Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

Klima-, Energi- og Bygningsudvalget 2013-14
SB 25 1
Offentligt

25/2013

Beretning om

ændringen af støtten til solcelle-

anlæg

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

25/2013

Beretning om

ændringen af støtten til solcelle-

anlæg

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2014

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Klima-, energi- og bygningsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i januar 2015.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i marts måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2013, som afgives i marts 2015.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-443-8

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 17. september 2014

BERETNING OM ÆNDRINGEN AF STØTTEN TIL SOLCELLEANLÆG

Statsrevisorerne har anmodet om denne undersøgelse, fordi lovgivningen om støtten

til solcelleanlæg har haft nogle utilsigtede økonomiske konsekvenser. Statsrevisorer-

ne anmodede i den forbindelse om at få undersøgt, om det politiske beslutningsgrund-

lag forud for de forskellige lovændringer har været fyldestgørende, og om Folketinget

har modtaget rigtige og fyldestgørende oplysninger om sagen.

Antallet af nye solcelleanlæg i Danmark var i 2012 steget kraftigere end forventet, dels

på grund af faldende priser på solcelleanlæg og stigende priser på el, dels på grund

af et højt niveau for støtte. Undersøgelsen vedrører perioden 2010-2013 og fokuserer

på de 2 væsentligste lovændringer i 2012 og 2013, der sigtede på at reducere støtte-

niveauet og statens udgifter.

Statsrevisorerne kritiserer, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriets beregnin-

ger af de økonomiske konsekvenser af lovgivningen om støtten til solcellean-

læg har været mangelfulde. Folketingets beslutningsgrundlag for at vedtage

lovforslagene har således ikke været fyldestgørende.

Selv om ministeriet havde viden om, at der var registreret 302 megawatt (MW) sol-

celleanlæg på den 20-årige overgangsordning, tog beregningerne af de økonomiske

konsekvenser udgangspunkt i 230 MW solcelleanlæg. Statens udgifter til støtten til

solcelleanlæg på overgangsordningen blev derfor vurderet mindst 1,8 mia. kr. for lavt.

Statsrevisorerne kritiserer skarpt, at klima-, energi- og bygningsministeren ik-

ke har givet Folketinget fyldestgørende oplysninger om udbygningen af solcel-

leanlæg, de samlede udgifter til støtten og finansieringen heraf.

Klima-, energi- og bygningsministeren informerede ikke Folketinget om ministeriets

beregninger af de samlede udgifter til støtten. De oplysninger, ministeriet videregav

til Folketinget, hvilede desuden på et ufuldstændigt grundlag. Oplysningerne om ud-

gifterne og finansieringsbehovet hvilede på for lave antagelser om udbygningen med

solcelleanlæg. Ligeledes burde udgiften til støtten have været oplyst frem til 2032 i

stedet for frem til 2020. Selv om hverken Folketinget eller forligspartierne efterspurg-

te viden om de samlede udgifter, finder Statsrevisorerne, at ministeren inden lovæn-

dringen i 2012 skulle have delt sin viden om, at finansieringen var utilstrækkelig. Først

i juni 2013 oplyste ministeren til Folketinget, at der ville komme ca. 490 MW solcelle-

anlæg på overgangsordningen.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Kristian Jensen

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-

Andersen

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

Beretning til Statsrevisorerne om

ændringen af støtten til solcelle-

anlæg

Denne undersøgelse er en statsrevisoranmodning, og

Rigsrevisionen afgiver derfor beretningen til Statsrevi-

sorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17, stk. 2, i rigsre-

visorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører finanslovens § 29. Klima-,

Energi- og Bygningsministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

Indholdsfortegnelse

Introduktion og konklusion ............................................................................................ 1

1.1.

Formål og hovedkonklusion .................................................................................. 1

1.2.

Baggrund .............................................................................................................. 3

1.3.

Design, revisionskriterier, metode og afgrænsning............................................. 13

Ændring af støtteordningen for solcelleanlæg i 2012 ................................................. 16

2.1.

Kvaliteten af Klima-, Energi- og Bygningsministeriets lovarbejde ....................... 18

2.2.

Klima-, energi- og bygningsministerens oplysninger til Folketinget .................... 26

Begrænsning af omfanget af støtteordningen for solcelleanlæg i 2013...................... 30

3.1.

Kvaliteten af Klima-, Energi- og Bygningsministeriets lovarbejde ....................... 32

3.2.

Klima-, energi- og bygningsministerens oplysninger til Folketinget .................... 39

Bilag 1. Elementerne i de samlede udgifter til støtten til solcelleanlæg .............................. 43

Bilag 2. Revisionskriterier og metode ................................................................................. 45

Bilag 3. Ordliste ................................................................................................................... 49

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

Beretningen vedrører finanslovens § 29. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre for Klima-, Energi- og

Bygningsministeriet:

Lykke Friis: 24. november 2009 - 3. oktober 2011

Martin Lidegaard: 3. oktober 2011 - 3. februar 2014

Rasmus Helveg Petersen: 3. februar 2014 -

Beretningen har i udkast været forelagt Klima-, Energi- og Bygningsministeriet,

hvis bemærkninger i videst muligt omfang er afspejlet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og konklusion

1.1. Formål og hovedkonklusion

1. Denne beretning handler om ændringen af støtten til solcelleanlæg, og Rigsrevisionen

har udarbejdet den på baggrund af en anmodning fra Statsrevisorerne. Undersøgelsen om-

fatter perioden 2010-2013.

Formålet er at vurdere, om Klima-, Energi- og Bygningsministeriet i tilstrækkelig grad har

haft fokus på de økonomiske konsekvenser af lovgivningen om støtten til solcelleanlæg, og

om klima-, energi- og bygningsministeren har givet Folketinget rigtige og fyldestgørende op-

lysninger herom. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:



Har kvaliteten af Klima-, Energi- og Bygningsministeriets vurderinger af de økonomiske

konsekvenser i lovarbejdet vedrørende støtten til solcelleanlæg været tilfredsstillende?

Har klima-, energi- og bygningsministeren rigtigt og fyldestgørende oplyst Folketinget

om de økonomiske konsekvenser af lovgivningen om støtten til solcelleanlæg?

Notat om tilrettelæggelsen af

en større undersøgelse

Rigsrevisionen udarbejdede på

baggrund af Statsrevisorernes

anmodning et notat om tilrette-

læggelsen af en større under-

søgelse af støtten til solcellean-

læg. Statsrevisorerne tiltrådte

notatet på deres møde i okto-

ber 2013.

2. Vi kan konstatere, at der opstod et hul i lovgivningen i forbindelse med Folketingets æn-

dring af støtten til solcelleanlæg i slutningen af 2012. Hullet gjorde det i praksis muligt at

etablere store solcelleparker inden for rammerne af den nye støtteordning, selv om det

ikke var intentionen. Inden Folketinget vedtog ændringerne, vidste Klima-, Energi- og Byg-

ningsministeriet, at der kunne være et hul i lovgivningen, men det oplyste klima-, energi-

og bygningsministeren ikke Folketinget om. I maj 2013 kritiserede Folketinget på denne

baggrund ministeren for ministeriets ageren i sagen. Vores gennemgang af sagen, herun-

der ministeriets redegørelse for forløbet, har ikke givet os anledning til yderligere bemærk-

ninger, og sagen behandles således ikke nærmere i denne beretning.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

INTRODUKTION OG KONKLUSION

HOVEDKONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer samlet set, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriet ikke i

tilstrækkelig grad har haft fokus på de økonomiske konsekvenser af lovgivningen

vedrørende støtten til solcelleanlæg. Desuden vurderer Rigsrevisionen, at klima-,

energi- og bygningsministeren ikke fyldestgørende har oplyst Folketinget herom.

Rigsrevisionens vurdering er baseret på nedenstående.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet var allerede i 2011 opmærksom på, at der

med det eksisterende støtteniveau til solcelleanlæg var risiko for, at solcelleudbyg-

ningen og de statslige udgifter derved ville stige markant. Ministeriet udarbejdede

derfor et forslag til en ny støtteordning, som ville reducere de statslige udgifter. Mini-

steriet arbejdede for, at den foreslåede støtteordning blev en del af den energipoliti-

ske aftale i marts 2012. Regeringen valgte imidlertid ikke at inddrage forslaget i for-

handlingerne herom.

Efter den energipolitiske aftale var indgået, steg antallet af nye solcelleanlæg i Dan-

mark endnu kraftigere end tidligere forventet. Årsagen var, at prisen på solcellean-

læg var faldet, og det – kombineret med en ordning med et højt støtteniveau – be-

tød, at solcelleanlæg var blevet en god investering for private husstande. Regerin-

gen besluttede derfor i juni 2012 at udarbejde et forslag til ændring af støtteordnin-

gen hurtigst muligt. Regeringen fremlagde i starten af november 2012 sit forslag til

en ny støtteordning, som reducerede støtteniveauet, og i midten af november 2012

indgik forligspartierne en aftale herom.

Udbygningens omfang

Forligspartierne aftalte samtidig en overgangsordning, så eksisterende solcellean-

læg på den gamle støtteordning kunne fortsætte med det høje støtteniveau i 20 år.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet antog, at der sammenlagt ville komme 230

megawatt (MW) solcelleanlæg på overgangsordningen. Rigsrevisionen vurderer i-

midlertid, at ministeriets antagelse var for lav. Inden Folketinget vedtog ændringer-

ne, vidste ministeriet, at der allerede var registreret sammenlagt 302 MW solcelle-

anlæg, som ville komme på overgangsordningen, og at væsentligt flere anlæg ville

komme til. Rigsrevisionen vurderer, at det var en væsentlig information for Folketin-

get, fordi udgifterne til støtten dermed blev mindst 1,8 mia. kr. højere end forventet.

Derfor burde klima-, energi- og bygningsministeren inden vedtagelsen af lovændrin-

gen have oplyst Folketinget om, at der ville komme væsentligt mere end 230 MW på

overgangsordningen.

Samlede udgifter til støtten

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet beregnede ud fra en antagelse om 230 MW

solcelleanlæg på overgangsordningen de samlede udgifter til ændringen af støtteord-

ningen frem til 2020 til 4,7 mia. kr. Heraf ville ca. 2,8 mia. kr. gå til overgangsordnin-

gen og den resterende del til den nye støtteordning. Da overgangsordningen gjaldt i

20 år, ville der være støtteudgifter til overgangsordningen helt frem til 2032, som mi-

nisteriet beregnede til yderligere ca. 3 mia. kr. Idet ministeriets antagelse om 230 MW

på overgangsordningen – som allerede nævnt – var for lav, var ministeriets vurderin-

ger af de samlede støtteudgifter til solcelleanlæg frem til 2020 og 2032 også for lave.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Klima-, energi- og bygningsministeren oplyste hverken Folketinget eller forligsparti-

erne om de samlede støtteudgifter, som ministeriet havde beregnet. De fik alene op-

lyst statens merprovenu ved at ændre støtten og beløb, som viste delmængder af

de samlede støtteudgifter. Ministeriet har oplyst, at det er normal praksis kun at op-

lyse om konsekvenserne i forhold til den eksisterende lovgivning, og da hverken Fol-

ketinget, forligspartierne eller de enkelte ordførere efterspurgte oplysninger om de

samlede udgifter, videregav ministeren ikke oplysningen på eget initiativ. Rigsrevi-

sionen finder, at ministeriets forventninger til de samlede udgifter til støtten til solcel-

leanlæg var centrale oplysninger, og at de ville have givet Folketinget og forligsparti-

erne et mere fyldestgørende grundlag for at vurdere de økonomiske konsekvenser

ved den foreslåede ændring af støtten til solcelleanlæg.

Oplysninger til Folketinget om finansieringen

Forligspartierne aftalte i slutningen af 2012, hvordan solcelleudbygningen skulle finan-

sieres frem til 2020. Denne finansiering hvilede på antagelsen om solcelleanlæg med

i alt 230 MW på overgangsordningen. Allerede inden Folketinget vedtog lovændrin-

gen, vidste klima-, energi- og bygningsministeren, at finansieringen ikke var tilstræk-

kelig. I maj 2013 oplyste ministeren, at der var aftalt finansiering for op til 800 MW

frem til 2020. Ministeren oplyste imidlertid ikke, at denne finansiering byggede på en

antagelse om 230 MW solcelleanlæg på den gamle støtteordning, som på det tids-

punkt var markant overskredet. Derfor konstaterer Rigsrevisionen, at ministerens op-

lysning ikke var fyldestgørende.

1.2. Baggrund

3. Folketinget indførte fra 1999 en støtteordning for solcelleanlæg, som gjaldt i en 4-årig

forsøgsperiode. Folketinget forlængede efterfølgende forsøgsperioden og gjorde i 2006

støtteordningen permanent.

Støtteordningen betød, at ejere af husstandsbaserede solcelleanlæg til og med 6 kilowatt

(kW) kunne fritages fra at betale elafgift. Derudover kunne solcelleanlæg i ikke-erhvervs-

mæssigt benyttet bebyggelse ligeledes fritages fra elafgift, så længe anlægget ikke var stør-

re end 6 kW pr. 100 m

bebygget areal. Et 6 kW-anlæg kunne producere, hvad der ca. sva-

rede til en husstands årlige elforbrug. Solcelleejeren fik mulighed for at

nettoafregne

sit el-

forbrug og sin elproduktion. Det betød, at ejeren kun skulle betale elafgift, hvis forbruget af

el var højere end produktionen af el, og kun af forskellen mellem den forbrugte el og den

producerede el fra solcelleanlægget. Da opgørelsen af forbrug og produktion kun skete én

gang om året, kunne solcelleejere populært sagt ”lagre” el produceret om sommeren til for-

brug om vinteren. Ordningen kaldes derfor

den årsbaserede nettoafregningsordning.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Husstand med et solcelleanlæg på taget svarende til ca. 6 kW.

Foto: Sparenergi.dk, Energistyrelsen.

Kilowatt-time (kWh)

er en enhed

for elektrisk energi, som bruges

ved beregning af elforbrug og el-

produktion.

Ud over muligheden for årsbaseret nettoafregning vedtog Folketinget i 2004, at el produce-

ret af bl.a. solcelleanlæg skulle støttes ved, at solcelleejerne kunne afregne deres eventuelle

overskudsproduktion

til en pris, der var højere end markedsprisen. Overskudsproduktionen

leverede solcelleejerne til elnettet.

Afregningsprisen

udgjorde 60 øre pr. kilowatt-time (kWh) i

de første 10 år af solcelleanlæggets levetid og 40 øre pr. kWh i de følgende 10 år. For eje-

re af husstandsbaserede solcelleanlæg til og med 6 kW var afregningsprisen kun relevant,

hvis årets produktion af el var højere end årets forbrug. Da mange af de etablerede solcel-

leanlæg var relativt små og kun dækkede en del af ejerens årsforbrug, var afregningsprisen

derfor i mange tilfælde ikke relevant.

På samme måde, som ejere af solcelleanlæg allerede var fritaget fra at betale elafgift, blev

de i 2008 også

fritaget for at betale PSO-tarif

af den del af produktionen af el, som de selv

forbrugte.

BOKS 1. PSO-TARIF

PSO-tariffen (Public Service Obligation) er den betaling, som elforbrugerne skal betale for at dække

de omkostninger, som Energinet.dk har ved at udføre en række offentlige serviceforpligtelser relate-

ret til elforsyningen. Langt størstedelen af PSO-midlerne bruger Energinet.dk til at støtte vedvarende

energi som fx vindmøller og solcelleanlæg.

Folketinget indførte PSO-tariffen som en ekstra betaling på elregningen i forbindelse med en aftale

om liberalisering af energimarkederne i 1998.

Megawatt (MW)

1 MW = 1.000 kW.

I de første år, efter at Folketinget indførte støtten til solcelleanlæg, blev der kun etableret et

begrænset antal solcelleanlæg. Det skyldtes, at solcelleanlæg var dyre, og med det gælden-

de støtteniveau betød det en lang tilbagebetalingstid for investeringer i solcelleanlæg. Ved

indgangen til 2010 var der installeret solcelleanlæg med en samlet kapacitet på ca. 4 mega-

watt (MW). Disse solcelleanlæg kunne producere el svarende til ca. 700 husstandes årlige

elforbrug.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

INTRODUKTION OG KONKLUSION

4. Boks 2 viser processen fra køb til afregning af solcelleanlæg.

BOKS 2. PROCESSEN FRA KØB TIL AFREGNING AF SOLCELLEANLÆG

Figuren viser, at der er mange trin, fra at en elforbruger beslutter sig for at købe et solcelleanlæg, til det bliver sat op, installe-

ret og registreret, og til at der kan afregnes for produktionen af el. På grund af de mange trin er der risiko for, at der sker forsinkel-

ser i forløbet.

Note: Opdelingen i A og B i figuren indikerer ikke, at den ene handling nødvendigvis kommer før den anden, fx kan elinstallatø-

ren anmelde anlægget før eller efter, at anlægget er opsat.

Energinet.dk

er en selvstændig offentlig virksomhed, som er ejet af Klima-, Energi- og Bygningsministeriet. Energinet.dk

ejer, driver og bygger de danske el- og gastransmissionsnet. Energinet.dk arbejder også med at skabe rammerne for

velfungerende markeder for el og gas og bidrager til den grønne omstilling af energisystemet. Forbrugerne betaler til

Energinet.dk’s aktiviteter via el- og gasregningen.

Der er ca. 70

netselskaber

i Danmark. Deres primære opgave er at tilslutte kunder, opgøre elforbruget samt udvikle,

optimere og vedligeholde elnettet.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Udbygningen af solcellekapaciteten siden 2010

5. Figur 1 viser udbygningen af solcellekapaciteten siden 2010, baseret på opdaterede tal

fra 2014. Figuren viser samtidig, hvornår Folketinget i samme periode vedtog lovændringer,

som vedrørte støtten til solcelleanlæg.

Figur 1. Udbygningen af solcellekapaciteten og lovændringer vedrørende støtten til solcelle-

anlæg siden 2010

(MW)

600

500

400

300

200

100

L 192 vedtages

den 13. juni 2012

L 199 og L 221 vedtages

den 28. juni 2013

L 86 vedtages

den 19. december 2012

L 162 vedtages

den 4. juni 2010

L 74 vedtages

den 17. december 2010

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af de senest opdaterede tal fra Energinet.dk’s stamdataregister fra

18. august 2014.

Det fremgår af figur 1, at udbygningen af solcellekapaciteten i den første del af perioden var

relativ beskeden. I foråret 2012 begyndte udbygningen imidlertid at stige kraftigt, og kapa-

citeten var på ca. 400 MW ved udgangen af 2012. I 2013 faldt udbygningshastigheden, og

solcellekapaciteten blev i løbet af 2013 forøget med yderligere ca. 150 MW til i alt 550 MW.

En stor del af den udbygning, der blev registreret i 2013, bestod af anlæg på den gamle støt-

teordning, som var lukket med lovændringen L 86 i december 2012 (jf. tabel 1), men som

først løbende blev registreret i 2013. I 2014 er udbygningshastigheden faldet yderligere, og

der er i august 2014 ca. 600 MW solcelleanlæg. De kan producere, hvad der svarer til ca.

100.000 husstandes årlige elforbrug.

6. En af de væsentligste årsager til, at solcelleudbygningen tog fart i 2012, var, at

prisen på

solcelleanlæg

var faldet markant. Dertil kom, at

prisen på el

(inkl. afgifter mv.) omvendt var

steget, og det gjorde det attraktivt for husstande at investere i solcelleanlæg med den gæl-

dende støtteordning. Omvendt betød de mange anlæg en stigende udgift for staten, fordi

statens skatte- og afgiftsprovenu

faldt, i takt med at flere husstande fik solcelleanlæg. I mid-

ten af 2012 stod det derfor klart, at det var nødvendigt at ændre på reglerne for støtten til

solcelleanlæg.

Lovændringer vedrørende støtten til solcelleanlæg i perioden 2010-2013

7. Det fremgår af figur 1, at Folketinget i undersøgelsesperioden 2010-2013 vedtog 6 lov-

ændringer, som vedrørte støtten til solcelleanlæg. I tabel 1 redegør vi kort for indholdet af

lovændringerne og for den betydning, de havde for støtten til solcelleanlæg.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Tabel 1. Lovændringer vedrørende støtten til solcelleanlæg i perioden 2010-2013

Lov

L 162

Tidspunkt for vedta-

gelse

4. juni 2010

Hvem fremsætter

lovforslaget?

Skatteministeren

Lovens indhold og betydning for støtten til solcelleanlæg

Lovændringen medførte, at alle typer små husstandsbaserede vedvarende

energianlæg til og med 6 kW kunne nettoafregne på årsbasis, som det havde

været muligt for solcelleanlæg siden 1999. Ændringen gjaldt også for anlæg

i anden ikke-erhvervsmæssigt benyttet bebyggelse, så længe at anlæggene

ikke var større end 6 kW pr. 100 m

bebygget areal.

Indledningsvist havde Skatteministeriet lagt op til, at nettoafregningen skul-

le gøres månedsbaseret for alle typer små husstandsbaserede vedvarende

energianlæg, hvilket ville betyde en reduktion af støtteniveauet. Solcellebran-

chen fandt imidlertid, at denne reduktion af støtteniveauet ville bremse den

spirende udvikling i solcelleindustrien. Skatteministeren valgte at fastholde

nettoafregning på årsbasis, og dermed var støtteniveauet for solcelleanlæg

uændret som følge af lovændringen.

L 74

17. december 2010

Skatteministeren

Lovændringen medførte, at private husstande kunne vælge at afskrive in-

vesteringen i et solcelleanlæg efter de generelle afskrivningsregler, som

gjaldt for virksomheder. Det reducerede tilbagebetalingstiden for investe-

ringen, og dermed blev støtteniveauet for solcelleanlæg forhøjet med lov-

ændringen.

Med lovændringen vedtog Folketinget at forøge afskrivningsgrundlaget for

virksomheder, så virksomheder kunne afskrive 115 % af investeringer i nye

driftsmidler, hvis de var anskaffet i perioden 30. maj 2012 - ultimo 2013. Som

følge af L 74 fra 2010 gjaldt denne ændring også for private husstandes inve-

steringer i solcelleanlæg. L 192 medførte derfor, at solcelleejerne hurtigere

kunne afskrive deres investering, og dermed blev støtteniveauet for solcelle-

anlæg forhøjet yderligere.

Lovændringen medførte, at årsbaseret nettoafregning blev erstattet af time-

baseret nettoafregning. Det var dermed ikke længere muligt at spare el op

om sommeren til forbrug om vinteren. Den producerede el skulle nu enten

forbruges inden for en time eller sælges. Til gengæld blev afregningsprisen

for den overskydende produktion af el midlertidigt forhøjet og kom til at gælde

for anlæg til og med 400 kW. Samtidig blev muligheden for at bruge samme

afskrivningsregler som virksomheder afskaffet for husstandsbaserede solcel-

leanlæg. Samlet set betød ændringerne, at støtteniveauet for små solcellean-

læg blev reduceret. For større anlæg fra 6-400 kW blev støtteniveauet der-

imod højere end før.

For eksisterende solcelleanlæg blev der med lovændringen vedtaget en

overgangsordning, som betød, at disse anlæg kunne fortsætte på den gam-

le ordning med årsbaseret nettoafregning i 20 år – dvs. frem til 2032.

Folketinget ønskede med lovændringen at bremse den kraftige udbygning af

solcellekapaciteten, som var sket i løbet af 2012 (jf. figur 1).

L 199

28. juni 2013

Klima-, energi- og

bygningsministeren

Formålet med lovændringen var at lukke et hul i loven, som opstod, da Folke-

tinget vedtog L 86. Hullet bestod i, at det, på trods af at den midlertidigt forhø-

jede afregningspris var begrænset til solcelleanlæg på maks. 400 kW, i prak-

sis ikke var muligt at håndhæve dette loft. Derved ville det være muligt at eta-

blere store solcelleparker, som kunne få den midlertidigt forhøjede afreg-

ningspris, og det var i strid med intentionen i L 86. Lovændringen begrænse-

de derfor yderligere, hvem der kunne få den midlertidigt forhøjede afreg-

ningspris. Fremadrettet gjaldt det kun private husstandsbaserede anlæg til

og med 6 kW og kun inden for en samlet pulje på 20 MW pr. år.

Lovændringen medførte, at lejere kunne få støtte til solcelleanlæg på lige fod

med ejere. Ændringen kunne ikke gennemføres med L 86, idet det også kræ-

vede ændring af love inden for andre ministeriers ressort, herunder lejeloven.

Problemstillingen skulle derfor analyseres nærmere i en tværministeriel ar-

bejdsgruppe. Lovændringen begrænsede desuden udbygningen af kommu-

nale solcelleanlæg.

L 192

13. juni 2012

Skatteministeren

L 86

19. december 2012

Klima-, energi- og

bygningsministeren

L 221

28. juni 2013

Klima-, energi- og

bygningsministeren

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Lovændringer fremsat af skatteministeren

8. Det fremgår af tabel 1, at skatteministeren fremsatte de 3 første lovændringer i undersø-

gelsesperioden.

Baggrunden for L 162 og L 74 i 2010 var en aftale mellem skatteministeren og forligspartier-

ne bag den energipolitiske aftale for perioden 2008-2011 om at indføre ensartede støttereg-

ler for alle små vedvarende energianlæg. Skatteministeriet vurderede, at ingen af de 2 lov-

ændringer ville have nævneværdige økonomiske konsekvenser for staten. Ministeriet byg-

gede vurderingen på, at solcelleanlæg fortsat var relativt dyre og havde tilbagebetalingsti-

der på 20-30 år. Skatteministeriet vurderede dog også, at der med udvidelsen af den års-

baserede nettoafregningsordning var et stort potentiale for små vedvarende energianlæg,

og at en markant større udbredelse af små vedvarende energianlæg end ventet selvsagt

også ville øge mindreprovenuet markant.

Baggrunden for L 192 i juni 2012 var, at Folketinget ønskede at fremrykke erhvervsinveste-

ringer generelt. Loven ændrede således kun på støtten til solcelleanlæg, fordi L 74 i 2010

gav private mulighed for at afskrive deres investering i et solcelleanlæg efter samme regler

som virksomheder. Vedtagelsen af L 192 betød derfor, at tilbagebetalingstiden for investe-

ringer i husstandsbaserede solcelleanlæg blev reduceret yderligere. Sagt med andre ord

steg støtteniveauet for solcelleanlæg. L 192 havde imidlertid et væsentligt mere generelt sig-

te end blot solcelleanlæg, idet det forbedrede afskrivningsgrundlag gjaldt for investeringer i

alle typer af nye driftsmidler. Solcelleanlæg blev således hverken nævnt i lovforslaget eller

behandlet i lovarbejdet.

2 af de 3 lovændringer, som skatteministeren fremsatte, forhøjede niveauet for støtten til sol-

celleanlæg, mens 1 lovændring ikke ændrede på støtteniveauet. Til trods for, at disse lov-

ændringer havde betydning for støtteniveauet til solcelleanlæg, så har vi valgt

ikke

at tage

dem med i undersøgelsen. Det skyldes, at solcelleudbygningen på tidspunktet for de 2 før-

ste lovændringer var meget begrænset (jf. figur 1), og at den sidste lovændring i 2012 hav-

de et væsentligt bredere sigte end at forbedre støtten til solcelleanlæg.

Lovændringer fremsat af klima-, energi- og bygningsministeren

9. Det fremgår af tabel 1, at klima-, energi- og bygningsministeren fremsatte de 3 sidste lov-

ændringer i undersøgelsesperioden.

Baggrunden for L 86 var, at antallet af solcelleanlæg steg kraftigt i 2012. I juni 2012 igang-

satte Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, Skatteministeriet og Finansministeriet derfor

en analyse af modeller for støtten til solcelleanlæg med henblik på at indføre en ny støtte-

ordning. På baggrund af analysen blev der den 15. november 2012 indgået en politisk af-

tale om solcelleanlæg og øvrige små vedvarende energianlæg. L 86 udmøntede den politi-

ske aftale. Ændringen reducerede støtteniveauet for nye solcelleanlæg, men indførte samti-

dig en overgangsordning på 20 år for eksisterende solcelleanlæg. Disse anlæg kunne der-

med fortsætte på den gamle støtteordning med det høje støtteniveau frem til 2032.

Den nye støtteordning ændrede på støtten til nye solcelleanlæg. Da der var tale om en æn-

dring af en eksisterende godkendt statsstøtteordning, skulle Klima-, Energi- og Bygnings-

ministeriet notificere Europa-Kommissionen (herefter EU-Kommissionen) om ændringen. De

midlertidigt forhøjede afregningspriser kunne således først træde i kraft, når EU-Kommissio-

nen havde godkendt støtteordningen. Det er endnu ikke sket, og det betyder, at ejere af sol-

celleanlæg, der er nettilsluttet efter reglerne i L 86, først kan modtage de midlertidigt forhø-

jede afregningspriser, når og i det omfang EU-godkendelsen foreligger. Boks 3 beskriver no-

tifikationsprocessen for støtteordningen.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

INTRODUKTION OG KONKLUSION

BOKS 3. NOTIFIKATION OM DEN NYE STØTTEORDNING

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet notificerede EU-Kommissionen i februar 2013 efter statsstøt-

tereglerne ”EF-retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse” af 1. april 2008.

Efter notifikationen sendte EU-Kommissionen spørgsmål i april 2013, som ministeriet besvarede i maj

2013. I forbindelse med vedtagelsen af L 199 sendte Energistyrelsen en beskrivelse af ændringerne

af støtteordningen til EU-Kommissionen i juli 2013. Herefter besvarede Energistyrelsen ad flere om-

gange yderligere spørgsmål fra EU-Kommissionen. EU-Kommissionen har senest stillet spørgsmål i

juni 2014, som Energistyrelsen har besvaret i juli 2014. EU-Kommissionen vil inden for en frist på 2

måneder stille yderligere spørgsmål eller give meddelelse om, at EU-Kommissionen træffer en af-

gørelse i statsstøttesagen.

Kilde: Klima-, Energi- og Bygningsministeriet.

Baggrunden for L 199 var, at lovændringerne i L 86 skabte et hul i loven, som i praksis gjor-

de det muligt at etablere store solcelleparker inden for rammerne af den nye støtteordning.

Det var ikke Folketingets intention. Dermed var der risiko for, at solcelleudbygningen ville

blive væsentligt større end antaget, da Folketinget vedtog L 86 i slutningen af 2012. Den 19.

marts 2013 indgik regeringen derfor en politisk aftale med forligspartierne, der begrænsede

den midlertidigt forhøjede afregningspris til tagbaserede solcelleanlæg. Da det senere viste

sig, at udbygningen med solcelleanlæg på tag formentlig også ville få et større omfang end

antaget, indgik regeringen en ny politisk aftale med forligspartierne den 11. juni 2013. Den-

ne aftale begrænsede støtten yderligere, så kun anlæg til og med 6 kW pr. husstand inden

for en samlet pulje på 20 MW pr. år kunne få den midlertidigt forhøjede afregningspris.

Derudover havde det vist sig, at omfanget af solcelleanlæg, som kom på den overgangs-

ordning, som Folketinget vedtog med L 86, var langt større end antaget. Derfor aftalte for-

ligspartierne med den politiske aftale den 11. juni 2013, hvordan disse solcelleanlæg skulle

finansieres. Endelig aftalte forligspartierne overgangsordninger for dem, der havde planlagt

at investere i solcelleanlæg efter de regler, der var gældende henholdsvis frem til den poli-

tiske aftale den 19. marts 2013 og mellem denne aftale og den politiske aftale den 11. juni

2013.

Som det fremgår af tabel 1, medførte L 221, at lejere kunne få støtte til solcelleanlæg på

lige fod med ejere. Derimod begrænsede lovændringen udbygningen af kommunale solcel-

leanlæg. Lovændringens økonomiske konsekvenser er væsentligt mindre end de økonomi-

ske konsekvenser ved L 86 og L 199, idet Klima-, Energi- og Bygningsministeriet i foråret

2013 vurderede, at solcelleudbygningen som følge af L 221 ville blive relativ beskeden. Her-

til kommer, at den ekstra udbygning som følge af L 221 er medregnet i finansieringsforud-

sætningerne for den fremtidige udbygning i L199, og den ekstra udbygning er også er om-

fattet af det årlige loft på 20 MW, som L 199 indførte. Derfor indgår L 221

ikke

i undersøgel-

sen.

Effekterne af støtten til solcelleanlæg

10. Vi beskriver i det følgende først, hvilke effekter støtten til solcelleanlæg har haft for sol-

celleudbygningen. Herefter beskriver vi de samlede udgifter til solcelleudbygningen. Ende-

lig beskriver vi, hvilke øvrige konsekvenser solcelleudbygningen har haft.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Solcelleudbygningen fordelt på anlægsstørrelse og støtteordninger

11. I den første del af undersøgelsesperioden havde de politiske partier ikke aftalt noget

konkret om, hvor meget solcelleanlæg skulle fylde i Danmarks energiforsyning. I forbindel-

se med den energipolitiske aftale i marts 2012 vurderede Klima-, Energi- og Bygningsmini-

steriet, at solcellekapaciteten ville blive 200 MW i 2020. Da solcelleudbygningen for alvor

tog fart i løbet af 2012, opjusterede ministeriet forventningerne til den fremtidige udbygning.

I november 2012 aftalte forligspartierne finansiering for 760 MW solcelleanlæg i perioden

2013-2020, mens forligspartierne i juni 2013 aftalte finansiering for i alt 800 MW solcellean-

læg frem til 2020.

12. Tabel 2 viser den samlede solcellekapacitet fordelt på anlægsstørrelse pr. 18. august

2014.

Tabel 2. Solcellekapaciteten fordelt på anlægsstørrelse pr. 18. august 2014

Anlægsstørrelse

Anlæg til og med 6 kW

Anlæg over 6 kW til og med 400 kW

Anlæg over 400 kW

I alt

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af tal fra Energinet.dk.

Kapacitet

449 MW

141 MW

8 MW

598 MW

Det fremgår af tabel 2, at den samlede solcellekapacitet pr. 18. august 2014 er på ca. 600

MW. Ca. 75 % af anlæggene er små anlæg til og med 6 kW. Ca. 23 % er mellem 6 og 400

kW, og kun ca. 2 % er større end 400 kW.

13. I tabel 3 opgør vi solcellekapaciteten i Danmark pr. 18. august 2014 fordelt på forskel-

lige støtteordninger.

Tabel 3. Solcellekapaciteten fordelt på forskellige støtteordninger, pr. 18. august 2014

Nettilsluttet

solcellekapacitet

Maksimal

solcellekapacitet

i 2020, aftalt i juni

2013

490 MW

Solcelleanlæg på overgangsordningen med årsbaseret nettoafregning

Solcelleanlæg på de 2 overgangsordninger med timebaseret nettoafregning og

midlertidigt forhøjet afregning, når EU-godkendelse foreligger, hvis anlæggene op-

fylder kravene

Solcelleanlæg med timebaseret nettoafregning og midlertidigt forhøjet afregning

på 20 MW pr. år i perioden 2013-2017

Solcelleanlæg med timebaseret nettoafregning og almindelig afregning (60/40 øre)

Solcelleanlæg med timebaseret nettoafregning uden afregning af overskudspro-

duktion, som bruger hele produktionen selv

I alt

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af tal fra Energinet.dk.

485 MW

107 MW

598

150

100

800

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Det fremgår af tabel 3, at ca. 81 % af solcellekapaciteten er etableret på den gamle over-

gangsordning med årsbaseret nettoafregning. Som det også fremgår, holder udbygningen

for denne overgangsordning sig fortsat inden for de 490 MW, der er aftalt finansiering for.

Det skal bemærkes, at der er flere anlæg på årsbaseret nettoafregning, end der er anlæg

på maks. 6 kW. Det skyldes, at reglerne om årsbaseret nettoafregning også gjaldt anlæg

større end 6 kW, hvis det var anlæg på bygninger, som ikke var erhvervsmæssigt benyttet.

I disse tilfælde kunne der opnås årsbaseret nettoafregning for maks. 6 kW pr. 100 m

be-

bygget areal.

Ca. 18 % af solcellekapaciteten er etableret på de 2 nye overgangsordninger med midlerti-

digt forhøjet afregning. Som det også fremgår af tabel 3, holder udbygningen på disse over-

gangsordninger sig også her fortsat inden for den finansieringsramme på 150 MW, som er

aftalt. De øvrige solcelleanlæg udgør ca. 1 % af den samlede kapacitet. Der er endnu ikke

etableret solcelleanlæg inden for de årlige puljer på 20 MW. Det skyldes, som tidligere

nævnt, at den midlertidigt forhøjede afregningspris endnu ikke er EU-godkendt. Først når

EU-Kommissionen har godkendt ordningen, kan Klima-, Energi- og Bygningsministeriet ud-

mønte de årlige puljer.

De samlede udgifter til støtten

14. De samlede udgifter til støtten til solcelleanlæg består af et statsligt mindreprovenu,

PSO-udgifter og tab af nettariffer.



Det statslige mindreprovenu

omfatter for det første et lavere afgiftsprovenu, fordi sol-

celleejere er fritaget fra elafgift på forbrug af egenproduceret el. For det andet er der et

lavere skatteprovenu, fordi investering i solcelleanlæg udløser et skattefradrag for sol-

celleejere.

PSO-udgifterne

omfatter for det første en reduktion af indtægterne fra PSO-tariffen, fordi

solcelleejerne er fritaget for PSO-tarif på forbrug af egenproduceret el. For det andet er

der direkte PSO-udgifter ved støtten til solcelleanlæg, da indtægterne fra PSO-tariffen

b.la. finansierer solcelleejeres afregning af en eventuel overskudsproduktion af el til en

pris, der er højere end markedsprisen.

Tab af

nettariffer

skyldes, at solcelleejerne ligeledes har været fritaget fra nettariffer på

forbrug af egenproduceret el til og med 2013. Denne fritagelse er imidlertid bortfaldet

fra 2014.



De enkelte elementer af de samlede udgifter til støtten til solcelleanlæg beskrives nærmere i

bilag 1.

15. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har oplyst, at ministeriet ikke finder, at Rigsrevi-

sionens definition af de samlede udgifter til støtten er retvisende. Ministeriet finder ikke, at

der er statslige udgifter forbundet med den omfordeling, der sker mellem elforbrugere, som

følge af solcelleejerenes fritagelse for PSO- og nettarif for forbrug af egenproduceret el.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

INTRODUKTION OG KONKLUSION

I beretning om DONG Energy

A/S' elpriser (nr. 7/2012) fandt

Rigsrevisionen, at der burde ska-

bes yderligere gennemsigtighed

med

PSO-midlerne,

hvilket

bedst kunne ske ved at optage

midlerne på de årlige finanslove.

16. Rigsrevisionen er enig i, at der ikke umiddelbart er statslige udgifter forbundet med sol-

celleejernes fritagelse for PSO- og nettarif. Det er imidlertid Rigsrevisionens opfattelse, at

fritagelse for PSO-tarif og fritagelse for nettarif til og med 2013 er direkte sammenlignelige

med ovennævnte fritagelse for elafgift og derfor på samme måde må betragtes som udgif-

ter til støtten til solcelleanlæg. Det skyldes, at reduktionen af indtægter fra PSO-tarif og net-

tarif som følge af udbygning med solcelleanlæg alt andet lige vil have 2 mulige konsekven-

ser. Enten skal de øvrige elforbrugere betale højere tariffer for at holde indtægterne på sam-

me niveau, hvorved der sker en omfordeling mellem elforbrugerne. Eller også vil det være

nødvendigt at reducere de udgifter, som henholdsvis PSO- og nettariffer skal finansiere. Her-

til kommer, at indtægterne fra PSO-tariffen, ligesom det også er tilfældet for statens skatte-

og afgiftsprovenu, går til formål, som Folketinget har vedtaget. Hvis indtægterne reduceres,

kan Folketinget vælge at tilvejebringe midler til disse formål på anden vis, fx ved bevillinger

på finansloven.

Rigsrevisionen skal desuden bemærke, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriet selv har

gennemført beregninger af de samlede udgifter ud fra denne definition. Ministeriet har og-

så medtaget PSO- og nettariffer i de beregninger af udgifterne ved overgangsordningen,

som er givet til nogle af Folketingets partier.

17. Som det fremgår af tabel 3, er langt størstedelen af de etablerede solcelleanlæg på den

gamle overgangsordning med

årsbaseret nettoafregning,

som har et højere støtteniveau end

de solcelleanlæg, der har timebaseret nettoafregning. Vi har på baggrund af de tilgængelige

oplysninger estimeret de forventede

samlede støtteudgifter

til solcelleudbygningen i perioden

2013-2020 til ca. 6 mia. kr. Heraf er udgifterne til overgangsordningen med årsbaseret net-

toafregning beregnet til ca. 5 mia. kr., og den forventede udbygning med timebaseret nettoaf-

regning frem til 2020 estimeres til den resterende ca. 1 mia. kr.

Da overgangsordningen med årsbaseret nettoafregning gælder i 20 år, vil den imidlertid

medføre udgifter frem til 2032. Baseret på de kendte udbygningstal har vi beregnet de for-

ventede udgifter til overgangsordningen til ca. 10 mia. kr. frem til 2032. Hertil kommer ud-

gifterne til solcelleudbygningen på timebaseret nettoafregning. Da der ikke findes nogen

antagelser om udbygningen længere frem end til 2020, har vi ikke estimeret udgifterne for

denne udbygning i perioden efter 2020. Forudsætningerne for vores estimater fremgår af

bilag 2.

Øvrige konsekvenser

18. Med aftalerne om solcelleanlæg i 2012 og 2013 aftalte forligspartierne finansiering for

etableringen af 800 MW solcelleanlæg frem til 2020. En del af finansieringen blev fundet ved

at konstatere, at udbygningen på en række andre områder var gået langsommere end for-

ventet. Det gjaldt fx støtten til

biogas.

Udbygningen med biogas forventedes i de næste år

at ske langsommere end forudsat i beregningerne bag den energipolitiske aftale og den af-

talte finansiering i den forbindelse. Forligspartierne aftalte derfor, at besparelsen herved var

med til at finansiere udbygningen med solcelleanlæg.

Et andet væsentligt bidrag til finansieringen af solcelleudbygningen fandt forligspartierne ved

at udskyde udbygningen med vindkraft i forhold til det, de havde aftalt i forbindelse med den

energipolitiske aftale. Forligspartierne aftalte at udskyde de 2 havvindmølleparker Horns Rev

3 (400 MW) og Kriegers Flak (600 MW) fra at være etableret, så de kunne producere med

fuld kapacitet i

hele

2020, til blot at være etableret med fuld kapacitet

inden udgangen af

2020. De aftalte ligeledes at udskyde udbygningen med i alt 500 MW kystnære havvindmøl-

ler fra 2014 til 2020 til først at blive udbygget fra 2017 til 2020.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.3. Design, revisionskriterier, metode og afgrænsning

Design og revisionskriterier

19. Statsrevisorerne anmodede i august 2013 Rigsrevisionen om at undersøge støtten til

solcelleanlæg. Rigsrevisionen igangsatte på den baggrund undersøgelsen i august 2013.

Statsrevisorerne lagde til grund, at det i 2013 kunne konstateres, at udbygningen med sol-

celleanlæg var sket i et større og hurtigere omfang, end Klima-, Energi- og Bygningsmini-

steriet havde forudset. Der var derfor opstået et statsligt mindreprovenu. Statsrevisorernes

anmodning indeholdt 4 konkrete punkter. Tabel 4 præsenterer Statsrevisorernes 4 punkter

og uddyber, hvordan vores undersøgelsesdesign hænger sammen med disse punkter.

Tabel 4. Sammenhængen mellem Statsrevisorernes anmodning og Rigsrevisionens undersøgelse

Statsrevisorerne anmodede Rigsrevisionen om:

1) At vurdere kvaliteten af Klima-, Energi- og Bygningsministe-

riets lovarbejde på solcelleområdet tilbage til 2010, herunder

forarbejderne til lovforslagene, eksterne henvendelser samt

samarbejdet mellem ministerierne i forbindelse med udarbej-

delse af lovgivningen. I den forbindelse anmodes også om en

vurdering af, om det politiske beslutningsgrundlag forud for de

forskellige lovændringer angående de samfundsøkonomiske

konsekvenser af statens støtte til solcelleanlæg 2010-2013

har været fyldestgørende.

2) At undersøge forvaltningen af støtteordningerne til solcelle-

anlæg.

Rigsrevisionens undersø-

gelsesspørgsmål

Har kvaliteten af Klima-,

Energi- og Bygningsmini-

steriets vurdering af de ø-

konomiske konsekvenser

i lovarbejdet vedrørende

støtten til solcelleanlæg

været tilfredsstillende?

Henvisning til beretnin-

gens kapitler og afsnit

Kap. 1, afsnit 1.1. Formål

og hovedkonklusion.

Uddybes i kap. 2, afsnit

2.1, og kap. 3, afsnit 3.1.

3) At vurdere, om klima-, energi- og bygningsministeren har af-

givet rigtige og fyldestgørende oplysninger til Folketinget i sa-

gen.

Har klima-, energi- og byg-

ningsministeren afgivet rig-

tige og fyldestgørende op-

lysninger til Folketinget

om de økonomiske konse-

kvenser af lovgivningen

vedrørende støtten til sol-

celleanlæg?

Punktet besvares faktuelt

i det indledende kapitel.

Kap. 1, afsnit 1.1. Formål

og hovedkonklusion.

Uddybes i kap. 2, afsnit

2.2, og kap. 3, afsnit 3.2.

4) At undersøge, hvilken effekt støtten til solcelleanlæg har haft

i forhold til lovens formål – herunder en opgørelse af, hvordan

udbygningen med solcelleanlæg i perioden 2010-2013 har

fordelt sig på henholdsvis store anlæg og mindre private hus-

stande/fælles anlæg.

Kap. 1, afsnit 1.2. Bag-

grund.

20. Med afsæt i Statsrevisorernes anmodning undersøger vi, om Klima-, Energi- og Byg-

ningsministeriet i tilstrækkelig grad har haft fokus på de økonomiske konsekvenser af lov-

givningen om støtten til solcelleanlæg. Det gør vi ved at undersøge, om der i tilstrækkelig

grad er fokus på de økonomiske konsekvenser i lovarbejdet.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Vi fokuserer for det første på Klima-, Energi- og Bygningsministeriets overvågning af solcel-

leudbygningen. Vi undersøger derfor, om ministeriet løbende følger udbygningen med sol-

celleanlæg, og om ministeriet løbende vurderer omfanget af den forventede fremtidige ud-

bygning. Revisionskriterierne om overvågning baserer vi bl.a. på ressortministeriernes ulov-

bestemte overtilsyn, som bl.a. Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet beskriver.

For det andet fokuserer vi på Klima-, Energi- og Bygningsministeriets vurderinger af de øko-

nomiske konsekvenser ved lovændringerne. Revisionskriteriet vedrørende lovændringerne

baserer vi bl.a. på cirkulæret om bemærkninger til lovforslag og andre regeringsforslag.

Undersøgelsen er i forhold til Statsrevisorernes anmodning afgrænset til de

direkte

økono-

miske konsekvenser, dvs. de samlede støtteudgifter til solcelleanlæg. Vi undersøger således

ikke de øvrige samfundsøkonomiske konsekvenser, fx udvikling i omsætning og beskæfti-

gelse i solcellebranchen.

Vi inddrager relevante eksterne henvendelser til Klima-, Energi- og Bygningsministeriet i vo-

res vurdering af ministeriets overvågning af solcelleudbygningen og vurdering af de økono-

miske konsekvenser. Vi inddrager ligeledes, i det omfang det er relevant, samarbejdet mel-

lem Klima-, Energi- og Bygningsministeriet og øvrige ministerier.

21. Ved undersøgelsen af klima-, energi- og bygningsministerens

oplysninger

til Folketinget

fokuserer vi på, om Folketinget har fået rigtige og fyldestgørende oplysninger om de økono-

miske konsekvenser i forbindelse med lovarbejdet. Ved

rigtige oplysninger

forstås, at oplys-

ningerne stemmer overens med den viden, der er kendt i Klima-, Energi- og Bygningsmini-

steriet på det tidspunkt, hvor ministeren afgiver oplysningerne til Folketinget. Ved

fyldestgø-

rende oplysninger

forstås alle oplysninger om de økonomiske konsekvenser af lovgivningen,

som er relevante i forbindelse med lovarbejdet. Disse oplysninger skal ministeren

rettidigt

have videregivet til Folketinget, så Folketinget har mulighed for at handle i tide på baggrund

af oplysningerne. Revisionskriterierne uddybes i bilag 2.

22. Kap. 2 omfatter lovændringen, der blev fremsat af klima-, energi- og bygningsministeren

og blev vedtaget i slutningen af 2012. Kap. 3 omfatter lovændringen, der blev fremsat af kli-

ma-, energi- og bygningsministeren og blev vedtaget i midten af 2013. I hvert kapitel under-

søger vi begge spørgsmål – dvs. spørgsmålene om lovarbejde og oplysninger til Folketinget

– for den givne delperiode.

23. Ved besvarelsen af Statsrevisorernes spørgsmål om effekten af støtten til solcelleanlæg,

opgør vi solcelleudbygningen fordelt på anlægsstørrelse og fordelt på støtteordninger. Det

er derimod ikke muligt at opgøre solcelleudbygningen fordelt på ejerforhold, dvs. virksomhe-

der, private etc. Det skyldes, at disse oplysninger ikke er registreret.

Metode

24. De anvendte metoder i undersøgelsen er for det første møder med medarbejdere i Kli-

ma-, Energi- og Bygningsministeriet, Skatteministeriet og i Energinet.dk. For det andet er un-

dersøgelsen baseret på gennemgang af dokumenter indhentet fra disse 3 myndigheder. Den-

ne gennemgang udgør kernen i undersøgelsen. Metoden er uddybet i bilag 2.

25. Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks 4.

BOKS 4. GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes

internationale standarder (ISSAI 100-999).

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Afgrænsning

26. Statsrevisorerne har specifikt anmodet Rigsrevisionen om at undersøge lovarbejdet på

solcelleområdet tilbage til 2010. Undersøgelsen er således i første omgang afgrænset til re-

levante lovændringer i perioden 2010-2013. Vi har derfor også i første omgang gennemgå-

et Skatteministeriets lovarbejde og skatteministerens oplysninger til Folketinget i forbindelse

med de 3 lovændringer fremsat af skatteministeren i perioden 2010-2012. Som allerede

nævnt var solcelleudbygningen på tidspunktet for de 2 lovændringer i 2010 meget begræn-

set, og lovændringen fremsat af skatteministeren i 2012 havde et væsentligt bredere sigte

end at forbedre støtten til solcelleanlæg. På baggrund af disse forhold og vores gennemgang

af de 3 lovændringer har vi derfor valgt

ikke

at inddrage Skatteministeriet i den endelige un-

dersøgelse.

Undersøgelsen er desuden afgrænset ved, at L 221 fra 2013 heller

ikke

indgår i undersøgel-

sen. Det skyldes som nævnt, at de økonomiske konsekvenser som følge af L 221 er væsent-

ligt mindre end de øvrige ændringer, der blev gennemført i 2012 og 2013. Desuden er der

taget højde for de økonomiske konsekvenser af L 221 i forbindelse med L 199.

Undersøgelsen er således tidsmæssigt afgrænset til perioden 2010-2013, men med et ho-

vedfokus på de 2 væsentligste lovændringer i 2012 og 2013. Derudover inddrager vi også

materiale fra 2014, særligt for at give opdaterede faktuelle oplysninger om udbygningen af

solcellekapaciteten.

27. Det gennemgåede materiale indeholder en lang række folketingspørgsmål til klima-, ener-

gi- og bygningsministeren. Undersøgelsen er afgrænset til at omhandle de mest centrale fol-

ketingsspørgsmål i forbindelse med ændringerne af støtten til solcelleanlæg.

28. Bilag 3 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ÆNDRING AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2012

2. Ændring af støtteordningen for solcelleanlæg

i 2012

Rigsrevisionen vurderer, at kvaliteten af Klima-, Energi- og Bygningsministeriets vur-

deringer af de økonomiske konsekvenser i lovarbejdet i forbindelse med ændringen

af støtten til solcelleanlæg i 2012 ikke var tilstrækkelig høj. Rigsrevisionen vurderer

endvidere, at klima-, energi- og bygningsministeren ikke gav fyldestgørende oplysnin-

ger til Folketinget og forligspartierne om udbygningen med solcelleanlæg og om de

økonomiske konsekvenser ved en ny støtteordning for solcelleanlæg, selv om der var

tale om oplysninger af meget væsentlig økonomisk betydning. Vurderingen er base-

ret på nedenstående.

I midten af november 2012 indgik et stort flertal af Folketingets partier en politisk af-

tale om en ny støtteordning for solcelleanlæg, som blev vedtaget med en lovændring

den 19. december 2012. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet havde frem til æn-

dringen forsøgt at skabe et overblik over de økonomiske konsekvenser ved en æn-

dring af støtteordningen. Ministeriet havde dog ikke fremskaffet et retvisende data-

grundlag for udbygningen med solcelleanlæg til brug for beregningerne. Derfor satte

ministeriet de forventede samlede støtteudgifter til solcelleanlæg på ca. 4,7 mia. kr.

frem til 2020 for lavt. Ligeledes undervurderede ministeriet de samlede støtteudgifter

frem til 2032 ved overgangsordningen for de eksisterende solcelleanlæg, som kunne

fortsætte med et uændret støtteniveau i 20 år.

Overgangsordningen for eksisterende anlæg var et centralt emne i de politiske drøf-

telser forud for aftalen om en ny støtteordning. Klima-, energi- og bygningsministeren

oplyste Folketinget og forligspartierne om, at ministeriet antog, at der ville komme sol-

celleanlæg med en samlet kapacitet på 230 MW på overgangsordningen. Ministeriet

havde imidlertid, inden den politiske aftale blev indgået, klare indikationer på, at den-

ne antagelse var for lav.

2 dage inden Folketinget vedtog den nye støtteordning, fik ministeriet konkret viden

om, at der mindst ville komme 302 MW solcelleanlæg på overgangsordningen, og at

der med stor sandsynlighed ville komme endnu flere. Dermed ville de samlede støtte-

udgifter til overgangsordningen blive mindst 1,8 mia. kr. højere end forventet. Ministe-

ren oplyste hverken Folketinget eller forligspartierne om, at der nu var væsentlig me-

re end 230 MW på overgangsordningen, og at den dermed ville blive væsentlig dyre-

re. Ministeren gav desuden ikke på noget tidspunkt Folketinget eller forligspartierne

et billede af, hvad ministeriet forventede, at den samlede støtte til solcelleanlæg ville

blive frem til 2020, hvor den energipolitiske aftale udløber. Folketinget fik alene oplyst

dele af de samlede udgifter.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ÆNDRING AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2012

29. Kapitlet omfatter forløbet frem til ændringen af støtteordningen for solcelleanlæg i 2012.

Dvs. fra foråret 2011 og frem til slutningen af 2012. Figur 2 viser en tidslinje med centrale be-

givenheder for perioden.

Figur 2. Centrale begivenheder i perioden

Maj 2011

Klima-, Energi- og Bygningsministe-

riet blev opmærksom på risikoen

for, at støtteniveauet i den eksiste-

rende støtteordning for solcellean-

læg var for højt.

22. marts 2012

Et bredt flertal i Folketinget indgik

aftale om den danske energipolitik

2012-2020, hvor det bl.a. fremgik, at

der skulle udarbejdes en analyse af

modeller for støtte til solenergi.

6. november 2012

Klima-, Energi- og

Bygningsministeriet of-

fentliggjorde et forslag

til en ny støtteordning

for solcelleanlæg.

20. november 2012

Klima-, energi- og

bygningsministeren

fremsatte lovforslag

L 86, som udmøntede

den politiske aftale.

26. januar 2012

Klima-, Energi- og Bygnings-

ministeriet udarbejdede et for-

slag til en ny støtteordning,

som kunne bidrage til at finan-

siere den energipolitiske aftale.

27. juni 2012

Regeringen beslut-

tede at fremskynde

analysen af model-

ler for støtte til sol-

celleanlæg.

15. november 2012

Forligspartierne indgik

en politisk aftale om

strategi for solcellean-

læg og øvrige små ved-

varende energianlæg.

19. december 2012

Folketinget vedtog

lovforslag L 86.

Kilde: Rigsrevisionen.

30. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet blev i maj 2011 opmærksom på, at der var risiko

for, at støtteniveauet i den eksisterende støtteordning for solcelleanlæg inden længe ville bli-

ve for højt. Ministeriet udarbejdede i slutningen af januar 2012 et forslag til en omlægning af

støtten. Det skete i forbindelse med de energipolitiske forhandlinger, der ledte frem til den

energipolitiske aftale den 22. marts 2012. Ministeriet vurderede, at den foreslåede støtteord-

ning ville gøre det nemmere at administrere støtteordningen. Samtidig ville forslaget gøre det

nemmere at tilpasse støtten til den forventede udvikling i prisen på solcelleanlæg. Ministeri-

et vurderede, at det var nødvendigt for fremadrettet at undgå, at støtteniveauet blev for højt.

Regeringen valgte imidlertid ikke at inddrage forslaget i forhandlingerne om en ny energipo-

litisk aftale. Forligspartierne aftalte dog, at der i perioden 2012-2015 skulle udarbejdes en

analyse af modeller for støtten til solenergi.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet besluttede i slutningen af juni 2012 i samarbejde med

Skatteministeriet og Finansministeriet, at analysen af modeller for støtten til solcelleanlæg

skulle igangsættes hurtigst muligt med henblik på at udarbejde en ny støtteordning. Begrun-

delsen var, at efterspørgslen på solcelleanlæg var stærkt stigende, og med de eksisterende

regler ville staten få et betydeligt større mindreprovenu end forventet. Klima-, Energi- og Byg-

ningsministeriet vurderede, at den samlede kapacitet for solcelleanlæg kunne komme op på

1.200 MW i 2020, hvis de seneste måneders udbygning blev fremskrevet. Den hidtidige vur-

dering havde været, at der ville være 200 MW i 2020.

Den 6. november 2012 offentliggjorde Klima-, Energi- og Bygningsministeriet regeringens

forslag til en ny støtteordning. Efter politiske forhandlinger med energiordførerne indgik for-

ligspartierne den 15. november en politisk aftale om en ny støtteordning. I forhold til det op-

rindelige udspil var der foretaget en række ændringer.

Den 20. november 2012 fremsatte klima-, energi- og bygningsministeren et forslag til lov om

ændring af lov om fremme af vedvarende energi, lov om elforsyning, lov om afgift og lignings-

loven. Lovforslaget udmøntede den politiske aftale fra den 15. november, og det blev vedta-

get den 19. december.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ÆNDRING AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2012

31. I afsnit 2.1 gennemgår vi kvaliteten af Klima-, Energi- og Bygningsministeriets lovarbej-

de i forbindelse med ændringen af støtten til solcelleanlæg, og i afsnit 2.2 gennemgår vi cen-

trale informationer, som ministeren har givet til Folketinget. Fokus er her særligt på, hvad mi-

nisteren har oplyst om udbygningen med solcelleanlæg og om de økonomiske konsekven-

ser ved en ny støttemodel.

2.1. Kvaliteten af Klima-, Energi- og Bygningsministeriets lovarbejde

De opdaterede udbygningstal

er baseret på de seneste tal fra

Energinet.dk’s stamdataregister

fra den 18. august 2014.

Klima-, Energi- og Bygningsmi-

nisteriet har oplyst, at der er en

mindre usikkerhed forbundet

med de opdaterede data i stam-

dataregisteret svarende til mak-

simalt et par procentpoint, og

at de derfor ikke kan betragtes

som endelige.

32. Under lovarbejdet frem til vedtagelsen af den ændrede støtteordning for solcelleanlæg

var det særlig relevant, hvilken viden ministeriet havde om udbygningen af solcellekapaci-

teten. For den var af afgørende betydning for de økonomiske konsekvenser ved ændringen.

Vi har undersøgt, hvilken viden Klima-, Energi- og Bygningsministeriet havde om den eksi-

sterende udbygning, hvilke forventninger ministeriet havde til den fremtidige udbygning, og

hvornår ministeriet tog initiativ til at ændre støtten til solcelleanlæg. Endelig har vi undersøgt

ministeriets skøn over de samlede udgifter til støtten til solcelleanlæg efter en ændring af

støtteordningen.

Ministeriets viden om den eksisterende udbygning

33. Vi har sammenlignet de oplysninger, som Klima-, Energi- og Bygningsministeriet mod-

tog fra Energinet.dk om udbygningen af solcellekapaciteten med de senest opdaterede ud-

bygningstal for perioden. Figur 3 viser, hvilke oplysninger ministeriet modtog om udbygnin-

gen af solcellekapaciteten set i forhold til de opdaterede udbygningstal for perioden.

Figur 3. Klima-, Energi- og Bygningsministeriets viden om udbygningen af solcellekapaciteten

for perioden frem til ændringen af støtteordningen den 19. december 2012 i forhold til de opda-

terede udbygningstal

450

400

350

300

250

200

150

100

19. december 2012

Opdaterede udbygningstal

Klima-, Energi- og Bygningsministeriets viden om udbygningen

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af de senest opdaterede tal fra Energinet.dk’s stamdataregister.

Det fremgår af figur 3, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriet fik oplysninger fra Energi-

net.dk om udbygningen 16 gange i perioden 1. januar 2011 - 19. december 2012. Figuren

viser også, at frekvensen, hvormed ministeriet fik oplysninger, steg betydeligt, da udbygnin-

gen for alvor begyndte at stige i foråret 2012.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ÆNDRING AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2012

Udbygningen af små husstandsbaserede solcelleanlæg begyndte for alvor at tage fart i foråret 2012.

Foto Jørgen Schytte.

De oplysninger, Klima-, Energi- og Bygningsministeriet fik om udbygningen, var konsekvent

væsentligt lavere end, hvad de opdaterede udbygningstal efterfølgende viste sig at være på

det pågældende tidspunkt. Fx fik ministeriet dagen inden den politiske aftale om en ny støt-

teordning for solcelleanlæg, dvs. den 14. november 2012, oplyst, at udbygningen pr. 13. no-

vember var 230 MW. De senere opdaterede udbygningstal viser, at udbygningen den 13. no-

vember 2012 var ca. 70 MW højere.

Særligt i løbet af 2012, hvor udbygningen steg voldsomt, var der stor forskel mellem de tal,

ministeriet fik oplyst, og de opdaterede udbygningstal. Energinet.dk har oplyst, at en række

praktiske forhold omkring registreringen af nye vedvarende energianlæg i Energinet.dk’s

stamdataregister medførte en indbygget forsinkelse i data. Forsinkelsen gjorde sig formo-

dentligt særligt gældende på det tidspunkt, hvor udbygningen begyndte at stige voldsomt.

34. Energinet.dk har oplyst, at de telefonisk og ved kvartalsmøder gjorde Klima-, Energi- og

Bygningsministeriet opmærksom på, at der var forsinkelser i data. Det skete bl.a. på et mø-

de i september 2012, fremgår det af et referat udarbejdet af Energinet.dk. Ifølge referatet

oplyste Energinet.dk, at den høje udbygningshastighed for solcelleanlæg gav massive for-

sinkelser for både installatører, netselskaber og hos Energinet.dk. Klima-, Energi- og Byg-

ningsministeriet har efterfølgende oplyst, at ministeriet ikke har været opmærksom på be-

tydningen af dette. Ministeriet har endvidere oplyst, at det kunne have været mere opmærk-

som på udviklingen i udbygningen, og at ministeriet kunne have bedt Energinet.dk om også

at oplyse historiske og mere konsoliderede udbygningstal. Det kunne have givet et bedre

grundlag for at kvalificere de oplyste udbygningstal og dermed ministeriets skøn for den for-

ventede udbygning.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ÆNDRING AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2012

Ministeriets vurdering af den forventede fremtidige udbygning

35. I midten af 2011 vurderede Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, at den samlede sol-

cellekapacitet ville stige jævnt til 200 MW i 2020. Ministeriet foretog vurderingen, da ministe-

riet forberedte de energipolitiske forhandlinger. Ministeriet arbejdede på et konkret forslag til,

hvordan støtten til solcelleanlæg skulle ændres. Ændringen skulle give en mere fleksibel

støtteordning, som i højere grad kunne forhindre, at støtteniveauet blev for højt. Ministeriet

vurderede, at der med den eksisterende støtteordning fremadrettet var risiko for et for højt

støtteniveau, fordi stigende elafgifter og faldende priser på solcelleanlæg ville gøre det me-

re attraktivt at investere i solcelleanlæg.

Ændringsforslaget gik ud på, at den årsbaserede nettoafregningsordning skulle erstattes af

en ordning med pristillæg, hvor solcelleanlæggenes elproduktion indgik i elmarkedet på sam-

me vilkår som andre elproducenters (dvs. med timebaseret nettoafregning). Som kompensa-

tion ville solcelleejerne modtage et pristillæg for den overskydende elproduktion, der skulle

være så højt, at det til fulde modsvarede gevinsterne ved den årsbaserede nettoafregnings-

ordning. Fordelen ved denne ordning skulle være, at det blev nemmere at tilpasse støtten

til den forventede prisudvikling på solcelleanlæg. Det kunne gøres ved løbende at aftrappe

pristillægget.

36. Da oppositionen i slutningen af 2011 krævede en lavere økonomisk ramme for den ener-

gipolitiske aftale, foreslog Klima-, Energi- og Bygningsministeriet at omlægge støtten til sol-

celleanlæg. Ministeriet vurderede, at forslaget kunne bidrage med en besparelse på 250 mio.

kr. til finansiering af aftalen. Regeringen valgte imidlertid ikke at inddrage støtten til solcelle-

anlæg i forhandlingerne om en ny energipolitisk aftale. Klima-, Energi- og Bygningsministe-

riet har oplyst, at centrale partier, som regeringen forhandlede med, ligeledes ikke ønskede,

at ændringer i solcelleordningen skulle indgå som en del af den energipolitiske aftale. På mi-

nisteriets initiativ aftalte partierne bag den energipolitiske aftale, at der skulle udarbejdes en

analyse af modeller for støtten til solenergi.

Regeringen igangsatte analysen af modeller for støtten til solenergi ca. 3 måneder senere.

Grundlaget for beslutningen var den kraftige vækst i udbygningen med solcelleanlæg. Kli-

ma-, Energi- og Bygningsministeriet vurderede bl.a., at den fremtidige udbygning af solcel-

lekapaciteten i en situation med uændrede regler for støtte ville blive 200 MW ved udgangen

af 2012, hvis de seneste 2 måneders udvikling fortsatte, og 1.200 MW i 2020, hvis ministe-

riet fremskrev de seneste 2 måneders udvikling lineært.

37. Ministeriet havde i forbindelse med den energipolitiske aftale fra marts 2012 arbejdet ud

fra en forventning om, at der kun ville være solcelleanlæg med en samlet kapacitet på 200

MW i 2020, og der var derfor ikke aftalt finansiering for en udbygning på 1.200 MW.

38. Da regeringen foreslog en ny støtteordning for solcelleanlæg den 6. november 2012 for-

ventede Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, at udbygningen ville blive på 700-800 MW

i 2020. I den politiske aftale fra den 15. november 2012 var ministeriets forventning til udbyg-

ningen frem til 2020 lidt mere præcis. Af aftalen fremgik det, at ministeriet forventede en ud-

bygning på 760 MW i 2020, hvoraf 230 MW ville være solcelleanlæg, som kom på en over-

gangsordning. Den omfattede anlæg købt frem til dagen før fremsættelsen af det lovforslag,

som udmøntede den politiske aftale.

39. I figur 4 er den forventede udbygning frem til 2020 vist for en situation med uændret støt-

teordning og med ændringen efter den politiske aftale om en ny ordning den 15. november.

I figuren er anlæggene opdelt efter, hvor mange ministeriet forventer, der vil modtage støt-

te efter den eksisterende årsbaserede støtteordning og efter den nye timebaserede støtte-

ordning.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ÆNDRING AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2012

Figur 4. Den forventede udbygning med solcelleanlæg i 2020 uden ændring af støtteordningen

22. marts og 27 juni og efter den politiske aftale fra 15. november 2012

(MW)

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

1.200

530

230

22. marts 2012

Eksisterende støtteordning

27. juni 2012

Ny støtteordning

15. november 2012

Kilde: Klima-, Energi- og Bygningsministeriet.

Figur 4 viser, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriets forventning til udbygningen i 2020

uden en ændring af støtteordningen steg kraftigt fra marts til juni 2012. Med den politiske

aftale fra den 15. november 2012 forventede ministeriet en reduktion i udbygningen på ca.

440 MW i 2020 i forhold til en situation uden ændring af støtteordningen, dvs. fra 1.200 MW

til 760 MW.

40. I den politiske aftale fra den 15. november 2012 var Klima-, Energi- og Bygningsministeri-

ets antagelse, at solcelleanlæg med en kapacitet på i alt 230 MW ville komme på overgangs-

ordningen. Ministeriet tog i den forbindelse ikke højde for en række forhold, som vi vurderer

ville have været relevante at inddrage i forhold til at give et mere retvisende billede af om-

fanget af den endelige udbygning. Dvs. forhold, der ville have påvirket tallet i opadgående

retning. Det drejer sig om følgende:



At der allerede var registreret 230 MW den 13. november 2012.

At der den 13. november var anlæg, der var nettilsluttede, men endnu ikke registrerede

(jf. boks 2).

At der derudover var anlæg, der var solgt, men endnu ikke registrerede (jf. boks 2).

At den politiske aftale den 15. november 2012 skabte klarhed om reglerne for anlæg på

overgangsordningen og dermed høj grad af sikkerhed for ejernes afkast. Det gjorde det

økonomisk attraktivt at investere i et solcelleanlæg, hvor besparelsen for ejeren kunne

tilbagebetale anlægget på ned til 5-7 år.

At lovforslaget ikke var klar til fremsættelse samme dag, som forligspartierne indgik den

politiske aftale. Det betød, at nye købere af solcelleanlæg fortsat kunne nå at komme på

overgangsordningen i dagene, indtil lovforslaget blev fremsat.

Dansk Energi

er erhvervs- og

interesseorganisation for ener-

giselskaber i Danmark. Dansk

Energi styres og finansieres af

medlemsvirksomhederne, pri-

mært netselskaber.



41. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet modtog en mail fra Dansk Energi den 6. decem-

ber 2012, hvor det fremgik, at Dansk Energi forventede, at der ville komme ca. 350 MW sol-

celleanlæg på overgangsordningen. Det fremgår, at det var et skøn behæftet med stor usik-

kerhed, da det afhang af, hvor mange anlæg netselskaberne manglede at registrere. Mini-

steriet bad samme dag Energinet.dk om at tjekke tallene, som fremgik af mailen. Ministeri-

et har oplyst, at ministeriet formentlig har drøftet udbygningstallene via telefon med Energi-

net.dk i den forbindelse. Det er ikke klart, hvad Energinet.dk svarede, da det ikke blev jour-

naliseret.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ÆNDRING AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2012

Den 17. december 2012 anmodede Klima-, Energi- og Bygningsministeriet Energinet.dk om

de seneste tal for udbygningen i forbindelse med, at ministeriet udarbejdede et svar på et

§ 20-spørgsmål. Energinet.dk oplyste, at den registrerede udbygning den 17. december 2012

var 302 MW, og at de efter at have forhørt sig hos netselskaberne vurderede, at der ville

komme 350-400 MW på overgangsordningen, måske endnu flere.

Ministeriets vurdering af de økonomiske konsekvenser ved lovforslaget

Analyser af de samlede udgifter

42. Vi har undersøgt Klima-, Energi- og Bygningsministeriets skøn over de økonomiske kon-

sekvenser ved en ny støtteordning. Vi har taget udgangspunkt i regeringens forslag til en ny

støtteordning fra den 6. november 2012 og den politisk aftalte støtteordning fra den 15. no-

vember 2012. Hovedpunkterne med betydning for de økonomiske konsekvenser i forslaget

til en ny støtteordning og i den politiske aftale om en ny støtteordning er beskrevet i tabel 5.

Tabel 5. Hovedpunkter med betydning for de økonomiske konsekvenser i forslaget til en ny støtteordning og i den

politiske aftale om en ny støtteordning

Forslag til en ny støtteordning fra den

6. november 2012

Nettomålerordning

Den nuværende årsafregning for små vedva-

rende energianlæg erstattes af timeafregning,

og loftet på 6 kW for private solcelleanlæg op-

hæves.

Den overskydende elproduktion afregnes med

en midlertidigt forhøjet sats i 2013 på 130 øre/

kWh i 10 år fra nettilslutning.

Støtteordning i den politiske aftale fra den

15. november 2012

Uændret.

Afregningspris for over-

skydende elproduktion

Der blev tilføjet differentieret tilskud afhængig

af størrelsen på solcelleanlæg. Dermed kan

kun solcelleanlæg til og med 400 kW afregnes

med den midlertidigt forhøjede sats i 2013 på

130 øre/kWh i 10 år.

Det blev desuden tilføjet, at fælles anlæg, der

ikke kan nettoafregne for andet end fælles for-

brug, får en forhøjet afregning på 145 øre/kWh

i 2013 i de første 10 år.

Uændret.

Aftrapning af midlertidigt

forhøjet afregningspris

Den forhøjede sats for nye nettilsluttede an-

læg aftrappes, så afregningsprisen efter 5 år

er faldet til den gældende afregningspris på

60 øre/kWh. Dvs. at anlæg, som er nettilslut-

tet i 2014, får 116 øre/kWh i 10 år, anlæg,

som er nettilsluttet i 2015, får 102 øre/kWh i

10 år etc.

Der laves i 2015 en revurdering af niveauet

for støtten fra 2018 og frem.

Tidspunkt for revurdering

af støtteniveauet

Det blev tilføjet, at når udbygningen når 500

MW, drøfter forligspartierne eventuelle juste-

ringer af afregningsregler. Det blev desuden

tilføjet, at det i 2015 skal drøftes, om hensig-

ten om at sikre ensartede økonomiske vilkår

for anlæg, der kan nettoafregne, er opfyldt.

Uændret.

Erhvervsmæssige skatte-

regler

Ejere af små private vedvarende energian-

læg mister muligheden for at lade anlægge-

ne skattemæssigt blive betragtet som selv-

stændige erhvervsvirksomheder.

Eksisterende anlæg fortsætter med gælden-

de vilkår. Anlæg etableret før 2012 får en

overgangsordning på 15 år, og anlæg etable-

ret i 2012 får en overgangsordning på 10 år.

I alt var forventningen, at 200 MW solcellean-

læg ville komme på overgangsordningen. Ek-

sisterende anlæg vil fortsat kunne anvende

de erhvervsmæssige skatteregler i resten af

anlæggets levetid.

Overgangsordning

Overgangsordningen udvides, så alle eksiste-

rende anlæg får en overgangsordning på 20

år. Desuden var forventningen til, hvor man-

ge anlæg der ville komme på overgangsord-

ningen, hævet til 230 MW. Eksisterende an-

læg vil fortsat kunne anvende de erhvervs-

mæssige skatteregler i resten af anlæggets

levetid.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ÆNDRING AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2012

Nogle af de centrale ændringer, som tabel 5 viser, er, at udviklingen fra det første forslag og

frem til den politiske aftale var, at overgangsordningen blev forlænget til 20 år for alle eksi-

sterende solcelleanlæg, og at der blev indført differentierede afregningspriser, så kun anlæg

til og med 400 kW kunne modtage den midlertidigt forhøjede afregningspris. Desuden blev

det tilføjet, at forligspartierne skulle drøfte eventuelle justeringer af afregningsregler, når ud-

bygningen nåede 500 MW.

43. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet beregnede i samarbejde med Skatteministeriet

de forventede samlede udgifter fra 2013 til 2020 ved forslaget til en ny støtteordning fra den

6. november 2012 og ved den politiske aftale om en ny støtteordning fra den 15. november

2012. De samlede udgifter fremgår af figur 5.

Figur 5. De forventede samlede udgifter i perioden 2013-2020 ved forslaget til en støtteordning

fra den 6. november 2012 og ved den politiske aftale om en ny støtteordning fra den 15. novem-

ber 2012

(Mia. kr.)

5,0

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

6. november 2012

Eksisterende anlæg

Nye anlæg

15. november 2012

2,6

2,8

1,8

1,9

Note: Den 6. november 2012 var udgangspunktet for beregningerne 200 MW eksisterende solcelle-

anlæg, og den 15. november 2012 var udgangspunktet 230 MW. Begge beregninger er i faste

2013-priser.

Kilde: Klima-, Energi- og Bygningsministeriet.

Det fremgår af figur 5, at ministerierne forventede, at de samlede udgifter i perioden 2013-

2020 ved forslaget fra den 6. november 2012 var ca. 1,8 mia. kr. til nye solcelleanlæg og ca.

2,6 mia. kr. til eksisterende solcelleanlæg, dvs. i alt ca. 4,4 mia. kr. De samlede udgifter til

den ny støtteordning til solcelleanlæg, som indgik i den politiske aftale fra den 15. november

2012, beregnede ministerierne til i alt ca. 4,7 mia. kr., og udgifterne til både nye og eksiste-

rende anlæg vurderede ministerierne dermed til at være en anelse højere end i forslaget fra

den 6. november.

Analyser af udgifter til overgangsordning

44. Regeringens forslag til en ny støtteordning fra den 6. november 2012 havde en over-

gangsordning på 10 år for eksisterende anlæg købt i 2012 og på 15 år for anlæg købt før

2012. Den politiske aftale fra den 15. november 2012 havde en overgangsordning på 20 år

for alle eksisterende anlæg, som var købt frem til dagen før fremsættelsen af det lovforslag,

som udmøntede den politiske aftale. De 2 overgangsordninger ville således medføre udgif-

ter frem til henholdsvis 2027 og 2032. Hensigten med at ændre længden på overgangsord-

ningen var et politisk ønske i forligspartierne om, at flere ejere af solcelleanlæg skulle have

mulighed for at få tilbagebetalt investeringen i anlægget inden overgangsordningens udløb.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet beregnede i samarbejde med Skatteministeriet de

samlede udgifter til overgangsordningerne, som fremgår af figur 6.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ÆNDRING AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2012

Figur 6. De forventede samlede udgifter til overgangsordningen i perioden 2013-2027 ved for-

slaget den 6. november 2012 og i perioden 2013-2032 ved den politiske aftale den 15. novem-

ber 2012

(Mia. kr.)

6,5

6,0

5,5

5,0

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

5,8

3,1

6. november 2012

15. november 2012

Note: Den 6. november 2012 var udgangspunktet for beregningerne 200 MW solcelleanlæg på over-

gangsordningen, og den 15. november 2012 var udgangspunktet 230 MW. Begge beregninger

er i faste 2013-priser.

Kilde: Klima-, Energi- og Bygningsministeriet.

Det fremgår af figur 6, at ministerierne beregnede de samlede udgifter til overgangsordnin-

gen – foreslået af regeringen den 6. november 2012 – til ca. 3,1 mia. kr. For overgangsord-

ningen, som forligspartierne aftalte den 15. november 2012, beregnede ministerierne de sam-

lede udgifter til ca. 5,8 mia. kr. Den væsentligste forklaring på den store forskel i de samle-

de udgifter var, at langt størstedelen af solcelleanlæggene var købt i 2012, og disse anlæg

med den politiske aftale fra den 15. november 2012 gik fra den foreslåede 10-årige over-

gangsordning til en 20-årig overgangsordning.

45. Forskellen på de samlede udgifter til den overgangsordning, som klima-, energi- og byg-

ningsministeren foreslog den 6. november 2012, og den politisk aftalte overgangsordning

var ca. 2,7 mia. kr. Reelt var forskellen på de samlede udgifter langt større, da Klima-, Ener-

gi- og Bygningsministeriets vurdering af, hvor mange solcelleanlæg der ville komme på over-

gangsordningen, var for lav.

Bemærkninger om økonomiske konsekvenser i lovforslaget

46. Det fremgik af bemærkningerne til lovforslaget, at lovforslaget medførte et samlet mer-

provenu. Det skyldes, at statens indtægter fra skatter og afgifter ville stige ved den foreslå-

ede lovændring set i forhold til en situation uden en lovændring. Klima-, Energi- og Bygnings-

ministeriet har oplyst, at det er normal praksis ved udarbejdelse af bemærkninger til lovfor-

slag, at der foretages beregninger i forhold til eksisterende lovgivning.

Det fremgik også af bemærkningerne, at staten fortsat ville have en væsentlig udgift til eksi-

sterende anlæg i den 20-årige overgangsperiode. Det fremgik dog ikke, hvad denne udgift

ville blive. Den politiske aftale fra 15. november 2012 indgik som et bilag til lovforslaget. I af-

talen blev det oplyst, hvad ministeriet forventede statens mindreprovenu ville blive frem til

2020, set i forhold til en situation helt uden støtte til solcelleanlæg.

47. I bemærkningerne og i den politiske aftale fremgik det imidlertid ikke, hvad Klima-, Ener-

gi- og Bygningsministeriet forventede, de samlede udgifter til støtten til solcelleanlæg ville

blive – dvs. statens mindreprovenu, PSO-tariffer og tabte nettariffer. Det fremgik hverken

frem til 2020, hvor den energipolitiske aftale løber til, eller frem til 2032, hvor den aftalte 20-

årige overgangsordningen for eksisterende solcelleanlæg løber til.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ÆNDRING AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2012

48. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har oplyst, at det er almindelig praksis at oplyse

udgifterne inden for en given politisk aftaleperiode. I dette tilfælde er det den energipolitiske

aftale for 2012-2020.

49. Det er imidlertid Rigsrevisionens opfattelse, at oplysningen om de samlede udgifter frem

til 2032 i den konkrete sag var en meget relevant oplysning, som konkretiserede de økono-

miske konsekvenser ved at vælge en 20-årig overgangsordning.

Resultater

50. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet indhentede i 2011 og 2012 løbende oplysninger

om udbygningen af solcellekapaciteten fra Energinet.dk. De indhentede tal var væsentligt

lavere end de opdaterede tal over udbygningen på grund af forsinkelser i registreringen af

solcelleanlæg. Ministeriet har oplyst, at det ikke var opmærksom på betydningen af denne

forsinkelse, men at det godt kunne have været mere opmærksom på udviklingen.

51. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet vurderede ved flere lejligheder i løbet af 2011 og

2012 den forventede samlede kapacitet for solcelleanlæg ved udgangen af 2012 og i 2020.

I forbindelse med de energipolitiske forhandlinger fremgik det, at ministeriet i midten af 2011

blev opmærksom på, at der var risiko for, at støtteniveauet inden længe ville blive for højt

med den eksisterende støtteordning for solcelleanlæg. Ministeriet kom derfor med et forslag

til en ny støtteordning i januar 2012. Ministeriet var således på et tidligt tidspunkt opmærk-

som på risikoen ved den eksisterende støtteordning, men regeringen valgte ikke at inddra-

ge en ændring af støtteordningen i forhandlingerne om den energipolitiske aftale.

52. I juni 2012 besluttede Klima-, Energi- og Bygningsministeriet sammen med Skattemini-

steriet og Finansministeriet, at der var behov for at ændre støtten til solcelleanlæg. Klima-,

Energi- og Bygningsministeriets fremskrivninger viste, at der ville være omkring 6 gange fle-

re solcelleanlæg i 2020 end forventet, hvis de seneste måneders udvikling fortsatte.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet beregnede sammen med Skatteministeriet de økono-

miske konsekvenser frem til 2020 ved forslaget til en ny støtteordning, som kom i begyndel-

sen af november samt konsekvenserne ved den politiske aftale om en ny støtteordning, som

forligspartierne aftalte den 15. november 2012. Ministeriet vurderede de samlede støtteud-

gifter til en udmøntning af den politiske aftale til 4,7 mia. kr. Heraf ville ca. 2,8 mia. kr. gå til

overgangsordningen og den resterende del til den nye støtteordning. Ministerierne beregne-

de desuden de samlede støtteudgifter til forskellige længder på overgangsordninger for ek-

sisterende solcelleanlæg, hvor ejerne af anlæggene fortsatte med at modtage støtte efter de

hidtidige regler. De samlede støtteudgifter til den 20-årige overgangsordning, som indgik i

den politiske aftale, vurderede ministeriet til i alt 5,8 mia. kr. frem til 2032.

53. Den samlede solcelleudbygning, der ville komme på overgangsordningen, var af afgø-

rende betydning for de økonomiske konsekvenser af overgangsordningen. Klima-, Energi-

og Bygningsministeriet antog i forbindelse med den politiske aftale den 15. november 2012,

at 230 MW solcelleanlæg ville komme på den 20-årige overgangsordning, og det blev ikke

ændret i forbindelse med lovbehandlingen. Ministeriets antagelse var imidlertid for lav. Det

var den, fordi ministeriet dagen før indgåelsen af den politiske aftale var klar over, at der 2

dage inden aftalen allerede var registreret anlæg med i alt 230 MW. Desuden var der flere

andre forhold, som gjorde, at der med meget stor sandsynlighed ville komme væsentligt me-

re end 230 MW på overgangsordningen. Det betød også, at ministeriets forventning om, at

de samlede støtteudgifter til overgangsordningen ville blive 5,8 mia. kr., var for lav.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ÆNDRING AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2012

54. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet oplyste i bemærkningerne til lovforslaget, at lov-

ændringen ville medføre et merprovenu for staten set i forhold til ikke at ændre støtten til sol-

celleanlæg. I et bilag til lovforslaget fremgik det, hvad ministeriet forventede, at statens min-

dreprovenu ville blive frem til 2020 efter en ændring af støtten, set i forhold til en situation

helt uden støtte til solcelleanlæg. Det er Rigsrevisionens vurdering, at ministeriet kunne ha-

ve skabt et bedre overblik over lovændringens økonomiske konsekvenser ved at have op-

lyst ministeriets forventning til de samlede støtteudgifter efter en lovændring.

2.2. Klima-, energi- og bygningsministerens oplysninger til Folketinget

55. Vi har undersøgt centrale oplysninger fra klima-, energi- og bygningsministeren til Fol-

ketinget og forligspartierne med særligt fokus på oplysninger om udviklingen i udbygningen

med solcelleanlæg og om de økonomiske konsekvenser ved en ny støtteordning.

Forligspartierne

er i denne

sammenhæng partierne bag

den energipolitiske aftale fra

marts 2012, som løber frem til

2020. Dvs. Socialdemokrater-

ne, Det Radikale Venstre, So-

cialistisk Folkeparti, Venstre,

Dansk Folkeparti, Enhedslisten

og Det Konservative Folkeparti.

56. Forligspartierne fra den energipolitiske aftale i marts 2012 fik nogle få skriftlige oplysnin-

ger om Klima-, Energi- og Bygningsministeriets vurderinger af de økonomiske konsekven-

ser, og enkelte ordførere fik mere detaljerede oplysninger. Det har ikke været muligt at få

et overblik over, hvilke oplysninger ministeren har givet mundligt til forligspartierne. Energi-

ordførerne stillede i løbet af november 2012 en række spørgsmål i forbindelse med forsla-

get til en ny støtteordning. Ministerens svar gik for det meste kun til den enkelte ordfører. Fol-

ketinget og forligspartierne fik således ikke svarene. Ministeriet har oplyst, at det er normal

praksis ikke at offentliggøre svar på spørgsmål, som ordførerne stillede til ministeren.

Oplysninger om udbygningen med solcelleanlæg

57. Udbygningstallet var en afgørende oplysning ved vurderingen af de økonomiske konse-

kvenser ved forskellige overgangsordninger for eksisterende solcelleanlæg. Fx er forskel-

len mellem, om der er 200 MW eller 300 MW anlæg på overgangsordning i 20 år, ca. 2,5

mia. kr. i samlede udgifter. Derfor var det vigtigt, at oplysninger til Folketinget på dette punkt

var så præcise og fyldestgørende som muligt.

58. I den politiske aftale fra den 15. november 2012, som var et bilag til det fremsatte lov-

forslag den 20. november 2012, antog Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, at solcellean-

læg med en samlet effekt på 230 MW ville komme på overgangsordningen. Der blev derfor

aftalt finansiering for 230 MW på overgangsordningen. Det blev ikke på noget tidspunkt

nævnt, at tallene over udbygningen var foreløbige og derfor måtte forventes at være lavere

end de endelige tal på grund af forsinkelser i registreringen.

59. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet var, som tidligere nævnt, ikke opmærksom på,

at de tal, som ministeriet tog udgangspunkt i, var foreløbige og væsentlig forskellige fra de

senere opdaterede tal over udbygningen af solcellekapaciteten. Ministeriet har dog oplyst

til Rigsrevisionen, at det ved indgåelsen af den politiske aftale fra den 15. november 2012

havde et tilstrækkeligt informationsgrundlag til at kunne konkludere, at udbygningen på over-

gangsordningen ville blive højere end 230 MW, men at ministeriet ikke havde grundlag for

at give et mere præcist skøn ud fra de foreliggende udbygningstal. Ministeriet vurderer, at

ministeren kunne have orienteret Folketinget mere eksplicit om, at der var betydelig usikker-

hed om, hvor mange anlæg der ville komme på overgangsordningen, og at 230 MW var lavt

sat set i lyset af, at der den 13. november 2012 var registreret 230 MW.

60. Klima-, energi- og bygningsministeren oplyste ikke Folketinget eller forligspartierne om,

at ministeriet den 6. december 2012 af Dansk Energi var blevet gjort opmærksom på, at de-

res skøn var, at der ville komme ca. 350 MW på overgangsordningen. Ligeledes oplyste mi-

nisteren ikke Folketinget eller forligspartierne om, hvor mange MW solcelleanlæg Energi-

net.dk havde registreret pr. 6. december 2012, selv om ministeriet samme dag havde bedt

Energinet.dk oplyse udbygningstallet. Som tidligere nævnt, er det ikke klart, hvad Energi-

net.dk oplyste til ministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ÆNDRING AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2012

Først 13 dage senere, den 19. december 2012, på dagen, hvor lovændringen blev vedtaget,

og først umiddelbart efter vedtagelsen af lovændringen, modtog Folketinget information om,

at der frem til den 17. december 2012 var godkendt 302 MW solcelleanlæg på årsbaseret

nettoafregning. Ministeren oplyste endvidere, at der først i februar eller marts 2013, når sags-

behandlingen var gennemført, ville være et endeligt overblik over, hvor mange solcellean-

læg der kom på den 20-årige overgangsordning.

Oplysningen gav ministeren i forbindelse med et svar på et § 20-spørgsmål, som en af ener-

giordførerne havde stillet den 12. december 2012. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet

havde den 17. december 2012 bedt Energinet.dk om at oplyse det seneste tal over udbyg-

ningen med solcelleanlæg, og Energinet.dk svarede samme dag. Energinet.dk oplyste ud

over de 302 MW, at Energinet.dk havde forhørt sig hos netselskaberne og på den baggrund

skønnede, at mellem 350 og 400 MW – måske flere – ville komme på overgangsordningen.

Forskellen mellem de 302 MW, der var registreret hos Energinet.dk, og de 350-400 MW for-

ventede anlæg, bundede i, at der var anlæg, som endnu ikke var nettilsluttet, og anlæg, som

endnu ikke var registreret i Energinet.dk’s register.

61. Klima-, energi- og bygningsministeren blev tirsdag den 18. december 2012 oplyst om,

at der ville komme væsentligt flere end de forventede 230 MW solcelleanlæg på overgangs-

ordningen. Det skete i forbindelse med ministeriets forelæggelse af et svarudkast på § 20-

spørgsmålet. Ministeren havde modtaget udkast til svar på flere spørgsmål om samme em-

ne og returnerede svarudkastene den 19. december 2012 med ønske om mindre ændrin-

ger. Derfor blev svaret til Folketinget først klar efter vedtagelsen af lovændringen. Ministe-

ren fik ikke oplyst Energinet.dk’s skøn om, at mellem 350 og 400 MW anlæg – måske flere

– ville komme på overgangsordningen.

62. Den samlede udgift til overgangsordningen frem til 2032 steg ifølge vores beregninger

med ca. 1,8 mia. kr. ved en ændring fra de 230 MW, som ministeriet havde vurderet ville

komme på overgangsordningen, til de 302 MW, som Energinet.dk havde oplyst. Med de

350-400 MW, som Energinet.dk forventede på overgangsordningen, ville den samlede ud-

gift stige med omkring 4 mia. kr. Folketinget blev ikke oplyst om, hvordan de nye oplysnin-

ger om anlæg på overgangsordningen påvirkede de samlede udgifter til overgangsordnin-

gen.

Oplysninger om de samlede udgifter til en ny støtteordning

63. Rigsrevisionen finder, at oplysninger om de samlede udgifter til en støtteordning betyder,

at Folketinget bedre kan tage stilling til, om udgifterne til støtten står i rimeligt forhold til for-

målet med støtten.

64. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet havde som tidligere nævnt beregnet de forvente-

de samlede udgifter til regeringens udspil fra den 6. november 2012. Udspillet var et centralt

element i de politiske forhandlinger om en ny støtteordning. Forud for lanceringen af rege-

ringens udspil havde dele af forligspartierne modtaget mere detaljerede dokumenter om ud-

gifter til og finansiering af eksisterende og nye solcelleanlæg. Ministeriets beregninger af

samlede udgifter

tilgik dog hverken Folketinget, forligspartierne eller de enkelte energi-

ordførere. I et bilag til forslaget fremgik det, at det samlede statslige mindreprovenu frem til

2020 for både eksisterende solcelleanlæg på overgangsordningen og nye solcelleanlæg op-

sat i perioden 2013-2020 ville være ca. 2,5 mia. kr. De tidligere omtalte ca. 4,4 mia. kr. i sam-

lede udgifter, som ministeriet havde beregnet, blev ikke oplyst. De samlede udgifter omfat-

tede ud over det statslige mindreprovenu også PSO-udgifter og tabte nettariffer. De oplyste

udgifter var således kun en del af de samlede udgifter.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ÆNDRING AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2012

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet havde ligeledes beregnet de samlede udgifter til den

politiske aftale fra den 15. november 2012. Folketinget og forligspartierne fik også ved den-

ne aftale kun oplyst statens mindreprovenu, men ikke de samlede udgifter inkl. PSO-udgif-

ter og tabte nettariffer.

Hverken Folketinget, forligspartierne eller de enkelte energiordførere bad på noget tidspunkt

specifikt om oplysninger om de samlede udgifter til støtten til solcelleanlæg for den nye støt-

teordning. Et par ordførere spurgte til udgifterne, men bad i spørgsmålene ikke specifikt om

de samlede udgifter til støtten til solcelleanlæg. Hverken de enkelte energiordførere, forligs-

partierne eller Folketinget fik således på noget tidspunkt oplysninger om de samlede udgif-

ter, hverken i det kommende finanslovsår, frem til 2020, hvor den energipolitiske aftale ud-

løber, eller frem til 2032, hvor overgangsordningen ophører.

65. Som tidligere nævnt har Klima-, Energi- og Bygningsministeriet oplyst, at det er alminde-

lig praksis at oplyse udgifterne inden for en given politisk aftaleperiode. I dette tilfælde er det

energipolitiske aftale for 2012-2020.

Merudgifter til overgangs-

ordningen

er ekstraudgifter til,

at eksisterende solcelleanlæg

fortsætter med uændrede reg-

ler frem for at modtage støtte

efter de nye regler, som gælder

for nyopførte solcelleanlæg.

66. Længden på overgangsordningen for eksisterende anlæg var et af de centrale emner i

de politiske drøftelser om en ny støtteordning. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet havde

beregnet de samlede udgifter til overgangsordninger med forskellige længder, men ministe-

ren gav hverken oplysningerne til Folketinget, forligspartierne eller de enkelte energiordføre-

re. Centrale partier, som regeringen forhandlede med, fik oplyst, hvad merudgiften ved for-

skellige længder af overgangsordningen var. Merudgiften udgjorde ca. halvdelen af de for-

ventede samlede udgifter til overgangsordningen og omfattede både statens mindreprovenu

og PSO-udgifter og tabte nettariffer. Men ordførerne fik ikke oplyst, hvad begrebet

merud-

gift

dækkede over, herunder hvor meget de udgjorde af de samlede udgifter.

67. Som tidligere nævnt fremgik det af bemærkningerne til lovforslaget, at lovforslaget ville

medføre et merprovenu sammenlignet med en situation uden en lovændring. Men Folketin-

get fik ikke i bemærkningerne oplyst, hvad de samlede udgifter ville have været uden en lov-

ændring, og hvad de ville blive efter en lovændring.

Resultater

68. Fra sommeren 2012 og frem til Folketinget ændrede støtten til solcelleanlæg den 19. de-

cember 2012, holdt klima-, energi- og bygningsministeren en række møder med de energi-

politiske ordførere fra forligspartierne bag den energipolitiske aftale. Det er ikke klart, i hvil-

ket omfang støtten til solcelleanlæg blev drøftet på disse møder, herunder hvor detaljerede

oplysninger ministeren gav.

69. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet var i midten af november opmærksom på, at an-

tagelsen om, hvor mange solcelleanlæg der ville komme på overgangsordningen, var lavt

sat. Ministeriet vurderer, at ministeren kunne have orienteret Folketinget mere eksplicit om,

at der var betydelig usikkerhed om, hvor mange anlæg der ville komme på overgangsordnin-

gen, og at 230 MW var lavt sat set i lyset af, at der den 13. november 2012 var registreret

230 MW. Ministeriet oplyste imidlertid ikke Folketinget eller forligspartierne om, at der ville

komme flere solcelleanlæg på overgangsordningen, og at det dermed ville blive dyrere end

antaget.

Som tidligere nævnt stod det 2 dage før vedtagelsen af lovændringen helt klart for Klima-,

Energi- og Bygningsministeriet, at der ville komme væsentligt flere solcelleanlæg på over-

gangsordningen end hidtil antaget. Ministeren oplyste imidlertid hverken Folketinget eller for-

ligspartierne om dette. Rigsrevisionens beregninger viser, at de samlede støtteudgifter der-

med ville blive mindst 1,8 mia. kr. højere.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ÆNDRING AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2012

70. Folketinget og forligspartierne blev ikke på noget tidspunkt inden vedtagelsen af æn-

dringen af støtten til solcelleanlæg den 19. december 2012 oplyst om de forventede sam-

lede støtteudgifter til solcelleanlæg efter en ændring af støtten. De fik ligeledes ikke oplyst

de forventede samlede støtteudgifter til overgangsordninger med forskellige længder, selv

om netop længden på overgangsordningen var en central del af de politiske forhandlinger.

De fik alene oplyst statens mindreprovenu og merudgifter, hvilket begge er dele af de sam-

lede støtteudgifter. Ministeriet havde beregnet de samlede støtteudgifter – herunder også

de samlede støtteudgifter til overgangsordninger med forskellige længder. Men da hverken

Folketinget, forligspartierne eller nogen af ordførerne havde efterspurgt netop denne oplys-

ning, videregav ministeren ikke oplysningen på eget initiativ.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

BEGRÆNSNING AF OMFANGET AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2013

3. Begrænsning af omfanget af støtteordningen

for solcelleanlæg i 2013

Rigsrevisionen vurderer, at kvaliteten af Klima-, Energi- og Bygningsministeriets vur-

deringer af de økonomiske konsekvenser i lovarbejdet i forbindelse med begræns-

ningen af omfanget af støtteordningen for solcelleanlæg i 2013 var tilfredsstillende.

Rigsrevisionen konstaterer, at klima-, energi- og bygningsministeren på et tidligere

tidspunkt kunne have givet Folketinget mere fyldestgørende oplysninger om finan-

sieringen af støtteordningen. Vurderingen er baseret på nedenstående.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet fik i 2013 gradvist en bedre viden om solcel-

leudbygningen. Derfor vurderede ministeriet i forbindelse med lovændringen i 2013

mere præcist, end det var tilfældet ved lovændringen i 2012, de økonomiske konse-

kvenser af støtten til solcelleanlæg frem til 2020. Ministeriet vurderede dog ikke de

økonomiske konsekvenser frem til 2032, selv om en stor del af solcelleanlæggene

var på en 20-årig overgangsordning.

Klima-, energi- og bygningsministeren oplyste i de første måneder af 2013 ikke Fol-

ketinget om, at den aftalte finansiering ikke var tilstrækkelig. Det skete hverken i for-

bindelse med den politiske aftale i marts 2013 eller i maj 2013, hvor ministeren oply-

ste Folketinget om, at der var finansiering for op til 800 MW solcelleanlæg frem til

2020. Ministeren oplyste i denne forbindelse ikke, at finansieringen byggede på en

antagelse om 230 MW solcelleanlæg på den 20-årige overgangsordning – en anta-

gelse, som ikke holdt, fordi der allerede var kommet markant flere solcelleanlæg på

overgangsordningen. I juni 2013 vurderede ministeriet, at der ville komme ca. 490 MW

på overgangsordningen, hvilket ministeren oplyste til Folketinget. I forbindelse med

den politiske aftale om støtte til solcelleanlæg i juni 2013 aftalte forligspartierne fuld

finansiering for 800 MW solcelleanlæg frem til 2020 ud fra forudsætningen om, at der

ville komme 490 MW solcelleanlæg på overgangsordningen. Rigsrevisionen konsta-

terer, at ministeren tidligere kunne have oplyst Folketinget om, at der ikke var aftalt

tilstrækkelig finansiering. Rigsrevisionen konstaterer dog også, at udgiften til støtten

til solcelleanlæg ville være den samme, uanset hvornår finansieringen blev fundet.

Rigsrevisionen konstaterer desuden, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriet siden

august 2013 løbende har fulgt med i solcelleudbygningen og har orienteret Folketin-

get herom.

71. Kapitlet handler om perioden fra slutningen af december 2012 til udgangen af 2013. Dvs.

efter at Folketinget vedtog L 86, som udmøntede aftalen af 15. november 2012 om en ny

støtteordning for solcelleanlæg. I figur 7 er vist centrale begivenheder, som koncentrerer sig

om 1. halvår 2013, hvor periodens lovændringer fandt sted.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

BEGRÆNSNING AF OMFANGET AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2013

Figur 7. Centrale begivenheder i perioden

11. juni 2013

Ministeren fremsatte samme

dag et ændringsforslag til

L 199, som udmøntede den

politiske aftale.

19. marts 2013

Politisk aftale om at begræn-

se støtten til solcelleanlæg

på den nye støtteordning. Af-

talen indeholdt ingen ekstra

finansiering.

11. juni 2013

En ny politisk aftale begræn-

sede udgiften til den fortsatte

udbygning. Aftalen indeholdt

finansiering af den samlede

solcelleudbygning.

20. marts 2013

Ministeren frem-

satte L 199, som

udmøntede den

politiske aftale.

28. juni 2013

Folketinget

vedtog L 199

(inkl. ændrings-

forslag).

Kilde: Rigsrevisionen.

72. Den nye støtteordning gjorde det muligt for solcelleanlæg til og med 400 kW og fælles-

anlæg at få forhøjet støtte, men nedsatte samtidig støtteniveauet for små solcelleanlæg og

øvrige små vedvarende energianlæg til og med 6 kW. Imidlertid viste det sig vanskeligt at

håndhæve 400 kW-grænsen effektivt, og det medførte en risiko for en utilsigtet stor udbyg-

ning af solcelleparker med store jordbaserede solcelleanlæg. Denne risiko udfordrede grund-

laget for finansieringen af den politiske aftale af 15. november 2012.

Den 19. marts 2013 indgik forligspartierne en ny politisk aftale om at begrænse støtten til sol-

celleanlæg på den

nye

støtteordning. Med aftalen blev 400 kW-grænsen ophævet, og det

højeste støtteniveau blev forbeholdt tagbaserede solcelleanlæg. Den 20. marts 2013 udmøn-

tede klima-, energi- og bygningsministeren aftalen ved at fremsætte L 199 om ændring af

støtte til visse solcelleanlæg.

I løbet af maj 2013 blev Klima-, Energi- og Bygningsministeriet imidlertid opmærksom på, at

det høje støtteniveau til store tagbaserede solcelleanlæg også ville kunne medføre en util-

sigtet stor udbygning, hvorved forudsætningerne for finansieringen ikke længere holdt. Den

11. juni 2013 indgik forligspartierne derfor endnu en politisk aftale, der skulle begrænse ud-

gifterne til den fortsatte udbygning med solcelleanlæg. Aftalen finansierede desuden den sam-

lede solcelleudbygning på såvel den gamle som den nye støtteordning. Aftalen indebar bl.a.,

at der fremadrettet skulle indføres et loft for udbygningen med solcelleanlæg med den mid-

lertidigt forhøjede støtte, så der maksimalt kunne blive sat 20 MW solcelleanlæg op pr. år i

perioden 2013-2017. Den årlige 20 MW-pulje skulle målrettes små husstands- og fælles-

anlæg til og med 6 kW pr. husstand. Klima-, energi- og bygningsministeren udmøntede af-

talen ved at fremsætte et ændringsforslag til L 199, som Folketinget vedtog i slutningen af

juni 2013.

73. I afsnit 3.1 gennemgår vi kvaliteten af Klima-, Energi- og Bygningsministeriets lovarbej-

de i forbindelse med ændringen af støtten til solcelleanlæg. I afsnit 3.2 gennemgår vi cen-

trale oplysninger, der er givet til Folketinget, med særligt fokus på oplysninger om udviklin-

gen i udbygningen med solcelleanlæg og om de økonomiske konsekvenser heraf.

Fællesanlæg

Ved fælles solcelleanlæg for-

stås et anlæg, som er ejet af

en gruppe private borgere i for-

ening, fx en almennyttig bolig-

forening eller en andelsbolig-

forening.

Jordbaserede og tagbase-

rede solcelleanlæg

Aftalen af 15. november 2012

indeholdt ingen bestemmelser

om, hvor solcelleanlæg skulle

være placeret for at modtage

den forhøjede støtte. Aftalen af

19. marts 2013 skelnede imid-

lertid mellem solcelleanlæg,

som opsættes på jorden og på

tage. Samtidig nedsatte aftalen

støtten til de jordbaserede an-

læg og reserverede den høje-

ste støtte til tagbaserede an-

læg. Hensigten var at begræn-

se omfanget af udbygningen

med solcelleanlæg.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

BEGRÆNSNING AF OMFANGET AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2013

3.1. Kvaliteten af Klima-, Energi- og Bygningsministeriets lovarbejde

74. Vi har for denne periode undersøgt, om Klima-, Energi- og Bygningsministeriet fulgte

med i udbygningen med solcelleanlæg og beregnede de økonomiske konsekvenser heraf.

Dels på den gamle støtteordning, hvis støtteniveau medførte utilsigtet store udgifter for sta-

ten, som Folketinget netop havde vedtaget at reducere, dels på den nye støtteordning.

Ministeriets viden om den eksisterende udbygning

75. I 1. halvår 2013 fik Klima-, Energi- og Bygningsministeriet med ca. 2-4 ugers mellem-

rum oplysninger fra Energinet.dk om udbygningen af solcellekapaciteten. I 2. halvår 2013

fik ministeriet ugentligt oplysninger om udbygningen. Figur 8 viser de tal om udbygningen,

som Energinet.dk oplyste til ministeriet, sammenholdt med de opdaterede udbygningstal

for perioden.

Figur 8. Klima-, Energi- og Bygningsministeriets viden om udbygningen af solcellekapaciteten

i perioden 20. december 2012 - 31. december 2013 i forhold til de opdaterede udbygningstal

(MW)

600

500

400

300

200

100

20. december 2012

31. december 2013

Opdaterede udbygningstal

Klima-, Energi- og Bygningsministeriets viden om udbygningen

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af de senest opdaterede tal fra Energinet.dk’s stamdataregister.

Kommuner og netselskaber

har viden om udbygningen, for-

di de indgår i processen med

at registrere nye solcelleanlæg.

Kommunerne behandler ansøg-

ninger om opsætning af solcel-

leanlæg. Når et givent solcelle-

anlæg er installeret, modtager

det lokale netselskab stamdata

om solcelleanlægget fra instal-

latøren, som netselskabet regi-

strerer i Energinet.dk’s stam-

dataregister.

Det fremgår af figur 8, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriet gradvist fik mere aktuelle

oplysninger om udbygningen fra Energinet.dk i løbet af 2013. Det skyldes, at Energinet.dk

havde nedbragt den pukkel af sager om solcelleanlæg, der manglede at blive registreret.

Det kunne bl.a. lade sig gøre, fordi hastigheden, hvormed nye solcelleanlæg blev sat op, var

bremset betydeligt op efter vedtagelsen af L 86.

76. Den registrerede udbygning de første mange måneder af 2013 bestod primært af sol-

celleanlæg, som nåede at komme med på den

gamle

støtteordning med højt støtteniveau.

Til gengæld blev der

ikke

registreret solcelleanlæg af betydning på den nye ordning i 1. halv-

år 2013. Det skyldtes, at investeringer i større anlæg typisk har en længere planlægnings-

horisont. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har oplyst, at ministeriet i løbet af 1. halvår

2013 derfor også holdt sig orienteret om udbygningen på den nye ordning via andre kana-

ler, fx medier, eksterne henvendelser, kommuner og netselskaber.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

BEGRÆNSNING AF OMFANGET AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2013

Ministeriets vurdering af den forventede fremtidige udbygning

77. I løbet af 2013 afdækkede Klima-, Energi- og Bygningsministeriet ad flere omgange om-

fanget af den fremtidige udbygning med solcelleanlæg. Det gjorde ministeriet på følgende

4 områder:



udbygningen med solcelleanlæg på den gamle støtteordning

udbygningen med solcelleanlæg på den nye støtteordning, inkl. jordbaserede anlæg, som

ledte til fremsættelsen af L 199

den samlede udbygning på den gamle og nye ordning, som ledte til ændringsforslaget til

L199 om det årlige 20 MW-loft for at styre udbygningen med forhøjet støtteniveau inden

for 800 MW i 2020

udbygningen uden for 20 MW-loftet, dvs. uden forhøjet støtte.



78. Figur 9 viser udviklingen i Klima-, Energi- og Bygningsministeriets vurdering af den for-

ventede fremtidige udbygning med solcelleanlæg frem til 2020, fordelt på den gamle og nye

støtteordning (hvoraf nogle ville være på nye overgangsordninger på den nye støtteordning).

Figur 9. Udviklingen i Klima-, Energi- og Bygningsministeriets forventninger til den fremtidige udbygning med solcelleanlæg

frem til 2020

(MW)

5.000

4.500

4.000

3.500

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

I alt 760

530

230

I alt 960

530

430

4.240

(530 årligt)

I alt 980

130

400

450

130

I alt 1.370

750

490

I alt 800

150

160

490

I alt 4.670

15-11-2012

04-01-2013

01-02-2013

02-05-2013

11-06-2013

(uden indgreb)

11-06-2013

(med indgreb)

Gammel støtteordning

Ny støtteordning

Overgangsordninger på ny støtteordning

Note: Udbygningstallene for den nye støtteordning i januar og maj 2013 er ikke udtryk for, at ministeriet har taget aktiv stilling til udbyg-

ningens omfang, men at Rigsrevisionen har videreført antagelsen fra aftalen af 15. november 2012 om i alt 530 MW på den nye

støtteordning.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af tal fra Klima-, Energi- og Bygningsministeriet.

Udbygningstallene i figur 9 behandler vi i underafsnittene nedenfor, hvor vi desuden uddy-

ber tallene fra juni 2013 om udbygningen henholdsvis uden og med indgreb.

Den forventede solcelleudbygning på den gamle støtteordning

79. Ifølge aftalen af 15. november 2012 antog Klima-, Energi- og Bygningsministeriet en ud-

bygning på 230 MW på den gamle støtteordning. I starten af januar 2013 oplyste Energi-

net.dk ministeriet om, at Energinet.dk skønnede det samlede omfang af udbygningen på

den gamle ordning til 430 MW. Dette skøn hævede ministeriet i løbet af 1. halvår 2013, så

den endelige vurdering i midten af juni 2013 blev 490 MW. Dvs. mere end det dobbelte i for-

hold til antagelsen om 230 MW.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

BEGRÆNSNING AF OMFANGET AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2013

Den forventede solcelleudbygning på den nye støtteordning, inkl. jordbaserede anlæg

80. Da det viste sig vanskeligt at håndhæve 400 kW-grænsen på den nye støtteordning, vur-

derede Klima-, Energi- og Bygningsministeriet i starten af 2013, at det kunne medføre en po-

tentiel eksplosion i udbygningen af store jordbaserede solcelleanlæg. Ministeriets prognose

fra februar 2013 viste, at udbygningen potentielt kunne blive 530 MW pr. år og eventuelt helt

op til 900 MW pr. år. Til sammenligning antog ministeriet i aftalen af 15. november 2012, at

der sammenlagt ville komme 530 MW solcelleanlæg op i hele perioden 2013-2020. På det

grundlag indgik forligspartierne den nye aftale af 19. marts 2013 for at begrænse udgifterne

til støtten. Aftalen begrænsede den høje støttesats til tagbaserede solcelleanlæg.

Efter fremsættelsen af L 199, som udmøntede aftalen, forberedte ministeriet en overgangs-

ordning for de store jordbaserede anlæg, som var købt inden lovforslagets fremsættelse. Mi-

nisteriet spurgte i den forbindelse bl.a. kommuner og Dansk Energi om, hvor mange store

jordbaserede solcelleanlæg, de vurderede, at der var undervejs. På den baggrund fastsat-

te ministeriet i maj 2013 omfanget af overgangsordningen til 130 MW.

Ved samme lejlighed orienterede kommunerne imidlertid om, at der tilsyneladende også ville

komme en utilsigtet stor udbygning med store tagbaserede solcelleanlæg på bl.a. industri-

og landbrugsbygninger. Med det nye lovforslag ville disse anlæg fortsat modtage den høje

støttesats.

Den forventede samlede solcelleudbygning på den gamle og den nye støtteordning

81. Med udsigterne til en utilsigtet stor udbygning med tagbaserede solcelleanlæg fik Klima-,

Energi- og Bygningsministeriet udskudt 3. behandling af lovforslaget for at udarbejde et nyt

skøn over den samlede solcelleudbygning. Ministeriets nye skøn fra juni 2013 er vist i tabel

Tabel 6. Klima-, Energi- og Bygningsministeriets skøn over solcelleudbygningen frem

mod 2020 – uden indgreb

(MW)

Hidtidig forudsætning

november 2012

Gammel støtteordning

Ny støtteordning

I alt

230

530

760

Nyt skøn

juni 2013

490

880

1.370

Difference

260

350

610

Kilde: Rigsrevisionen efter Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, juni 2013.

Tabel 6 viser, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriet skønnede, at der i 2020 ville være

installeret i alt 1.370 MW solcelleanlæg, hvis der ikke blev grebet ind. Skønnet over den sam-

lede udbygning var næsten en fordobling i forhold til de hidtidigt forudsatte 760 MW. Ud over

de 490 MW på den gamle støtteordning skønnede ministeriet, at udbygningen på den nye

ordning ville udgøre 880 MW. Heraf ville 130 MW være jordbaserede solcelleanlæg på over-

gangsordning, og de resterende 750 MW være udbygning med tagbaserede solcelleanlæg

i perioden 2013-2020.

82. For fremadrettet at styre udbygningen foreslog Klima-, Energi- og Bygningsministeriet at

indføre en pulje, der begrænsede den midlertidigt forhøjede afregning til 20 MW udbygning

om året. Puljen skulle målrettes små husstands- og fællesanlæg til og med 6 kW pr. hus-

stand. Tabel 7 viser ministeriets skøn over udbygningen ved at indføre puljen.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

BEGRÆNSNING AF OMFANGET AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2013

Tabel 7. Klima-, Energi- og Bygningsministeriets skøn over solcelleudbygning frem

mod 2020 – med indgreb

(MW)

Gammel støtteordning

Overgangsordninger på ny støtteordning

(store jordbaserede og tagbaserede solcelleanlæg)

20 MW-pulje på ny støtteordning i perioden 2013-2017

Udbygning uden forhøjet støtte i perioden 2018-2020

I alt

490

150

100

800

Overvågning af solcelleud-

bygningen

De ugentlige rapporter, der op-

gør den samlede solcellekapa-

citet i Danmark, giver overblik

over udbygningen fordelt på

forskellige kategorier:



den gamle støtteordning

med årsbaseret nettoafreg-

ning



den nye støtteordning med

timebaseret nettoafregning)

og midlertidigt forhøjet afreg-

ning



timebaseret nettoafregning

uden midlertidigt forhøjet af-

regning



solcelleanlæg med timeba-

seret nettoafregning uden

afregning af overskudspro-

duktion (hele produktionen

nettoafregnes som egetfor-

brug).

Den midlertidigt forhøjede af-

regning kan først sættes i kraft,

når den er godkendt af EU-

Kommissionen.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af tal fra Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, juni

2013.

Tabel 7 viser, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriets forslag sigtede mod at begrænse

omfanget af udbygningen med solcelleanlæg til 800 MW frem til 2020. Ministeriet fastsatte

omfanget af de nye overgangsordninger til 150 MW solcelleanlæg, men ministeriet under-

stregede, at det på det foreliggende grundlag ikke var muligt at fastsætte omfanget præcist.

Derfor aftalte forligspartierne med aftalen den 11. juni 2013 at mødes igen, hvis omfanget af

solcelleanlæg på de nye overgangsordninger oversteg 150 MW. For at holde øje med dette

besluttede ministeriet at overvåge solcelleudbygningen på ugentlig basis.

83. I slutningen af juni 2013 vedtog Folketinget L 199 inkl. ændringsforslaget om den årlige

20 MW-pulje.

Solcelleudbygningen uden for 20 MW-puljen

84. Da Klima-, Energi- og Bygningsministeriet foreslog at indføre 20 MW-puljen, var ministe-

riet opmærksom på, at der kunne komme udbygning med solcelleanlæg uden for puljen – dvs.

anlæg, som ikke kunne opnå den midlertidigt forhøjede støtte. Årsagen til dette var primært,

at elafgiftsloven giver fuld fritagelse for afgifter for el, der produceres ved vedvarende ener-

giteknologi og forbruges direkte af producenten selv. Dermed kan de, der har stort elforbrug

i dagtimerne, hvor solen skinner, selv uden den midlertidigt forhøjede støtte have økonomisk

incitament til at opsætte solcelleanlæg for at spare elprisen inkl. elafgiften. Det gælder fx li-

berale erhverv.

85. I juni 2013 havde Klima-, Energi- og Bygningsministeriet intet bud på omfanget af ud-

bygningen uden forhøjet støtte, men vurderede, at den kunne blive betydelig. Som eksem-

pel nævnte ministeriet en virksomhed, som i august 2012 indviede Nordens dengang stør-

ste tagbaserede solcelleanlæg på 745 kW. Skatteministeriet gjorde desuden opmærksom

på, at ministeriet ikke kunne udelukke, at en del solcelleanlæg fremover ville blive supple-

ret med batterier, som kunne lagre el. Dette ville øge producentens egetforbrug, og det kun-

ne gøre det rentabelt at opsætte større solcelleanlæg, end hvad der ellers ville være øko-

nomisk fornuftigt.

Skatteministeriet vurderede i den forbindelse, at incitamentet til at opsætte solcelleanlæg, jf.

elafgiftslovens regler, generelt ville øges, jo højere elafgiften blev. Dog var det ikke muligt

at ændre elafgiftslovens regler og dermed begrænse udbygningen uden midlertidigt forhø-

jet støtte i forbindelse med det fremsatte lovforslag (L 199). Det skyldes, at elafgiftsloven ik-

ke kun vedrører solcelleanlæg, men alle typer vedvarende energianlæg. En ændring ville

derfor kræve et betydeligt forudgående analysearbejde.

Liberale erhverv

betegner er-

hvervsvirksomheder inden for

brancher, der ikke beskæftiger

sig med hverken produktion el-

ler salg af varer, men med for-

skellige former for serviceydel-

ser. I modsætning til produkti-

onsvirksomheder, som af kon-

kurrencehensyn betaler nedsat

elafgift, betaler liberale erhverv

fuld elafgift.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

BEGRÆNSNING AF OMFANGET AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2013

Håndværkere i gang med at montere et stort solcelleanlæg på taget af butikslokaler. Anlægget kan ikke opnå midlertidigt

forhøjet støtte, men fordi butikker har et stort elforbrug i dagtimerne, hvor solcelleanlægget producerer mest, er det alligevel

en god investering.

Foto: Kasper Palsnov.

86. Da Klima-, Energi- og Bygningsministeriet begyndte at overvåge solcelleudbygningen

ugentligt i august 2013, fulgte ministeriet også med i udbygningen uden for 20 MW-puljen.

Selv om omfanget kun udgjorde et par MW i september 2013, vurderede ministeriet, at om-

fanget kunne komme til at udgøre hele 1.000 MW i 2020. I løbet af efteråret 2013 drøftede

en arbejdsgruppe med repræsentanter fra Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, Skattemi-

nisteriet og Finansministeriet derfor mulighederne for at begrænse denne udbygning. På det

grundlag besluttede regeringen at inddrage problemstillingen om elafgiftsloven i den tilskuds-

og afgiftsanalyse, som en tværministeriel arbejdsgruppe med Skatteministeriet som formand

igangsatte i 2013 som opfølgning på den energipolitiske aftale for 2012-2020. Klima-, Ener-

gi- og Bygningsministeriet forventer, at analysens resultater foreligger i 2015.

87. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har oplyst, at der er iværksat kvartalsmæssige

rapporteringer om udbygning med små vedvarende energianlæg til en kreds bestående af

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, Finansministeriet og Skatteministeriet. Rapporterin-

gen indeholder også overvågning af priser på solcelleanlæg m.m. med henblik på at kunne

følge og forudsige den fremtidige udvikling med større sikkerhed. Den første rapport er sendt

til kredsen i maj 2014.

Ministeriets vurdering af solcelleudbygningens økonomiske konsekvenser

88. Vi har undersøgt Klima-, Energi- og Bygningsministeriets skøn over solcelleudbygnin-

gens økonomiske konsekvenser. For det første ministeriets skøn over de økonomiske kon-

sekvenser i forbindelse med aftalen af 19. marts 2013 og fremsættelsen af L 199 den 20.

marts 2013. For det andet ministeriets skøn i forbindelse med den politiske aftale af 11. ju-

ni 2013 og ændringsforslaget til L 199, der blev fremsat samme dag.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

BEGRÆNSNING AF OMFANGET AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2013

Vurderinger af økonomiske konsekvenser i forbindelse med aftalen af 19. marts 2013 og

fremsættelsen af L199 den 20. marts 2013

89. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet vurderede, at det ville medføre støttespild (pri-

mært i form af øgede PSO-udgifter), at 400 kW-grænsen var vanskelig at håndhæve. Der-

for udarbejdede ministeriet op til aftalen den 19. marts 2013 et skøn over, hvad PSO-udgif-

terne ville blive for perioden 2013-2020. Skønnet byggede på en prognose om en udbygning

på mindst 500 MW solcelleanlæg årligt (dog kun 100 MW i 2013). På den baggrund skøn-

nede ministeriet, at PSO-udgifterne ville blive i alt 1,2 mia. kr. i 2020. Ifølge ministeriet var

niveauet dog svært at forudsige, da udbygningen ville være præget af en vis ”ketchupeffekt”,

dvs. ikke-lineær udbygning. Dermed kunne udbygningen og PSO-udgifterne dertil potentielt

blive dobbelt så store uden et indgreb.

90. Ifølge aftalen af 19. mats 2013, som lukkede hullet vedrørende 400 kW-grænsen, skul-

le aftalen bidrage til, at den aftalte ramme for finansiering af den oprindelige aftale fra 15. no-

vember 2012 ikke blev overskredet. Af lovbemærkningerne til L 199, som udmøntede den

nye politiske aftale, fremgik det, at der ingen økonomiske konsekvenser ville være for sta-

ten i forhold til forudsætningerne i den oprindelige aftale, som blev udmøntet med vedtagel-

sen af L 86. Det fremgik derimod, at lovforslaget skulle bidrage til at overholde det oprinde-

ligt budgetterede udgiftsniveau. Imidlertid skelnede beregningerne af de økonomiske kon-

sekvenser i lovbemærkningerne til L 199 ikke tydeligt mellem udbygningen på den gamle og

den nye støtteordning, men henviste kun til den samlede udbygning. Derved afspejler be-

regningerne ikke, at finansieringsforudsætningerne om 230 MW på den gamle støtteordning

var markant overskredet.

91. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har oplyst, at ministeriet i 1. halvår 2013 altover-

vejende fokuserede på at få bremset den udbygning, der relaterede sig til hullet i loven, dvs.

at grænsen på 400 kW for forhøjet støtte var vanskelig at håndhæve. Fokus var ikke på de

økonomiske konsekvenser af udbygningen på den gamle støtteordning. Ifølge ministeriet

var årsagen til dette, at ministeriet ikke havde nogen mulighed for at ændre på omfanget af

den udbygning, der ville komme på den gamle ordning. Derfor ville udgifterne hertil blive de

samme, uanset hvornår regnestykket blev gjort op. Ved at afvente Energinet.dk’s registre-

ring af anlæg på den gamle ordning ville ministeriet til gengæld kunne udarbejde mere præ-

cise beregninger over de endelige udgifter hertil.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har oplyst, at L 199 derfor kun omhandlede udbygnin-

gen på den nye ordning. Dermed skulle lovforslaget kun bidrage til at overholde det oprin-

deligt budgetterede udgiftsniveau på den nye støtteordning. Derfor beregnede ministeriet ik-

ke nye økonomiske konsekvenser af eller prognoser for udgifter forbundet med udbygnin-

gen på den gamle ordning i forbindelse med L 199.

Vurderinger af økonomiske konsekvenser i forbindelse med den politiske aftale af 11. juni

2013 og ændringsforslaget til L 199 samme dag

92. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet skønnede, at der var risiko for, at udbygningen

med solcelleanlæg ville gå hurtigere end først antaget – selv med det foreslåede indgreb,

som blev aftalt den 19. marts 2013. Derfor regnede ministeriet i samarbejde med Skattemi-

nisteriet og Finansministeriet på, hvad de økonomiske konsekvenser af en hurtigere udbyg-

ning kunne blive. Ministerierne brugte de nye skøn for udbygningen som udgangspunkt. Be-

regningerne viste bl.a., at den skønnede udbygning på i alt 1.370 MW solcelleanlæg i 2020

ville medføre et betydeligt statsligt mindreprovenu i forhold til det, der var forudsat i den op-

rindelige aftale af 15. november 2012.

PSO-udgifterne ved de store

jordbaserede solcelleanlæg

De store jordbaserede anlæg

blev projekteret med kommer-

cielt formål for øje. Dvs. de bru-

ger ikke selv den producerede

el, men afregner hele elproduk-

tionen til elnettet til den forhø-

jede støtte. Dermed går intet af

elproduktionen fra disse anlæg

til afgiftsfritaget egetforbrug.

Dermed medfører anlæggene

heller ikke direkte mindrepro-

venu for staten i form af afgifts-

fritagelse. Hele støtten til disse

anlæg vil være PSO-udgifter.

PSO-udgifter uddybes i bilag 1.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

BEGRÆNSNING AF OMFANGET AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2013

Således manglede der finansiering til et mindreprovenu på ca. 2,3 mia. kr. frem til 2020, som

i altovervejende grad skyldtes den store udbygning med solcelleanlæg på den gamle støt-

teordning (490 MW). Klima-, Energi- og Bygningsministeriets forslag om at indføre den årli-

ge 20 MW-pulje ville ifølge ministeriets beregninger reducere mindreprovenuet med 0,5 mia.

kr. Derudover foreslog Finansministeriet, Klima-, Energi- og Bygningsministeriet og Skatte-

ministeriet at finansiere yderligere 1,15 mia. kr. ved hjælp af såkaldte forsinkede elementer

i den energipolitiske aftale for 2012-2020 og skatteaftalen for 2012-2022 (omtalt som skat-

tereformen). Sammenlagt ville finansieringsforslaget efterlade et mindreprovenu på 0,7 mia.

kr., som der fremadrettet ville skulle findes finansiering til på finansloven.

I den politiske aftale af 11. juni 2013 valgte forligspartierne ud over de ovennævnte finansie-

ringsforslag også at finde finansiering for det resterende mindreprovenu på 0,7 mia. kr. in-

den for den energipolitiske aftale for 2012-2020. Det gjorde forligspartierne ved at reducere

en række elementer i aftalen.

Det fremgår af boks 5, hvilke elementer der var forsinkede og derfor indgik i Finansministe-

riet, Klima-, Energi- og Bygningsministeriet og Skatteministeriets finansieringsforslag, og hvil-

ke elementer, der blev reduceret som følge af, at forligspartierne fandt finansiering for den

resterende del af mindreprovenuet.

BOKS 5. FINANSIERING AF MINDREPROVENU SOM FØLGE AF SOLCELLEUDBYGNINGEN

Forsinkede elementer i den energipolitiske aftale for 2012-2020 og skatteaftalen for 2012-

2022

At elementerne var forsinkede vil sige, at udbredelsen af følgende elementer var gået langsommere

end forventet, og at nogle af de aftalte midler hertil derfor i stedet kunne anvendes til at finansiere sol-

celleudbygningen:



Biomasse – Bl.a. støtte til at skifte fra kul til biomasse på kraftvarmeværker. Biomasse er en fæl-

les betegnelse for organiske materialer (fx halm, træ og nedbrydeligt affald), som til forskel fra

fossile brændstoffer ikke bidrager til CO

-udledningen og dermed drivhuseffekten, når det afbræn-

des.



Biogas – Forbedrede rammebetingelser for og forøget støtte til udbygning med biogas. Biogas

produceres på basis af organiske materialer (fx restprodukter fra landbrug) og udnyttes til energi-

produktion ved at bruge gassen som brændstof til at producere el og/eller kraftvarme (fjernvar-

me).



Elbiler – Fremme af energieffektive køretøjer som elbiler ved at understøtte udrulningen af lade-

standere mv. Elbiler drives af genopladelige batterier og udleder betydeligt mindre CO

end tradi-

tionelle biler.

Reducerede elementer i den energipolitiske aftale for 2012-2020

Nedenstående elementer i den energipolitiske aftale for 2012-2020 blev reduceret i forhold til, hvad

der var aftalt. Det betød, at pengene derfor i stedet kunne anvendes til at finansiere solcelleudbyg-

ningen:



Vedvarende energianlæg til proces – Støtte til omstillingen fra fossil energi til vedvarende energi

eller fjernvarme ved at yde tilskud til erhvervsvirksomheder, som i deres produktionsproces kon-

verterede til vedvarende energi (fx biomasse, biogas, varmepumper, vindmøller og solcelleanlæg)

eller fjernvarme.



Optimeret kabelhandlingsplan – Nye retningslinjer for, hvordan netselskaberne skal lægge kabler

og udbygge transmissionsnettet (elnettet), herunder nedtage luftledninger nær tæt bebyggelse.

93. De i alt ca. 490 MW solcelleanlæg på den 20-årige overgangsordning vil være omfattet

af den årsbaserede nettoafregningsordning frem til 2032. Ministeriet vurderede imidlertid ik-

ke de økonomiske konsekvenser længere frem end 2020.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

BEGRÆNSNING AF OMFANGET AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2013

Resultater

94. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet fik i 2013 gradvist mere aktuelle oplysninger fra

Energinet.dk om udbygningen af solcellekapaciteten, i takt med at Energinet.dk nedbragte

den pukkel af nye solcelleanlæg, der manglede at blive registreret.

Det stod i januar 2013 helt klart for ministeriet, at antagelsen i den oprindelige aftale af 15.

november 2012 om, at der ville komme 230 MW solcelleanlæg på den gamle støtteordning,

var overskredet. Dette valgte ministeriet imidlertid ikke at lade indgå i sine beregninger af

de økonomiske konsekvenser af det lovforslag (L 199), der skulle begrænse den utilsigtet

store udbygning med jordbaserede solcelleanlæg, som der var skabt risiko for med hullet i

L 86. Ministeriet har oplyst, at ministeriet bevidst ventede med at beregne de økonomiske

konsekvenser af udbygningen på den gamle støtteordning, indtil der var mere sikker viden

om, hvad det endelige omfang af udbygningen på den gamle støtteordning ville blive. Mini-

steriet har endvidere oplyst, at da L 199 ikke handlede om den gamle støtteordning, fandt

ministeriet det ikke relevant at inddrage omfanget på den gamle støtteordning i denne sam-

menhæng.

95. I maj 2013 blev Klima-, Energi- og Bygningsministeriet opmærksom på, at der også var

risiko for en utilsigtet stor udbygning med store tagbaserede solcelleanlæg. Disse typer an-

læg ville med den nye aftale stadig modtage det høje støtteniveau. I lyset heraf udarbejdede

ministeriet i juni 2013 et nyt skøn over den fremtidige solcelleudbygning. Her vurderede mi-

nisteriet, at der ville komme 490 MW solcelleanlæg på den gamle støtteordning. På bag-

grund af det nye skøn aftalte forligspartierne at indføre en pulje for den fremtidige udbyg-

ning på 20 MW solcelleanlæg pr. år og begrænse den til små husstands- og fællesanlæg til

og med 6 kW pr. husstand, så den samlede udbygning kunne holdes inden for 800 MW

frem til 2020.

96. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet beregnede i samarbejde med Finansministeriet

og Skatteministeriet på dette tidspunkt også de økonomiske konsekvenser som følge af, at

de oprindelige forudsætninger for udbygningen på især den gamle støtteordning var markant

overskredet. Beregningerne viste, at udbygningen medførte et mindreprovenu på ca. 2,3

mia. kr. frem til 2020, som ikke var finansieret med aftalen af 15. november 2012. Ministe-

riet vurderede imidlertid ikke de økonomiske konsekvenser længere frem end 2020. Med

den nye energipolitiske aftale af 11. juni 2013 blev der aftalt fuld finansiering for 800 MW

frem til 2020 ud fra forudsætningen om 490 MW på den gamle støtteordning.

97. Fra august 2013 begyndte Klima-, Energi- og Bygningsministeriet at overvåge solcelle-

udbygningen ugentligt. Ministeriet overvågede også udbygningen uden for 20 MW-puljen.

Udbygningen uden for 20 MW-puljen er aktuelt meget lav, men da den selv uden midlerti-

digt forhøjet støtte medfører statsligt mindreprovenu, og den forventes at stige, indgår pro-

blemstillingen i regeringens afgifts- og tilskudsanalyse, som forventes afsluttet i 2015. Rigsre-

visionen finder, at det er hensigtsmæssigt, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriet fortsat

løbende overvåger udbygningen med solcelleanlæg.

3.2. Klima-, energi- og bygningsministerens oplysninger til Folketinget

98. Vi har undersøgt centrale oplysninger fra klima-, energi- og bygningsministeren til Folke-

tinget og forligspartierne med særligt fokus på oplysninger om udviklingen i udbygningen

med solcelleanlæg og om de økonomiske konsekvenser heraf.

99. Klima-, energi- og bygningsministeren holdt i forbindelse med indgåelsen af solcelleaf-

talerne af 19. marts 2013 og 11. juni 2013 møder med forligspartierne bag aftalerne. Det

har ikke været muligt at få et overblik over, hvilke oplysninger ministeren har givet mundligt

til forligspartierne i 2013.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

BEGRÆNSNING AF OMFANGET AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2013

Oplysninger om solcelleudbygningen

100. Den politiske aftale af 15. november 2012 forudsatte en udbygning med 230 MW sol-

celleanlæg på den gamle støtteordning. Ministeren havde den 19. december 2012 oriente-

ret Folketinget om, at udbygningen havde nået 302 MW. Da Klima-, Energi- og Bygnings-

ministeriet i starten af 2013 fik at vide, at Energinet.dk skønnede, at der ville komme 430

MW solcelleanlæg op på den gamle støtteordning, gik klima-, energi- og bygningsministe-

ren ikke videre med oplysningerne til hverken Folketinget eller forligspartierne. På baggrund

af ministeriets indstilling valgte ministeren at vente med at oplyse Folketinget om udbygning-

stallet, indtil der var mere sikker viden om omfanget af solcelleanlæg på den gamle støtte-

ordning.

Da Energinet.dk i midten af marts 2013 (en uge før aftalen af 19. marts om udbygningen på

den nye ordning) oplyste ministeriet om, at udbygningen havde oversteget 430 MW, fore-

lagde ministeriet ikke oplysningen for ministeren. Ministeriet gjorde dog Finansministeriet

opmærksom på, at der snart kunne komme et problem med finansieringen, men uden at

oplyse selve omfanget af udbygningen.

101. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har oplyst til Rigsrevisionen, at 2 forskellige

fagmedier offentliggjorde de aktuelle udbygningstal i de første måneder af 2013. Derfor

mente ministeriet at kunne antage, at udbygningstallene var offentligt kendte.

102. I slutningen af maj 2013 oplyste klima-, energi- og bygningsministeren Folketingets

Klima-, Energi- og Bygningsudvalg om, at ministeriet forventede, at overgangsordningen

for jordbaserede anlæg, som var købt inden L 199 blev fremsat, ville udgøre 130 MW.

I aftalen af 11. juni 2013 blev det samlede omfang af overgangsordninger for både jord- og

tagbaserede anlæg på den nye støtteordning som nævnt fastsat til 150 MW solcelleanlæg.

Ministeren oplyste i den forbindelse forligspartierne om, at dette tal var forbundet med usik-

kerhed. Ministeriet ville derfor iværksætte ugentlig overvågning af solcelleudbygningen fra

midten af august 2013 og udarbejde statusrapporter. Rapporterne ville løbende blive frem-

sendt til Folketingets Klima-, Energi- og Bygningsudvalg. Rapporterne opgjorde udbygnin-

gen fordelt på støtteordninger.

Oplysninger om finansiering af den samlede udbygning

103. I maj 2013 oplyste klima-, energi- og bygningsministeren Folketinget om, at udbygnin-

gen var tæt på at overstige 500 MW, og at forligspartierne derfor skulle drøfte en eventuel

justering af støttereglerne, jf. aftaleteksten af 15. november 2012. I den forbindelse oplyste

ministeren også, at der inden for den daværende ramme var finansiering for op til 800 MW

solcelleanlæg frem til 2020. Imidlertid byggede den omtalte ramme for finansieringen på den

antagelse, at der kun ville komme 230 MW solcelleanlæg på den gamle støtteordning med

det høje støtteniveau. Fordi denne antagelse var markant overskredet, var der ikke finansie-

ring for op til 800 MW solcelleanlæg frem til 2020 inden for den eksisterende finansierings-

ramme. I ingen af de 2 tilfælde nævnte ministeren dette.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har oplyst til Rigsrevisionen, at ministeriet kunne ha-

ve præciseret, at udbygningen lå væsentligt højere end det, som forligspartierne et halvt år

forinden havde aftalt at finansiere.

104. Da klima-, energi- og bygningsministeren mødtes med forligspartierne den 11. juni 2013

for at drøfte støttereglerne, oplyste ministeren forligspartierne om, at forudsætningerne for

finansieringen var markant overskredet. Det var sket som følge af, at udbygningen med sol-

celleanlæg på den gamle ordning forventeligt ville blive over det dobbelte af de forudsatte

230 MW.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

BEGRÆNSNING AF OMFANGET AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2013

105. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har oplyst til Rigsrevisionen, at ministeriet i for-

bindelse med de politiske aftaler og lovarbejdet til L 199 i løbet af foråret 2013 var i tvivl, om

mindreprovenuet, som følge af at skønnet for udbygningen på den gamle ordning havde væ-

ret for lavt, reelt skulle finansieres bagudrettet. Ifølge ministeriet skal et mindreprovenu som

følge af ændrede skøn mv. normalt ikke finansieres, medmindre det er eksplicit politisk af-

talt. Således afveg aftalen af 15. november 2012 ifølge ministeriet fra normal praksis, idet

forligspartierne endte med at aftale finansiering inden for energiområdet af et mindreprove-

nu fra en tidligere indgået aftale.

Rigsrevisionen kan konstatere, at der i den konkrete sag forelå en politisk aftale om solcel-

leanlæg af 15. november 2012, som indeholdt en målsætning for udbygningen med solcel-

leanlæg og en forventning om udgifterne til denne udbygning. Aftalen indeholdt desuden en

plan for finansieringen af disse udgifter for perioden 2013-2020. Da forligspartierne indgik 2

efterfølgende aftaler henholdsvis den 19. marts og 11. juni 2013, refererede begge disse

aftaler til den oprindelige aftale af 15. november 2012, hvad angik formål, udgifter og finan-

siering. Rigsrevisionen kan også konstatere, at forligspartierne valgte at finansiere hele

mindreprovenuet i forhold til den oprindelige aftale, og at finansieringen hertil blev fundet

inden for energiområdet.

106. I slutningen af november 2013 var klima-, energi- og bygningsministeren i endnu et

samråd i Klima-, Energi- og Bygningsudvalget. Her oplyste ministeren, at de nye finansie-

ringsforudsætninger fra aftalen af 11. juni 2013 fortsat holdt. Ifølge de ugentlige statusrap-

porter, som ministeriet fra midten af august 2013 havde videregivet til udvalget, var omfan-

get af udbygningen ved udgangen af 2013 ca. 480 MW solcelleanlæg på den gamle støtte-

ordning og ca. 70 MW på de nye overgangsordninger – og dermed stadig inden for de nye

forudsætninger om henholdsvis 490 MW og 150 MW.

Resultater

107. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet fik i januar 2013 at vide, at Energinet.dk skøn-

nede, at udbygningen med solcelleanlæg på den gamle ordning ville blive 430 MW. Der-

ved ville udbygningen markant overstige aftaleforudsætningen om 230 MW. Denne viden

videregav klima-, energi- og bygningsministeren ikke til Folketinget. Ministeren ville hellere

vente med at oplyse Folketinget om udbygningstallet, indtil der var mere sikker viden om

omfanget af solcelleanlæg på den gamle støtteordning. Udbygningstallet betød, at forud-

sætningerne for finansieringen af den politiske aftale af 15. november 2012 var markant

overskredet. Hvorvidt ministeren videregav denne oplysning havde imidlertid ingen konse-

kvenser for de samlede støtteudgifter til solcelleanlæg. Det handlede alene om, hvorvidt

der var tilstrækkelig finansiering.

108. I maj 2013 oplyste klima-, energi- og bygningsministeren desuden Folketinget om, at

der inden for den eksisterende ramme var aftalt finansiering for op til 800 MW solcellean-

læg. Ministeren oplyste imidlertid ikke, at finansieringen byggede på en antagelse om 230

MW på den gamle støtteordning, som med den aktuelle udbygning var markant overskre-

det. Først da ministeren mødtes med forligspartierne i juni for at drøfte justeringen af støt-

tereglerne, oplyste ministeren, at forudsætningerne for finansiering ikke holdt. Ministeren

oplyste, at konsekvensen heraf var et mindreprovenu på ca. 2,3 mia. kr. for perioden 2013-

2020.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

BEGRÆNSNING AF OMFANGET AF STØTTEORDNINGEN FOR SOLCELLEANLÆG I 2013

109. Ved de ugentlige statusrapporter, som klima-, energi- og bygningsministeren begynd-

te at fremsende fra august 2013, har Folketingets Klima-, Energi- og Bygningsudvalg kun-

net se, at forudsætningerne for finansiering af den nye aftale fortsat holdt ved udgangen af

2013. Rigsrevisionen finder det hensigtsmæssigt, at ministeren fortsat løbende orienterer

Folketinget om status for udbygningen med solcelleanlæg, da der fortsat er et stort potenti-

ale for udbygning med solcelleanlæg.

Rigsrevisionen, den 10. september 2014

Lone Strøm

/Inge Laustsen

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ELEMENTERNE I DE SAMLEDE UDGIFTER TIL STØTTEN TIL SOLCELLEANLÆG

Bilag 1. Elementerne i de samlede udgifter til støtten til solcelleanlæg

Figuren viser de elementer, som efter Rigsrevisionens opfattelse udgør de samlede udgifter

til støtten til solcelleanlæg.

Elementer i de samlede udgifter til støtten til solcelleanlæg

Statsligt

mindreprovenu

Fritagelse for elafgift

for forbrug af egen-

produceret elektricitet

Mulighed for fradrag

i personskatter

ved investering i

et solcelleanlæg

PSO-udgifter

Tabte nettariffer

Fritagelse for PSO-tarif

for forbrug af egen-

produceret elektricitet

Fritagelse for nettariffer

for forbrug af egen-

produceret elektricitet

Pristillæg for afregning af

overskydende elproduktion

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af figuren, at de samlede udgifter til støtten til solcelleanlæg udgøres af 5 ele-

menter, som enten medfører udgifter på finansloven, PSO-udgifter eller tabte nettariffer. Ne-

denfor beskriver vi de enkelte elementer, og hvor stor en andel af de samlede støtteudgif-

ter hvert element cirka udgør. Andelene er baseret på data fra Klima-, Energi- og Bygnings-

ministeriet.

Fritagelse for elafgift (statsligt mindreprovenu)

Ejere af solcelleanlæg fritages for elafgift til staten af deres egetforbrug af el fra solcellean-

lægget. Ved årsbaseret nettoafregningsordning udgør denne del af den samlede støtte ca.

50 % af de samlede udgifter til støtte. Det skyldes, at disse solcelleejere populært sagt kan

”lagre” el produceret om sommeren til forbrug om vinteren, idet forbrug og produktion kun op-

gøres én gang om året. Hvad angår støtten til solcelleejere på den nye timebaserede netto-

afregning, vil denne del af støtten normalt være mindre. Det skyldes, at den producerede el

skal forbruges inden for én time og ellers sælges.

Skattefradrag ved investering i solcelleanlæg (statsligt mindreprovenu)

Investering i solcelleanlæg udløser et skattefradrag. Frem til ændringen af støtteordningen i

slutningen af 2012 havde private, der investerede i solcelleanlæg, mulighed for at få fradrag

efter samme regler, som gjaldt for virksomheder. Nye private solcelleejere kan fremover

kun vælge en mindre gunstig skattefradragsordning. Hvad angår støtten til solcelleejere på

den årsbaserede nettoafregningsordning, udgør denne del af den samlede støtte ca. 30 %

af de samlede udgifter til støtte.

Hvad angår støtten til private solcelleejere med timebaseret nettoafregning, er denne del af

støtten lidt lavere, idet de kun kan vælge den mindre gunstige skattefradragsordning. Hvad

angår støtten til virksomheder, der investerer i solcelleanlæg, er denne del af støtten uæn-

dret.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ELEMENTERNE I DE SAMLEDE UDGIFTER TIL STØTTEN TIL SOLCELLEANLÆG

Fritagelse for PSO-tarif (PSO-udgifter)

På samme måde som solcelleejere er fritaget fra elafgift til staten, er de fritaget fra at betale

PSO-tarif til Energinet.dk. Dvs. at de ikke betaler PSO-tarif af egetforbruget. PSO-tariffen

er den betaling, elforbrugerne skal betale for at dække de omkostninger, Energinet.dk har

ved at udføre en række offentlige serviceforpligtelser, der er relateret til elforsyningen, her-

under støtte til solcelleanlæg og andre vedvarende energianlæg. Hvad angår støtten til sol-

celleejere på den årsbaserede nettoafregningsordning, udgør fritagelse for PSO-tarif ca. 7 %

af de samlede udgifter til støtte. Hvad angår støtten til solcelleejere på timebaseret nettoaf-

regning, vil denne del af støtten normalt være mindre, jf. ovenstående.

Afregningspris (PSO-udgifter)

Solcelleejere kan afregne den eventuelle overskudsproduktion af el til en pris, der er højere

end markedsprisen. I udgangspunktet udgør afregningsprisen 60 øre pr. kWh i de første

10 år af solcelleanlæggets levetid og 40 øre pr. kWh i de følgende 10 år. Hvad angår støt-

ten til solcelleejere på årsbaseret nettoafregning, er denne del af støtten ret ubetydelig, idet

de fleste bruger den egenproducerede el selv og derfor ikke skal afregne noget.

Hvad angår støtten til solcelleejere med timebaseret nettoafregning, er denne del af støtten

derimod væsentlig. Væsentligheden afhænger af, i hvor høj grad der vil være egetforbrug

af el forbundet med solcelleanlægget. En del af ændringen af støtten til solcelleanlæg i 2012

var, at afregningsprisen blev midlertidigt forhøjet. Det betyder, at nogle solcelleanlæg købt

i 2013 kan afregne den overskydende el til 130 øre pr. kWh i de første 10 år, under forud-

sætning af EU-godkendelse. Nogle anlæg er på denne baggrund planlagt uden egetforbrug.

For sådanne anlæg udgør afregningsprisen hele støtten.

Tabte nettariffer

Til og med 2013 var solcelleejerne ligeledes fritaget fra at betale nettarif af deres egetforbrug.

Nettariffen er elforbrugernes betaling for transport af el. Netselskaberne har dog i 2014 ind-

ført bruttoafregning af nettariffen og rådighedsbetaling for egetforbrug, som samlet elimine-

rer besparelsen. De nærmere principper for opkrævning af nettariffer reguleres ikke ved lov,

men fastlægges af netselskaberne efter en generel regel om, at enhver forbruger skal be-

tale for de udgifter, vedkommende giver anledning til. Energitilsynet fører tilsyn med, at om-

kostningerne fordeles retfærdigt, og har godkendt både bruttoafregning og rådighedsbeta-

ling.

Fritagelsen for nettariffer udgør ca. 13 % af de samlede udgifter til støtte for solcelleejere

med årsbaseret nettoafregning (mindre for solcelleejere med timebaseret nettoafregning).

Fra 2014 er solcelleejerne imidlertid ikke længere fritaget for at betale nettariffer, hvorfor

dette støtteelement ikke gælder længere.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

REVISIONSKRITERIER OG METODE

Bilag 2. Revisionskriterier og metode

Revisionskriterier

Vi besvarer 2 spørgsmål i beretningen. Her beskrives, hvilke revisionskriterier der ligger til

grund for disse.

Har kvaliteten af Klima-, Energi- og Bygningsministeriets vurdering af de økonomiske kon-

sekvenser i lovarbejdet vedrørende støtten til solcelleanlæg været tilfredsstillende?

Det ene undersøgelsesspørgsmål handler om kvaliteten af lovarbejdet. Med tilfredsstillende

kvalitet af lovarbejdet forstår vi, at lovarbejdet skal sikre et fyldestgørende beslutningsgrund-

lag for Folketinget. Grundlaget skal være funderet på ministeriets viden på området og leve

op til eksisterende krav til udarbejdelse af lovforslag. Spørgsmålet besvares ud fra følgende

revisionskriterier:



Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har løbende fulgt udbygningen med solcellean-

læg og på denne baggrund løbende vurderet behovet for ændringer af de gældende reg-

ler.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har løbende vurderet den forventede fremtidige

udbygning med solcelleanlæg og på denne baggrund løbende vurderet behovet for æn-

dringer af de gældende regler.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har udarbejdet skøn over lovforslagenes økono-

miske konsekvenser.



De 2 første revisionskriterier handler om, hvordan Klima-, Energi- og Bygningsministeriet

overvåger området for at sikre sig viden om omfanget og det forventede fremtidige omfang

af solcelleanlæg. Denne overvågning er en væsentlig del af forvaltningen af støtteordninger-

ne til solcelleanlæg. De 2 revisionskriterier er baseret på ressortministeriernes ulovbestemte

overtilsyn, som bl.a. er beskrevet i ”Vejledning om lovkvalitet” (Justitsministeriet 2005). De

2 kriterier skal desuden ses i lyset af, at det i lovbemærkningerne til ændringerne af støtten

til solcelleanlæg i 2010 fremgik, at der var en risiko for, at statens udgifter til solcelleanlæg

kunne stige i fremtiden: ”Potentialet er stort, og en markant større udbredelse af små ved-

varende energianlæg end ventet vil selvsagt også øge mindreprovenuet markant”.

DET ULOVBESTEMTE OVERTILSYN

”Det er en central opgave for et ministerium at føre tilsyn med den virkning, som ministeriets lovgiv-

ning har i praksis, og herunder efter omstændighederne at fremsætte forslag om nødvendige æn-

dringer.

Fagministeriet skal således bl.a. påse, at dets love lever op til deres formål, at de forudsætninger,

som lovene hviler på, holder, og at lovenes målsætninger og virkemidler fortsat er aktuelle og rele-

vante i forhold til samfundsudviklingen. Ministeriet bør også løbende være opmærksomt på, om lo-

vene giver anledning til spørgsmål i relation til lovkvalitet, herunder om de – f.eks. som følge af uklar-

heder i lovtekst eller bemærkninger – i praksis giver anledning til væsentlige tvivlsspørgsmål.

Ministeriernes viden om lovgivningens virkninger stammer bl.a. fra retspraksis, oplysninger fra un-

derordnede myndigheder, faglige artikler og afhandlinger mv., henvendelser fra borgere og interes-

se- og erhvervsorganisationer eller fra debat i forbindelse med konkrete sager. Der udarbejdes også

jævnligt tværgående analyser, udredninger og statistikker om udviklingen på større lovområder. En-

delig udarbejdes der ofte væsentligt materiale i forbindelse med den parlamentariske kontrol af loves

virkning og administration, bl.a. i forbindelse med spørgsmål til den pågældende minister og ved frem-

sættelse af private lovforslag eller forslag til folketingsbeslutninger”.

Kilde: Vejledning om lovkvalitet (Justitsministeriet 2005).

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

REVISIONSKRITERIER OG METODE

Undersøgelsen af det sidste revisionskriterium om de økonomiske konsekvenser er i for-

hold til Statsrevisorernes anmodning afgrænset til de direkte økonomiske konsekvenser,

dvs. de samlede støtteudgifter til solcelleanlæg. Vi undersøger derimod ikke de øvrige sam-

fundsøkonomiske konsekvenser, fx udviklingen i omsætning og beskæftigelse i solcelle-

branchen.

Revisionskriteriet om lovforslagenes økonomiske konsekvenser er for det første baseret på

”Cirkulæret om bemærkninger til lovforslag og andre regeringsforslag og om fremgangs-

måden ved udarbejdelse af lovforslag, redegørelser, administrative forskrifter mv.” (CIR nr.

159 af 16/09/1998). Cirkulærets § 4 stiller konkrete krav til, hvilke økonomiske konsekvens-

vurderinger der skal laves. Herudover fremgår det af cirkulærets § 22, at hvis der er udar-

bejdet konsekvensvurderinger, der går ud over kravene i § 4, bør der redegøres herfor i

bemærkningerne til lovforslaget eller i et bilag til forslaget.

For det andet er revisionskriteriet baseret på, at de samlede støtteudgifter til solcelleanlæg

efter Rigsrevisionens opfattelse både omfatter det statslige mindreprovenu, PSO-udgifter

og tabte nettariffer, som det fremgår af bilag 1. Derfor bør ministeriets skøn over lovforsla-

genes økonomiske konsekvenser belyse alle 3 elementer af de samlede støtteudgifter, frem

for alene at fokusere på konsekvenserne for staten.

Har klima-, energi- og bygningsministeren rigtigt og fyldestgørende oplyst Folketinget om

de økonomiske konsekvenser af lovgivningen vedrørende støtten til solcelleanlæg?

Det andet undersøgelsesspørgsmål handler om ministerens oplysninger til Folketinget. Ved

rigtige oplysninger

forstås, at oplysningerne er i overensstemmelse med den viden, der var

kendt i ministeriet på det tidspunkt, hvor oplysningerne afgives til Folketinget. Ved

fyldest-

gørende oplysninger

forstås, at alle oplysninger om de økonomiske konsekvenser af lovgiv-

ningen, som er relevante i forbindelse med lovarbejdet, er videregivet til Folketinget

rettidigt,

så Folketinget har mulighed for at handle i tide på baggrund af oplysningerne. Spørgsmålet

besvares ud fra følgende revisionskriterium:



Klima-, energi- og bygningsministeren har i forbindelse med lovarbejdet rigtigt og fyldest-

gørende oplyst Folketinget om de økonomiske konsekvenser af lovgivningen.

Foruden oplysninger direkte til Folketinget, fx til Klima-, Energi- og Bygningsudvalget, vil vi

også fokusere på, hvilke oplysninger ministeren har givet til forligspartierne bag den energi-

politiske aftale. Det skyldes, at en del af det lovforberedende arbejde frem til indgåelse af

de politiske aftaler sker, inden Folketinget formelt inddrages.

Metode

Undersøgelsen er for det første baseret på møder med chefer og medarbejdere i Klima-,

Energi- og Bygningsministeriets departement, Energistyrelsen, Skatteministeriet og i Ener-

ginet.dk. For det andet er undersøgelsen baseret på gennemgang af dokumenter fra disse

myndigheder. Denne gennemgang har været kernen i undersøgelsen. Vi skal understrege,

at omfanget af dokumenter, der vedrører sagen, har været meget omfattende. Ud fra sags-

og aktlister identificerede vi i starten af undersøgelsen flere hundrede sager, som vedrørte

støtten til solcelleanlæg. Heraf indeholdt nogle mere end 1.000 dokumenter. Dette omfang

gjorde, at det ikke var muligt at gennemgå alle dokumenter.

Vi har derfor ikke foretaget en totalgennemgang af alle relevante sager vedrørende støtten

til solcelleanlæg. I stedet bad vi Klima-, Energi- og Bygningsministeriets departement, Ener-

gistyrelsen og Skatteministeriet om relevante dokumenter ud fra en række relevanskriterier.

Relevanskriterierne tog afsæt i vores revisionskriterier. På baggrund af disse relevanskrite-

rier modtog vi ca. 1.000 dokumenter, som vi gennemgik. Dokumenternes omfang varierer

fra nogle få sider til i nogle tilfælde mere end 200 sider. Samlet set gennemgik vi adskillige

tusinde siders materiale.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

REVISIONSKRITERIER OG METODE

På baggrund af en gennemgang af de modtagne dokumenter bad vi efterfølgende om sup-

plerende redegørelser vedlagt supplerende dokumentation i forhold til afgrænsede problem-

stillinger. Vi har også bedt Energinet.dk om redegørelser og dokumentation i forhold til af-

grænsede problemstillinger. Energinet.dk har bl.a. bidraget med data om solcelleudbygnin-

gen i undersøgelsesperioden og baggrundsoplysninger om disse data. Omfanget af mate-

rialet fra Energinet.dk er ca. 500 sider.

Forudsætninger for Rigsrevisionens beregninger og estimater af de samlede støtte-

udgifter til solcelleanlæg

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet beregnede i 2012 de samlede udgifter til den støtte-

ordning, der blev aftalt 15. november 2012. Dvs. både statens mindreprovenu, PSO-udgif-

terne og tab af nettariffer. Ifølge ministeriets beregninger beløb udgifterne sig til 4,718 mia.

kr. i perioden 2013-2020. Heraf gik de 2,834 mia. kr. til 230 MW på overgangsordningen med

årsbaseret nettoafregning og ca. 1,884 mia. kr. til 530 MW på ny ordning med timebaseret

nettoafregning.

Aftalen af 11. juni 2013 forudsætter 490 MW på overgangsordningen med årsbaseret netto-

afregning og 310 MW på timebaseret nettoafregning frem til 2020.

Som tidligere nævnt er solcelleejerne fra 2014 ikke længere fritaget for at betale nettarif af

egetforbruget, og derfor skal vores estimat korrigeres herfor. Ud af de 2,834 mia. kr. udgjorde

tab af PSO- og nettariffer ifølge ministeriets beregninger 0,622 mia. kr. Fordelingen mellem

PSO- og nettariffer kan fx belyses ved at se på DONG Energys PSO- og nettariffer i 2014.

Her udgør PSO-tarif i gennemsnit ca. 21 øre/kWh og nettariffer ca. 36 øre/kWh. Dvs. at den-

ne del af støtten fra 2014 er reduceret med ca. ⅔.

Derfor korrigerer vi de samlede udgifter til 230 MW solcelleanlæg på overgangsordningen i

2013-2020 således: (2,834 - (0,622 × ⅔)) = 2,419 mia. kr. Dermed kan udgifterne til over-

gangsordningen med årsbaseret nettoafregning beregnes til ((2,419/230) × 490) = 5,154

mia. kr. frem til 2020.

Tilsvarende kan vi estimere udgifterne til de 310 MW solcelleanlæg på timebaseret nettoaf-

regning. Dette estimat skal også korrigeres for bortfaldet af fritagelse for nettarif af egetfor-

bruget. Ifølge ministeriets beregninger udgjorde tab af nettariffer 0,273 mia. kr. ud af de i alt

1,884 mia. kr. til 530 MW på timebaseret nettoafregning. Korrigeret herfor udgør de samle-

de udgifter til 530 MW på timebaseret nettoafregning 2013-2020 dermed 1,884 - 0,273 =

1,611 mia. kr.

Dermed kan udgifterne til de 310 MW solcelleanlæg på timebaseret nettoafregning estime-

res til ((1,611/530) × 310) = 0,942 mia. kr.

Udgifterne i alt ved støtteordningen aftalt den 11. juni 2013 estimerer vi således til 5,154 +

0,942 = 6,096 mia. kr. frem til 2020.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet beregnede i 2012 ligeledes udgifterne til 230 MW

solcelleanlæg på overgangsordningen med årsbaseret nettoafregning for

hele

den 20-åri-

ge overgangsperiode. Ifølge ministeriets beregninger beløb udgifterne sig til 5,823 mia. kr.

frem til 2032.

Vi har på tilsvarende vis beregnet udgifterne frem til 2032 ud fra antagelsen om 490 MW.

Først korrigeres tallet for bortfaldet af fritagelse for nettarif. Ministeriet beregnede, at PSO-

og nettarif udgjorde 1,586 mia. kr. ud af de i alt 5,823 mia. kr. Vi antager igen, at nettariffer

udgør ⅔ af PSO- og nettariffer tilsammen. Derfor korrigeres de samlede udgifter til 230 MW

solcelleanlæg på overgangsordningen i perioden 2013-2032 således: (5,823 - (1,586 × ⅔))

= 4,766 mia. kr.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

REVISIONSKRITERIER OG METODE

På denne baggrund har vi beregnet udgifterne til 490 MW på overgangsordningen med

årsbaseret nettoafregning frem til 2032 til at være ((4,766/230) × 490) = 10,153 mia. kr.

frem til 2032.

De understregede tal er de estimater, der fremgår af kap. 1.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ORDLISTE

Bilag 3. Ordliste

Biogas

Er en energirig gas bestående af en blanding af metan (CH

) og kuldioxid (CO

), der

dannes, når organisk materiale fordøjes af naturligt forekommende tarmbakterier i luk-

kede, iltfrie tanke.

Biogassen kan fx anvendes til produktion af el og varme i kraftvarmeværker og som

brændstof i biler.

Er den fælles betegnelse for al det organiske stof, som dannes ved planternes fotosyn-

tese med solen som energikilde. Biomasse bruges især som faste biobrændsler (træ,

halm og affald) til kraftvarmeproduktion – dvs. samtidig produktion af el og varme.

Erhvervs- og interesseorganisation for energiselskaber i Danmark. Dansk Energi sty-

res og finansieres af medlemsvirksomhederne, primært elselskaber.

En selvstændig offentlig virksomhed, ejet af Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, som

løser en række opgaver på samfundets vegne. Energinet.dk ejer, driver og bygger fx

de danske el- og gastransmissionsnet, som også knytter Danmark sammen med el-

og gassystemerne i vores nabolande. Energinet.dk arbejder også med at skabe ram-

merne for velfungerende markeder for el og gas og bidrager til den grønne omstilling

af energisystemet. Forbrugerne betaler til Energinet.dk’s aktiviteter via el- og gasreg-

ningen. Det er Energinet.dk, der godkender anlæg til nettoafregning og udbetaler støtte.

At notificere betyder at underrette. I nogle tilfælde skal EU’s medlemslande underrette

EU-Kommissionen, når de vedtager national lovgivning. Det relevante i denne beretning

er, at medlemslandene som udgangspunkt har pligt til at underrette EU-Kommissionen

om statsstøtte.

De partier, der står bag den energipolitiske aftale for 2012-2020, og som sætter ram-

merne for den danske energipolitik i perioden. De samme partier står også bag de po-

litiske aftaler om støtten til solcelleanlæg, som i 2012 og 2013 blev indgået. Det drejer

sig om Socialdemokraterne, Det Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti, Venstre,

Dansk Folkeparti, Enhedslisten og Det Konservative Folkeparti.

Et solcelleanlæg, som er ejet af en gruppe private borgere i forening – fx en almennyt-

tig boligforening eller en andelsboligforening.

Beskriver en eksplosiv udvikling efter lang tids stilstand. Hentyder til, at ketchup først

er vanskeligt at få ud af en glasflaske, men derefter løber ud i alt for store mængder.

Angiver en kapacitet, fx kapaciteten på et solcelleanlæg. Et solcelleanlæg med en ka-

pacitet på 1 kW kan under optimale forhold producere 1 kWh pr. time. Et solcelleanlæg

med en kapacitet på 1 kW kan i Danmark producere ca. 900 kWh pr. år.

Elproduktion og elforbrug for en husstand eller virksomhed opgøres normalt i kilowatt-

timer (kWh). En husstand bruger normalt 3.000-6.000 kWh om året.

1 MW = 1.000 kW.

Forøgelse af indtægter ved opkrævning af skatter og afgifter m.m.

Det vil i denne sammenhæng sige ekstraudgifter til, at eksisterende solcelleanlæg fort-

sætter med uændrede støtteregler frem for at modtage støtte efter de nye regler, som

gælder for nye solcelleanlæg.

Som led i ændringen af støtten til solcelleanlæg i slutningen af 2012 forhøjede Folke-

tinget midlertidigt satsen for afregning af overskudsproduktionen af el for visse solcel-

leanlæg. Generelt blev satsen forhøjet fra 60 øre/kWh til 130 øre/kWh de første 10 år

af anlæggets levetid for solcelleanlæg, der er nettilsluttet i 2013. Forhøjelsen blev af-

trappet, så anlæg, der er nettilsluttet i 2014, kan afregne med 116 øre/kWh, for anlæg,

der er nettilsluttet i 2015, er det 102 øre/kWh etc. I 2018 er den midlertidigt forhøjede

afregning helt aftrappet, så anlæg, der er nettilsluttet i 2018 og frem, kan afregne til 60

øre/kWh.

Biomasse

Dansk Energi

Energinet.dk

EU-notifikation

Forligspartierne

Fællesanlæg

Ketchupeffekt

Kilowatt (kW)

Kilowatttime (kWh)

Megawatt (MW)

Merprovenu

Merudgift

Midlertidigt forhøjet afregnings-

pris

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 1: Beretning om ændringen af støtten til solcelleanlæg

ORDLISTE

Mindreprovenu

Netselskab

Reduktion af indtægter fra skatter og afgifter m.m.

Der er ca. 70 netselskaber i Danmark. Deres opgave er overordnet at tilslutte kunder,

opgøre elforbruget samt at udvikle, optimere og vedligeholde elnettet. Desuden hånd-

terer de også, når eksterne forhold gør, at elnettet kræver opmærksomhed. Det være

sig kommunen, der skal anlægge en ny vej, eller entreprenøren, der graver kabler over

på grund af uopmærksomhed.

Elforbrugernes betaling for transport af el.

Nettilslutning af fx et solcelleanlæg betyder, at anlægget bliver tilsluttet elnettet, så den

producerede el kan leveres til elnettet og registreres som leveret.

Hvis ejeren af et solcelleanlæg er godkendt til nettoafregning, skal ejeren kun betale el-

afgift mv. af forskellen mellem den forbrugte el og den producerede el fra solcellean-

lægget. For nogle solcelleejere sker denne opgørelse kun 1 gang om året. Det betyder,

at solcelleejere populært sagt kan ”lagre” el produceret om sommeren til forbrug om

vinteren. Denne ordning kaldes derfor den

årsbaserede nettoafregningsordning.

For

andre solcelleejere sker opgørelsen på timebasis. Hvis solcelleejeren inden for 1 time

producerer mere el, end ejeren forbruger, må overskudsproduktionen afregnes. Denne

ordning kaldes

timebaseret nettoafregningsordning.

Tal for solcelleudbygningen, baseret på udtræk fra Energinet.dk’s stamdataregister i

august 2014.

I denne sammenhæng betyder det, at solcelleejere, der inden et bestemt tidspunkt har

købt et solcelleanlæg, i en afgrænset periode fortsat er omfattet at de støtteregler til sol-

celleanlæg, som var gældende på det tidspunkt, hvor de købte anlægget.

PSO står for Public Service Obligations, dvs. offentlige serviceforpligtigelser. PSO-ta-

riffer skal betale de udgifter, som Energinet.dk afholder på samfundets vegne efter de

formål, som er specificeret i lov om elforsyning. Tilskud til vedvarende energi udgør langt

den største del af de udgifter, der dækkes af PSO-tariffen.

Begrebet dækker i denne beretning over 2 ting:

1) de udgifter, som Energinet.dk afholder for indtægterne fra PSO-tarif

2) reduktion af indtægterne fra PSO-tarif som følge af, at fx solcelleejere er fritaget for

at betale PSO-tarif for forbrug af egenproduceret el – idet solcelleejerne nettoafreg-

ner deres elproduktion og elforbrug.

Se i øvrigt bilag 1.

Nettarif

Nettilslutning

Nettoafregning

Opdaterede udbygningstal

Overgangsordning

PSO-tarif

PSO-udgift

Solcelleanlæg

Solcelleudbygning

Solcellekapacitet

Stamdataregister

Tilbagebetalingstid

Timebaseret nettoafregning

Vedvarende energi

Et anlæg, som kan omforme solens energi til el.

Forøgelse af solcellekapaciteten.

Et udtryk for, hvor stor mængde el de installerede solcelleanlæg på et konkret tidspunkt

kan producere tilsammen under optimale forhold. Kapaciteten opgøres typisk i MW.

Et register, der administreres af Energinet.dk, som indeholder oplysninger om alle net-

tilsluttede solcelleanlæg og andre vedvarende energianlæg.

Et udtryk for, hvornår det beløb, investeringen har kostet, har medført ligeså store be-

sparelser. På det tidspunkt er investeringen betalt tilbage.

Se nettoafregning

Fx vindkraft, vandkraft, biogas, biomasse, solenergi, bølge- og tidevandsenergi og geo-

termisk varme. Dvs. energiformer, som enten er (praktisk talt) uudtømmelige eller for-

nybare. Modsætningen hertil er fossil energi, som er udtømmelig, dvs. olie, kul, gas mv.