Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

By- og Boligudvalget 2013-14
SB 22 1
Offentligt

22/2013

Beretning om

indsatsen over for hjemløse

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

22/2013

Beretning om

indsatsen over for hjemløse

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2014

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Ministeren for by, bolig og landdistrikter og ministeren for børn, ligestilling, integration og sociale forhold afgiver en redegø-

relse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske midt i december 2014.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i marts måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2013, som afgives i marts 2015.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-440-7

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 21. august 2014

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Kristian Jensen

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-

Andersen

BERETNING OM INDSATSEN OVER FOR HJEMLØSE

Hjemløse er henvist til midlertidige boliger, og deres situation er ofte kædet sammen

med alvorlige økonomiske og sociale problemer.

Det skønnes, at 13.000-15.000 blev ramt af hjemløshed i 2013. Antallet af hjemløse

er stigende og var 5.820 i februar 2013 mod 4.998 i 2009. Stigningen var størst i grup-

pen af unge hjemløse under 24 år, som nu udgør ca. 20 % af alle hjemløse. Antallet

af billige boliger er samtidig faldet markant i perioden 2007-2013.

Statsrevisorerne konstaterer, at mangel på passende boliger med tilstrækkelig lav bo-

ligomkostning er en væsentlig barriere for at nedbringe antallet af hjemløse.

Kommunerne skal ifølge serviceloven tilbyde hjemløse midlertidigt ophold på forsorgs-

hjem. Kommunen skal desuden tilbyde hjemløse en helhedsorienteret handleplan,

der ud over støtte til at finde en bolig også skal omfatte støtte til at løse den enkeltes

sociale problemer. Imidlertid var antallet af pladser på forsorgshjem kun 2.180 i 2013.

Mange hjemløse er derfor henvist til anden overnatning, fx hos familie og venner, på

gader, i varmestuer og i campingvogne.

Statsrevisorerne finder, at myndighedernes indsats over for hjemløse ikke har

været tilfredsstillende:



Kommunernes indsats over for hjemløse har været utilstrækkelig ifølge service-

loven. Det betyder fx for få pladser og for lange ophold på forsorgshjem og mang-

lende tilbud om handleplaner. Kommunerne har heller ikke sikret en passende

boligmasse og har dermed ikke kunnet imødekomme de hjemløses boligbehov.

Socialministeriet har i længere tid kendt til de stigende problemer på hjemløseom-

rådet og iværksatte derfor i 2009 Hjemløsestrategien. Strategien har skabt øget

fokus på området i 17 kommuner, men er endnu ikke udrullet til de øvrige kom-

muner. Socialministeriet har ikke i tilstrækkelig grad tilskyndet kommunerne til at

efterleve serviceloven og styrke indsatsen, ikke mindst over for unge hjemløse.

Boligministeriet har ikke fulgt op på, hvordan kommunerne anvender de eksiste-

rende ordninger til at skaffe boliger til hjemløse, og om ordningerne er tilstrække-

lige.



Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

Beretning til Statsrevisorerne om

indsatsen over for hjemløse

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne un-

dersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisor-

loven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører finanslovens § 14. Mi-

nisteriet for By, Bolig og Landdistrikter og § 15. Mi-

nisteriet for Børn, Ligestilling, Integration og Socia-

le Forhold.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

Indholdsfortegnelse

Introduktion og konklusion ............................................................................................ 1

1.1.

Formål og hovedkonklusion .................................................................................. 1

1.2.

Baggrund .............................................................................................................. 3

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning .......................................................... 5

Kommunernes indsats over for hjemløse ..................................................................... 9

2.1.

Kommunernes brug af forsorgshjem..................................................................... 9

2.2.

Hjemløses opholdslængde på forsorgshjem....................................................... 14

2.3.

Kommunernes koordinering af hjælpen til hjemløse ........................................... 17

Socialministeriets indsats over for hjemløse ............................................................... 21

3.1.

Socialministeriets viden om hjemløse og deres problemer................................. 22

3.2.

Opfølgning på længden af ophold på forsorgshjem ............................................ 25

3.3.

Udviklingen i takster på forsorgshjem ................................................................. 26

3.4.

Udviklingen i refusionsudgifter ............................................................................ 27

Boliger til hjemløse...................................................................................................... 30

4.1.

Udbuddet af boliger til hjemløse ......................................................................... 30

4.2.

Ordninger til at tilvejebringe billige boliger til hjemløse ....................................... 34

Bilag 1. Metode ................................................................................................................... 37

Bilag 2. Ordliste ................................................................................................................... 39

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

Beretningen vedrører finanslovens § 14. Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter

og § 15. Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter:

Carsten Hansen: oktober 2011

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold:

Eva Kjer Hansen: august 2004 - september 2007

Karen Jespersen: september 2007 - april 2009

Karen Ellemann: april 2009 - februar 2010

Benedikte Kiær: februar 2010 - oktober 2011

Karen Hækkerup: oktober 2011 - august 2013

Annette Vilhelmsen: august 2013 - februar 2014

Manu Sareen: februar 2014 -

Beretningen har i udkast været forelagt Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter

og Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, hvis bemærk-

ninger er afspejlet i beretningen.

Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter blev oprettet i oktober 2011 og fik bl.a.

ressortansvaret for sager vedrørende almene boliger, studie- og ungdomsboliger,

friplejeboliger, privat udlejning og byfornyelse inkl. de til området hørende institu-

tioner mv., herunder Center for Boligsocial Udvikling, hvilket tidligere lå i Socialmi-

nisteriet.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og konklusion

1.1. Formål og hovedkonklusion

1. Denne beretning handler om den indsats, som Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration

og Sociale Forhold (herefter Socialministeriet), Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter (her-

efter Boligministeriet) og kommunerne yder over for hjemløse. Rigsrevisionen har selv taget

initiativ til undersøgelsen i september 2013.

Hjemløse har typisk problemer, der rækker ud over manglen på en bolig, fx misbrug, psykisk

sygdom, kriminalitet, ringe arbejdsmarkedstilknytning og manglende sociale netværk. Hjem-

løse har desuden ofte svære sundhedsproblemer og en sporadisk kontakt med sundheds-

væsnet.

Hjemløse er nogle af samfundets mest udsatte. Dødeligheden blandt hjemløse er ifølge Sta-

tens Institut for Folkesundhed væsentligt højere end dødeligheden i den samlede befolkning.

I uge 6 i 2013 var der, jf. Det Nationale Forskningscenter for Velfærd (SFI), 5.820 hjemløse

i Danmark. SFI skønner, at 13.000-15.000 borgere blev ramt af hjemløshed i løbet af året.

Det er en stigning på 16 % i forhold til antallet af hjemløse i 2009.

Hjemløse har krav på at få et midlertidigt ophold i boformer til personer med særlige sociale

problemer og tilbud om aktiverende støtte, omsorg og efterfølgende hjælp. Botilbud omfatter

forsorgshjem, herberger, beskyttede pensionater og familieinstitutioner. I beretningen benæv-

ner vi generelt disse boformer som forsorgshjem.

Socialministeriet har ressortansvaret for lovgivningen på det sociale område, mens kom-

munerne har myndighedsansvaret for at hjælpe hjemløse under og efter et ophold på et for-

sorgshjem.

Kommunerne har desuden ansvaret for at sikre en passende boligmasse, mens Boligmini-

steriet har ressortansvaret for lovgivningen på boligområdet.

2. Formålet med beretningen er at undersøge, om hjemløse får en helhedsorienteret og

sammenhængende hjælp fra kommunerne, og om Socialministeriet og Boligministeriet har

understøttet kommunerne i deres indsats. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:



Yder kommunerne i tilfredsstillende grad en helhedsorienteret og sammenhængende

indsats over for hjemløse?

Har Socialministeriet i tilfredsstillende grad understøttet kommunernes indsats over for

hjemløse?

Har Boligministeriet i tilfredsstillende grad understøttet kommunerne i at tilvejebringe re-

levante boliger til hjemløse?

SFI’s kortlægning af hjemløs-

hed

SFI har siden 2007 kortlagt an-

tallet af hjemløse i uge 6 hvert

2. år. Kortlægningen er baseret

på indrapportering fra ca. 1.400

sociale tilbud og myndigheds-

enheder. De registrerer hver en-

kelt person, som tilbuddet eller

enheden har kontakt med eller

kendskab til befinder sig i en

hjemløsesituation.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

INTRODUKTION OG KONKLUSION

HOVEDKONKLUSION

Rigsrevisionen finder ikke, at indsatsen over for hjemløse samlet set er tilfredsstillen-

de.

Handleplan efter servicelo-

vens § 141, stk. 3

Handleplanen skal angive:

1) formålet med indsatsen

2) hvilken indsats der er nød-

vendig for at opnå formålet

3) den forventede varighed af

indsatsen

4) andre særlige forhold vedrø-

rende boform, beskæftigelse,

personlig hjælp, behandling,

hjælpemidler m.v.

Rigsrevisionen konstaterer, at kommunerne ikke i tilstrækkelig grad tilbyder de hjem-

løse handleplaner efter serviceloven. Dermed benytter kommunerne ikke det redskab,

der netop havde til formål at understøtte, at der er overblik over og sammenhæng i

indsatsen over for den enkelte hjemløse.

Undersøgelsen viser, at hjemløse har lange ophold på forsorgshjem, som alene er

tiltænkt at være et midlertidigt tilbud.

Rigsrevisionen finder det særligt problematisk, at antallet af unge hjemløse stiger, og

at indsatsen i forhold til unge hjemløse er så svagt funderet, som undersøgelsen vi-

ser. Unge hjemløse opholder sig i stort omfang på forsorgshjem på trods af målsæt-

ninger om, at kommunerne skal finde alternativer til forsorgshjem, hvor de unge kan

opholde sig.

Socialministeriet har igennem længere tid haft kendskab til disse problemstillinger.

Hjemløseområdet har siden 2009 været genstand for et større strategisk initiativ –

Hjemløsestrategien – der har som hovedformål at få hjemløse i egen bolig med den

støtte, som den enkelte hjemløse måtte have behov for. Strategien har øget opmærk-

somheden på hjemløse og deres situation i de 17 kommuner, der har deltaget, og So-

cialministeriet vil udrulle strategien til andre kommuner i de kommende år. Rigsrevi-

sionen finder det dog ikke tilfredsstillende, at ministeriet ikke har taget tilstrækkelige

initiativer til at sikre, at kommunerne i større omfang udarbejder handleplaner, ned-

bringer længden af ophold på forsorgshjem og styrker indsatsen over for unge hjem-

løse.

En af de centrale udfordringer i forhold til at afhjælpe hjemløsheden er, at der ikke er

et tiltrækkeligt antal egnede boliger. I forbindelse med Rigsrevisionens undersøgelse

har Boligministeriet oplyst, at antallet af billige boliger, som hjemløse og især unge

hjemløse har råd til at bo i, er faldet markant i perioden 2007-2013.

Det er kommunernes ansvar, at udbuddet af boliger dækker borgernes behov. Der

eksisterer en række muligheder og ordninger, som kommunerne kan anvende for at

skaffe boliger til hjemløse. Kommunerne har dog flere gange gjort Boligministeriet op-

mærksom på, at ordningerne ikke er tilstrækkelige.

Rigsrevisionen finder det ikke tilfredsstillende, at Boligministeriet ikke har undersøgt,

om ordningerne er tilstrækkelige til, at kommunerne kan dække hjemløses boligbe-

hov, eller om der er barrierer for kommunernes anvendelse af ordningerne.

Serviceloven

Lovbekendtgørelse nr. 254 af

20. marts 2014 om social ser-

vice.

Hjemløsestrategien

forløb i

perioden 2009-2013, og 17

kommuner arbejdede med at

afprøve en række metoder ba-

seret på en Housing First-til-

gang. Housing First-tilgangen

består i, at hjemløse i starten

af et indsatsforløb støttes i at

flytte i en permanent, selvstæn-

dig bolig, samtidig med at der

gives en individuel og helheds-

orienteret social støtte med ud-

gangspunkt i borgerens behov.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.2. Baggrund

3. At være hjemløs handler ikke blot om at mangle en bolig. Hjemløshed hænger ofte sam-

men med andre økonomiske og personlige forhold og problemer, som kan gøre det vanske-

ligt at finde en bolig og/eller kunne fungere i egen bolig.

4. SFI kortlægger hvert 2. år hjemløsheden i Danmark efter en fælles international definition

på hjemløshed. I de seneste år er antallet af hjemløse steget i Danmark. Især andelen af un-

ge hjemløse under 24 år er i perioden 2009-2013 steget markant. Hvis unge hjemløse ikke

får tilstrækkelig hjælp, er der risiko for, at de fortsætter deres liv som socialt udsatte borgere.

SFI har opgjort, at 74 % af de unge hjemløse har en psykisk sygdom og/eller misbrugspro-

blemer, 32 % er psykisk syge misbrugere, og 82 % modtager kontanthjælp.

Hjemløse opholder sig mange forskellige steder, fx på forsorgshjem, på gaden, hos familie

eller hos venner. En stor del af de unge hjemløse overnatter hos familie og venner.

Ankestyrelsen har opgjort, at 22 % af de hjemløse, der opholder sig på forsorgshjem, i løbet

af deres barndom enten har været anbragt uden for hjemmet eller har modtaget en forebyg-

gende foranstaltning. Næsten hver 4. af de hjemløse er således kendt i de kommunale sy-

stemer.

5. Erfaringer fra den netop gennemførte Hjemløsestrategi i 17 kommuner og fra andre lan-

de viser, at hjemløse kan få et bedre liv, hvis den enkelte hjemløse får en mere permanent

boligsituation og den rette sociale støtte. En samfundsøkonomisk analyse, som Socialmini-

steriet fik udarbejdet i 2013, viser, at der i løbet af ganske få år er en samfundsøkonomisk

gevinst ved at benytte Hjemløsestrategiens metoder.

6. Kommunernes ansvar over for hjemløse er defineret i en række paragraffer i serviceloven:



§ 81 fastlægger, at kommunerne skal tilbyde en særlig indsats til voksne med særlige so-

ciale problemer. Formålet er at forebygge, at problemerne forværres, og at forbedre mu-

ligheden for den enkeltes livsudfoldelse. Denne indsats skal være helhedsorienteret med

servicetilbud afpasset den enkeltes særlige behov.

§ 141, stk. 2 og 3, fastslår, at kommunerne skal tilbyde at udarbejde en handleplan til bor-

gere med alvorlige sociale problemer, der ikke eller kun med betydelig støtte kan ophol-

de sig i egen bolig for at understøtte, at hjælpen er helhedsorienteret og tilpasset den en-

keltes særlige behov. Handleplanen skal angive formålet med indsatsen, hvilken indsats

der er nødvendig for at opnå formålet, den forventede varighed af indsatsen og andre

særlige forhold vedrørende boform, beskæftigelse, personlig hjælp, behandling, hjælpe-

midler mv. Handleplanen skal udarbejdes ud fra borgerens forudsætninger og så vidt mu-

ligt i samarbejde med denne.

§ 110 fastlægger, at kommunerne skal tilbyde midlertidigt ophold i boformer til personer

med særlige sociale problemer, som ikke har eller ikke kan opholde sig i egen bolig, og

som har behov for botilbud og tilbud om aktiverende støtte, omsorg og efterfølgende

hjælp.

SFI’s definition på hjemløs-

hed

Som hjemløs regnes personer,

som ikke disponerer over egen

(ejet eller lejet) bolig eller værel-

se, men som er henvist til mid-

lertidige boalternativer, eller

som bor midlertidigt og uden

kontrakt hos slægtninge, ven-

ner eller bekendte. Som hjem-

løs regnes også personer uden

et opholdssted den kommende

nat.



7. § 110-boformer er det, vi i denne beretning betegner som forsorgshjem. Forsorgshjemme-

ne er et landsdækkende tilbud, og en hjemløs kan tage ophold på et hvilket som helst for-

sorgshjem i landet, hvis der er plads, og hvis lederen af forsorgshjemmet godkender ophol-

det. Lederen er forpligtet til at afvise en borger, hvis denne ikke hører til målgruppen, uan-

set om borgeren selv har henvendt sig, eller om det er en myndighed, der har henvist bor-

geren til forsorgshjemmet, jf. servicelovens § 110, stk. 3.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Efterforsorg

er en støtte, der

kan ydes til hjemløse, som flyt-

ter fra et forsorgshjem til egen

bolig. Efterforsorgen ydes ud

fra det individuelle behov og

kan vare i op til 1 år efter ud-

flytning fra forsorgshjemmet.

Efterforsorgen har til formål at

give hjælp og støtte til, at den

enkelte kan bevare egen bolig.

8. Forsorgshjem er forskellige. Nogle forsorgshjem tilbyder overnatningsmulighed og mulig-

hed for social kontakt. Andre forsorgshjem tilbyder derudover fx rådgivning og vejledning om

økonomiske og sociale forhold, afrusning, hjælp til kontakt til kommunen og øvrige relevan-

te samarbejdsparter, hjælp til at få udarbejdet en handleplan efter servicelovens § 141 og ef-

terforsorg i forbindelse med udflytning i egen bolig uden for forsorgshjemmet.

Under opholdet på et forsorgshjem tilbyder forsorgshjemmet typisk borgeren at få udarbej-

det en opholdsplan, hvor borgeren og forsorgshjemmet i fællesskab definerer formålet med

opholdet, og hvad forsorgshjemmet skal hjælpe borgeren med.

9. Ifølge Ankestyrelsens statistik var der 73 forsorgshjem i Danmark i 2013, som 6.122 for-

skellige hjemløse benyttede. Staten yder 50 % statsrefusion til kommunernes udgifter til bor-

geres ophold på forsorgshjem. Refusionsudgifterne til ophold på forsorgshjem er stigende.

I 2013 var statens og kommunernes udgifter til midlertidige ophold på forsorgshjem for hjem-

løse i alt 786 mio. kr.

Det er vanskeligt at opgøre de samlede årlige offentlige udgifter på hjemløseområdet, da

hjemløse typisk får en lang række ydelser i det kommunale system, fx misbrugsbehandling,

socialpædagogisk bistand, personlig og praktisk bistand m.m. Udgifterne til den samlede

indsats over for hjemløse er således langt højere end de årlige udgifter til ophold på forsorgs-

hjem.

Socialministeriet har i forbindelse med Rigsrevisionens undersøgelse opgjort, ministeriets

udgifter til hjemløseindsatsen i perioden 2008-2013. Tabel 1 viser opgørelsens resultater.

Tabel 1. Socialministeriets udgifter til hjemløseindsatsen i perioden 2008-2013

Hjemløsestrategi i perioden 2009-2013

Projekter, der er rettet specifikt mod hjemløse, eller hvor hjemløse indgår som en så væsentlig del af

projektets målgruppe, at det fremgår af projektets titel (§ 15.75. Særligt udsatte grupper)

Projekter, der er rettet specifikt mod hjemløse, eller hvor hjemløse indgår som en så væsentlig del af

projektets målgruppe, at det fremgår af projektets titel (den resterende del af § 15)

Statsrefusion til § 110

I alt

385 mio. kr.

416 mio. kr.

18 mio. kr.

2.186 mio. kr.

3.005 mio. kr.

Da statsrefusionen for 2013 endnu ikke er fuldt ud opgjort, udgør refusionsbeløbet for 2013 det seneste skøn, som kommu-

nerne har indberettet til Socialminisiteriet.

Kilde: Socialministeriet.

Det fremgår af tabel 1, at de statslige udgifter under Socialministeriet til hjemløseprojekter,

Hjemløsestrategien og statsrefusion til ophold på forsorgshjem udgør i alt ca. 3 mia. kr. i pe-

rioden 2008-2013.

10. Da kommunerne afholder udgifter til ophold på forsorgshjem, der svarer til statens andel

af refusionsudgifterne, kan vi deraf udlede, at kommunerne i lighed med staten har anvendt

ca. 2,2 mia. kr. i perioden 2008-2013. Samlet set udgør udgifterne ca. 5,2 mia. kr. Kommu-

nernes øvrige udgifter til hjemløseindsatsen er ikke opgjort, og Rigsrevisionen har ikke un-

dersøgt, hvad øvrige ministerier eventuelt har brugt på indsatser over for hjemløse i perio-

den.

11. Hjemløse flytter ikke altid i egen bolig efter et ophold på et forsorgshjem. Figur 1 viser,

hvor hjemløse, der har været på et forsorgshjem, bevæger sig hen efter opholdet.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Figur 1. Steder, hvor hjemløse kan tage ophold efter udskrivning fra forsorgshjem

Hjemløs borger

Startbolig

Andet

skæv bolig

er en bolig til

hjemløse og særligt udsatte

borgere, som har svært ved at

indpasse sig eller ikke magter

at bo i et traditionelt udlejnings-

byggeri. Der lægges vægt på,

at boligerne skal kunne rumme

beboere med en væsentlig an-

derledes adfærd og ofte et mis-

brug. Der er tale om permanen-

te boliger, som skal udlejes ef-

ter den almene lejelovs bestem-

melser.

Boformer til længerevarende

ophold

Ifølge servicelovens § 107, stk.

2, nr. 2, skal kommunen tilbyde

midlertidigt ophold til personer

med nedsat psykisk funktions-

evne eller særlige sociale pro-

blemer, der har behov for pleje

eller behandling, og som på

grund af disse vanskeligheder

ikke kan klare sig uden støtte.

Særplejehjem

Ifølge servicelovens § 108 skal

kommunen tilbyde ophold i bo-

former, der er egnet til længe-

revarende ophold, til personer,

som på grund af betydelig og

varigt nedsat fysisk eller psy-

kisk funktionsevne har behov

for omfattende hjælp til almin-

delige, daglige funktioner eller

pleje, omsorg eller behandling,

og som ikke kan få dækket dis-

se behov på anden vis.

Sociale viceværter

er ansat i

de boligafdelinger, hvor der fx

er opført skæve boliger eller

startboliger. Deres arbejdsfunk-

tion består i at løse boligsociale

opgaver, som kan bestå af fx

støtte til den enkelte beboer i

hverdagen, løsning af praktiske

opgaver, konfliktmægling mv.

for at bevare relationerne bebo-

erne imellem samt brobygning

til fx det kommunale system.

Andet forsorgshjem

Skæv bolig

Boform til

længerevarende ophold

Almen bolig

Særplejehjem

Privatejet bolig

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 1, at hjemløse fx kan flytte i egen bolig eller i en skæv bolig. Hvis den

hjemløse har behov for omfattende støtte, kan kommunen visitere til et tilbud med tilknyttet

hjælpepersonale, fx et længerevarende ophold i en boform efter servicelovens § 107 eller et

ophold på et særplejehjem efter servicelovens § 108. Unge hjemløse kan flytte til en startbo-

lig, som er en særlig type ungdomsbolig, hvor der er tilknyttet en social vicevært. Hjemløse

kan desuden tage ophold på et andet forsorgshjem eller tage ophold på gaden, bo midlerti-

digt hos familie eller venner m.m.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

12. Denne undersøgelses revisionskriterier tager udgangspunkt i serviceloven. Loven fast-

lægger myndighedernes roller og ansvar i forhold til at yde hjælp til hjemløse.

13. Vi vurderer, om kommunerne opfylder servicelovens krav om at yde en helhedsoriente-

ret indsats med servicetilbud tilpasset den enkelte hjemløses særlige behov, jf. servicelovens

§ 81. Vi undersøger, om kommunerne udarbejder handleplaner efter servicelovens § 141

(herefter handleplaner) til hjemløse på forsorgshjem. Handleplanerne, som kommunerne skal

tilbyde hjemløse, er en væsentlig indikator for, om kommunerne har kontakt med den hjem-

løse og har fokus på, at hjemløse har komplekse problemer, som kræver en koordineret ind-

sats mellem forskellige aktører.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Socialministeriet har oplyst, at handleplaner er et vigtigt redskab til at sikre, at hjemløse får

en målrettet, sammenhængende, helhedsorienteret og koordineret indsats for at blive hjul-

pet ud af hjemløsheden. Socialministeriet bemærker dog, at handleplaner eller et tilbud om

udarbejdelse af en handleplan ikke i sig selv er udtryk for, om borgeren modtager en målret-

tet, sammenhængende, helhedsorienteret og koordineret indsats.

14. Kommunerne skal tilbyde midlertidigt ophold på forsorgshjem til personer med særlige

sociale problemer, som ikke har eller ikke kan opholde sig i egen bolig, og som har behov

for botilbud og tilbud om aktiverende støtte, omsorg og efterfølgende hjælp. Vi vurderer, om

kommunerne yder en tilfredsstillende indsats, så opholdene på forsorgshjem ikke bliver lang-

varige. Langvarige ophold på forsorgshjem kan være en indikator for, at hjemløse ikke får

den hjælp, de har behov for til at komme videre til mere permanente løsninger, eller at løs-

ningerne ikke er tilgængelige. Vi er opmærksomme på, at hjemløse er en meget differentie-

ret målgruppe, der har forskellige og ofte meget komplekse problemer og derfor forskellige

behov for støtte. Hjemløse vil derfor opholde sig på forsorgshjem i forskelligt omfang.

Socialministeriet har oplyst, at opholdstiden på et forsorgshjem ikke må få karakter af en per-

manent situation, og at det skal sikres, at opholdet fortsat er det rette tilbud til at støtte bor-

geren i at komme ud af hjemløsheden og forbedre den samlede livssituation. Nedbringelse

af opholdstiderne har derfor også været en af de 4 målsætninger i arbejdet med Hjemløse-

strategien.

15. Vi har i undersøgelsen særligt fokus på unge hjemløse. Det fremgår af vejledningen til

serviceloven, at unge hjemløse under 24 år som udgangspunkt ikke bør opholde sig på for-

sorgshjem, men tilbydes andre tilbud efter lov om social service eller anden lovgivning. Der-

for undersøger vi, om kommunerne har etableret særlige tilbud til unge hjemløse som alter-

nativ til ophold på almindelige forsorgshjem.

16. Vi vurderer desuden, om Socialministeriet og Boligministeriet understøtter kommuner-

nes indsats ud fra de respektive ministeriers ressortansvar.

Socialministeriet skal føre tilsyn med og holde sig orienteret om, hvordan den sociale lov-

givning bliver administreret i kommunerne. Vi undersøger i den forbindelse bl.a. en række

takster for ophold på forsorgshjem og vurderer, om ministeriet er bekendt med, hvorfor ud-

gifterne på området stiger.

Boligministeriet har til opgave at holde sig orienteret om, hvordan boliglovgivningen bliver

administreret i kommunerne, herunder om kommunerne sikrer, at der er et tilstrækkeligt an-

tal boliger til de svagest stillede borgere.

Metode

17. Undersøgelsen bygger på interviews med og skriftligt materiale fra Socialministeriet og

Boligministeriet samt besøg, interviews og gennemgang af personsager i kommuner med

og uden forsorgshjem. De 5 kommuner, der indgår i undersøgelsen, er: Esbjerg, Hvidovre,

København, Aalborg og Aarhus. Derudover har vi besøgt og gennemført interviews med 8

forsorgshjem i 4 af de udvalgte kommuner.

18. Vi har interviewet de 5 kommuners ansvarlige på hjemløseområdet og gennemgået 49

kommunale sager om hjemløse, der har haft ophold på forsorgshjem i løbet af 2013. Unge

hjemløse er et særligt fokus for undersøgelsen, og 24 ud af de 49 sager er unge hjemløses

sager. Vi har desuden indhentet opholdsstatistik fra Ankestyrelsen for de 49 sager, hvor nog-

le af dem går tilbage til 1999.

Vi har derudover udtaget en stikprøve på 20 forsorgshjems takster mv. De kommuner, for-

sorgshjemmene ligger i, er blevet bedt om at fremlægge dokumentation for taksterne og re-

visionspåtegning for forsorgshjemmene.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Vi har i gennemgangen af stikprøven haft fokus på, om taksterne er sammenlignelige, og om

der foreligger revisionspåtegninger på takstfastsættelsen. Bilag 1 giver en uddybende me-

todebeskrivelse.

19. Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks 1.

BOKS 1. GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes

internationale standarder (ISSAI 100-999).

Afgrænsning

20. I undersøgelsen af kommunernes indsats er målgruppen af hjemløse afgrænset til at væ-

re hjemløse, der opholder eller har opholdt sig på forsorgshjem, da det er kommunernes ud-

gifter til disse ophold og efterforsorg, som staten yder refusion til.

Vi har fokuseret på kommunernes indsats over for hjemløse. Vi har ikke undersøgt den kon-

krete indsats eller kvalitet, som forsorgshjemmene yder. Indsatsen på landets forsorgshjem

er en del af kommunernes samlede tilbud til hjemløse og omfatter mere end blot et midler-

tidigt tilbud om et sted at overnatte. Kommunernes forskellige opsøgende indsatser i forhold

til fx gadehjemløse og efterforsorgsindsatser indgår ikke i undersøgelsen. Derudover indgår

kommunernes indsats over for udenlandske hjemløse heller ikke i undersøgelsen.

En hjemløs sover på Rådhuspladsen i København.

Foto: Fonden projekt UDENFOR.

Målgruppen for Socialministeriets og Boligministeriets indsats omfatter alle hjemløse, idet mi-

nisterierne bør understøtte kommunerne i deres indsats, uanset om de hjemløse opholder

sig på forsorgshjem eller ej.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

INTRODUKTION OG KONKLUSION

21. Undersøgelsen afgrænser sig fra andre ministerområder, som kan have relevans for om-

rådet, fx Beskæftigelsesministeriet og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse. Hjemløse-

strategien indgår i undersøgelsen, i det omfang vi har fundet det relevant i forhold til at vur-

dere den generelle indsats over for hjemløshed. Rigsrevisionen har ikke revideret strategi-

ens økonomi, effekt eller styring.

22. Bilag 2 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

2. Kommunernes indsats over for hjemløse

Rigsrevisionens undersøgelse af 5 kommuner har vist, at kommunerne ikke i tilstræk-

kelig grad giver hjemløse en helhedsorienteret og sammenhængende hjælp med hen-

blik på at komme ud af hjemløsheden.

Rigsrevisionen har gennemgået 49 sager i kommunerne. Sagerne vedrører borgeres

hjemløshed og ophold på forsorgshjem. Gennemgangen har vist, at de hjemløse i fle-

re tilfælde har lange ophold på forsorgshjem. 13 hjemløse har haft ophold, der varer

i mere end 1 år, og 1 hjemløs har i alt haft overnatninger svarende til ca. 11 år i perio-

den 1999-2013. Serviceloven fastlægger, at hjemløses ophold på forsorgshjem skal

være af midlertidig karakter. Rigsrevisionen finder, at flere af opholdene ikke kan be-

tegnes som midlertidige.

Rigsrevisionen kan endvidere konstatere, at kommunerne ikke har etableret et til-

strækkeligt antal alternativer til forsorgshjem, hvor unge hjemløse kan opholde sig mid-

lertidigt. Undersøgelsen har vist, at unge i alt for stort omfang bor på almindelige for-

sorgshjem, og at opholdene er langvarige. Det fremgår af vejledningen til servicelo-

ven, at unge hjemløse under 24 år helst ikke skal opholde sig på forsorgshjem. Rigs-

revisionen finder, at kommunerne bør have et større fokus på at mindske opholdenes

længde og tilbyde alternativer til ophold på forsorgshjem.

Hjemløse har ofte komplekse problemer og har typisk brug for hjælp flere steder fra,

fx fra socialforvaltning, beskæftigelsesforvaltning, misbrugscenter, sundhedsvæsen

og eventuelt fra en boligformidlingsenhed. Hjemløse har desuden generelt svært ved

at gøre brug af det offentlige system. Handleplaner efter servicelovens § 141 skal gø-

re det lettere for hjemløse at få den rette hjælp, men kommunerne har kun tilbudt 15

ud af de 49 hjemløse at få udarbejdet en handleplan, og kun i 5 tilfælde er handlepla-

nen blevet udarbejdet. Rigsrevisionen finder det ikke tilfredsstillende, at kommunerne

ikke tilbyder og udarbejder handleplaner efter servicelovens § 141.

2.1. Kommunernes brug af forsorgshjem

23. Vi har undersøgt, hvilke forsorgshjemstilbud til hjemløse de 5 kommuner råder over, her-

under om kommunerne har oprettet særlige tilbud til unge hjemløse som alternativ til for-

sorgshjem.

24. Det er kommunerne, der i medfør af serviceloven skal tilbyde hjemløse midlertidigt op-

hold på forsorgshjem. Kommunerne skal samtidig sørge for, at der er det nødvendige antal

pladser på forsorgshjem til brug for hjemløse, jf. servicelovens § 4. Forpligtelsen kan kommu-

nerne dog opfylde ved at henvise til, at der andre steder i landet er pladser, som borgerne

kan benytte.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

Ifølge Ankestyrelsen var der 2.180 pladser i 2013 fordelt på 73 forsorgshjem, der blev be-

nyttet af 6.122 borgere. Omkring halvdelen af forsorgshjemmene drives af en kommune el-

ler region, mens den anden halvdel er selvejende og private forsorgshjem, der kan drives ef-

ter overenskomst eller aftale med kommune eller region. Tabel 2 viser udviklingen i antallet

af pladser på forsorgshjem og udviklingen i antallet af hjemløse ifølge SFI’s kortlægning af

hjemløsheden.

Tabel 2. Hjemløse og pladser på forsorgshjem på landsplan

(Antal)

2009

Pladser på forsorgshjem

Talte hjemløse i uge 6

Kilde: SFI og Ankestyrelsen.

2.101

4.998

2011

2.100

5.290

2013

2.180

5.820

Det fremgår af tabel 2, at der har været en stigning i antallet af hjemløse, mens der ikke har

været en tilsvarende stigning i antallet af pladser på forsorgshjem.

Det er ikke alle hjemløse, der benytter forsorgshjemmene, jf. boks 2.

BOKS 2. HJEMLØSES OPHOLDSSTEDER

I forbindelse med at SFI opgør antallet af hjemløse hvert 2. år, kortlægger de, hvor de hjemløse op-

holder sig. I 2013 talte SFI 5.820 hjemløse. Heraf opholdt 595 personer sig på gaden, 349 overnat-

tede i varmestuer, 2.015 på forsorgshjem, 70 på hoteller og vandrehjem, og 1.653 overnattede mid-

lertidigt hos familie og venner. 211 befandt sig i et midlertidigt udslusningstilbud, 64 skulle løslades

fra fængsler, og 119 skulle udskrives fra hospitaler eller behandlingssteder inden for den næste må-

ned, uden at der var en boligløsning. 370 personer er opgjort i kategorien ”andet”, der bl.a. dækker

over personer, som overnatter i campingvogne og kolonihavehuse. For 374 hjemløse har SFI ikke

oplysninger om opholdssteder.

I SFI’s seneste kortlægning opholdt 35 % af de talte hjemløse på forsorgshjem. Det er ikke

forventeligt, at der skal være en én-til-én-sammenhæng mellem antallet af hjemløse og an-

tallet af pladser på landets forsorgshjem.

Forsorgshjemmene er landsdækkende tilbud, mens det er kommunerne, der skal vurdere,

om antallet af pladser på forsorgshjem modsvarer behovet.

Kommunerne i Rigsrevisionens undersøgelse har oplyst, at det er vanskeligt at estimere be-

hovet for pladser. Kommunerne foretager vurderingen af pladsbehovet i dialog med forsorgs-

hjemmene ud fra bl.a. belægningsstatistikker og opgørelser af antallet af hjemløse i kommu-

nen fra SFI og/eller oplysninger fra fx gadeplansmedarbejdere.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

Forsorgshjemmet Sundholm har etableret et udendørsrum til brug for de hjemløse, der ikke ønsker at opholde sig indendørs.

Rummet bliver også brugt i dagtimerne, når natcaféen i tilknytning til forsorgshjemmet er lukket.

Foto: Københavns Kommune.

25. Kommunerne kan etablere eller anvende selvejende/private akuttilbud i form af natcafé-

er eller væresteder med nødovernatning som supplement og alternativ til forsorgshjemsplad-

ser. Formålet med akuttilbuddene er at give hjemløse et sted at være i nattetimerne, når der

ikke er plads på forsorgshjemmene, eller når en hjemløs ikke ønsker at tage ophold på et

forsorgshjem. På flere af akuttilbuddene er det muligt at være anonym. Akuttilbuddene skal

have en organisatorisk eller strukturel tilknytning til et forsorgshjem for at være omfattet af

adgangen til statsrefusion. Ifølge SFI’s kortlægning var der 349 hjemløse, der tog ophold på

et akuttilbud (natvarmestue) i 2013, svarende til 6 % af de hjemløse.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

Tabel 3 viser, hvor mange pladser på henholdsvis forsorgshjem og natcaféer der er i de 5

kommuner, og hvor mange hjemløse SFI har talt i de 5 kommuner i 2013.

Tabel 3. Forsorgshjem og pladser i de 5 kommuner i 2013

(Antal)

Esbjerg

Forsorgshjem

Pladser på forsorgshjem

Pladser på natcaféer

Talte hjemløse i uge 6

144

Hvidovre

145

København

540

120

1.581

Aalborg

107

Ikke fast antal

259

Aarhus

156

617

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra de 5 kommuner og SFI’s hjemløsetælling for 2013.

Det fremgår af tabel 3, at Københavns Kommune har langt det største antal pladser på bå-

de forsorgshjem og natcaféer, henholdsvis 540 og 120 pladser. Aarhus har 156 forsorgs-

hjemspladser og 7 natcafépladser. Det fremgår også, at Hvidovre Kommune ikke har etab-

leret forsorgshjemspladser eller natcafépladser, så borgerne må benytte andre kommuners

pladser eller det regionale forsorgshjem, der ligger inden for kommunegrænsen.

Unge hjemløse

26. Vi har undersøgt, om kommunerne har oprettet særlige tilbud til unge hjemløse som al-

ternativ til forsorgshjem.

27. Hver 5. hjemløs i Danmark er ifølge SFI’s kortlægning fra 2013 mellem 18 og 24 år.

Ankestyrelsens statistik over ophold på forsorgshjem viser, at antallet af unge, der overnat-

ter på forsorgshjem, er stigende. 14 % af de hjemløse, der overnattede på forsorgshjem i

2013, var mellem 18 og 24 år. Det svarer til 855 unge.

28. Tabel 4 viser antallet af unge hjemløse i 2013 i de 5 kommuner i undersøgelsen og i he-

le landet sammenholdt med antallet af pladser på forsorgshjem, der er særligt rettet mod un-

ge hjemløse.

Tabel 4. Unge hjemløse og ungepladser i de 5 kommuner og i hele landet i 2013

(Antal)

Esbjerg

Hjemløse mellem 18 og 24 år

Kommunens pladser på forsorgs-

hjem specifikt rettet mod unge

Kapacitet i %

Hvidovre

København

225

Aalborg

Aarhus

148

Hele landet

1.138

294

Antallet er angiveligt noget højere, da tilbud, der ikke er opført under § 110 i serviceloven, ikke opgøres af Ankestyrelsen.

Fx er de 12 pladser i Aarhus og de 5 pladser i Aalborg ikke med i det samlede antal, der er opgjort af Ankestyrelsen.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra SFI, Ankestyrelsen og de 5 kommuner.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

Det fremgår af tabel 4, at der på landsplan var 294 pladser på forsorgshjem særligt rettet

mod unge, mens SFI har opgjort, at der var 1.138 unge hjemløse i 2013. Det svarer til, at

ca. 26 % af de unge hjemløse ville kunne opholde sig på en ungeplads.

29. Nogle kommuner har oprettet tilbud til unge hjemløse under andre paragraffer i service-

loven, hvilket medfører, at de ikke er talt med i Ankestyrelsens statistik. Det gælder fx Aarhus

Kommunes tilbud til unge hjemløse i Grønnegade, jf. boks 3.

BOKS 3. GRØNNEGADE I AARHUS KOMMUNE

Grønnegade er et opgangsfællesskab, hvor unge hjemløse kan bo midlertidigt i en lille lejlighed, en-

ten alene eller med en bofælle. Tilbuddet er henvendt til hjemløse fra Aarhus Kommune i alderen 18-

30 år. De unge har typisk komplekse problemer, behov for mangeartede indsatser og brug for støtte

til at skabe overblik og sammenhæng i de sociale og behandlingsmæssige indsatser. De unge bliver

tildelt en casemanager, som kan påbegynde en indsats, allerede inden den unge har fået tilbudt en

plads, og som kan følge den unge, når han/hun flytter i egen lejlighed. Indsatsen i Aarhus Kommune

adskiller sig ved at være et visiteret tilbud, idet kommunen har erfaret, at det ikke er alle unge hjem-

løse, der kan bo i opgangsfællesskabet, hvis det skal kunne fungere hensigtsmæssigt. De unge må

fx ikke være for belastede af misbrug eller kriminalitet. Der er tale om et § 110-lignende tilbud, hvor

ledelsen foretager visitationen.

casemanager

er en koordi-

nator, der skaber overblik over

de indsatser, som borgeren skal

have. Casemanageren skal væ-

re tovholder på indsatserne,

men skal samtidig sørge for at

inddrage borgeren i processen.

Hvidovre Kommune har ikke selv et tilbud til unge hjemløse i kommunen, men samarbejder

med Kofoeds Skole. Aalborg Kommune har heller ikke et specifikt tilbud til unge hjemløse,

men har som nødløsning valgt at benytte et antal udslusningslejligheder i tilknytning til for-

sorgshjemmet Svenstrupgaard til de unge hjemløse for på den måde at undgå, at de unge

opholder sig på de almindelige forsorgshjem i byen.

Esbjerg, Københavns og Aarhus Kommuner har etableret tilbud, som er specifikt rettet mod

unge hjemløse, og som skal erstatte ophold på almindelige forsorgshjem, jf. eksemplet i boks

BOKS 4. SKJOLDBO I ESBJERG KOMMUNE

Målgruppen for et ophold på forsorgshjemmet Skjoldbo er unge hjemløse uden alt for massive mis-

brug og/eller svære psykiatriske diagnoser. Der kan bo 25 unge på forsorgshjemmet. De unge bor i

15 små private rækkehuse, der ligger omkring et fælleshus, eller i et par fælles lejligheder sammen

med 1-2 andre unge hjemløse i et tilstødende boligområde. Alle unge hjemløse har en fast kontakt-

person på forsorgshjemmet. Skjoldbo stiller krav til den unge om, at et eventuelt misbrug skal stoppe,

og samarbejder tæt med misbrugscentret i kommunen.

Esbjerg Kommune oplyser, at Skjoldbo arbejder efter casemanagermetoden for de unge, og at kom-

munen stiller krav om, at forsorgshjemmet anvender en af Hjemløsestrategiens metoder som efter-

forsorg.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

Københavns Kommune har ét forsorgshjem, der er målrettet unge hjemløse, jf. boks 5.

BOKS 5. RÅDMANDSGADE 60 I KØBENHAVNS KOMMUNE (RG60)

RG60 har 20 pladser på forsorgshjemmet i form af enkelt-, dobbelt- og tremandsværelser. Derudover

er der en sovesal med 10 akutpladser. På sovesalen kan unge hjemløse få en seng og en skærm,

som danner ramme om privatlivet. Der er ikke faciliteter til at opbevare de unges ejendele.

Generelt bærer forsorgshjemmet præg af, at huset er af ældre dato. Der er fx fælles bade og køkke-

ner.

Målgruppen er en særlig udsat gruppe blandt de unge hjemløse i alderen 18-30 år. De har ofte dob-

beltdiagnoser og er misbrugere. Målgruppen har derfor i særlig grad behov for en række sammen-

hængende indsatser i forhold til misbrugsbehandling mv. De unge har en fast kontaktperson blandt

personalet på forsorgshjemmet, men der er ikke fremskudt rådgivning om misbrugsbehandling på ste-

det, og der er heller ikke resurser til at ledsage den unge hjemløse til misbrugsbehandling.

Københavns Kommune har derudover 6 akutpladser på KFUM’s Kollegium, der er et almin-

deligt forsorgshjem, og 17 lejligheder på forsorgshjemmet i Hillerødgade, der er målrettet

unge hjemløse.

30. Vores gennemgang af 24 sager vedrørende unge hjemløse viser, at de unge tilsammen

har haft 72 ophold, hvoraf 21 har været på forsorgshjem for unge. Langt de fleste (70 %) af

de unges ophold har således været på almindelige forsorgshjem.

Resultat

31. Undersøgelsen viser, at de 5 kommuner råder over forskellige forsorgshjemstilbud til

hjemløse. En enkelt af de 5 kommuner har ikke selv et forsorgshjem, men henviser til andre

kommunale eller regionale tilbud. 3 kommuner har ud over almindelige forsorgshjem plad-

ser på natcaféer.

Rigsrevisionen konstaterer, at antallet af pladser på forsorgshjem ikke er steget i samme om-

fang som antallet af hjemløse. Undersøgelsen viser, at det kan være vanskeligt for kommu-

nerne at estimere behovet for pladser på forsorgshjem, bl.a. fordi det er svært at forudsige

udviklingen i antallet af hjemløse, og fordi forsorgshjem er et landsdækkende tilbud.

Undersøgelsen viser videre, at kommunerne har fokus på, at unge hjemløse ikke bør ophol-

de sig på almindelige forsorgshjem. 4 ud af 5 kommuner i undersøgelsen har særlige tilbud

til unge hjemløse som alternativ til almindelige forsorgshjem. Undersøgelsen viser samtidig,

at der ikke er et tilstrækkeligt antal særlige pladser til unge hjemløse.

2.2. Hjemløses opholdslængde på forsorgshjem

32. Vi har undersøgt, hvor længe de 49 hjemløse har opholdt sig på forsorgshjem. Derud-

over har vi særskilt undersøgt, hvor længe de unge hjemløse opholder sig på forsorgshjem.

33. Ankestyrelsen har foretaget en særkørsel for Rigsrevisionen, hvor de 49 hjemløses op-

holdstid på forsorgshjem i perioden 1999-2013 fremgår. Data fra Ankestyrelsen viser, at de

49 hjemløse har overnattet på forsorgshjem mellem 7 og 4.128 døgn i perioden. Figur 2 vi-

ser det samlede antal overnatninger, de 49 hjemløse har haft i perioden.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

Figur 2. Samlede antal overnatninger i perioden 1999-2013

(Antal hjemløse)

1-183

overnatninger

184-365

overnatninger

366-548

overnatninger

549-730

overnatninger

731-4.128

overnatninger

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelsen.

Det fremgår af figur 2, at 20 hjemløse har haft mere end 365 overnatninger på forsorgshjem,

svarende til mere end 1 år, i perioden 1999-2013. 13 hjemløse har haft mere end 731 over-

natninger, svarende til mere end 2 år, og 1 hjemløs har haft 4.128 overnatninger – hvilket

sammenlagt er mere end 11 år – på forsorgshjem i løbet af perioden. Der er ikke nødven-

digvis tale om et sammenhængende forløb, men om det sammenlagte antal overnatninger,

de 49 hjemløse har haft i hele perioden.

34. Figur 3 viser, at 13 ud af de 49 hjemløse har haft ophold på mere end 365 døgn i et sam-

menhængende forløb.

Figur 3. De 13 hjemløse med sammenhængende ophold på mere end 365 døgn (hver søjle

repræsenterer en hjemløs)

Døgn

1.800

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

367

396

465

530

577

747

627

637

781

846

866

904

1.660

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelsen.

Det fremgår af figur 3, at det længste sammenhængende ophold, som en af de 13 hjemlø-

se har haft, er på 1.660 døgn, svarende til ca. 4�½ år.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

Det er ikke defineret i serviceloven, hvad midlertidigt ophold betyder. Rigsrevisionen konsta-

terer, at en relativt stor andel (26,5 %) af de hjemløse i Rigsrevisionens stikprøve har et sam-

menhængende ophold på over 365 døgn.

Servicelovens § 107

Kommunalbestyrelsen kan til-

byde midlertidigt ophold i bo-

former til personer, som på

grund af betydelig nedsat fy-

sisk eller psykisk funktionsev-

ne eller særlige sociale proble-

mer har behov for det.

Servicelovens § 108

Kommunalbestyrelsen skal til-

byde ophold i boformer, der er

egnede til længerevarende op-

hold, til personer, som på grund

af betydelig og varigt nedsat fy-

sisk eller psykisk funktionsev-

ne har behov for omfattende

hjælp til almindelige, daglige

funktioner eller pleje, omsorg

eller behandling, og som ikke

kan få dækket disse behov på

anden vis.

35. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der er forskel på, i hvilken grad kommunerne

har kendskab til årsagerne til de langvarige ophold på forsorgshjem. Københavns Kommu-

ne gennemgik i foråret 2013 alle ophold med en varighed på mere end 6 måneder, som

hjemløse havde på forsorgshjem i kommunen, og kortlagde årsagerne til de lange ophold.

Gennemgangen viste, at 40 % af de hjemløse med lange opholdstider ventede på at få en

bolig. Hovedparten af disse ventede på at få en almen bolig, andre ventede på at få en plads

i en længerevarende boform efter servicelovens § 107 eller § 108 eller i et bostøtteforløb,

som de var visiteret til. Mens de hjemløse ventede på bolig eller plads i en anden boform,

arbejdede forsorgshjemmene siddeløbende med de hjemløses øvrige problemer og med at

gøre dem klar til at komme i egen bolig. De øvrige hjemløse med lange opholdstider hav-

de andre kommuner som handlekommuner og/eller afventede nærmere udredning. Ende-

lig pegede kommunens gennemgang på, at forsorgshjemmene i nogle få tilfælde var

længe

om at involvere andre aktører i indsatsen over for borgerne, og at det i sig selv kunne med-

virke til lange opholdstider.

De øvrige 4 kommuner har ikke på samme måde kortlagt årsagerne til lange ophold på for-

sorgshjem, men fremhæver, at det i høj grad er ventetid på en egnet bolig, der er årsagen.

Unges opholdslængde på forsorgshjem

36. Vi har analyseret data om antallet af overnatninger på forsorgshjem for de 24 unge, der

er mellem 18 og 24 år.

Figur 4 viser antallet af overnatninger for de 24 hjemløse i alderen 18-24 år i perioden 2009-

2013.

Figur 4. De 24 unge hjemløses samlede antal overnatninger på forsorgshjem i perioden 2009-

2013 (hver søjle repræsenterer en hjemløs)

Døgn

1.000

900

800

700

600

500

400

300

200

100

182 183 187 189

129

290 292

210 233

312

684

747

781

861

920

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Ankestyrelsen.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

Det fremgår af figur 4, at den unge hjemløse med færrest overnatninger på et forsorgshjem

har overnattet 9 døgn, mens den unge med flest overnatninger har overnattet 920 døgn på

forsorgshjem, jf. boks 6. Figuren viser videre, at 13 unge har mere end 182 overnatninger

på forsorgshjem, svarende til mere end et halvt år. 5 af de unge har overnattet på forsorgs-

hjem i mere end sammenlagt 365 døgn.

BOKS 6. 920 DAGE PÅ FORSORGSHJEM

En ung hjemløs har opholdt sig på forsorgshjem i samlet set 920 døgn. Borgeren er født i 1991 og

har opholdt sig 2�½ år på forsorgshjem siden sit 18. leveår. Et af de ophold, den unge borger har haft,

har været på et forsorgshjem rettet specifikt mod unge, og opholdet varede i 846 dage. Borgeren har

siden haft yderligere 2 ophold på forsorgshjem, der ikke er rettet mod unge.

Resultat

37. Undersøgelsen af de 49 hjemløses ophold på forsorgshjem viser, at 20 hjemløse i perio-

den 1999-2013 har overnattet på forsorgshjem i mere end 1 år. 13 hjemløse har overnattet

i mere end 2 år, og 1 hjemløs har i perioden i alt haft overnatninger svarende til ca. 11 år.

Undersøgelsen viser derudover, at ca. hver 4. af de hjemløse i undersøgelsen har haft sam-

menhængende ophold på mere end 365 døgn.

Omkring halvdelen af de unge i undersøgelsen har sammenlagt overnattet på forsorgshjem

i mere end et halvt år. I et enkelt tilfælde har en ung hjemløs sammenlagt overnattet på for-

sorgshjem i 920 døgn i perioden 2009-2013.

2.3. Kommunernes koordinering af hjælpen til hjemløse

38. Vi har undersøgt, om kommunerne tilbyder og udarbejder handleplaner til hjemløse som

grundlag for, at hjælpen bliver sammenhængende og helhedsorienteret, som det fremgår af

servicelovens formål med planerne.

Komplekse problemer og mange aktører

39. Hjemløse har typisk komplekse problemer, der rækker ud over manglen på en bolig, fx

problemer, der er relateret til misbrug, psykisk sygdom, vold, kriminalitet, ringe arbejdsmar-

kedstilknytning, manglende sociale netværk, dårlig økonomi mv., jf. boks 7.

BOKS 7. HJEMLØSES PROBLEMER

SFI har i den seneste kortlægning af hjemløshed i Danmark i 2013 givet følgende beskrivelse af de

hjemløses problemer:



Hjemløse er typisk langt fra arbejdsmarkedet og uddannelsessystemet.



Langt de fleste hjemløse modtager overførselsindkomster i form af kontanthjælp eller førtidspen-

sion. En meget lille andel (3 %) har en lønindkomst.



Hjemløse har ofte svære sundhedsproblemer og en sporadisk kontakt med sundhedsvæsnet. Om-

kring halvdelen af de hjemløse har en psykisk sygdom.



Misbruget er også højt blandt hjemløse (65 %), og omkring ⅓ har både psykiske problemer og mis-

brugsproblemer.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

40. Der er mange forskellige aktører involveret i at hjælpe hjemløse, fordi de har så komplek-

se problemer. Figur 5 viser en række af de aktører, der kan være involveret i at hjælpe en

hjemløs ud af hjemløshed.

Figur 5. Aktører og planer omkring hjemløse

Boliganvisning

Misbrugscenter

Beskæftigelses-

forvaltning

Boligliste

Misbrugsbehand-

lingsplan

Forsorgshjem

jobplan

er en skriftlig aftale

mellem ledig og jobcenter, der

skal sikre, at den ledige kom-

mer hurtigst muligt i job. Job-

planen skal bl.a. indeholde bor-

gerens beskæftigelsesmål og

planer for aktiveringstilbud.

Jobplan

Opholdsplan

Når en hjemløs tager ophold på

et forsorgshjem, skal forsorgs-

hjemmet udarbejde en

op-

holdsplan,

der fastlægger må-

let med opholdet. Opholdspla-

nen vil typisk blive udarbejdet i

samarbejde med den hjemløse.

Psykiatrien

Behandlingsplan

§ 141-handleplan

Socialforvaltning

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 5, at en hjemløs kan have brug for støtte fra forskellige aktører. De man-

ge aktører er ofte underlagt lovgivningsmæssige krav om at udarbejde planer for den hjælp,

den hjemløse skal have. Planerne indeholder typisk målsætninger for hjælpen og redegør

for, hvilken indsats hjælpen skal indeholde, for at målsætningerne bliver opnået. Hjemløse

kan derfor opleve at have rigtig mange forskellige aktører, planer og mål at forholde sig til.

Hjemløse kan have svært ved at opretholde en regelmæssig og stabil kontakt til det offent-

lige system og kan derved have vanskeligt ved at bruge de almindelige offentlige tilbud uden

særlig støtte. Når hjemløse samtidig har behov for hjælp fra mange forskellige aktører, er

der en risiko for, at hjælpen ikke er koordineret.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

Handleplaner

41. Kommunerne har pligt til at tilbyde en handleplan til borgere med alvorlige sociale pro-

blemer, der ikke eller kun med betydelig støtte kan opholde sig i egen bolig, eller som i øv-

rigt har behov for betydelig støtte for at forbedre de personlige udviklingsmuligheder. Hjem-

løse har netop alvorlige sociale problemer og brug for støtte og efterfølgende hjælp og skal

derfor have tilbudt en handleplan. Handleplanen skal bruges til:



at klargøre målet med den sociale indsats

at sikre en sammenhængende og helhedsorienteret indsats

at tydeliggøre indsatsen over for alle involverede personer og forvaltningsgrene.

Handleplan efter servicelo-

vens § 141, stk. 3

Handleplanen skal angive:

1) formålet med indsatsen

2) hvilken indsats der er nød-

vendig for at opnå formålet

3) den forventede varighed af

indsatsen

4) andre særlige forhold vedrø-

rende boform, beskæftigelse,

personlig hjælp, behandling,

hjælpemidler m.v.

Handleplanen er således kommunens redskab til at sikre en koordineret hjælp fra de forskel-

lige kommunale forvaltninger/myndigheder, forsorgshjem, behandlingssystemer mv. Hand-

leplanen skal derfor i videst muligt omfang inddrage de øvrige planer for hjælp til den hjem-

løse, fx opholdsplan og jobplan.

Handleplanen skal være et redskab, som hjælper den hjemløse i forhold til de mange aktø-

rer og planer. Det er en fællesplan mellem den hjemløse og kommunen, der skal give den

hjemløse indflydelse på hjælpen. Handleplanen er et tilbud, som kommunen skal give, men

som den hjemløse har mulighed for at afslå.

42. Ifølge lov om retssikkerhed og administration på det sociale område er det den kommu-

ne, hvor den hjemløse sidst har haft bopæl eller sædvanligvis har opholdt sig forud for op-

holdet på forsorgshjemmet, der har ansvaret for at tilbyde og udarbejde en handleplan i sam-

arbejde med den hjemløse.

Vi har i gennemgangen af de 49 sager undersøgt, om kommunerne har tilbudt og udarbej-

det handleplaner til hjemløse. Tabel 5 viser resultaterne af gennemgangen.

Tabel 5. Sager, hvor der er tilbudt og udarbejdet handleplan

(Antal)

Esbjerg

Tilbudt handleplan

Udarbejdet handleplan

Hvidovre

København

Aalborg

Aarhus

I alt

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra kommunerne.

Det fremgår af tabel 5, at kommunerne har tilbudt 15 af de 49 hjemløse at få udarbejdet en

handleplan. 6 af de hjemløse, der har fået tilbudt en handleplan, er under 24 år.

Kun 5 af de 49 hjemløse har fået udarbejdet en handleplan. Vores undersøgelse viser des-

uden, at der i alle 5 tilfælde er tale om unge hjemløse.

43. På landsplan vurderer SFI på baggrund af kortlægningen i 2013, at 22 % af de hjemlø-

se har fået udarbejdet en handleplan. Det er ifølge SFI problematisk, at der ikke er udarbej-

des en handleplan for flere af de hjemløse, idet handleplanen både fastlægger indsatsbehov

og den samlede plan for, hvilke indsatser den hjemløse skal tilknyttes.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

KOMMUNERNES INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

44. Kommunerne har oplyst, at der er flere årsager til, at hjemløse ikke i tilstrækkelig grad

får tilbudt og udarbejdet handleplaner:



Nogle hjemløse ønsker ikke en handleplan.

Nogle hjemløse flytter mellem forskellige forsorgshjem og er derfor svære at nå.

Den sociale myndighed i kommunen er ikke i alle tilfælde bekendt med, at hjemløse op-

holder sig på forsorgshjem, og har dermed ikke mulighed for at tilbyde en handleplan.

Den sociale myndighed i kommunen har ikke tilstrækkelige resurser til at udarbejde hand-

leplaner.

Voksenudredningsmetoden

(VUM)

er bygget op omkring fa-

serne i sagsbehandlingen på

området for udsatte voksne,

dvs. sagsåbning, sagsoplys-

ning, sagsvurdering, afgørelse,

bestilling af social indsats og

sagsopfølgning. En del af VUM

handler om at udrede borgeren

i forhold til forskellige aspekter

af borgerens situation, fx øko-

nomi, helbred mv.

45. Flere kommuner arbejder bl.a. med at implementere brugen af Voksenudredningsmeto-

den (VUM) i de kommunale forvaltninger og på forsorgshjemmene. VUM er udviklet til brug

i sagsbehandling og til udredning af socialt udsatte borgere. Udredningen adskiller sig fra

handleplanen ved at være myndighedens vurdering af borgerens situation og behov. Hand-

leplanen er myndighedens samarbejdsredskab i forhold til borgeren. VUM kan således ikke

erstatte handleplanen som koordinerende redskab.

Mange forskellige ophold på forsorgshjem

46. Vi har konstateret, at Aarhus Kommune baserer sig på, at forsorgshjemmene vurderer,

om den hjemløse har brug for hjælp ud over det, som forsorgshjemmene, om selv kan give.

Dermed bliver hjælpen til den hjemløse i væsentligt omfang baseret på den udredning og op-

holdsplan, som forsorgshjemmene udarbejder.

Når det er forsorgshjemmenes vurdering af behovet for hjælp, der ligger til grund for den

kommunale indsats, er der imidlertid en risiko for, at hjemløse, der flytter mellem forskellige

forsorgshjem, ikke får en sammenhængende og målrettet hjælp.

Vores undersøgelse har vist, at 9 ud af de 49 hjemløse havde mere end 10 forskellige op-

hold på forsorgshjem i perioden 1999-2013. Én hjemløs havde 179 forskellige ophold. Rigs-

revisionen finder, at de hjemløses mange ophold på forskellige forsorgshjem understreger

vigtigheden af, at det er kommunen, der tilbyder hjemløse en handleplan og koordinerer hjæl-

pen.

47. Vi er opmærksomme på, at kommunerne godt kan give hjemløse en hjælp, som under-

støtter, at borgere kommer ud af hjemløshed, uden at der er udarbejdet en handleplan. Un-

dersøgelsen har vist, at socialforvaltninger i flere af kommunerne har øget samarbejdet med

de øvrige forvaltninger eller aktører, der også har indsatser over for hjemløse, fx samarbej-

de med børne- og ungeforvaltninger, beskæftigelsesforvaltninger, jobcentre og forsorgshjem.

Resultat

48. Undersøgelsen viser, at der kan være mange aktører involveret i at hjælpe den enkelte

hjemløse. Hvis indsatserne ikke bliver koordineret, er der risiko for, at de forskellige aktørers

indsatser ikke understøtter hinanden.

Undersøgelsen viser, at kommunerne i undersøgelsen ikke i tilstrækkeligt omfang tilbyder og

udarbejder handleplaner til de hjemløse, der opholder sig på et forsorgshjem. 15 ud af de

49 hjemløse har fået tilbudt en handleplan, mens det kun er 5, der har fået den udarbejdet.

Dermed får de hjemløse ikke i tilstrækkeligt omfang tilbud om en koordineret og helheds-

orienteret indsats.

Nogle kommuner har dog på trods af manglende handleplaner bestræbt sig på at koordine-

re hjælpen til de hjemløse mellem de kommunale forvaltninger og forsorgshjemmene.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

SOCIALMINISTERIETS INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

3. Socialministeriets indsats over for hjemløse

Rigsrevisionen finder, at Socialministeriet kun delvist har understøttet kommunernes

indsats over for hjemløse.

Socialministeriet har igennem længere tid haft kendskab til en stigning i antallet af

hjemløse og viden om, at opholdstiden på forsorgshjemmene er steget. Ministeriet

har samtidig haft kendskab til, at især unge hjemløse opholder sig lang tid på for-

sorgshjem. Rigsrevisionen konstaterer, at ministeriet ikke har søgt årsagerne hertil

nærmere belyst.

Ophold på forsorgshjem er tænkt som et midlertidigt tilbud til hjemløse. Rigsrevisio-

nens undersøgelse har vist, at nogle hjemløse har meget lange ophold på forsorgs-

hjem. Rigsrevisionen anbefaler, at Socialministeriet tager stilling til, hvad der kan be-

tegnes som et midlertidigt ophold.

Socialministeriet har siden 2007 haft kendskab til, at kommunerne ikke tilbyder hjem-

løse en handleplan og dermed ikke efterlever serviceloven. SFI’s kortlægninger af

hjemløshed viser, at det i 2007 kun var 15 %, der fik udarbejdet en handleplan, mens

tallet var steget til 22 % i 2013. Rigsrevisionen finder det ikke tilfredsstillende, at mini-

steriet – trods drøftelser med kommunerne om vigtigheden af handleplanerne – fort-

sat ikke har taget tilstrækkelige initiativer til at sikre, at kommunerne efterlever ser-

viceloven.

Undersøgelsen har vist, at statens refusion af kommunernes udgifter til forsorgshjem

er steget med ca. 50 % de seneste 5 år. Samtidig er der fra forskellige puljer tilført

yderligere midler til indsatsen over for hjemløse, herunder midler til Hjemløsestrate-

gien.

Rigsrevisionen finder det positivt, at Socialministeriet med Hjemløsestrategien har ud-

bredt viden om, hvilke indsatser der kan have en god virkning, og at ministeriet vil føl-

ge op på effekterne af strategien. Rigsrevisionen finder dog også, at ministeriet bør

vurdere, om de metoder, der er anvendt i strategien, på længere sigt har den effekt,

at borgerne fastholder deres bolig. Endelig finder Rigsrevisionen, at ministeriet frem-

adrettet bør have fokus på at forebygge hjemløshed.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

SOCIALMINISTERIETS INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

3.1. Socialministeriets viden om hjemløse og deres problemer

49. Vi har undersøgt, om Socialministeriet indsamler og videreformidler viden om, hvilke

indsatser der virker over for hjemløse.

50. De 2 vigtigste kilder til Socialministeriets systematiske viden på hjemløseområdet er

SFI’s kortlægning af hjemløshed i Danmark og Ankestyrelsens årlige statistik: Brugere af

botilbud efter servicelovens § 110.

SFI opgør i de 2-årige kortlægninger af hjemløsheden i Danmark antallet af hjemløse og

deres problemer. SFI har også opgjort, om kommunerne tilbyder og udarbejder handlepla-

ner i forbindelse med kortlægningerne. I 2007 konstaterede SFI, at 15 % af de hjemløse

havde fået udarbejdet en handleplan. Tallet er i 2013 steget til 22 %. Det fremgår endvide-

re i forbindelse med en afrapportering fra Hjemløsestrategien i 2012, at kommunerne i alt

for få tilfælde udarbejder de handleplaner, de er forpligtet til ifølge serviceloven.

Socialministeriet har derfor siden 2007 haft kendskab til, at kommunerne kun i begrænset

omfang udarbejder handleplaner til hjemløse og dermed ikke efterlever serviceloven.

Socialministeriet har i høringen af beretningen oplyst, at det gentagne gange er blevet un-

derstreget fra ministerens og ministeriets side, at for få borgere har en handleplan og/eller

har fået tilbud om at få udarbejdet en handleplan, og at kommunerne skal styrke denne ind-

sats.

51. Ankestyrelsen udgiver årligt en statistik over brugen af landets forsorgshjem. Statistikken

giver Socialministeriet viden om antallet af forsorgshjem på landsplan, antallet af hjemløse,

der benytter forsorgshjemmene, antallet af ophold, længden af opholdene og forsorgshjem-

menes belægningsprocenter. Ankestyrelsens seneste årsstatistik fra 2013 viser, at opholds-

tiden på forsorgshjem er steget. I 2013 var længden af det gennemsnitlige samlede ophold

pr. hjemløs på 111 døgn. 36 % af de hjemløse, der benyttede forsorgshjemmene, havde

sammenlagt ophold i 120 døgn eller derover. 3 % af de hjemløse opholdt sig på forsorgs-

hjem hele året.

52. Socialministeriet har således viden fra Ankestyrelsens statistik om, at hjemløse ophol-

der sig længere tid på forsorgshjem. De lange opholdstider indikerer, at servicelovens inten-

tion om, at ophold skal være midlertidige, ikke altid overholdes.

Ministeriet bemærker, at udviklingen i opholdstiderne på landets forsorgshjem har været en

væsentlig del af afsættet for en analyse, som regeringen og KL har igangsat i regi af forhand-

lingerne i juni 2013 om kommunernes økonomi for 2014. Undersøgelsen har ifølge ministeri-

et fokus på at styrke kommunernes muligheder for at sikre en sammenhængende og reha-

biliterende indsats for borgere med ophold på forsorgshjem. Analysen foreligger endnu ikke

i endelig form.

53. Vores undersøgelse viser, at Socialministeriet via Ankestyrelsens statistik har viden om

de unges ophold og opholdstid på forsorgshjem. Socialministeriet har dog ikke viden om,

hvilke forsorgshjem de unge benytter, på trods af at denne viden er tilgængelig i Ankestyrel-

sen.

Hjemløsestrategien

blev

iværksat i forlængelse af sats-

puljeforhandlingerne i 2008.

Programmet er gennemført i

perioden 2009-2013 med en

samlet økonomisk ramme på

499,6 mio. kr.

Ministeriet bemærker, at der med aftalen om satspuljen for 2014 og med aftalen om finans-

loven for 2014 er sat eksplicit fokus på at styrke den tidlige og målrettede indsats til unge

hjemløse, og at der ligeledes er sat fokus på at styrke den forebyggende indsats til unge med

risiko for at blive hjemløse. I satspuljen er der afsat 60,6 mio. kr. til at målrette denne indsats

på baggrund af erfaringerne fra Hjemløsestrategien. Herunder er der afsat midler til at sikre,

at der i kommunerne er den rette organisering og det rette samarbejde omkring disse unge.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

SOCIALMINISTERIETS INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

54. Socialministeriet har ud over den viden, som SFI’s kortlægning af hjemløse og Anke-

styrelsens årsstatistik bidrager med, også indsamlet viden om indsatsen over for hjemløse

gennem arbejdet med Hjemløsestrategien. Formålet med Hjemløsestrategien var at afprø-

ve og dokumentere en række nye metoder i arbejdet med hjemløse for på sigt at nedbrin-

ge antallet af hjemløse i Danmark. Metoderne, der er baseret på Housing First-tilgangen,

har i udlandet vist evidens for at kunne fastholde tidligere hjemløse i egen bolig.

Der var 17 kommuner (8 såkaldte aftalekommuner og 9 bostøttekommuner) involveret i stra-

tegien. De 8 aftalekommuner var Albertslund, Esbjerg, Frederiksberg, Høje-Taastrup, Kø-

benhavn, Odense, Randers og Aarhus. Aftalekommunerne samarbejdede med Socialmini-

steriet om at udmønte Hjemløsestrategien i konkrete indsatser over for hjemløse. Ministe-

riet gav bl.a. støtte til opførelse eller ombygning af boliger til hjemløse, til at styrke de social-

pædagogiske indsatser, til koordinering og bostøtte samt til opsøgende og kontaktskaben-

de indsatser i kommunerne. Samlet har de 17 kommuner fået tildelt i alt ca. 410 mio. kr. til

arbejdet med udmøntningen af Hjemløsestrategien. Nogle af midlerne er imidlertid blevet

tilbagebetalt, da kommunerne ikke anvendte alle de tildelte midler. Ministeriet har oplyst, at

der samlet er anvendt 385 mio. kr. De 8 aftalekommuner opstillede lokale mål, der var knyt-

tet til Hjemløsestrategiens overordnede målsætninger, jf. boks 8.

Housing First-tilgangen

beto-

ner, at hjemløse hurtigst muligt

skal tilbydes en permanent bo-

ligløsning og gives en intensiv

bostøtte. En tidlig stabilisering

af boligsituationen anses for at

være afgørende for, at borgeren

kan komme ud af hjemløshed.

Ifølge Housing First-tilgangen

er midlertidige boligløsninger og

den medfølgende ustabile bo-

ligsituation i sig selv en del af

hjemløseproblemet.

De 9 bostøttekommuner

ar-

bejdede med 2 af de 3 bostøtte-

metoder. Kommunerne startede

arbejdet med indsatserne i

sommeren 2010. Kommuner-

ne er Guldborgsund, Herning,

Horsens, Hvidovre, Næstved,

Svendborg, Varde, Viborg og

Aalborg.

BOKS 8. MÅL I HJEMLØSESTRATEGIEN

Hjemløsestrategiens 4 overordnede målsætninger:



Ingen borgere skal leve et liv på gaden.



Unge bør som udgangspunkt ikke opholde sig på et forsorgshjem, men tilbydes andre løsninger

efter serviceloven eller lov om almene boliger.



Ophold på forsorgshjem bør ikke vare mere end 3-4 måneder for borgere, der er parate til at flytte

i en bolig med den fornødne støtte.



Løsladelse fra fængsel eller udskrivning fra sygehus eller behandlingstilbud bør forudsætte, at der

er en løsning på boligsituationen.

55. Hjemløsestrategiens mål skulle nås, dels ved at opføre boliger, dels ved at styrke meto-

dearbejdet med hjemløse gennem afprøvning af konkrete metoder. Kommunerne kunne selv

vælge, hvilke af metoderne og målsætningerne de ville arbejde med, og hvordan de ville or-

ganisere indsatserne, herunder om indsatserne skulle være forankret på forsorgshjem eller

i en kommunal enhed/forvaltning.

Hjemløsestrategien har især haft fokus på den del af hjemløseindsatsen, der vedrører over-

gangen fra forsorgshjem til egen bolig, og har kun i meget begrænset udstrækning haft fo-

kus på forebyggelse og på at mindske tilgang til hjemløshed. Strategien har heller ikke gene-

relt haft fokus på at styrke indsatsen på forsorgshjemmene. Nogle af bostøtteindsatserne

har dog været forankret hos forsorgshjemmene, og der har også i nogen grad været arbej-

det med at løfte kvaliteten af den udredning, der foregår på forsorgshjemmene.

56. Når overgangen fra forsorgshjem til egen bolig har været central i strategien, hænger

det sammen med, at metoderne i strategien som nævnt tager udgangspunkt i Housing First-

princippet, hvor der tidligt etableres en permanent boligløsning for borgeren, samtidig med

at borgeren får den individuelle sociale bostøtte, der er nødvendig. Metoderne går alle ud på

at give borgeren en koordineret og helhedsorienteret indsats gennem bostøtte i forskelligt

omfang og af forskellig varighed. Formålet med bostøtten er både at støtte borgeren socialt

og praktisk i hverdagen og at være tovholder for borgerens brug af eksisterende sociale og

behandlingsmæssige indsatser. Den mest omfattende metode går ud på, at de mange for-

skellige indsatser, som borgeren har brug for, ydes i hjemmet af et tværfagligt team af med-

arbejdere.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

SOCIALMINISTERIETS INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

57. Socialministeriet har løbende fulgt op på Hjemløsestrategiens resultater gennem sta-

tusrapporter mv. Resultaterne af arbejdet med metoderne er løbende blevet drøftet på mø-

der, hvor kommunerne og en række ministerier har været repræsenteret. Endvidere er der

udarbejdet en afsluttende evaluering og en samfundsøkonomisk analyse af brugen af me-

toderne.

Forankring og udbredelse af

Hjemløsestrategien

Der udmeldes en 2-årig pulje på

9,2 mio. kr. fra 2014 til 2015,

som kan søges af de 17 kom-

muner, der deltog i Hjemløse-

strategien, og af de 23 nye

kommuner, der har en relativ

stor andel af hjemløse borgere.

Midlerne skal anvendes til at

understøtte forankringen og ud-

bredelsen af resultater og erfa-

ringer fra Hjemløsestrategien

både i de 17 erfarne kommuner

og i de 23 nye kommuner.

Den afsluttende evaluering viser, at omfanget af hjemløshed i Danmark steg med 16 % i

perioden 2009-2013 på trods af indsatserne i Hjemløsestrategien. Stigningen er dog min-

dre i de kommuner, der har deltaget i Hjemløsestrategien, sammenlignet med kommuner,

der ikke har deltaget. Derudover viser evalueringen, at hovedparten af de borgere, der har

modtaget bostøtte i strategikommunerne, har formået at fastholde deres nye bolig i projekt-

perioden.

58. Socialministeriet har endnu ikke oplysninger om, hvor mange af borgerne der fortsat

fastholder deres bolig, da der kun blev målt på fastholdelsen, så længe borgerne modtog

en indsats under strategien. Ministeriet oplyser, at der i forbindelse med den samfundsøko-

nomiske analyse er indsamlet oplysninger om de borgere, der har modtaget en indsats i

strategien. Dermed vil det i forbindelse med et nyt forankringsprojekt, hvor strategiens me-

toder udbredes til flere kommuner i 2014-2015, være muligt at følge op på, om borgerne

fastholder boligerne, eller om de har benyttet forsorgshjem igen.

Endelig har ministeriet via strategien og evalueringen også fået viden om de unge hjemlø-

ses særlige problemer, kommunernes erfaringer med at yde bostøtte til unge og de bolig-

mæssige udfordringer, som især ungegruppen har.

Dialogforum

59. Socialministeriet følger løbende udviklingen på hjemløseområdet i Dialogforum, som

består af repræsentanter fra Sammenslutningen af Boformer for Hjemløse (SBH), SAND –

De hjemløses landsorganisation og KL. Dialogforum mødes 2 gange årligt. Formålet er at

drøfte udviklingen på hjemløseområdet og andre opmærksomhedspunkter, herunder uklar-

heder vedrørende lovgivning, og sikre implementeringen af lovgivningen i en kommunal

praksis. Ministeriet har oplyst, at Dialogforum bl.a. drøfter den årlige statistik fra Ankestyrel-

sen om brugen af forsorgshjem.

Resultat

60. Undersøgelsen viser, at Socialministeriet har viden om stigningen i antallet af hjemløse

fra SFI’s kortlægning af hjemløshed, og at opholdstiden har været stigende ifølge Ankesty-

relsens årsstatistik om forsorgshjem. Undersøgelsen viser også, at ministeriet drøfter stati-

stikken i de fora, hvor parter på hjemløseområdet mødes, og at ministeriet fulgte opholdsti-

derne i løbet af arbejdet med Hjemløsestrategien.

Undersøgelsen viser videre, at ministeriet siden 2007 har haft kendskab til, at kommunerne

kun i meget begrænset omfang udarbejder handleplaner for de hjemløse.

61. Socialministeriet har gennem Hjemløsestrategien videreformidlet viden om, hvilke indsat-

ser der virker i forhold til hjemløshed, og skabt fokus på bostøttebehovet i kommunerne. Mini-

steriet har samtidig fået viden om unge hjemløse i de kommuner, der har haft unge som fo-

kusområde i Hjemløsestrategien. Endelig følger Socialstyrelsen løbende udviklingen på om-

rådet i Dialogforum med repræsentanter fra Sammenslutningen af Boformer for Hjemløse

(SBH), SAND – De hjemløses organisation og KL.

SAND – De hjemløses lands-

organisation

er en interesse-

organisation for nuværende og

tidligere hjemløse, der arbejder

for at afskaffe hjemløshed og

forbedre hjemløses forhold.

SAND har bl.a. brugerråd på

flere af forsorgshjemmene.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

SOCIALMINISTERIETS INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

3.2. Opfølgning på længden af ophold på forsorgshjem

62. Vi har undersøgt Socialministeriets opfølgning på længden af ophold på forsorgshjem.

Det fremgår af serviceloven, at et ophold på et forsorgshjem er tiltænkt at være af midlertidig

karakter, men det fremgår ikke klart, hvornår der er tale om et midlertidigt ophold. Ministe-

riet bemærker i sit høringssvar, at det er kommunerne, der har pligt til at føre tilsyn med op-

holdslængden, og at en vurdering af opholdets indhold og længde altid vil være baseret på

en konkret og individuel vurdering, som meget vanskeligt kan defineres generelt.

63. Socialministeriet og kommunerne har mulighed for at følge udviklingen i opholdslængden

på forsorgshjemmene via Ankestyrelsens årsstatistik. I 2013 havde de 6.122 hjemløse, der

benyttede forsorgshjem, i gennemsnit 111 overnatninger hver i løbet af året. Antallet af over-

natninger på forsorgshjem er det højeste i 5 år. Statistikken for 2013 viser desuden, at unges

ophold på forsorgshjem er længere end de øvrige hjemløses. Unges gennemsnitlige ophold

varer 67 døgn, mens de øvrige hjemløses varer 57 døgn.

I Hjemløsestrategien fulgte ministeriet også udviklingen i opholdstiderne. Det var en af de 4

overordnede målsætninger, at ophold på forsorgshjem ikke burde vare mere end 3-4 måne-

der, efter at det er vurderet, at den hjemløse er klar til at flytte i egen bolig.

Resultat

Undersøgelsen viser, at antallet af overnatninger på forsorgshjem er det højeste i 5 år, og at

den gennemsnitlige opholdstid er steget siden 2007, på trods af at det var en overordnet mål-

sætning med Hjemløsestrategien at nedbringe opholdstiden på forsorgshjem. De unge hjem-

løse mellem 18 og 24 år har i gennemsnit en længere opholdstid end hjemløse over 24 år.

Forsorgshjemmet Sundholm rummer 5 boafsnit (etager) med hver sin opholdsstue, beboerkøkken og et antal toiletter/bade-

værelser. Boafsnittene rummer fra 4 til 14 enkeltværelser. Værelserne har en varierende størrelse fra 8 m

til 16 m

og er

møbleret med seng, sengebord, bord, stol, klædeskab, kommode og hvilestol.

Foto: Københavns Kommune.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

SOCIALMINISTERIETS INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

3.3. Udviklingen i takster på forsorgshjem

64. Vi har undersøgt, i hvilket omfang Socialministeriet følger udviklingen i takster på for-

sorgshjem.

Reglerne om fastsættelse af takster fremgår for kommunale tilbud af bekendtgørelse nr. 683

af 20. juni 2007 om omkostningsbaserede takster for kommunale tilbud. For regionale tilbud

fremgår reglerne om takstfastsættelse af regionernes budget- og regnskabssystem, og regel-

sættet svarer overordnet set til reglerne for kommunale tilbud.

Der er ingen tilsvarende regler for fastsættelsen af takster for selvejende forsorgshjem, der

selv kan fastsætte den pris, de anser for at være dækkende for deres omkostninger.

65. Socialministeriet har oplyst, at der som opfølgning på evalueringen af kommunalreformen

vil blive fremsat forslag om ændring af takstreglerne, som skal bidrage til at forbedre incita-

menterne til effektiv drift samt sikre gennemsigtighed og sammenlignelighed på tværs af pri-

vate, kommunale og regionale tilbud.

Bekendtgørelse nr. 720 af 19.

juni 2012 om

Tilbudsportalen

samt om godkendelse af og til-

syn med visse private tilbud.

66. Der gælder fælles regler for private, kommunale og regionale tilbud om, at alle forsorgs-

hjem skal oplyse deres takster og opgøre deres direkte og indirekte omkostninger, så disse

kan fremlægges på Tilbudsportalen. Taksterne på Tilbudsportalen skal for de regionale og

kommunale forsorgshjem være revisorpåtegnede.

67. Vi har udtaget en stikprøve på 20 forsorgshjem. I gennemgangen har vi fokuseret på

taksternes størrelse, om taksterne er sammenlignelige, om der foreligger revisionspåteg-

ninger for takstfastsættelsen, og om den revisionspåtegnede takst stemmer overens med

oplysningerne på Tilbudsportalen.

Gennemgangen viste, at alle forsorgshjemmenes takster var påtegnet af en revisor. Det var

ikke muligt at kontrollere, om den revisorpåtegnede takst for 2013 stemte overens med op-

lysningerne på Tilbudsportalen, da Tilbudsportalen ikke indeholder historiske data. Det gør

det endvidere ikke muligt at følge udviklingen i taksterne på forsorgshjemmene.

68. Vores undersøgelse har også vist, at de 20 undersøgte forsorgshjems takster er meget

forskellige. Forskellene i taksterne afspejler, at der er tale om meget forskellige tilbud. Ydel-

serne på forsorgshjemmene kan variere fra blot at være en seng at sove i til forskellige typer

af aktivering, hjælp til udredning, økonomisk rådgivning mv. Den laveste takst for et ophold

i 2013 var 473 kr. i døgnet og den dyreste 8.308 kr. i døgnet, jf. boks 9.

BOKS 9. DET DYRESTE OPHOLD KOSTER 8.308 KR I DØGNET

Specialinstitutionen Forchhammersvej, Plejeafdelingen, er en mindre sygeafdeling beregnet til kor-

terevarende ophold (ca. 2 uger) for syge hjemløse og svækkede stof- og/eller alkoholafhængige.

Borgere kan selv henvende sig til plejeafdelingen eller henvises fra Rådgivningscentret, sygehuse,

hjemmepleje m.m. Plejeafdelingens ydelser er fokuseret om de sundhedsfaglige behov hos borger-

ne, men der arbejdes også med socialfaglige problemstillinger.

Socialministeriet har oplyst, at tilbuddet på Forchhammersvej ligger inden for rammerne af service-

lovens § 110.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

SOCIALMINISTERIETS INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

69. Vi kan på baggrund af interviews med Københavns, Aarhus, Aalborg og Esbjerg Kom-

muner konstatere, at det er forskelligt, hvilke ydelser kommunen indregner i taksterne for op-

hold på et forsorgshjem. Nogle kommuner indregner udgifterne til natcaféer, som er opret-

tet i tilknytning til forsorgshjemmene, i taksterne. Taksterne for ophold på forsorgshjem kan

således indeholde udgifter til ydelser, der ikke er specifikt rettet mod den enkelte borgers op-

hold. Vi har gjort Socialministeriet opmærksom på den forskellige praksis for, hvad kommu-

nerne indregner i taksterne.

Resultat

70. Alle forsorgshjem skal indberette deres takst til Tilbudsportalen. Da Tilbudsportalen ikke

har historiske data, er det ikke muligt for Socialministeriet eller andre at følge udviklingen i

taksterne.

Undersøgelsen viser, at der er stor variation i taksterne for ophold på forsorgshjemmene, og

at kommunerne indregner forskellige ydelser i taksterne for ophold på forsorgshjemmene.

Reglerne for takstfastsættelse er ikke ens for kommunale, regionale og private tilbud. Der er

stor forskel på taksterne for et ophold på forsorgshjem. I 2013 var den laveste takst 473 kr. i

døgnet og den dyreste 8.308 kr.

Socialministeriet har oplyst, at der vil blive fastsat fælles regler for takstfastsættelsen.

3.4. Udviklingen i refusionsudgifter

71. Vi har undersøgt, om og hvordan Socialministeriet følger op på refusionsudgifterne til

hjemløses ophold på forsorgshjem.

72. Kommuner kan hjemtage statsrefusion for 50 % af udgifterne til hjemløses ophold på for-

sorgshjem og for udgifter til efterforsorg i op til 1 år efter, at den hjemløse er flyttet fra for-

sorgshjem og i egen bolig, jf. pkt. 173 i vejledning nr. 4 til serviceloven.

Socialministeriet har på baggrund af kommunernes refusionsopkrævninger mulighed for at

følge udviklingen i udgifterne til forsorgshjem, herunder hvordan de fordeler sig på kommu-

neniveau. Ministeriet følger op på de samlede refusionsopkrævninger 4 gange årligt.

73. Vi har gennemgået udgifterne til statsrefusion til § 110-ophold i perioden 2007-2012. I

denne periode er de samlede udgifter vokset fra ca. 257 mio. kr. til ca. 385 mio. kr. (2012-pri-

ser), dvs. en stigning på 128 mio. kr. eller ca. 50 %.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

SOCIALMINISTERIETS INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

74. Figur 6 viser udviklingen i refusionsudgifterne til de 5 kommuner for borgernes ophold på

forsorgshjem i perioden 2007-2012.

Figur 6. Udviklingen i refusionsudgifter vedrørende forsorgshjem i de 5 kommuner i perioden

2007-2012 (2012-priser)

(Mio. kr.)

100

39,7

19,8

16,9

2,1

19,4

19,2

93,6

2007

København

2008

Aarhus

2009

Aalborg

2010

Esbjerg

2011

Hvidovre

2012

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Socialministeriet.

Det fremgår af figur 6, at refusionsudgifterne for ophold på forsorgshjem i 4 ud af 5 kommu-

ner er steget. København Kommunes hjemtagelse af refusioner til udgifter til forsorgshjem

er steget fra 63 mio. kr. til 93,6 mio. kr. i perioden 2007-2012. Det svarer til en stigning på

48,6 %. Aalborg Kommune har i samme periode som den eneste kommune haft et mindre

fald på 3 % i refusionsudgifter.

75. Det er ikke muligt at vurdere årsagerne til stigningen i refusionsudgifterne ud fra de op-

lysninger, som Socialministeriet har til rådighed, herunder om stigningen fx skyldes:



ændringer i antallet af hjemløse, der tager ophold på forsorgshjem

stigning i længden af opholdene

øgede takster.

Socialministeriet har oplyst, at der kan være en konjunkturafhængighed i tallene. Ministeri-

et bemærker herudover, at en afdækning af de eksakte årsager til udviklingen i udgifterne

til refusion vedrørende forsorgshjem vil kræve, at den enkelte kommune pålægges at ana-

lysere årsagerne til en eventuel stigning i deres refusionshjemtagelse. Da ministeriet vurde-

rer, at dette vil medføre en ikke ubetydelig arbejdsbyrde for den enkelte kommune, følger

ministeriet i stedet udviklingen ved at lade SFI, Ankestyrelsen mv. foretage analyser af om-

rådet.

Endelig bemærker ministeriet, at kommuner i forbindelse med hjemtagelse af statsrefusion

indsender en revisionsberetning til Socialministeriet, der er udarbejdet af en statsautoriseret

revisor. Det er ifølge ministeriet alene på baggrund af en revisionsberetning, at Socialmini-

steriet kan opdage eventuelle fejlagtige hjemtagelser af refusion.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

SOCIALMINISTERIETS INDSATS OVER FOR HJEMLØSE

76. Vi har konstateret, at kommunerne i undersøgelsen i enkelte tilfælde har hjemtaget stats-

refusion for ydelser, hvor der ifølge Socialministeriet ikke kan hjemtages refusion efter § 110

i serviceloven. Vi har konstateret, at 2 af kommunerne har hjemtaget refusion for udgifter for-

bundet med borgeres ophold på Kofoeds Skole.

Ministeriet har oplyst, at Kofoeds Skole er finansieret af statslige tilskud, og at ophold på Ko-

foeds Skole derfor ikke kan anmeldes til refusion. Eventuelle tilkøbsydelser i form af person-

lig hjælp og socialpædagogisk støtte efter § 85 i serviceloven i forbindelse med selve ophol-

det på Kofoeds Skole er ligeledes ikke refusionsberettiget.

Socialministeriet har oplyst, at ministeriet vil sikre, at kommunerne bliver opmærksomme på,

at de ikke kan hjemtage refusion for borgeres ophold på Kofoeds Skole. Endelig har mini-

steriet oplyst, at ministeriet vil undersøge, om kommunerne skal tilbagebetale de opkræve-

de refusioner i forbindelse med ophold på Kofoeds Skole.

Vi har derudover gjort Socialministeriet opmærksom på, at sagsgennemgangen har vist, at

borgere har været på afrusningsophold uden efterfølgende at tage ophold på et forsorgs-

hjem. Borgerne har i flere tilfælde været funktionelt hjemløse, dvs. at de har haft egen bolig,

men lederen af forsorgshjemmet har vurderet, at borgeren ikke kunne være i eget hjem el-

ler var i risiko for at miste boligen, hvis borgeren ikke blev afruset. Ministeriet har oplyst, at

der ikke kan hjemtages refusion for afrusningsophold til borgere, uden at det indgår som en

del af et konkret ophold på et forsorgshjem.

Nogle kommuner har oprettet særplejehjem efter servicelovens § 108. På nogle af særple-

jehjemmene har kommunerne oprettet forsorgshjemspladser, som er målrettet hjemløse, der

i en periode har brug for særlig omsorg og pleje. I forbindelse med sagsgennemgangen har

vi set eksempler på, at borgere har været visiteret til en permanent almindelig plads på et

særplejehjem efter § 108 i serviceloven. § 108 er ikke omfattet af statsrefusion, men er fuldt

kommunalt finansieret. Da der ikke har været en ledig permanent plads, er borgerne imidler-

tid blevet indskrevet på en af forsorgshjemspladserne, og kommunen har hjemtaget refusion

for opholdet. Vi har gjort Socialministeriet opmærksom på dette, og ministeriet har oplyst, at

kommunerne i sådanne tilfælde selv bør afholde udgiften til opholdet.

Resultat

77. Undersøgelsen viser, at de samlede udgifter til refusion af kommunernes udgifter til for-

sorgshjem er steget med 50 %. Stigningen er væsentligt større i nogle kommuner end i an-

dre. Socialministeriet har ikke vurderet, om stigningen skyldes antallet af hjemløse, der be-

nytter forsorgshjem, opholdslængden for de enkelte ophold eller en stigning i taksterne.

Undersøgelsen viser videre, at kommunerne i nogle tilfælde har hjemtaget statsrefusion for

hjemløses ophold på forsorgshjem, hvor der ikke er hjemmel til refusion.

Særplejehjem

Ifølge servicelovens § 108 skal

kommunen tilbyde ophold i bo-

former, der er egnede til læn-

gerevarende ophold, til perso-

ner, som på grund af betydelig

og varigt nedsat fysisk eller psy-

kisk funktionsevne har behov

for omfattende hjælp til almin-

delige, daglige funktioner eller

pleje, omsorg eller behandling,

og som ikke kan få dækket dis-

se behov på anden vis.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

BOLIGER TIL HJEMLØSE

4. Boliger til hjemløse

Rigsrevisionen finder ikke, at Boligministeriet i tilfredsstillende grad har understøttet

kommunerne i at tilvejebringe relevante boliger til hjemløse.

Det er kommunernes ansvar, at udbuddet af boliger dækker borgernes behov, mens

det er Boligministeriets ansvar at følge udviklingen og sikre, at kommunerne har mulig-

hed for at løse opgaven. Siden 2007 er antallet af boliger med en husleje på 3.000 kr.

og derunder pr. måned faldet med 55 %, og antallet af boliger med en husleje på mel-

lem 3.000 og 4.000 kr. pr. måned er faldet med 27 %.

Boligministeriet har deltaget i Hjemløsestrategien, hvor kommunerne løbende har gjort

ministeriet opmærksom på, at de inden for de nuværende rammer har meget vanske-

ligt ved at tilvejebringe flere billige boliger. På trods heraf har ministeriet ikke regel-

mæssigt fulgt op på udviklingen i antallet af billige boliger eller vurderet, om kommu-

nerne sikrer, at udbuddet af boliger modsvarer borgernes behov og indkomstgrundlag.

Boligministeriet har understøttet kommunerne i at tilvejebringe boliger til hjemløse

gennem en række forskellige ordninger. Nogle af ordningerne bidrager til at forøge

det samlede antal af billige boliger, som de hjemløse kan betale, mens andre reser-

verer en andel af den eksisterende boligmasse.

Boligministeriet har ikke undersøgt, om alle de ordninger, kommunerne har til rådig-

hed til at tilvejebringe billige boliger til hjemløse, bliver anvendt, eller om der er bar-

rierer for kommunernes anvendelse af ordningerne. Ministeriet har heller ikke under-

søgt, om ordningerne er tilstrækkelige til, at kommunerne kan dække behovet for bo-

liger til hjemløse.

4.1. Udbuddet af boliger til hjemløse

78. Vi har undersøgt, om Boligministeriet har overblik over og følger udviklingen i antallet af

billige boliger.

Boliglovgivning og forsyningsansvar

79. Retten til en bolig er ikke fastsat i dansk lovgivning, og det offentlige er ikke forpligtet til

at tilvejebringe en bolig til borgere, der er blevet boligløse. Det betyder, at kommunerne ik-

ke er forpligtet til at tilvejebringe en varig boligløsning til hjemløse.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

BOLIGER TIL HJEMLØSE

80. Ifølge Boligministeriet har kommunerne ansvaret for at vurdere, om udbuddet af boliger

dækker befolkningens behov, herunder også behovet for boliger, som er tilgængelige for de

svagest stillede. Den almene boligsektor spiller en væsentlig rolle i boligforsyningen, og det

er typisk i almene boligorganisationer, at hjemløse vil kunne få en bolig, jf. boks 10. Kommu-

nerne har kompetencen til at give tilsagn om støtte til nybyggeri af almene boliger, og de skal

godkende nedlæggelse eller sammenlægning af eksisterende boliger og boligernes anven-

delse til andre formål end beboelse. Kommunerne skal endvidere godkende huslejestignin-

ger på mere end 5 % i almene boligafdelinger som følge af renoveringer. Det er samtidig

kommunerne, der skal godkende renoveringsprojekter, som er støttet af Landsbyggefonden.

BOKS 10. DEN ALMENE BOLIGSEKTOR

Almene boliger opdeles i 3 typer:



almene familieboliger



almene ungdomsboliger



almene ældreboliger.

Området er reguleret i lov om almene boliger samt støttede private boliger m.v. (almenboligloven),

der fastsætter, at formålet med almene boligorganisationer er at stille passende boliger til rådighed

for alle med behov herfor til en rimelig husleje og at give beboerne indflydelse på egne boforhold.

Almenboligloven

Bekendtgørelse af lov om alme-

ne boliger m.v., jf. lov nr. 1023

af 21. august 2013.

81. Kommunerne kan som udgangspunkt ikke påtage sig et boligforsyningsansvar over for

særlige grupper, medmindre der specifikt er lovhjemmel til det. Boligministeriet har oplyst, at

en sådan lovhjemmel alene findes på ældreområdet, jf. almenboliglovens § 54a, hvor kom-

munerne i forhold til ældre med særligt behov for almenplejebolig eller plejehjemsplads har

et specifikt forsyningsansvar.

82. En afgørende forudsætning for, at hjemløse kan komme ud af hjemløshed, er mulighe-

den for at få en bolig. Hjemløsestrategiens metoder er netop baseret på, at hjemløse hur-

tigst muligt skal i egen bolig, og at de skal have støtte til at fastholde boligen. Evalueringen

af Hjemløsestrategien viser, at langt de fleste hjemløse kan klare sig i en ordinær bolig med

den rette støtte. Evalueringen viser også, at en væsentlig barriere for at få flere borgere ud

af hjemløshed er, at der er en betydelig mangel på boliger med en tilstrækkelig lav husleje.

SFI vurderer i den seneste kortlægning af hjemløsheden i Danmark fra 2013, at stigningen

i antallet af hjemløse hænger sammen med et faldende antal billige boliger i de større byer

og en reduktion i de offentlige ydelser, der i særlig grad rammer de unge hjemløse, som mod-

tager kontanthjælp. Dette bevirker, at de har vanskeligt ved at betale husleje. Det skal ses i

lyset af, at 82 % af unge hjemløse modtager kontanthjælp.

Kommunerne har pr. 1. juli 2014 fået mulighed for at yde midlertidig huslejehjælp til unge på

kontanthjælp, uddannelseshjælp eller revalideringsydelse, hvis den unge er i en udsat bolig-

situation.

83. I forbindelse med Rigsrevisionens undersøgelse har 4 ud af 5 kommuner oplyst, at de

har store vanskeligheder ved at tilvejebringe et tilstrækkeligt antal billige boliger til hjemløse.

Ifølge Socialministeriet har de kommuner, der deltog i Hjemløsestrategien, flere gange frem-

hævet, at de oplever betydelige begrænsninger inden for den gældende lovgivning i forhold

til at påvirke antallet af små og billige boliger i kommunen.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

BOLIGER TIL HJEMLØSE

84. Københavns og Aarhus Kommuner fremlagde i marts 2012 i forbindelse med Hjemløse-

strategien et notat for bl.a. Boligministeriet, hvori kommunerne redegjorde for de udfordrin-

ger, som de oplever i forhold til at skaffe billige boliger. I notatet nævner de følgende udfor-

dringer:



En kraftig befolkningstilvækst i de større byer, hvilket øger efterspørgslen efter boliger.

Et fald i antallet af billige lejeboliger som effekt af en omfattende renovering i den alme-

ne boligmasse, der generelt finansieres gennem huslejestigninger.

Brugen af fleksibel udlejning i en række boligområder forstærker manglen på boliger til

socialt udsatte, idet der stilles krav om, at beboere i disse områder skal være i beskæf-

tigelse.

85. Boligministeriet har oplyst, at antallet af billige boliger falder som følge af renovering af

den almene boligmasse, og at det er op til kommunerne selv at træffe beslutning om reno-

vering.

Fleksibel udlejning

er et ud-

lejningsredskab, som kommu-

nerne og de almene boligorga-

nisationer kan indgå aftale om

at anvende i almene boligom-

råder. Boliger i områderne ud-

lejes efter særlige kriterier, fx

at borgere, der er erhvervsak-

tive og resursestærke, har for-

trinsret til en bolig. Dette skal

bidrage til at sikre en mindre

ensidig beboersammensætning

i udsatte boligområder med høj

koncentration af ledige og mod-

tagere af overførselsindkom-

ster.

Boligministeriet finder ligeledes ikke, at reglerne om fleksibel udlejning hindrer kommunerne

i at tilvejebringe boliger til hjemløse. Boligorganisationerne kan ikke selv beslutte, at der skal

gælde fleksibel udlejning i en boligafdeling. Det skal de indgå en aftale med kommunerne

om. Kommunerne skal i den forbindelse sikre sig, at den generelle adgang til almene boliger

ikke udelukker personer uden beskæftigelse fra at få en almen bolig. Derudover fremhæver

ministeriet, at kommunerne stadig kan anvise borgere til områder, hvor der er indgået aftale

om fleksibel udlejning.

86. Boligministeriet har oplyst, at opgaven med at tilvejebringe boliger i første række skal lø-

ses gennem anvendelse af de muligheder, som almenboligloven giver for tilvejebringelse af

boliger til målgruppen i den eksisterende boligmasse. Ministeriet oplyser videre, at høje byg-

geomkostninger i vid udstrækning ikke gør det muligt at tilvejebringe nybyggede boliger til

hjemløse, som har en relativt begrænset betalingsevne.

87. Socialministeriet har oplyst, at kommunerne vurderer, at unge med en begrænset beta-

lingsevne maksimalt kan betale en husleje på 3.000 kr. om måneden. Flere af kommunerne

i vores undersøgelse har angivet samme beløb som den maksimale husleje, en ung hjem-

løs, der modtager den lave kontanthjælpssats, vil kunne betale. Det vil være forskelligt, hvil-

ken husleje andre hjemløse kan betale, men da kun 3 % hjemløse har en egentlig lønind-

komst, vil mulighederne for at betale en væsentlig højere husleje antageligt være begræn-

sede.

Boligministeriet har i notat af 3. marts 2014 oplyst, at behovet for billige boliger, dvs. boliger

til en husleje på mellem 3.000 og 4.000 kr., er stigende.

Rigsrevisionen har på baggrund af definitionen af billige boliger undersøgt, hvor mange bo-

liger til under 3.000 kr. og 4.000 kr. der findes i Danmark, og hvordan antallet har udviklet sig

i perioden 2007-2013.

Antallet af billige boliger

88. Boligministeriet har oplyst, at der ikke findes en officiel statistik over boligmassen, der

medtager alle boligtyper og deres huslejeniveauer. Det skyldes bl.a., at der ikke længere i

forbindelse med ejendomsvurderingerne indsamles huslejeoplysninger. Ministeriet har på

baggrund af oplysninger i Bygnings- og Boligregistret (BBR) udarbejdet en opgørelse over

udviklingen i antallet af billige boliger. Opgørelsen rummer både almene og privatejede ud-

lejningsboliger.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

BOLIGER TIL HJEMLØSE

Figur 7 viser Boligministeriets opgørelse af udviklingen i det samlede antal billige boliger i pe-

rioden 2007-2013.

Figur 7. Almene og private lejeboliger i hele landet fordelt efter månedlig leje pr. bolig

i perioden 2007-2013 (løbende priser)

(Antal)

700.000

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

385.684

300.945

219.537

241.591

108.944

660.879

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Månedlig leje pr. bolig < 3.000 kr.

Månedlig leje pr. bolig 3.000-4.000 kr.

Månedlig leje pr. bolig > 4.000 kr.

Note: Huslejerne er opgjort i løbende priser. 3000 kr. i 2013 svarede i 2007 til 2.639 kr. Antallet af al-

mene boliger er undervurderet med ca. 120.000 boliger på baggrund af begrænsninger i BBR-

registret.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Boligministeriet.

Det fremgår af figur 7, at antallet af boliger til en husleje på 3.000 kr. og derunder faldt i pe-

rioden 2007-2013. I 2007 var der 241.591 boliger med en husleje under 3.000 kr., mens an-

tallet i 2013 var faldet til 108.944 boliger. Det er et fald på 55 %. Samtidig er antallet af bo-

liger til en husleje på 3.000-4.000 kr. faldet fra 300.945 boliger i 2007 til 219.537 boliger i

2013. Det er et fald på 27 %. Figuren viser også, at antallet af boliger med en husleje på me-

re end 4.000 kr. pr. måned er steget. Stigningen er på 71 % i perioden.

89. Boligministeriet gør opmærksom på, at alle huslejer i opgørelsen er opgjort ekskl. udgif-

ter til varme m.m. Det betyder, at boligudgiften reelt bliver højere end angivet. Ministeriet gør

endvidere opmærksom på, at opgørelsen undervurderer det samlede antal lejeboliger med

en lav husleje, fordi den ikke indeholder oplysninger om udlejede enkeltværelser (fx kollegie-

værelser) og udlejede andelsboliger.

Opgørelsen af, hvor mange billige boliger der findes i Danmark, er således behæftet med

usikkerhed. Det er væsentligt at bemærke, at der i begge opgørelser ikke nødvendigvis er

tale om ledige boliger, men derimod om boliger, der indgår i den samlede boligmasse.

Boligministeriet har oplyst, at ministeriet ikke følger udviklingen i antallet af billige boliger re-

gelmæssigt eller vurderer, om udbuddet af boliger modsvarer borgernes behov og indkomst-

grundlag.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

BOLIGER TIL HJEMLØSE

Anvisningsret og udvidet

anvisningsret

De almene boligorganisationer

skal, hvis en kommune beder

om det, stille indtil hver 4. ledi-

ge almene bolig til rådighed for

kommunal anvisningsret. En

kommune kan aftale, at den har

udvidet anvisningsret med bo-

ligorganisationerne og få stillet

et yderligere aftalt antal boliger

til rådighed til kommunal anvis-

ning. Ved kommunal anvisning

er det kommunen, der vurderer,

hvilken borger der skal have til-

delt en ledig bolig.

Dækningsgraden for ung-

domsboliger

er et udtryk for

antallet af ungdomsboliger i

forhold til antallet af studieplad-

ser i Danmark. Dækningsgra-

den giver en indikation af mu-

ligheden for at få en ungdoms-

bolig som studerende.

90. Kommunerne har oplyst, at de anvender anvisningsretten til almene boliger, og flere

kommuner har indgået aftale om udvidet anvisningsret. Dvs. at kommunerne kan anvise til

flere end hver 4. ledige bolig. 4 ud af de 5 kommuner oplyser, at de returnerer boliger, der

er stillet til rådighed for anvisning til boligselskaberne, med henvisning til for høj husleje. Kø-

benhavns Kommune har oplyst, at kommunen i 2013 fik 1.376 boliger til anvisning, men måt-

te returnere 842 boliger, da huslejen var for høj.

91. Boligministeriet har i samarbejde med Uddannelses- og Forskningsministeriet opgjort ud-

viklingen i antallet af nybyggede, offentligt støttede ungdomsboliger i perioden 2003-2012.

Kommunerne har mulighed for at gøre brug af hver 4. ledige almene ungdomsbolig til løs-

ning af unges boligsociale problemer, herunder unge hjemløse.

Boligministeriet har samtidig opgjort det samlede antal ungdomsboliger i 2012 og har sam-

menlignet det med antallet af studiepladser i universitetsbyer. Ministerierne angiver på den

baggrund, at dækningsgraden for ungdomsboliger i forhold til studiepladser (for videregåen-

de uddannelser) er 26 %. Det øger presset på antallet af billige boliger til unge hjemløse.

Resultat

92. Det fremgår af evalueringen af Hjemløsestrategien, at en væsentlig barriere for at få fle-

re borgere ud af hjemløshed er, at der er en betydelig mangel på boliger med en tilstrække-

lig lav husleje. Undersøgelsen viser, at der ikke findes en samlet oversigt over antallet af bo-

liger og huslejeniveauer. Boligministeriet har udarbejdet en oversigt, som er behæftet med

nogen usikkerhed. Oversigten viser, at antallet af boliger med en husleje på 3.000. kr. pr.

måned og derunder er faldet med 55 %, mens antallet af boliger til over 4.000 kr. pr. måned

er steget med 71 % i perioden 2007-2013.

Boligministeriet følger ikke udviklingen i antallet af billige boliger regelmæssigt eller vurderer,

om udbuddet af boliger modsvarer borgernes behov og indkomstgrundlag. Ministeriet op-

lyser, at det er kommunernes ansvar at vurdere, om boligmassen modsvarer behovet hos

borgerne.

4.2. Ordninger til at tilvejebringe billige boliger til hjemløse

93. Vi har undersøgt, om Boligministeriet har vurderet, om kommunerne har ordninger til at

tilvejebringe boliger, som matcher hjemløses indkomstniveau, om ordningerne virker, og om

kommunerne anvender ordningerne.

94. Boligministeriet har oplyst, hvilke ordninger kommunerne har til rådighed for at tilveje-

bringe boliger, som bl.a. hjemløse har råd til at bo i. Disse fremgår af tabel 6.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

BOLIGER TIL HJEMLØSE

Tabel 6. Ordninger til at skaffe billige boliger til hjemløse

Ordning

Anvisningsretten i almene boliger,

herunder ungdomsboliger

Anvisningsret i privatejede boliger

Indhold i ordningen

Kommunerne har ret til at anvise beboere til en fjerdedel af de almene boliger, der bli-

ver ledige. Kommunerne har mulighed for at indgå aftaler med boligselskaberne om at

udvide anvisningsretten til et større antal.

Kommunerne har mulighed for at indgå aftaler med private boligejere om anvisningsret

med mulighed for at give kompensation til boligejeren. Der ydes statsrefusion for en

del af de kommunale udgifter forbundet hermed.

Kommunerne kan aftale med en almen boligorganisation, at kommunen bruger ledige

boliger som udslusningsboliger for hjemløse efter ophold på forsorgshjem. Den hjem-

løse betaler, hvad der svarer til egenbetalingen på et forsorgshjem for at bo i lejligheden,

og kommunen betaler resten af huslejen i op til 2 år.

Kommunerne har mulighed for at etablere bofællesskaber i almene boliger, hvor hjem-

løse kan dele en større lejlighed og dermed have råd til at bo i en dyrere bolig.

Skæve boliger er selvstændige boliger med eget bad, toilet og køkken på i alt ca. 40-

50 m

. Boligerne er særligt henvendt til de hjemløse, som ikke vil kunne bo i alminde-

lige lejeboliger. Der er etableret en pulje på finansloven, hvorfra Boligministeriet kan

yde støtte på op til 400.000 kr. pr. bolig. Dermed kan huslejen i skæve boliger holdes

på ca. 2.500-3.000 kr. om måneden.

Startboliger er en særlig type ungdomsboliger rettet mod 18-24 årige, hvor der er til-

knyttet en social vicevært, der skal hjælpe de unge med at få en god start i egen bolig.

Der er etableret en pulje på finansloven, hvorfra Boligministeriet kan yde støtte til eta-

blering af startboligerne. Midlerne skal primært anvendes til aflønning af den sociale vi-

cevært og kun i mindre omfang til ombygning.

Udslusningsboliger

Bofællesskaber i almene bolig-

afdelinger

Skæve boliger

Startboliger

Tabel 6 viser, at kommunerne har mindst 6 forskellige ordninger, de kan anvende til at skaf-

fe boliger til hjemløse. Særligt de skæve boliger og udslusningsboligerne er specifikt rettet

mod hjemløsemålgruppen.

95. Vores gennemgang af beskrivelser af ordningerne viser, at kun 2 af ordningerne forøger

den eksisterende boligmasse. Det drejer sig om skæve boliger og bofællesskaber. Skæve

boliger forøger den samlede boligmasse, da der typisk er tale om nybyggede boliger til hjem-

løse. Bofællesskaber opdeler en række større boliger, så flere kan bo i dem, og forøger der-

med antallet af tilgængelige boliger. Når kommunerne bruger anvisningsretten, er det til bo-

liger, der allerede eksisterer. Udslusningsboliger og startboliger etableres også i allerede ek-

sisterende boliger og er således ikke nye boliger, der forøger den samlede boligmasse. De

3 sidstnævnte ordninger reserverer i stedet en andel af den eksisterende boligmasse.

96. Boligministeriet har undersøgt, om kommunerne anvender de ordninger, de har til rådig-

hed. I 2012 udgav SFI en undersøgelse af kommunernes brug af anvisningsretten, der vi-

ste, at 53 ud af 67 kommuner benyttede sig af anvisningsretten i 2012. Ministeriet har ikke

kendskab til, i hvilket omfang kommunerne gør brug af anvisningsretten til ungdomsboliger

og til privatejede udlejningsejendomme.

Ministeriet har desuden ikke kendskab til, i hvilket omfang kommunerne gør brug af mulig-

heden for at etablere bofællesskaber eller udslusningsboliger.

I forhold til startboliger og skæve boliger har ministeriet indblik i, hvilke kommuner der har

anvendt ordningerne, i og med at det er ministeriet, der giver tilsagn om støtte til etablerin-

gen af skæve boliger. Siden puljen til skæve boliger blev etableret i 1999, er der givet tilsagn

til 465 boliger, og pr. 1. januar 2014 er 417 af de skæve boliger i anvendelse. Der er udar-

bejdet flere evalueringer af brugen af skæve boliger og deres effekt for de borgere, der bor

i dem.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

BOLIGER TIL HJEMLØSE

Startboligpuljen dækker perioden 2012-2015, og Boligministeriet har i 2012 og 2013 fordelt

i alt 99,1 mio. kr. til etablering af 220 startboliger i boligorganisationer i 16 kommuner. Mini-

steriet oplyser, at der har været meget stor søgning til puljen, idet der i 2012 og 2013 samlet

set blev ansøgt om 215,6 mio. kr.

97. Boligministeriet har derudover sammen med Uddannelses- og Forskningsministeriet ud-

arbejdet en publikation om studieboliger til kommunerne, hvori ministeriet bl.a. har oplyst om

regler og muligheder i forbindelse med at opføre nye ungdomsboliger. Ministeriet har sam-

tidig opgjort antallet af ungdomsboliger og sammenlignet antallet af boliger med antallet af

studiepladser og dermed synliggjort behovet for at få etableret flere ungdomsboliger.

98. Boligministeriet har oplyst, at ministeriet løbende vurderer, om de eksisterende rammer

muliggør, at kommunerne kan løfte deres opgaver i forhold til boligforsyningen. I den forbin-

delse bemærker ministeriet, at det flere gange er søgt at gøre det almene nybyggeri billige-

re ved at ændre reglerne om finansieringen af almene boliger. Bl.a. er der indført maksimum-

beløb for byggeriets anskaffelsessum for at sikre et huslejeniveau i alment nybyggeri, som

almindelige mennesker kan betale, og for at undgå meget dyrt alment nybyggeri.

99. Boligministeriet har derudover igangsat et arbejde for at afdække mulige ændringer af

finansieringsvilkårene for alment byggeri og for at sikre en lavere husleje i såvel nybyggeri

som eksisterende byggeri gennem mere effektiv drift af boligafdelingerne. Arbejdet vil bero

på en analyse, der vedrører alle de omkostninger, som kan påvirke huslejen i eksisterende

byggeri. Analysen forventes færdig i september 2014.

Regeringens 2020-mål om

hjemløse



Antallet af hjemløse i Dan-

mark reduceres med mindst

25 %. Det svarer til et niveau

på højst 4.000 personer.



Andelen af borgere, der ven-

der tilbage til et forsorgshjem

inden for det første år efter

udskrivning til egen bolig, må

højst udgøre 20 %.

Boligministeriet har videre oplyst, at ministeriet vurderer, at kommunerne har tilstrækkelige

ordninger til at tilvejebringe boliger til hjemløse. Ministeriet vil dog i forbindelse med imple-

menteringen af regeringens 2020-mål om hjemløse gennemføre en analyse af kommuner-

nes anvendelse af almenboliglovens ordninger på området, herunder vurdere, om der er bar-

rierer for anvendelsen af ordningerne eller behov for nye ordninger.

100. Boligministeriet har oplyst, at der både under den nuværende og den tidligere regering

er gennemført en lang række initiativer for at nedbringe antallet af udsættelser af lejere, som

ikke har betalt deres husleje, og dermed begrænse tilgangen til hjemløshed.

Resultat

101. Boligministeriet har deltaget i Hjemløsestrategiens styregruppe, og kommunerne har i

den sammenhæng flere gange gjort opmærksom på, at de har vanskeligt ved at skaffe et til-

strækkeligt antal boliger til hjemløse inden for de givne rammer. Ministeriet har fremhævet

over for kommunerne, at de har en række ordninger til rådighed. Ministeriet har dog kun for

nogle af ordningerne undersøgt, om de virker, og om kommunerne anvender ordningerne. I

forhold til at oprette flere ungdomsboliger har Boligministeriet imidlertid udarbejdet en vejled-

ning, der synliggør behovet for at oprette flere ungdomsboliger og beskriver reglerne og mu-

lighederne for at opføre nye ungdomsboliger. Ministeriet har derudover overblik over, hvor

mange skæve boliger og startboliger, kommunerne har etableret/bygget.

Rigsrevisionen, den 14. august 2014

Lone Strøm

/Henrik Berg Rasmussen

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

METODE

Bilag 1. Metode

Interviews

I forbindelse med undersøgelsen har Rigsrevisionen interviewet følgende:



Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold

Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter

Socialstyrelsen

Ankestyrelsen

SFI

SAND – De hjemløses landsorganisation

Rådet for Socialt Udsatte

Sammenslutningen af Boformer for Hjemløse (SBH)

Projekt UDENFOR

Hus Forbi.

Kommuner

Vi har interviewet ansvarlige for området i 5 kommuner: Esbjerg, Hvidovre, København, Aal-

borg og Aarhus. Kommunerne er udvalgt ud fra deres befolkningstal, antal hjemløse, antal

unge hjemløse, om de har deltaget i Hjemløsestrategien, og om de har haft vækst i antallet

af hjemløse. Hvidovre Kommune adskiller sig fra de øvrige kommuner ved ikke selv at have

forsorgshjem til hjemløse i kommunen. De øvrige kommuner har såvel kommunale som selv-

ejende forsorgshjem til hjemløse beliggende i kommunen.

Kriterier for valg af kommune

Esbjerg

Befolkningstal

Antal hjemløse i alt i kommunen i 2013

Hvidovre

52.027

145

København

572.376

1.581

225

Aalborg

205.925

259

Aarhus

324.330

617

148

115.232

144

Antal unge hjemløse (18-24 år) i 2013

Danmarks Statistik, den 28. maj 2014.

SFI’s hjemløsetælling.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra SFI, Ankestyrelsen og de 5 kommuner.

Forsorgshjem

Vi har besøgt 2 forsorgshjem i hver af følgende kommuner: Esbjerg, Aarhus, Aalborg og Kø-

benhavn. Vi har både besøgt kommunale og private forsorgshjem. Det har desuden været

et kriterium at besøge forsorgshjem særligt rettet mod unge i de kommuner, hvor det har væ-

ret muligt.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

METODE

Gennemgang af sager

Vi har gennemgået i alt 49 sager fra kommunerne. Vi udtrak 10 sager i hver af de 5 kommu-

ner. Vi har valgt at lade en af de udvalgte sager udgå af undersøgelsen, da borgeren viste

sig at have navne og adressebeskyttelse og opholdt sig på en boform rettet mod personer

med behov for beskyttelse i forhold til æresrelaterede konflikter.

De 10 sager i hver kommune er udvalgt ud fra en række parametre:



Køn:

2 kvinder og 8 mænd for at afspejle kønsfordelingen i hjemløsesegmentet 20/80.

Alder:

5 unge under 24 år. Dette afspejler ikke fordelingen i segmentet, da det kun er

hver 5. hjemløs, der er under 24 år, men dette er valgt på grund af beretningens særli-

ge fokus på kommunernes indsats over for unge hjemløse.

Ophold på forsorgshjem i egen/anden kommune:

3 ophold på forsorgshjem i en anden

kommune og 7 ophold på forsorgshjem i egen kommune for at afspejle den fordeling, der

viser sig på kommunernes oversigter over personer, som der er hjemtaget § 110-refusion

for i 2013.



De udvalgte sager vedrører hjemløse, der har taget ophold på et eller flere forsorgshjem i lø-

bet af 2013.

Vi har desuden indhentet et udtræk fra Ankestyrelsens statistik over brugere af botilbud ef-

ter servicelovens § 110 for de 49 sager, vi har gennemgået. Statistikkerne indeholder infor-

mation tilbage til 1999 om antallet af ophold pr. borger og opholdenes varighed.

Stikprøven vedrørende takster

Vi har udvalgt 20 forsorgshjem til stikprøven om takster ud fra nedenstående kriterier:



et kommunalt forsorgshjem i undersøgelsens besøgskommuner

et selvejende forsorgshjem i undersøgelsens besøgskommuner

forsorgshjem, der også har andre ydelser end midlertidigt ophold under § 110 i service-

loven, fx § 101 (misbrugsbehandling)

forsorgshjem med høj takst.

Forsorgshjemmene er beliggende i 12 forskellige kommuner, og der indgår 11 kommunale

forsorgshjem og 9 selvejende forsorgshjem i undersøgelsen. Rigsrevisionen har fået følgen-

de materialer fra de 12 kommuner:



driftsaftale/driftsoverenskomst, som kommunerne har indgået med forsorgshjemmene

årsregnskab for regnskabsåret 2012 for hvert af de 20 forsorgshjem

revisionspåtegning af taksterne på forsorgshjemmenes ydelser

eventuelle tilsynsrapporter for forsorgshjemmene

kommunens eventuelle forretningsgange og retningslinjer for styring og tilsyn af kommu-

nens forsorgshjem efter servicelovens § 110

eventuelle politisk vedtagne målsætninger e.l. for § 110-området.

Statsrevisorerne beretning SB22/2013 - Bilag 1: Beretning nr. 22/2013 om indsatsen over for hjemløse

ORDLISTE

Bilag 2. Ordliste

Bostøttekommuner

En række kommuner, som arbejdede med 2 af de 3 bostøttemetoder. Kommunerne

startede arbejdet med indsatserne i sommeren 2010. Kommunerne er Guldborgsund,

Herning, Horsens, Hvidovre, Næstved, Svendborg, Varde, Viborg og Aalborg.

En koordinator, der skaber overblik over de indsatser, som borgeren skal have. Case-

manageren skal være tovholder på indsatserne, men skal samtidig sørge for at inddra-

ge borgeren i processen.

Støtte der kan ydes til hjemløse, som flytter fra et forsorgshjem til egen bolig. Efterfor-

sorgen ydes ud fra det individuelle behov og kan vare i op til 1 år efter udflytning fra for-

sorgshjemmet. Efterforsorgen har til formål at give hjælp og støtte til, at den enkelte kan

bevare egen bolig.

Personer, som sover på gaden eller overnatter på herberger, forsorgshjem, natvarme-

stuer osv., og som har egen bolig, men en bolig, de ikke kan benytte. Gruppen af funk-

tionelt hjemløse har typisk de samme komplekse sociale og psykiske problemer som

øvrige hjemløse.

Strategien forløb i perioden 2009-2013, og 17 kommuner arbejdede med at afprøve en

række metoder baseret på en Housing First-tilgang. Housing First-tilgangen består i, at

hjemløse i starten af et indsatsforløb støttes i at flytte i en permanent, selvstændig bo-

lig, samtidig med at der gives en individuel og helhedsorienteret social støtte med ud-

gangspunkt i borgerens behov. Hjemløsestrategien blev iværksat i forlængelse af sats-

puljeforhandlingerne i 2008. Programmet er gennemført med en samlet økonomisk ram-

me på 499,6 mio. kr.

Personer, som ikke disponerer over egen (ejet eller lejet) bolig eller værelse, men som

er henvist til midlertidige boalternativer, eller som bor midlertidigt og uden kontrakt hos

slægtninge, venner eller bekendte. Som hjemløs regnes også personer uden et opholds-

sted den kommende nat.

Housing First-tilgangen betoner, at hjemløse hurtigst muligt skal tilbydes en permanent

boligløsning og gives en intensiv bostøtte. En tidlig stabilisering af boligsituationen an-

ses for at være afgørende for, at borgeren kan komme ud af hjemløshed. Ifølge Hous-

ing First-tilgangen er midlertidige boligløsninger og den medfølgende ustabile boligsi-

tuation i sig selv en del af hjemløseproblemet.

En skriftlig aftale mellem ledig og jobcenter, der skal sikre, at den ledige kommer hur-

tigst muligt i job. Jobplanen skal bl.a. indeholde borgerens beskæftigelsesmål og pla-

ner for aktiveringstilbud.

Når en hjemløs tager ophold på et forsorgshjem, skal forsorgshjemmet udarbejde en

opholdsplan, der fastlægger målet med opholdet. Opholdsplanen vil typisk blive udar-

bejdet i samarbejde med den hjemløse.

En interesseorganisation for nuværende og tidligere hjemløse, der arbejder for at af-

skaffe hjemløsehed og forbedre hjemløses forhold. SAND har bl.a. brugerråd på flere

af forsorgshjemmene.

Ansat i de boligafdelinger, hvor der fx er opført skæve boliger eller startboliger. Arbejds-

funktionen består i at løse boligsociale opgaver, som kan bestå af fx støtte til den en-

kelte beboer i hverdagen, løsning af praktiske opgaver, konfliktmægling mv. for at be-

vare relationerne beboerne imellem samt brobygning til fx det kommunale system.

Metoden er bygget op omkring faserne i sagsbehandlingen på området for udsatte vok-

sne, dvs. sagsåbning, sagsoplysning, sagsvurdering, afgørelse, bestilling af social ind-

sats og sagsopfølgning. En del af VUM handler om at udrede borgeren i forhold til for-

skellige aspekter af borgerens situation, fx økonomi, helbred mv.

Casemanager

Efterforsorg

Funktionelle hjemløse

Hjemløsestrategien

Hjemløshed

Housing First

Jobplan

Opholdsplan

SAND – De hjemløses lands-

organisation

Social vicevært

Voksenudredningsmetoden

(VUM)