Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 25: Rigsrevisionens fortsatte notat af 7. august 2017

Finansudvalget 2013-14
SB 20 25
Offentligt

Rigsrevisionens notat om beretning om

statens brug af konsulenter

August 2017

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 25: Rigsrevisionens fortsatte notat af 7. august 2017

FORTSAT NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om statens brug af konsulenter (beretning nr. 20/2013)

7. august 2017

RN 1107/17

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om statens brug af konsulenter, som blev

indledt med en beretning i 2014. Vi har tidligere behandlet sagen i notat til Statsrevisorerne

af 9. december 2014.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

KONKLUSION

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at ministerierne og de virksomheder, der ind-

gik i beretningen, har arbejdet med at styrke de strategiske overvejelser, og at de har

udarbejdet retningslinjer, der kan understøtte velovervejede og hensigtsmæssige kon-

sulentkøb. Rigsrevisionen finder det desuden tilfredsstillende, at Finansministeriet har

taget en mere aktiv rolle i statens konsulentkøb. Rigsrevisionen vurderer, at disse de-

le af sagen kan afsluttes.

Rigsrevisionen baserer denne konklusion på følgende:



Alle ministerier har enten udarbejdet en koncernstrategi for konsulentkøb eller ind-

arbejdet området i en indkøbsstrategi.

Alle de undersøgte virksomheder har etableret retningslinjer for konsulentkøb.

Hovedparten af ministerierne har arbejdet med at udvikle styringsrelevant informa-

tion.

Finansministeriet har udviklet egne vejledninger og videndelt med de øvrige mini-

sterier. Endvidere har Finansministeriet afholdt en række seminarer, der sætter fo-

kus på området for konsulentkøb.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk



Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen og orientere Statsrevisorerne om:



De undersøgte virksomheders arbejde med at sikre kvaliteten af registreringerne

i indkøbsdatabasen.

Rigspolitiets arbejde med at implementere de tiltag, som knytter sig til overholdel-

se af udbudsreglerne i forbindelse med køb af konsulentydelser.



Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 25: Rigsrevisionens fortsatte notat af 7. august 2017

Statens konsulentforbrug

Statens forbrug af konsulenter

beløb sig til ca. 5,4 mia. kr. i

2016 ifølge registreringerne i

indkøbsdatabasen. Opgørelsen

er udarbejdet af Moderniserings-

styrelsen til Rigsrevisionen på

baggrund af den konsulentdefi-

nition, som blev anvendt i be-

retningen fra juni 2014. Rigsre-

visionens definition er bredere

end den, Moderniseringsstyrel-

sen sædvanligvis anvender, idet

den også indbefatter udgifter til

fx advokater, arkitekter, ingeni-

ører og læger.

Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i juni 2014 en beretning om statens brug af konsulenter. Beretningen

handlede om, hvorvidt statslige virksomheder køber og anvender konsulenter på en hen-

sigtsmæssig måde. Endvidere handlede den om, hvorvidt Finansministeriet og ressortmini-

sterierne har retvisende information om statens brug af konsulenter, og hvordan konsulent-

forbruget har udviklet sig i perioden 2008-2013.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, fandt de det utilfredsstillende, at der fort-

sat ikke var retvisende tal for statens reelle forbrug af konsulenter. Statsrevisorerne kritise-

rede endvidere, at statens konsulentkøb stadig kun i få tilfælde var baseret på strategiske

og dokumenterede overvejelser om, hvilke typer af opgaver der bedst blev løst af konsulen-

ter.

4. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på følgen-

de punkter:

Opfølgningspunkt

1. Ministeriernes arbejde med at udarbejde kon-

cernstrategier, herunder arbejdet med at styrke den

strategiske tilgang til konsulentkøb.

2. Finansministeriets arbejde med at styrke den

strategiske tilgang i ministerierne og den generelle

vejledning om konsulentkøb.

3. De undersøgte virksomheders arbejde med at

etablere retningslinjer, der kan understøtte velover-

vejede og hensigtsmæssige konsulentkøb

4. Finansministeriets og de øvrige ministeriers ar-

bejde med at tilvejebringe styringsrelevant informa-

tion.

5. De undersøgte virksomheders arbejde med at

sikre kvaliteten af registreringerne i indkøbsdataba-

sen.

Status

Behandles i dette notat.

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsrevi-

sionen vurderer, at myndighe-

dernes initiativer er tilfredsstil-

lende.

Behandles i dette notat.

5. Beretningen var baseret på talmateriale og sagsdokumenter fra alle departementer og 10

udvalgte virksomheder. Virksomhederne, som indgik i undersøgelsen var: Naturstyrelsen,

SKAT, Vejdirektoratet, Natur- og Erhvervsstyrelsen, Ministeriet for By, Bolig og Landdistrik-

ter (departementet), DMI, Det Kongelige Teater, Danmarks Statistik, Rigspolitiet og Moder-

niseringsstyrelsen. Da ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter er nedlagt, og hovedparten

af området er overflyttet til Udlændige-, Integrations- og Boligministeriet, er opfølgningen sket

ved Udlændige-, Integrations- og Boligministeriets departement.

6. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på de punkter, der ikke tidligere

er afsluttet.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

II.

Ministeriernes og virksomhedernes initiativer

7. Vi gennemgår i det følgende ministeriernes initiativer i forhold til de udestående opfølg-

ningspunkter. Gennemgangen er baseret på brevveksling med ministerierne og de under-

søgte virksomheder og en gennemgang af deres strategier, vejledninger og udvalgt ledel-

sesinformation.

8. Rigsrevisionen har siden afgivelsen af notatet til Statsrevisorerne i december 2014 fulgt

området gennem brevveksling.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 25: Rigsrevisionens fortsatte notat af 7. august 2017

Ministeriernes arbejde med koncernstrategier

9. Det fremgik af beretningen, at statens brug af konsulenter kun i begrænset omfang var

baseret på strategier og analyser af, hvilke typer opgaver der mest hensigtsmæssigt bør

løses af egne medarbejdere eller af konsulenter. Således havde under halvdelen af mini-

sterierne udarbejdet en koncernstrategi for konsulentkøb, og strategierne fastlagde ikke,

hvilke typer opgaver der mest hensigtsmæssigt kunne udføres af enten virksomhedens eg-

ne medarbejdere eller af konsulenter.

10. Ministrene oplyste i deres redegørelser, at 7 ministerier havde koncernstrategier for kon-

sulentkøb. Blandt disse bemærkede forsvarsministeren, miljøministeren og undervisnings-

ministeren, at de ville opdatere den daværende strategi for at styrke det strategiske fokus.

11. Ud af de 13 ministerier, der ikke havde en koncernstrategi, bemærkede 10 ministre, at

de enten havde udarbejdet eller var ved at udarbejde koncernstrategier, som skulle dække

hele koncernen. Ministrene bemærkede generelt, at de ville tage højde for Rigsrevisionens

bemærkninger i beretningen.

12. Rigsrevisionens gennemgang viser, at næsten alle de ministerier, der ikke havde en kon-

cernstrategi, enten har udarbejdet en koncernstrategi for konsulentkøb eller indarbejdet em-

net i en indkøbsstrategi.

Sundheds- og Ældreministeriet har imidlertid vurderet, at de underliggende styrelser er så

forskelligartede, at det ikke er formålstjenesteligt at udarbejde en koncernstrategi. Ministe-

riet har i stedet indarbejdet en række overordnede retningslinjer for konsulentkøb i ministe-

rieinstruksen, ligesom ministeriet har fundet det formålstjenesteligt at påbegynde arbejdet

med en koncerntilgang til brugen af it-konsulenter, som fremover vil fremgår af ministeriets

koncern-it-strategi. Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at ministeriet forventer, at den

nye it-strategi foreligger inden sommerferien.

13. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at alle ministerier har udarbejdet strategiske

overvejelser vedrørende deres brug af konsulenter og dermed styrket den strategiske til-

gang, enten i en koncernstrategi eller i en indkøbsstrategi. Rigsrevisionen vurderer derfor,

at denne del af sagen kan afsluttes.

Finansministeriets arbejde med at styrke den strategiske tilgang i ministerierne og

den generelle vejledning om konsulentkøb

14. Statsrevisorerne bemærkede, at Finansministeriet med fordel kunne indtage en mere

aktiv rolle i statens konsulentkøb, da der var tale om et væsentligt udgiftsområde.

15. Finansministeren oplyste i sin redegørelse, at ministeren havde taget initiativ til en dia-

log med de øvrige ministerier om registrering af konsulentkøb og tilvejebringelse af styrings-

relevant information.

Strategier og retningslinjer

for anvendelse af konsulen-

ter

Med

strategier

henvises der til

virksomhedens generelle over-

vejelser eller analyser af, hvor-

dan virksomheden strategisk

anvender konsulenter hensigts-

mæssigt, fx ud fra forhold som

kompetencebehov, opgavetype

og virksomhedens kapacitet.

Med

retningslinjer

forstår vi et

regelsæt, der beskriver, hvor-

dan konsulentkøbet skal gen-

nemføres i praksis.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 25: Rigsrevisionens fortsatte notat af 7. august 2017

Statens koncernindkøbs-

forum (SKIF)

SKIF drives af Moderniserings-

styrelsen i fællesskab med Sta-

tens og Kommunernes Indkøbs-

service A/S (SKI) og har til for-

mål at øge samarbejdet på

tværs af ministerier, styrelser

og SKI for at øge videndeling

og effektivisere statens indkøb.

16. Rigsrevisionens gennemgang viser, at Finansministeriet har taget en række initiativer

for at sætte fokus på området og videndele med ministerierne. Ministeriet har siden 2014

afholdt 4 arrangementer i Statens koncernindkøbsforum vedrørende køb af konsulenter, jf.

boks 1.

BOKS 1. AKTIVITETER I STATENS KONCERNINDKØBSFORUM VEDRØRENDE

KONSULENTKØB



Seminar om køb og anvendelse af eksterne konsulenter i staten (oktober 2014).

Seminar om køb og styring af eksterne konsulenter i staten (november 2015).

Oplæg om styringsrelevant ledelsesinformation (juni 2016).

Temadag om forskellige tildelingsmodeller i forbindelse med køb af eksterne konsulenter

(september 2016).

Desuden har Finansministeriet præsenteret ministeriets koncernfælles retningslinjer og vej-

ledning for alle ministerier i Forum for Strategisk Styring.

17. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Finansministeriet har taget en række rele-

vante initiativer for at sætte fokus på området og videndele med ministerierne. Rigsrevisio-

nen vurderer på den baggrund, at denne del af sagen kan afsluttes.

De undersøgte virksomheders arbejde med at etablere retningslinjer, der kan under-

støtte velovervejede og hensigtsmæssige konsulentkøb

18. Det fremgik af beretningen, at kun 5 ud af de 10 undersøgte virksomheder havde udar-

bejdet retningslinjer, der kunne understøtte velovervejede og hensigtsmæssige konsulent-

køb.

Forum for Strategisk Styring

Følgegruppen består af afde-

lingschefer med administrations-

ansvar i ministerierne og af Mo-

derniseringsstyrelsens direktion.

Beretningen viste desuden, at de 10 undersøgte virksomheder kun i få tilfælde dokumente-

rede deres overvejelser om, hvorfor det er hensigtsmæssigt at anvende en konsulent. Rigs-

revisionen bemærkede i den forbindelse, at Rigsrevisionen også i de 2 tidligere undersøgel-

ser af statens konsulentforbrug konstaterede, at konsulentkøbene var mangelfuldt dokumen-

teret. Beretningen viste endvidere, at virksomhederne i højere grad kunne afsøge markedet

i forbindelse med mindre konsulentkøb under 500.000 kr., fx ved at indhente flere tilbud.

19. Ministrene for de 5 virksomheder, der ikke havde retningslinjer, oplyste i deres redegø-

relser, at de enten havde udarbejdet eller var i gang med at udarbejde retningslinjer. Hoved-

parten af ministrene for de 10 undersøgte virksomheder oplyste desuden, at de generelt vil-

le tage højde for Rigsrevisionens bemærkninger i forbindelse med opdateringen af deres ek-

sisterende retningslinjer eller udarbejdelsen af nye retningslinjer. Flere ministre oplyste des-

uden, at de vil fastsætte krav om dokumentation for virksomhedernes overvejelser i forbin-

delse med køb af konsulentydelser.

20. Rigsrevisionens gennemgang viser, at de 10 virksomheder, som indgik i undersøgelsen,

har udarbejdet vejledninger for konsulentkøb, der indeholder retningslinjer for overvejelser

før købet og for gennemførelse af købet, herunder krav til dokumentation.

Rigspolitiet offentliggjorde i marts 2017 resultatet af en intern undersøgelse af køb af kon-

sulentydelser i perioden 1. januar 2015 - 30. september 2016. Undersøgelsen viste, at poli-

tiet i væsentligt omfang ikke havde overholdt udbudsreglerne ved køb af konsulentydelser.

Endvidere viste undersøgelsen, at de interne retningslinjer, som politiet i forlængelse af Rigs-

revisionens undersøgelse havde fastsat, ikke var blevet fulgt i tilstrækkeligt omfang, og at

Rigspolitiets dokumentations- og journaliseringspraksis havde været mangelfuld.

Rigspolitiets undersøgelse

af konsulentkøb

Rigspolitiets undersøgelse om-

fatter alle konsulentydelser over

500.000 kr. pr. leverandør, købt

i perioden 1. januar 2015 - 30.

september 2016. Undersøgel-

sen omfatter dermed ca. 240

kontrakter til en værdi af 273

mio. kr., svarende til 87 % af

de samlede konsulentindkøb i

perioden.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 25: Rigsrevisionens fortsatte notat af 7. august 2017

Rigspolitiet vil gennemføre 6 tiltag, der skal sikre overholdelsen af udbudsreglerne, herun-

der en ekstern undersøgelse af hele indkøbsområdet. Rigspolitiet vil bl.a. styrke kompeten-

cerne, øge ledelsesfokus og have flere kontroller på indkøbsområdet, jf. boks 2.

BOKS 2. RIGSPOLITIETS 6 TILTAG FOR AT SIKRE, AT UDBUDSREGLERNE EFTERLEVES



Ekstern undersøgelse af hele indkøbsområdet

Undersøgelsen vil blive gennemført af et revisionsselskab, der skal kortlægge de igangværen-

de indkøb og vurdere politiets indkøbsorganisation, forretningsgange og dokumentationsprak-

sis. Herudover skal det vurderes, om der er tegn på uregelmæssigheder ved køb af konsulent-

ydelser de sidste 5 år.

Konkret gennemførelse af udbud på områder uden udbudsdækning

Rigspolitiet vil iværksætte tiltag for at sikre, at gældende ikke-udbudte kontrakter, herunder sær-

ligt it-ydelser, bliver udbudt.

Styrket koncernindkøb og kompetenceløft

Rigspolitiets koncernindkøb bliver styrket. I første omgang ved ekstern assistance, sideløbende

med at der rekrutteres flere medarbejdere med udbudskompetencer.

Styrket controllingindsats

Der etableres en ny enhed for controlling og tilsyn, der refererer direkte til direktionen.

Indkøbsproces med stærk ledelsesmæssig forankring

Indgåelse af indkøbsaftaler over 100.000 kr. skal godkendes af den ansvarlige direktør og vur-

deres af Rigspolitiets Koncernindkøb.

Styrket aftalestyring og opfølgning

Der udarbejdes en systemunderbygget opfølgningsprocedure, som bl.a. skal sikre dokumenta-

tion af aftaleændringer.



21. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at alle 10 virksomheder har udarbejdet retnings-

linjer med henblik på at understøtte velovervejede og hensigtsmæssige konsulentkøb. Rigs-

politiets egen undersøgelse viser dog, at Rigspolitiet på trods af udarbejdelse af vejlednin-

ger i væsentligt omfang ikke har efterlevet retningslinjerne og udbudsreglerne. Rigsrevisio-

nen vil følge Rigspolitiets arbejde med at implementere de tiltag, der skal sikre, at udbuds-

reglerne ved køb af konsulentydelser efterleves. Rigsrevisionen følger desuden over en år-

række indkøbsområdet i forbindelse med den løbende årsrevisionen. Rigsrevisionen vurde-

rer endvidere, at den del af sagen, der vedrører de 9 virksomheder, kan afsluttes, men vil

følge Rigspolitiets arbejde med at implementere de tiltag, der knytter sig til køb af konsulent-

ydelser.

Finansministeriets og de øvrige ministeriers arbejde med at tilvejebringe styringsre-

levant information

22. Det fremgik af beretningen, at der var behov for mere detaljeret ledelsesinformation om

konsulentforbruget hos de 10 undersøgte virksomheder og på koncernniveau i ministerierne,

hvis ministerierne skulle kunne styre deres brug af konsulenter mere strategisk. Særligt de

virksomheder, som havde et højt forbrug, burde sikre sig et bedre overblik over deres brug

af konsulenter, herunder et overblik over udgifter og kontrakter, og hvilke typer opgaver kon-

sulenterne løser.

23. Finansministeren oplyste i sin redegørelse, at ministeren havde taget initiativ til dialog

med de øvrige ministerier. Derudover oplyste 4 ministre, at de fremover på forskellig måde

ville øge deres viden om brugen af konsulenter, fx ved at udarbejde overordnet ledelsesin-

formation på koncernniveau. De øvrige ministre havde ikke bemærkninger til denne del af

Rigsrevisionens undersøgelse.

Standarderne for Offentlig

Revision

Standarderne for offentlig revi-

sion (SOR) fastlægger de fag-

lige krav til udførelsen af opga-

ver med offentlig revision. SOR

fastlægger således de faglige

krav til revisors planlægning,

gennemførelse og rapportering

af de enkelte revisioner. SOR

kræver, at indkøbsområdet med

regelmæssige mellemrum skal

vurderes.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 25: Rigsrevisionens fortsatte notat af 7. august 2017

24. Rigsrevisionen har stikprøvevist gennemgået ledelsesinformation mv. fra alle ministeri-

er for at vurdere, om informationen medvirker til at styre ministeriernes konsulentforbrug me-

re strategisk. Gennemgangen viser, at alle ministerier har arbejdet med at tilvejebringe sty-

ringsrelevant information, fx i form af generel information om forbrugsudviklingen på konsu-

lentkøb, men også mere specifik information, fx halvårlige vurderinger af konkurrencesitua-

tionen på udvalgte markeder for konsulenter.

25. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at ministerierne har arbejdet med at udarbej-

det styringsrelevant information. Rigsrevisionen vurderer på den baggrund, at denne del af

sagen kan afsluttes.

De undersøgte virksomheders arbejde med at sikre kvaliteten af registreringerne i

indkøbsdatabasen

26. Det fremgik af beretningen, at Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase ikke gav et

retvisende og fyldestgørende billede af statens brug af konsulenter. Det skyldes, at opgørel-

sen var behæftet med usikkerhed, fordi det ikke altid var entydigt, hvordan konsulentkøbe-

ne skulle registreres, og fordi der var fejl i virksomhedernes registreringer. Hertil kom, at sta-

ten også havde udgifter til konsulenter, der ikke var registreret i indkøbsdatabasen.

27. Finansministeren oplyste i sin redegørelse, at Moderniseringsstyrelsen havde igangsat

et arbejde med at undersøge, om indkøbskategorierne på konsulentområdet kunne tilpas-

ses for at reducere fejlkonteringer. Moderniseringsstyrelsen ville som led i dette arbejde gå

i dialog med ressortministerierne for at gøre det lettere at registrere konsulentkøb korrekt.

En række ministre oplyste desuden, at de arbejdede med at reducere registreringsfejlene,

fx ved at udarbejde en vejledning, ændre registreringspraksis eller øge deres fokus på kva-

litetssikring af registreringerne.

28. Rigsrevisionens gennemgang viser, at Moderniseringsstyrelsen efter beretningen op-

daterede de fællesstatslige indkøbskategorier, som statslige myndigheder anvender til ind-

købsrapportering, med virkning for 2015. Styrelsen oplyser, at formålet var at gøre korrekt

kontering af indkøbene lettere og sikre en større gennemsigtighed. Indkøbskategorierne blev

udarbejdet under hensyn til de uhensigtsmæssigheder, som blev fremhævet i Rigsrevisio-

nens beretning, og på baggrund af input fra gruppen af koncernindkøbere i staten og en ef-

terfølgende høring i ministerierne.

29. Desuden har alle 10 virksomheder, som indgik i beretningen, oplyst, at de har arbejdet

med at styrke kvaliteten af deres registreringer. Dette er sket ved opdatering af retningslin-

jer, styrkede interne kontroller og/eller evaluering.

SKAT vurderer dog, at registreringsrammen for køb af konsulenter fortsat ikke understøtter,

at Skatteministeriets database for konsulentkøb i alle tilfælde er retvisende.

Ligeledes vurderer Moderniseringsstyrelsen, på baggrund af en evaluering af Finansmini-

steriets egen konsulentregistrering, at ministeriets egen ramme for registreringer af konsu-

lentindkøb ikke er modent til videre drift i sin nuværende form. Evalueringen viste, at regi-

streringerne fortsat ikke var retvisende, og controlling af registreringerne var meget vanske-

lig. Moderniseringsstyrelsen oplyser, at styrelsen på baggrund af evalueringen arbejder på

en ny registreringsramme og ny systemunderstøttelse til brug for registreringerne, hvilket

vil medføre en ny vejledning og en opdatering af retningslinjerne for konsulentkøb i koncer-

nen. Moderniseringsstyrelsen har oplyst, at styrelsen vil videndele med de øvrige ministe-

rier, når materialet foreligger.

30. Rigsrevisionen vil derfor fortsat følge arbejdet med at sikre kvaliteten af registreringer-

ne i indkøbsdatabasen.

Lone Strøm

Indkøbsdatabasen

Moderniseringsstyrelsens ind-

købsdatabase har til formål at

hjælpe styrelsen til at indgå

indkøbsaftaler for køb af varer

og tjenesteydelser på områder,

hvor virksomhedernes rappor-

tering til databasen vidner om

en vis volumen i forbruget. Ef-

fektiviseringen af det statslige

indkøb sker ved, at Modernise-

ringsstyrelsen på baggrund af

de rapporterede køb til indkøbs-

databasen indgår nye eller for-

nyer eksisterende fællesstats-

lige indkøbsaftaler inden for en

række indkøbskategorier.

Indkøbskategorier

Registrering af myndighedernes

indkøb skal ske på baggrund af

de fælles statslige indkøbskate-

gorier.