Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

Finansudvalget 2012-13
SB 9 1
Offentligt

9/2012

Beretning om

politiets it-system POLSAG

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

9/2012

Beretning om

politiets it-system POLSAG

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2013

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Finansministeren og justitsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i august 2013.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2012, som afgives i april 2014.

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-401-8

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 20. marts 2013

BERETNING OM POLITIETS IT-SYSTEM POLSAG

Politiets it-system POLSAG var en del af flerårsaftalen for politiet 2004-2006. Formå-

let med POLSAG var at modernisere politiets håndtering af sager og dokumenter, så

håndteringen blev elektronisk og landsdækkende.

Efter at have brugt ca. 10 år på at forberede, udvikle og anskaffe POLSAG blev det i

februar 2012 besluttet at lukke POLSAG. Statsrevisorerne bemærker, at beslutnin-

gerne om at anskaffe og afvikle POLSAG har været velbegrundede, men at en ræk-

ke forhold omkring projektet har været kritisable.

Statsrevisorerne påtaler skarpt Rigspolitiets uprofessionelle og utilfredsstillen-

de forberedelse og styring af POLSAG.

Statsrevisorerne påtaler således:



At staten har betalt ca. 567 mio. kr. for et system, som aldrig bliver taget i brug –

og at politiet derfor stadig har et udækket behov for et tidssvarende og landsdæk-

kende system til håndtering af sager og dokumenter.

At Rigspolitiets ledelse ikke har udvist det nødvendige engagement i POLSAG.

Ledelsen har ikke haft tilstrækkelig forståelse af, at POLSAG ikke alene var et it-

projekt, men et komplekst projekt, som ville få stor betydning for politiets organi-

sation og opgaveløsning. Endvidere brugte Rigspolitiet i vidt omfang eksterne

konsulenter til at løse programledelsesopgaver, der burde have været forankret i

Rigspolitiets egen organisation.

At Rigspolitiets forberedelse og styring af POLSAG var mangelfuld og på flere

punkter ikke fulgte god praksis for at styre statslige it-projekter. Rigspolitiet sikre-

de sig ikke, at leverandøren havde den nødvendige forståelse af politiets arbejds-

processer. Det medførte omfattende og fordyrende specialudvikling af en løsning,

der var baseret på et standardsystem.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Kristian Jensen

Mogens Jensen

Klaus Frandsen



Statsrevisorerne påtaler, at Justitsministeriet har ført et utilstrækkeligt tilsyn,

og at ministeriet ikke har orienteret Finansudvalget rettidigt og fyldestgørende

om ændringer i POLSAG, projektets omkostninger og risici.

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

Beretning til Statsrevisorerne om

politiets it-system POLSAG

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-

sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører finanslovens § 11. Ju-

stitsministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1

Indledning .................................................................................................................... 6

Baggrund .............................................................................................................. 6

Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 8

Justitsministeriets styring af bevillingerne til POLSAG .............................................. 11

De samlede omkostninger til POLSAG ............................................................... 12

Bevillingsanmodninger til POLSAG .................................................................... 13

Rigspolitiets forberedelse af POLSAG ....................................................................... 19

Rigspolitiets business case for POLSAG ............................................................ 19

Rigspolitiets krav til POLSAG ............................................................................. 20

Kontraktgrundlaget.............................................................................................. 24

Rigspolitiets styring af POLSAG-projektet ................................................................. 27

Projektorganisering ............................................................................................. 28

Rigspolitiets test af POLSAG før pilotdriften på Bornholm.................................. 32

Problemer og fejl under pilotdriften på Bornholm................................................ 35

Rigspolitiets håndtering af risikoen for dårlige svartider ..................................... 40

Grundlaget for at lukke POLSAG ............................................................................... 43

Elementer i indstillingen om at lukke POLSAG ................................................... 43

III.

IV.

VI.

Bilag 1. Kronologisk oversigt over POLSAG-projektet ........................................................ 49

Bilag 2. Forelæggelser for Finansudvalget ......................................................................... 51

Bilag 3. Ordliste ................................................................................................................... 52

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

Beretningen vedrører finanslovens § 11. Justitsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Lene Espersen: november 2001 - september 2008

Brian Mikkelsen: september 2008 - februar 2010

Lars Barfoed: februar 2010 - oktober 2011

Morten Bødskov: oktober 2011 -

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

INTRODUKTION OG KONKLUSION

I. Introduktion og konklusion

1. Denne beretning handler om Rigspolitiets anskaffelse af it-systemet POLSAG, der efter

et langt og dyrt udviklingsforløb endte med ikke at blive taget i brug.

2. I februar 2012 godkendte Finansudvalget, at Rigspolitiet lukkede POLSAG og opsagde

samarbejdet med leverandøren. På det tidspunkt havde POLSAG-projektet været i gang i

knap 10 år og havde kostet over �½ mia. kr. Justitsministeriets indstilling om at lukke POL-

SAG var baseret på arbejdet i et udvalg under en ekstern formand med deltagelse af Finans-

ministeriet, Justitsministeriet og Rigspolitiet.

3. POLSAG blev anskaffet for at erstatte POLSAS, som er politiets nuværende system til

sags- og dokumenthåndtering. Baggrunden var, at Rigspolitiet på daværende tidspunkt vur-

derede, at POLSAS ikke kunne anvendes på længere sigt. Grundlæggende adskilte POL-

SAG sig fra POLSAS på 2 områder. For det første ville al sagshåndtering blive elektronisk,

og for det andet ville POLSAG blive landsdækkende. POLSAG blev bygget op om standard-

systemet Captia, men projektet omfattede også en meget betydelig udviklingsopgave.

4. Rigspolitiet skrev efter nogle års forberedelse kontrakt med den valgte leverandør i 2007.

I 2009 replanlagde Rigspolitiet og leverandøren POLSAG-projektet. Det omfattede bl.a. en

ny tidsplan og væsentlige ændringer i projektets økonomi og indhold.

POLSAG blev i december 2010 sat i pilotdrift i Bornholms politikreds, der nåede at bruge sy-

stemet i over 1 år, inden kredsen i marts 2012 gik tilbage til at bruge POLSAS. POLSAG kom

aldrig i drift i andre kredse.

5. Justitsministeriet har løbende forelagt aktstykker om POLSAG for Finansudvalget i takt

med, at projektet blev ændret og bevillingen øget.

6. Formålet med undersøgelsen er at vurdere Justitsministeriets og Rigspolitiets indsats for

at gennemføre POLSAG-projektet. Det har Rigsrevisionen undersøgt ved at besvare følgen-

de spørgsmål:



Hvad var Justitsministeriets grundlag for at lukke POLSAG?

Gav Rigspolitiets forberedelse af projektet et godt grundlag for at anskaffe POLSAG?

Har Rigspolitiet styret POLSAG-projektet tilfredsstillende?

Har Justitsministeriet styret bevillingerne til POLSAG tilfredsstillende?

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

INTRODUKTION OG KONKLUSION

UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSION

POLSAG blev i starten af 2012 lukket efter et langt og dyrt udviklingsforløb.

Samlet løb projektet knap 10 år og kom til at koste ca. 567 mio. kr. Rigsrevisio-

nen vurderer, at det var hensigtsmæssigt, at grundlaget for beslutningen om at

lukke POLSAG blev udarbejdet af et udvalg, hvor eksterne repræsentanter del-

tog i at undersøge POLSAG og projektets fremtid.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Rigspolitiet ikke forberedte og styrede POL-

SAG-projektet tilfredsstillende og på en række punkter ikke fulgte god praksis

for at styre statslige it-projekter.

Flere af udfordringerne for POLSAG-projektet blev grundlagt allerede i den for-

beredende fase. Rigspolitiet udnyttede ikke mulighederne for at gentænke og

effektivisere arbejdsgange og processer, men valgte, at POLSAG skulle ligne

det eksisterende it-system så meget som muligt. Rigspolitiet sørgede ikke for

i tilstrækkelig grad at afdække de arbejdsprocesser, som POLSAG skulle un-

derstøtte, og som kunne have hjulpet leverandøren i designet af POLSAG. Der-

for skete der et skred i designfasen, der betød, at det valgte standardsystem ik-

ke blev udnyttet godt nok, og at specialudviklingen blev øget. Det øgede pro-

jektets kompleksitet og risiko.

Rigsrevisionen vurderer, at Rigspolitiets styring ikke var tilstrækkelig i et så

stort og komplekst it-projekt. Rigspolitiet sørgede frem til 2010 ikke for en til-

strækkelig ledelsesmæssig forankring af udviklingen af POLSAG og dokumen-

terede generelt ikke centrale milepæle.

Da POLSAG skulle sættes i pilotdrift i Bornholms politikreds, undervurderede

Rigspolitiet opgaven og sørgede ikke for tilstrækkelig støtte til brugerne. Be-

tjentene på Bornholm arbejdede i en lang periode med et system, som ud fra

en brugervinkel ikke var tilfredsstillende.

Rigsrevisionen vurderer, at Justitsministeriet ikke styrede bevillingerne til POL-

SAG tilfredsstillende. Ministeriet belyste ikke de samlede omkostninger ved be-

villingsanmodningen i 2007, idet ministeriet udelod omkostninger, der var en

væsentlig forudsætning for projektet, og som Justitsministeriet efter Rigsrevi-

sionens vurdering burde have taget med i aktstykket. Det bidrog til, at de sam-

lede omkostninger til POLSAG i aktstykket var undervurderet. Justitsministeri-

et orienterede desuden først Finansudvalget om en væsentlig ændring af pro-

jektet ¾ år efter, at Rigspolitiet og leverandøren havde replanlagt og udvidet

projektet markant. I mellemtiden fortsatte projektet, og Rigspolitiet betalte i et

tilfælde i alt 12 mio. kr. til leverandøren for opgaver, der ikke var bevillingsmæs-

sig hjemmel til. Det finder Rigsrevisionen ikke tilfredsstillende.

Rigsrevisionens beretning omhandler Justitsministeriet og Rigspolitiet. Udfal-

det af POLSAG-projektet var også et resultat af leverandørens indsats.

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Hovedkonklusionen er baseret på følgende delkonklusioner:

Hvad var Justitsministeriets grundlag for at lukke POLSAG?

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Justitsministeriet inddrog både økonomiske, tek-

niske og leverandørmæssige risici, der var relevante for at vurdere projektets fremtid,

i grundlaget for at lukke POLSAG. Det var hensigtsmæssigt, at Justitsministeriets

grundlag blev udarbejdet med deltagelse af eksterne repræsentanter i et setup, der

ligner det, der i dag er bedste praksis for at vurdere it-projekter i staten.

De tekniske undersøgelser, der indgik i grundlaget for at lukke POLSAG, rejste alvor-

lig tvivl om svartiderne, men konsekvenserne af undersøgelsernes resultater var usi-

kre. Udvalget, der anbefalede at lukke POLSAG, var opmærksom på usikkerheden

og lagde vægt på, at svartiderne endnu ikke var tilfredsstillende dokumenteret.

Gav Rigspolitiets forberedelse af projektet et godt grundlag for at anskaffe POLSAG?

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Rigspolitiets forberedelse af POLSAG-projektet

på en række punkter var mangelfuld. Rigspolitiet udarbejdede tidligt en business ca-

se. Den indeholdt usikkerheder i forhold til økonomien, og Rigspolitiet brugte eller op-

daterede den ikke efterfølgende, fx ved centrale milepæle som kontraktindgåelse, be-

villing og udvidelse af projektet.

Rigsrevisionen finder, at Rigspolitiet ikke i tilstrækkelig grad sikrede, at leverandøren

fik den nødvendige forståelse af forretningsområdet, herunder de arbejdsprocesser,

som POLSAG skulle understøtte. Det betød bl.a., at der skete et skred i omfanget af

udvikling i designfasen, fordi Rigspolitiet og leverandøren ofte fortolkede kravene til

POLSAG sådan, at POLSAG skulle være præcis det samme som POLSAS.

Systemet blev tilpasset politiet og ikke omvendt, og POLSAG endte med at blive en

skræddersyet løsning baseret på et standardsystem.

Rigsrevisionen vurderer, at kontraktgrundlaget indeholdt en række uhensigtsmæssig-

heder, der vanskeliggjorde Rigspolitiets styring af projektet. Fx var der ingen kobling

mellem betalinger og leverancer i hovedkontrakten. Rigspolitiet fik dog på enkelte

punkter afhjulpet nogle af disse uhensigtsmæssigheder mod slutningen af projektet.

Har Rigspolitiet styret POLSAG-projektet tilfredsstillende?

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Rigspolitiets styring af POLSAG ikke var tilstræk-

kelig i et så stort og komplekst it-udviklingsprojekt. Frem til 2010 forankrede Rigspo-

litiet ikke POLSAG i den øverste ledelse på en måde, der tog højde for, at projektet

ville få betydelige konsekvenser for hele politiets organisation og derfor krævede en

stærk ledelsesmæssig forankring.

Rigspolitiet undlod i for stort et omfang at udarbejde skriftlige beslutningsgrundlag

ved centrale beslutninger og milepæle, fx forud for leverandørvalget og pilotdriften

på Bornholm.

Den måde, Rigspolitiet styrede projektøkonomien på, gav tidstro og deltaljerede øko-

nomioplysninger. Interne resurser indgik dog ikke i styringen af projektøkonomien, selv

om de havde et betydeligt omfang.

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Rigspolitiet brugte i vidt omfang eksterne konsulenter – ud over leverandørerne – til

at kompensere for de kompetencer, Rigspolitiet selv manglede til fx it og projektledel-

se. Omfanget oversteg langt det forventede niveau og betød, at også centrale roller,

der burde have været forankret i Rigspolitiets egen organisation, blev varetaget af eks-

terne konsulenter.

Rigspolitiets brug af eksterne konsulenter viser efter Rigsrevisionens opfattelse, at det

– som allerede anbefalet i Bonnerup-rapporten i 2001 – bør være et centralt opmærk-

somhedspunkt for ministerierne, hvordan de anvender og styrer eksterne konsulen-

ter. Særligt til projektledelse i længerevarende udviklingsprojekter, hvor behovet for

at sikre ejerskab og forankre viden og kompetencer i organisationen er stort.

Rigsrevisionen vurderer, at Rigspolitiet ikke forberedte pilotdriften på Bornholm godt

nok. Brugernes uddannelse var mangelfuld, og brugerne fik ikke nok støtte i at forstå,

hvordan det nye system skulle bruges. Kontrakten betød samtidig, at Rigspolitiet ik-

ke i tilstrækkeligt omfang kunne sikre, at leverandøren rettede de forretningskritiske

fejl, der prægede systemet. Inden pilotdriften gennemførte Rigspolitiet ikke en anven-

delsestest, der tester et system i de rigtige omgivelser og derfor ville have været eg-

net til at finde flere af de fejl, som brugerne oplevede på Bornholm. Det var dog en for-

del, at Rigspolitiet brugte en pilotdrift til at få afklaret, om POLSAG var klar til at blive

brugt i de andre politikredse.

I en situation, hvor brugerne over lang tid oplevede fejl og problemer og samtidig skul-

le have systemet til at fungere i den daglige sagsbehandling, blev pilotdriften på Born-

holm en dårlig oplevelse.

Gennem hele projektforløbet var dårlige svartider en central risiko, som Rigspolitiet og

leverandøren var opmærksomme på, men ikke fik adresseret tidligt nok.

Rigsrevisionen anbefaler, at kunde og leverandør – særligt ved mere komplekse it-

løsninger – sikrer tidlige test af svartider, fx ved at måle svartider på det, man har ud-

viklet indtil videre, og derudfra vurderer, hvordan svartiden vil være i drift. Tidlige må-

linger vil være dyrere og kan ikke give fuldstændig sikkerhed for, at svartiderne bliver

de samme som ved en driftsprøve. Til gengæld kan kunde og leverandør gennem ud-

viklingen gradvist reducere risikoen for dårlige svartider.

Har Justitsministeriet styret bevillingerne til POLSAG tilfredsstillende?

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Justitsministeriet ikke har styret bevillingerne til

POLSAG tilfredsstillende.

Projektet blev løbende udvidet og fordyret og havde, da det blev lukket, samlet ko-

stet ca. 567 mio. kr., inkl. ca. 145 mio. kr. til interne lønomkostninger. Fra 2007 til

2010 blev bevillingen til POLSAG udvidet med 72 % fra 236 mio. kr. til 405,5 mio. kr.

(2010-priser).

Rigsrevisionen vurderer, at Justitsministeriets aktstykke i 2007 ikke medtog alle væ-

sentlige omkostninger. Ministeriet belyste ikke de samlede projektomkostninger og

udelod omkostninger, der var en væsentlig forudsætning for at gennemføre POLSAG-

projektet.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Justitsministeriet tidligere burde have orienteret

Finansudvalget om, at projektet ved en replanlægning i 2009 blev væsentligt ændret.

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Justitsministeriet orienterede først Finansudvalget om den væsentlige ændring af pro-

jektet ¾ år efter, at Rigspolitiet og leverandøren havde replanlagt og udvidet projek-

tet markant. I mellemtiden fortsatte projektet, og Rigspolitiet betalte i et tilfælde i alt 12

mio. kr. til leverandøren for opgaver, der ikke var bevillingsmæssig hjemmel til.

Forløbet omkring replanlægningen af POLSAG viser ifølge Rigsrevisionen, at der kan

være god grund til at skærpe opmærksomheden omkring forelæggelser for Finans-

udvalget. Rigsrevisionen anbefaler, at Finansministeriet overvejer, hvordan bevillings-

myndighederne fremadrettet orienteres i tide, når et it-projekt udvikler sig anderledes

end forventet.

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

7. Denne beretning handler om Rigspolitiets anskaffelse af it-systemet POLSAG, som ef-

ter et langt og dyrt udviklingsforløb endte med ikke at blive taget i brug. Rigsrevisionen har

igangsat undersøgelsen på eget initiativ.

8. I februar 2012 godkendte Finansudvalget, at Rigspolitiet lukkede POLSAG-projektet og

opsagde samarbejdet med leverandøren. På det tidspunkt havde POLSAG været i gang i

knap 10 år, og Rigspolitiet havde i alt brugt ca. 567 mio. kr. på POLSAG, heraf ca. 145 mio.

kr. til interne lønomkostninger.

9. Rigspolitiet og leverandøren skrev kontrakt om POLSAG i 2007, efter at Rigspolitiet i nog-

le år havde forberedt anskaffelsen. POLSAG blev anskaffet for at erstatte POLSAS, som er

politiets nuværende system til sags- og dokumenthåndtering. Baggrunden var, at en konsu-

lentanalyse i 2002 konkluderede, at POLSAS ikke kunne anvendes på længere sigt på grund

af systemets teknologiske beskaffenhed. Forskellen på de 2 systemer fremgår af boks 1.

10. POLSAG var bygget op om standardsystemet Captia, der blev anskaffet over en ramme-

aftale for køb af systemer til elektronisk sags- og dokumenthåndtering. Projektet indebar og-

så en meget betydelig udviklingsopgave.

11. POLSAG blev sat i pilotdrift i Bornholms politikreds i december 2010, og politiet på Born-

holm nåede at bruge systemet i over 1 år, inden kredsen i marts 2012 gik tilbage til at bruge

POLSAS. POLSAG kom aldrig i drift i andre kredse.

BOKS 1. FORSKEL PÅ POLSAS OG POLSAG

POLSAS

er et sags- og dokumentstyringssystem, der er udviklet til politiet. Det blev taget i brug af

den første politikreds i oktober 1997. POLSAS blev leveret og vedligeholdt af samme leverandør, som

skulle levere POLSAG.

Sagsbehandlingen i POLSAS er papirbaseret, og systemet kan ikke ”tale” på tværs af politikredse, fx

kan man ikke søge oplysninger om personer mv. på tværs af kredse.

POLSAG

skulle være et fuldt digitaliseret og landsdækkende sags- og dokumentstyringssystem, som

skulle understøtte politiets arbejdsprocesser ligesom POLSAS.

POLSAG skulle understøtte arbejdet i de nye store politikredse og danne grundlag for at levere ledel-

sesinformation til politi og anklagemyndighed. POLSAG skulle således bl.a. omfatte indskanning og

elektronisk arkivering af dokumenter, mulighed for digital dataudveksling, bl.a. med domstolene, og

mulighed for internetbaseret selvbetjening for borgerne.

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

INDLEDNING

12. I dag bruger alle politikredse POLSAS. Rigspolitiet har oplyst, at POLSAS vil kunne an-

vendes i nogle år, men at det vil være med de begrænsninger, som POLSAS har, og med et

væsentligt udestående investeringsbehov.

Flerårsaftalen for politiet 2004-2006 og FESD-rammeaftalen

13. POLSAG-projektet blev iværksat i 2003 på baggrund af flerårsaftalen for politiet for 2004-

2006. Flerårsaftalen fastlagde, at politiets it-systemer skulle forbedres og moderniseres i af-

taleperioden, og afsatte en it-udviklingspulje til bl.a. at udskifte POLSAS med et nyt sagsbe-

handlingssystem.

Det fremgår af aftaleteksten, at de fællesoffentlige standarder (ESDH) i videst muligt omfang

skulle benyttes i udviklingen af politiets sagsbehandlingssystem. Det indebar ifølge Justits-

ministeriet og Rigspolitiet, at POLSAG skulle anskaffes inden for FESD-rammeaftalen, hvis

det var muligt. Se boks 2 for en beskrivelse af FESD-rammeaftalen.

BOKS 2. FESD-RAMMEAFTALEN

FESD er en forkortelse for Fællesoffentligt Elektronisk Sags- og Dokumenthåndteringsprojekt. FESD-

projektet havde til formål at fremme brugen af elektronisk sags- og dokumenthåndtering (ESDH) in-

den for den offentlige administration.

Efter et EU-udbud kvalificerede 3 leverandører sig i 2004 til FESD-rammeaftalen med hver deres

ESDH-løsning. FESD-rammeaftalen indeholdt et standardkontraktgrundlag til leverancer indkøbt un-

der aftalen. De 3 leverandørers løsninger levede op til en standardkravspecifikation, men der var ta-

le om 3 meget forskellige tekniske løsninger.

Ved at købe inden for rammeaftalen skulle den ordregivende myndighed ikke gennemføre et særskilt

EU-udbud.

Rigspolitiet indgik i april 2007 aftale med en leverandør om levering af POLSAG inden for

FESD-rammeaftalen.

14. Figur 1 viser udvalgte centrale begivenheder i POLSAG-projektet.

Figur 1. Centrale begivenheder i POLSAG-projektet i perioden 2005-2012

Eksternt review

af POLSAG

(august 2009)

Rigspolitiet indleder

forhandlinger med

leverandøren om

levering af

POLSAG

(oktober 2005)

Rigspolitiet og

leverandøren

underskriver

hovedkontrakten

(april 2007)

Rigspolitiet og

leverandøren

indgår aftale om

replanlægning

(oktober 2009)

Eksternt review

af POLSAG

(august 2011)

Indstilling fra

Udvalget om

POLSAG

(januar 2012)

Rigspolitiet og

leverandøren

indgår forlig

(juni 2012)

POLSAG sættes

i pilotdrift på

Bornholm

(december 2010)

2005

2007

2009

2010

2011

2012

Finansudvalget

tiltræder

Akt 74 19/1 2005

Finansudvalget

tiltræder

Akt 119 16/5 2007

Justitsministeriet

fremsender

aktstykke nr. 157

(juni 2010), der

bortfalder den

1. september 2010

Finansudvalget

tiltræder

Akt 66 16/12 2010

Justitsministeriet

forelægger fortroligt

aktstykke G

(februar 2012)

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

INDLEDNING

De grønne bokse viser aftaler mellem Rigspolitiet og leverandøren. De blå bokse er tids-

punkter, hvor Justitsministeriet har forelagt projektet for Finansudvalget. De røde bokse er

eksterne undersøgelser af POLSAG, og den orange boks viser tidspunktet for opstarten i

Bornholms politikreds.

Lukningen af POLSAG i 2012

15. Et længere udredningsforløb lå forud for beslutningen om at lukke POLSAG. Arbejdet

blev iværksat efter, at Justitsministeriet i efteråret 2010 måtte bede om Finansudvalgets til-

slutning til at videreføre POLSAG på et nyt grundlag, der indebar en udvidet bevilling, en ny

tidsplan, der tog højde for, at projektet var blevet forsinket og udvidet, og et ændret projekt-

indhold.

16. Udredningen blev ledet af et udvalg med en ekstern formand og repræsentanter fra Fi-

nansministeriet, Justitsministeriet og Rigspolitiet og var bl.a. baseret på eksterne konsulent-

undersøgelser og erfaringerne fra pilotdriften på Bornholm.

Udvalget fandt på baggrund af et samlet risikobillede, der omfattede både tekniske, leveran-

dørmæssige og økonomiske risici, at POLSAG burde lukkes. På det tidspunkt var systemet

næsten færdigudviklet. Udvalget konkluderede, at det ville være for dyrt og risikobetonet at

bringe POLSAG i en stand, så det kunne føres sikkert i drift, og at der var en betydelig risiko

for, at Rigspolitiet ville stå med et system, der ikke fungerede i praksis.

17. Justitsministeriet gengav udvalgets anbefaling i en indstilling (Akt G) til Finansudvalget

om at lukke projektet.

Efter Finansudvalget havde tiltrådt aktstykket, indledte Rigspolitiet drøftelser med leverandø-

ren om samarbejdets ophør. Det skete efter rådgivning fra Kammeradvokaten, der rådgav

Rigspolitiet og Justitsministeriet om kontraktgrundlaget både op til og efter forelæggelsen

for Finansudvalget.

Rigspolitiet og leverandøren indgik forlig i juni 2012. Justitsministeriet oplyste umiddelbart

derefter Finansudvalget om værdien af forliget, der bestod af en kombination af en kontant

betaling fra leverandøren, eftergivelse af betalingskrav og en række fremtidige rabatter til

Rigspolitiet. Justitsministeriet estimerede værdien af forliget til mellem 40 mio. kr. og 136 mio.

kr. Især værdien af de fremtidige rabatter er usikker.

Udvalget for en un-

dersøgelse af POL-

SAG

blev nedsat med

udgangspunkt i Justits-

ministeriets Akt 66

16/12 2010, hvoraf det

fremgik, at der skulle

laves et eksternt re-

view af POLSAG.

Udvalget skulle under-

søge årsagerne til for-

dyrelsen af POLSAG,

vurdere projektets fort-

satte risici og analyse-

re fremtidige driftsud-

gifter og mulige bespa-

relser/effektiviseringer.

Udvalget blev nedsat i

april 2011 og færdig-

gjorde sit arbejde med

en anbefaling i januar

2012.

Formål, afgrænsning og metode

Formål

18. Formålet med undersøgelsen er at vurdere Justitsministeriets og Rigspolitiets indsats

for at gennemføre POLSAG-projektet. Det har Rigsrevisionen undersøgt ved at besvare føl-

gende spørgsmål:



Hvad var Justitsministeriets grundlag for at lukke POLSAG? (Kap. VI).

Gav Rigspolitiets forberedelse af projektet et godt grundlag for at anskaffe POLSAG?

(Kap. IV).

Har Rigspolitiet styret POLSAG-projektet tilfredsstillende? (Kap. V).

Har Justitsministeriet styret bevillingerne til POLSAG tilfredsstillende? (Kap. III).

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

INDLEDNING

Afgrænsning

19. Undersøgelsen omfatter perioden fra november 2003, hvor flerårsaftalen for politiet for

2004-2006 afsatte de første midler til POLSAG, og frem til juni 2012, som er tidspunktet for

forliget mellem Rigspolitiet og leverandøren.

20. Vi behandler i beretningen nogle af de mange årsager til, at POLSAG blev lukket. Det

er i den forbindelse vigtigt at understrege, at vores revisionsadgang omfatter Justitsministe-

riet og Rigspolitiet. Beretningens resultater afspejler dette, selv om udfaldet af POLSAG-pro-

jektet også var et resultat af leverandørens indsats.

Rigspolitiet har som led i arbejdet med POLSAG brugt flere konsulenthuse til både enkelt-

stående analysebidrag og løbende rådgivning. Rigsrevisionen reviderer ikke konsulentvirk-

somhederne, men beretningen gennemgår nogle af konsulenternes bidrag og den rådgiv-

ning, Rigspolitiet har fået i forløbet.

21. Rigsrevisionen har i beretningen været opmærksom på ikke at vurdere Justitsministeri-

et og Rigspolitiet efter de standarder for offentlige it-investeringer, som gælder i dag, og som

er blevet udviklet, mens POLSAG-projektet kørte.

Rigsrevisionen har bl.a. brugt anbefalingerne fra ”Erfaringer fra statslige IT-projekter – hvor-

dan gør man det bedre?” fra 2001 (den såkaldte Bonnerup-rapport) til at vurdere, om Rigs-

politiet levede op til god praksis på daværende tidspunkt.

22. POLSAG-projektet indebar en omfattende specialudvikling, som ikke blev konkurren-

ceudsat under FESD-rammeaftalen. Rigsrevisionen har ikke set på overholdelsen af de ud-

budsretlige forhold ved Rigspolitiets brug af den rammeaftale, POLSAG blev købt under. Det

gælder også aftaler indgået med leverandøren om drift og vedligehold af POLSAG.

Metode

23. Undersøgelsen bygger på en gennemgang af skriftligt materiale, som vi har fået udleve-

ret af Justitsministeriet og Rigspolitiet. Vi har desuden indhentet materiale fra Finansministe-

riet om behandlingen af Justitsministeriets aktstykker om POLSAG. Herudover har vi mod-

taget materiale fra leverandørsiden i mere begrænset omfang.

Vi har holdt møder med Justitsministeriet, Rigspolitiet, Finansministeriet, leverandøren (bå-

de hoved- og underleverandør) og formanden for Udvalget for en undersøgelse af POLSAG.

Rigsrevisionen har haft adgang til nogle af de personer, der har været involveret i POLSAG-

projektet i Rigspolitiet. På grund af projektets langvarige forløb har det ikke været muligt at

tale med alle relevante medarbejdere, da mange ikke er ansat hos politiet længere.

24. Rigsrevisionen har i undersøgelsen ikke haft adgang til et fuldstændigt materiale. Det

skyldes 2 forhold. For det første har Rigspolitiets ledelsesbehandling været karakteriseret

ved manglende skriftlig dokumentation. Rigspolitiet har oplyst, at alle væsentlige, overord-

nede spørgsmål fra programmets start blev forelagt og godkendt af rigspolitichefen, og at

disse drøftelser foregik på et mundtligt grundlag i overensstemmelse med de samarbejds-

procedurer, der generelt var gældende i politiet på det tidspunkt. Derfor er ledelsesmæssi-

ge overvejelser og beslutninger ikke dokumenteret. For det andet har Rigspolitiet kun i be-

grænset omfang kunnet dokumentere møder i leverandørstyregruppen i en periode fra april

2010 og frem til september 2011. Leverandørstyregruppen var det overordnede beslutnings-

forum for samarbejdet mellem Rigspolitiet og leverandøren. Den manglende dokumentation

har begrænset Rigsrevisionens mulighed for at afdække denne væsentlige periode i projek-

tet, herunder pilotdriften på Bornholm.

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

INDLEDNING

25. Rigsrevisionen har gennemgået projektøkonomien. Herunder har Rigsrevisionen foreta-

get en særskilt gennemgang af Rigspolitiets konsulentudgifter. Kilderne hertil har omfattet

oplysninger i regnskabssystemer, Rigspolitiets registreringer af udgifter og træk fra politiets

tidsregistreringssystem.

26. Rigsrevisionen har modtaget bistand fra en it-ekspert fra IT-Universitetet i København

bl.a. til gennemgang af Rigspolitiets opgørelse af behov til POLSAG, kravspecifikation og

løsningsbeskrivelser, systemdesigndokumentation, fejl i systemet og udvalgte dele af beslut-

ningsgrundlaget for at lukke POLSAG-projektet.

27. Beretningen har i udkast været forelagt Justitsministeriet, hvis bemærkninger i videst mu-

ligt omfang er indarbejdet. Vi har desuden forelagt relevante uddrag for hovedleverandøren

og underleverandøren.

28. Bilag 1 indeholder en kronologisk oversigt over POLSAG-projektet. Bilag 2 indeholder

en oversigt over de aktstykker, Justitsministeriet har forelagt for Finansudvalget. Bilag 3 in-

deholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB9/2012 - Bilag 1: Beretning om politiets it-system POLSAG

JUSTITSMINISTERIETS STYRING AF BEVILLINGERNE TIL POLSAG

III. Justitsministeriets styring af bevillingerne til