Statsrevisorerne beretning SB5/2011 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 12. august 2014

Finansudvalget 2013-14
SB 5 5
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om mål, resultater og

opfølgning på kræftbehandlingen

August

2014

Statsrevisorerne beretning SB5/2011 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 12. august 2014

FORTSAT NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om mål, resultater og opfølgning på kræftbehandlingen

(beretning nr. 5/2011)

12. august 2014

RN 409/14

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om mål, resultater og opfølgning på kræft-

behandlingen, som blev indledt med en beretning i 2012. Notatet følger endvidere op på

notater til Statsrevisorerne af 12. juni 2012 og 23. september 2013.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

KONKLUSION

Rigsrevisionens opfølgning har vist, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse (her-

efter Sundhedsministeriet) ikke har fundet det hensigtsmæssigt at etablere en sam-

let monitoreringsmodel for overholdelsen af de maksimale ventetider og forløbstider-

ne i pakkeforløbene. Rigsrevisionen finder, at denne del af sagen kan afsluttes.

Rigsrevisionen baserer denne del af konklusionen på følgende:



Sundhedsministeriet, herunder Sundhedsstyrelsen og Statens Seruminstitut, hav-

de med Danske Regioner i efteråret 2013 drøftelser for at vurdere, om det ville

være hensigtsmæssigt at etablere en samlet indrapporterings- og monitorerings-

model for de maksimale ventetider for kræftpatienter og forløbstiderne i pakke-

forløbene.

Det er Sundhedsministeriets vurdering på baggrund af drøftelserne, at det ikke er

hensigtsmæssigt at etablere en samlet monitoreringsmodel, da der med monito-

reringen af de maksimale ventetider og forløbstiderne er tale om forskellige fokus-

områder og patientgrupper.

Sundhedsstyrelsens og Statens Seruminstituts overvågning af de maksimale ven-

tetider og forløbstiderne vil derfor fortsat foregå i 2 separate spor. Sundhedsmini-

steriet vil løbende vurdere, om der på anden vis er mulighed for at lette det admi-

nistrative arbejde for regionerne.

Rigsrevisionens opfølgning har desuden vist, at Sundhedsministeriet endnu ikke

har opstillet mål for kvaliteten af kræftbehandlingen og kræftpatienternes overle-

velse. Dette skyldes ifølge ministeriet, at mange forhold, foruden selve behand-

lingen, spiller ind på effekten af indsatsen. Sundhedsministeriet forventer, at der

i fremtiden vil blive opstillet målsætninger for kræftområdet som en del af rege-

ringens synlighedsreform.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Eventuelt

fortsat(te) notat(er)

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk



Statsrevisorerne beretning SB5/2011 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 12. august 2014

Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen og orientere Statsrevisorerne om:



Sundhedsministeriets arbejde med at opstille målsætninger for kvaliteten af kræft-

behandlingen og kræftpatienternes overlevelse.

Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i januar 2012 en beretning om mål, resultater og opfølgning på kræft-

behandlingen. Beretningen handlede om, hvorvidt Sundhedsministeriet havde opstillet mål

for kræftbehandlingen, og om ministeriet og regionerne fulgte resultaterne af behandlingen.

Beretningen viste, at Sundhedsministeriet med de maksimale ventetider havde opstillet mål

for kræftpatienters ventetid til forundersøgelse, behandling og efterbehandling. Ministeriet

havde dog endnu ikke etableret en tilstrækkelig overvågning af, om de maksimale ventetider

blev overholdt. Beretningen viste også, at ministeriet med forløbstiderne i pakkeforløbene

havde opstillet mål for, hvor lang tid der højst bør gå fra henvisning til første behandling for

en standardpatient i et standardpakkeforløb, hvor der er begrundet mistanke om kræft. Mi-

nisteriet overvågede dog ikke forløbstiderne, som muliggjorde en vurdering af, om forløbs-

tiderne i pakkeforløbene blev overholdt. Ministeriet oplyste, at ministeriet ville etablere en

eksakt overvågning af forløbstiderne i pakkeforløbene, ligesom ministeriet ville tage initia-

tiv til en fyldestgørende og løbende overvågning af maksimale ventetider.

Beretningen viste videre, at Sundhedsministeriet ikke havde opstillet mål for, hvilke resulta-

ter regionerne forventedes at opnå på kræftområdet, forstået som mål for kvaliteten af kræft-

behandlingen og patienternes overlevelse.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, bemærkede de, at der gennem de senere

år var iværksat en række initiativer til forbedring af kræftbehandlingen i Danmark. Der var

bl.a. iværksat 3 kræftplaner og pakkeforløb for kræftpatienter, og kræftområdet var i perio-

den 2007-2010 tilført øgede bevillinger på ca. 6,8 mia. kr.

Statsrevisorerne kritiserede, at Sundhedsministeriet og regionerne ikke havde etableret et

fyldestgørende grundlag for at vurdere, om de mange initiativer og de tilførte bevillinger re-

elt havde resulteret i en bedre kræftbehandling, herunder kortere ventetid på behandling

og stigende overlevelse blandt kræftpatienter. Statsrevisorerne bemærkede, at et sådant

grundlag er vigtigt for den politiske og ledelsesmæssige prioritering af sundhedsvæsenets

fortsatte indsats for at styrke kræftbehandlingen.

4. Som svar på beretningen afgav sundhedsministeren en redegørelse til Statsrevisorerne i

maj 2012. Heri oplyste ministeren, at Sundhedsministeriet havde igangsat et arbejde med at

etablere en ny monitoreringsmodel for kræftområdet, som skal sikre en præcis og løbende

overvågning af både de maksimale ventetider og forløbstiderne i pakkeforløbene. Ministeren

tog endvidere til efterretning, at Rigsrevisionen fandt, at der burde opstilles mål for kvalite-

ten af kræftbehandlingen og for kræftpatienternes overlevelse.

Statsrevisorerne beretning SB5/2011 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 12. august 2014

5. På baggrund af ministerredegørelsen afgav Rigsrevisionen i juni 2012 et notat i henhold til

rigsrevisorlovens § 18, stk. 4, hvori Rigsrevisionens planer for den videre opfølgning på be-

retningen fremgik. Notatet findes i Endelig betænkning over statsregnskabet for 2011. Det

fremgik af notatet, at Rigsrevisionen ville følge udviklingen på følgende områder:



Sundhedsministeriets arbejde med at implementere den nye monitoreringsmodel for

kræftområdet, som skal overvåge de maksimale ventetider og forløbstiderne i pakkefor-

løbene.

Sundhedsministeriets arbejde med at opstille mål for kvaliteten af kræftbehandlingen

og kræftpatienternes overlevelse.



6. Rigsrevisionen fulgte op på de nævnte punkter i notat til Statsrevisorerne af 23. september

2013. Rigsrevisionen konstaterede, at Sundhedsministeriet havde etableret en overvågning,

der gjorde det muligt at følge overholdelsen af de maksimale ventetider og forløbstiderne i

pakkeforløbene. Ministeriet ville i forlængelse heraf overveje, om der kunne etableres en

samlet indrapporterings- og monitoreringsmodel for overholdelsen af de maksimale venteti-

der og forløbstiderne i pakkeforløbene, hvis dette ville lette indrapporteringen for regioner-

ne.

Rigsrevisionen kunne videre konstatere, at Sundhedsministeriet havde etableret et data-

grundlag, som gav bedre muligheder for at følge op på udviklingen i resultaterne af kræft-

behandlingen og kræftpatienternes overlevelse. Herudover havde regeringen planer om i

efteråret 2013 at opstille nationale mål for udviklingen i danskernes sundhedstilstand for de

næste 10 år. Flere af disse mål vil omfatte faktorer, der er væsentligt medvirkende årsager

til kræft.

Rigsrevisionen ville på den baggrund fortsat følge ministeriets arbejde og orientere Statsrevi-

sorerne på disse 2 områder:



Sundhedsministeriets arbejde med om muligt at implementere en samlet monitorerings-

model, som skal lette regionernes indrapportering af data til at overvåge de maksimale

ventetider og forløbstiderne i pakkeforløbene

Sundhedsministeriets arbejde med at opstille mål for kvaliteten af kræftbehandlingen og

kræftpatienternes overlevelse, herunder fastsættelsen af mål for udviklingen i dansker-

nes sundhedstilstand for de næste 10 år.



7. Rigsrevisionen redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

II.

Sundhedsministeriets initiativer

8. Rigsrevisionen gennemgår i det følgende de udestående punkter om Sundhedsministe-

riets overvejelser om at implementere en samlet monitoreringsmodel og ministeriets arbej-

de med at opstille mål for kvaliteten af kræftbehandlingen og kræftpatienternes overlevelse.

Gennemgangen er baseret på brevveksling med Sundhedsministeriet.

Sundhedsministeriets overvejelser om en samlet monitoreringsmodel

9. Beretningen viste, at Sundhedsministeriet med de maksimale ventetider havde opstillet

mål for patienternes ventetid til forundersøgelse, behandling og efterbehandling, men at mini-

steriet ikke havde etableret en tilstrækkelig overvågning af, om de maksimale ventetider blev

overholdt. Ministeriet havde ligeledes med forløbstiderne i pakkeforløbene opstillet mål for,

hvor lang tid der højst må gå fra henvisning, og til første behandling påbegyndes for en stan-

dardpatient i et standardpakkeforløb, hvor der er begrundet mistanke om kræft. Ministeriet

overvågede dog heller ikke forløbstiderne detaljeret, og det var derfor ikke muligt at vurde-

re, om disse blev overholdt.

Statsrevisorerne beretning SB5/2011 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 12. august 2014

10. Da Rigsrevisionen i 2013 fulgte op på beretningen, havde Sundhedsministeriet etable-

ret overvågning af overholdelsen af de maksimale ventetider for kræftpatienter og forløbs-

tiderne i pakkeforløbene, hvilket Rigsrevisionen fandt tilfredsstillende.

Ministeriet ville samtidig overveje, om der kunne etableres en samlet indrapporterings- og

overvågningsmodel for overholdelsen af de maksimale ventetider og forløbstiderne i pakke-

forløbene, da ministeriet på daværende tidspunkt forventede, at dette ville kunne lette ind-

rapporteringen for regionerne. Ministeriet oplyste, at der var aftalt en dialog mellem Sund-

hedsstyrelsen, Statens Seruminstitut og Danske Regioner i efteråret 2013, hvor de tekniske

og monitoreringsmæssige implikationer af en samlet model skulle drøftes. På den baggrund

ville ministeriet tage stilling til mulighederne for at etablere en samlet model for indrapporte-

ring og monitorering af kræftområdet.

11. De maksimale ventetider er lovmæssige krav til den tid, som en patient maksimalt må

vente på at komme til forundersøgelse, behandling og efterbehandling. De maksimale ven-

tetider er vist i figur 1.

Figur 1. Maksimale ventetider

Ventetid på forunder-

søgelse fra sygehuset har

modtaget henvisning fra

patientens egen læge

Forundersøgelse

Ventetid på

behandling fra patienten

har givet samtykke

Behandling

Ventetid på efter-

behandling fra patienten

har givet samtykke

Efterbehandling

Maks. 2 uger

Maks. 2 uger for operation

Maks. 2 uger for kemoterapi

Maks. 2 uger for strålebehandling

Maks. 2 uger

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Sundhedsministeriet.

Af figur 1 fremgår det, at de maksimale ventetider er 2 uger til start på forundersøgelse, fra

sygehuset har modtaget henvisning fra patientens egen læge, og 2 uger til start på opera-

tion, medicinsk behandling, strålebehandling og efterbehandling fra patienten har givet sit

samtykke. Ventetiderne omfatter passive perioder, hvor patienten venter, og der er således

ikke krav om, hvor længe selve forundersøgelsen, behandlingen og efterbehandlingen må

vare.

12. Forløbstiderne i pakkeforløbene er lægefagligt begrundede standarder for, hvor lang tid

der samlet set må gå, fra sygehuset modtager henvisning fra patientens egen læge, til første

behandling påbegyndes for en patient inden for et standardforløb. Forløbstiderne skelner

ikke mellem aktiv og passiv tid – dvs. behandlingstid og ventetid, men fastsætter alene en

rettesnor for, hvor lang tid der

samlet

set må gå, inden behandling af en standardpatient på-

begyndes, baseret på lægefaglige vurderinger.

13. Desuden omfatter de maksimale ventetider alle kræftformer og patienter, hvor der er

mistanke om kræft, mens forløbstiderne kun omfatter patienter med specifikke symptomer

på kræft inden for 34 standardpakkeforløb. Forskellene betyder, at de 2 monitoreringsmo-

deller ligeledes omfatter forskellige patientgrupper.

14. Sundhedsministeriet har oplyst, at det er ministeriets samlede vurdering, at det ikke er

hensigtsmæssigt at etablere en samlet monitoreringsmodel. Det skyldes, at der med moni-

toreringen af de maksimale ventetider og forløbstiderne er tale om forskellige fokusområder.

Desuden er det forskellige patientgrupper, der indgår i de 2 monitoreringsmodeller.

Statsrevisorerne beretning SB5/2011 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 12. august 2014

15. Overvågningen af de maksimale ventetider og forløbstiderne vil derfor fortsat foregå i

hver sit spor. Overvågningen af regionernes overholdelse af reglerne af de maksimale ven-

tetider er baseret på regionernes indberetninger til Sundhedsstyrelsen af antallet af patien-

ter, hvor bestemmelserne om de maksimale ventetider ikke er opfyldt. Sundhedsdirektører-

ne i regionerne erklærer i forbindelse med indberetningerne, at det oplyste antal behand-

lingsforløb, hvor de maksimale ventetider ikke er overholdt, er korrekt. Hvis regionerne ikke

lever op til de maksimale ventetider, skal regionerne redegøre for, hvilke initiativer regioner-

ne påtænker at iværksætte for at overholde de maksimale ventetider. Regionernes måned-

lige indberetninger om overholdelsen af de maksimale ventetider offentliggøres på Sund-

hedsstyrelsens hjemmeside.

16. Monitoreringsmodellen for forløbstider er baseret på sygehusenes løbende registreringer

af forløbstider. På baggrund heraf opgør Statens Serum Institut andelen af patienter, hvor

forløbstiderne i pakkeforløbene er opfyldt. Som led i overvågningen kommenterer Sundheds-

styrelsen på den fjerdedel af pakkeforløbene, der har den laveste andel patientforløb gen-

nemført inden for forløbstiden. For denne fjerdedel bliver regionerne bedt om at redegøre

nærmere for årsagerne til afvigelserne og for, hvilke konkrete initiativer de påtænker at i-

værksætte for at overholde forløbstiderne. Endvidere kommenterer styrelsen på pakkefor-

løb med store regionale variationer. Styrelsens kommentarer til opgørelsen af forløbstider-

ne offentliggøres på styrelsens hjemmeside.

17. Rigsrevisionen kan konstatere, at Sundhedsministeriet har vurderet, at det ikke er hen-

sigtsmæssigt at etablere en samlet model. Det er på den baggrund Rigsrevisionens opfat-

telse, at punktet kan afsluttes.

Mål for kræftbehandlingen

18. Beretningen viste, at Sundhedsministeriet ikke havde opstillet mål for kvaliteten af kræft-

behandlingen og kræftpatienternes overlevelse. Statsrevisorerne kritiserede, at ministeriet

og regionerne ikke havde etableret et fyldestgørende grundlag for at vurdere, om de man-

ge initiativer og de tilførte bevillinger reelt havde resulteret i en bedre kræftbehandling, her-

under stigende overlevelse blandt kræftpatienter.

19. Da Rigsrevisionen i 2013 fulgte op på beretningen, havde Sundhedsministeriet med en

ny årlig publikation ”Nøgletal for kræft” etableret et grundlag for at følge kræftdødeligheden

og patienternes overlevelse efter henholdsvis 1, 3 og 8 år efter behandling for i første om-

gang 8 udvalgte kræftformer. Ministeriet havde endvidere iværksat en synlighedsreform med

det formål i højere grad at udbrede gode resultater og god praksis i sundhedsvæsenet. Sam-

tidig ville ministeriet opstille nationale mål for udviklingen i danskernes sundhedstilstand for

de næste 10 år. Flere af disse mål ville ifølge ministeriet omfatte forhold, der er væsentligt

medvirkende årsager til kræft.

Rigsrevisionen fandt det tilfredsstillende, at ministeriet havde etableret et grundlag, der gav

bedre mulighed for at følge udviklingen i resultaterne. Rigsrevisionen fandt det dog samtidig

centralt, at ministeriet fortsat arbejdede mod at opstille konkrete mål for kræftbehandlingen

og kræftpatienters overlevelse som grundlag for at vurdere, om indsatsen var tilstrækkelig.

20. Sundhedsministeriet har oplyst, at ministeriet finder det vanskeligt at opstille mål for kvali-

teten af kræftbehandlingen, herunder kræftpatienternes overlevelse, som grundlag for at vur-

dere indsatsen. Dette skyldes, at overlevelsen efter kræft generelt er udtryk for mange for-

hold, herunder effekten af behandlingen, patientens almene fysiske tilstand, livsstil mv.

21. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at opstillingen af mål for kvaliteten i kræftbehandlingen

og overlevelsen efter kræft ikke adskiller sig fra andre faglige områder, hvor der opstilles mål.

Statsrevisorerne beretning SB5/2011 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 12. august 2014

Rigsrevisionen finder, at Sundhedsministeriet særligt ud fra 2 grunde bør arbejde med at op-

stille konkrete mål for kræftbehandlingen og kræftpatienternes overlevelse. For det første

fremgår det af ”Aftale om regionernes økonomi for 2014”, at synlighedsreformen bl.a. er ba-

seret på et princip om fokus på forbedring af indsatser. Herudover fremgår det af aftalen for

2015, at regeringen og Danske Regioner har udarbejdet 7 principper for statsligt-regionalt

samarbejde om kvalitet og effektivitet i den regionale opgaveløsning. Principperne har bl.a.

fokus på resultater og effekter. For det andet vil konkrete mål synliggøre og afstemme de

sundhedsfaglige og politiske forventninger og krav til udviklingen inden for kræftområdet og

dermed være et sigtemål for at balancere indsatser over for resultater og effekter.

22. Sundhedsministeriet har oplyst, at synlighed om resultater og bedste praksis – som er

formålet med regeringens synlighedsreform – internationalt vurderes at være en væsentlig

faktor til at forbedre kvalitet og effektivitet på sundhedsområdet, herunder kræftområdet. Sig-

tet er, at data på sundhedsområdet skal danne grundlag for gennemsigtighed og spredning

af bedste praksis samt styring og prioritering på sundhedsområdet. Samtidig forventer mini-

steriet, at der i fremtiden vil blive fastlagt målsætninger for kræftområdet som en del af synlig-

hedsreformen.

23. Sundhedsministeriet har videre oplyst, at ministeriet i januar i år offentliggjorde nationale

mål for danskernes sundhedstilstand for de næste 10 år. Flere af disse mål omfatter fakto-

rer, som har betydning for og er væsentligt medvirkende årsager til udviklingen af og over-

levelsen efter kræft. Det drejer sig bl.a. om mål som, at flere skal vælge et røgfrit liv, færre

skal have et skadeligt misbrug af alkohol, herunder at unges alkoholdebut skal udskydes,

og at færre børn skal være overvægtige.

Ministeriet har endvidere oplyst, at regeringen har afsat 42 mio. kr. til hjælp til rygestop blandt

storrygere, og at regeringen fra 2014 har afsat 30 mio. kr. om året de næste 4 år til indgåelse

af partnerskaber. Partnerskaberne skal på tværs af foreningsliv, erhvervsliv og institutioner

tilvejebringe initiativer, der understøtter opfyldelsen af de nationale mål, herunder bl.a. frem-

me fysisk aktivitet samt ryge- og alkoholforebyggende initiativer. Partnerskaberne er bl.a.

tænkt som en form for udviklingslaboratorier, hvorfra nye veje og ideer til en bedre sundhed

kan udvikles og udbredes.

24. Rigsrevisionen finder det positivt, at Sundhedsministeriet løbende følger udviklingen i

kræftdødeligheden og patienternes overlevelse og via synlighedsreformen søger at skabe

større synlighed om resultater og god praksis i sundhedsvæsenet, og at ministeriet har til-

kendegivet, at der i fremtiden fastsættes målsætninger for kræftområdet som en del af rege-

ringens synlighedsreform.

III.

Næste skridt i sagen

25. Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen på følgende område:



Sundhedsministeriets arbejde med at opstille målsætninger for kvaliteten af kræftbehand-

lingen og kræftpatienternes overlevelse.

Lone Strøm