Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

Finansudvalget 2010-11 (1. samling)
SB 15 1
Offentligt

15/2010

Beretning om

revisionen af EU-midler i Danmark

i 2010

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

15/2010

Beretning om

revisionen af EU-midler i Danmark

i 2010

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2011

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Ministeren for sundhed og forebyggelse, finansministeren, transportministeren, skatteministeren, ministeren for forskning,

innovation og videregående uddannelser, klima-, energi- og bygningsministeren, erhvervs- og vækstministeren, ministeren

for fødevarer, landbrug og fiskeri, miljøministeren og udenrigsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske midt i marts 2012.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2010, som afgives i april 2012.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 978-87-7434-364-6

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 16. november 2011

BERETNING OM REVISIONEN AF EU-MIDLER I DANMARK I 2010

EU-midler revideres af Rigsrevisionen på samme måde som andre statslige udgifter

og indtægter i det omfang, de indgår i statsregnskabet. Statsrevisorerne finder det po-

sitivt, at erklæringen om revisionen af EU-midler i Danmark afgives i denne særlige

beretning, da det tydeliggør Rigsrevisionens overordnede vurdering af EU-området i

Danmark. Beretningen kan således bidrage til det arbejde, som Europa-Kommissio-

nen, Den Europæiske Revisionsret og rigsrevisionerne i medlemsstaterne udfører i

bestræbelserne på at forbedre forvaltningen af EU-midler.

EU-indtægterne var i statsregnskabet for 2010 opgjort til ca. 8,5 mia. kr., og EU-ud-

gifterne var opgjort til ca. 18,3 mia. kr.

Hertil kommer de tilskud, som private modtager direkte fra Europa-Kommissionen.

Endvidere har selvejende institutioner, fx universiteterne, i 2010 modtaget direkte pro-

jekttilskud.

Statsrevisorerne konstaterer, at regnskabsforvaltningen af EU-midler i Dan-

mark samlet set fungerer tilfredsstillende.

Regnskaberne for EU-indtægter og EU-udgifter for 2010 er udarbejdet i over-

ensstemmelse med de statslige regnskabsregler, og regnskaberne giver et

retvisende billede af indtægter og udgifter samt af den finansielle stilling ved

årets udløb.

Selv om Statsrevisorerne anerkender, at EU-regelsættet er meget kompliceret for

både forvaltning og landmænd, finder Statsrevisorerne det ikke tilfredsstillende, at

det har været nødvendigt for Rigsrevisionen at afgive

2 supplerende oplysninger

på

landbrugsområdet om:



at arealkontrollen ikke blev gennemført helt tilfredsstillende i 2010. På baggrund

af de seneste års kritik fra bl.a. Europa-Kommissionen har Ministeriet for Fødeva-

rer, Landbrug og Fiskeri søgt at målrette kontrollen ved at gå fra dyre fysiske kon-

troller til telekontroller. Knap 50 % af telekontrollerne var imidlertid fejlbehæftede

på grund af mangelfuld digitalisering, hvilket nødvendiggjorde yderligere opfølgen-

de kontroller. Ministeriet er i gang med at hjemtage opgaven og fortsætter projek-

tet for at styrke kontrollen på arealordningerne.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Kristian Jensen

Mogens Jensen

Klaus Frandsen

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING



at de konstaterede svagheder på landbrugsområdet har givet anledning til under-

kendelser, dvs. krav om, at Danmark tilbagebetaler tidligere modtagne EU-midler

på ca. 1 mia. kr. i perioden 2002-2011. Heraf vedrører 750 mio. kr. en underken-

delse fra 2009, som ministeriet har indbragt for EU-domstolen, hvor den forventes

afgjort i 2012.

Statsrevisorerne finder det positivt, at Finansministeriet fra 2013 forventer at udarbej-

de et konsolideret EU-regnskab. Et sådant regnskab vil muliggøre, at Rigsrevisionen

reviderer og erklærer sig om et samlet EU-regnskab, som herefter kan nyttiggøres i

Europa-Kommissionens og Revisionsrettens vurdering af regnskabsaflæggelsen for

EU-midler i Danmark.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

Beretning til Statsrevisorerne om

revisionen af EU-midler i Danmark

i 2010

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-

sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar

1997 som ændret ved lov nr. 590 af 13. juni 2006.

Beretningen vedrører finanslovens § 6. Udenrigs-

ministeriet, § 7. Finansministeriet, § 8. Økonomi-

og Erhvervsministeriet, § 9. Skatteministeriet, § 15.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet, § 19. Ministeriet

for Videnskab, Teknologi og Udvikling, § 23. Miljø-

ministeriet, § 24. Ministeriet for Fødevarer, Land-

brug og Fiskeri, § 28. Transportministeriet, § 29.

Klima- og Energiministeriet og § 38. Skatter og af-

gifter.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

Indholdsfortegnelse

II.

III.

IV.

Erklæring om EU-midler i Danmark i 2010 .................................................................. 1

Introduktion .................................................................................................................. 3

De væsentligste resultater ........................................................................................... 4

Statsregnskabets oplysninger om EU-midler i Danmark ............................................. 9

Landbrugsordningerne under Fødevareministeriet .................................................... 13

Arealkontrollen .................................................................................................... 15

Kvalitetskontrol af arealkontrollen for 2010 ......................................................... 21

Markbloksystemet og kvalitetskontrollen af markbloksystemet .......................... 22

Opfølgning på initiativer under ”Projekt Bedre Kontrol” ...................................... 24

Underkendelser.......................................................................................................... 25

Underkendelser på landbrugsområdet i EU frem til 2011 ................................... 26

Aktuelle underkendelser mod Danmark og Fødevareministeriets

håndtering heraf .................................................................................................. 28

Fødevareministeriets forhandlingsstrategi i underkendelsessagen om

markblokregistret og arealkontrollen i perioden 2005-2006 ................................ 31

”Juridisk Kvalitetssikring” under ”Projekt Bedre Kontrol”..................................... 32

VI.

VII.

Strukturfonde ............................................................................................................. 34

Baggrund ............................................................................................................ 35

Resultaterne af revisionen .................................................................................. 35

VIII.

Øvrige revisionsresultater .......................................................................................... 37

Ordninger uden for EU’s landbrugs- og strukturfonde ........................................ 38

Skatteministeriets EU-udgifter ............................................................................ 39

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

Beretningen vedrører finanslovens § 6. Udenrigsministeriet, § 7. Finansministeriet,

§ 8. Økonomi- og Erhvervsministeriet, § 9. Skatteministeriet, § 15. Indenrigs- og

Sundhedsministeriet, § 19. Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling,

§ 23. Miljøministeriet, § 24. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, § 28.

Transportministeriet, § 29. Klima- og Energiministeriet og § 38. Skatter og afgifter.

På flere af ministerområderne er der foretaget nybesættelse af ministerposten i

regnskabsåret 2010, og ved regeringsskiftet i 2011 har der været en ressortom-

lægning, der betyder, at det i dag er en anden minister, der har ansvaret for om-

råderne. Hertil kommer, at revisionssager omtalt i denne beretning i flere tilfælde

udspringer af forhold fra tidligere regnskabsår, herunder forhold, som er omtalt i

Endelig betænkning over statsregnskabet. På den baggrund har Rigsrevisionen

fundet det rigtigst ikke at opliste alle ministrene.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

ERKLÆRING OM EU-MIDLER I DANMARK I 2010

I. Erklæring om EU-midler i Danmark i 2010

Indledning

1. Rigsrevisionen har udarbejdet en beretning med erklæring om revisionen af EU-midler i

Danmark i 2010. Beretningen og erklæringen er afgivet for at tydeliggøre Rigsrevisionens

overordnede vurdering af EU-området i Danmark.

Beretningen giver en sammenhængende vurdering af regnskabsforvaltningen af EU-midler

i Danmark og redegør for den revision, der underbygger erklæringen. EU-midlerne er et væ-

sentligt indtægts- og udgiftsområde med stor bevågenhed fra Europa-Kommissionens og

Europa-Parlamentets side. Rigsrevisionen samarbejder og videndeler med rigsrevisionerne

i de øvrige EU-lande og med Den Europæiske Revisionsret for at forbedre kontrollen med

og administrationen af EU-midlerne i EU. Denne beretning vil kunne indgå i bestræbelser-

ne på at forbedre kontrollen med og administrationen af EU-midler i Danmark.

ERKLÆRING OM EU-MIDLER I DANMARK I 2010

Det er Rigsrevisionens vurdering, at regnskaberne for EU-indtægter og EU-udgifter

for 2010 er udarbejdet i overensstemmelse med de statslige regnskabsregler. Regn-

skaberne giver et retvisende billede af indtægter og udgifter for regnskabsåret og for

den finansielle stilling ved regnskabsårets udløb.

På baggrund af resultaterne af revisionen er det Rigsrevisionens opfattelse, at de

transaktioner, der ligger til grund for regnskaberne for 2010 for EU-indtægter og EU-

udgifter, som helhed betragtet er lovlige og formelt rigtige og i overensstemmelse

med de bestemmelser, der er fastsat af Europa-Kommissionen og Ministerrådet.

Rigsrevisionen har supplerende oplysninger vedrørende arealkontrollen og under-

kendelser:

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

ERKLÆRING OM EU-MIDLER I DANMARK I 2010



Telekontrollen for 2010 forløb ikke tilfredsstillende, idet der blev konstateret fejl i

knap halvdelen af telemålingerne, som Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fi-

skeri (Fødevareministeriet) udførte i samarbejde med Det Jordbrugsvidenskabe-

lige Fakultet under Aarhus Universitet. Fejlene opstod bl.a. som følge af, at digi-

taliseringsproceduren blev ændret undervejs i forløbet samtidig med udførelsen

af telemålingerne. For både FødevareErhverv og Plantedirektoratet betød den

mangelfulde digitalisering en væsentlig forøgelse af arbejdsbyrden med at gen-

behandle og rette op på digitaliseringsfejlene i ca. 1.200 sager. FødevareErhverv

og Plantedirektoratet besluttede i 2009 at hjemtage telemålingsarbejdet fra Det

Jordbrugsvidenskabelige Fakultet fra 2012. Hjemtagningen er sket på baggrund

af gentagen kritik fra Europa-Kommissionen og ud fra et ønske om at strømline

processerne. Hjemtagningen er delvist gennemført i 2011 og vil være fuldt gen-

nemført i 2012. Fødevareministeriet har besluttet, at den forordningsbestemte kon-

trol af 5 % af ansøgerne fremadrettet udelukkende vil blive foretaget som telekon-

troller.

Europa-Kommissionen har på landbrugsområdet inden for de seneste år rejst en

række sager over for Danmark om underkendelse (tilbagebetaling af tidligere mod-

taget EU-finansiering). De konstaterede svagheder har givet anledning til under-

kendelser for ca. 1 mia. kr. i perioden 2002-2011. Det svarer til 1,3 % af den mod-

tagne støtte, hvilket er lidt under gennemsnittet for alle medlemslandene. En væ-

sentlig del af beløbet, i alt 750 mio. kr., vedrører en underkendelse af udbetalt hek-

tarstøtte for perioden 2002-2004, som Europa-Kommissionen besluttede i 2009.

Fødevareministeriet har påklaget sagen til EU-domstolen, da ministeriet ikke er

enig i forudsætningerne for Europa-Kommissionens afgørelse. Det er Rigsrevisio-

nens vurdering, at de danske myndigheder har gode argumenter for forvaltningen

på området. Rigsrevisionen finder det på den baggrund berettiget at indbringe sa-

gen for EU-domstolen med henblik på domstolens vurdering af underkendelsen.

Sagen forventes afgjort i 2012.



Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

INTRODUKTION

II. Introduktion

2. Denne beretning handler om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010, dvs. revisionen

af de indtægter, som Danmark har modtaget fra EU (EU-indtægter), og de bidrag, som Dan-

mark har betalt til EU (EU-udgifter).

Set fra EU’s side vil de danske indtægter og udgifter være henholdsvis udgifter og indtæg-

ter. Rigsrevisionen har i denne beretning valgt at lade udgangspunktet være Danmark. De-

finitionen af indtægter og udgifter er dermed i overensstemmelse med definitionen i stats-

regnskabet.

3. Revisionen har i 2010 omfattet EU-indtægter fra landbrugsordninger under Fødevaremi-

nisteriet, strukturfondene under Økonomi- og Erhvervsministeriet og projekttilskud givet di-

rekte fra Europa-Kommissionen til institutioner under 7 ministerområder. Endvidere har re-

visionen omfattet EU-udgifter under Skatteministeriet.

4. Formålet med revisionen er at vurdere, om forvaltningen af EU-midler i Danmark samlet

set fungerer tilfredsstillende.

5. Rigsrevisionen har i denne beretning valgt at fokusere på 3 delformål ud fra en vurdering

af væsentlighed og risiko:



Er forvaltningen af EU’s landbrugsstøtteordninger under Fødevareministeriet tilfredsstil-

lende, og medvirker arealkontrollen til at sikre en økonomisk hensigtsmæssig forvaltning

på området?

Er de initiativer, som Fødevareministeriet har taget for at mindske det beløbsmæssige

omfang af underkendelser mod Danmark, tilfredsstillende?

Er Erhvervs- og Byggestyrelsens forvaltning af projekttilskud under Den Europæiske So-

cialfond tilfredsstillende?



6. Rigsrevisionens erklæring om revisionen af EU-midler i 2010 fremgår af kap I. Kap. III in-

deholder en oversigt over de væsentligste resultater, som udgør grundlaget for erklæringen.

I kap. IV gengives statsregnskabets opgørelse af EU-indtægter og EU-udgifter. Rigsrevisio-

nens undersøgelse af arealkontrollen under EU’s landbrugsstøtteordninger på Fødevaremi-

nisteriets område indgår i kap. V, mens Europa-Kommissionens underkendelser mod Dan-

mark omtales i kap. VI. Erhvervs- og Byggestyrelsens administration af tilskud under Den

Europæiske Socialfond omtales i kap. VII. Kap. VIII omfatter en kort omtale af de øvrige re-

visionsresultater.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

DE VÆSENTLIGSTE RESULTATER

III. De væsentligste resultater

UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSION

Det er Rigsrevisionens vurdering, at forvaltningen af EU-midler i Danmark i

2010 samlet set er tilfredsstillende.

Der er dog fortsat væsentlige udfordringer for forvaltningen.

Fødevareministeriets arealkontrol i 2010 forløb ikke helt tilfredsstillende, hvil-

ket primært skyldtes fejl i telemålingerne, som blev udført i samarbejde med

Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet under Aarhus Universitet. Fejlene op-

stod bl.a. på grund af, at digitaliseringsprocedurerne blev ændret undervejs i

forløbet samtidig med udførelsen af telemålingerne. For FødevareErhverv og

Plantedirektoratet betød den mangelfulde digitalisering en væsentlig forøgel-

se af arbejdsbyrden med telekontroller i 2010.

Ministeriets egen kvalitetskontrol viser desuden, at der fortsat sker fejl i op

mod 24 % af de gennemgåede sager, hvilket Rigsrevisionen finder for højt.

Endelig har revisionen vist, at over 20 % af de landmænd, som blev taget ud til

5 %-kontrol, havde anmeldt for meget areal i et omfang, der gjorde, at ministe-

riet måtte pålægge sanktioner.

Arealkontrollen har i de seneste år været under stadig ændring, bl.a. som føl-

ge af kritik fra Europa-Kommissionen. Ministeriet har derfor iværksat ”Projekt

Bedre Kontrol” med henblik på at højne kvaliteten og effektivisere kontrollen.

Ministeriet har dog valgt at vægte kvalitet højere end effektivisering for at und-

gå nye underkendelser. Rigsrevisionen finder denne beslutning berettiget set

i lyset af de seneste års underkendelser. Rigsrevisionen kan konstatere, at ini-

tiativerne i ”Projekt Bedre Kontrol” følger planen.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

DE VÆSENTLIGSTE RESULTATER

Rigsrevisionen kan desuden konstatere, at EU-regelsættet er meget komplice-

ret, og at der i en række tilfælde har været uenighed om fortolkningen af regler-

ne mellem Europa-Kommissionen og de danske myndigheder. Ministeriet har i

2010 taget en række initiativer, der skal sikre, at den danske udmøntning af reg-

lerne er i overensstemmelse med EU-regelsættet, og at reglerne bliver lettere

at anvende for sagsbehandlere og landmænd. Rigsrevisionen finder initiativer-

ne tilfredsstillende og anbefaler, at ministeriet fortsat arbejder for regelforenk-

ling inden for rammerne af EU-forordningerne.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Fødevareministeriets initiativer til at ned-

bringe det beløbsmæssige omfang af underkendelser er tilfredsstillende.

Hovedkonklusionen er baseret på følgende:

Statsregnskabets oplysninger om EU-midler i Danmark

Statsregnskabets opgørelse over EU-midler i Danmark viser, at Danmark i 2010

samlet havde EU-indtægter på 8,5 mia. kr. og EU-udgifter på 18,3 mia. kr.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Finansministeriet har prioriteret

udviklingsarbejdet med EU-regnskabet. Finansministeriet forventer for regn-

skabsåret 2013 at offentliggøre et konsolideret EU-regnskab for alle de indtæg-

ter og udgifter, der indgår i statsregnskabet.

Landbrugsordningerne under Fødevareministeriet

Det er Rigsrevisionens vurdering, at forvaltningen af landbrugsordningerne

generelt fungerer tilfredsstillende, men at arealkontrollen ikke fungerer helt

tilfredsstillende.

Rigsrevisionen har til erklæringen afgivet en supplerende oplysning vedrøren-

de gennemførelsen af telekontrollen for 2010. Processen forløb ikke tilfredsstil-

lende, idet der blev konstateret fejl i knap 50 % af telemålingerne, som blev ud-

ført i samarbejde med Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet under Aarhus Uni-

versitet. Fejlene opstod bl.a. som følge af, at digitaliseringsproceduren blev æn-

dret undervejs i forløbet samtidig med udførelsen af telemålingerne. For Føde-

vareErhverv og Plantedirektoratet betød den mangelfulde digitalisering en væ-

sentlig forøgelse af arbejdsbyrden, idet der skulle rettes op på digitaliserings-

fejlene i ca. 1.200 sager.



Andelen af telekontroller, der i 2010 blev afsluttet med opfølgende fysiske besig-

tigelser, var 95 %. Fødevareministeriet har oplyst, at de vægter risikoen for under-

kendelse højere end effektiviseringen af kontrollen, og derfor vil en målsætning

om væsentligt færre opfølgende kontroller i forbindelse med telekontrollen ikke

kunne realiseres. Rigsrevisionen finder denne prioritering berettiget set i lyset af

de seneste års underkendelser fra Europa-Kommissionen.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

DE VÆSENTLIGSTE RESULTATER



Det faktiske tidsforbrug til den fysiske kontrol blev væsentligt højere end forven-

tet, hvilket hænger sammen med et ønske om at forbedre kvaliteten i arealkontrol-

len. Men en række omstændigheder har også påvirket tidsforbruget i opadgåen-

de retning. Fx har der været en generelt stigende kompleksitet i regelsættet og for

2010 tillige digitaliseringsfejlene i telekontrollen og et fald i produktiviteten vedrø-

rende arealkontrollen i Plantedirektoratets distrikter.

Gennemgangen af i alt 145 sager vedrørende Plantedirektoratets administrative

kvalitetskontrol, kvalitetskontrol af telekontrollen og genkontrollen viser, at der ved

den opfølgende kvalitetskontrol er konstateret fejl i 35 af de kontrollerede sager,

svarende til 24 %. Rigsrevisionen finder denne fejlprocent for høj og forventer, at

de initiativer, FødevareErhverv og Plantedirektoratet har iværksat for at gøre kon-

trolinstruksen mere brugervenlig, fremadrettet vil sikre en lavere fejlprocent.

Endelig har revisionen vist, at over 20 % af de landmænd, som blev taget ud til

5 %-kontrol i 2010, havde anmeldt for meget areal i et omfang, der gjorde, at mi-

nisteriet måtte pålægge sanktioner. Rigsrevisionen finder, at der er behov for at

gøre regelsættet for arealordningerne mere forståeligt for den enkelte landmand.

FødevareErhverv foretog i 2010 ikke en systematisk opfølgning på alle forslag til

markblokændringer fra Plantedirektoratets kontrollører. Dette finder Rigsrevisio-

nen ikke helt tilfredsstillende, da den manglende opfølgning øger risikoen for fejl.

Rigsrevisionen forventer, at den procedure, FødevareErhverv har iværksat, frem-

over vil sikre, at Plantedirektoratets forslag til markblokændringer bliver behandlet.

Europa-Kommissionen lancerede i 2010 et nyt koncept for vurdering af kvaliteten

af markblokke. Konceptet blev testet første gang i 2010, og Europa-Kommissio-

nen har meddelt, at den vil ændre kravene, da stort set ingen medlemslande har

været i stand til at leve op til kriterierne i konceptet. FødevareErhverv har imidler-

tid iværksat en række initiativer, der skal være med til at sikre, at markblokregistret

fremover i højere grad kommer til at leve op til Europa-Kommissionens kvalitets-

krav. Rigsrevisionen finder FødevareErhvervs initiativer tilfredsstillende.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at ca. 50 % af initiativerne under ”Pro-

jekt Bedre Kontrol” er gennemført pr. 1. januar 2011, og at den overordnede pro-

jektplan følges. Rigsrevisionen finder initiativerne nødvendige, for at de danske

myndigheder kan mindske risikoen for underkendelser på arealordningerne.



Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

DE VÆSENTLIGSTE RESULTATER

Underkendelser

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Fødevareministeriets initiativer til nedbrin-

gelse af det beløbsmæssige omfang af underkendelser er tilfredsstillende. Mi-

nisteriet har således været i dialog med Europa-Kommissionen i alle væsentli-

ge sager, ligesom ministeriet har iværksat en række initiativer under ”Projekt

Bedre Kontrol” til forebyggelse af underkendelser i fremtiden.

Rigsrevisionen har til erklæringen afgivet en supplerende oplysning om, at de

konstaterede svagheder på landbrugsområdet har givet anledning til underken-

delser for ca. 1 mia. kr. i perioden 2002-2011. Heraf vedrører 750 mio. kr. en un-

derkendelse fra 2009, som ministeriet har indbragt for EU-domstolen.



Danmark har i perioden 2002-2011 fået underkendt ca. 1 mia. kr. eller 1,3 % ud

af en samlet landbrugsstøtte på ca. 83,1 mia. kr., hvilket er lidt under gennemsnit-

tet i EU på 1,4 %. Europa-Kommissionen besluttede i 2009 at underkende udbe-

talt hektarstøtte på 750 mio. kr. for perioden 2002-2004. Fødevareministeriet har

påklaget sagen til EU-domstolen, da ministeriet ikke er enig i forudsætningerne

for Europa-Kommissionens afgørelse. Det er Rigsrevisionens vurdering, at de dan-

ske myndigheder har gode argumenter for forvaltningen på området. Rigsrevisio-

nen finder det på den baggrund berettiget at indbringe sagen for EU-domstolen

med henblik på domstolens vurdering af underkendelsen. Sagen forventes afgjort

i 2012.

Rigsrevisionen konstaterer, at proceduren med underkendelser er et redskab for

Europa-Kommissionen til at sikre, at EU-midler anvendes i overensstemmelse

med reglerne, og at landene har incitament til kontinuerligt at korrigere fejl og for-

bedre forvaltningen fremadrettet. Proceduren er således en fast bestanddel af

regnskabsgodkendelsen.

Fødevareministeriet har i alle væsentlige sager om underkendelse søgt at gå i

dialog med Europa-Kommissionen, fx ved at fremlægge nye kontroldata.

Fødevareministeriet fik fx reduceret underkendelsen vedrørende markblokregi-

stret og arealkontrollen for perioden 2005-2006 fra 296 mio. kr. til 151,3 mio. kr.,

fordi ministeriet bl.a. ved hjælp af nye statistiske analyser kunne dokumentere, at

risikoen for EU’s fonde på området var langt mindre, end Europa-Kommissionens

oprindelige beregning viste.

Fødevareministeriet har på baggrund af denne sag formuleret en egentlig strate-

gi for håndtering af underkendelser, som både omfatter initiativer til nedbringelse

af det beløbsmæssige omfang i sagerne og initiativer til forebyggelse af fremtidi-

ge underkendelser.

Rigsrevisionen konstaterer, at EU-regelsættet er kompliceret, og at der i en ræk-

ke tilfælde har været uenighed om fortolkningen af reglerne mellem Europa-Kom-

missionen og de danske myndigheder.

Fødevareministeriet har i 2010 taget en række initiativer under ”Projekt Bedre Kon-

trol”, der skal sikre, at den danske udmøntning af reglerne er i overensstemmel-

se med EU-regelsættet, og at reglerne bliver lettere at anvende for sagsbehand-

lere og landmænd. Rigsrevisionen finder initiativerne tilfredsstillende og anbefa-

ler, at Fødevareministeriet fortsat arbejder for regelforenkling inden for rammerne

af EU-forordningerne.



Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

DE VÆSENTLIGSTE RESULTATER

Strukturfondene

Rigsrevisionen finder, at Erhvervs- og Byggestyrelsens forvaltning af EU’s

strukturfonde, herunder Den Europæiske Socialfond (Socialfonden), er til-

fredsstillende.



Projekterne levede generelt op til kravene om dokumentation og rapportering. I de

fleste tilfælde var reglerne for beregning af løn og underhold til deltagerne over-

holdt, og udgifterne var bogført korrekt i regnskaberne.

Der var imidlertid fejl i opgørelsen af løn ved

⅓

af de gennemgåede projekter. Fej-

lene havde dog ingen væsentlig beløbsmæssig konsekvens. Rigsrevisionen kon-

staterede desuden en række tilfælde, hvor EU’s krav til dokumentation ikke var

overholdt.

Rigsrevisionen vurderede på den baggrund, at der var grundlag for at styrke fo-

kus på regnskabs- og dokumentationsmæssige forhold i den generelle sagsbe-

handling. Erhvervs- og Byggestyrelsen har taget Rigsrevisionens bemærkninger

til efterretning og har fx præciseret vejledningen på en række punkter.



Øvrige revisionsresultater

Det er Rigsrevisionens vurdering, at forvaltningen af ordninger uden for land-

brugs- og strukturfondene samt EU-udgifterne på Skatteministeriets område

fungerer tilfredsstillende.



Regnskaberne for EU-projekter i 2010 har generelt en bedre kvalitet end tidlige-

re. Rigsrevisionen konstaterer fortsat, at enkelte statslige institutioner har behov

for at forbedre deres regnskabsforvaltning af EU-projekter.

Flere ministerier, fx Miljøministeriet, har iværksat en række initiativer til forbed-

ring af administrationen af EU-projekter. Rigsrevisionen finder disse tiltag positive.

Revisionen af regnskaberne for EU-projekter på universitetsområdet gav kun i me-

get få tilfælde anledning til forbehold eller supplerende oplysninger.

Regnskabet for BNI-udgifterne under Skatteministeriet er retvisende, og de trans-

aktioner, der ligger til grund for regnskabet, er som helhed betragtet lovlige, for-

melt rigtige og i overensstemmelse med de bestemmelser, der er fastsat af Eu-

ropa-Kommissionen og Ministerrådet.



Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

STATSREGNSKABETS OPLYSNINGER OM EU-MIDLER I DANMARK

IV. Statsregnskabets oplysninger om

EU-midler i Danmark

Statsregnskabets opgørelse over EU-midler i Danmark viser, at Danmark i 2010

samlet havde EU-indtægter på 8,5 mia. kr. og EU-udgifter på 18,3 mia. kr.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Finansministeriet har prioriteret udvik-

lingsarbejdet med EU-regnskabet. Finansministeriet forventer for regnskabsåret

2013 at offentliggøre et konsolideret EU-regnskab for alle de indtægter og udgifter,

der indgår i statsregnskabet.

7. I statsregnskabet for 2010 har Finansministeriet opstillet en oversigt over de indtægter,

som Danmark har modtaget fra EU (EU-indtægter), og de bidrag, som Danmark har betalt

til EU (EU-udgifter). Oversigten fremgår af tabel 1.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

STATSREGNSKABETS OPLYSNINGER OM EU-MIDLER I DANMARK

Tabel 1. EU-indtægter og EU-udgifter for 2010

(Mio. kr.)

EU-indtægter:

Landbrugs- og strukturfonde

Den Europæiske Garantifond for Landbruget

Den Europæiske Socialfond

Den Europæiske Regionalfond

8.186,3

7.253,0

139,1

404,2

234,8

155,1

78,2

19,3

41,9

16,9

277,2

8.541,7

Den Europæiske Fond for Udvikling af Landdistrikterne

Den Europæiske Fiskerifond

Ordninger uden for landbrugs- og strukturfonde

Forskning og udvikling

Transportinfrastruktur

Undervisningsområdet

Øvrige EU-indtægter

EU-indtægter i alt

EU-udgifter:

Formålsbestemte udgifter

Bidrag til Den Europæiske Udviklingsfond

Bidrag til Det Europæiske Miljøkontor

Medansvarsafgift, mælk

Andre udgifter

Skatter og afgifter

Andel af told og landbrugsafgifter fratrukket opkrævningsomkostninger

Bidrag efter det fælles beregningsgrundlag for merværdiafgifter

Bidrag efter det fælles beregningsgrundlag for BNI

EU-udgifter i alt

489,4

446,2

0,3

42,3

0,6

17.782,8

2.341,5

2.621,4

12.819,9

18.272,2

På grund af statsregnskabets afrundingspraksis summerer decimalerne ikke nøjagtigt op.

Tabel 1 er struktureret således, at der på indtægtssiden skelnes mellem landbrugs- og struk-

turfonde, ordninger uden for landbrugs- og strukturfonde og øvrige EU-indtægter, mens der

på udgiftssiden skelnes mellem de formålsbestemte udgifter og skatter og afgifter.

EU-indtægterne

8. EU-indtægterne fra landbrugs- og strukturfondene på i alt 8.186,3 mio. kr. udgør hoved-

parten af de samlede EU-indtægter. I forhold til landbrugs- og strukturfonde fungerer staten

som mellemled i finansielle overførsler mellem EU og den endelige støttemodtager. Vide-

reudbetalingen fra Den Europæiske Garantifond for Landbruget (Landbrugsgarantifonden),

Den Europæiske Fond for Udvikling af Landdistrikterne (Landdistriktsfonden) og Den Euro-

pæiske Fiskerifond (Fiskerifonden) varetages af FødevareErhverv under Fødevareministe-

riet. Erhvervs- og Byggestyrelsen under Erhvervs- og Økonomiministeriet varetager udbeta-

lingen fra henholdsvis Den Europæiske Socialfond (Socialfonden) og Den Europæiske Re-

gionalfond (Regionalfonden).

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

STATSREGNSKABETS OPLYSNINGER OM EU-MIDLER I DANMARK

9. Landbrugsgarantifonden er den beløbsmæssigt væsentligste fond, idet der i 2010 blev gi-

vet støtte for i alt 7.253 mio. kr. til en række ordninger under fonden. Den væsentligste ord-

ning er enkeltbetalingen, hvorfra der i 2010 blev udbetalt ca. 6.639,1 mio. kr. De væsent-

ligste andre ordninger er handyrpræmier og moderfårpræmier på ca. 238,9 mio. kr., produk-

tionstilskud på ca. 142,6 mio. kr. og eksportstøtte på ca. 132,7 mio. kr.

10. Det næststørste indtægtsbeløb fra EU vedrører strukturfondene, bestående af Social-

fonden og Regionalfonden. EU-indtægten udgør ca. 543,3 mio. kr., hvoraf 139,1 mio. kr. ved-

rører midler fra Socialfonden, mens 404,2 mio. kr. vedrører midler fra Regionalfonden. Mid-

lerne går til støtte til projekter med en målsætning om bæredygtig vækst, øget konkurrence-

evne og øget beskæftigelse.

11. Endvidere gives der EU-støtte gennem Landdistriktsfonden og Fiskerifonden. I 2010 var

EU-indtægterne på henholdsvis 234,8 mio. kr. og 155,1 mio. kr. for disse 2 fonde. Gennem

Landdistriktsfonden blev der i 2010 givet tilskud til en række ordninger, bl.a. til fremme af en

stærkere konkurrenceevne i jordbrugssektoren, flere iværksættere og lokale arbejdsplad-

ser i landdistrikterne, mere varierende landskaber, rig natur og rent miljø. Gennem Fiskeri-

fonden blev der endvidere i 2010 givet tilskud til en række ordninger til fremme af et bære-

dygtigt fiskeri og akvakultur.

12. Ordninger uden for landbrugs- og strukturfonde vedrører hovedsageligt tilskud til EU-pro-

jekter, der udbetales direkte fra EU til den endelige støttemodtager. Af tabellen fremgår det,

at der i 2010 særligt blev givet tilskud til EU-projekter vedrørende infrastruktur. Det bør dog

her bemærkes, at EU-indtægterne til selvejende institutioner, fx universiteterne, ikke frem-

går af oversigten. Det skyldes, at universiteterne på finansloven er opført som tilskudsmod-

tagende institutioner, så det alene er tilskuddet fra staten, der indgår i finansloven og efter-

følgende i statsregnskabet. Ifølge oplysninger fra universiteterne har de i 2010 indtægtsført

tilskud på i alt 423,3 mio. kr. fra Europa-Kommissionen.

13. De øvrige EU-indtægter på i alt 277,2 mio. kr., som er overførsler fra EU, hører ikke kon-

teringsmæssigt under de 2 førstnævnte indtægtskategorier. De indeholder et bredt spek-

trum af forskellige EU-indtægter. Den væsentligste indtægt vedrører EU-tilskud fra Den

Europæiske Fond for Tilpasning til Globaliseringen på i alt 129,3 mio. kr. Endvidere vedrø-

rer de øvrige EU-indtægter fx tilskud til de danske myndigheders administration af EU-ord-

ningerne (teknisk bistand), rejseudgifter til møder i Europa-Kommissionen og tilskud til en

række EU-projekter.

14. Fødevareministeriet har oplyst, at Finansministeriets sammenfattende oversigt i stats-

regnskabet vedrørende Fiskerifonden og Landdistriktsfonden bør korrigeres, idet den tekni-

ske bistand til administration af disse 2 ordninger på henholdsvis 2 mio. kr. og 25,8 mio. kr.

er registreret under øvrige EU-indtægter i tabel 1, men rettelig burde være registreret un-

der de 2 fonde. Endvidere er der en negativ indtægt på 0,5 mio. kr. vedrørende støtte til op-

hørsordninger i jordbruget, som ikke skal indgå under Landdistriktsfonden. Landdistriktsfon-

den har dermed en samlet indtægt på 261,1 mio. kr., mens Fiskerifonden har en indtægt på

157,1 mio. kr.

Ligeledes har Fødevareministeriet oplyst, at indtægterne fra Landbrugsgarantifonden bør

være på 7.220 mio. kr. i stedet for 7.253 mio. kr. Differensen skyldes, at enkelte ministerier

har registreret de indtægter, som FødevareErhverv har videreudbetalt til institutioner under

ministerierne, som EU-indtægter, hvorved beløbene figurerer 2 steder. Problemstillingerne

vedrørende opgørelse behandles som led i arbejdet med det konsoliderede EU-regnskab.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

STATSREGNSKABETS OPLYSNINGER OM EU-MIDLER I DANMARK

EU-udgifter

15. EU-udgifterne udgør, jf. tabel 1, i alt ca. 18,3 mia. kr. § 38. Skatter og afgifter tegner sig

for ca. 17,8 mia. kr. eller 97 % af udgifterne.

16. De formålsbestemte udgifter på ca. 3 % af udgifterne i tabellen kan primært henføres til

2 udgiftsposter. Udgiften på 446,2 mio. kr. vedrører Danmarks bidrag til EU’s udviklingsbi-

stand via Den Europæiske Udviklingsfond, mens udgiften på 42,3 mio. kr. vedrører medan-

svarsafgiften for mælk, der opkræves ved salg af mejeriprodukter fra landbruget.

17. EU-udgifterne under § 38. Skatter og afgifter er i statsregnskabet for 2010 opdelt i 3 ele-

menter. Det fremgår af tabellen, at beløbet på ca. 17,8 mia. kr. består af bidrag efter det fæl-

les beregningsgrundlag for bruttonationalindkomsten (BNI-bidrag), bidrag efter det fælles

beregningsgrundlag for merværdiafgiften (momsbidrag) og endelig told og landbrugsafgif-

ter. Told og landbrugsafgifterne omfatter de opkrævede afgifter med et fradrag på 25 % til

dækning af administrationsomkostningerne.

Udvikling af et konsolideret EU-regnskab i Danmark

18. Rigsrevisionen har gennem de seneste år drøftet muligheden for at offentliggøre et kon-

solideret regnskab for EU-midlerne i Danmark med Finansministeriet. Drøftelserne førte i

første omgang til, at statsregnskabet for 2008 kom til at indeholde en oversigt over EU-mid-

lerne (EU-indtægter og EU-udgifter). Rigsrevisionen har siden da været i dialog med Finans-

ministeriet om yderligere udvikling af regnskabsaflæggelsen for EU-midlerne.

Målet for Rigsrevisionen har været, at Finansministeriet aflægger et konsolideret EU-regn-

skab. Også andre EU-lande arbejder i den retning, og siden 2008 har bl.a. Storbritannien

fremlagt et revideret, konsolideret regnskab for sine EU-indtægter.

19. Et konsolideret EU-regnskab vil være et fremskridt af 2 grunde. For det første fordi det

samler de finansielle informationer vedrørende statens mellemværender med EU og dermed

på nationalt niveau synliggør de finansielle aspekter vedrørende EU-midlerne. For det andet

fordi det giver Rigsrevisionen mulighed for at revidere og erklære sig om et samlet EU-regn-

skab, som Europa-Kommissionen og Revisionsretten derefter kan lade indgå i deres vurde-

ring af forvaltningen og regnskabsaflæggelsen af EU-midlerne i Danmark.

20. Det konsoliderede EU-regnskab vil omfatte resultatopgørelse, balance og pengestrøms-

opgørelse samt noter med uddybende oplysninger. Det konsoliderede EU-regnskab vil der-

med belyse de forskellige finansielle aspekter af statens mellemværender med EU.

EU-regnskabet vil omfatte samtlige EU-midler i Danmark med visse undtagelser, idet en

række EU-indtægter går uden om statsregnskabet. Fx når Europa-Kommissionen giver til-

skud direkte til private virksomheder og organisationer, selvejende institutioner, kommuner

mv., fungerer den danske stat ikke som mellemled i de finansielle overførsler mellem EU

og tilskudsmodtagerne. EU-tilskuddet indgår derfor ikke i statsregnskabet og vil derfor ikke

fremgå af det konsoliderede EU-regnskab.

21. Finansministeriet skal gennemføre en række regel- og systemændringer, herunder præ-

ciseringer i statens kontoplan, for at kunne opstille et konsolideret EU-regnskab baseret på

klare og entydige regler. Disse ændringer skal fx i forhold til det konsoliderede EU-regnskab

for landbrugsområdet være på plads i løbet af efteråret 2011, så NaturErhverstyrelsen fra

1. januar 2012 kan kontere i henhold hertil, og et konsolideret EU-regnskab for landbrugs-

området kan offentliggøres for 2012. Finansministeriet skal endvidere ændre den statslige

regnskabsstruktur, der ikke er opbygget med henblik på, at der udarbejdes en særskilt ba-

lance på EU-området. Ifølge tidsplanen vil et konsolideret EU-regnskab blive offentliggjort

for 2013, og for 2012 vil Finansministeriet kunne offentliggøre et konsolideret EU-regnskab

begrænset til landbrugsområdet.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

LANDBRUGSORDNINGERNE UNDER FØDEVAREMINISTERIET

V. Landbrugsordningerne under Fødevare-

ministeriet

Det er Rigsrevisionens vurdering, at forvaltningen af landbrugsordningerne generelt

fungerer tilfredsstillende, men at arealkontrollen ikke fungerer helt tilfredsstillende.

Rigsrevisionen har til erklæringen afgivet en supplerende oplysning vedrørende gen-

nemførelsen af telekontrollen for 2010. Processen forløb ikke tilfredsstillende, idet

der blev konstateret fejl i knap 50 % af telemålingerne, som blev udført i samarbejde

med Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet under Aarhus Universitet. Fejlene opstod

bl.a. som følge af, at digitaliseringsproceduren blev ændret undervejs i forløbet sam-

tidig med udførelsen af telemålingerne. For FødevareErhverv og Plantedirektoratet

betød den mangelfulde digitalisering en væsentlig forøgelse af arbejdsbyrden, idet

der skulle rettes op på digitaliseringsfejlene i ca. 1.200 sager.

22. Fødevareministeriet tegner sig for ca. 7,6 mia. kr. af de samlede EU-indtægter på ca.

8,5 mia. kr.

23. Hovedparten af ministeriets EU-indtægter overføres til Danmark gennem 3 EU-fonde.

På landbrugsområdet drejer det sig om Landbrugsgarantifonden og Landdistriktsfonden.

På fiskeriområdet drejer det sig om Fiskerifonden. Indtægterne fra de 3 EU-fonde fremgår

af tabel 2.

Tabel 2. EU-indtægterne fra landbrugsfondene og Fiskerifonden i 2010

(Mio. kr.)

Landbrugsgarantifonden

Landdistriktsfonden

Fiskerifonden

I alt

Kilde: Fødevareministeriet.

7.220,0

261,1

157,1

7.638,2

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

LANDBRUGSORDNINGERNE UNDER FØDEVAREMINISTERIET

Af tabel 2 fremgår det, at den beløbsmæssigt væsentligste EU-fond er Landbrugsgarantifon-

den, hvor der i 2010 blev givet ca. 7,2 mia. kr. i EU-tilskud. Den væsentligste landbrugsord-

ning under Landbrugsgarantifonden er enkeltbetalingsordningen, hvorfra der årligt udbeta-

les støtte til ca. 48.000 landmænd. I 2010 udgjorde EU-tilskuddet fra enkeltbetalingsordnin-

gen 6.639,1 mio. kr., svarende til ca. 92 % af tilskuddet fra Landbrugsgarantifonden.

Af tabellen fremgår det videre, at EU-tilskuddene fra Landdistriktsfonden og Fiskerifonden

var henholdsvis ca. 261 mio. kr. og ca. 157 mio. kr. i 2010.

24. For at vurdere, om forvaltningen af landbrugsordningerne fungerer tilfredsstillende, har

Rigsrevisionen revideret enkeltbetalingsordningen og arealordningerne under Landdistrikts-

programmet, der omfatter hovedparten af landbrugsstøtten.

Revisionen har særligt vedrørt den kontrol FødevareErhverv, Plantedirektoratet og Det Jord-

brugsvidenskabelige Fakultet under Aarhus Universitet udfører for at vurdere, om de ansøg-

te arealer under enkeltbetalingsordningen og under Landdistriktsprogrammets arealordnin-

ger er støtteberettigede. Denne kontrol betegnes arealkontrollen og er et meget væsentligt

element i forvaltningen af disse ordninger.

25. Ved revisionen har Rigsrevisionen undersøgt, om arealkontrollen for 2010 er forløbet til-

fredsstillende, herunder om kvaliteten i den udførte arealkontrol og markblokregistret i 2010

var tilfredsstillende. Rigsrevisionen har desuden vurderet, hvorvidt ministeriets initiativer un-

der ”Projekt Bedre Kontrol” er blevet gennemført tilfredsstillende.

Vurderingen bygger på en gennemgang af:



notater og rapporter fra Plantedirektoratet, FødevareErhverv og FødevareErhvervs inter-

ne revision vedrørende arealkontrollen for 2010

sager vedrørende arealkontrollen og kvalitetskontrol af arealkontrollen for 2010

talmateriale vedrørende arealkontrollen for 2010

dokumenter vedrørende status for ”Projekt Bedre Kontrol”.

26. Undersøgelsen har vist følgende:



Andelen af telekontroller, der i 2010 blev afsluttet med opfølgende fysiske besigtigelser,

var 95 %. Fødevareministeriet har oplyst, at de vægter risikoen for underkendelse høje-

re end effektiviseringen af kontrollen, og derfor vil en målsætning om væsentligt færre

opfølgende kontroller i forbindelse med telekontrollen ikke kunne realiseres. Rigsrevisio-

nen finder denne prioritering berettiget set i lyset af de seneste års underkendelser fra

Europa-Kommissionen.

Det faktiske tidsforbrug til den fysiske kontrol blev væsentligt højere end forventet, hvilket

hænger sammen med et ønske om at forbedre kvaliteten i arealkontrollen. Men en ræk-

ke omstændigheder har også påvirket tidsforbruget i opadgående retning. Fx har der væ-

ret en generelt stigende kompleksitet i regelsættet og for 2010 tillige digitaliseringsfejle-

ne i telekontrollen og et fald i produktiviteten vedrørende arealkontrollen i Plantedirekto-

ratets distrikter.

Gennemgangen af i alt 145 sager vedrørende Plantedirektoratets administrative kvalitets-

kontrol, kvalitetskontrol af telekontrollen og genkontrollen viser, at der ved den opfølgen-

de kvalitetskontrol er konstateret fejl i 35 af de kontrollerede sager, svarende til 24 %.

Rigsrevisionen finder denne fejlprocent for høj og forventer, at de initiativer, Fødevare-

Erhverv og Plantedirektoratet har iværksat for at gøre kontrolinstruksen mere brugerven-

lig, fremadrettet vil sikre en lavere fejlprocent.



Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

LANDBRUGSORDNINGERNE UNDER FØDEVAREMINISTERIET



Endelig har revisionen vist, at over 20 % af de landmænd, som blev taget ud til 5 %-kon-

trol i 2010, havde anmeldt for meget areal i et omfang, der gjorde, at ministeriet måtte på-

lægge sanktioner. Rigsrevisionen finder, at der er behov for at gøre regelsættet for areal-

ordningerne mere forståeligt for den enkelte landmand.

FødevareErhverv foretog i 2010 ikke en systematisk opfølgning på alle forslag til mark-

blokændringer fra Plantedirektoratets kontrollører. Dette finder Rigsrevisionen ikke helt

tilfredsstillende, da den manglende opfølgning øger risikoen for fejl. Rigsrevisionen for-

venter, at den procedure, FødevareErhverv har iværksat, fremover vil sikre, at Plantedi-

rektoratets forslag til markblokændringer bliver behandlet.

Europa-Kommissionen lancerede i 2010 et nyt koncept for vurdering af kvaliteten af

markblokke. Konceptet blev testet første gang i 2010, og Europa-Kommissionen har

meddelt, at den vil ændre kravene, da stort set ingen medlemslande har været i stand

til at leve op til kriterierne i konceptet. FødevareErhverv har imidlertid iværksat en ræk-

ke initiativer, der skal være med til at sikre, at markblokregistret fremover i højere grad

kommer til at leve op til Europa-Kommissionens kvalitetskrav. Rigsrevisionen finder Fø-

devareErhvervs initiativer tilfredsstillende.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at ca. 50 % af initiativerne under ”Projekt Bed-

re Kontrol” er gennemført pr. 1. januar 2011, og at den overordnede projektplan følges.

Rigsrevisionen finder initiativerne nødvendige, for at de danske myndigheder kan mind-

ske risikoen for underkendelser på arealordningerne.



Arealkontrollen

Rammerne for arealkontrollen

27. Ansøgning om enkeltbetaling og støtte under Landdistriktsprogrammet indgives i en fæl-

les ansøgning til FødevareErhverv ultimo april i ansøgningsåret. Kontrollen af, om betingel-

serne for at udbetale støtte er opfyldt, sker i form af en administrativ kontrol og en kontrol på

stedet, når det er påkrævet.

28. FødevareErhverv foretager på grundlag af markblokregistret en krydskontrol af alle an-

søgninger. Dvs. at arealoplysningerne angivet i ansøgningen sammenholdes med arealop-

lysningerne i markblokregistret. Krydskontrollen skal sikre, at der kun udbetales støtte for

støtteberettigede arealer i en markblok, og at der ikke udbetales støtte til flere ansøgere for

det samme areal.

29. Kontrollen på stedet skal omfatte mindst 5 % af ansøgerne (landmændene) i henhold

til EU-forordningen. Kontrollen på stedet foretages enten ved telemåling af Det Jordbrugs-

videnskabelige Fakultet eller ved fysiske kontroller – også kaldet forkontroller – som udfø-

res af Plantedirektoratet. Ved telekontrollerne udvælges en række telezoner, som danner

grundlag for de områder, der skal kontrolleres. På baggrund af satellitbilleder foretages en

opmåling af landmændenes marker. I telekontrollen digitaliseres 2 elementer. Det drejer

sig om markernes ydre omkreds, som udgør grundlaget for korrekt beregning og fradrag

for eventuelt ikke-støtteberettigede arealer. Plantedirektoratets kontrollører foretager en

opfølgende kontrol af de marker, hvor billedmaterialet alene ikke er tilstrækkeligt til at fore-

tage en sikker kontrol. Det drejer sig primært om græsarealer, udyrkede arealer og arealer,

der har fået støtte under Landdistriktsprogrammet.

30. Forkontrollerne omfatter fysisk kontrol af alle landmandens marker, hvor Plantedirekto-

ratets kontrollører foretager en besigtigelse og en opmåling. Opmålingen sker ved brug af

ortofotos (flyfotos). Hvis opmålingen på grundlag af flyfotos ikke er tilstrækkelig, anvendes

GPS-udstyr. I begge situationer foretages en sammenholdelse mellem arealet angivet i an-

søgningen og det opmålte areal.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

LANDBRUGSORDNINGERNE UNDER FØDEVAREMINISTERIET

31. Kontrollen på stedet af 5 % af ansøgerne skal være gennemført, før udbetalingen af

enkeltbetaling og støtte under Landdistriktsprogrammet kan finde sted. Udbetalingsperio-

den er 1. december – 30. juni. Det betyder, at 5 %-kontrollerne skal være gennemført før

den 1. december, så udbetalingen kan starte. For den enkelte ansøger, der er udtaget til

kontrol, kan udbetalingen først finde sted, når sagen er behandlet, og det støtteberettigede

areal er fastlagt.

32. Tilrettelæggelsen af arealkontrollen har i de seneste år været under stadig ændring, bl.a.

som følge af kritik fra Europa-Kommissionen, Revisionsretten og FødevareErhvervs inter-

ne revision. For at få råd og vejledning til forbedring af arealkontrollen entrerede Fødevare-

ministeriet i forsommeren 2009 med et privat konsulentfirma. I efteråret 2009 afleverede kon-

sulentfirmaet en rapport. Her pegede de på områder i kontrolprocessen, hvor de vurderede,

at risikoen for underkendelser var høj, og foreslog en række initiativer til at imødekomme

fremtidige underkendelser.

33. Konsulentfirmaet anbefalede, at der blev indført et helt nyt kontrolkoncept, hvor der sker

en styrkelse af telekontrollerne for derved at reducere omfanget af de dyre fysiske kontroller.

Styrkelsen af telekontrollerne skulle omfatte indsatser til en bedre planlægning, styring og

kvalitetssikring af telekontrollerne, bl.a. ved at definere faste kerneprocesser i relation til ud-

vikling og planlægning af kontrollerne, opgradering af kontrollernes tekniske grundlag og ind-

førelse af en fast procedure for kvalitetssikring af kontrollerne. Dette skulle give mulighed

for, at flere kontroller kunne afsluttes direkte i telekontrollen og dermed reducere behovet

for opfølgende fysiske kontroller.

Med hensyn til den fysiske kontrol anbefalede konsulentfirmaet, at der blev indført et fælles

koncept for planlægning og styring, præcisering af kontrolmetodens faglige grundlag og ini-

tiativer til styrkelse af kontrollørernes faglige niveau, samt at der blev indført en fast procedu-

re for kvalitetssikring af kontrollerne.

34. Med udgangspunkt i disse anbefalinger har FødevareErhverv og Plantedirektoratet pr.

1. december 2009 igangsat ”Projekt Bedre Kontrol”, der systematisk implementerer rappor-

tens anbefalinger. Projektet forventes afsluttet ultimo 2011.

Telekontrollen for 2010

35. Som tidligere nævnt skal minimum 5 % af ansøgerne kontrolleres. I 2010 blev 5,5 % af

landmændene kontrolleret, svarende til 2.812 kontroller. Heraf var 2.457 telekontroller og 355

forkontroller, svarende til en fordeling på henholdsvis 87 % og 13 % mellem de 2 kontrolfor-

mer. FødevareErhverv fulgte dermed konsulentundersøgelsens anbefalinger om at øge an-

tallet af telekontroller til fordel for forkontroller, idet fordelingen mellem forkontroller og tele-

kontroller tidligere var i forholdet 20/80 %. Strategien bliver fuldført i 2011 ved, at der kun

bliver udført telekontroller.

36. FødevareErhverv har oplyst, at processen omkring gennemførelsen af telekontrollen for

2010 ikke har været tilfredsstillende. Dette hænger sammen med, at der i forbindelse med

telekontrollen i 2010 blev konstateret fejl i ca. 1.200 af de 2.457 telemålingssager, som blev

udført i samarbejde med Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet.

37. Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet har oplyst, at fejlene bl.a. skyldtes, at digitalise-

ringsproceduren blev ændret undervejs i forløbet samtidig med udførelsen af telemålinger-

ne. Dette var forårsaget af ændringer i EU-reglerne og arbejdet med at forberede hjemtagel-

sen af telekontrollen til FødevareErhverv og Plantedirektoratet.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

LANDBRUGSORDNINGERNE UNDER FØDEVAREMINISTERIET

38. For både FødevareErhverv og Plantedirektoratet betød den uheldige digitalisering en

væsentlig forøgelse af arbejdsbyrden med telekontrollen i 2010. FødevareErhverv måtte så-

ledes genbehandle og rette op på digitaliseringsfejlene i de ca. 1.200 sager, så resultaterne

af telemålingerne blev korrekte. For Plantedirektoratet medførte digitaliseringsfejlene, at kon-

trollørerne kom bagud med den opfølgende besigtigelse og afslutning af kontrolsagerne, som

udføres på grundlag af telemålingerne. Endvidere nåede FødevareErhverv ikke at rette alle

fejlene i de større og mere komplicerede sager med landdistriktsstøtte, hvorfor Plantedirek-

toratet var nødt til at rette fejlene i disse sager.

39. På baggrund af Europa-Kommissionens kritik gennem flere år af telekontrollens kvalitet

og for at strømline processerne besluttede Fødevareministeriet i 2009 at hjemtage telemå-

lingsarbejdet fra Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet fra 2012. Hjemtagningen er delvist

gennemført i 2011 og vil være fuldt gennemført i 2012. FødevareErhverv og Plantedirekto-

ratet har i 2011 hjulpet Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet med 1. fase af telekontrollen,

der omfatter digitalisering af markblokke og marker. FødevareErhverv og Plantedirektoratet

har endvidere overtaget 2. fase af telekontrollen, der omfatter gennemgang af de digitalise-

rede markblokke og marker for fejl og mangler samt digitalisering af de ikke-støtteberettige-

de arealer.

Fra 2012 vil hele telekontrollen overgå til FødevareErhverv og Plantedirektoratet, som til den

tid sammen med Fiskeridirektoratet vil være slået sammen til NaturErhvervstyrelsen. De 2

styrelser forventer, at det vil betyde, at de fremover får bedre kontrol over kvaliteten af de

digitaliserede marker og har mere fleksibilitet i forbindelse med afslutningen af kontrollen.

Ændringen vil således betyde, at sagsbehandlerne i den nye styrelse løbende kan klarmel-

de telemålingssager, hvorefter kontrollørerne umiddelbart kan udføre besigtigelse af de mar-

ker, hvor betingelserne for at modtage støtte ikke entydigt kan kontrolleres på baggrund af

de aktuelle billeder.

Ønsket om at undgå underkendelser kontra effektivisering af arealkontrollen

40. I konsulentundersøgelsen af arealkontrollen fra 2009 blev det forudsat, at det var muligt

at reducere omkostningerne til telekontrollen ved at nedbringe en væsentlig andel af de op-

følgende fysiske kontroller. I konsulentundersøgelsen blev det forudsat, at det – som følge

af effektivisering og den teknologisk udvikling af telekontrollen – ville være muligt at reduce-

re de fysiske opfølgninger på telekontrollen til 1.355 ud af 2.332 telekontroller. Det svarer til,

at der skulle følges op med en fysisk besigtigelse i 58 % af de gennemførte telekontroller.

Tabel 3 viser den faktiske andel af kontroller, hvor der er foretaget opfølgende fysisk besig-

tigelse. Af tabellen fremgår det, at der blev gennemført opfølgende fysisk kontrol for hele

95 % af telekontrollerne i 2010. Således var det kun muligt at afslutte 5 % af telekontroller-

ne uden opfølgende fysisk besigtigelse. Til sammenligning blev der foretaget opfølgende

kontroller ved ca. 92 % af telekontrollerne i 2009 og ca. 90 % i 2008.

Tabel 3. Andel af telekontroller med fysisk opfølgning

2010

95 %

2009

92 %

2008

90 %

41. FødevareErhverv har forklaret, at den høje andel af opfølgende fysiske kontroller skyl-

des flere faktorer. For det første har den nødvendige forskning og udvikling af telekontrollen

endnu ikke nået en fase, hvor det – under hensyntagen til risiko for underkendelser – er for-

svarligt at afslutte sagerne uden en opfølgende fysisk besigtigelse.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

LANDBRUGSORDNINGERNE UNDER FØDEVAREMINISTERIET

For det andet stiger andelen af kontrolsager, hvor landmændene også får tilsagn om støtte

under Landdistriktsprogrammet. I forbindelse med en kontrol af Landdistriktsprogrammets

tilsagnsbetingelser, skal kontrolløren altid gennemføre et kontrolbesøg hos landmanden.

For det tredje har FødevareErhverv vægtet risikoanalysen højere, hvilket har medført, at an-

søgere med marker med permanent græs oftere tages ud til kontrol. I disse tilfælde kræves

der som regel opfølgende fysisk besigtigelse, og i konsulentundersøgelsen blev der ikke ta-

get højde for dette forhold. Det øgede fokus på permanent græs i kontrolindsatsen begrun-

des med et ønske om at reducere risikoen for yderligere underkendelser fra Europa-Kommis-

sionen på dette område, jf. underkendelsen vedrørende hektarstøtte i perioden 2002-2004

på 750 mio. kr.

42. Fødevareministeriet har oplyst, at ministeriet til enhver tid vil vægte risikoen for under-

kendelse højere end effektiviseringen af kontrollen. Derfor kan en målsætning om, at stør-

stedelen af kontrollerne afsluttes uden opfølgende kontrol, ikke realiseres. På længere sigt

forventer Fødevareministeriet dog, at det bliver muligt at effektivisere kontrollen yderligere,

når den relevante forskning mv. på området er gennemført.

Tidsforbruget til den fysiske kontrol

43. Revisionen har vist, at der i 2010 er brugt væsentligt mere tid pr. kontrol end forudsat. I

figur 1 sammenholdes budgettet med det faktiske antal timer, der i gennemsnit blev brugt på

den fysiske kontrol, for Plantedirektoratets distriktskontorer.

Figur 1. Budget og regnskab for antal timer pr. gennemført kontrol i 2010

35,9

Forkontroller

Budget

Regnskab

11,6

7,9

Telekontroller

Af figur 1 fremgår det, at tidsforbruget pr. kontrol lå over det budgetterede for både forkon-

troller og telekontroller. Særligt forkontrollerne har været væsentligt mere tidskrævende end

forventet, idet der var budgetteret med et tidsforbrug på 22 timer pr. kontrol, mens der fak-

tisk blev anvendt 35,9 timer pr. kontrol. For telekontrollerne var der budgetteret med 7,9 ti-

mer pr. kontrol, mens det faktiske tidsforbrug pr. kontrol blev på 11,6 timer.

44. Plantedirektoratet har forklaret, at der var flere årsager til merforbruget. En større andel

af de udtagne kontrolsager var mere komplicerede sager med både landdistriktsstøtte og en-

keltbetalingsstøtte. I disse sager var kontrollørerne nødt til at foretage en tidskrævende op-

deling af marker, fordi betingelserne for at modtage støtte er forskellige under de enkelte ord-

ninger. Den mangelfulde digitalisering af telemålingssagerne betød en ekstraordinær stor

arbejdsbyrde for Plantedirektoratets kontrollører, fordi de deltog i telemålingsdigitaliseringen

hos Det Jordbrugsvidenskabelige Fakultet og efterfølgende måtte rette op på en del af fej-

lene i de ca. 1.200 sager. Desuden har de mange nye kvalitetskrav under ”Projekt Bedre

Kontrol” medført, at tidsforbruget til arealkontrollen er blevet forøget. Det drejer sig bl.a. om

dobbeltbemanding i en række sager, krav om øget fotodokumentation i forbindelse med kon-

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

LANDBRUGSORDNINGERNE UNDER FØDEVAREMINISTERIET

trollen og bedre dokumentation for den udførte kontrol. Endelig har Plantedirektoratet imple-

menteret et nyt planlægningssystem og ændret distriktsstrukturen. Disse ændringer slog dog

ikke igennem i 2010. Planlægningssystemet blev delvist taget i brug i 2010, men effekten af

dette blev modsvaret af et generelt fald i produktiviteten vedrørende arealkontrol i de lokale

afdelinger, bl.a. som følge af uro ved udsigt til ændret kørselsaftale og flytning af afdelinger

i forbindelse med den ændrede distriktsstruktur.

45. Fødevareministeriet har oplyst, at der er iværksat en række tiltag, som skal sikre en øget

effektivisering af kontrollen fremover, herunder at tidsforbruget til den fysiske kontrol mind-

skes. Fx er den meget tidskrævende forkontrol, hvor alle marker i bedriften opmåles, udgå-

et fra 2011, og alle kontrollerne gennemføres fremover som telekontroller. Der vil blive an-

vendt 2 billedsæt til godkendelse af græsmarker, så flere telekontroller kan afsluttes hurti-

gere uden opfølgende fysisk besigtigelse. Ministeriet vurderer endvidere, at den igangvæ-

rende fusion mellem FødevareErhverv og Plantedirektoratet ligeledes vil danne grundlag for

yderligere effektivisering på kontrolområdet, idet mange af udfordringerne med koordination

af kontrollen forventes løst.

FødevareErhverv påpeger dog, at de løbende ændringer i regelsættet og stramning af pro-

cedurerne, bl.a. som følge af de initiativer, der er iværksat under ”Projekt Bedre Kontrol”, of-

te resulterer i, at de løbende effektiviseringsgevinster bliver modgået af de tiltag, der har til

formål at højne kvaliteten af kontrolarbejdet.

46. Ud over 5 %-kontrollen foretager FødevareErhverv som tidligere nævnt en administra-

tiv kontrol af alle ansøgningerne ved krydskontrol af ansøgningens oplysninger med regi-

streringerne i markblokregistret. I forbindelse med krydskontrollen i 2010 blev der fundet

18.360 fejl, hvor der var sket en overdeklaration i en markblok. FødevareErhverv har via en

målrettet administrativ indsats søgt at mindske antallet af fejl, hvor der skulle sendes breve

til landmændene. FødevareErhverv har bl.a. anvendt Europa-Kommissionens dispensations-

regel, der giver mulighed for administrativt at udvide en markblok med op til 0,2 ha støttebe-

rettiget areal. Derved har FødevareErhverv reduceret antallet af udsendte breve på grund

af overdeklarerede markblokke til 7.547 i 2010. Desuden har FødevareErhverv indkøbt bed-

re billedmateriale i forbindelse med ”Projekt Bedre Kontrol”, hvilket har medført, at der kun

har været ganske få sager, som ikke har kunnet afgøres ved den administrative sagsbehand-

ling. For 2010 blev der således kun sendt 12 sager til opfølgende fysisk kontrol i Plantedirek-

toratet som følge af krydskontrollen.

Sanktioner til landmænd

47. Rigsrevisionen har også undersøgt omfanget af sanktioner i forbindelse med 5 %-kon-

trollen.

48. I henhold til EU-forordningen skal myndighederne tildele sanktioner, hvis der registreres

væsentlige afvigelser mellem det areal, som landmanden har anmeldt, og det areal, som

kontrolløren har opmålt.

Sanktionerne gives efter en gradueret skala:



Ved en arealafvigelse over 3 % til og med 20 % (eller over 2 ha) mellem det anmeldte og

det opmålte areal inden for en afgrødegruppe nedsættes støtten med det dobbelte af

arealafvigelsen. Det betyder, at landmanden får udbetalt støtte for det beregnede areal.

Hvis forskellen udgør over 20 % af det opmålte areal (fastslåede areal), ydes der ingen

støtte for den pågældende afgrødegruppe. Det betyder, at landmanden ikke vil få udbe-

talt støtte i det pågældende år.

Ved arealafvigelser over 50 % giver FødevareErhverv afslag på ansøgningen, hvorved

hele støtten for det pågældende år vil bortfalde. Desuden vil ansøgeren få udbetalt min-

dre støtte i de efterfølgende 3 år.



Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

LANDBRUGSORDNINGERNE UNDER FØDEVAREMINISTERIET

49. Boks 1 viser et eksempel på beregning af sanktion, og hvilket nedslag i støtten det har

medført.

BOKS 1. BEREGNING AF SANKTION OG UDBETALT STØTTE

En sanktion medfører, at landmanden får udbetalt mindre i støtte end forventet.

En landmand har angivet 100 ha i sin ansøgning. En kontrolopmåling viser, at landmanden kun er

berettiget til støtte for 95 ha. Arealafvigelsen er dermed på 5 ha, som udgør 5,3 % af det opmålte

areal. Arealet vil derfor blive nedsat med det dobbelte af arealafvigelsen, svarende til 10 ha. Med en

sats på 2.225 kr./ha for denne afgrødegruppe vil sanktionen blive beregnet til 22.250 kr.

Arealet, der herefter danner grundlag for udbetaling af støtte, vil være 85 ha (95 ha ÷ 10 ha), og

landmanden får derfor i alt udbetalt støtte svarende til det opmålte areal minus sanktionen =

189.125 kr. (95 ha * 2.225 kr. ÷ 10 ha * 2.225 kr. = 211.375 kr. ÷ 22.250 kr.).

50. Rigsrevisionens gennemgang viser, at der i 2010 blev givet sanktion til 625 af de 2.812

landmænd, der blev kontrolleret, svarende til 22,2 %. De 625 landmænd har samlet fået

sanktioner for ca. 7,7 mio. kr.

51. Rigsrevisionen har endvidere undersøgt, hvordan sanktionerne fordeler sig på beløbs-

mæssige intervaller, jf. figur 2.

Figur 2. Den procentvise fordeling af sanktioner på beløbsmæssige intervaller vedrørende

beløb og antal

35%

30%

25%

20%

15%

10%

Beløb

Antal

Af figur 2 fremgår det, at de fleste sanktioner ligger i intervallerne mellem 1.000 kr. og 25.000

kr. Desuden fremgår det, at der er ganske få landmænd, der får sanktioner over 50.000 kr.,

men disse har til gengæld fået meget store sanktioner, idet ca. 2,6 mio. kr. af de 7,7 mio. kr.,

svarende til 34 %, gives til de 5 % af landmændene, der har fået en sanktion over 50.000 kr.

Det vedrører ofte sager, hvor der er sket store arealoverskridelser, som har medført bort-

fald af støtte, jf. reglerne for beregning af sanktioner i pkt. 48.

52. Rigsrevisionen finder, at der er behov for at gøre regelsættet for arealordningerne mere

forståeligt for den enkelte landmand.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

LANDBRUGSORDNINGERNE UNDER FØDEVAREMINISTERIET

Kvalitetskontrol af arealkontrollen for 2010

Administrativ kvalitetskontrol af den fysiske kontrol

53. Plantedirektoratet oprettede i marts 2010 en kvalitetsenhed med henblik på at styrke kva-

litetssikringen af de udførte kontroller. En af arbejdsopgaverne i den nye kvalitetsenhed er,

at enheden skal gennemgå 3 % af de foretagne kontroller på stedet.

54. For 2010 blev der tilfældigt udtaget 89 sager til kvalitetskontrol. Resultatet af kvalitets-

kontrollen viste fejl og mangler i 21 ud af 89 gennemgåede sager, svarende til 24 %. De kon-

staterede fejl hos kontrollørerne vedrørte et bredt spektrum af områder, bl.a. fejl/mangler i

kontrolrapporten, fejl i medregnet areal i forhold til ortofoto og ansøgers indtegning samt

fejl og mangler i den dokumentation, der var gemt på sagen.

Plantedirektoratets kvalitetskontrol af telekontroller

55. Plantedirektoratet foretager årligt en kvalitetssikring af 40 sager, der er blevet godkendt

ved telekontroller. Kontrollen foretages som en almindelig fysisk kontrol med opmåling og

besigtigelse af samtlige arealer. I 5 ud af 40 kontrolsager, svarende til 13 %, blev sagerne

ændret fra en godkendt sag til en ikke-godkendt sag på grund af overdeklaration, som ikke

blev konstateret ved telekontrollen. I de 5 sager lå overdeklaration mellem 0,14 ha og 0,91

ha, og i procent svingede den mellem 0,96 % og 3,58 %.

Plantedirektoratet har i rapporten for kvalitetskontrollen af telemålingen for 2010 vurderet, at

kvaliteten af telekontrollen – set over en årrække – er blevet væsentligt forbedret. I perioden

2006-2008 resulterede den efterfølgende kvalitetskontrol i, at 37-50 % af de godkendte tele-

kontrolsager blev ændret til ikke-godkendt ved kontrolopmålingen. I 2009 var omgørelses-

procenten helt nede på 3 %.

FødevareErhverv vurderer dog, at stigningen i omgørelsesprocenten fra 2009 til 2010 ikke

kan tages som udtryk for, at kvaliteten af telekontrollen er blevet ringere. FødevareErhverv

og Plantedirektoratet har i 2010 udført ekstra arbejde for at rette op på digitaliseringsfejlene,

hvilket efter deres vurdering har resulteret i en forbedring af telemålingens kvalitet i 2010 i

forhold til 2009.

Genkontrol hos 16 landmænd

56. Plantedirektoratet gennemførte i 2010 i samarbejde med FødevareErhvervs interne re-

vision en genkontrol hos 16 ansøgere. Genkontrollen blev gennemført ved opmåling med

GPS eller ortofoto af samtlige marker. Genkontrollerne vedrørte både arealer, hvortil der var

søgt støtte under enkeltbetalingsordningen, og arealordningerne under Landdistriktspro-

grammet. I 9 af de 16 genkontroller blev der konstateret arealafvigelser i forhold til den op-

rindelige kontrol. For 6 af ansøgerne var arealafvigelserne endvidere så store, at det fik fi-

nansiel betydning. Det skal dog bemærkes, at ændringerne i de 9 sager arealmæssigt kun

udgjorde 0,5 % af det samlede ansøgte areal i de 16 sager.

57. De fundne fejl og mangler drejede sig især om arealer, som burde have været afvist ved

den ordinære kontrol som følge af reglen om mindre end 50 % støtteberettiget græs, eller

arealer, som indeholdt træer og buske eller var beliggende uden for det gældende tilsagns-

område. Boks 2 anskueliggør det komplekse regelsæt for opmåling af permanente græs-

arealer.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

LANDBRUGSORDNINGERNE UNDER FØDEVAREMINISTERIET

BOKS 2. KONTROL AF GRÆSAREALER

En væsentlig del af de konstaterede arealafvigelser bliver fundet i relation til permanente græsarea-

ler. De 2 væsentligste årsager hertil er, at kontrollørerne tager fejl i bedømmelsen af plantedække

og korrekt afgrænsning af græsmarkerne. Vurderingen af, om et areal skal trækkes fra som følge af

plantedække, er særligt vanskeligt i forhold til græsmarker. Det skyldes, at ikke alle græsarter er støt-

teberettigede, og græsarter, som ikke er støtteberettigede, skal være mindre end 50 % af arealet.

Desuden skal det afgøres, om højden af visse græsarter er under eller over 40 cm, ligesom der skel-

nes mellem tør- og vådbund. Alle disse forhold kræver grundig besigtigelse.

58. Rigsrevisionen finder, at der er behov for at gøre den kontrolinstruks, som Plantedirek-

toratet anvender, mere brugervenlig. Det bør overvejes, om instruksen kan suppleres med

et mere overskueligt hjælpemateriale, som nemt kan anvendes af kontrolløren under den

fysiske kontrol.

FødevareErhverv og Plantedirektoratet har hertil oplyst, at de i 2011 har udført et omfatten-

de arbejde med at gøre arealinstruksen mere brugervenlig, så den lettere kan anvendes

som opslagsværk for kontrollørerne. Det gælder også kontrollen af græsmarker og udyrke-

de marker, der er meget kompleks, da der anvendes en række forskellige kriterier (godkend-

te plantearter, regler om træer og klynger, krav om god landbrugs- og miljømæssig stand

mv.). Arbejdet med at beskrive denne komplekse kontrol så brugervenligt som muligt vil fort-

sætte i 2012, og muligheden for at sætte kriterierne ind i et hjælpeskema vil blive overvejet.

Rigsrevisionen finder de iværksatte initiativer tilfredsstillende.

Markbloksystemet og kvalitetskontrollen af markbloksystemet

59. I Danmark er landbrugsarealerne opdelt i markblokke afgrænset af faste, synlige land-

skabsmæssige træk, fx veje, vandløb og levende hegn. En markblok kan bestå af én eller

flere marker. Alle blokkenes arealer er opmålt og registreret i FødevareErhvervs markblok-

60. FødevareErhverv bruger markblokregistret til at kontrollere ansøgningerne. Fødevare-

Erhverv kontrollerer bl.a., om det samlede ansøgte areal i en markblok overstiger markblok-

kens registrerede areal.

61. Markblokregistret bliver løbende opdateret af FødevareErhverv. FødevareErhverv har

således gjort et stort arbejde i 2010 med at udelukke ikke-støtteberettigede arealer og fore-

tage en korrekt afgrænsning af markblokke. I 2010 opdaterede FødevareErhverv ca. 116.000

af de i alt ca. 310.000 registrerede markblokke.

62. Opdateringen sker bl.a. på baggrund af indberetninger fra landmændene og Plantedirek-

toratets kontrollører og ved FødevareErhvervs efterfølgende sagsbehandling af ansøgnin-

gerne. Desuden opdateres en række markblokke på FødevareErhvervs eget initiativ. Mål-

sætningen er, at markblokkene skal opdateres hvert 3. år fra 2012.

63. Til brug for opdateringen af markblokke har FødevareErhverv udviklet Internet Markkort

(IMK), der er et internetbaseret system, hvor landmændene kan indtegne ændringer i deres

markblokke. Plantedirektoratets kontrollører bruger også systemet ved indberetning af kon-

trolresultaterne.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

LANDBRUGSORDNINGERNE UNDER FØDEVAREMINISTERIET

FødevareErhvervs interne revisions gennemgang af markbloksystemet

64. FødevareErhvervs interne revision foretog i 2010 en gennemgang af en udvalgt stikprø-

ve af anmodninger fra bl.a. landmænd og Plantedirektoratets kontrollører om rettelser af

markblokke i IMK. Den interne revision konstaterede, at der var en del tilfælde, hvor forslag

til markblokændringer fra Plantedirektoratets kontrollører ikke var imødekommet, enten for-

di de blev overset eller ikke blev vurderet relevante af sagsbehandleren i FødevareErhverv.

Den interne revision bemærkede endvidere, at der ikke var en fast procedure, der sikrede,

at Plantedirektoratet fik en tilbagemelding på alle de forslag, som kontrolløren indtegnede

og overførte til IMK. Den interne revision vurderede, at de oversete henvendelser fra Plan-

tedirektoratet kunne medføre væsentlige fejl, hvis markblokke blev registreret med en for-

kert størrelse.

Dette finder Rigsrevisionen ikke helt tilfredsstillende, da den manglende opfølgning øger ri-

sikoen for fejl.

65. FødevareErhverv har oplyst, at der er indført en procedure, som sikrer, at alle ændringer

fra Plantedirektoratet bliver gennemført, og hvis de ikke gennemføres, bliver årsagen hertil

anført i systemet. Processen er fuldt implementeret i 2011. Herudover har FødevareErhverv

og Plantedirektoratet gennemført flere erfaringsudvekslinger end tidligere for at sikre samme

forståelse af retningslinjerne. Rigsrevisionen forventer, at den procedure, FødevareErhverv

har iværksat, fremover vil sikre, at alle Plantedirektoratets forslag til markblokændringer bli-

ver behandlet systematisk.

Kommissionens kvalitetssystem

66. Europa-Kommissionen har indført et helt nyt koncept til vurdering af kvaliteten af mark-

blokkene. Konceptet skal give medlemslandene mulighed for at vurdere kvaliteten af mark-

blokkene og efterfølgende om nødvendigt iværksætte relevante tiltag. Konceptet bygger på

7 kvalitetskriterier.

67. Hovedparten af EU’s medlemslande har imidlertid ikke kunnet leve op til samtlige 7 kva-

litetskriterier, og Europa-Kommissionen har oplyst, at 2010 var et prøveår for markbloktest-

en.

68. FødevareErhverv har testet 800 markblokke udvalgt af Europa-Kommissionen for, om

markblokkene lever op til disse kriterier. Kvalitetstesten viste, at det danske markbloksy-

stem opfyldte 3 af de 7 kriterier. FødevareErhverv konkluderede derfor i afrapporteringen

til Europa-Kommissionen, at det danske markbloksystem stadig ikke har en tilstrækkelig kva-

litet, og at der er behov for forbedringer af markbloksystemet. I rapporteringen blev det dog

også nævnt, at det dårlige resultat skal ses i sammenhæng med, at et stort antal af mark-

blokkene i testen endnu ikke var blevet behandlet som led i FødevareErhvervs opdaterings-

proces.

69. I den danske test var bl.a. 271 ud af 800 markblokke registreret med et forkert areal i

markblokregistret. Der var desuden 34 sager, hvor landmændene ikke havde indrapporte-

ret ændringer i landskabet, som de burde. Endelig havde 128 landmænd ansøgt om et stør-

re areal i markblokkene, end der var støtteberettigede arealer i markblokken.

70. FødevareErhverv har iværksat en række initiativer, der skal sikre, at kvaliteten af mark-

bloksystemet fremover kommer til at leve op til Europa-Kommissionens kvalitetskrav. Mark-

blokke, der er blevet opdateret, testes nu for, om de opfylder Europa-Kommissionens kvali-

tetskrav. Personalet uddannes til at kunne varetage opdateringsprocessen i markbloksyste-

met, og landmændene vejledes om vigtigheden af at indberette ændringer i markblokkene.

Der er således allerede sket en væsentlig stigning i antallet af indberetninger om ændringer

fra landmændenes side. Endelig er alle ikke-korrekte markblokke i testen for 2010 blevet

opdateret, og FødevareErhverv har købt nye, bedre ortofotos. For 2011 vil testen blive gen-

nemført efter Europa-Kommissionens nye specifikationer til kvalitetskravene.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

LANDBRUGSORDNINGERNE UNDER FØDEVAREMINISTERIET

Opfølgning på initiativer under ”Projekt Bedre Kontrol”

71. FødevareErhverv og Plantedirektoratet har i fællesskab igangsat ”Projekt Bedre Kon-

trol” i december 2009, der har til formål at styrke arealkontrollen og mindske risikoen for

nye underkendelser fra Europa-Kommissionen. Projektet omfatter 102 initiativer under 7

aktivitetsområder (spor) for henholdsvis styrkelse af it-struktur, forbedring af markblokdata

og telemåling, juridisk kvalitetssikring, effektivisering af proces for sagsbehandling af kon-

trolsager, styrkelse af kontrollens faglighed og kvalitet, centralisering af risikoudtagning og

styring samt styring af krydsoverensstemmelsesområdet.

FødevareErhverv har oplyst, at ”Projekt Bedre Kontrol” forløber planmæssigt. Pr. 1. januar

2011 er ca. 50 % af projektets opgaveportefølje gennemført, og den overordnede projektplan

følges. Der fokuseres fortsat på løsninger af de områder, hvor underkendelses-risikoen vur-

deres at være størst, og hvor Europa-Kommissionen har rejst de væsentligste kritikpunkter.

72. I de foregående afsnit er en række af de tiltag, der blev gennemført under ”Projekt Bedre

Kontrol” allerede blevet omtalt. Det drejer sig bl.a. om effektivisering af risikoanalyserne, op-

datering og vedligeholdelse af markblokke, fotounderstøttelse af kontrol, hjemtagning af tele-

kontrollen, kontrolorganisering samt kvalitetssikring af den fysiske kontrol og telekontrollen.

Nedenfor er der mere udførligt redegjort for 2 af områderne, henholdsvis markblokdata og

telemåling, samt styrkelse af kontrollens faglighed og kvalitet. Det er også de områder, som

Europa-Kommissionen tidligere har haft fokus på i forbindelse med deres besøg i 2006, 2008

og 2009. Initiativer under ”Projekt Bedre Kontrol” har endvidere været medvirkende til, at Eu-

ropa-Kommissionen ikke har fundet anledning til at foretage revision i 2010 og 2011.

73. Indsatsen til forbedring af markblokdata og telemåling omfatter en række initiativer. Der

er fx udarbejdet en egentlig kvalitetspolitik for markbloksystemet, som ligger i forlængelse af

Europa-Kommissionens krav. Europa-Kommissionens 7 kvalitetskriterier vedrørende mark-

bloksystemet indgår således som et væsentligt punkt i kvalitetspolitikken. FødevareErhverv

har endvidere iværksat et stort arbejde med at ajourføre markbloksystemet. I 2010 er der fo-

retaget 116.060 opdateringer af markblokke, og i 1. halvår 2011 er der foretaget 30.789 op-

dateringer. Det er FødevareErhvervs vurdering, at målet om opdatering af alle de 310.000

markblokke inden udgangen af 2011 bliver nået. Der er endvidere sket en øget fotounder-

støttelse af kontrollen, så der nu årligt bliver indkøbt landsdækkende ortofotos. Tidligere ske-

te det kun hvert 2. år. Dette skal sikre, at kontrollerne bygger på de nyeste fotos. Endelig er

der indgået aftale om hjemtagning af telekontrollen fra 2012, og implementeringen er allere-

de sat i gang med overdragelse af visse opgaver til FødevareErhverv og Plantedirektoratet.

74. Til styrkelse af de fysiske kontrollers faglighed og kvalitet er der iværksat følgende initi-

ativer: I marts 2010 blev der etableret en central kontrolenhed i Plantedirektoratet, der har

det samlede ansvar for planlægning og faglig gennemførelse af kontrollen. Der er endvide-

re udviklet en række redskaber til at forbedre planlægningen af kontrollen. Det drejer sig bl.a.

om et nyt system til gennemførelse af fælles planlægning på tværs af distrikterne og plan-

lægningsværktøjer til løbende opfølgning på kontrollerne. Der er endvidere indført faglige

kompetenceforløb for kontrollørerne, ligesom der er fastsat retningslinjer for supervision for

alle kontrollører. Desuden er der indført faste procedurer for udarbejdelse og opdatering af

kontrolinstrukser, og der er etableret en telefonlinje, hvor kontrollørerne kan hente hjælp hos

Plantedirektoratets kontrolenhed i kritiske og vanskelige situationer. Der har været dobbelt-

bemanding i sommeren 2010 for at styrke ensartetheden i opgavevaretagelsen blandt kon-

trollørerne. Endelig er der pr. 1. marts 2010 oprettet en særskilt kvalitetsenhed, der skal si-

kre en fast procedure for kvalitetssikringen og foretage en stikprøvebaseret efterprøvning

af de fysiske kontroller, jf. pkt. 53.

75. Ministeriet har oplyst, at der i 2011 er søsat endnu et delprojekt under ”Projekt Bedre

Kontrol”. Delprojektet vedrører indikatorer for måling af projektets samlede effekt. Rigsrevi-

sionen finder ministeriets initiativ tilfredsstillende.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

UNDERKENDELSER

VI. Underkendelser

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Fødevareministeriets initiativer til nedbringelse

af det beløbsmæssige omfang af underkendelser er tilfredsstillende. Ministeriet har

således været i dialog med Europa-Kommissionen i alle væsentlige sager, ligesom

ministeriet har iværksat en række initiativer under ”Projekt Bedre Kontrol” til forebyg-

gelse af underkendelser i fremtiden.

Rigsrevisionen har til erklæringen afgivet en supplerende oplysning om, at de konsta-

terede svagheder på landbrugsområdet har givet anledning til underkendelser for ca.

1 mia. kr. i perioden 2002-2011. Heraf vedrører 750 mio. kr. en underkendelse fra

2009, som ministeriet har indbragt for EU-domstolen.

76. Rigsrevisionen har undersøgt, om Fødevareministeriets håndtering af nyligt afsluttede

og aktuelt verserende sager om underkendelser mod Danmark på landbrugsområdet er til-

fredsstillende.

Undersøgelsen bygger på:



fordelingen af underkendelser mellem EU’s medlemslande, herunder Danmark

aktuelle sager om underkendelse mod Danmark på landbrugsområdet (16 sager)

de danske myndigheders forhandling med Europa-Kommissionen om nedbringelse af

det beløbsmæssige omfang af underkendelsen vedrørende markblokregistret og areal-

kontrollen i perioden 2005-2006 (enkeltbetalingsordningen mv. og arealstøtte under

Landdistriktsprogrammet)

Fødevareministeriets initiativer til forebyggelse af fremtidige underkendelser gennem del-

projektet ”Juridisk Kvalitetssikring” under ”Projekt Bedre Kontrol”.



77. Undersøgelsen har vist følgende:



Danmark har i perioden 2002-2011 fået underkendt ca. 1 mia. kr. eller 1,3 % ud af en

samlet landbrugsstøtte på ca. 83,1 mia. kr., hvilket er lidt under gennemsnittet i EU på

1,4 %. Europa-Kommissionen besluttede i 2009 at underkende udbetalt hektarstøtte på

750 mio. kr. for perioden 2002-2004. Fødevareministeriet har påklaget sagen til EU-dom-

stolen, da ministeriet ikke er enig i forudsætningerne for Europa-Kommissionens afgø-

relse. Det er Rigsrevisionens vurdering, at de danske myndigheder har gode argumen-

ter for forvaltningen på området. Rigsrevisionen finder det på den baggrund berettiget at

indbringe sagen for EU-domstolen med henblik på domstolens vurdering af underken-

delsen. Sagen forventes afgjort i 2012.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

UNDERKENDELSER



Rigsrevisionen konstaterer, at proceduren med underkendelser er et redskab for Europa-

Kommissionen til at sikre, at EU-midler anvendes i overensstemmelse med reglerne, og

at landene har incitament til kontinuerligt at korrigere fejl og forbedre forvaltningen frem-

adrettet. Proceduren er således en fast bestanddel af regnskabsgodkendelsen.

Fødevareministeriet har i alle væsentlige sager om underkendelse søgt at gå i dialog med

Europa-Kommissionen, fx ved at fremlægge nye kontroldata.

Fødevareministeriet fik fx reduceret underkendelsen vedrørende markblokregistret og

arealkontrollen for perioden 2005-2006 fra 296 mio. kr. til 151,3 mio. kr., fordi ministeri-

et bl.a. ved hjælp af nye statistiske analyser kunne dokumentere, at risikoen for EU’s fon-

de på området var langt mindre, end Europa-Kommissionens oprindelige beregning viste.

Fødevareministeriet har på baggrund af denne sag formuleret en egentlig strategi for

håndtering af underkendelser, som både omfatter initiativer til nedbringelse af det beløbs-

mæssige omfang i sagerne og initiativer til forebyggelse af fremtidige underkendelser.

Rigsrevisionen konstaterer, at EU-regelsættet er kompliceret, og at der i en række tilfæl-

de har været uenighed om fortolkningen af reglerne mellem Europa-Kommissionen og

de danske myndigheder.

Fødevareministeriet har i 2010 taget en række initiativer under ”Projekt Bedre Kontrol”,

der skal sikre, at den danske udmøntning af reglerne er i overensstemmelse med EU-

regelsættet, og at reglerne bliver lettere at anvende for sagsbehandlere og landmænd.

Rigsrevisionen finder initiativerne tilfredsstillende og anbefaler, at Fødevareministeriet

fortsat arbejder for regelforenkling inden for rammerne af EU-forordningerne.



Underkendelser på landbrugsområdet i EU frem til 2011

78. Underkendelser kan omfatte op til 2 finansårs udbetalinger med tilbagevirkende kraft

fra tidspunktet for revisionen. Behandlingen af sagerne tager erfaringsmæssigt flere år, fra

Europa-Kommissionen rejser sagen, til den er endeligt afgjort. De sager, som indgår i den-

ne opgørelse, omfatter derfor flere finansår før 2010. Principperne for Europa-Kommissio-

nens beregning af underkendelser fremgår af boks 3.

BOKS 3. EUROPA-KOMMISSIONENS BEREGNING AF UNDERKENDELSER

Kommissionen fastsætter størrelsen af finansielle korrektioner eller underkendelser ud fra 3 forhold:

Ud fra

karakteren

alvoren

i de konstaterede overtrædelser samt den

beløbsmæssige skade,

som

overtrædelsen har forårsaget på EU’s budget. Når det er muligt, beregnes en underkendelse på

grundlag af det faktiske tab eller en beregning af tabets samlede konsekvens for EU. Hvis det ikke

er muligt at opgøre et konkret tab, beregnes underkendelsen som en fast korrektion, en såkaldt flat

rate, af det samlede udbetalte beløb for ordningen. Afhængigt af overtrædelsens karakter og alvor

kan en fast korrektion udgøre fra 2 % til 5 %, 10 % eller endda 25 % af den modtagne støtte for den

pågældende ordning. Europa-Kommissionen skelner i disse tilfælde mellem, hvorvidt en overtrædel-

se eller brist vedrører

hovedkontroller

eller

støttekontroller.

Hovedkontroller omfatter fysiske og ad-

ministrative kontroller, som skal udføres for at kunne fastslå, om støttemodtagerne reelt lever op til

betingelserne for at modtage støtte. Støttekontroller vedrører administrationen af udbetalinger af

støtten og omfatter fx, at tidsfrister overholdes, og at risikoanalyser udføres efter EU’s regelsæt. Hvis

et medlemsland ikke har udmøntet tilstrækkelige støttekontroller, gives fx en underkendelse på 2 %.

Derimod er 5 % berettiget, hvis medlemslandet har implementeret alle hovedkontroller, men ikke ud-

ført disse i tilstrækkeligt omfang. Underkendelser på 10 % eller 25 % kan komme på tale, hvis der

er grove svigt eller mangler i tilrettelæggelsen og udførelsen af hovedkontrollerne.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

UNDERKENDELSER

79. Europa-Kommissionen offentliggør ikke samlede statistikker over underkendelsernes

fordeling på EU’s medlemslande. Fødevareministeriet har opgjort fordelingen af underken-

delser på medlemslande i perioden 2002-2011 på grundlag af Europa-Kommissionens be-

slutningsdokumenter nr. 10-36. Opgørelsen er baseret på en lang række af underkendelser

gennem 10 år, som er opgjort i forskellige valutaer. Opgørelsen af procentdelen af under-

kendelser i forhold til modtaget støtte omfatter udbetalinger fra Landbrugsgarantifonden til

og med maj 2011 samt forskud og interimsbetalinger fra Landdistriktsfonden frem til 30. juni

2011. Figur 3 viser udvalgte landes underkendelser i mio. kr. og i % af den modtagne støt-

te i perioden.

Figur 3. Underkendelser mod udvalgte lande i mio. kr. og i % af den modtagne støtte

i perioden 2002 – september 2011

Mio. kr.

16.000

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

Underkendelser i mio. kr.

Underkendelser i % af modtaget støtte

Det fremgår af figur 3, at Grækenland er det medlem af EU, som samlet set har fået flest un-

derkendelser, både beløbsmæssigt og opgjort som procentandel af den modtagne støtte

(6,8 %). Grækenland har således modtaget underkendelser for i alt 13,8 mia. kr. Herefter

følger Italien, Spanien, Frankrig, Storbritannien og Holland. Danmark ligger foreløbig på en

7. plads, hvorved vi er placeret i midterfeltet af de 14 lande, som har været medlem i hele pe-

rioden. I gennemsnit har Danmark fået underkendt 1,3 % af den udbetalte støtte, hvilket er

en smule under det beregnede gennemsnit for alle medlemslande på 1,4 %. Beløbsmæssigt

har Danmark fået underkendt ca. 1 mia. kr. ud af en samlet støtte i perioden på ca. 83,1 mia.

kr. Frankrig skiller sig ud ved, at underkendelserne for ca. 5,8 mia. kr. kun udgør 0,8 % af

den modtagne støtte. Af de lande, vi normalt sammenligner os med, kan nævnes, at Holland

har modtaget underkendelser i lidt større omfang end Danmark med ca. 1,2 mia. kr., svaren-

de til 1,5 % af den modtagne støtte, mens Sverige foreløbig kun har modtaget underkendel-

ser for 739,8 mio. kr., som udgør 1,1 % af den udbetalte støtte i perioden. Tyskland har kun

modtaget underkendelser for i alt 715 mio. kr. i perioden, hvilket svarer til 0,2 % af den mod-

tagne støtte.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

UNDERKENDELSER

Underkendelser i 2010 og 2011 fordelt på sektorer

80. Rigsrevisionen har gennemgået Europa-Kommissionens meddelelser om afgjorte under-

kendelser for hele EU i 2010 og 2011. Arealstøtte udgør den væsentligste støtteordning på

landbrugsområdet i EU, og mangler i kontrollerne vedrørende arealstøtte var årsag til under-

kendelser for i alt ca. 6 mia. kr. i 2010 og 2011. Bl.a. har fejl og mangler i systemerne til iden-

tifikation og opmåling af marker, som Danmark blev berørt af i 2009, nu også været årsag

til underkendelser i Spanien, Tyskland og Storbritannien i 2010. I 2011 har Europa-Kommis-

sionen desuden truffet beslutning om en række underkendelser vedrørende administration

af betalingsrettigheder i bl.a. Grækenland, Storbritannien og Danmark. Svagheder i kontrol-

lerne vedrørende udvikling af landdistrikter har i perioden ført til underkendelser for ca. 629

mio. kr. for hele EU. Ordninger vedrørende frugt og grønt blev i 2010 og 2011 årsag til un-

derkendelser for i alt ca. 1,12 mia. kr. i EU. Flere lande har således ifølge Europa-Kommis-

sionen godkendt producentorganisationer på et mangelfuldt grundlag, og en række lande har

haft problemer med at opgøre værdien af den afsatte produktion. Europa-Kommissionen har

foreslået en underkendelse mod Danmark på dette område, som omtales i afsnit B neden-

for. Underkendelser vedrørende husdyrpræmier i EU beløber sig til i alt ca. 1,3 mia. kr. i 2010

og 2011. Herudover konstaterer Europa-Kommissionen løbende mangler i forbindelse med

den finansielle revision af regnskaberne i medlemslandene, som dog typisk medfører under-

kendelser af mindre beløbsmæssigt omfang.

Årsager til underkendelser i de enkelte lande

81. Europa-Kommissionen finder brud på reglerne, både i forhold til ordningernes formål,

dvs. betingelserne for at opnå støtte, og i relation til tilrettelæggelse og udførelse af sekun-

dære kontroller. Andre lande, herunder Holland og Storbritannien, har givet udtryk for, at

komplekse regelsæt og uenighed om fortolkning har været en væsentlig årsag til underken-

delser. Endelig er problemer med den tekniske udmøntning af forordningerne, fx markblok-

systemet i Danmark, også en væsentligt medvirkende årsag til underkendelser mod bl.a.

Tyskland, Storbritannien og Spanien.

82. Det er meget usikkert at vurdere forvaltningen i de enkelte lande alene på baggrund af

den relative fordeling af underkendelser. Underkendelserne er fordelt på EU’s mange ord-

ninger og varierer desuden over tid med Europa-Kommissionens turnus for revision i de en-

kelte lande. Alle lande har givetvis heller ikke været lige gode til at udnytte muligheden for

at argumentere over for Europa-Kommissionen i sagerne. Rigsrevisionen vurderer dog, at

et højt niveau for underkendelser målt i procent af den modtagne støtte indikerer flere tilfæl-

de af flat rate-underkendelser. Dvs. sager, hvor tabet ikke kan afgrænses og beregnes kon-

kret, men derimod beregnes som en generel risiko for EU’s fonde på området, hvilket Eu-

ropa-Kommissionen tilskriver generelle brister i kontrolsystemerne.

B. Aktuelle underkendelser mod Danmark og Fødevareministeriets håndtering

heraf

83. Fødevareministeriet har oplyst, at der pr. 10. juni 2011 verserer i alt 16 konkrete og po-

tentielle sager om underkendelse mod Danmark. De 16 underkendelsessager følger af re-

visionsbesøg fra Europa-Kommissionen i perioden 2004-2010 og har forskellig status. 6 af

sagerne er afgjort af Europa-Kommissionen og indgår derfor i ovennævnte statistik over un-

derkendelsesbeløb. Ministeriet har senest orienteret Folketinget om udvalgte sager i aktstyk-

ke nr. 16 af 26. oktober 2010.

84. Fødevareministeriet har i alle sagerne mod Danmark søgt at gå i dialog med Europa-

Kommissionen, fx ved at fremlægge nye kontroldata eller argumentere for sin fortolkning af

forordningens krav. I enkelte tilfælde har Fødevareministeriet accepteret Europa-Kommis-

sionens forslag om underkendelse, hvis der var tale om mindre beløb, og forligsproceduren

ikke kunne forventes at ændre væsentligt på sagens udfald.

85. Figur 4 viser forløbet af en underkendelsessag, fra Europa-Kommissionen har udført

revision, til der træffes endelig beslutning om underkendelsens størrelse.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

UNDERKENDELSER

Figur 4. Forløbet af en underkendelsessag fra revision til beslutning

Europa-Kommissionen udfører revision og meddeler medlemslandet resultatet

af revisionen med eventuelt forslag om underkendelse. Medlemslandet har 2

måneder til at svare

Europa-Kommissionen indkalder til bilateralt møde, hvor der forhandles om

den eventuelle risiko for fonden og størrelsen af underkendelsen på grundlag

af eventuel ny information, som medlemslandet har fremsendt.

Europa-Kommissionen meddeler medlemslandet sin beslutning på grundlag af

mødet. Medlemslandet har 30 dage fra modtagelse af Europa-Kommissionens

afgørelse til at anmode om forligsprocedure.

Forligsorganet behandler sagen og afgiver en rapport om sin vurdering.

Europa-Kommissionen gennemgår forligsorganets rapport og meddeler her-

efter sin endelige beslutning til medlemslandet.

Arealbaserede ordninger

86. I alt 5 ud af de 16 sager vedrører arealbaserede ordninger, hvoraf de 2 beløbsmæssigt

mest væsentlige underkendelsessager mod Danmark er afgjort. Begge sager har været fo-

relagt Finansudvalget i aktstykker, og sagerne er desuden omtalt i Statsrevisorernes beret-

ning nr. 17/2009 om revisionen af EU-midler i Danmark i 2009.

Den beløbsmæssigt væsentligste sag vedrører kravet om tilbagebetaling af 750 mio. kr. ved-

rørende hektarstøtte og braklagte arealer i perioden 2002-2004. Danmark har som nævnt

anlagt sag mod Europa-Kommissionen ved EU-domstolen med henblik på at få omstødt Eu-

ropa-Kommissionens afgørelse i sagen. Der har været afholdt mundtlig forhandling af sagen

ved EU-domstolen i september 2011, men Fødevareministeriet forventer ikke, at sagen bli-

ver afgjort før i 2012.

Den anden sag vedrører en underkendelse på markblokregistret og arealkontrollen for perio-

den 2005-2006, som ministeriet fik reduceret fra 296 mio. kr. til 151,3 mio. kr. Europa-Kom-

missionen har først formelt meddelt sin endelige beslutning i oktober 2011, og beløbet bli-

ver modregnet i 2011. Det er ifølge ministeriet første gang, at størrelsen på en underkendel-

se er blevet fastsat efter så tæt forhandling med Europa-Kommissionen og på grundlag af

fælles beregninger af den potentielle risiko for fonden. Ifølge ministeriet har Europa-Kom-

missionen i denne sag været mere imødekommende end tidligere over for at anvende sta-

tistiske analyser til afgrænsning af risikoen som alternativ til anvendelse af flat rate-under-

kendelser. Ministeriets forhandlingsstrategi omtales derfor i pkt. 94-97. Endelig er en sag om

underkendelse for 11,5 mio. kr. også afgjort i september 2011.

87. De 2 øvrige sager vedrørende arealstøtte, som fortsat ikke er afgjort, vedrører henholds-

vis enkeltbetalingsordningen for 2007, 2008 og eventuelt 2009 samt krydsoverensstemmel-

se for 2008 og frem. Det beløbsmæssige resultat af sagerne kendes endnu ikke. Europa-

Kommissionen anerkender overordnet, at den danske administration af enkeltbetalingsord-

ningen er væsentligt forbedret over de seneste år, men finder fortsat, at der er behov for ju-

steringer af bl.a. markblokregistret. De danske myndigheder har i sagen fremlagt dokumen-

tation for, at risikoen for EU-fonden på konkrete kritikpunkter efter deres opfattelse er min-

dre end Europa-Kommissionens oprindelige vurdering, og at det beløbsmæssige omfang

derfor bør nedsættes. I sagen om krydsoverensstemmelse er der primært tale om uklarhe-

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

UNDERKENDELSER

der i forhold til korrekt fortolkning af EU-forordningerne. Danmark fastholder fx, at det i 2008

var frivilligt at implementere en række af normerne vedrørende bibeholdelse af jord i ”god

landbrugsmæssig stand”, mens Europa-Kommissionen hævder, at implementeringen var ob-

ligatorisk. Der er desuden et tilfælde, hvor minimumskrav til anvendelse af gødningsstoffer

og plantebeskyttelsesmidler i medfør af EU’s forordning om udvikling af landdistrikter ikke er

omfattet af krydsoverensstemmelse. Desuden diskuteres en række metodiske forhold ved-

rørende støttekontroller, fx udtagning af stikprøver, risikoanalyse og kontrolmyndighedernes

rapportering.

Ikke-arealbaserede ordninger

88. I alt 11 sager vedrører ikke-arealbaserede ordninger, hvoraf Europa-Kommissionen i

2011 har truffet beslutning i 3 sager. Én af disse sager vedrørende overskridelser af tidsfri-

ster for udbetaling blev først besluttet i 2011, selv om beløbet på 2,5 mio. kr. blev modreg-

net allerede i 2008. De 2 andre underkendelser vedrører svagheder i kontrollen med tørret

foder i perioden 2006-2008 for 0,9 mio. kr. og støtte til producentorganisationer i 2007 og

2008 for 0,5 mio. kr. De øvrige sager, som vedrører ikke-arealbaserede ordninger, hvor der

endnu ikke er truffet afgørelse, omfatter bl.a. støtte til drift af producentorganisationer, pro-

duktion af dyr og foder, investeringer og forhold konstateret ved Europa-Kommissionens fi-

nansielle revision af regnskaberne for landbrugsfondene i Danmark.

Det er på nuværende tidspunkt ikke muligt at vurdere det beløbsmæssige omfang af de re-

sterende 8 sager, men Fødevareministeriet vurderer, at der i alle tilfælde er tale om væsent-

ligt mindre underkendelsesbeløb end i de afgjorte sager vedrørende arealstøtte. De danske

myndigheder har i hvert enkelt tilfælde søgt at gå i dialog med Europa-Kommissionen. I en-

kelte tilfælde har de danske myndigheder accepteret Europa-Kommissionens beslutning om

underkendelse, hvis der var tale om mindre beløb, og de vurderede, at forelæggelse for for-

ligsorganet ikke kunne ændre væsentligt på sagens udfald.

89. En væsentlig sag, som endnu ikke er afgjort, omhandler anerkendelse af producentor-

ganisationer inden for frugt- og grøntsektoren. Her anfører Europa-Kommissionen, at Dan-

mark ikke har udmøntet de påkrævede kriterier for at anerkende organisationerne, ligesom

kontrollen med organisationernes overholdelse af kriterierne ikke har været tilstrækkelig. Mi-

nisteriet skal bl.a. føre kontrol med grundlaget for oprettelse af producentorganisationerne,

betingelserne for medlemsskab, outsourcing af aktiviteter, opgørelsen af værdien af den af-

satte produktion og udførelsen af revision. Ministeriet har på baggrund af denne sag suspen-

deret udbetalingen af støtte til producentorganisationerne og gennemført en ny kontrol med

reviderede anerkendelseskriterier. Herefter er vurderingen fra ministeriet, at 6 ud af 9 orga-

nisationer nu lever op til de nye anerkendelseskriterier, og organisationerne har derfor fået

genoptaget udbetalingen af støtte. 3 organisationer vil ikke blive anerkendt igen, og i 2 tilfæl-

de er der udsendt krav om tilbagebetaling af den udbetalte støtte. De danske myndigheder

erkender, at den løbende kontrol af anerkendelseskriterierne ikke har været fuldt tilstrække-

lig, men mener at kunne tilbagevise Europa-Kommissionens kritik på de øvrige punkter. Det

er ikke muligt på nuværende tidspunkt at vurdere det beløbsmæssige udfald af sagen.

90. De øvrige sager omfatter bl.a. et tilfælde, hvor Europa-Kommissionen i revisionen af det

danske regnskab for EU-fondene har stillet spørgsmål til Skatteministeriets håndtering af

danske virksomheder og landmænd, som skylder penge til EU, fx på grund af for meget ud-

betalt støtte. Det er SKAT, der varetager restanceinddrivelsen for ca. 700 statslige institutio-

ner – herunder på Fødevareministeriets område. SKAT tilrettelægger håndteringen af debi-

torer ud fra en samlet vurdering af alle offentlige debitorsager i Danmark. Heraf udgjorde

de EU-relaterede sager kun 150 krav for i alt ca. 7,5 mio. kr. ved udgangen af 2010. SKAT

forvalter således de forskellige restancer efter fælles regler, medmindre det bliver angivet

fra myndighedens side, at der gælder særlige krav for inddrivelsen på deres område. De

danske regler medfører, at SKAT har mulighed for at indgå frivillige akkordaftaler med en

skyldner eller debitor. En akkordaftale er en frivillig betalingsaftale, som kan betyde, at be-

talingsfristen for tilbagebetaling af gælden udsættes, eller at gælden nedskrives.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

UNDERKENDELSER

Skatteministeriet vurderer, at anvendelsen af frivillige akkordaftaler i nogle tilfælde har givet

et større provenu til EU, end der ville være opnået ved at fortsætte den inddrivelsesmæssi-

ge overvågning af skyldneren. SKAT har imidlertid i samarbejde med NaturErhvervstyrelsen

taget skridt til at ændre processen for indgåelse af frivillige akkorder, eftergivelser og afskriv-

ninger, fordi Europa-Kommissionen har rejst spørgsmålet om underkendelse. SKAT har des-

uden påtænkt at lade samtlige myndigheder gennemgå de krav, som oversendes til inddri-

velse for at sikre, at der ikke oversendes krav med særlige vilkår, der ikke er blevet under-

rettet om.

91. De gennemgåede sager omfatter både hovedkontroller og støttekontroller. EU-regelsæt-

tet er meget komplekst og ændres løbende, hvorved der opstår nye fortolkningsspørgsmål.

Rigsrevisionen konstaterer, at sagerne i flere tilfælde skyldes uenighed om fortolkningen af

EU-regler mellem Europa-Kommissionen og de danske myndigheder. Hertil kommer, at det

synes vanskeligt at udmønte forordningens bestemmelser i systemunderstøttelsen, hvilket

problemerne med markblokregistret er et eksempel på. Endelig er der en række eksempler

på, at reglerne er vanskelige at anvende i praksis for sagsbehandlere og landmænd.

92. Rigsrevisionen konstaterer, at proceduren med underkendelser er et redskab for Europa-

Kommissionen til at sikre, at EU-midler anvendes i overensstemmelse med reglerne, og at

landene har incitament til kontinuerligt at korrigere fejl og forbedre forvaltningen fremadret-

tet. Proceduren er således en fast bestanddel af regnskabsgodkendelsen.

93. Problemstillingen med Europa-Kommissionens spørgsmål vedrørende Skatteministeri-

ets håndtering af debitorer er efter Rigsrevisionens opfattelse et godt eksempel på komplek-

siteten i udmøntning af EU-lovgivning, som understreger vigtigheden af koordinering og ju-

ridisk kvalitetssikring på tværs af ministerområder. Skatteministeriet har hertil oplyst, at mi-

nisteriet er enig i denne vurdering og derfor vil fastholde øget kontakt med NaturErhverv-

styrelsen fremover for at sikre den mest optimale inddrivelse på området. Rigsrevisionen

finder Skatteministeriets initiativer tilfredsstillende.

C. Fødevareministeriets forhandlingsstrategi i underkendelsessagen om mark-

blokregistret og arealkontrollen i perioden 2005-2006

94. Rigsrevisionen omtalte også denne sag i Statsrevisorernes beretning nr. 17/2009 om re-

visionen af EU-midler i Danmark i 2009. Europa-Kommissionen har siden – i oktober 2011

– formelt meddelt underkendelsen på i alt 151,3 mio. kr. Det lykkedes som nævnt Fødeva-

reministeriet at reducere underkendelsen fra oprindeligt 296 mio. kr. Ifølge ministeriet er det

første gang, en regnskabsafslutning er blevet gennemført i så tæt forhandling med Europa-

Kommissionen om beregning af risikoen for EU’s fonde.

Sagen udspringer af Europa-Kommissionens revision af enkeltbetalingsordningen i Danmark

i 2006. Her konstaterede den bl.a. en række mangler i markbloksystemet og kritiserede kon-

trollen på stedet for, at der var blevet godkendt arealer, som ikke opfyldte betingelserne for

støtte. Det drejede sig primært om ikke-dyrkede arealer, arealer med permanent græs og

arealer, som var blevet taget ud af produktionen, fx for at blive omlagt til vej eller bebyg-

gelse. De danske myndigheder havde desuden anvendt en tolerance i tilrettelæggelsen af

krydskontroller, som ikke var hjemlet i forordningen. På den baggrund foreslog Europa-Kom-

missionen en underkendelse på i alt 296 mio. kr., som bestod af en flat rate på 5 % af den

udbetalte støtte til de nævnte typer arealer og en flat rate på 2 % for den øvrige arealbase-

rede støtte i 2005 og 2006, som udgjorde langt det største beløb.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

UNDERKENDELSER

95. Ministeriet fulgte op på Europa-Kommissionens revisionsbesøg ved at iværksætte er

række initiativer, der skulle rette op på de konstaterede fejl. Initiativerne omfattede bl.a. en

gennemgang af hele markbloksystemet og udførelse af fysiske kontroller på alle arealer med

permanent græs. Herudover udarbejdede ministeriet med hjælp fra eksterne eksperter en

række statistiske analyser til mere nøjagtig beregning af risikoen for EU-fonden. Analyserne

viste, at det ikke-støtteberettigede areal udgjorde ca. 4.000 ha, hvilket var langt mindre end

den 2 %-flat rate, som Europa-Kommissionen havde foreslået. Ministeriet kunne desuden

påvise, at udgifterne til at gennemgå alle ansøgninger for de 2 år igen langt ville overstige det

beløb, som beregningerne viste, potentielt var udbetalt uretmæssigt. Ministeriet har derved

søgt at dokumentere det reelle omfang af sagen og fastholde dialogen med Europa-Kommis-

sionen under hele forløbet for at sikre sig forståelse for de danske synspunkter. Grundlaget

for Europa-Kommissionens endelige beslutning om underkendelse på ca. 151,3 mio. kr. blev

således beregnet i et samarbejde mellem ministeriet og Europa-Kommissionen, selv om de

danske myndigheder ikke har erklæret sig enig i alle Europa-Kommissionens kritikpunkter.

Ministeriet har indhentet mandat til at indgå aftale med Europa-Kommissionen, bl.a. i rege-

ringens Økonomiudvalg og Folketingets Finansudvalg.

96. Ifølge ministeriet har flere medlemslande, Europa-Parlamentet og Revisionsretten rejst

kritik af Europa-Kommissionen for, at flat rate-underkendelser anvendes i for stort omfang,

uden at de nationale synspunkter bliver hørt. Ved at indgå i dialog med medlemslandene og

tillade, at statistiske analyser anvendes til afgrænsning af risikoen for EU-fonden, kan Euro-

pa-Kommissionen imødegå denne kritik. Det har været vigtigt for de danske myndigheder

at sikre sig forståelse for de danske synspunkter gennem hele processen, fordi Europa-Kom-

missionen ikke er forpligtet til at tage hensyn til forligsorganets udtalelser. I medfør af Euro-

pa-Kommissionens forslag om den lavere underkendelse tilbagekaldte de danske myndig-

heder derfor anmodningen om forligsprocedure.

97. På baggrund af sagen har ministeriet formuleret en egentlig strategi for håndtering af un-

derkendelser, som både omfatter bagudrettede initiativer til nedbringelse af det beløbsmæs-

sige omfang i sagerne og fremadrettede initiativer til forebyggelse af fremtidige underkendel-

ser. Forebyggelse skal ske ved at rette op på konstaterede svagheder, men også ved proak-

tivt at styrke forvaltningen på relevante områder. ”Projekt Bedre Kontrol” udgør et væsent-

ligt element i udmøntningen af strategien for de arealbaserede ordninger.

”Juridisk Kvalitetssikring” under ”Projekt Bedre Kontrol”

Baggrund, formål og status for projektet

98. Det eksterne konsulentfirma, som i 2009 gennemførte analysen af arealkontrollen, jf. pkt.

32, udpegede bl.a. fortolkningen af EU-regelsættet som et højrisikoområde i forhold til un-

derkendelser. Konsulentfirmaet pegede på, at der var behov for at etablere klare roller og

ansvar i fortolkningen af EU-reglerne og etablere et entydigt fortolkningsparadigme. Bedre

juridisk kvalitetssikring i udformningen af regler og i fortolkningsspørgsmål i selve sagsbe-

handlingen er derfor et væsentligt element i FødevareErhvervs arbejde med at styrke areal-

kontrollen.

99. ”Juridisk Kvalitetssikring” indgår som et delprojekt under ”Projekt Bedre Kontrol”. Projek-

tet omfatter bl.a. tilrettelæggelse af bedre samarbejde omkring fortolkning, udvikling af en

vidensbase til systematisk videndeling og en gennemgang af eksisterende vejledninger for

at sikre hjemmel i EU-regelsættet. Målet er, at regelfortolkning ikke må give anledning til un-

derkendelser. Projektets mål skal nås gennem levering af 4 produkter, som er beskrevet i

boks 4. Der er bevilget 1 årsværk til projektledelse.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

UNDERKENDELSER

BOKS 4. JURIDISK KVALITETSSIKRING SOM LED I BEDRE KONTROL

”Juridisk Kvalitetssikring” skal levere 4 produkter:

Design af en tværgående regelproces og risikostyring på arealkontrolområdet:

En analyse af den

nuværende proces for regeldannelse og udpegning af risici på baggrund heraf. Herefter beskrives

optimale arbejdsgange for videndeling om regelfortolkning og regeldannelse.

Kvalitetssikring af udmøntningen af EU-krav:

Kortlægning af regelgrundlaget for arealkontrollen

og definition af god praksis for fortolkning, dokumentation og tværgående regelkoordinering.

EU-vidensbase/videnslog:

Etablering af en funktionalitet i it-systemet Captia til systematisk viden-

deling om fortolkning i hele sagsbehandlingsforløbet ”fra lov til plov”.

Kommunikation:

Selvstændige målsætninger for kommunikation i forhold til projektets produkter og

i forhold til interessenter i og uden for projektorganisationen om projektets fremdrift og resultater.

100. FødevareErhverv vurderer, at resultatmålene for indsatsen for 2010 er nået, og at de

tiltag, der er iværksat som led i projektet, har skabt en mere effektiv involvering af medarbej-

derne og gjort bedre brug af resurserne. Resultatmålene omfattede bl.a. en gennemgang af

kontrolforordningen for de direkte betalinger og kontrolforordningen for landdistriktsområdet,

oprettelse af en række arbejdsgrupper på tværs af organisationen og oprettelse af en videns-

database i styrelsens centrale sagsbehandlingssystem. FødevareErhverv vurderer videre,

at den beregnede effektiviseringsgevinst på ca. 3 mio. kr. fra 2012 vil kunne indfries.

101. Vejledningen til landmændene om enkeltbetalingsordningen er blevet gennemgået som

led i projektet. Det er gjort for at sikre hjemmel i EU’s forordning bag indholdet. Desuden har

vejledningen fået et sprogligt løft, ligesom den er offentliggjort elektronisk i et mere bruger-

venligt format.

102. En stigende andel af landmændene modtager desuden støtte under andre ordninger

end enkeltbetalingsordningen, fx Landdistriktsprogrammet. Dette medfører, at regelsættet

formentlig vil blive endnu mere komplekst, hvilket yderligere skærper kravene til den juridiske

kvalitetssikring.

103. Rigsrevisionen konstaterer, at delprojektet ”Juridisk Kvalitetssikring” følger planen. Rigs-

revisionen finder det tilfredsstillende, at projektet omfatter en række initiativer, der skal sikre,

at den danske fortolkning er i overensstemmelse med EU-reglerne, og at reglerne bliver let-

tere at anvende for sagsbehandlere og landmænd. Rigsrevisionen finder, at initiativerne er

nødvendige for at mindske risikoen for underkendelser.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

STRUKTURFONDE

VII. Strukturfonde

Rigsrevisionen finder, at Erhvervs- og Byggestyrelsens forvaltning af EU’s struktur-

fonde, herunder Den Europæiske Socialfond (Socialfonden), er tilfredsstillende.

104. Rigsrevisionen har i 2010 valgt at fokusere revisionen af strukturfondene på Socialfon-

den.

105. Rigsrevisionen har revideret 15 projekter under Socialfonden, som administreres af Er-

hvervs- og Byggestyrelsen. I 2010 fik i alt 138 projekter støtte for 139 mio. kr. gennem So-

cialfonden. Europa-Kommissionen stiller omfattende krav til dokumentation og revision af

strukturfondsmidler for at forebygge misbrug. Udgiften til løn og underhold til deltagerne ud-

gør i mange projekter den væsentligste post. EU refunderer 50 % af disse udgifter, og der-

for var det relevant at undersøge, om projekterne overholdt kravene til dokumentation og

reglerne for beregning af disse udgifter i regnskaberne.

106. Undersøgelsen viste følgende:



Projekterne levede generelt op til kravene om dokumentation og rapportering. I de fleste

tilfælde var reglerne for beregning af løn og underhold til deltagerne overholdt, og udgif-

terne var bogført korrekt i regnskaberne.

Der var imidlertid fejl i opgørelsen af løn ved

⅓

af de gennemgåede projekter. Fejlene

havde dog ingen væsentlig beløbsmæssig konsekvens. Rigsrevisionen konstaterede

desuden en række tilfælde, hvor EU’s krav til dokumentation ikke var overholdt.

Rigsrevisionen vurderede på den baggrund, at der var grundlag for at styrke fokus på

regnskabs- og dokumentationsmæssige forhold i den generelle sagsbehandling. Er-

hvervs- og Byggestyrelsen har taget Rigsrevisionens bemærkninger til efterretning og

har fx præciseret vejledningen på en række punkter.



Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

STRUKTURFONDE

Baggrund

107. Formålet med Socialfonden fremgår af boks 5.

BOKS 5. SOCIALFONDEN I DANMARK

Socialfonden og Regionalfonden er begge europæiske strukturfonde, som supplerer den nationale

indsats for erhvervsfremme og vækst med udgangspunkt i globaliseringsstrategien og i de regionale

udviklingsstrategier. Strukturfondene skal på den måde bidrage til at opfylde de fælles europæiske mål

om vækst og uddannelse i Lissabon-strategien.

Formålet med Socialfonden er at styrke konkurrenceevnen og beskæftigelsen i regionerne i Danmark

gennem 2 indsatsområder: bedre job og flere job. Socialfondens midler prioriteres overordnet til 2 for-

mål: kompetenceudvikling og udvidelse af arbejdsstyrken. I 2010 fik 138 projekter støtte fra Socialfon-

den for i alt ca. 139 mio. kr. For at få støtte skal projekterne dokumentere et nyskabende og innova-

tivt indhold. I Danmark er det de regionale vækstfora, som indstiller projekter til støtte fra Socialfon-

den. Erhvervs- og Byggestyrelsen administrerer tilskuddene og rapporterer årligt til Europa-Kommis-

sionen om regnskaberne og de opnåede resultater.

108. Projekter, som får støtte til kompetenceudvikling gennem Socialfonden, omfatter som

regel undervisning eller praktik. Virksomhederne kan få dækket lønudgifterne til medarbej-

dere, som deltager i socialfondsprojekter. Derfor skal deltagerne underskrive mødeprotokol-

ler, og undervisere og projektmedarbejdere skal føre nøjagtigt tidsregnskab. Dokumentatio-

nen skal tjene som bevis for, at aktiviteterne reelt har fundet sted, og at der ikke er regnet

udgifter med, som ikke er berettiget til støtte. Projekterne revideres lokalt af et privat revi-

sionsfirma, som Erhvervs- og Byggestyrelsen har antaget.

Resultaterne af revisionen

109. Revisionen viste, at projekterne i de fleste tilfælde havde levet op til kravene, men der

var fejl i opgørelsen af løn og underhold til deltagerne i 5 projekter. Dette viser, at projekt-

medarbejderne i nogle tilfælde havde svært ved at skelne mellem, hvilke dele af lønnen der

var støtteberettigede, og hvilke dele der ikke var. Erhvervs- og Byggestyrelsen har oplyst, at

styrelsen har konkretiseret vejledningen på dette punkt, så det er blevet klart, hvilke typer af

tillæg der kan medregnes.

110. Revisionen viste desuden, at kontrolværdien af dokumentationen ikke var i orden i en

række tilfælde, fx fordi deltagerne ikke havde underskrevet protokollen, eller datoerne var

forkerte. Herved kan dokumentationen ikke længere bruges til formålet. Erhvervs- og Byg-

gestyrelsen har udviklet standardskabeloner til bl.a. deltagerlister og evalueringer, som skal

gøre administrationen og dokumentationen lettere for virksomhederne. Rigsrevisionen kon-

staterede, at kvaliteten i dokumentationen og de indsendte rapporter generelt er højere, når

virksomhederne bruger styrelsens skabeloner, end i de tilfælde, hvor virksomhederne ikke

anvender dem. Styrelsens skabeloner bidrager således betydeligt til at nedbringe risikoen

for fejl i rapporteringen.

111. Under Socialfonden er der desuden krav om, at projektpartnere med sammenfalden-

de interesser afregner til kostpris. Det gælder fx, hvis en konsulent samarbejder med en ud-

dannelsesinstitution om oprettelse af et bestemt kursus, hvor konsulenten efterfølgende selv

står for undervisningen. Kostprisen dækker kun de faktisk afholdte nettoudgifter, hvilket be-

tyder, at konsulenten ikke må indregne profit i honoraret. Rigsrevisionen fandt ét tilfælde,

hvor denne regel ikke var overholdt. I den konkrete sag var konsulenten, som stod for under-

visningen, også bestyrelsesformand for den uddannelsesinstitution, der udbød kurset. Ud-

dannelsesinstitutionen havde ikke gjort Erhvervs- og Byggestyrelsen opmærksom på rela-

tionen, og konsulentens honorar var ikke fastsat til kostpris. Uddannelsesinstitutionen hav-

de heller ikke redegjort for, at konsulentens honorar var fastsat under hensyntagen til reg-

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

STRUKTURFONDE

lerne i tilbudsloven. Styrelsen har efterfølgende anmodet uddannelsesinstitutionen om at re-

degøre for overholdelse af regelsættet og overvejer i sidste instans at trække støtten til pro-

jektet tilbage. Rigsrevisionen finder Erhvervs- og Byggestyrelsens reaktion tilfredsstillende.

112. Støttemodtagerne skal rapportere årligt til Erhvervs- og Byggestyrelsen om de opnåede

resultater og gennemførte aktiviteter. Herunder skal det dokumenteres, at deltagerne i pro-

jektet svarer til det forudsatte i ansøgningen. Rigsrevisionen konstaterede, at målgruppen i

projekterne svarede til det forudsatte, og at støttemodtagerne generelt havde rapporteret til-

fredsstillende om resultater og aktiviteter. Styrelsens skabeloner til rapportering er således

gode og velstrukturerede.

113. Projekter, som får støtte gennem Socialfonden, skal desuden opfylde et krav om addi-

tionalitet. Additionalitet betyder, at støttemodtageren skal dokumentere, at projektet ikke vil-

le blive gennemført uden støtten fra Socialfonden. Rigsrevisionen konstaterede, at der i al-

le tilfælde var redegjort tilfredsstillende for opfyldelse af kravet om additionalitet. Endelig skal

projekterne også indeholde et innovativt eller nytænkende element, fx i forhold til metode el-

ler fagligt indhold. Eksempler på innovativt indhold er inddragelse af forskningsbaseret viden

i udvikling af innovative kompetencer, opbygning af netværk mellem virksomheder i en re-

gion og opbygning af en ny type uddannelse. Rigsrevisionen har konstateret, at de fleste

projekter levede op til dette krav.

Socialfonden støttede

i 2010 bl.a. uddannel-

se af buschauffører,

udvikling af innovative

evner hos Post Dan-

marks medarbejdere,

fokus på entreprenør-

skab i uddannelserne

på professionshøjsko-

ler, sprogkurser for

udenlandske læger og

uddannelse af natur-

vejledere på Bornholm.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

ØVRIGE REVISIONSRESULTATER

VIII. Øvrige revisionsresultater

Det er Rigsrevisionens vurdering, at forvaltningen af ordninger uden for landbrugs-

og strukturfondene samt EU-udgifterne på Skatteministeriets område fungerer til-

fredsstillende.

114. Rigsrevisionen har undersøgt, om forvaltningen af ordninger uden for landbrugs- og

strukturfondene samt EU-udgifterne på Skatteministeriets område fungerer tilfredsstillende.

Undersøgelsen bygger på:



Rigsrevisionens erklæringer om 37 EU-projektregnskaber på 7 ministerområder

notater på en række ministerområder om initiativer til forbedring af projektadministratio-

nen for EU-projekter

oplysninger fra universiteternes revisorer om deres revision af EU-projekter

betalingsanmodningerne fra Europa-Kommissionen, BNI-forordningen og Revisionsret-

tens årsberetning for regnskabsåret 2009.

115. Undersøgelsen har vist følgende:



Regnskaberne for EU-projekter i 2010 har generelt en bedre kvalitet end tidligere. Rigs-

revisionen konstaterer fortsat, at enkelte statslige institutioner har behov for at forbedre

deres regnskabsforvaltning af EU-projekter.

Flere ministerier, fx Miljøministeriet, har iværksat en række initiativer til forbedring af ad-

ministrationen af EU-projekter. Rigsrevisionen finder disse tiltag positive.

Revisionen af regnskaberne for EU-projekter på universitetsområdet gav kun i meget få

tilfælde anledning til forbehold eller supplerende oplysninger.

Regnskabet for BNI-udgifterne under Skatteministeriet er retvisende, og de transaktio-

ner, der ligger til grund for regnskabet, er som helhed betragtet lovlige, formelt rigtige og i

overensstemmelse med de bestemmelser, der er fastsat af Europa-Kommissionen og Mi-

nisterrådet.



Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

ØVRIGE REVISIONSRESULTATER

Ordninger uden for EU’s landbrugs- og strukturfonde

Revision af EU-projekttilskud til institutioner under 7 ministerområder

116. Statslige institutioner kan modtage tilskud til projekter inden for bl.a. forskning og miljø-

forbedring direkte fra Europa-Kommissionen under programmer, fx 7. Rammeprogram og

LIFE. Europa-Kommissionen kræver i disse tilfælde en revisorerklæring som betingelse for

at yde tilskuddet. Rigsrevisionen afgiver revisionserklæring for projekter på det statslige om-

råde.

Rigsrevisionen har i løbet af 2010 medvirket til at forbedre kvaliteten af de EU-regnskaber,

som de statslige institutioner aflægger. Rigsrevisionen har bl.a. gjort samtlige ministerier og

virksomheder opmærksom på, hvilke krav Rigsrevisionen stiller i forbindelse med revision

af EU-projekter. Disse krav handler bl.a. om regnskabernes kvalitet og de tidsfrister, Euro-

pa-Kommissionen kræver, at virksomhederne overholder. Rigsrevisionen har endvidere gjort

virksomhederne opmærksom på de fejltyper, der oftest forekommer ved udarbejdelsen af

regnskaberne.

117. I 2010 har Rigsrevisionen afgivet 37 erklæringer om EU-projektregnskaber på 7 mini-

sterområder. Det drejer sig om Udenrigsministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet, Inden-

rigs- og Sundhedsministeriet, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, Miljømini-

steriet, Transportministeriet og Klima- og Energiministeriet. Alle revisionserklæringerne er

afgivet uden forbehold, idet de fejl, som Rigsrevisionen konstaterede, blev rettet af institutio-

nerne inden afgivelsen af erklæringerne. Det er Rigsrevisionens vurdering, at den øgede vej-

ledning og information, virksomhederne har fået om aflæggelse af projektregnskaber, gene-

relt har medført, at de tilsendte regnskaber og det underliggende dokumentationsmateriale

er af bedre kvalitet i 2010 end i tidligere år.

118. Rigsrevisionen konstaterer dog fortsat, at der er enkelte institutioner, hvor regnskabs-

aflæggelsen ikke er helt tilfredsstillende. Det gælder fx enkelte institutioner under Udenrigs-

ministeriet og Klima- og Energiministeriet. Bl.a. var der foretaget forkert fradrag af moms,

manglende angivelse af formål med rejser, utilstrækkelig dokumentation mv. De pågælden-

de institutioner har taget Rigsrevisionens bemærkninger til efterretning og har oplyst, at de

har taget en række initiativer med henblik på at etablere en mere tilfredsstillende regnskabs-

mæssig administration af EU-projekter.

119. Miljøministeren oplyste i sit svar til Statsrevisorernes beretning nr. 17/2009 om revisio-

nen af EU-midler i Danmark i 2009, at Miljøministeriet i 2010 har gennemført et projekt til

forbedring af medarbejdernes kompetencer på området. Projektet har bl.a. ført til beslutning

om at centralisere kompetencer på EU-området og udpege særlige kontaktpersoner, der al-

lerede ved indgåelse af kontrakten fungerer som sparringspersoner for de faglige projektle-

dere. Rigsrevisionen finder disse tiltag positive. De foreløbige erfaringer viser også, at cen-

traliseringen af kompetencerne har medvirket til en bedre kvalitet i regnskaberne, og at insti-

tutionerne er blevet bedre til at overholde tidsfrister for regnskabsaflæggelse og revision.

Revision af EU-projekttilskud til universiteterne under Ministeriet for Videnskab,

Teknologi og Udvikling

120. Universiteterne får direkte tilskud fra Europa-Kommissionen til et stort antal projekter.

Universiteternes EU-indtægter fremgår ikke af statsregnskabet. Det skyldes, at universite-

terne på finansloven er opført som tilskudsmodtagende institutioner, så det alene er tilskud-

det fra staten, der indgår i finansloven og efterfølgende i statsregnskabet. Ifølge oplysnin-

ger fra universiteterne har de i 2010 indtægtsført tilskud fra Europa-Kommissionen på i alt

423,3 mio. kr. For hele universitetsområdet er antallet af igangværende projekter opgjort til

1.498, hvoraf størsteparten er flerårige projekter.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

ØVRIGE REVISIONSRESULTATER

121. Universitetsområdet er omfattet af en § 9-aftale om intern revision mellem videnskabs-

ministeren og rigsrevisor. Aftalen indebærer, at universiteternes bestyrelser har ansat priva-

te revisorer til at udføre revisionen. Rigsrevisionen samarbejder med de private revisorer om

revisionen og fører tilsyn med deres arbejde. Fra revisorerne har Rigsrevisionen indhentet

oplysninger om antal erklæringer og om, hvilke fejl m.m. revisorerne har observeret i forbin-

delse med revisionen af EU-projekterne.

122. Ifølge revisorerne afgav de i 2010 i alt 304 erklæringer på projektregnskaber. I forbin-

delse med aflæggelsen af projektregnskaberne og ved revisionen af regnskaberne er de fle-

ste fejl blevet rettet. Kun i meget få tilfælde har revisionen givet anledning til forbehold eller

supplerende oplysninger.

De afgivne forbehold eller supplerende bemærkninger kan generelt henføres til administra-

tionen af projekterne, fx fejl i bogførte lønninger i forbindelse med afholdelse af ferie og refu-

sion af feriepenge, forkerte timesatser og manglende udfyldte timesedler. Endelig har der

været projekter med manglende afløftning af moms på udenlandske rejseomkostninger. Vi-

denskabsministeriet har hertil oplyst, at ministeriet i 2011 har fulgt op på universiteternes

regnskabsaflæggelse for EU-projekter med henblik på yderligere at nedbringe antallet af fejl.

Skatteministeriets EU-udgifter

123. Den største EU-udgift er Danmarks bidrag på grundlag af bruttonationalindkomsten –

det såkaldte BNI-bidrag. BNI-bidraget udgør i 2010 i alt 12,8 mia. kr. ud af Danmarks sam-

lede udgifter på 18,3 mia. kr. Rigsrevisionen har i revisionen af EU-udgifterne for 2010 foku-

seret på beregningen af BNI-bidraget.

Rigsrevisionen har undersøgt følgende:



Er regnskabet for BNI-udgifterne under Skatteministeriet retvisende, og er de transaktio-

ner, der ligger til grund for regnskabet, som helhed betragtet lovlige, formelt rigtige og i

overensstemmelser med de bestemmelser, der er fastsat af Europa-Kommissionen og

Ministerrådet?

Foretages der i EU-regi en kontrol af EU-landenes BNI-bidrag, der bidrager til at sikre, at

Danmarks BNI-bidrag er korrekt fastsat?



124. BNI-bidraget fastsættes som en relativ andel for hvert medlemsland i forhold til det

samlede BNI for EU. Princippet bag opkrævningen er, at hvert EU-land bidrager med sam-

me procentvise andel af deres BNI, dog med enkelte korrektioner. Det er derfor afgørende,

at opgørelserne af BNI er pålidelige og ensartede på tværs af medlemslandene.

125. Det samlede BNI-bidrag fra EU-landene skal sikre balance på EU’s budget, og bidra-

get dækker derfor den del af EU’s udgiftsbudget, der ikke finansieres af told, momsbidrag

mv. Når EU’s indtægtsbudget for disse poster og EU’s udgiftsbudget ligger fast, beregnes

den andel, som landene betaler, i procent af EU-landenes samlede BNI-skøn. Danmarks

Statistik opgør BNI som en del af nationalregnskabet.

126. Nationalregnskabet foreligger først efter regnskabsårets afslutning, og BNI-bidraget be-

tales derfor som acontobidrag, der reguleres, når de faktiske opgørelser af BNI foreligger.

Der kan forekomme budgetændringer i løbet af året med deraf følgende nyberegning af lan-

denes acontobidrag. Landenes statistiske tjenester leverer såvel foreløbige som endelige

BNI-opgørelser, og på baggrund heraf beregnes reguleringerne, der derefter opkræves el-

ler tilbagebetales til landene.

Statsrevisorerne beretning SB15/2010 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2010

ØVRIGE REVISIONSRESULTATER

Regnskabet for det danske BNI-bidrag

127. I Skatteministeriet er det SKAT, der er ansvarlig for afregningen til EU. På baggrund af

månedlige opkrævninger fra Europa-Kommissionen indbetaler SKAT BNI-bidraget på Euro-

pa-Kommissionens konto i Nationalbanken.

128. Rigsrevisionen vurderer, at BNI-udgifterne under Skatteministeriet er retvisende, og at

de transaktioner, der ligger til grund for regnskabet, som helhed betragtet er lovlige, formelt

rigtige og i overensstemmelse med de bestemmelser, der er fastsat af Europa-Kommissio-

nen og Ministerrådet.

129. Skatteministeriets interne revision foretager årligt en revision, der dækker alle aspekter

af afregningen af BNI-bidraget. Rigsrevisionen har som led i tilsynet vurderet, at den interne

revision har foretaget en tilfredsstillende revision, og Rigsrevisionens vurdering af regnska-

bet er derfor baseret på resultaterne fra den revision, som den interne revision har udført.

For regnskabet for 2010 konkluderer den interne revision bl.a., at bidragene er dokumente-

rede og korrekt optaget i SKATs regnskab.

Kontrol i EU-regi

130. Europa-Kommissionen overvåger, at opgørelsen af BNI i EU-landene er pålidelig og

ensartet, og fører derfor kontrol med landenes statistiske kilder og metoder.

Et af elementerne i Europa-Kommissionens kontrolstrategi er et særligt udvalg for statistik

og beregning af BNI, der har til opgave at koordinere og forbedre landenes metoder til ud-

arbejdelse af BNI-beregningen, herunder at formidle bedste praksis på området. Danmarks

Statistik har sæde i udvalget som dansk repræsentant.

131. For at sikre ensartethed i opgørelserne har Europa-Kommissionen udstedt en forord-

ning om det europæiske regnskabssystem i EU (ENS-95). Som led i Europa-Kommissionens

kontrolstrategi skal alle EU-landene opgøre deres BNI i overensstemmelse med ENS-95, og

de skal udarbejde en oversigt over de metoder og de basisstatistikker, der anvendes ved

beregningen af BNI. Endvidere skal oversigten suppleres af årlige rapporter fra landene om

BNI-dataenes kvalitet, herunder om signifikante ændringer.

132. Revisionsretten reviderer EU’s indtægter, herunder de indtægter, der stammer fra BNI-

bidragene. Revisionen omfatter en vurdering af det system, som Europa-Kommissionen an-

vender til at behandle dataene, og en kontrol af, om EU-landenes bidrag er korrekte.

Rigsrevisionen kan konstatere, at procedurerne i EU bidrager til at sikre, at det danske BNI-

bidrag er fastsat korrekt.

Rigsrevisionen, den 9. november 2011

Henrik Otbo

/Michala Krakauer