Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 4: Beretning om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2007-08 (1. samling)
SB 12 4
Offentligt

12/2007

Beretning om

effekten af integrationsindsatsen

over for nyankomne udlændinge

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 4: Beretning om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge

12/2007

Beretning om

effekten af integrationsindsatsen

over for nyankomne udlændinge

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2008

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Integrationsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til integrationsministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske midt i september 2008.

Integrationsministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i

Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde

Endelig betænkning over statsregnskabet 2007, som afgives i 2009.

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 4: Beretning om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Christiansborg

Prins Jørgens Gård 2

1240 København K

Telefon: 33 37 55 00

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Schultz Information

Herstedvang 12

2620 Albertslund

Telefon: 43 63 23 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.schultz.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 978-87-7434-294-6

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 4: Beretning om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 21. maj 2008

BERETNING OM EFFEKTEN AF INTEGRATIONSINDSATSEN OVER FOR

NYANKOMNE UDLÆNDINGE

Integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge, der har fået opholdstilladel-

se i Danmark, varetages med udgangspunkt i integrationsloven. Integrationsindsat-

sen skal medvirke til at skabe rammerne for en fremtid i Danmark, så udlændinge

får mulighed for at blive deltagende og ydende medborgere på lige fod med sam-

fundets øvrige borgere. De centrale mål for integrationen er, at udlændinge sikres

mulighed for

deltagelse

i samfundslivet,

selvforsørgelse

gennem beskæftigelse og

forståelse for det danske samfunds grundlæggende

værdier.

Integrationsministeriet har det overordnede ansvar for integrationsindsatsen, mens

kommunerne har det primære ansvar for gennemførelsen. Integrationsindsatsen ta-

ger udgangspunkt i et 3-årigt introduktionsprogram, som baseres på en integrations-

kontrakt mellem kommunen og udlændingen. Kontrakten beskriver bl.a. de kurser

og forløb i form af arbejdsmarkedsrettede tilbud, som udlændingen skal gennemgå,

samt en målsætning for fremtidig uddannelse eller beskæftigelse.

Effekten af integrationsindsatsen de seneste år er bl.a., at knap halvdelen af udlæn-

dingene er kommet i ordinær beskæftigelse. Integrationsministeriet følger systema-

tisk op på selvforsørgelsesmålsætningen, men resultatet er vanskeligt at vurdere, da

der ikke er opstillet konkrete mål for selvforsørgelse. Undersøgelsen viser dog, at

andelen af udlændinge i beskæftigelse er steget de seneste år.

Integrationsministeriet har ikke konkretiseret målsætningerne med hensyn til delta-

gelse og værdier.

Statsrevisorerne kritiserer, at det stadig ikke er muligt fuldt ud at måle og op-

gøre effekterne af integrationsindsatsen. Ministeren lovede at opbygge en me-

tode til løbende måling af, hvorvidt integrationslovens mål opfyldes, i sin rede-

gørelse fra december 2003 til Statsrevisorernes beretning nr. 2/03 om Integra-

tionsministeriets opgavevaretagelse i forbindelse med integrationsindsatsen.

Statsrevisorerne finder det tilfredsstillende, at Integrationsministeriet har muliggjort

en målrettet integrationsindsats i kommunerne ved at etablere en række redskaber

og ved at udbrede kendskabet til god praksis. Imidlertid kan indsatsen fortsat styrkes

på en række områder, bl.a. over for de kommuner, der har begrænset succes med at

integrere udlændinge. Kommunerne kunne således i højere grad lægge udlændin-

genes uddannelse og kompetencer til grund og i større omfang anvende arbejdsmar-

kedsrettede tilbud i introduktionsprogrammet.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Svend Erik Hovmand

Mogens Lykketoft

Manu Sareen

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 4: Beretning om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 4: Beretning om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge

Beretning til Statsrevisorerne om

effekten af integrationsindsatsen

over for nyankomne udlændinge

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigs-

revisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar

1997 som ændret ved lov nr. 590 af 13. juni 2006.

Beretningen vedrører finanslovens § 18. Ministeriet

for Flygtninge, Indvandrere og Integration.

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og resultater ............................................................................................. 1

Indledning .................................................................................................................... 5

A. Baggrund .............................................................................................................. 5

B. Undersøgelsens formål, afgrænsning og metode................................................. 7

Integrationsministeriets opfølgning på, om integrationslovens 3 målsætninger

opfyldes ....................................................................................................................... 9

A. Integrationsministeriets konkretisering af målsætningerne i loven ..................... 10

B. Integrationsministeriet sørger for, at datagrundlaget er til stede, så det

kan måles, om målsætningerne indfries ............................................................. 11

C. Integrationsministeriet sikrer, at det måles, om integrationslovens

målsætninger opfyldes........................................................................................ 12

Udlændinges beskæftigelse efter introduktionsprogrammet...................................... 14

A. Udlændinges beskæftigelsesmæssige status..................................................... 16

B. Sammenhæng mellem deltagelse i de arbejdsmarkedsrettede aktiviteter

og efterfølgende beskæftigelse........................................................................... 21

C. Udlændinges deltagelse i de arbejdsmarkedsrettede aktiviteter ........................ 22

Integrationsministeriets bidrag til en målrettet integrationsindsats i kommunerne..... 25

A. Redskaber til brug for kommunernes integrationsarbejde .................................. 26

B. Tilrettelæggelsen af introduktionsforløbene........................................................ 30

C. Integrationsministeriets bidrag til en målrettet integrationsindsats i

kommunerne ....................................................................................................... 33

III.

IV.

Bilag 1. Undersøgelsens afgrænsning, data og metode..................................................... 37

INTRODUKTION OG RESULTATER

I. Introduktion og resultater

1. Denne beretning handler om integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge og

om opfyldelsen af integrationslovens målsætninger.

I beretningen indgår desuden en opfølgning på Statsrevisorernes beretning nr. 2/03 om In-

tegrationsministeriets opgavevaretagelse i forbindelse med integrationsindsatsen.

2. Integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge tager afsæt i integrationsloven.

Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (Integrationsministeriet) har det over-

ordnede ansvar for integrationsindsatsen over for flygtninge og familiesammenførte. Mini-

steriet forbereder bl.a. integrationslovgivningen og gennemfører analyser af udlændinges

integration i det danske samfund. En væsentlig del af Integrationsministeriets opgaver er at

følge virkningerne af lovgivningen, herunder om målsætningerne med integrationsloven ind-

fries, og om de redskaber, der stilles til rådighed for kommunernes indsats, fungerer efter

hensigten.

Kommunerne har det primære ansvar for gennemførelsen af integrationsloven. Det er bl.a.

kommunernes ansvar at sammensætte indholdet i introduktionsprogrammet for den enkel-

te udlænding.

3. Integrationsloven indeholder 3 centrale målsætninger for udlændinges integration, jf.

boks 1.

BOKS 1. DE 3 CENTRALE MÅLSÆTNINGER FOR UDLÆNDINGES INTEGRATION

Loven har til formål at:

Deltagelsesmålsætningen:

•

bidrage til, at nyankomne udlændinge sikres mulighed for deltagelse på lige fod med andre bor-

gere i samfundets politiske, økonomiske, arbejdsmæssige, sociale, religiøse og kulturelle liv.

Selvforsørgelsesmålsætningen:

•

bidrage til, at nyankomne udlændinge hurtigst muligt bliver selvforsørgende gennem beskæfti-

gelse.

Værdimålsætningen:

•

bibringe den enkelte udlænding en forståelse for det danske samfunds grundlæggende værdier

og normer.

4. Integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge består overordnet af et 3-årigt

introduktionsprogram. Introduktionsprogrammet omfatter bl.a. undervisning i dansk og for-

skellige arbejdsmarkedsrettede tilbud.

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 4: Beretning om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge

INTRODUKTION OG RESULTATER

5. Det overordnede formål med undersøgelsen er at vurdere integrationsindsatsen over for

nyankomne udlændinge, herunder i hvilket omfang integrationslovens målsætninger bliver

opfyldt.

Undersøgelsen besvarer 3 spørgsmål:

•

Følger Integrationsministeriet op på, om målsætningerne i integrationsloven opfyldes?

Er nyankomne udlændinge kommet i beskæftigelse eller uddannelse efter introduktions-

programmet?

Bidrager Integrationsministeriet til, at kommunerne kan yde en målrettet integrations-

indsats?

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Lidt under halvdelen af de nyankomne udlændinge, der har gennemført introduktions-

programmet i perioden 2003-2006, er kommet i ordinær beskæftigelse.

Integrationsministeriet har ikke opstillet konkrete mål for, hvor mange udlændinge

der skal i beskæftigelse, så det kan være vanskeligt at vurdere, om det er et tilfreds-

stillende resultat. Sammenlignet med tal for den samlede danske befolkning er ny-

ankomne udlændinges beskæftigelsesgrad på et væsentligt lavere niveau. Rigsrevi-

sionen finder derfor, at ministeriet bør opstille mål og på baggrund heraf arbejde for,

at en større andel af de nyankomne udlændinge kommer i ordinær beskæftigelse.

Integrationsministeriet har taget en række hensigtsmæssige initiativer, men kan fort-

sat styrke indsatsen, dels i forhold til kommunernes anvendelse af arbejdsmarkeds-

rettede tilbud, dels over for kommuner, der har mindre succes med at integrere ud-

lændinge.

Integrationsministeriet bør desuden i højere grad følge op på integrationslovens del-

tagelses- og værdimålsætninger. Integrationsministeriet har oplyst, at ministeriet i

denne regeringsperiode vil øge fokus på deltagelses- og værdimålsætningerne i in-

tegrationsloven.

Denne samlede vurdering er baseret på følgende:

Integrationsministeriet følger systematisk op på, om selvforsørgelsesmålsæt-

ningen bliver opfyldt. Ministeriet iværksatte i 2003 et arbejde, der skal gøre det

muligt for ministeriet at følge op på, om deltagelses- og værdimålsætningerne

bliver opfyldt. Ministeriets arbejde er endnu ikke afsluttet.

Rigsrevisionen er opmærksom på, at konkretisering af de 2 målsætninger

kræver et grundigt forarbejde. Det er dog Rigsrevisionens vurdering, at mini-

steriets indsats vedrørende deltagelses- og værdimålsætningerne ikke har

haft den tilstrækkelige fremdrift.

•

Integrationsministeriet har siden 2004 fået foretaget årlige målinger vedrørende

selvforsørgelsesmålsætningen. Ministeriet har dog ikke suppleret målsætningen

med konkrete mål, så ministeriet kan vurdere, om de ønskede resultater med

indsatsen opnås.

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 4: Beretning om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Integrationsministeriet har gennemført ad hoc-undersøgelser af deltagelses- og

værdimålsætningerne. Disse undersøgelser er dog gennemført, uden at ministe-

riet har foretaget en konkretisering af deltagelses- og værdimålsætningerne.

Ministeriet har iværksat et arbejde med at få konkretiseret deltagelses- og værdi-

målsætningerne i loven. Arbejdet blev iværksat ultimo 2003 som en opfølgning på

Rigsrevisionens beretning fra oktober 2003, men arbejdet er endnu ikke afsluttet.

Ministeriet har fået gennemført en pilotundersøgelse af brugernes syn på intro-

duktionsprogrammet. Ifølge ministeriet skal undersøgelsen desuden bidrage til at

afdække effekterne af introduktionsprogrammet i forhold til værdi- og deltagelses-

målsætningerne. Rigsrevisionens undersøgelse har imidlertid vist, at pilotunder-

søgelsen ikke dækker værdimålsætningen, og at den kun delvist dækker delta-

gelsesmålsætningen.

Integrationsministeriet har adgang til en bred vifte af databaser, der kan anven-

des til at analysere, om integrationslovens målsætninger opfyldes. Data belyser

primært selvforsørgelsesmålsætningen, mens data vedrørende de øvrige mål-

sætninger fortrinsvist etableres som led i ad hoc-undersøgelser. Aktualiteten i

ministeriets databaser er blevet forbedret siden 2003, og data er sammenhæn-

gende, så ministeriet kan anvende data til sammenligninger.

•

Lidt under halvdelen af de udvalgte udlændinge, der påbegyndte introduktions-

programmet i 2003, var i beskæftigelse ultimo 2007. Undersøgelsen peger dog

på, at andelen af udlændinge i beskæftigelse er steget de senere år. Sammen-

lignet med tal for den samlede danske befolkning er der fortsat mulighed for,

at flere nyankomne udlændinge kan komme i beskæftigelse.

De arbejdsmarkedsrettede tilbud udgør en central del af introduktionsprogram-

met. Rigsrevisionens undersøgelse viser en tendens til, at en betydelig del af

de nyankomne udlændinge uden beskæftigelse ikke har fået disse tilbud.

•

Ministeriets effektundersøgelser har vist, at der har været en mindre stigning i ud-

lændinges selvforsørgelse, beskæftigelse og uddannelse gennem de senere år.

Rigsrevisionens effektundersøgelse har vist, at lidt under halvdelen af de udvalg-

te udlændinge var i beskæftigelse ultimo 2007. Hertil kommer, at ca. 7 % var un-

der uddannelse ultimo 2007. Til sammenligning er ca. 75 % af den samlede dan-

ske befolkning i beskæftigelse.

Blandt udlændinge er mænd, yngre personer samt familiesammenførte til andre

end flygtninge hyppigst i beskæftigelse.

Kun en begrænset del af de udlændinge, der ikke har opnået tilknytning til ar-

bejdsmarkedet, har gennemført arbejdsmarkedsrettede tilbud i løbet af introduk-

tionsprogrammet.

•

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 4: Beretning om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge

INTRODUKTION OG RESULTATER

Integrationsministeriet har etableret en række redskaber, der kan bidrage til at

målrette integrationsindsatsen i kommunerne. Ministeriet lægger vægt på at

udbrede god praksis, bl.a. ved at nyttiggøre resultaterne fra sammenligninger

af kommunernes indsats. Det er Rigsrevisionens vurdering, at dette er en hen-

sigtsmæssig tilgang.

Ministeriet kan dog fortsat styrke indsatsen på nogle områder. Det gælder sær-

ligt over for kommuner, der har en begrænset succes med at integrere udlæn-

dinge, og i forhold til kommunernes arbejde med at sammensætte målrettede

introduktionsforløb for den enkelte udlænding.

•

Integrationsministeriet har udarbejdet en række redskaber, der understøtter kom-

munernes integrationsindsats. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at kommu-

nerne anvender de fleste af disse redskaber, og at kommunerne ikke efterlyser

flere redskaber.

Kommunerne sammensætter kun i begrænset omfang målrettede integrations-

forløb, hvor medbragte kompetencer vurderes, hvor der fastsættes konkrete mål-

sætninger for udlændingen, og hvor der tilbydes relevante arbejdsmarkedsrettede

aktiviteter.

Integrationsministeriet følger bl.a. ved hjælp af benchmarkinganalyser op på kom-

munernes integrationsindsats. Analyserne viser, at det ofte er de samme kommu-

ner, der opnår de laveste placeringer i sammenligningerne.

•

På denne baggrund skal Rigsrevisionen anbefale:

•

Integrationsministeriet bør i højere grad opfordre kommunerne til at få udlændin-

ges medbragte kompetencer afdækket og bedømt.

Integrationsministeriet bør i højere grad opfordre kommunerne til at fastsætte

konkrete målsætninger for alle udlændinge, og at målsætninger justeres under-

vejs.

Integrationsministeriet bør kortlægge kommunernes anvendelse af de arbejds-

markedsrettede tilbud.

Integrationsministeriet bør i højere grad søge at påvirke kommunerne til at sam-

mensætte målrettede forløb med en klar sammenhæng mellem medbragte kom-

petencer, fastsatte mål og tilbudte aktiviteter.

Integrationsministeriet bør i højere grad nyttiggøre resultaterne af benchmarking-

analyserne, fx gennem dialog og en mere aktiv opsøgende indsats over for de

kommuner, der har en begrænset succes i integrationen af udlændinge.

•

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 4: Beretning om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

6. Denne beretning handler om integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge og

om opfyldelsen af integrationslovens målsætninger.

I beretningen indgår en opfølgning på Statsrevisorernes beretning nr. 2/03 om Integrations-

ministeriets opgavevaretagelse i forbindelse med integrationsindsatsen.

7. Integration af udlændinge er et samfundsmæssigt højt prioriteret område, og det er gen-

stand for intens offentlig og politisk interesse. Integrationsindsatsen for nyankomne udlæn-

dinge er med til at skabe rammerne for en fremtid i Danmark, hvor udlændinge får mulig-

hed for at udnytte deres evner og resurser med henblik på at blive deltagende og ydende

medborgere på lige fod med samfundets øvrige borgere.

Integrationsministeriet anvendte 808,5 mio. kr. i 2006 til introduktionsprogram mv. for ud-

lændinge. Beløbet omfatter dog ikke de samlede offentlige udgifter på området, idet kom-

munerne afholder en del af udgifterne til administration af integrationsloven. Primo 2006

var ca. 7.500 personer omfattet af et 3-årigt introduktionsprogram ifølge Integrationsmini-

steriets ”Nøgletal om integration”.

Formålet er derfor at undersøge, om integrationsindsatsen har den ønskede effekt.

8. Integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge, der har opnået opholdstilladelse

i Danmark, varetages med udgangspunkt i integrationsloven (jf. bekendtgørelse nr. 1593 af

14. december 2007 af lov om integration af udlændinge i Danmark).

Integrationsministeriet har det overordnede ansvar for integrationsindsatsen over for flygt-

ninge og familiesammenførte til henholdsvis flygtninge og andre. Ministeriet forbereder bl.a.

integrationslovgivningen og gennemfører analyser af udlændinges integration i det danske

samfund. En væsentlig del af Integrationsministeriets opgaver er at følge virkningerne af

lovgivningen, herunder om målsætningerne med integrationsloven indfries, og om de red-

skaber, der stilles til rådighed for kommunernes indsats, fungerer efter hensigten.

Kommunerne har det primære ansvar for gennemførelsen af integrationsloven. Det er bl.a.

kommunernes ansvar at sammensætte indholdet i introduktionsprogrammet for den enkel-

te udlænding med udgangspunkt i udlændinges situation, kompetencer mv.

Definition af effekt

Ved effekt forstås en

tilstand, der opnås

gennem en indsats,

umiddelbart efter ind-

satsen er gennemført

(resultater), på lidt

længere sigt (virkning

på mellemlangt sigt)

og på lang sigt (virk-

ning).

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 4: Beretning om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge

INDLEDNING

9. Integrationsloven indeholder 3 centrale målsætninger for udlændinges integration, jf.

boks 2.

BOKS 2. DE 3 CENTRALE MÅLSÆTNINGER FOR UDLÆNDINGES INTEGRATION

Loven har til formål at:

Deltagelsesmålsætningen:

•

bidrage til, at nyankomne udlændinge sikres mulighed for deltagelse på lige fod med andre bor-

gere i samfundets politiske, økonomiske, arbejdsmæssige, sociale, religiøse og kulturelle liv.

Selvforsørgelsesmålsætningen:

•

bidrage til, at nyankomne udlændinge hurtigst muligt bliver selvforsørgende gennem beskæfti-

gelse.

Værdimålsætningen:

•

bibringe den enkelte udlænding en forståelse for det danske samfunds grundlæggende værdier

og normer.

Hvem deltager i intro-

duktionsprogram-

met?

Danskundervisnin-

gen mv.

er obligato-

risk for alle nyankom-

ne udlændinge, der er

omfattet af integrations-

loven.

Arbejdsmarkedsret-

tede tilbud:

•

Skal tilbydes udlæn-

dinge på introduk-

tionsydelse (typisk

flygtninge og fami-

liesammenførte til

flygtninge)

•

Kan tilbydes udlæn-

dinge, der ikke er på

introduktionsydelse

(typisk familiesam-

menførte til andre).

I undersøgelsen anvendes herefter betegnelserne:

deltagelsesmålsætningen, selvforsør-

gelsesmålsætningen

værdimålsætningen.

Ud over de 3 målsætninger har loven til formål at fremme muligheden for, at samfundets

borgere, virksomheder, myndigheder mv. kan bidrage til integrationsindsatsen. Dette aspekt

er ikke behandlet i denne beretning.

10. Integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge tager hovedsageligt udgangs-

punkt i et 3-årigt introduktionsprogram, jf. boks 3.

BOKS 3. INTRODUKTIONSPROGRAMMET

Kommunen tilrettelægger i samarbejde med udlændingen et introduktionsprogram, der består af 2

hovedelementer:

•

danskundervisning, herunder kultur- og samfundsforståelse

•

arbejdsmarkedsrettede tilbud i form af vejledning/opkvalificering, virksomhedspraktik eller ansæt-

telse med løntilskud.

Programmet tager udgangspunkt i en integrationskontrakt mellem kommunen og udlændingen. Kon-

trakten beskriver, hvilke kurser, forløb mv. udlændingen skal gennemgå som led i programmet samt

en målsætning for udlændingens fremtidige beskæftigelse eller uddannelse.

Inden 1. april 2006 blev integrationskontrakter benævnt individuelle kontrakter. I beretningen an-

vendes begrebet integrationskontrakt.

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 4: Beretning om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge

INDLEDNING

Undersøgelsens formål, afgrænsning og metode

11. Det overordnede formål med undersøgelsen er at vurdere integrationsindsatsen over

for nyankomne udlændinge, herunder i hvilket omfang integrationslovens målsætninger

bliver opfyldt.

Undersøgelsen besvarer 3 spørgsmål:

•

Følger Integrationsministeriet op på, om målsætningerne i integrationsloven opfyldes?

Er nyankomne udlændinge kommet i beskæftigelse eller uddannelse efter introduktions-

programmet?

Bidrager Integrationsministeriet til, at kommunerne kan yde en målrettet integrations-

indsats?

12. Kap. III vedrører Integrationsministeriets indsats i forhold til at følge op på, om målsæt-

ningerne i integrationsloven bliver opfyldt. I kapitlet indgår bl.a. en opfølgning på Statsrevi-

sorernes beretning nr. 2/03 om Integrationsministeriets opgavevaretagelse i forbindelse med

integrationsindsatsen.

I beretningen fandt Rigsrevisionen bl.a., at ministeriet ikke i tilstrækkeligt omfang rådede

over data om integrationsindsatsen, som var aktuelle og sammenhængende. Rigsrevisio-

nen fandt endvidere, at ministeriet ikke i tilstrækkeligt omfang havde undersøgt, om lovens

formål blev indfriet, og at ministeriet ikke havde konkretiseret, hvad integrationslovens del-

tagelses- og værdimålsætninger nærmere indeholdt.

13. I forbindelse med opfølgningen på beretningen afgav Rigsrevisionen den 24. oktober

2006 et fortsat notat til Statsrevisorerne om sagen (”Notat til Statsrevisorerne om den fort-

satte udvikling i sagen om Integrationsministeriets opgavevaretagelse i forbindelse med in-

tegrationsindsatsen”).

I notatet påpegede Rigsrevisionen, at der fortsat ikke forelå aktuelle og sammenhængende

data, der var dækkende for effekten af integrationsindsatsen, samt at ministeriet endnu ik-

ke havde igangsat den undersøgelse, som ministeren lagde op til i sin redegørelse af 4.

december 2003, og som skulle vise, om integrationslovens deltagelses- og værdimålsæt-

ninger er opfyldt. Statsrevisorerne tilkendegav i deres bemærkning, at de nøje ville følge

sagens videre udvikling. (Det fortsatte notat og Statsrevisorernes bemærkning hertil er op-

trykt i Endelig betænkning over statsregnskabet for finansåret 2005, s. 28-31).

I kap. III indgår derfor en vurdering af, om Integrationsministeriet følger op på, om målsæt-

ningerne i integrationsloven opfyldes, herunder om Integrationsministeriet har konkretiseret

integrationslovens målsætninger, og om ministeriet har sikret sig mere aktuelle og sammen-

hængende data.

14. Kap. IV vedrører opfyldelsen af målsætningen om, at nyankomne udlændinge skal bli-

ve selvforsørgende. Dette belyses dels ved en gennemgang af en række effektmålinger,

som Integrationsministeriet med konsulentbistand har fået gennemført, dels gennem Rigs-

revisionens egen undersøgelse af, hvorvidt selvforsørgelsesmålsætningen bliver opfyldt.

Mere specifikt handler kapitlet om, hvorvidt nyankomne udlændinge er kommet i beskæfti-

gelse eller har påbegyndt uddannelse, efter at de har gennemført et introduktionsforløb i

kommunerne. Undersøgelsen er baseret på 2 stikprøver bestående af henholdsvis 281 og

111 nyankomne udlændinge, som i 2003 påbegyndte det 3-årige introduktionsprogram.

Der er redegjort nærmere for metode i indledningen af beretningens kap. IV samt i bilag 1.

15. Integrationsministeriets analyser af udlændinges selvforsørgelse og beskæftigelse er

omfattende analyser vedrørende et stort antal udlændinge, der har gennemført integrations-

forløbet. Den seneste analyse er baseret på data fra 2006. Det skyldes, at ministeriets ana-

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 4: Beretning om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge

INDLEDNING

lyser er baseret på oplysninger fra Danmarks Statistik, hvis krav til datakvalitet indebærer

en vis tidsforskydning. Rigsrevisionens effektundersøgelse af udlændinges beskæftigelse

er derimod baseret på et mindre antal personer. Dette giver mulighed for en mere dybde-

gående analyse af de enkeltes forløb gennem integrationsprogrammet, ligesom metoden

gør det muligt for Rigsrevisionen at fremlægge undersøgelsesresultater baseret på helt ak-

tuelle data.

16. I kap. V behandler Rigsrevisionen spørgsmålet om, i hvilket omfang Integrationsmini-

steriet bidrager til, at kommunerne yder en målrettet integrationsindsats. Kommunerne va-

retager den daglige integrationsindsats over for nyankomne udlændinge og har således ind-

flydelse på, om målsætningerne med integrationsindsatsen bliver opfyldt.

Kapitlet indeholder en gennemgang af kommunernes tilrettelæggelse af de konkrete intro-

duktionsforløb, som de udlændinge, der er med i stikprøven, er omfattet af. Herudover har

Rigsrevisionen kortlagt de redskaber, Integrationsministeriet stiller til rådighed for kommu-

nernes integrationsindsats, samt foretaget en undersøgelse af kommunernes anvendelse

og vurdering af disse redskaber.

Denne del af undersøgelsen skal bidrage til en vurdering af Integrationsministeriets indsats

og danne grundlag for en række anbefalinger rettet mod ministeriets videre arbejde i forhold

til kommunerne.

17. Rigsrevisionen har været i dialog med Integrationsministeriets departement i form af

brevveksling og møder. Rigsrevisionen har i forbindelse med effektundersøgelsen løbende

drøftet metode og databehov med AKF (Anvendt Kommunal Forskning).

Rigsrevisionen har drøftet udkast til spørgeskemaer med Kalundborg og Høje Taastrup kom-

muner inden udsendelse til de udvalgte kommuner.

18. Integration er et bredt begreb, der kan dække over indsatser og initiativer over for ind-

vandrere og deres efterkommere. Indsatsen varetages af en række aktører, herunder mini-

sterier, kommuner, andre offentlige myndigheder, virksomheder, foreninger mv. Denne un-

dersøgelse vedrører alene integrationsindsatsen i form af det 3-årige introduktionsprogram,

der iværksættes over for nyankomne udlændinge med udgangspunkt i integrationsloven.

Undersøgelsen omfatter dermed integrationsindsatsen over for

flygtninge, familiesammen-

førte til flygtninge

familiesammenførte til andre.

Udlændinge fra andre EU-lande samt

bl.a. udlændinge fra lande, der er omfattet af det europæiske fællesskabs regler om visum-

fritagelse, er ikke omfattet af undersøgelsen.

19. Introduktionsprogrammet består som nævnt både af danskundervisning og arbejdsmar-

kedsrettede tilbud. Begge elementer har væsentlig indflydelse på, om udlændinge kommer

i beskæftigelse. Undersøgelsen er primært rettet mod de arbejdsmarkedsrettede tilbud.

Undersøgelsen omfatter perioden fra integrationsloven trådte i kraft i 1999. Hovedvægten i

undersøgelsen er lagt på perioden fra 2003 og frem.

20. Denne undersøgelse omfatter ikke en revision af Integrationsministeriets administration

af de statslige refusioner og tilskud til kommunernes integrationsindsats. Revisionen af det-

te er afrapporteret i Statsrevisorernes beretning nr. 16/06 om revisionen af statsregnskabet

for 2006, der også indeholder en revision af 15 kommuners administration af integrations-

lovens bestemmelser om udarbejdelse af integrationskontrakter.

21. Rigsrevisionen har iværksat denne undersøgelse af egen drift i april 2007.

22. Beretningen har i udkast været forelagt Integrationsministeriet, hvis bemærkninger i

videst muligt omfang er indarbejdet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 4: Beretning om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge

INTEGRATIONSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ, OM INTEGRATIONSLOVENS

3 MÅLSÆTNINGER OPFYLDES

III. Integrationsministeriets opfølgning på, om

integrationslovens 3 målsætninger opfyldes

RIGSREVISIONENS BEMÆRKNINGER

Integrationsministeriet følger systematisk op på, om selvforsørgelsesmålsæt-

ningen bliver opfyldt. Ministeriet iværksatte i 2003 et arbejde, der skal gøre det

muligt for ministeriet at følge op på, om deltagelses- og værdimålsætningerne

bliver opfyldt. Ministeriets arbejde er endnu ikke afsluttet.

Rigsrevisionen er opmærksom på, at konkretisering af de 2 målsætninger

kræver et grundigt forarbejde. Det er dog Rigsrevisionens vurdering, at mi-

nisteriets indsats vedrørende deltagelses- og værdimålsætningerne ikke har

haft den tilstrækkelige fremdrift.

Denne vurdering er baseret på: