Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 3: Rigsrevisors fortsatte notat af 6. april 2010

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2007-08 (1. samling)
SB 12 3
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om effekten af

integrationsindsatsen over for

nyankomne udlændinge

April

2010

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 3: Rigsrevisors fortsatte notat af 6. april 2010

RIGSREVISORS FORTSATTE NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne

udlændinge (beretning nr. 12/2007)

6. april 2010

RN A406/10

Indledning

1. Jeg lovede i mit notat til Statsrevisorerne af 26. september 2008 i henhold til rigsrevisor-

lovens § 18, stk. 4, om effekten af integrationsindsatsen over for nyankomne udlændinge,

at jeg ville følge udviklingen på følgende områder:

•

Integrationsministeriets arbejde med opstilling af centrale indikatorer for deltagelses- og

værdimålsætningerne

resultaterne af Integrationsministeriets undersøgelse vedrørende kommunernes kompe-

tenceafklaring af den enkelte udlænding, fastsættelse af konkrete målsætninger og brug

af beskæftigelsesrettede tilbud.

Notatet findes i Endelig betænkning over statsregnskabet for 2007, s.105-115.

2. Dette notet handler om opfølgningen i sagen. Rigsrevisionen har som led i opfølgningen

drøftet status på de udestående punkter med Integrationsministeriet. Rigsrevisionen har des-

uden modtaget en redegørelse fra ministeriet og gennemgået dokumentation for ministeriets

initiativer.

II. Ministeriets arbejde med at opstille centrale indikatorer vedrørende deltagelses-

og værdimålsætningerne

3. I mit notat til Statsrevisorerne af 26. september 2008 fandt jeg det positivt, at ministeren

gennem opstilling af centrale indikatorer ville konkretisere deltagelses- og værdimålsætnin-

gerne, så det bliver muligt at vurdere, om indsatsen udvikler sig i den rigtige retning. Jeg til-

kendegav, at jeg ville følge arbejdet med opstilling af disse centrale indikatorer.

4. Integrationsloven indeholder en målsætning om, at integrationsindsatsen, der sker i med-

før af loven, skal ”bidrage til, at nyankomne udlændinge sikres mulighed for at deltage på

lige fod med andre borgere i samfundets politiske, økonomiske, arbejdsmæssige, sociale,

religiøse og kulturelle liv”. Loven indeholder desuden en målsætning om, at indsatsen skal

”bibringe den enkelte udlænding en forståelse for det danske samfunds grundlæggende

værdier og normer”. Disse målsætninger kaldes

deltagelses- og værdimålsætningerne.

5. Integrationsministeriet har oplyst, at ministeriet i sit arbejde har operationaliseret

delta-

gelsesmålsætningen

således: Nyankomne udlændinge opnår mulighed for at deltage i sam-

fundslivet på lige fod med andre borgere ved at gennemføre tilbuddene under det 3-årige

introduktionsprogram, dvs. danskuddannelse og beskæftigelsesrettede tilbud. Nyankomne

udlændinge opnår med andre ord mulighed for at deltage i samfundslivet som alle andre bor-

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 3: Rigsrevisors fortsatte notat af 6. april 2010

gere ved at tilegne sig det danske sprog og kendskab til det danske samfund samt ved at

blive introduceret til arbejdsmarkedet og/eller uddannelsessystemet.

Som det er beskrevet i beretningen, følger Integrationsministeriet løbende op på resultater-

ne af danskuddannelserne og den beskæftigelsesrettede indsats. Ministeriet følger herigen-

nem også udviklingen i deltagelsesmålsætningen.

Derudover følger ministeriet udviklingen i deltagelsesmålsætningen ved hjælp af ministeriets

brugerundersøgelser, der er rettet mod nyankomne flygtninge og familiesammenførte, der

har gennemført det 3-årige introduktionsprogram.

I undersøgelsen indgår bl.a. spørgsmål om kontakten mellem nydanskere og danskere i form

af venskaber og deltagelse i foreningslivet. I undersøgelsen indgår også spørgsmål om ny-

danskeres interesse for dansk politik og danske nyheder.

6. Ministeriet har også operationaliseret

værdimålsætningen.

Ministeriet har i forbindelse

med arbejdet med værdimålsætningen lagt til grund, at samfundet bygger på nogle normer

og værdier i Danmark, som langt størstedelen af borgerne følger og finder særdeles vigtige.

En række af disse fastlægges bl.a. i grundloven. Blandt de grundlæggende normer og vær-

dier tages udgangspunkt i ligestilling, ytringsfrihed, religionsfrihed og demokrati.

7. Værdimålsætningen følges i lighed med deltagelsesmålsætningen i ministeriets bruger-

undersøgelser. I den seneste undersøgelse fra 2009 er der opstillet en række spørgsmål,

hvor brugerne skal svare på et antal udsagn om grundlæggende værdier og normer i det

danske samfund.

Spørgsmålene anvendes til at afdække værdimålsætningen. Det er første gang, at værdi-

målsætningen i integrationsloven måles så direkte, og såvel spørgsmålene som undersø-

gelsesmetoden vil blive evalueret internt i Integrationsministeriet.

Den seneste brugerundersøgelse er offentliggjort i november 2009. Ministeriet planlægger

at gentage undersøgelsen, så den fremover gennemføres hvert 2. år.

8. Ministeriet har desuden oplyst, at måling af deltagelses- og værdimålsætningen også ind-

går i ministeriets pilotarbejde med effektstyring på integrationsområdet. I øjeblikket er mini-

steriet ved at implementere mål og indikatorer, der belyser udviklingen i forhold til deltagel-

ses- og værdimålsætningen. Ministeriet har bl.a. opstillet følgende mål og indikatorer, jf. ta-

bel 1.

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 3: Rigsrevisors fortsatte notat af 6. april 2010

Tabel 1. Eksempler på Integrationsministeriets mål og indikatorer

Mål for danskere med indvandrerbaggrund

Flere skal være bedre til dansk

Indikatorer på udviklingen i forhold til målene

•

Antal danskere med indvandrerbaggrund, der består en

danskuddannelse

•

Karaktergennemsnit på danskuddannelserne

•

Danskere med indvandrerbaggrunds egen opfattelse af

deres danskkundskaber

Flere skal deltage i og opleves som værende en del af det

danske samfund

•

Andelen af danskere med indvandrerbaggrund, der føler

sig integreret i Danmark

•

Andelen af danskere med indvandrerbaggrund, der er

medlem af en forening eller interesseorganisation eller

udfører frivilligt arbejde

•

Danskere med indvandrerbaggrunds valgdeltagelse

•

Danskere med indvandrerbaggrunds deltagelse i forældre-

møder mv.

Flere skal opnå forståelse for de grundlæggende rettigheder

i Danmark

Øget kontakt og tolerance mellem borgere med forskellig

etnisk baggrund

•

Danskere med indvandrerbaggrunds forståelse for lige-

stilling, ytringsfrihed og andre grundlæggende rettigheder

•

Andelen af danskere med indvandrerbaggrund, der er

venner med øvrige danskere

Tabel 1 viser eksempler på Integrationsministeriets mål og indikatorer vedrørende deltagel-

ses- og værdimålsætningerne.

9. Ministeriet har udarbejdet interne opgørelser på en del af indikatorerne og forventer at

kunne offentliggøre mål og indikatorer i efteråret 2010. Ministeriet vil fremover opgøre data

årligt. Der er tale om et udviklingsprojekt, og der foreligger endnu ikke fuldstændige data på

alle indikatorer. Ministeriet vil videreudvikle og revidere målsætninger og indikatorer efter be-

hov.

10. Ministeriet har videre oplyst, at ministeriet – ved siden af brugerundersøgelsen og arbej-

det med indikatorer – arbejder med udvikling af en særlig brugerundersøgelse for unge. For-

målet er at kunne følge udviklingen og oplevelsen af integration blandt de unge nydanskere,

herunder også om de føler, at de kan deltage på lige fod med andre borgere i samfundslivet

og har kendskab til grundlæggende normer og værdier.

11. Ministeriet har desuden iværksat en større undersøgelse af nydanskeres og danskeres

medborgerskab. Undersøgelsen er den første medborgerskabsundersøgelse i Danmark, der

retter fokus mod nydanskere. Medborgerskab handler overordnet om at være et fuldgyldigt

og ligeværdigt medlem af samfundet og kan defineres ved følgende dimensioner:

•

rettigheder og pligter

(fx civile, politiske og sociale rettigheder, pligten til at overholde lan-

dets love, skattepligt, værnepligt, undervisningspligt og pligten til at arbejde eller forsør-

ge sig selv)

deltagelse og mulighed for indflydelse

(social og politisk deltagelse, muligheden for at

deltage og for at øve indflydelse og påvirke beslutninger af betydning for fællesskabet)

identitet – følelse af tilhørsforhold og gensidig anerkendelse

(følelsen af loyalitet og soli-

daritet over for fællesskabet, opbakning til fællesskabets grundlæggende demokratiske

værdier, følelsen af anerkendelse og respekt fra andre borgere som et ligeværdigt med-

lem af fællesskabet uanset baggrund).

•

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 3: Rigsrevisors fortsatte notat af 6. april 2010

Undersøgelsen gennemføres som en spørgeskemaundersøgelse, og analyserne gennem-

føres for Integrationsministeriet af ekstern professor. Den endelige rapport forventes at fore-

ligge i sommeren 2010. Erfaringerne med undersøgelsen og måling af dimensionerne for

medborgerskab vil blive inddraget i det videre udviklingsarbejde med ministeriets målsæt-

ninger og indikatorer.

12. Ministeriet har derudover fokus på måling af øvrige konkrete initiativer, der skal styrke

medborgerskab og sammenhængskraft i Danmark. I januar 2009 offentliggjorde regeringen

handlingsplanen ”En fælles og tryg fremtid” til forebyggelse af ekstremistiske holdninger og

radikalisering blandt unge. Integrationsministeriet fungerer som tovholder for denne hand-

lingsplan, hvis initiativer er placeret i 6 forskellige ministerier. Ministeriet har planlagt, at en

ekstern evaluator skal evaluere handlingsplanens effekt. I den forbindelse lægger ministe-

riet vægt på, at den eksterne evaluator kommer med tidligt i forløbet, så der i hvert initiativ

bliver tænkt evaluering, indikatorer og succeskriterier ind fra starten. Den tidlige evaluerings-

indsats vil muliggøre en løbende læring og kvalificering af de enkelte initiativer, samtidig med

at der fokuseres på initiativernes effekt på målgruppen.

13. Jeg finder det tilfredsstillende, at Integrationsministeriet har konkretiseret deltagelses-

og værdimålsætningerne, og at ministeriet på forskellig vis følger udviklingen i forhold til mål-

sætningerne. Det er min vurdering, at Integrationsministeriet på et kompliceret område har

taget en række gode initiativer, der gør ministeriet i stand til at følge op på, om indsatsen

fører til de ønskede resultater.

III. Ministeriets undersøgelse af kompetenceafklaring, målfastsættelse og anven-

delse af beskæftigelsesrettede tilbud i kommunerne

14. I beretningen fandt Rigsrevisionen, at ministeriet i højere grad burde opfordre kommu-

nerne til at få nyankomne udlændinges medbragte kompetencer afdækket og bedømt. Rigs-

revisionen fandt desuden, at ministeriet i højere grad burde opfordre kommunerne til at fast-

sætte konkrete målsætninger for alle udlændinge. Dette for at sikre en målrettet indsats i for-

hold til den enkelte udlænding.

15. Integrationsministeriet tilkendegav i sin redegørelse af 18. august 2008, at ministeriet

nærmere ville undersøge kommunernes brug af kompetenceafklaring, fastsættelse af kon-

krete målsætninger og brug af beskæftigelsesrettede tilbud i forhold til personer under inte-

grationsloven.

16. Integrationsministeriet har i forbindelse med opfølgningen på sagen oplyst, at ministeriet

har besluttet ikke at gennemføre yderligere undersøgelser på dette område, men straks gå

i gang med at styrke informations- og vejledningsindsatsen om kompetenceafklaring, mål-

fastsættelse og brug af de beskæftigelsesrettede tilbud.

Ministeriet har således iværksat et projekt, der har til formål at styrke kommunernes anven-

delse af kompetenceafklaring ved gennemførelsen af introduktionsprogrammet for nyankom-

ne udlændinge. Derudover skal projektet styrke kommunernes målfastsættelse i integrations-

kontrakten og afdække brugen af de beskæftigelsesrettede tilbud og den såkaldte trappemo-

del (en model, der bygger på, at den nyankomne udlænding ved hjælp af forskellige beskæf-

tigelsesrettede tilbud gradvist skal opnå stigende tilknytning til arbejdsmarkedet).

Projektet indeholder 4 delelementer:

•

Der udarbejdes en vejledning til kommunerne med praktiske eksempler om kompetence-

afklaring af nydanske borgere.

Vejledningen om integrationskontrakten præciseres, bl.a. i forhold til kompetenceafkla-

ring, fastsættelse og løbende vurdering af mål for den enkelte udlænding.

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 3: Rigsrevisors fortsatte notat af 6. april 2010

•

Der iværksættes en analyse af brugen af de arbejdsmarkedsrettede tilbud og trappe-

modellen.

Der afholdes netværksmøder i regi af Integrationsservice med henblik på at skabe et

styrket fokus på kompetenceafklaring i kommunerne.

17. Jeg konstaterer, at Integrationsministeriet har valgt ikke at iværksætte en ny undersø-

gelse. Ministeriet har i stedet på baggrund af den eksisterende viden på området valgt at

styrke informations- og vejledningsindsatsen over for kommunerne. Informations- og vejled-

ningsindsatsen tager sigte på kommunernes brug af kompetenceafklaring, målfastsættelse

og brug af beskæftigelsesrettede tilbud. Indsatsen skal sikre, at kommunerne i højere grad

målretter indsatsen over for den enkelte nyankomne udlænding. Jeg finder Integrationsmi-

nisteriets initiativer tilfredsstillende.

IV.

Afslutning

18. Jeg finder det tilfredsstillende, at Integrationsministeriet har konkretiseret deltagelses-

og værdimålsætningerne, og at ministeriet har udarbejdet indikatorer, som kan danne grund-

lag for en løbende vurdering af, om indsatsen udvikler sig i den ønskede retning.

Det er min vurdering, at Integrationsministeriet på et kompliceret område har taget en ræk-

ke gode initiativer, der gør ministeriet i stand til at følge op på, om indsatsen fører til de øn-

skede resultater.

Jeg finder det desuden tilfredsstillende, at Integrationsministeriet har taget initiativ til en styr-

ket informations- og vejledningsindsats, der kan bidrage til, at kommunerne i højere grad

målretter indsatsen over for den enkelte nyankomne udlænding.

Jeg betragter hermed sagen som afsluttet.

Henrik Otbo