Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 1: Integrationsministerens redegørelse af 18. august 2008

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2007-08 (1. samling)
SB 12 1
Offentligt

REDEGØRELSE

Dato:

Kontor:

J.nr.:

Sagsbeh.:

Fil-navn:

18. august 2008

ØA

2007/1042-23

LMA

§18-redegørelse

180808.doc

Redegørelse for foranstaltninger og overvejelser i forbindelse med

Rigsrevisionens beretning nr. 12, 2008 om effekten af integrationsind-

satsen over for nyankomne udlændinge

I det følgende fremgår Integrationsministeriets foranstaltninger og overvejelser vedr. statsre-

visorernes og Rigsrevisionens bemærkninger i beretning nr. 12, 2008. Afsnit 1 gengiver

statsrevisorernes og Rigsrevisionens bemærkninger og afsnit 2 gengiver Integrationsministe-

riets foranstaltninger og overvejelser som følge af beretningen.

1. Statsrevisorernes og Rigsrevisionens bemærkninger

Statsrevisorerne har den 21. maj 2008 afgivet følgende bemærkninger til Rigsrevisionens

beretning nr. 12, 2008:

”Effekten af integrationsindsatsen de seneste år er bl.a., at knap halvdelen af udlændingene

er kommet i ordinær beskæftigelse. Integrationsministeriet følger systematisk op på selvfor-

sørgelsesmålsætningen, men resultatet er vanskeligt at vurdere, da der ikke er opstillet kon-

krete mål for selvforsørgelse. Undersøgelsen viser dog, at andelen af udlændinge i beskæf-

tigelse er steget de seneste år.

Integrationsministeriet har ikke konkretiseret målsætningerne mht. deltagelse og værdier.

Statsrevisorerne kritiserer, at det stadig ikke er muligt fuldt ud at måle og opgøre effekterne

af integrationsindsatsen. Ministeren lovede at opbygge en metode til løbende måling af,

hvorvidt integrationslovens mål opfyldes, i sin redegørelse fra december 2003 til Statsreviso-

rernes beretning 2/2003 om Integrationsministeriets opgavevaretagelse i forbindelse med

integrationsindsatsen.

Statsrevisorerne finder det tilfredsstillende, at Integrationsministeriet har muliggjort en mål-

rettet integrationsindsats i kommunerne ved at etablere en række redskaber og ved at ud-

brede kendskabet til god praksis. Imidlertid kan indsatsen fortsat styrkes på en række områ-

der, bl.a. over for de kommuner, der har begrænset succes med at integrere udlændinge.

Kommunerne kunne således i højere grad lægge udlændingenes uddannelse og kompeten-

cer til grund og i større omfang anvende arbejdsmarkedsrettede tilbud i introduktionspro-

grammet.”

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 1: Integrationsministerens redegørelse af 18. august 2008

Yderligere angiver Rigsrevisionen i sin rapport, at:



Integrationsministeriet har siden 2004 fået foretaget årlige målinger vedrørende selv-

forsørgelsesmålsætningen. Ministeriet har dog ikke suppleret målsætningen med

konkrete mål, så ministeriet kan vurdere, om de ønskede resultater med indsatsen

opnås.

Integrationsministeriet har gennemført ad hoc-undersøgelser af deltagelses- og

værdimålsætningerne. Disse undersøgelser er dog gennemført, uden at ministeriet

har foretaget en konkretisering af deltagelses- og værdimålsætningerne.

Ministeriet har iværksat et arbejde med at få konkretiseret deltagelses- og værdimål-

sætningerne i loven. Arbejdet blev iværksat ultimo 2003 som en opfølgning på Rigs-

revisionens beretning fra oktober 2003, men arbejdet er endnu ikke afsluttet.

Ministeriet har fået gennemført en pilotundersøgelse af brugernes syn på introdukti-

onsprogrammet. Ifølge ministeriet skal undersøgelsen desuden bidrage til at afdæk-

ke effekterne af introduktionsprogrammet i forhold til værdi- og deltagelses-

målsætningerne. Rigsrevisionens undersøgelse har imidlertid vist, at pilotundersø-

gelsen ikke dækker værdimålsætningen, og at den kun delvist dækker deltagelses-

målsætningen.

Integrationsministeriet har adgang til en bred vifte af databaser, der kan anvendes til

at analysere, om integrationslovens målsætninger opfyldes. Data belyser primært

selvforsørgelsesmålsætningen, mens data vedrørende de øvrige målsætninger for-

trinsvist etableres som led i ad hoc-undersøgelser. Aktualiteten i ministeriets data-

baser er blevet forbedret siden 2003, og data er sammenhængende, så ministeriet

kan anvende data til sammenligninger.

Ministeriets effektundersøgelser har vist, at der har været en mindre stigning i ud-

lændinges selvforsørgelse, beskæftigelse og uddannelse gennem de senere år.

Rigsrevisionens effektundersøgelse har vist, at lidt under halvdelen af de udvalgte

udlændinge var i beskæftigelse ultimo 2007. Hertil kommer, at ca. 7 % var under

uddannelse ultimo 2007. Til sammenligning er ca. 75 % af den samlede danske be-

folkning i beskæftigelse.

Blandt udlændinge er mænd, yngre personer samt familiesammenførte til andre end

flygtninge hyppigst i beskæftigelse.

Kun en begrænset del af de udlændinge, der ikke har opnået tilknytning til arbejds-

markedet, har gennemført arbejdsmarkedsrettede tilbud i løbet af introduktionspro-

grammet.

Integrationsministeriet har udarbejdet en række redskaber, der understøtter kommu-

nernes integrationsindsats. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at kommunerne

anvender de fleste af disse redskaber, og at kommunerne ikke efterlyser flere red-

skaber.

Kommunerne sammensætter kun i begrænset omfang målrettede integrations-

forløb, hvor medbragte kompetencer vurderes, hvor der fastsættes konkrete mål-

sætninger for udlændingen, og hvor der tilbydes relevante arbejdsmarkedsrettede

aktiviteter.

Integrationsministeriet følger bl.a. ved hjælp af benchmarkinganalyser op på kom-

munernes integrationsindsats. Analyserne viser, at det ofte er de samme kommuner,

der opnår de laveste placeringer i sammenligningerne.



Side 2

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 1: Integrationsministerens redegørelse af 18. august 2008

På denne baggrund anbefaler Rigsrevisionen, at:



Integrationsministeriet bør i højere grad opfordre kommunerne til at få udlændinges

medbragte kompetencer afdækket og bedømt.



Integrationsministeriet bør i højere grad opfordre kommunerne til at fastsætte kon-

krete målsætninger for alle udlændinge, og at målsætninger justeres undervejs.



Integrationsministeriet bør kortlægge kommunernes anvendelse af de arbejdsmar-

kedsrettede tilbud.



Integrationsministeriet bør i højere grad søge at påvirke kommunerne til at sammen-

sætte målrettede forløb med en klar sammenhæng mellem medbragte kompetencer,

fastsatte mål og tilbudte aktiviteter.



Integrationsministeriet bør i højere grad nyttiggøre resultaterne af benchmarkingana-

lyserne, f.eks. gennem dialog og en mere aktiv opsøgende indsats over for de kom-

muner, der har en begrænset succes i integrationen af udlændinge.

2. Integrationsministeriets foranstaltninger og overvejelser i forbindelse med Rigsre-

visionens beretning

Som det fremgår, er Rigsrevisionens bemærkninger især koncentreret om to spørgsmål -

hvorledes ministeriet følger op på målingen af de bredere målsætninger i Integrationsloven

såsom deltagelse i samfundslivet, og hvorledes ministeriet har tilrettelagt rådgivningsindsat-

sen over for kommunerne. Integrationsministeriets bemærkninger til Rigsrevisionens beret-

ning nr. 12, 2008 er derfor koncentreret om disse to emner.

2.1 Integrationsministeriets foranstaltninger og overvejelser vedr. måling af målsæt-

ningerne i integrationsloven

Integrationsministeriet er enigt i, at der skal opstilles operationelle målsætninger for integra-

tionsindsatsen.

Der er allerede i integrationsloven formuleret tre centrale målsætninger for integrationsind-

satsen (deltagelsesmålsætningen, selvforsørgelsesmålsætningen og værdimålsætningen).

Som det fremgår af Rigsrevisionens beretning følger ministeriet effekterne af integrations-

indsatsen tæt, for så vidt angår målsætningerne om beskæftigelse, selvforsørgelse og

danskundervisning. Der er her opbygget en række systemer til at følge udviklingen og effek-

ten af indsatsen.

Integrationsministeriet har siden 2004 gennemført effektmålinger af kommunernes integrati-

onsindsats, som anvendes til at følge udviklingen i selvforsørgelsesmålsætningen. Derud-

over følges løbende indvandrere og efterkommeres generelle beskæftigelsesfrekvens samt

gennem en mere opdateret beskæftigelsesindikator. Rigsrevisionen anfører i sin beretning,

at ministeriet yderligere bør opstille konkrete mål for selvforsørgelsesmålsætningen, så mini-

steriet kan vurdere om de ønskede resultater med indsatsen opnås.

Det kan hertil bemærkes, at regeringen i 2004 opstillede et mål om at 25.000 flere indvan-

drere og efterkommere skal i beskæftigelse frem mod 2010. Målsætningen omfatter også

personer under integrationsloven. Regeringen har ønsket at opstille denne overordnede

Side 3

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 1: Integrationsministerens redegørelse af 18. august 2008

målsætning frem for en yderligere konkretisering af selvforsørgelsesmålsætningen. Fra 2004

til 2007 er 19.111 (korrigeret for den demografiske udvikling, dvs. det faktiske antal er større)

flere indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande kommet i beskæftigelse.

Som led i ministeriets pilotarbejde med effektstyring på integrationsområdet, vil ministeriet

være opmærksom på, om der er mulighed for at konkretisere selvforsørgelsesmålsætningen

yderligere.

I forhold til de bredere målsætninger i integrationsloven

–

herunder deltagelse i samfundsli-

vet og forståelse for grundlæggende værdier

–

konstaterer Rigsrevisionen, at ministeriet ikke

har foretaget en konkretisering af deltagelses- og værdimålsætningerne, og at der endnu ik-

ke er tilvejebragt en kontinuerlig måling på området.

I forhold til målinger af deltagelse i samfundslivet og grundlæggende værdier er der en ræk-

ke udfordringer. Ministeriet har således drøftet denne bemærkning nærmere med Rigsrevi-

sionen, for at afstemme Rigsrevisionens forventninger til ministeriet. Det er ikke et område,

hvor der foreligger eksisterende data, ligesom det kan være vanskeligt at gennemføre un-

dersøgelser. Det kan endvidere være vanskeligt entydigt at konkretisere målsætningerne, da

de er meget brede. En mulig konkretisering kunne være en operationalisering, der nærmere

definerer deltagelses- og værdimålsætningerne, samt dernæst opstiller indikatorer, der føl-

ges mht. den enkelte udlændings deltagelse og forståelse for det danske samfunds grund-

læggende værdier og normer.

Ministeriet igangsatte i 2003 et arbejde vedrørende operationalisering og måling af deltagel-

ses- og værdimålsætningen i loven. Der er på baggrund heraf, gennemført den første bru-

gerundersøgelse, hvor udlændinge der har gennemført introduktionsprogrammet er blevet

spurgt om bl.a. deltagelse i foreningsliv, brug af fritidstilbud og kontakten til samfundslivet i

øvrigt. Herudover har regeringens

”Tænketank

om udfordringer for integrationsindsatsen i

Danmark” i marts 2007 fremlagt den første større undersøgelse af værdier og normer blandt

udlændinge og danskere.

Ministeriet har via disse projekter indhentet erfaringer på området, som nu kan bruges i det

videre arbejde. Ministeriet sigter nu mod en nærmere definering af deltagelses- og værdi-

målsætningen samt udvikling af indikatorer, der viser udviklingen.

Både den deltagelses- og værdimæssige side af integrationen er områder som ministeriet

prioriterer. I regeringsgrundlaget

”Mulighedernes samfund” fra november 2007 lægger rege-

ringen således i høj grad vægt på at forbedre udlændinges deltagelse i det danske samfund.

Således er bl.a. oprettet et nyt kontor i Integrationsministeriet 'Kontoret for Demokratisk Fæl-

lesskab og Forebyggelse

af Radikalisering”.

Konkret er der yderligere indgået aftale om at gennemføre en ny brugerundersøgelse i 2008,

hvor deltagere i introduktionsprogrammet bliver spurgt om dels forløbet af introduktionspro-

grammet og dels mere bredt om kontakten til og forståelsen for det danske samfund. Der til-

føjes således i forhold til den tidligere undersøgelse en række nye spørgsmål, der skal søge

at afdække om introduktionsprogrammet har øget brugernes mulighed for at deltage i sam-

Side 4

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 1: Integrationsministerens redegørelse af 18. august 2008

fundslivet samt gennem programmet har opnået en større forståelse for grundlæggende

normer og værdier i Danmark. Blandt de grundlæggende normer og værdier spørges bl.a.

ind til forståelsen af ligestilling, ytringsfrihed, religionsfrihed og demokrati.

Overordnet vil der som led i ministeriets pilotarbejde med effektstyring på integrationsområ-

det blive arbejdet med at opstille et antal centrale indikatorer (herunder om den deltagelses-

og værdimæssige side af integrationen), som følges mht. at vurdere om integrationsindsat-

sen udvikler sig i den rigtige retning.

2.3 Foranstaltninger og overvejelser vedr. en styrkelse af indsatsen ift. kommunerne

Integrationsministeriet er fuldt ud enigt i, at det er ministeriets opgave at overvåge, at kom-

munerne overholder bestemmelserne i integrationsloven. Dette sker dog under de givne

rammebetingelser i form af det kommunale selvstyre, dvs. kommunerne har en vis frihed til

selv at tilrettelægge integrationsindsatsen.

Styringsmæssigt sikrer lovgivningen, at kommunerne har et stort økonomisk incitament til at

sikre en effektiv integrationsindsats. Ud over at kommunerne finansierer en væsentlig del af

drifts- og overførselsudgifterne på området, og dermed har et økonomisk incitament til en

effektiv indsats, er der i integrationsloven helt særskilt indarbejdet et system med resultattil-

skud, således at kommunerne modtager et resultattilskud på 30.000 kr. pr. udlænding, der

gennemfører danskundervisning og 40.000 kr. pr. udlænding, der kommer i ustøttet beskæf-

tigelse.

Ministeriet har som en central opgave at vejlede og informere kommunerne om, hvordan in-

tegrationsindsatsen bedst kan tilrettelægges og varetages, men udgangspunktet er, at kom-

munerne har forskellige måder at udføre opgaven på. Rigsrevisionen har i sin beretning un-

dersøgt behovet for yderligere redskaber i integrationsindsatsen og konkluderer, at kommu-

nerne ikke efterlyser yderligere redskaber. Rigsrevisionen anfører dog, at

”kommunerne

kun

i begrænset omfang sammensætter målrettede integrationsforløb, hvor medbragte kompe-

tencer vurderes, hvor der fastsættes konkrete målsætninger for udlændingen, og hvor der

tilbydes relevante arbejdsmarkedsrettede aktiviteter”.

Rigsrevisionen har i forbindelse med beretningen foretaget en undersøgelse af kommuner-

nes brug af bl.a. de beskæftigelsesrettede tilbud. Det bemærkes, at Rigsrevisionen ikke i sin

effektundersøgelse har taget højde for, at kravene til kommunernes indsats varierer alt efter,

om der er tale om en nyankommen, der modtager introduktionsydelse, eller én, der ikke

modtager nogen form for ydelse (f.eks. familiesammenført der forsørges af ægtefælle, heref-

ter

selvforsørgende).

Det følger således af integrationsloven, at udlændinge, der ikke mod-

tager introduktionsydelse, alene skal tilbydes danskuddannelse. Kommunerne kan dog væl-

ge at give udlændinge, der ikke modtager introduktionsydelse, beskæftigelsesrettede tilbud

ud over danskundervisningen. I forhold til Rigsrevisionens undersøgelse og konklusion skal

det således bemærkes, at kommunerne ikke er forpligtet til at tilbyde beskæftigelsesrettede

tilbud til de selvforsørgende, ligesom de selvforsøgende ikke har pligt til at deltage i andre

tilbud end danskundervisning.

Side 5

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 1: Integrationsministerens redegørelse af 18. august 2008

Kommunerne har dog et stort økonomisk incitament til også at lave en aktiv indsats over for

de selvforsørgende, idet kommunerne også modtager resultattilskud, når disse personer

kommer i beskæftigelse eller uddannelse.

I forhold til kompetenceafklaringen af nyankomne udlændinge skal det bemærkes, at kompe-

tenceafklaringen kan gennemføres på flere måder, og i stort omfang skal tilpasses den en-

keltes situation og uddannelsesbaggrund. Kompetenceafklaring kan ske indirekte gennem

f.eks. virksomhedspraktik eller mere formelt gennem vurdering af medbragte kvalifikationer.

For nogle udlændinge vil afdækningen vise, at det er mest oplagt at satse på en placering

direkte på arbejdsmarkedet, mens andre har medbragte kvalifikationer, som der kan bygges

videre på og derfor bør afklares nærmere i et egentligt afklaringsforløb.

Regeringen har taget en række initiativer for at sikre en bedre kompetenceafklaring:

Beskæftigelsesministeriet etablerede i 2004 som et forsøg fem videnscentre for kompeten-

ceafklaring med det formål at udbrede brugen af systematisk kompetenceafklaring som red-

skab i beskæftigelsesindsatsen. Gennem forsøget blev udviklet nogle landsdækkende red-

skaber, bl.a. et kompetencekort, der kan bruges til at sætte kompetenceafklaringen i system

og give udlændingen et skriftligt bevis i form af det udfyldte kompetencekort.

Pr. 1. januar 2007 overgik opgaverne i de fem videnscentre for kompetenceafklaring delvist

til Specialfunktionen for den etniske beskæftigelsesindsats (SEBI) under Beskæftigelsesmi-

nisteriet, som bl.a. fungerer som helpdesk i forhold til kompetenceafklaring.

Integrationsministeriet har gennem satspuljemidler støttet flere projekter, som har fokus på

systematisk kompetenceafklaring, bl.a. har Ingeniørforeningen (IDA) gennemført flere pro-

jekter i forhold til højtuddannede.

Integrationsministeriet vejleder om effektiv og systematisk kompetenceafklaring i publikatio-

nen

”Introduktionsprogrammet mv. efter integrationsloven”, på hjemmesiden

www.nyidanmark.dk

og senest i publikationen ”Den gode modtagelse af flygtninge i kommu-

nerne”.

Ministeriet planlægger at gennemføre en nærmere undersøgelse om kommunernes kompe-

tenceafklaring af den enkelte udlænding, fastsættelse af konkrete målsætninger og brug af

de beskæftigelsesrettede tilbud. Undersøgelsen forventes påbegyndt primo 2009.

Rigsrevisionen anbefaler endvidere, at ministeriet styrker sin indsats i forhold til kommuner

med begrænset succes i integrationsindsatsen. Ministeriets erfaringsudvekslings- og vejled-

ningsindsats i forhold til kommunerne blev styrket væsentligt gennem oprettelsen af Integra-

tionsservice i 2005. Integrationsservice har til opgave, at bistå kommunerne med at styrke

integrationsindsatsen på især beskæftigelses- og uddannelsesområdet, herunder sikre

tværgående opsamling, udbredelse og forankring af effektive metoder i integrationsindsat-

sen. Integrationsservice har på baggrund af sit samarbejde med kommuner i hele landet

bl.a. indsamlet gode praktiske eksempler og opstillet råd om integrationsindsatsen. Integrati-

Side 6

Statsrevisorerne beretning SB12/2007 - Bilag 1: Integrationsministerens redegørelse af 18. august 2008

onsservice har alene i første halvår af 2008 samarbejdet med ca. 2/3-del af landets kommu-

ner.

Samarbejdet mellem Integrationsservice og kommunerne baserer sig mest hensigtsmæssigt

på frivilligt basis, idet det vurderes at give det mest konstruktive udbytte, såfremt samarbej-

det ikke bliver pålagt kommunen. Ministeriet bestræber sig således på, at alle kommunerne

benytter sig af Integrationsservice tilbud ad frivillig vej, men har også ansporet kommuner

med mindre succes i integrationsindsatsen til at benytte sig af Integrationsservices tilbud. In-

tegrationsservice vil dog fremover yderligere styrke indsatsen i de kommuner, som viser be-

grænset succes i integrationsindsatsen, gennem en opsøgende indsats.

Slutteligt kan det anføres, at ministeriet aktuelt er ved at igangsætte et arbejde vedrørende

at øge den opsøgende formidling af viden om integration. Indsatsen skal bidrage til at bringe

praktisk viden tættere på brugerne - f.eks. gennem netværkssamarbejde, etablering af inter-

netportal og opsøgende formidlingsaktiviteter. Det forventes, at denne intensiverede videns-

formidling til bl.a. kommunale praktikere kan medvirke til at forbedre integrationsindsatsen.

Det opnås bl.a. gennem øget netværksbaseret erfaringsudveksling samt synliggørelse af,

hvor der kan indhentes faglig sparring i konkrete sager.

Med venlig hilsen

Birthe Rønn Hornbech

Side 7