Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

Finansudvalget 2006-07
SB 5 1
Offentligt

5/06

Beretning om

ansættelsesformer i staten

Beretning fra rigsrevisor fremsendt

til Folketinget i henhold til § 18, stk. 1, i lov

om revisionen af statens regnskaber m.m.

KØBENHAVN 2007

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

Henvendelse vedrørende denne publikation rettes til:

Statsrevisoratet

Christiansborg

Prins Jørgens Gård 2

1240 København K

Telefon: 33 37 55 00

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.folketinget.dk

Yderligere eksemplarer kan købes ved henvendelse til:

Schultz Information

Herstedvang 12

2620 Albertslund

Telefon: 43 63 23 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.schultz.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 87-7434-265-7

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

Denne beretning til Folketinget henhører under lov om revisionen af statens regnskaber § 18,

stk. 1, der pålægger statsrevisorerne pligt til med deres eventuelle bemærkninger at fremsende de

af rigsrevisor i henhold til samme lov § 17 udarbejdede beretninger til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Statsrevisoratet, den 24. januar 2007

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Johannes Lebech

Svend Erik Hovmand

Mogens Lykketoft

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

Indholdsfortegnelse

Side

II.

Undersøgelsens resultater ...................................................................................................... 7

Indledning ............................................................................................................................ 10

A. Baggrund ........................................................................................................................ 10

B. Undersøgelsens formål, afgrænsning og metode............................................................ 11

Finansministeriet og ansættelsesformer ............................................................................... 13

A. Tjenestemands- eller overenskomstansættelse ............................................................... 14

B. Ansættelsesform for chefer ............................................................................................ 18

C. Regler og procedurer for åremålsansættelse................................................................... 19

Særlige regler for tjenestemænd .......................................................................................... 24

A. Lavere pligtig afgangsalder for visse tjenestemandsgrupper.......................................... 25

B. Rådighedsløn til tjenestemænd ved stillingsnedlæggelse............................................... 29

De undersøgte ministeriers anvendelse af ansættelsesformer .............................................. 31

A. Valg af ansættelsesform for chefer................................................................................. 32

B. Rådighedsløn.................................................................................................................. 33

C. Åremålsansættelse.......................................................................................................... 33

III.

IV.

Statsrevisorernes bemærkning......................................................................................................... 39

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

Rigsrevisionen afgiver denne beretning til statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lov-

bekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997 som ændret ved lov nr. 590 af 13. juni 2006. Beretningen vedrører

finanslovens § 7. Finansministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

Beretning om ansættelsesformer i staten

I. Undersøgelsens resultater

1. I løbet af de næste 10 år forudses op mod ¼ af

alle offentligt ansatte at gå på pension samtidig

med, at de små årgange træder ind på arbejds-

markedet. En af de store samfundsmæssige ud-

fordringer i de kommende år er håndteringen af

en situation med mangel på arbejdskraft.

I lyset heraf ser Rigsrevisionen i denne be-

retning på forvaltningen af ansættelsesformer i

staten med særlig fokus på anvendelse af

faste

ansættelsesformer som tjenestemandsansættel-

se og overenskomstansættelse samt

tidsbegræn-

set

ansættelse på åremål.

Beretningen sætter således fokus på de ram-

mebetingelser, som Finansministeriet i kraft af

sin rolle som arbejdsgiver sætter for valg af an-

sættelsesformer i staten, og betydningen heraf for

den statslige opgavevaretagelse i institutioner-

ne mv.

2. Der er ca. 156.000 årsværk i staten. Hoved-

parten af det statslige personale er ansat enten i

henhold til kollektiv overenskomst, der omfatter

ca. af de statsansatte, eller som tjenestemænd.

Tjenestemandsansættelse

sker ifølge Finans-

ministeriets cirkulære fra 2000 inden for forsva-

ret, domstolene, anklagemyndigheden, politiet,

kriminalforsorgen, fiskerikontrollen samt som

udgangspunkt i stillinger klassificeret i lønram-

me (LR) 37 og derover, dvs. typisk chefstillin-

ger. I praksis anvender ministerierne dog i vidt

omfang

overenskomstansættelse

af chefer.

Overenskomstansatte i staten er omfattet af

den almindelige arbejdsmarkedslovgivning, fx

funktionærloven. Sammenlignet med overens-

komstansatte gælder der særlige regler for tjene-

stemænd. Fx medfører tjenestemandsansættelse,

at tjenestemænd har ret til 3 års rådighedsløn,

hvis de afskediges på grund af stillingsnedlæg-

gelse. Ligeledes har visse tjenestemandsgrupper

lavere pligtig afgangsalder

end 70 år, fx er

afgangsaldrene for forsvaret 60 år og for politi-

et 63 år. Disse særlige regler gennemgås bl.a. i

tilknytning til Finansministeriets udmøntning af

regeringens arbejdsmarkedspolitiske mål om at

udvide arbejdsstyrken.

3. Både tjenestemænd og overenskomstansatte

kan ansættes på

åremål.

Denne ansættelsesform

anvendes primært ved ansættelse af chefer, og ca.

8 % af cheferne i staten er ansat på åremål. Åre-

målsansættelse er en tidsbegrænset ansættelse ba-

seret på særlige regler. Det er karakteristisk for

åremålsstillingen, at der ud over grundlønnen

ydes et årligt tillæg, og at der kan være aftalt fra-

trædelsesbeløb. Åremålsansættelse indgår i un-

dersøgelsen som et særligt område, idet åremåls-

ansættelse som udgangspunkt er en dyrere an-

sættelsesform end almindelig fastansættelse og

en ansættelsesform i vækst.

4. Finansministeriet er den centrale myndighed

for behandling af sager om løn- og ansættelses-

vilkår for personale i staten mv., og det er finans-

ministeren, der fastsætter regler om anvendelse

af ansættelsesformer. De opgaver, der knytter sig

til Finansministeriets kompetence i sager om løn-

og ansættelsesvilkår, varetages af Finansmini-

steriets Personalestyrelse.

Personalestyrelsen varetager statens arbejds-

giverfunktioner, som omfatter regelfastsættende

samt regelfortolkende opgaver. Personalestyrel-

sen rådgiver endvidere ministerier og styrelser

om personalejuridiske spørgsmål samt løn-, pen-

sions-, personale- og ledelsespolitiske spørgsmål.

Det enkelte ministerium har på sin side an-

svaret for den konkrete anvendelse af ansættel-

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

sesformerne og for at sikre, at den fornødne per-

sonalemæssige fleksibilitet opretholdes under

hensyn til bl.a. udviklingen i opgavernes art og

heraf følgende krav til personalesammensætning.

5. Det overordnede formål med beretningen er

at vurdere, hvordan Finansministeriet forvalter

området, herunder om Finansministeriet med-

virker til, at statens institutioner anvender de for-

skellige ansættelsesformer strategisk, så de frem-

mer en sparsommelig og effektiv opgavevareta-

gelse.

Formålet er opdelt i følgende delformål:

•

Har Finansministeriet tilvejebragt hensigts-

mæssige rammer for valg af ansættelsesfor-

mer i staten?

•

Har Finansministeriet tilvejebragt hensigts-

mæssige rammer på tjenestemandsområdet i

relation til lavere pligtig afgangsalder og rå-

dighedsløn?

•

Anvender statens institutioner de forskellige

ansættelsesformer strategisk i forhold til op-

gavevaretagelsen?

6. Undersøgelsen omfatter Finansministeriets

Personalestyrelse i sin funktion som central ar-

bejdsgiver for samtlige statslige institutioner. 16

udvalgte statslige institutioner fordelt på 7 mi-

nisterområder inddrages derudover til belysning

af undersøgelsens problemstillinger.

Undersøgelsens resultater

Det er Rigsrevisionens samlede vurdering, at Fi-

nansministeriet har tilvejebragt de overordnede

rammer for, at statens institutioner kan anvende

de forskellige ansættelsesformer hensigtsmæs-

sigt.

Det er dog samtidig Rigsrevisionens opfat-

telse, at Finansministeriet for at understøtte mi-

nisterierne i deres anvendelse af ansættelsesfor-

merne bør iværksætte konkrete initiativer særligt

i relation til chefansættelse, åremålsansættelse og

rådighedsløn. Rigsrevisionen finder det derfor po-

sitivt, at Personalestyrelsen vil iværksætte ini-

tiativer på disse områder.

De undersøgte institutioner anvender generelt

tjenestemands- og overenskomstansættelse til-

fredsstillende. Undersøgelsen kan ikke påvise,

om institutionernes anvendelse af åremålsansæt-

telse resulterer i en bedre opgavevaretagelse.

Denne samlede vurdering er baseret på føl-

gende:

Finansministeriet har tilvejebragt hensigts-

mæssige rammer for valg af ansættelsesfor-

mer i staten. Finansministeriet understøtter

den statslige opgavevaretagelse ved at forsø-

ge at begrænse anvendelsen af tjenestemands-

ansættelse og øge anvendelsen af overens-

komstansættelse, som er en mere fleksibel an-

sættelsesform. Rigsrevisionen finder, at Fi-

nansministeriet bør afklare de overordnede

principper for tjenestemandsansættelse i chef-

stillinger, hvilket dog afventer resultatet af

en bebudet voldgiftssag. Endvidere finder

Rigsrevisionen, at Finansministeriet bør råd-

give de statslige institutioner om anvendelse

af åremålsansættelse samt fortsat overvåge an-

vendelsen af åremålsansættelser i staten.

•

Finansministeriet har forhandlet med orga-

nisationerne og i 2000 fastsat regler for, hvil-

ke grupper af ansatte der fortsat skal tjene-

stemandsansættes. Det er Personalestyrelsens

opfattelse, at tjenestemandsansættelse skal be-

grænses, bl.a. for at imødekomme ændringer,

som samfundsudviklingen nødvendiggør. Iføl-

ge Personalestyrelsen er det kun departe-

mentschefer og andre topchefer i institutio-

ner med myndighedsopgaver, der skal være

tjenestemænd. Personalestyrelsen råder så-

ledes de statslige institutioner til så vidt mu-

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

ligt at overenskomstansætte øvrige chefer.

Som incitament hertil har Finansministeriet

forhøjet pensionsbidragene for chefer, der

fortsat tjenestemandsansættes, hvilket med-

fører, at tjenestemandsansættelse er dyrere

for institutionerne.

•

Undersøgelsen har vist, at de overordnede

principper for, i hvilke typer af øvrige chef-

stillinger der bør ske tjenestemandsansættel-

se, ikke er endeligt fastlagt og udmeldt til de

statslige institutioner. Det er Rigsrevisionens

opfattelse, at Finansministeriet bør afklare

dette spørgsmål. Akademikernes Centralor-

ganisation har bebudet en voldgiftssag om,

hvorvidt chefer i LR 37 og derover skal an-

sættes som tjenestemænd. Da resultatet af en

sådan voldgiftssag vil have betydning for,

hvorledes fremtidige ændringer kan gennem-

føres, vil Personalestyrelsen afvente sagens

udfald. Rigsrevisionen finder dette velbegrun-

det.

•

Personalestyrelsen har som overordnet myn-

dighed på området ikke opstillet tidssvaren-

de kriterier eller mål for anvendelse af åre-

målsstillinger. Personalestyrelsen er dog ind-

stillet på at opfordre til, at de enkelte mini-

sterier nøje overvejer fordele og ulemper i

forbindelse med valget af ansættelsesform.

Rigsrevisionen finder, at Personalestyrelsen,

som led i videndeling og som støtte til de

statslige institutioner, bør rådgive om anven-

delse af åremålsansættelse.

•

Personalestyrelsen overvåger lønudviklingen

i åremålsstillinger. For at sikre videndeling i

staten bør Personalestyrelsen imidlertid væ-

re opmærksom på at tilvejebringe et nødven-

digt datagrundlag over anvendelsen af åre-

målsstillinger. Personalestyrelsen har efter-

følgende oplyst, at procedurerne for indsam-

ling og indberetning af åremålsaftaler vil bli-

ve forbedret, hvilket Rigsrevisionen finder

tilfredsstillende.

Finansministeriet er i gang med at tilveje-

bringe mere hensigtsmæssige rammer på tje-

nestemandsområdet i relation til lavere plig-

tig afgangsalder og rådighedsløn. Finansmi-

nisteriet har således fokus på at udvide ar-

bejdsstyrken, bl.a. med udmøntningen af vel-

færdsaftalen, hvor der lægges op til forhand-

linger om at løfte de lavere pligtige afgangs-

aldre i fx politiet og forsvaret. Rådighedsløn

ved stillingsnedlæggelse er baseret på regler

i tjenestemandsloven, og ministerierne har i

2005 udbetalt ca. ¼ mia. kr. til personer på

rådighedsløn. Finansministeriet bør overveje

initiativer, der i højere grad muliggør genpla-

cering af personer på rådighedsløn.

•

Finansministeriet har aftalt de lavere pligtige

afgangsaldre med organisationerne. Ifølge

den politiske velfærdsaftale fra juni 2006 skal

de lavere pligtige afgangsaldre i bl.a. forsva-

ret (60 år) og politiet (63 år) søges løftet gen-

nem forhandlinger med organisationerne. De

lavere pligtige afgangsaldre – som i vidt om-

fang er historisk betinget – er generelt begrun-

det i dels særligt belastende arbejdsforhold,

dels beskæftigelses- og omstillingsmæssige

hensyn. Personalestyrelsen har iværksat initia-

tiver med henblik på at undersøge mulighe-

derne for at blive længere tid på arbejdsmar-

kedet.

•

Der blev i 2005 udbetalt ca. 257 mio. kr. til

personer på rådighedsløn. For at identifice-

re god praksis for genplacering finder Rigs-

revisionen, at Personalestyrelsen bør foreta-

ge en analyse af ministeriernes brug af rådig-

hedsløn og på den baggrund overveje even-

tuelle nye initiativer, der kan fremme genpla-

cering. Personalestyrelsen har hertil oplyst, at

en analyse eventuelt vil give muligheder for

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

gennemførelse af tiltag, der kan fremme gen-

placering. Dog pointerer Personalestyrelsen,

at man næppe – heller ikke efter en gennem-

ført analyse af ministeriernes brug af rådig-

hedsløn – kan opstille regler om, at et andet

ministerium skal ansætte en overtallig tjene-

stemand. Rigsrevisionen er enig i, at det og-

så fremover vil være de enkelte ministeriers

ansvar at genplacere tjenestemænd.

De undersøgte institutioner anvender de fa-

ste ansættelsesformer strategisk i forhold til

opgavevaretagelsen, mens tidsbegrænset åre-

målsansættelse kun i mindre omfang anven-

des strategisk.

De undersøgte institutioner har således

strategisk fravalgt tjenestemandsansættelse

af chefer til fordel for overenskomstansæt-

telse. Ifølge institutionerne medfører dette

større fleksibilitet i opgavevaretagelsen.

De fleste undersøgte institutioner har ikke

en politik for anvendelse af åremålsansættel-

se, selv om åremålsansættelse er en lønmæs-

sig dyrere ansættelsesform end fastansættel-

se. Undersøgelsen har vist, at erfaringsgrund-

laget endnu er for spinkelt til at påvise en sam-

menhæng mellem åremålsansættelse og en bed-

re opgavevaretagelse. Ministerierne bør der-

for nøje overveje, hvad man vil opnå ved bru-

gen af åremålsansættelse, om (for)målet even-

tuelt kan opnås uden brug af åremål, og om

brugen af åremålsansættelse sker målrettet.

•

De undersøgte institutioner anvender i vidt

omfang overenskomstansættelse af nye che-

fer, idet denne ansættelsesform er mere flek-

sibel ved afskedigelser og stillingsnedlæggel-

ser end en tjenestemandsansættelse.

•

De undersøgte institutioner har alle iværksat

tiltag for at finde en anden passende stilling

til personale på rådighedsløn, men dette er

kun lykkedes i yderst begrænset omfang.

•

Åremålsansættelse er en lønmæssig dyrere

ansættelsesform end fastansættelse. Lønfor-

skellen for kontorchefer med og uden åremål

var i gennemsnit ca. 94.000 kr. i 2005 ekskl.

eventuelt fratrædelsesbeløb.

•

De fleste undersøgte institutioner har ikke ud-

arbejdet en politik for anvendelse af åremåls-

stillinger. Rigsrevisionen finder, at ministe-

rierne bør udarbejde en politik for anvendel-

sen af åremålsstillinger, herunder kriterier og

beløbsmæssige rammer.

•

Hovedparten af institutionerne angiver, at for-

målene med åremålsansættelse er at medvir-

ke til øget fleksibilitet, mobilitet og et bre-

dere rekrutteringsgrundlag. Erfaringsgrund-

laget er endnu for spinkelt til nærmere at un-

dersøge, om formålene med åremålsansæt-

telse er opfyldt. Ministerierne bør nøje over-

veje, hvad man vil opnå ved brugen af åre-

målsansættelse, om (for)målet eventuelt kan

opnås uden brug af åremål, og om brugen af

åremålsansættelse sker målrettet og med det

formål at sikre en bedre opgavevaretagelse

også i form af fx bedre kvalitet eller større

produktivitet. Rigsrevisionen finder, at Finans-

ministeriet, når datagrundlaget om nogle år

er tilvejebragt, bør vurdere, om merudgiften

forbundet med åremål medvirker til en bed-

re opgavevaretagelse.

II. Indledning

A. Baggrund

7. I løbet af de næste 10 år forudses op mod ¼

af alle offentligt ansatte at gå på pension samti-

dig med, at de små årgange træder ind på ar-

bejdsmarkedet. En af de store samfundsmæssi-

ge udfordringer i de kommende år er håndterin-

gen af en situation med mangel på arbejdskraft.

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

I lyset heraf ser Rigsrevisionen i denne be-

retning på forvaltningen af ansættelsesformer i

staten med særlig fokus på anvendelse af faste

ansættelsesformer som tjenestemandsansættelse

og overenskomstansættelse samt tidsbegrænset

ansættelse på åremål.

Beretningen sætter således fokus på de ram-

mebetingelser, som Finansministeriet i kraft af

sin rolle som arbejdsgiver sætter for valg af an-

sættelsesformer i staten, og betydningen heraf

for den statslige opgavevaretagelse i institutio-

nerne mv.

8. Der er ca. 156.000 årsværk i staten. Hoved-

parten af det statslige personale er ansat enten i

henhold til kollektiv overenskomst, der omfat-

ter ca. af de statsansatte, eller som tjeneste-

mænd.

Tjenestemandsansættelse sker ifølge Finans-

ministeriets cirkulære fra 2000 inden for forsva-

ret, domstolene, anklagemyndigheden, politiet,

kriminalforsorgen, fiskerikontrollen samt som

udgangspunkt stillinger klassificeret i lønramme

(LR) 37 og derover, dvs. typisk chefstillinger. I

praksis anvender ministerierne dog i vidt omfang

overenskomstansættelse af chefer.

De detaljerede ansættelsesvilkår for tjeneste-

mænd er fastsat dels i tjenestemandsloven og tje-

nestemandspensionsloven, dels i kollektiv afta-

le. I lovene reguleres spørgsmål om tjenesteplig-

ter, disciplinærregler, afskedigelse og pension.

Spørgsmål om løn- og andre ansættelsesvilkår af-

tales mellem finansministeren og centralorgani-

sationerne.

Ved overenskomstansættelse er vilkårene fast-

lagt i overenskomster indgået mellem finansmi-

nisteren og forskellige organisationer. Overens-

komstansatte i staten er omfattet af den almin-

delige arbejdsmarkedslovgivning, fx funktionær-

loven.

9. Overenskomstansatte i staten er omfattet af

den almindelige arbejdsmarkedslovgivning, fx

funktionærloven. Sammenlignet med overens-

komstansatte gælder der særlige regler for tjene-

stemænd. Fx medfører tjenestemandsansættelse,

at tjenestemænd har ret til 3 års

rådighedsløn,

hvis de afskediges på grund af stillingsnedlæg-

gelse. Ligeledes har visse tjenestemandsgrupper

lavere pligtig afgangsalder

end 70 år, fx er

afgangsaldrene for forsvaret 60 år og for politi-

et 63 år.

10. Både tjenestemænd og overenskomstansat-

te kan ansættes på åremål. Denne ansættelses-

form anvendes primært ved ansættelse af chefer,

og ca. 8 % af cheferne i staten er ansat på åremål.

Åremålsansættelse er en tidsbegrænset ansættel-

se baseret på særlige regler. Det er karakteristisk

for åremålsstillingen, at der ud over grundløn-

nen ydes et årligt tillæg, og at der kan være aftalt

fratrædelsesbeløb.

B. Undersøgelsens formål, afgrænsning og

metode

11. Finansministeriet er den centrale myndighed

for behandling af sager om løn- og ansættelses-

vilkår for personale i staten mv., og det er finans-

ministeren, der fastsætter regler om anvendelse

af ansættelsesformer. De opgaver, der knytter sig

til Finansministeriets kompetence i sager om løn-

og ansættelsesvilkår, varetages af Finansministe-

riets Personalestyrelse.

Personalestyrelsen varetager statens arbejds-

giverfunktioner, som omfatter regelfastsættende

og regelfortolkende opgaver. Personalestyrelsen

rådgiver endvidere ministerier og styrelser om

personalejuridiske spørgsmål samt løn-, pensions-,

personale- og ledelsespolitiske spørgsmål.

Ministerierne har på deres side ansvaret for

den konkrete anvendelse af ansættelsesformerne

og for at sikre, at den fornødne personalemæs-

sige fleksibilitet opretholdes under hensyn til bl.a.

udviklingen i opgavernes art og heraf følgende

krav til personalesammensætning.

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

Denne undersøgelse sætter fokus på de ram-

mebetingelser, som Finansministeriet i kraft af

sin rolle som arbejdsgiver sætter for valg af an-

sættelsesformer i staten, og betydningen heraf for

den statslige opgavevaretagelse.

12. I undersøgelsen inddrages tillige de særlige

regler om lavere pligtig afgangsalder og rådig-

hedsløn for tjenestemænd. Disse særlige regler

skal bl.a. ses i sammenhæng med Finansmini-

steriets udmøntning af regeringens arbejdsmar-

kedspolitiske mål om at udvide arbejdsstyrken.

13. Åremålsansættelse indgår i undersøgelsen

som et særligt område, idet åremålsansættelse

som udgangspunkt er en dyrere ansættelsesform

end almindelig fastansættelse og en ansættelses-

form i vækst. Antallet af åremålsansatte har i pe-

rioden 1991-2005 således udviklet sig fra ca. 78

til ca. 666 stillinger, og Personalestyrelsen for-

venter yderligere vækst i statens anvendelse af

åremålsansatte.

14. Det overordnede formål med beretningen er

at vurdere, hvordan Finansministeriet forvalter

området, herunder om Finansministeriet medvir-

ker til, at statens institutioner anvender de for-

skellige ansættelsesformer strategisk, så de frem-

mer en sparsommelig og effektiv opgavevareta-

gelse.

Beskæftigelsesministeriet

Finansministeriet

Miljøministeriet

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri

Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling

Socialministeriet

Økonomi- og Erhvervsministeriet

Det overordnede formål er opdelt i følgende

delmål:

•

Har Finansministeriet tilvejebragt hensigts-

mæssige rammer for valg af ansættelsesfor-

mer i staten?

•

Har Finansministeriet tilvejebragt hensigts-

mæssige rammer på tjenestemandsområdet i

relation til lavere pligtig afgangsalder og rå-

dighedsløn?

•

Anvender statens institutioner de forskellige

ansættelsesformer strategisk i forhold til op-

gavevaretagelsen?

15. I undersøgelsen inddrages Personalestyrel-

sen i sin funktion som central arbejdsgiver for

samtlige statslige institutioner.

16 udvalgte statslige institutioner fordelt på

7 ministerområder inddrages til belysning af un-

dersøgelsens problemstillinger. Departementer-

ne er udvalgt på alle 7 ministerområder, da de

normalt udstikker overordnede retningslinjer for

ministerområdet. De øvrige institutioner er ud-

valgt ud fra institutionernes anvendelse af åre-

målsstillinger, antallet af personer på rådigheds-

løn samt brugen af henholdsvis tjenestemands-

og overenskomstansættelse.

De undersøgte institutioner:

Departementet, Arbejdsmarkedsstyrelsen,

Arbejdstilsynet

Departementet, Økonomistyrelsen

Departementet, Miljøstyrelsen, Skov- og

Natur-styrelsen

Departementet

Departementet, IT- og Telestyrelsen

Departementet

Departementet, Konkurrencestyrelsen, Erhvervs- og

Byggestyrelsen, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

16. Undersøgelsen vedrører som udgangspunkt

ansættelsesforhold for 2005, men der vil indgå

forskellige tidsserier for at belyse udviklingen.

17. Undersøgelsen er baseret på interviews med

og sagsgennemgange i Personalestyrelsen, lige-

som undersøgelsen har omfattet gennemgang af

en række rapporter, vejledninger og publikatio-

ner.

De 16 institutioner er blevet anmodet om at

indsende oplysninger baseret på et spørgeskema

og dokumentation i relation til undersøgelsens

temaer. Der er foretaget uddybende interviews

med flere af de 16 institutioner.

18. Beretningen har i udkast været forelagt Per-

sonalestyrelsen, hvis bemærkninger i videst mu-

ligt omfang er indarbejdet.

•

Finansministeriet har forhandlet med orga-

nisationerne og i 2000 fastsat regler for, hvil-

ke grupper af ansatte der fortsat skal tjene-

stemandsansættes. Det er Personalestyrelsens

opfattelse, at tjenestemandsansættelse skal

begrænses, bl.a. for at imødekomme ændrin-

ger, som samfundsudviklingen nødvendig-

gør. Ifølge Personalestyrelsen er det kun de-

partementschefer og andre topchefer i insti-

tutioner med myndighedsopgaver, der skal

være tjenestemænd. Personalestyrelsen råder

således de statslige institutioner til så vidt

muligt at overenskomstansætte øvrige chefer.

Som incitament hertil har Finansministeriet

forhøjet pensionsbidragene for chefer, der

fortsat tjenestemandsansættes, hvilket med-

fører, at tjenestemandsansættelse er dyrere

for institutionerne.

•

Undersøgelsen har vist, at de overordnede

principper for, i hvilke typer af øvrige chef-

stillinger der bør ske tjenestemandsansættel-

se, ikke er endeligt fastlagt og udmeldt til de

statslige institutioner. Det er Rigsrevisionens

opfattelse, at Finansministeriet bør afklare

dette spørgsmål. Akademikernes Centralor-

ganisation har bebudet en voldgiftssag om,

hvorvidt chefer i LR 37 og derover skal ansæt-

tes som tjenestemænd. Da resultatet af en så-

dan voldgiftssag vil have betydning for, hvor-

ledes fremtidige ændringer kan gennemføres,

vil Personalestyrelsen afvente sagens udfald.

Rigsrevisionen finder dette velbegrundet.

•

Personalestyrelsen har som overordnet myn-

dighed på området ikke opstillet tidssvaren-

de kriterier eller mål for anvendelse af åre-

målsstillinger. Personalestyrelsen er dog ind-

stillet på at opfordre til, at de enkelte mini-

sterier nøje overvejer fordele og ulemper i

forbindelse med valget af ansættelsesform.

Rigsrevisionen finder, at Personalestyrelsen,

som led i videndeling og som støtte til de

III. Finansministeriet og ansættelses-

former

Rigsrevisionens bemærkninger

Finansministeriet har tilvejebragt hensigts-

mæssige rammer for valg af ansættelsesfor-

mer i staten. Finansministeriet understøtter

den statslige opgavevaretagelse ved at forsø-

ge at begrænse anvendelsen af tjenestemands-

ansættelse og øge anvendelsen af overens-

komstansættelse, som er en mere fleksibel an-

sættelsesform. Rigsrevisionen finder, at Fi-

nansministeriet bør afklare de overordnede

principper for tjenestemandsansættelse i chef-

stillinger, hvilket dog afventer resultatet af

en bebudet voldgiftssag. Endvidere finder

Rigsrevisionen, at Finansministeriet bør råd-

give de statslige institutioner om anvendelse

af åremålsansættelse samt fortsat overvåge

anvendelsen af åremålsansættelser i staten.

Denne vurdering er baseret på:

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

statslige institutioner, bør rådgive om anven-

delse af åremålsansættelse.

•

Personalestyrelsen overvåger lønudviklingen

i åremålsstillinger. For at sikre videndeling i

staten bør Personalestyrelsen imidlertid væ-

re opmærksom på at tilvejebringe et nødven-

digt datagrundlag over anvendelsen af åre-

målsstillinger. Personalestyrelsen har efterføl-

gende oplyst, at procedurerne for indsamling

og indberetning af åremålsaftaler vil blive for-

bedret, hvilket Rigsrevisionen finder tilfreds-

stillende.

A. Tjenestemands- eller overenskomst-

ansættelse

19. Der er ca. 156.000 årsværk i staten. Hoved-

parten af det statslige personale er ansat enten i

henhold til kollektiv overenskomst, der omfat-

ter ca. af de statsansatte, eller som tjeneste-

mænd. Gennem de senere år er der på statens om-

råde sket en forskydning fra tjenestemandsan-

sættelse og ansættelse på tjenestemandslignende

vilkår mod ansættelse på overenskomstvilkår,

jf. figur 1.

Figur 1. Udvikling i andelen af tjenestemandsansættelser, 1996-2005

120.000

100.000

80.000

Årsværk

60.000

45 %

40.000

20.000

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Tjenestemænd/tjenestemandslignende

Overenskomstansatte

Andel af tjenestemænd

Note: Opgørelsen dækker hele det statslige forhandlingsområde. Fra og med 2002 indgår Post Danmark ikke i

opgørelsen.

Kilde: Personalestyrelsen: ”Statens personale i tal 2005”. Udarbejdet på baggrund af Finansministeriets Forhand-

lingsdatabase, 2. kvartal de enkelte år.

20. Figuren viser, at der i perioden 1996-2005 er

sket et fald i antallet af tjenestemænd fra 82.542

til 54.626 målt i årsværk. Antallet af overens-

komstansatte er i samme periode blot faldet fra

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

104.157 til 101.093 årsværk. Andelen af tjene-

stemænd er dermed faldet fra at udgøre 44 % i

1996 til 35 % i 2005.

a. Forskelle mellem tjenestemands- og over-

enskomstansættelse

21. De detaljerede ansættelsesvilkår for tjene-

stemænd er fastsat dels i tjenestemandsloven og

tjenestemandspensionsloven, dels i kollektiv af-

tale. I lovene reguleres spørgsmål om tjeneste-

pligter, disciplinærregler, afskedigelse og pen-

sion. Spørgsmål om løn- og andre ansættelses-

vilkår aftales mellem finansministeren og cen-

tralorganisationerne.

Ved overenskomstansættelse er vilkårene fast-

lagt i overenskomster indgået mellem finansmi-

nisteren og forskellige forhandlingsberettigede

organisationer. Overenskomstansatte i staten er

omfattet af den almindelige arbejdsmarkedslov-

givning, fx funktionærloven.

22. I skema 1 er angivet forskelle mellem reg-

ler for henholdsvis tjenestemands- og overens-

komstansættelse.

Skema 1. Forskelle mellem regler for tjenestemænd og overenskomstansatte

Tjenestemandsansatte

Regelgrundlaget

Overenskomstansatte

Grundloven, tjenestemandsloven,

Hovedaftaler, kollektive overenskom-

hovedaftalen, kollektive aftaler og den ster og den almindelige

almindelige arbejdsmarkedslovgiv-

arbejdsmarkedslovgivning.

ning, bortset fra ferieloven og funktio-

nærloven.

Ingen strejkeret. Finansministeren

fremsætter lovforslag.

Normalt 2 år.

Almindelige arbejdsretlige

procedurer.

For funktionærer: Maksimalt 3

måneder i henhold til funktionær-

loven. Øvrige ansatte: Ingen.

Advarsel eller afskedigelse er mulige

sanktioner.

Almindelig løn under sygdom for de

fleste grupper. Øvrige får dagpenge i

henhold til dagpengeloven.

Funktionærer og månedslønnede:

1 måned. Visse timelønnede: fra 0

dage - 1 måned.

Funktionærer og månedslønnede: fra

1-6 måneder afhængig af anciennitet.

Visse timelønnede: fra 0 dage - 3

måneder.

Forsikringsmæssigt baseret pension

ved fratræden på grund af alder eller

sygdom. Førtidspensionsfradrag fast-

sat aktuarmæssigt.

Aktionsmuligheder, hvis enighed

ikke opnås om afslutning/

forlængelse af kollektive aftaler

Prøvetid

Tjenesteforseelse

Sygdom

Disciplinære sanktioner i henhold til

tjenestemandslovens bestemmelser.

Almindelig løn under sygdom.

Opsigelsesvarsel fra den ansattes

side

Opsigelsesvarsel fra ansættelses-

myndighedens side

3 måneder.

Normalt 3 måneder.

Ved stillingsnedlæggelse 3 års

rådighedsløn, der dog ikke kan side-

stilles med et opsigelsesvarsel.

Tjenestemandspensionsloven. Pensi-

on ydes ved fratræden på grund af al-

der, sygdom eller anden årsag, som

ikke kan tilregnes tjenestemanden.

Førtidspensionsfradrag ikke fastsat

aktuarmæssigt.

Normalt 70. år, men aftalt lavere plig-

tig afgangsalder for en række ansatte

primært i politi, forsvar og kriminalfor-

sorg.

Pension

Pligtig afgangsalder

Normalt 70. år, men kan aftales

lavere.

Kilde: Personalestyrelsen: ”Ansættelse i staten”, februar 2005.

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

Der er væsentlige økonomiske forskelle mellem

tjenestemands- og overenskomstansættelse. For

det første muligheden for at opnå 3 års rådig-

hedsløn ved stillingsnedlæggelse. For det andet

muligheden for, at tjenestemanden opnår en ak-

tuel pension, såfremt afsked finder sted af en an-

den for ham utilregnelig årsag (fx uegnethed el-

ler samarbejdsvanskeligheder) end alder og hel-

bred. Herudover er der for en række tjeneste-

mandsgrupper aftalt lavere pligtige afgangsaldre

end det 70. år.

23. Rigsrevisionen kan konstatere, at der er for-

skelle på tjenestemands- og overenskomstansæt-

telse, og det vurderes, at tjenestemandsansættelse

indeholder flere elementer, der gør denne ansæt-

telsesform mere sikker for den ansatte og min-

dre fleksibel for den offentlige arbejdsgiver.

b. Personalestyrelsens regler og vejledning

for valg af ansættelsesform

24. I Finansministeriets cirkulære nr. 087 af 11.

december 2000 fremgår reglerne for anvendel-

se af tjenestemandsansættelse i staten og folke-

kirken. Inden cirkulærets ikrafttræden har anven-

delse af tjenestemandsansættelse været forhand-

let med centralorganisationerne.

Ved cirkulæret, der trådte i kraft den 1. janu-

ar 2001, skete der en begrænsning i anvendel-

sen af tjenestemandsansættelse, så ansættelse som

tjenestemand fremover kun sker i visse stillin-

ger inden for forsvaret, domstolene, anklagemyn-

digheden, politiet, kriminalforsorgen og fiskeri-

kontrollen.

Ifølge cirkulæret har allerede ansatte tjene-

stemænd ret til at bevare tjenestemandsansæt-

telse, så længe de er ansat i deres hidtidige stil-

ling samt ved avancement til stillinger, som de

efter hidtidig praksis på det pågældende områ-

de har kunnet avancere til. Vedkommende mi-

nister kan tillade, at ansættelse sker som tjene-

stemand, når en tjenestemand skifter stilling.

25. Det følger af cirkulærets § 7, at ansættelse

som tjenestemand sker i LR 37 og derover samt

i nærmere angivne stillinger under LR 37. Cir-

kulæret åbner dog mulighed for, at det enkelte

ministerium selv kan bestemme, at ansættelse ik-

ke skal ske som tjenestemand, medmindre dette

strider mod andre regler.

26. Tjenestemandsansættelse kan med udgangs-

punkt i cirkulæret fra 2000 opdeles i 2 grupper:

Lukkede tjenestemandsgrupper

er de grup-

per, hvor der ikke længere nyansættes tjeneste-

mænd.

Åbne tjenestemandsgrupper

dækker de

grupper, hvor der fortsat ansættes tjenestemænd.

De åbne tjenestemandsgrupper findes især inden

for forsvaret, domstolene, anklagemyndigheden,

politiet, kriminalforsorgen og fiskerikontrollen.

Desuden findes der en mindre gruppe af chefer i

LR 37 og derover.

27. Figur 2 viser fordelingen mellem åbne og luk-

kede tjenestemandsgrupper.

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

Figur 2. Åbne og lukkede grupper på tjenestemandsområdet, 1996-2005

90.000

80.000

70.000

60.000

Antal årsværk

58.253

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

1996

24.289

57.330

55.078

52.169

49.970

47.616

33.546

32.630

31.798

30.843

24.113

23.790

23.770

23.501

23.707

23.607

23.446

23.807

23.784

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Tjenestemænd (åbne grupper)

Tjenestemænd (lukkede grupper)

Note: Fra og med 2002 indgår Post Danmark ikke i opgørelsen.

Kilde: Finansministeriets Forhandlingsdatabase, 2. kvartal de enkelte år.

Det fremgår af figuren, at antallet af årsværk i

de åbne grupper har ligget på et relativt stabilt

niveau omkring 24.000 årsværk i perioden 1996-

2005. Som tidligere nævnt har ministerierne mu-

lighed for at vælge anden ansættelsesform end

tjenestemandsansættelse for visse stillinger i de

åbne grupper. Heraf var der ca. 4.000 stillinger

i LR 37 i 2005.

Antallet af årsværk i de lukkede tjeneste-

mandsgrupper er faldet med knap 43 % i samme

periode fra godt 58.000 årsværk i 1996 til knap

31.000 årsværk i 2005. Antallet forventes yder-

ligere at falde i de kommende år som følge af cir-

kulæret fra 2000.

28. Ifølge Personalestyrelsen er der flere grunde

til, at anvendelsen af tjenestemandsansættelse skal

begrænses. Som udgangspunkt bør ansættelses-

vilkårene i den offentlige sektor være parallelle

til vilkårene i den private sektor. Især på områ-

der, hvor der er et konkurrencemæssigt forhold

mellem de 2 sektorer, er det nødvendigt at kun-

ne tilpasse arbejdsstyrken til skiftende tiders be-

hov. Men også på områder, hvor der alene opere-

res i offentligt regi, bør der være tilstrækkelig

fleksibilitet til at imødekomme behov for ændrin-

ger, som samfundsudviklingen nødvendiggør.

Hertil kommer ifølge Personalestyrelsen, at

det af hensyn til Danmarks overholdelse af be-

stemmelserne om strejkeret i ILO-konventioner-

ne og i Europarådets socialpagt ikke vil være hen-

sigtsmæssigt at anvende tjenestemandsansættel-

se på områder, hvor de ansatte ikke kan undta-

ges fra disse konventionsbestemmelser.

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

B. Ansættelsesform for chefer

29. Som udgangspunkt sker ansættelse i en stil-

ling, der er klassificeret i LR 37 og derover, som

tjenestemand, jf. Finansministeriets cirkulære fra

2000. Niveauet vedrører normalt chefstillinger,

og fx kontorchefstillinger er typisk klassificeret

i LR 37.

Ifølge cirkulæret kan det enkelte ministerium

dog bestemme, at ansættelse i stillinger i bl.a.

LR 37 og derover ikke skal ske som tjeneste-

mand, medmindre dette strider mod andre reg-

ler.

Akademikernes Centralorganisation (AC) har

rejst spørgsmålet om, hvorvidt ansættelse i over-

enskomststillinger i statslige tjenestemandsstil-

linger klassificeret i LR 37 og derover forudsæt-

ter aftaler med organisationerne. AC og Perso-

nalestyrelsen er uenige om spørgsmålet, og AC

vil indbringe spørgsmålet for faglig voldgift.

30. Ifølge Personalestyrelsen bør beslutningen

om anvendelse af ansættelsesform bl.a. tages på

baggrund af arbejdsopgavernes karakter og pla-

ceringen i forhold til det politiske niveau.

Spørgsmålet om ansættelsesform for chefer

bør vurderes, men Personalestyrelsen lagde ved

udarbejdelsen af 2000-cirkulæret til grund, at

chefer i LR 37 og derover hørte til de mere selv-

stændigt virkende, og placeringen i forhold til

det politiske niveau talte som udgangspunkt for

tjenestemandsansættelse.

Der bør dog ifølge Personalestyrelsen være

mulighed for andre ansættelsesformer for ansat-

te på dette niveau.

31. Personalestyrelsens publikation ”Lønpolitik”

fra 1996 indeholdt overvejelser om, hvilke stil-

linger der kan besættes som henholdsvis tjene-

stemands- eller overenskomstansættelse. Oplist-

ningen fremgår af følgende boks 1.

Boks 1

Oplistning over tjenestemands- og overenskomstanvendelse

Departementer og styrelser med myndighedsopgaver:

•

Departementschef og styrelseschef: tjenestemandsansættelse.

•

Øvrige chefstillinger (LR 37 og derover): i udgangspunktet tjenestemandsansættelse, men mulighed for over-

enskomstansættelse.

•

Andre stillinger: overenskomstansættelse eller anden ikke-tjenestemandsansættelse.

Styrelser, der helt overvejende har driftsbetonede opgaver:

•

Chefstillinger: i udgangspunktet overenskomstansættelse eller ansættelse på individuel kontrakt.

•

Andre stillinger: overenskomstansættelse eller anden ikke-tjenestemandsansættelse.

a. Forhøjelse af pensionsbidrag for tjeneste-

mandsansatte chefer

32. Ved cirkulære af 28. juni 2005 om forhøjelse

af bidrag til finanslovens § 36 for visse tjeneste-

mænd i staten har Finansministeriet forhøjet mi-

nisteriers og styrelsers bidrag til finansiering af

statens udgifter til tjenestemandspension fra 15 %

til 20,3 % for tjenestemænd i LR 37 og derover.

Forhøjelsen gælder alene for chefstillinger, som

nybesættes den 1. august 2005 eller senere.

Finansministeriet har valgt alene at regulere

denne gruppe af chefer for dels at kunne sam-

menligne omkostninger inden for staten, og der-

ved at opnå et bedre grundlag for politiske prio-

riteringer, dels for at kunne påvirke adfærden

vedrørende stillinger, hvor der eksisterer et al-

ternativ til tjenestemandsansættelser.

Ændringen vil ifølge Personalestyrelsen med-

føre, at der opnås såvel synlighed om de bereg-

nede omkostninger som en bedre incitaments-

struktur i forbindelse med nyansættelser.

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

Personalestyrelsen forventer, at ændringen på

sigt vil få den effekt, at anvendelse af tjeneste-

mandsansættelse for ansatte i LR 37 og derover

begrænses, og der herved bl.a. opnås større flek-

sibilitet i forbindelse med eventuelle personale-

tilpasninger.

33. Det er Personalestyrelsens generelle opfat-

telse, at andelen af tjenestemandsansatte i LR

37-stillinger og derover vil falde yderligere. Per-

sonalestyrelsen vil som led i sit arbejde råde til,

at der skal ske overenskomstansættelse, hvis der

ikke er gode grunde til tjenestemandsansættelse.

34. Undersøgelsen har vist, at Personalestyrel-

sen generelt finder, at tjenestemandsansættelse

skal begrænses, bl.a. for at sikre tilstrækkelig

fleksibilitet til at imødekomme behov for æn-

dringer, som samfundsudviklingen nødvendig-

gør. Ifølge Personalestyrelsen er det kun depar-

tementschefer og andre topchefer i institutioner

med myndighedsopgaver, der skal være tjene-

stemænd. Personalestyrelsen råder således til, at

institutionerne overenskomstansætter chefer i LR

37 og derover, medmindre der er gode grunde til

tjenestemandsansættelse.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Persona-

lestyrelsen nærmere bør fastsætte og udmelde de

overordnede principper for, i hvilke typer af øv-

rige chefstillinger der bør ske tjenestemandsan-

sættelse. Personalestyrelsen har efterfølgende op-

lyst, at den nævnte voldgiftssag vil have betyd-

ning for, hvorledes eventuelle fremtidige æn-

dringer kan gennemføres, og styrelsen finder det

derfor hensigtsmæssigt at afvente sagens udfald.

Rigsrevisionen finder dette velbegrundet.

C. Regler og procedurer for åremålsansættelse

a. Regelgrundlag

35. Både tjenestemænd og overenskomstansat-

te kan ansættes på åremål. Åremålsansættelse er

en tidsbegrænset ansættelse, der blev etableret

ved tjenestemandsreformen i 1969. Oprindeligt

blev de konkrete åremålsaftaler indgået af Fi-

nansministeriet, men med virkning fra 1. januar

1991 decentraliseredes kompetencen til de en-

kelte ministerier inden for visse retningslinjer.

36. Åremålsansættelse er baseret på særlige reg-

ler i tjenestemandsloven, tjenestemandspensions-

loven og en aftale mellem Finansministeriet og

Centralorganisationernes Fællesudvalg (CFU) fra

31. oktober 2001.

Reglerne er nærmere beskrevet i Finansmi-

nisteriets cirkulære nr. 32 af 7. november 2001

om åremålsansættelse og cirkulære nr. 84 af 19.

december 2003 om forlængelse af åremålsansæt-

telse og genansættelse på åremål.

Indtil 2004 skulle de enkelte ministerier in-

den en åremålsansættelse indhente en udtalelse

hos Lønningsrådet, der havde fastsat en række

kriterier for anvendelse af åremålsansættelser.

Efter 2004 ligger kompetencen fuldt ud hos

de enkelte ministerier, og Lønningsrådets kriteri-

er er kun vejledende. Åremålsaftalen indgås mel-

lem det pågældende ministerium og den forhand-

lingsberettigede organisation.

b. Åremålsaftalernes indhold

37. Karakteristisk for åremålsansættelse er, at

stillingen er tidsbegrænset, at der ydes et åre-

målstillæg, og at der kan være aftalt vilkår om

fratrædelsesbeløb og tilbagegangsstilling, jf. boks

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

Boks 2

Åremålsaftalernes indhold

Åremålsaftalerne kan indeholde vilkår om:

•

åremålsperiodens længde

•

åremålstillæg

•

eventuelt fratrædelsesbeløb

•

eventuel tilbagegangsstilling i lavere charge.

Åremålsperioden

Åremålsansættelse er tidsbegrænset til en periode på minimum 3 år og maksimum 6 år. Forlængelse af åre-

målsansættelsen kan ske uden opslag for en periode af maksimalt 3 år.

Genansættelse i ny(e) periode(r) kan ligeledes finde sted, men kun efter nyt opslag, og genansættelse kan

højst ske 2 gange. Med forlængelser og genansættelser er der mulighed for at være ansat i samme åremåls-

stilling i op til 27 år.

Åremålstillæg

På grund af tidsbegrænsningen anses åremålsansættelse for at være usikker og en ulempe for de ansatte.

Derfor indførte man som kompensation et åremålstillæg. De konkrete forhold aftales i forhandlingssituatio-

nen mellem institutionen og den forhandlingsberettigede organisation.

Åremålsperiodens længde, og hvorvidt man er sikret tilbagegangsstilling, har indflydelse på åremålstillæggets

størrelse. Personalestyrelsens undersøgelse fra 2003 viste, at åremålstillægget i gennemsnit udgjorde ca.

17 % af lønnen med en tilbagegangsstilling og ca. 24 % af lønnen uden en tilbagegangsstilling.

Fratrædelsesbeløb

Formålet med fratrædelsesbeløbet var oprindeligt at sikre en indkomst i en eventuel ledighedsperiode mel-

lem 2 åremålsstillinger. Fratrædelsesvilkårene aftales i åremålskontrakterne og må maksimalt udgøre 1 må-

nedsløn for hvert års fulde åremålsansættelse. Der udbetales også fratrædelsesbeløb, selv om den ansatte

har ret til en tilbagegangsstilling eller bliver genansat hos samme ansættelsesmyndighed.

Tilbagegangsstilling i lavere charge

I forbindelse med en åremålsaftale kan det aftales, at den pågældende sikres en tilbagegangsstilling i lavere

charge i form af en fastansættelse efter åremålets udløb. Tilbagegangsstillingens kategori og lønramme afta-

les i den enkelte åremålsaftale, men ligger typisk 1-2 lønrammer under åremålsstillingen.

c. Ansatte på åremål

38. Det er navnlig chefstillinger, der besættes på

åremål. I departementer og styrelser er det pri-

mært kontorchefer, afdelingschefer og direktø-

rer mv.

I figur 3 vises udviklingen i andelen af åre-

målsansatte samt fordelingen af tjenestemands-

og overenskomststillinger.

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

Figur 3. Udviklingen i andelen af åremålsansatte samt fordelingen af tjenestemands- og overenskomst-

ansatte på åremål

600

500

400

Antal stillinger

300

200

100

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Overenskomstansatte

Tjenestemænd/tjenestemandslignende

Andel på åremål i %

Note: Andelen på åremål er opgjort i forhold til det samlede antal årsværk i LR 35-42. I 2003 ses et fald i antal åre-

målsansættelser. Personalestyrelsen har oplyst, at det kan skyldes, at en del ikke er blevet fornyet, men også at

det ikke kan udelukkes, at registreringsfejl i forbindelse med overgangen til Statens Lønsystem kan være en del

af forklaringen.

Kilde: ISOLA, forbrugstal.

39. Det fremgår af figuren, at der har været en

vækst i antallet af åremålsansatte i staten siden

begyndelsen af 1990’erne. Siden 1998 har der

kun været en svag stigning i anvendelsen af åre-

målsansættelse. I 2005 udgjorde de åremålsan-

satte i staten ca. 8 % af alle medarbejdere i LR

35-42, hvilket svarede til 666 personer.

Andelen af åremålsansatte kontorchefer i de-

partementer og styrelser udgjorde 29 % af alle

kontorchefer i 2005, dvs. at knap af alle kon-

torchefer var åremålsansatte.

40. En opgørelse i InformationsSystem Om Løn-

og Ansættelsesvilkår (ISOLA) ultimo 2006 vi-

ser en stigning i antallet af åremålsansatte til knap

800 personer. Stigningen skyldes primært et øget

antal åremålsansatte i Ministeriet for Videnskab,

Teknologi og Udvikling.

d. Udgifter til åremålstillæg

41. Åremålstillæg kan anvendes til forbedring

af lønnen, uden at det belaster cheflønpuljen, som

ellers sætter en øvre grænse for, hvor mange pen-

ge det enkelte ministerium kan anvende til faste

tillæg til cheferne.

Personalestyrelsen har primo 2006 udarbej-

det en lønanalyse for chefer, jf. tabel 1. Tabellen

viser gennemsnitslønnen for kontorchefer i de-

partementer og styrelser i 2005.

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

Tabel 1. Gennemsnitsløn for kontorchefer i departementer og styrelser med og uden åremål i 2005

(samlet løn)

Uden åremål

Alle departementer og styrelser .................

Med åremål

----- Kr. -----

806.007

Forskel

94.376

711.633

Beløbet inkluderer ikke et eventuelt fratrædelsesbeløb.

Dette beløb er ikke den nøjagtige angivelse af åremålstillæggets størrelse, da beløbet også inkluderer

fordelingen af midler fra cheflønpuljen. En opgørelse i ISOLA viser således, at åremålstillægget for samtlige

åremålsansatte i 2005 udgjorde ca. 105.000 kr. i gennemsnit.

Kilde: ”Løndannelse i staten”, 2006.

Tabellen viser lønforskellen mellem åremålsan-

satte kontorchefer og fastansatte kontorchefer i

departementer og styrelser. Det fremgår af tabel-

len, at åremålsansatte kontorchefer gennemsnit-

ligt tjener ca. 94.000 kr. mere om året end kon-

torchefer, der ikke er ansat på åremål.

Åremålstillæggets størrelse spænder i de en-

kelte departementer og styrelser fra ca. 70.000 kr.

til ca. 130.000 kr. om året. Fratrædelsesbeløb i for-

bindelse med åremålsansættelser er ikke medreg-

net.

42. Ifølge ISOLA blev der fra 2. kvartal 2005 til

2. kvartal 2006 udbetalt i alt ca. 82 mio. kr. til

åremålstillæg på alle ministerområderne.

e. Personalestyrelsens opgaver i forbindelse

med åremålsansættelse

43. Personalestyrelsen har ikke eksplicit udmeldt

særlige formål med åremålsansættelse ud over,

at der er tale om en tidsbegrænset ansættelse.

En udledning af formålet må derfor tage sit ud-

gangspunkt i de kriterier, som Lønningsrådet har

udmeldt om åremålsstillinger.

44. Lønningsrådet fastlagde i 1973 følgende kri-

terier for anvendelse af åremålsansættelse. Dis-

se er stadig gældende, dog efter 2004 kun som

vejledende:

1. Tidsbegrænset ansættelse i stillinger, for hvil-

ke det gælder, at arbejdsopgaven eller udpeg-

ningen til hvervet er tidsbegrænset, og hvor

tidsbegrænsningen er klar og af væsentlig be-

tydning i relation til opgaven eller den udpe-

gede person.

2. Ansættelse i stillinger, om hvilke det kan for-

udses, at forventede ændringer i opgaver, or-

ganisation og struktur med en vis sandsyn-

lighed vil ændre den pågældende stillings ind-

hold.

3. Ansættelse i stillinger, der stiller særlige krav

til fornyelse i forskningsmæssig, kunstnerisk,

merkantil, teknisk eller anden kreativ hense-

ende, og for hvilke kravene til fornyelse har

en selvstændig, konkret begrundet betydning.

4. Ansættelse i visse stillinger i Grønland.

45. Retningslinjerne forudsætter således en sær-

lig begrundelse for åremålsansættelse i opgavens

midlertidighed, konkrete forestående omorgani-

seringer og særlige behov inden for specifikke op-

gaveområder.

46. Det anbefales i Personaleadministrativ Vej-

ledning, at ministerier og styrelser i forbindelse

med nyoprettelse og genbesættelse af tjeneste-

mandsstillinger bør overveje, om åremålsansæt-

telse med fordel vil kunne anvendes.

Personalestyrelsen har ikke umiddelbart et

bud på, om der inden for de enkelte ministerom-

råder er en passende anvendelse af åremålsansæt-

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

telse, og heller ikke på, hvor stort omfanget af åre-

målsansættelse i staten generelt bør være. Efter

Personalestyrelsens opfattelse afhænger spørgs-

målet af de enkelte ministeriers nærmere vilkår

og behov. Personalestyrelsen er dog indstillet på

at opfordre til, at de enkelte ministerier nøje over-

vejer fordele og ulemper i forbindelse med val-

get af ansættelsesformen.

Rigsrevisionen finder, at Personalestyrelsen,

som led i videndeling og som støtte til de stats-

lige institutioner, bør rådgive om anvendelse af

åremålsansættelse.

f. Personalestyrelsens undersøgelse i 2003 af

åremålsansættelse

47. Personalestyrelsen undersøgte i 2003 brugen

af åremålsansættelse i staten, herunder også åre-

målstillæggenes størrelse.

Undersøgelsen omhandlede omfanget af åre-

målsansættelser og udviklingen heri, anvendel-

se på de enkelte ministerområder, åremålsvilkår,

samt hvad der skete efter åremålets udløb.

48. Undersøgelsen viste en stor vækst i anven-

delse af åremålsstillinger i de senere år, med en

særlig udbredelse i de højere stillinger i central-

administrationen, men med store forskelle mel-

lem de forskellige ministerområder.

Personalestyrelsens undersøgelse viste, at åre-

målstillæggene for stillinger med tilbagegangs-

ret i perioden 1997-2003 lå i intervallet 15-19 %

med et gennemsnit på 17 % af lønnen, og for

stillinger uden tilbagegangsret lå gennemsnittet

på 24 % af lønnen. Personalestyrelsen konklu-

derede i 2003 med hensyn til åremålstillægge-

nes størrelse, at ministerierne gennem en lang år-

række havde administreret fornuftigt, men at om-

rådet af lønstyringsmæssige grunde skulle føl-

ges tæt.

Undersøgelsen viste endvidere, at hyppige

begrundelser for åremålsansættelse var at under-

støtte chefmobilitet, at kunne rekruttere eksterne

ansøgere og at kunne tage højde for omorgani-

seringer. Lønningsrådets kriterier havde en min-

dre fremtrædende plads.

Undersøgelsen viste tillige, at der ofte skete

forlængelser efter åremålsperiodens ophør, lige-

som der var en klar tendens til, at der ikke skete

fastansættelse i åremålsstillingen.

49. Personalestyrelsen forventer, at åremålsan-

sættelse er et område i vækst, hvilket generelt be-

tyder en bevægelse i retning af en friere løndan-

nelse i chefgruppen, som ikke er mulig i almin-

delige faste ansættelsesforhold. Personalestyrel-

sen følger derfor lønudviklingen, først og frem-

mest med fokus på udviklingen i lønniveauer.

Rigsrevisionen finder det tillige væsentligt,

at Personalestyrelsen fremover overvåger udvik-

lingen i ministeriernes anvendelse af åremålsan-

sættelser.

g. Personalestyrelsens procedurer for at følge

udviklingen i anvendelsen af åremålsansæt-

telser

50. Personalestyrelsen har i 2004 oprettet en elek-

tronisk database, hvortil ministerier og styrelser

skal indsende oplysninger om deres åremålsaf-

taler.

Databasen blev indført, efter at en række stats-

lige arbejdsgivere havde efterspurgt en øget ser-

vice fra Personalestyrelsen med henblik på sta-

tistik og oplysninger om praksis for åremålsvil-

kår i staten.

Indtil 2004 skulle ministerierne indsende en

kopi af den enkelte åremålsaftale, når aftalen

blev indgået, men Personalestyrelsen havde ik-

ke etableret procedurer til at sikre, at samtlige

kontrakter blev indsendt, ligesom der ikke var fa-

ste procedurer for behandling heraf.

Ifølge Personalestyrelsen er den elektroni-

ske database dog langt fra opdateret på grund af

manglende indberetninger. Det bevirker, at data-

basen ikke giver Personalestyrelsen det nødven-

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

dige grundlag for statistiske opgørelser og råd-

givning, som var den oprindelige hensigt med da-

tabasen.

I forlængelse af Rigsrevisionens undersøgel-

se har styrelsen i marts 2006 skrevet ud til alle

institutioner og mindet dem om proceduren.

51. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at en-

kelte institutioner udtrykte behov for mere vi-

dendeling på området, både i forhold til praksis

på andre ministerområder og generelle udmel-

dinger fra Personalestyrelsen. Rigsrevisionen fin-

der det væsentligt – af hensyn til behovet for vi-

dendeling – at den elektroniske database med op-

lysninger om åremålsansættelser holdes ajour, så

Personalestyrelsen har det nødvendige statisti-

ske grundlag i forbindelse med sin rådgivning

af institutionerne. Rigsrevisionen finder det der-

for også væsentligt, at ministerierne altid indbe-

retter vilkår ved åremålsansættelser til Persona-

lestyrelsen.

Personalestyrelsen har efterfølgende oplyst,

at for at opnå en mere effektiv ajourføring vil

Personalestyrelsen fremover gennemføre indsam-

lingen af data til åremålsregisteret som et tilba-

gevendende projekt i stedet for en stående drifts-

opgave. Projektet vil medføre, at samtlige depar-

tementer gøres ansvarlige for at indsamle og ind-

berette alle åremålsaftaler for ansatte i bevillings-

lønramme 35 og derover for deres respektive mi-

nisterområder hvert 2. år.

Rigsrevisionen finder dette initiativ tilfreds-

stillende.

et har således fokus på at udvide arbejdsstyr-

ken, bl.a. med udmøntningen af velfærdsaf-

talen, hvor der lægges op til forhandlinger om

at løfte de lavere pligtige afgangsaldre i fx po-

litiet og forsvaret. Rådighedsløn ved stillings-

nedlæggelse er baseret på regler i tjeneste-

mandsloven, og ministerierne har i 2005 ud-

betalt ca. ¼ mia. kr. til personer på rådigheds-

løn. Finansministeriet bør overveje initiativer,

der i højere grad muliggør genplacering af

personer på rådighedsløn.

Denne vurdering er baseret på:

•

Finansministeriet har aftalt de lavere pligtige

afgangsaldre med organisationerne. Ifølge den

politiske velfærdsaftale fra juni 2006 skal de

lavere pligtige afgangsaldre i bl.a. forsvaret

(60 år) og politiet (63 år) søges løftet gennem

forhandlinger med organisationerne. De la-

vere pligtige afgangsaldre – som i vidt om-

fang er historisk betinget – er generelt be-

grundet i dels særligt belastende arbejdsfor-

hold, dels beskæftigelses- og omstillingsmæs-

sige hensyn. Personalestyrelsen har iværksat

initiativer med henblik på at undersøge mu-

lighederne for at blive længere tid på arbejds-

markedet.

•

Der blev i 2005 udbetalt ca. 257 mio. kr. til

personer på rådighedsløn. For at identifice-

re god praksis for genplacering finder Rigs-

revisionen, at Personalestyrelsen bør foreta-

ge en analyse af ministeriernes brug af rådig-

hedsløn og på den baggrund overveje even-

tuelle nye initiativer, der kan fremme genpla-

cering. Personalestyrelsen har hertil oplyst,

at en analyse eventuelt vil give muligheder

for gennemførelse af tiltag, der kan fremme

genplacering. Dog pointerer Personalestyrel-

sen, at man næppe – heller ikke efter en gen-

nemført analyse af ministeriernes brug af rå-

dighedsløn – kan opstille regler om, at et an-

IV. Særlige regler for tjenestemænd

Rigsrevisionens bemærkninger

Finansministeriet er i gang med at tilvejebrin-

ge mere hensigtsmæssige rammer på tjeneste-

mandsområdet i relation til lavere pligtig af-

gangsalder og rådighedsløn. Finansministeri-

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

det ministerium skal ansætte en overtallig tje-

nestemand. Rigsrevisionen er enig i, at det og-

så fremover vil være de enkelte ministeriers

ansvar at genplacere tjenestemænd.

A. Lavere pligtig afgangsalder for visse tjene-

stemandsgrupper

52. Ifølge tjenestemandslovens § 29 afskediges

tjenestemænd fra deres tjenestemandsstilling fra

udgangen af den måned, hvor de fylder 70 år

eller opnår den alder, der er foreskrevet i lov-

givningen eller er fastsat ved aftale mellem Fi-

nansministeriet og de respektive centralorgani-

sationer, jf. tjenestemandslovens § 45.

Finansministeriet (Personalestyrelsen) har ind-

gået en række aftaler for udvalgte tjenestemands-

grupper, der medfører en lavere pligtig afgangs-

alder end det 70. år.

53. I nedenstående skema 2 er en oplistning over

grupper med lavere pligtig afgangsalder end 70.

år.

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

Skema 2. Oversigt over tjenestemænd med pligtig afgangsalder før det 70. år/ særlige regler

Stilling

Militære tjenestemænd med 52/55-års aldersgrænse

Flyveledere

Pligtig afgangsalder

52/55-års aldersgrænse

(overgangsordning)

Frivillig 55 år

Pligtig 60 år

Aftale

Aftale af 18. februar 1985

Lovbekendtgørelse nr. 674 af

31. juli 1995 om pensionering

af flyveledere, jf. aftale af

3. april 1979

Aftale af 31. marts 1982

Aftale af 28. maj 1982

Aftale af 21. juli 1987

Militære tjenestemænd

Militært personel ansat til fuld tjeneste i hjemme-

værnet

Brandfolk i Københavns Lufthavn, til hvem der

stilles krav om en årlig undersøgelse for fortsat at

kunne virke som brandmænd (røgdykning)

Brandfolk i Odense, Rønne og Vagar Lufthavne,

til hvem der stilles krav om en årlig lægeunder-

søgelse for fortsat at kunne virke som brandmænd

Pligtig 60 år

Aftale af 22. januar 1992

Civilforsvarskorpset, tjenestemandsansatte faste befa- Pligtig 60 år

lingsmænd

Flyvelederuddannede luftfartsinspektører samt visse

flyveledere/overflyveledere

Generallæge, stabslæge af 1. grad, stabslæge af

2. grad og overlæge i forsvaret

Overjordemødre, overplejere, plejere og plejersker

Varslingsoperatører og signaloperatører i forsvaret

Kriminalforsorgens uniformerede personale

Polititjenestemænd i LR 14, 15, 17, 22, 26 og 28

Polititjenestemænd i LR 31-36

Pligtig 60 år

Frivillig 60 år

Pligtig 65 år

Pligtig 60 år

Pligtig 63 år

Aftale af 9. november 1987 og

aftale af 21. maj 1990

Aftale af 27. juni 1988

Aftale af 3. februar 1992

Lønnings- og pensionsloven,

§ 53, stk. 3

Aftale af 28. januar 1992

og aftale af 31. juli 1995

Aftale af 27. november 1985

Aftale af 1. april 1985

Aftale af 16. september 1987

og tillægsaftale af 31. marts

1989

Aftale af 22. januar 1992

Aftale af 13. januar 1994

Aftale af 18. februar 1990

Polititjenestemænd i LR 31-37 og polititjenestemænd, Pligtig 63 år

der indtil omklassificering til disse lønrammer var

omfattet af aftale af 1. april 1985

Visse tjenestemænd ved mindre skibe under

Forsvarsministeriet

Visse tjenestemænd ved mindre skibe under

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri

Havariinspektører og overhavariinspektører ved

Havarikommissionen for Civil Luftfart

Lokomotivinstruktører, lokomotivførere, lokomotiv-

førere (kørelærere), elektroførere (kørelærere) og

lokomotivassistenter i DSB

Sygeplejersker

Kilde: Personalestyrelsen.

Pligtig 63 år

Pligtig 65 år

Frivillig 65 år

Lønnings- og pensionsloven,

§ 53, stk. 4

54. Gruppen af ansatte tjenestemænd med lave-

re pligtig afgangsalder vedrører i alt ca. 27.000

tjenestemænd, hvoraf politiet, kriminalforsorgen

og forsvaret omfatter ca. 90 %.

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

De største grupper, hvor der er indgået afta-

ler om en lavere pligtig afgangsalder, er inden

for politiet, der vedrører ca. 11.800 personer (dog

inkl. anklagemyndigheden, som ikke har lavere

pligtig afgangsalder), og inden for forsvaret, der

vedrører ca. 9.500 personer. Tjenestemændene

i politiet og kriminalforsorgen skal fratræde se-

nest, når de fylder 63 år, og tjenestemændene i

forsvaret og beredskabskorpset har en afgangs-

alder på 60 år.

a. Overenskomstforhandlingerne 2005 og

lavere pligtig afgangsalder

55. I forbindelse med overenskomstforhandlin-

gerne 2005 blev det efter krav fra Personalesty-

relsen aftalt, at centralt eller decentralt indgåede

aftaler om lavere pligtig afgangsalder for tjene-

stemænd blev suppleret med følgende bestem-

melse, jf. boks 3.

Boks 3

Overenskomstforhandlingerne 2005 og lavere pligtig afgangsalder

Ansættelsesmyndigheden og tjenestemanden kan aftale en højere pligtig afgangsalder for den pågældende

tjenestemand end den afgangsalder, der følger af aftalens almindelige regler. Tjenestemanden afskediges

dog senest fra udgangen af den måned, hvori den pågældende fylder 70 år eller opnår den alder, der efter den

øvrige lovgivning er foreskrevet som aldersgrænse for vedkommende stilling, jf. tjenestemandslovens § 29.

Der er enighed om, at kriterier for anvendelse af denne bestemmelse aftales mellem Finansministeriet og ved-

kommende forhandlingsberettigede organisation.

Kilde: Personalestyrelsen.

56. Der er optaget forhandlinger om anvendel-

se af denne aftalebestemmelse. Personalestyrel-

sen tilstræber det bredest mulige anvendelses-

område, men der er endnu ikke opnået enighed.

Personalestyrelsen vurderer, at det ikke er et øn-

ske fra organisationernes side at indgå sådanne

aftaler i noget større omfang.

b. Velfærdsforhandlingerne og lavere pligtig

afgangsalder

57. I regeringens publikation ”Fremtidens vel-

færd og velstand” fra april 2006 er lavere pligti-

ge afgangsaldre omtalt.

Det fremgår af velfærdsaftalen fra 20. juni

2006, som er indgået af Venstre, Det Konserva-

tive Folkeparti, Socialdemokraterne, Dansk Fol-

keparti og Det Radikale Venstre, at der er enig-

hed om, at det ikke er hensigtsmæssigt med de

nuværende lavere pligtige afgangsaldre vedrø-

rende tjenestemænd, jf. boks 4.

Boks 4

Velfærdsaftalen og lavere pligtige afgangsaldre

Tjenestemandsansatte på særlige områder, fx i politiet, forsvaret og kriminalforsorgen, har pligt til at trække

sig tilbage før folkepensionsalderen, også selv om de pågældende personer har et godt helbred og kan ud-

fylde jobbet. Det er enighed om, at dette ikke er hensigtsmæssigt. Regeringen vil derfor forhandle med de

berørte tjenestemandsorganisationer om at løfte de pligtige afgangsaldre i bl.a. politiet og forsvaret. De igang-

værende forhandlinger om at sikre mulighed for at fravige reglerne om pligtige afgangsaldre i individuelle til-

fælde fortsættes.

Kilde: Velfærdaftalen, juni 2006.

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

58. Der er dermed bred politisk enighed om, at

der skal indledes forhandlinger med de respek-

tive organisationer. Overenskomsten fra 2005 er

3-årig og udløber 1. april 2008.

Personalestyrelsen har oplyst, at det er aftalt

på et møde primo september 2006 mellem fi-

nansministeren og tjenestemandsorganisationer-

ne, at der i begyndelsen af 2007 iværksættes et

forhandlings- og beregningsforløb om de emner

fra velfærdsaftalen, som skal aftales mellem par-

terne, herunder spørgsmålet om at løfte de lave-

re pligtige afgangsaldre, med henblik på at væ-

re så afklarede som muligt ved overenskomst- og

aftalefornyelsen pr. 1. april 2008.

c. Begrundelser for de nuværende lavere

pligtige afgangsaldre

59. Personalestyrelsen har udarbejdet et notat

til Rigsrevisionen om, hvilke begrundelser der

har været for at indgå aftaler om lavere pligtige

afgangsaldre. Notatet bygger på analyse af en

række interne oplysninger mv. fra de seneste 30

år.

Personalestyrelsen har indledningsvist peget

på, at det forhold, at reglerne om lavere pligtig

afgangsalder i det væsentlige fastsættes ved af-

tale i henhold til tjenestemandslovens § 45, må

tages i betragtning ved vurdering af aftalerne.

Aftaleindgåelse er resultatet af afvejning af in-

teresser 2 parter imellem og vil således ikke al-

tid 100 % afspejle arbejdsgiverpartens interes-

ser med hensyn til tjenestens tarv, optimal anven-

delse af resurser og størst mulig effektivitet og

fleksibilitet.

60. Personalestyrelsen oplyser, at siden tjeneste-

mandsreformen i 1969 er regler om pligtig af-

gangsalder, der er lavere end det 70. år, men ik-

ke lavere end det 60. år, fastsat ved aftale mel-

lem finansministeren eller vedkommende mini-

ster og den forhandlingsberettigede organisation

i henhold til tjenestemandslovens § 45.

De gældende aftaler er i et vist omfang ind-

gået i tilknytning til overenskomstfornyelser mod

(delvis) finansiering over overenskomstpuljerne.

61. Den helt overordnede historiske begrundel-

se for udvælgelsen af netop de grupper, der har

disse ordninger, er efter Personalestyrelsens vur-

dering, at tjenesten stiller særlige fysiske og psy-

kiske krav. Hensynet til beskæftigelsen har imid-

lertid også spillet en rolle i 1970’erne og 1980’er-

ne.

Det gælder ifølge Personalestyrelsen i alt væ-

sentligt, at hensynet til fysiske og psykiske krav

er anført, men der er dog delgrupper, fx i over-

ordnede stillinger, hvor disse forhold næppe kan

anføres med afgørende vægt, men hvor sammen-

hængen til andre i hovedgruppen er begrundelsen.

62. Forsvaret har i mere end 100 år haft lavere

pligtige afgangsaldre end andre tjenestemænd.

Ifølge Personalestyrelsen er begrundelsen for

de egentlige kamptropper og andet feltmæssigt

personel indlysende grundet fysiske og psykiske

krav. Med de nuværende aftaler, hvor alt mili-

tært personel op til og med forsvarschefen har

60-års aldersgrænse, må der dog ifølge Persona-

lestyrelsen også søges andre begrundelser end fy-

siske og psykiske krav.

63. For politiets vedkommende fik de lavest char-

gerede i 1946 en lavere pligtig afgangsalder, bl.a.

begrundet i behovet for at tilpasse styrken og

gøre den mere mobil efter et ekstraordinært stort

indtag under besættelsen. Senere er gruppen af

mellemledere og gruppen af chefer kommet til

med henvisning til, at de fysiske og psykiske krav

også for denne gruppe var stigende.

For gruppen af chefer, hvor de særlige fysi-

ske krav ikke er så udtalte som for det mere un-

derordnede personale, er der fx for chefer ved

politiet med en (lavere) afgangsalder svarende til

det underordnede personale argumenteret med,

at det kan medføre rekrutteringsmæssige pro-

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

blemer, hvis cheferne har en højere pligtig af-

gangsalder end den gruppe, der skal søge chef-

stillingerne. Der blev ifølge Personalestyrelsen

henvist til, at forskellige afgangsaldre kan med-

føre et uhensigtsmæssigt ”flow” i chefudnævnel-

serne.

64. For kriminalforsorgens uniformerede perso-

nale var begrundelsen dels en sammenligning

med politiet, dels et meget massivt sygefravær

blandt de ældre tjenestemænd.

65. I 1970’erne og 1980’erne var der overvejel-

ser om en generel nedsættelse af afgangsalderen

for tjenestemænd og andre grupper til 67 år med

det sigte at afhjælpe den betydelige ledighed.

I midten af 1980’erne suppleredes dette hen-

syn af et ønske om at modernisere den offent-

lige sektor gennem en foryngelse og fornyelse af

chefgrupper i den offentlige sektor.

En generel nedsættelse af den pligtige af-

gangsalder blev ikke gennemført, men i stedet

for gjorde Personalestyrelsens sig overvejelser

om at foretage mere specifikke ændringer.

Ifølge Personalestyrelsen er der således ingen

tvivl om, at både beskæftigelsesmæssige hensyn

og hensyn til udskiftning af personale har været

medvirkende årsager til, at grupper af tjeneste-

mænd, omfattet af aftaler om lavere pligtig af-

gangsalder, blev øget i de nævnte år.

66. Der er et politisk ønske om, at de ansatte for-

bliver længere tid på arbejdsmarkedet. Persona-

lestyrelsen har iværksæt initiativer med henblik

på at undersøge mulighederne for at blive læn-

gere tid på arbejdsmarkedet.

B. Rådighedsløn til tjenestemænd ved stillings-

nedlæggelse

67. Rådighedslønbegrebet er et af de mest tradi-

tionelle kendetegn ved tjenestemandsansættelse,

og retten til rådighedsløn er et væsentligt gode

for tjenestemanden. Rådighedsløn er typisk ble-

vet betragtet som et udtryk for en opfattelse af

tjenestemandsansættelsen som principielt livs-

varig. Reglerne om rådighedsløn er nærmere be-

skrevet i Finansministeriets cirkulære nr. 69 fra

10. juli 1994 om rådighedsløn.

68. En tjenestemand har ret til rådighedsløn,

hvis den pågældende afskediges, fordi ændrin-

ger i forvaltningens organisation eller arbejds-

form medfører, at stillingen nedlægges, og der

ikke kan anvises en anden passende stilling, jf.

tjenestemandslovens § 32. Hvis en tjenestemand

afskediges af andre grunde (som fx uegnethed,

sygdom, samarbejdsvanskeligheder eller af dis-

ciplinære årsager), kan der ikke ydes rådigheds-

løn.

Rådighedsløn ydes i 3 år med en løn svaren-

de til den sidst udbetalte løn inkl. faste tillæg.

Afskedigelse af tjenestemænd giver således ik-

ke besparelser for institutionen, før rådighedspe-

rioden udløber.

69. Rådighedsløn kan ikke oppebæres ud over

den pligtige afgangsalder, og retten ophører se-

nest, når den pågældende fylder 65 år. Såfremt

tjenestemanden har optjent mindst 10 års pen-

sionsalder, kan vedkommende efter udløbet af

rådighedslønperioden oppebære aktuel tjeneste-

mandspension.

Udbetalingen af rådighedsløn ophører, når en

tjenestemand ansættes i eller får anvist en an-

den stilling, som den pågældende har pligt til at

overtage efter tjenestemandslovens § 12.

Ifølge § 12 har en tjenestemand pligt til at un-

derkaste sig sådanne forandringer i tjenestens om-

fang og beskaffenhed, der ikke ændrer tjenestens

karakter, og som ikke medfører, at stillingen ik-

ke længere kan anses for passende for ham.

Såfremt en tjenestemand på rådighedsløn an-

sættes i en stilling på det private arbejdsmarked,

kan den pågældende oppebære rådighedsløn sam-

tidig med lønindkomst i det nye job.

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

70. Med hensyn til ansættelsesområdet i forbin-

delse med mulig genplacering af tjenestemænd

på rådighedsløn fremgår det af Finansministeri-

ets cirkulære nr. 33 fra 18. maj 2004 om ansæt-

telsesområder og ansættelsesbreve for tjeneste-

mænd, at ansættelsesområdet for tjenestemænd

i staten er vedkommende ministerium med til-

hørende institutioner. Ministerier, som med til-

hørende institutioner er af betydelig størrelse,

kan opdeles i flere ansættelsesområder efter af-

tale.

For administrative tjenestemænd, der ved an-

sættelsen får tjenestested i hovedstadsområdet,

omfatter ansættelsesområdet desuden samtlige

andre ministeriers departementer.

Ifølge tjenestemandslovens § 12 gælder dog

den særregel, at når ændringer i forvaltningens

organisation eller arbejdsform gør det nødven-

digt, er en tjenestemand forpligtet til at overtage

en stilling uden for sit hidtidige ansættelsesom-

råde. En sådan flytning kræver dog tilslutning fra

Omflytningsnævnet.

a. Stillingsnedlæggelse med rådighedsløn

71. I tabel 2 vises en opgørelse over stillingsned-

læggelser i staten i perioden 2000-2005.

Tabel 2. Samlet antal nyoprettede sager om ned-

læggelse af tjenestemandsstillinger for hvert af

årene i perioden 2000-2005

2000

2001

2002

2003

2004

2005

72. Rigsrevisionen har fået foretaget en opgø-

relse i Statens Lønsystem for udbetalt rådigheds-

løn i 2005 opgjort i kr.

Denne opgørelse viser, at der for statens in-

stitutioner i 2005 har været et forbrug til rådig-

hedsløn på ca. 257 mio. kr. for ca. 60 institutio-

ner og ministerområder.

I tabel 3 er anført en oversigt over institutio-

ner/områder med størst forbrug af rådighedsløn

i 2005.

Tabel 3. Oversigt over institutioner med størst

forbrug af rådighedsløn i 2005

Samlet

rådighedsløn

Mio. kr.

DSB .................................................

Banedanmark ..................................

Forsvaret .........................................

SKAT ...............................................

Kort- og Matrikelstyrelsen................

IT- og Telestyrelsen.........................

Flyvesikringstjenesten .....................

Skov- og Naturstyrelsen ..................

Økonomistyrelsen............................

Statens Luftfartsvæsen....................

Institution

Kilde: Opgørelse fra Personalestyrelsen 2006.

----- Antal -----

255

576

535

177

247

Tabellen viser, at DSB er den største udbetaler

af rådighedsløn i 2005 med 74 mio. kr. Dernæst

kommer Banedanmark, forsvaret og SKAT med

henholdsvis 43 mio. kr., 28 mio. kr. og 27 mio. kr.

73. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der

i 2005 blev udbetalt ca. 257 mio. kr. til personer

på rådighedsløn i staten.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der er ta-

le om betydelige beløb, som udbetales, uden at

staten får ”noget” herfor. Rigsrevisionen finder,

at Personalestyrelsen bør iværksætte en analyse

af ansatte på rådighedsløn, herunder de enkelte

ministeriers forsøg på genplacering, og på den

Kilde: Personalestyrelsen, 2006.

Tabellen viser, at der i perioden 2000-2002 har

været en kraftig stigning i antallet af nedlæg-

gelser af tjenestemandsstillinger og dermed i an-

tallet af personer på rådighedsløn. Der er i slut-

ningen af perioden en faldende tendens, men an-

tallet i 2005 ligger stadig væsentligt over antal-

let i 2000.

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

baggrund overveje eventuelle nye initiativer, der

kan fremme genplacering. Personalestyrelsen har

hertil oplyst, at en analyse eventuelt vil give mu-

ligheder for gennemførelse af tiltag, der kan frem-

me genplacering. Dog pointerer Personalestyrel-

sen, at man næppe – heller ikke efter en gennem-

ført analyse af ministeriernes brug af rådigheds-

løn – kan opstille regler om, at et andet mini-

sterium skal ansætte en overtallig tjenestemand.

Rigsrevisionen er enig i, at det også fremover vil

være de enkelte ministeriers ansvar at genplace-

re tjenestemænd.

•

De undersøgte institutioner anvender i vidt

omfang overenskomstansættelse af nye che-

fer, idet denne ansættelsesform er mere flek-

sibel ved afskedigelser og stillingsnedlæggel-

ser end en tjenestemandsansættelse.

•

De undersøgte institutioner har alle iværk-

sat tiltag for at finde en anden passende stil-

ling til personale på rådighedsløn, men det-

te er kun lykkedes i yderst begrænset om-

fang.

•

Åremålsansættelse er en lønmæssig dyrere

ansættelsesform end fastansættelse. Lønfor-

skellen for kontorchefer med og uden åre-

mål var i gennemsnit ca. 94.000 kr. i 2005

ekskl. eventuelt fratrædelsesbeløb.

•

De fleste undersøgte institutioner har ikke ud-

arbejdet en politik for anvendelse af åremåls-

stillinger. Rigsrevisionen finder, at ministe-

rierne bør udarbejde en politik for anvendel-

sen af åremålsstillinger, herunder kriterier og

beløbsmæssige rammer.

•

Hovedparten af institutionerne angiver, at for-

målene med åremålsansættelse er at medvir-

ke til øget fleksibilitet, mobilitet og et brede-

re rekrutteringsgrundlag. Erfaringsgrundlaget

er endnu for spinkelt til nærmere at under-

søge, om formålene med åremålsansættelse

er opfyldt. Ministerierne bør nøje overveje,

hvad man vil opnå ved brugen af åremåls-

ansættelse, om (for)målet eventuelt kan op-

nås uden brug af åremål, og om brugen af

åremålsansættelse sker målrettet og med det

formål at sikre en bedre opgavevaretagelse

også i form af fx bedre kvalitet eller større

produktivitet. Rigsrevisionen finder, at Fi-

nansministeriet, når datagrundlaget om nog-

le år er tilvejebragt, bør vurdere, om merud-

giften forbundet med åremål medvirker til en

bedre opgavevaretagelse.

V. De undersøgte ministeriers anven-

delse af ansættelsesformer

Rigsrevisionens bemærkninger

De undersøgte institutioner anvender de fa-

ste ansættelsesformer strategisk i forhold til

opgavevaretagelsen, mens tidsbegrænset åre-

målsansættelse kun i mindre omfang anven-

des strategisk.

De undersøgte institutioner har således

strategisk fravalgt tjenestemandsansættelse af

chefer til fordel for overenskomstansættelse.

Ifølge institutionerne medfører dette større

fleksibilitet i opgavevaretagelsen.

De fleste undersøgte institutioner har ikke

en politik for anvendelse af åremålsansættelse,

selv om åremålsansættelse er en lønmæssig dy-

rere ansættelsesform end fastansættelse. Un-

dersøgelsen har vist, at erfaringsgrundlaget

endnu er for spinkelt til at påvise en sammen-

hæng mellem åremålsansættelse og en bedre

opgavevaretagelse. Ministerierne bør derfor

nøje overveje, hvad man vil opnå ved brugen

af åremålsansættelse, om (for)målet eventuelt

kan opnås uden brug af åremål, og om brugen

af åremålsansættelse sker målrettet.

Denne vurdering er baseret på:

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

A. Valg af ansættelsesform for chefer

74. Ifølge Finansministeriets cirkulære fra 2000

sker ansættelse i en stilling, der er klassificeret i

LR 37 og derover, som udgangspunkt som tjene-

stemand. Niveauet vedrører normalt chefstillin-

ger, og fx kontorchefstillinger er typisk klassifi-

ceret i LR 37.

Ifølge cirkulæret kan det enkelte ministerium

dog bestemme, at ansættelse i stillinger i bl.a. LR

37 og derover ikke skal ske som tjenestemand,

medmindre dette strider mod andre regler.

Stort set alle chefer i LR 37 og derover blev

tidligere ansat som tjenestemænd, men tenden-

sen har i de senere år været, at der i langt høje-

re grad sker overenskomstansættelse end tjene-

stemandsansættelse, jf. tabel 4.

Tabel 4. Antal årsværk i LR 37-42 fordelt på tjenestemænd og overenskomstansatte

1996

Tjenestemænd ......................................................

Overenskomstansatte ...........................................

I alt ........................................................................

Andel tjenestemænd i % .......................................

3.152

435

3.587

87,9

2002

----- Antal -----

2.974

1.211

4.185

71,1

2.576

1.378

3.954

65,2

2006

Note: Tilgangen fra kommunerne til SKAT er holdt ude af opgørelsen. Det har betydet, at 174 tjenestemands-

ansatte årsværk ikke er talt med. På et tidspunkt mellem 1996 og 2002 blev ca. 300 tjenestemands-

ansatte oberstløjtnanter omklassificeret fra LR 36 til 37. I samme periode er der sket en betydelig vækst

i antallet af professorer, som alle overenskomstansættes.

Kilde: Personalestyrelsen.

Tabellen viser udviklingen i antallet og andelen

af tjenestemands- og overenskomstansættelse fra

1996 til 2006 i LR 37 og derover. Der er i perio-

den sket en forøgelse af stillinger i LR 37-42,

men der er samtidig sket et fald i andelen af tje-

nestemænd fra knap 88 % til ca. 65 %.

75. Ministerierne følger forskellig praksis med

anvendelse af tjenestemandsansættelse eller over-

enskomstansættelse i stillinger i LR 37 og der-

over. En række ministerområder besætter i vid

udstrækning chefstillinger på overenskomstvil-

kår.

De fleste chefer i Finansministeriet er såle-

des overenskomstansatte. Andre ministerområ-

der, der har en udbredt chefoverenskomstansæt-

telse, er Økonomi- og Erhvervsministeriet, So-

cialministeriet, Miljøministeriet og Beskæftigel-

sesministeriet. Samtidig er der fortsat minister-

områder, hvor langt den overvejende del af che-

fer fortsat tjenestemandsansættes, fx Justitsmini-

steriet, Skatteministeriet og Forsvarsministeriet.

76. Rigsrevisionen har forespurgt de undersøg-

te institutioner om, hvilken ansættelsesform de

anvender for chefer, og om begrundelserne for

den valgte ansættelsesform.

De undersøgte institutioner anvender i vidt

omfang undtagelsen i cirkulæret fra 2000, hvor

udgangspunktet er, at chefer ansættes som tjene-

stemænd. Hovedparten af institutionerne over-

enskomstansætter således nyansatte chefer, med-

mindre de er tjenestemænd i forvejen. Et ministe-

rium har ændret praksis fra før at anvende tjene-

stemandsansættelse til i 2005 at overenskomst-

ansætte alle chefer.

De undersøgte institutioner begrunder deres

valg af overenskomstansættelse med, at der er

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

tale om en mere fleksibel ansættelsesform end

tjenestemandsansættelse, idet ministerierne her-

ved undgår de administrative tunge og komplek-

se ansættelsesretlige forhold, der er i forbindel-

se med tjenestemandsansættelser, fx i en afske-

digelsessituation. Endvidere vil ministerierne

undgå den rådighedsforpligtelse, som ligger i tje-

nestemandsansættelsen, hvilket eventuelt også

kan gøre overenskomstansættelse økonomisk me-

re fordelagtig.

77. Undersøgelsen har vist, at de undersøgte in-

stitutioners overvejelser vedrørende valg af an-

sættelsesform for chefer primært er begrundet i

et fravalg af tjenestemandsansættelsen, idet in-

stitutionerne vurderer, at overenskomstansættel-

se er mere fleksibel.

B. Rådighedsløn

78. En tjenestemand har ret til rådighedsløn,

hvis den pågældende afskediges, fordi ændrin-

ger i forvaltningens organisation eller arbejds-

form medfører, at stillingen nedlægges, og der

ikke kan anvises en anden passende stilling. Rå-

dighedsløn ydes i 3 år med en løn svarende til

den sidst udbetalte løn inkl. faste tillæg. Udgif-

ten til rådighedsløn afholdes af det enkelte mi-

nisterområde, og beslutningen om afskedigelse af

tjenestemænd giver således ikke besparelser for

institutionen, før rådighedsperioden udløber.

79. Rigsrevisionens undersøgelse af de 16 in-

stitutioner har vist, at institutionerne forsøger at

begrænse tjenestemandsansættelse, bl.a. fordi de

ønsker at begrænse risikoen for udbetaling af rå-

dighedsløn.

Flere af de undersøgte institutioner har op-

lyst, at de har haft personale på rådighedsløn, og

Rigsrevisionen har forespurgt nærmere om, hvil-

ke tiltag der har været iværksat for at finde en an-

den passende stilling for derved at begrænse ud-

giften til rådighedsløn.

80. De undersøgte institutioner har om procedu-

rerne for afskedigelsessager bl.a. oplyst, at de har

forespurgt om en mulig genplacering hos øvrige

institutioner på området samt øvrige ministeri-

ers departementer. Dette foregår bl.a. ved, at der

bliver rundsendt CV’er i ministerierne, og ved, at

genplacering bliver drøftet på regelmæssige per-

sonalechefgruppemøder internt i ministerierne.

Det er kun lykkedes for institutionerne i gan-

ske få tilfælde at genplacere eller udlåne med-

arbejdere, og ingen af institutionerne har etable-

ret procedurer, der sikrer genplaceringer i større

grad. En af grundene til den manglende genpla-

cering har ifølge institutionerne været, at der har

været en generel opbremsning i de statslige an-

sættelser fra 2001.

81. Institutionerne oplyser, at Personalestyrelsen

kun spiller en mindre formel rolle i forbindelse

med rådighedslønsagerne. I afskedigelsesfasen

bliver Personalestyrelsen således alene forelagt

institutionernes rådighedslønsager med henblik

på udtalelse om pension.

82. De undersøgte institutioner har iværksat til-

tag for at finde en anden passende stilling til per-

sonale på rådighedsløn, men dette er kun lykke-

des i yderst begrænset omfang. Det er derfor ik-

ke muligt for Rigsrevisionen at fremdrage ek-

sempler på god praksis for genplacering.

C. Åremålsansættelse

83. Både tjenestemænd og overenskomstansatte

kan ansættes på åremål, der primært finder anven-

delse i chefgruppen. Rigsrevisionens undersøgel-

se af åremålsansættelserne ved de undersøgte in-

stitutioner har vist, at ministerierne anvender mu-

lighederne for åremålsansættelse meget forskel-

ligt – fra intensiv anvendelse af åremål til stort set

kun brug af fastansættelse. I tabel 5 vises andelen

af åremålsansættelser ved de undersøgte minister-

områder set i forhold til alle ansættelser i LR 37.

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

Tabel 5. Andelen af åremålsansættelser ved de

undersøgte ministerområder set i forhold til alle

ansættelser i LR 37

Ministerområde

Beskæftigelsesministeriet .....................

Finansministeriet ...................................

Miljøministeriet ......................................

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug

og Fiskeri...............................................

Ministeriet for Videnskab, Teknologi

og Udvikling...........................................

Socialministeriet ....................................

Økonomi- og Erhvervsministeriet..........

Alle ministerier ......................................

Note: Alle institutioner under de pågældende

ministerområder er inddraget.

Kilde: ISOLA, 2. kvartal 2006.

tutionerne har en politik, der fastlægger de kon-

krete formål med åremålsansættelse.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at et

flertal af institutionerne ikke har en nedskreven

politik vedrørende åremålsansættelse. Kun en-

kelte departementer i undersøgelsen har udar-

bejdet politikker for åremålsansættelse for depar-

tementet og de tilhørende institutioner. Et enkelt

ministerområde har udarbejdet en intern proce-

dure/praksis for departementet og tilhørende in-

stitutioner, og et andet ministerområde har en ge-

nerel praksis om at åremålsansætte alle chefer,

fordi det efter ministeriets opfattelse fremmer

fleksibilitet, fastholdelse og rekruttering.

Da flere institutioner forventer at øge anven-

delsen af åremålsstillinger i fremtiden, finder

Rigsrevisionen det vigtigt, at ministerierne udar-

bejder en politik for anvendelsen af åremål.

85. Såfremt institutionen både har ansatte på åre-

mål og i almindelig fastansættelse, kan der opstå

risiko for lønpres såvel inden for samme stil-

lingskategori som nedad i systemet. Rigsrevisio-

nens undersøgelse har vist enkelte eksempler på,

at der har været lønpres inden for samme stil-

lingskategori, da åremålsansatte får mere i løn,

uden at der opleves forskelle i arbejdsopgaver,

krav eller kvalifikationer. Endvidere har Rigsre-

visionens undersøgelse vist, at enkelte tidligere

åremålsansatte opretholder et højt lønniveau ved

overgang til fastansættelse.

Rigsrevisionen finder, at politikken også bør

indeholde rammer for åremålstillægsstørrelser og

fratrædelsesbeløb samt lønniveau i tilbagegangs-

stillinger.

b. De undersøgte institutioners angivelse af

formål med åremålsansættelse

86. Rigsrevisionens undersøgelse har – i lighed

med Personalestyrelsens undersøgelse fra 2003

– vist, at åremålsansættelse i praksis har fået en

anden og langt bredere anvendelse end oprinde-

Det fremgår af tabellen, at Beskæftigelsesmini-

steriet, Finansministeriet, Miljøministeriet og

Økonomi- og Erhvervsministeriet alle anvender

åremålsansættelser i LR 37 i et omfang, der lig-

ger væsentligt over det statslige gennemsnit. Det

fremgår også af tabellen, at Socialministeriet an-

vender åremålsansættelser i langt mindre grad.

Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvik-

ling har en udbredt anvendelse af åremålsansæt-

telser generelt. Men i LR 37 er den procentvise

andel af åremålsansættelse lille, idet der i den-

ne lønramme er ansat et stort antal professorer,

som ikke er ansat på åremål. Som det fremgår af

tabel l, tjener åremålsansatte kontorchefer gen-

nemsnitligt ca. 94.000 kr. mere om året end kon-

torchefer, der ikke er ansat på åremål.

Alle ministerier anvender åremålsansættelse

sideløbende med fastansættelse.

a. De undersøgte institutioners politik for

åremålsansættelse

84. Da åremålsansættelse umiddelbart er en me-

re løntung ansættelsesform end fastansættelse,

anser Rigsrevisionen det for væsentligt, at insti-

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

ligt tænkt, jf. Lønningsrådets oprindelige krite-

rier.

87. Langt de fleste institutioner i Rigsrevisio-

nens undersøgelse angiver fleksibilitet og mobi-

litet som formålet med åremålsansættelser.

Dernæst vurderer et stort antal institutioner,

at anvendelse af åremålstillæg og den højere løn

tiltrækker flere kvalificerede ansøgere og dermed

giver et bredere rekrutteringsgrundlag.

88. Ifølge de undersøgte institutioner dækker

fleksibilitet og mobilitet bl.a. over muligheden

for tilpasning af chefgruppen, fx udskiftning af

chefer, samt at det giver en naturlig mulighed

for evaluering af den enkelte chef. Ligeledes sen-

der det et signal om udviklings- og karrieremu-

ligheder i institutionen, det kræver omstillings-

parathed af chefen, og det fremmer de generelle

ledelseskompetencer hos den enkelte leder. Des-

uden er det et ønske, at det ”bueformede karrie-

reforløb” kan blive en del af kulturen, dvs. at der

skabes en kultur, hvor det er i orden at være chef

i en periode for derefter enten på grund af alder,

manglende lyst eller lederevner at gå tilbage til

den gamle stilling.

I rekrutteringsøjemed argumenterer institu-

tionerne primært for, at muligheden for at tilby-

de en højere løn giver den enkelte institution mu-

lighed for at konkurrere både med andre stats-

lige institutioner og med det private arbejdsmar-

ked. Det gælder især specialiststillinger, hvor der

er stor konkurrence om udbuddet.

89. Kriterierne for åremålsanvendelse har såle-

des ændret sig fra at have til formål at fremme

fornyelse, mulighed for tidsbegrænsede stillin-

ger samt forventede opgaveændringer til i dag,

hvor de fleste institutioner argumenterer for, at

formålene med åremålsstillinger er at fremme

fleksibilitet og mobilitet i chefgruppen samt i fle-

re tilfælde at få et bredere rekrutteringsgrund-

lag. Endvidere har et ministerium endog påpeget

åremålsvilkår som et fastholdelsesinstrument i

forhold til kvalificerede chefer, dvs. et kriterium,

der er modsatrettet tanken bag ordningen. Der

er således sket et skift i hensigten med åremåls-

ansættelse fra fokus på opgaver til fokus på chef-

rollen.

c. Anvender de undersøgte institutioner åre-

målsansættelse i overensstemmelse med egne

formål

90. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at et

flertal af de undersøgte institutioner endnu ikke

ser sig i stand til at komme med en vurdering af,

om åremålsansættelse lever op til egne formål,

da institutionerne er af den opfattelse, at erfarin-

gen med anvendelse af åremålsansættelse endnu

ikke er særlig stor.

91. Da de undersøgte institutioner har angivet, at

2 af de væsentligste formål med anvendelsen af

åremålsstillinger er at øge fleksibilitet og chefmo-

bilitet, har Rigsrevisionen undersøgt, i hvor lang

tid den åremålsansatte er ansat i åremålsstillingen,

og hvad der efterfølgende sker med den ansatte.

En udbredt brug af forlængelser og genansæt-

telser, der kan ske i op til 27 år, harmonerer ik-

ke umiddelbart med Lønningsrådets hensigt om

anvendelse af åremål i tidsbegrænsede stillinger

og heller ikke med institutionernes egne ønsker

om øget fleksibilitet og mobilitet.

92. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at gen-

ansættelse i samme åremålsstilling ikke er sær-

ligt udbredt, idet de fleste åremålsansatte er i de-

res første åremålsperiode og eventuelle første for-

længelse. Dette er i overensstemmelse med Per-

sonalestyrelsens undersøgelse fra 2003, hvoraf

det fremgår, at ca. 88 % af de åremålsansatte på

daværende tidspunkt var i første åremålsansæt-

telse og eventuelle forlængelse.

Da der er sket en øget tilgang af åremålsan-

sættelse i de senere år, er ministerierne dog i man-

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

ge tilfælde i gang med den første runde af åre-

målsansættelser, hvorfor det fulde omfang af for-

længelse og genansættelse i samme stilling først

vil slå igennem om nogle år.

93. Genansættelser udløser som altovervejende

hovedregel betaling af fratrædelsesbeløb med 1

månedsløn pr. fulde års åremålsansættelse inkl.

en eventuel forlængelsesperiode. Fratrædelses-

beløb har oprindeligt haft til formål at sikre en

indtægt i en usikker periode mellem 2 ansættel-

ser, hvilket ikke gør sig gældende ved genansæt-

telse i samme stilling.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at man

kun på ét af de undersøgte ministerområder, ef-

ter bemyndigelse fra Personalestyrelsen, har for-

handlet begrænsninger i fratrædelsesbeløb ved

genansættelse. Ministeriet, der har en udbredt åre-

målsanvendelse, fandt, at omkostningerne til fra-

trædelsesbeløb fremover ville blive for store på

grund af forlængelser og genansættelser.

Rigsrevisionen finder, at Personalestyrelsen

bør overveje, om anvendelse af fratrædelses-

beløb til medarbejdere ved fratrædelse og gen-

ansættelse er hensigtsmæssig i sin nuværende

form.

Personalestyrelsen har efterfølgende oplyst,

at man er enig heri, og at styrelsen rejste spørgs-

målet i forbindelse med overenskomstforhand-

lingerne 2005. Det lykkedes imidlertid ikke at

opnå enighed om en ændring af reglerne. Pro-

blemet forventes taget op på ny i forbindelse med

overenskomstforhandlingerne 2008.

94. Ifølge de undersøgte institutioner giver over-

vejelser om forlængelser og genopslag en natur-

lig anledning til evaluering af chefforløbet. Det

giver således både institutionen og medarbejde-

ren mulighed for at overveje den videre ansæt-

telse, og der er på den måde indbygget en vis

fleksibilitet i åremålsansættelsen.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at de

fleste chefer efter endt åremålsperiode fortsæt-

ter i en anden åremålsstilling, og at tilbagegangs-

stillingerne kun sjældent benyttes. Undersøgel-

sen har tillige vist enkelte eksempler på, at che-

fer ikke ville forsætte i chefstillingen, men øn-

skede at vende tilbage til en specialist/konsu-

lentstilling, og også eksempler på, at åremåls-

ansatte chefer ikke blev genansat i stillingen, selv

om vedkommende søgte den. Sammenlignet med

fastansættelse kan åremålsansættelse på den må-

de siges at medvirke til en vis mobilitet i chef-

gruppen.

95. Undersøgelsen viste tillige, at et ministeri-

um var af den opfattelse, at åremålsansættelse

ikke levede op til formålene, da det snarere op-

levedes som en mulighed for højere løn end for

at fremme mobilitet.

En institution tilkendegav endvidere, at man

fremover vil være mere tilbageholdende med

åremålsansættelser primært begrundet i, at disse

ansættelser er mere løntunge end fastansættel-

ser.

96. De fleste institutioner, der indgår i undersø-

gelsen, har ikke undersøgt effekten af anvendel-

sen af åremål, men uanset om åremålsansættel-

se ifølge oplysningerne fra institutionerne med-

virker til øget fleksibilitet og mobilitet, er det ik-

ke muligt for Rigsrevisionen ud fra besvarelser-

ne at vurdere, om åremålsansættelser også har

medvirket til en bedre opgavevaretagelse i sta-

ten. Rigsrevisionen kan derfor ikke på nuværen-

de tidspunkt komme med en vurdering af, om

penge brugt på åremålsansættelse er givet godt

ud.

Det er på den baggrund Rigsrevisionens op-

fattelse, at ministerierne nøje bør overveje, hvad

man vil opnå ved brugen af åremålsansættelse,

om (for)målet eventuelt kan opnås uden brug af

åremål, og om brugen af åremålsansættelse sker

målrettet og med det formål at sikre en bedre

opgavevaretagelse også i form af fx bedre kva-

litet eller større produktivitet. Rigsrevisionen fin-

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

der, at Finansministeriet, når datagrundlaget om

nogle år er tilvejebragt, bør vurdere, om merud-

giften forbundet med åremål medvirker til en bed-

re opgavevaretagelse.

Rigsrevisionen, den 17. januar 2007

Kirsten Leth-Nissen

fg.

/Peder Juhl Madsen

Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten Statsrevisorerne beretning SB5/2006 - Bilag 1: Beretning om ansættelsesformer i staten

Statsrevisorernes bemærkning

Denne beretning er undergivet rigsrevisorlovens regler om en efterfølgende redegørelse fra mini-

stre og rigsrevisors bemærkninger hertil. Statsrevisorernes endelige stillingtagen vil finde sted i for-

bindelse med afgivelsen til Folketinget af den endelige betænkning over statsregnskabet.

Beretningen sætter fokus på de rammebetingelser, som Finansministeriet i kraft af sin rolle som

arbejdsgiver sætter for valg af ansættelsesformer i staten. Hovedparten af statens personale på ca.

156.000 årsværk er ansat enten i henhold til kollektiv overenskomst eller som tjenestemænd – hen-

holdsvis ca. og af de statsansatte. En mindre del af disse – fortrinsvis chefer – har en tidsbe-

grænset ansættelse, en åremålsansættelse.

Ansættelsesformer og rammebetingelser kan medvirke til at fremme mulighederne for en spar-

sommelig og effektiv opgavevaretagelse i statens institutioner. En af de store udfordringer i de

kommende år forventes at være håndteringen af manglen på arbejdskraft, men også behovet for en

veluddannet, fleksibel og mobil arbejdskraft stiller krav til rekruttering af personale til statens op-

gavevaretagelse.

Beretningen viser dels, at Finansministeriet har tilvejebragt de overordnede rammer for, at

statens institutioner kan anvende de forskellige ansættelsesformer hensigtsmæssigt, dels at de un-

dersøgte institutioner generelt anvender ansættelsesformerne tilfredsstillende.

Beretningen viser imidlertid også, at Finansministeriet kan gøre tingene bedre på en række om-

råder, og at der bør iværksættes konkrete initiativer i relation til chefansættelse, åremålsansættelse

og rådighedsløn.

Statsrevisorerne finder, at fleksibilitet bør prioriteres højt ved statslige ansættelser. Alle insti-

tutioner bør etablere en politik for anvendelse af åremålsansættelser. I den forbindelse bør Finans-

ministeriet undersøge, hvilken sammenhæng der er mellem åremålsansættelser og en bedre opga-

vevaretagelse.