Kulturudvalget 2024-25
L 50 Bilag 14
Offentligt
2956609_0001.png
OPMÆRKSOMHEDSSKRIVELSE
København, den 12. december 2024
VEDRØRENDE LOVFORSLAG L50 – NYBYGGERI PÅ NYBORG SLOT
MULIGT GRUNDLOVSBRUD
Kære Søren Gade,
Som Folketingets formand har du en afgørende rolle i at sikre, at lovgivningsarbejdet i Danmark
forløber lødigt og i overensstemmelse med Grundloven, herunder at borgernes retssikkerhed
opretholdes.
Med nærværende skrivelse gøres du i forlængelse af mediernes dækning høfligt opmærksom på,
at der er begrundet risiko for grundlovsbrud, hvis Folketinget vedtager lovforslag L50 “om
anlæg af en formidlingsbygning m.v. på fortidsmindet Nyborg Slot”. Nærværende skrivelse er
derfor en opfordring til at tage de fornødne skridt til at undersøge sagen, idet vi forbeholder os
ret til at nuancere skrivelsens indhold og gøre opmærksom på yderligere forhold.
Bekymringerne for grundlovsstridighed funderes i følgende:
En anlægslov anvendes typisk til at sikre gennemførelse af store infrastrukturprojekter, såsom
motorveje og bro- og tunnelforbindelser. I denne type projekter er proportionalitetsprincippet
og hensynet til samfundsnytten afgørende, når anden lovgivning tilsidesættes, og der for
eksempel afskæres klageadgang. Anlægsloven for Nyborg Slot er i modsætning hertil i realiteten
singulær lovgivning, der alene vedrører et kuldsejlet, ulovligt statsligt byggeprojekt. Ved at
vedtage en anlægslov, der bl.a. suspenderer klageadgangen til Miljø- og Fødevareklagenævnet,
vil Folketinget fratage borgerne muligheden for at få efterprøvet, om projektet overholder
relevant lovgivning. Dette strider imod de gældende principper i et retssamfund.
Side 1 af 9
 L 50 - 2024-25 - Bilag 14: Henvendelse fra Kultur & Arv
2956609_0002.png
OPMÆRKSOMHEDSSKRIVELSE
1. GRUNDLOVSMÆSSIGE PROBLEMATIKKER
1.1
Brud på magtens tredeling (Grundlovens § 3)
Hvis kulturministeren får lov at fungere som både lovgiver, forvalter og retsinstans (ved at være
klageinstans), udfordrer det magtens tredeling og balancen mellem statsmagterne. Lovforslaget
er problematisk i lyset af Tvind-dommen (U.1999.841H), hvor Højesteret fastslog grænserne for
Folketingets kompetence til at afgøre enkeltsager. I Tvind-sagen blev lovgivningsmagten anset
for at handle i strid med Grundlovens § 3 ved at fratage en konkret gruppe adgang til
domstolsprøvelse gennem en særlov.
Ifølge dommen kan Folketinget ikke lovgive om konkrete sager, idet afgørelsen af retstvister
indebærer en overtagelse af den dømmende magts funktioner. Dommen etablerer, at
lovgivningsmagten ikke må tilsidesætte afgørelser truffet af domstole eller
forvaltningsmyndigheder, der fungerer som domstolslignende instanser.
I tilfældet med lovforslag L50 tilsidesættes eksisterende lovgivning og kontrolmekanismer
indeholdt i VVM-processen og miljø- og fredningsreglerne, hvilket reelt afskærer
offentligheden fra at udfordre projektet. Dette kan ses som en overtagelse af den dømmende
magts funktion og et alvorligt brud på magtens tredeling. Tvind-dommens præmisser
understreger, at Folketinget ikke må træffe beslutninger, der har karakter af domsafsigelse i
konkrete sager, hvilket gør L50 yderst problematisk.
Ved at tilsidesætte eksisterende lovgivning såsom museumsloven, bygningsfredningsloven og
naturbeskyttelsesloven, bliver lovforslaget
en afgørelse,
der normalt ville blive truffet under det
forvaltningsmæssige og dømmende system. Endvidere har loven til formål at afgøre en
eksisterende retstvist, der allerede er kendt og har været behandlet med en inappellabel
afgørelse, hvor staten var tabende part, truffet af en domstolslignende myndighed. Staten har
ikke indbragt denne afgørelse for domstolene.
 
1.2
Særlovens karakter og proportionalitet
Det er uden fortilfælde at anvende en anlægslov til at lovliggøre et underkendt kulturprojekt
som nybyggeriet på Nyborg Slot. Reelt kan det diskuteres, om der overhovedet er tale om en
anlægslov i egentlig forstand. Samfundsnytten ved projektet overstiger ikke de betydelige
indgreb i eksisterende lovgivning og borgerrettigheder – eller i fortidsmindet. Anvendelsen af
Side 2 af 9
 L 50 - 2024-25 - Bilag 14: Henvendelse fra Kultur & Arv
2956609_0003.png
OPMÆRKSOMHEDSSKRIVELSE
en særlov i dette tilfælde forekommer ikke proportionalt og risikerer at skabe en farlig
præcedens.
Det er tidligere vedtaget at opføre Statens Naturhistoriske Museum ved en anlægslov. Men
tilfældene er ikke analoge: Staten havde ikke først forsøgt at fremme dette projekt inden for
rammerne af gældende lovgivning, før man vedtog en anlægslov. Desuden er Statens
Naturhistoriske Museum en national institution med en bredere og mere åbenlys
samfundsmæssig nytte, hvorimod projektet ved Nyborg Slot har en anden, lokal og specifik
karakter. Endelig er Nyborg Slot et kulturhistorisk mindesmærke i særklasse og derfor vigtigere
og mere enestående.
I kraft af de langt større fredningsværdier og kulturhistoriske interesser, der er på spil med
Nyborg Slot, bliver tilsidesættelsen af gældende ret og de lovbestemte kontrolinstanser i det
aktuelle tilfælde så meget desto mere kritisabel. Det er desuden ikke prøvet juridisk, om
anvendelsen af en anlægslov for Statens Naturhistoriske Museum eller museer i det hele taget er
proportional i forhold til samfundsnytten. Formålet med loven (formidling) er ikke strengt
nødvendigt og kunne opnås inden for gældende regler. Midlet indebærer alvorlige indgreb i
retssikkerheden, som ikke står i rimeligt forhold til formålet. Der findes mindre indgribende
alternativer.
Proportionalitetsprincippet er princippet om mindst indgribende foranstaltning. I det aktuelle
tilfælde vælger Folketinget (blandt min. 5 af Staten fremlagte alternativer) den objektivt mest
invasive, uopretteligt ødelæggende, mindst bæredygtige, men samtidig ubestridt dyreste løsning.
2. KLAGEADGANG OG RETSSIKKERHED
Lovforslaget afskærer klageadgange og koncentrerer klageinstansen hos kulturministeren. Hvis
kulturministeren får vidtgående beføjelser til at gennemføre et anlægsprojekt ved Nyborg Slot,
som beskrevet i lovens resumé, kan det føre til flere grundlovsmæssige problemstillinger,
herunder i forhold til
Grundlovens § 63,
der sikrer, at borgerne har ret til at få prøvet
forvaltningsafgørelser ved domstolene.
2.1
Enekompetence og manglende forvaltningsafgørelser
Lovforslaget oplyser, at
"Med Folketingets vedtagelse af lovforslaget bemyndiges kulturministeren
til at gennemføre projektet i overensstemmelse med denne beskrivelse af projektet. Anlægsloven
Side 3 af 9
 L 50 - 2024-25 - Bilag 14: Henvendelse fra Kultur & Arv
2956609_0004.png
OPMÆRKSOMHEDSSKRIVELSE
udgør den VVM-tilladelse, som projektet ellers skulle have haft i henhold til den administrative
procedure. På grund af de fravigelser af anden lovgivning, som er anført i lovforslaget, vil projektet
kunne gennemføres
uden
tilladelser, godkendelser
eller
dispensationer
og
uden hensyn
til
umiddelbart gældende forbud mod ændringer i tilstanden eller etableringen af fysiske anlæg".
Lovforslaget giver således kulturministeren vidtrækkende beføjelser til at administrere projektet
uden at træffe egentlige forvaltningsafgørelser. At projektet vil blive varetaget per administrative
beslutninger
uden
afgørelser er en underminering af borgernes retssikkerhed, idet der reelt ikke
vil være noget, der kan prøves af offentligheden. Grundlovens § 63, som sikrer retten til
domstolsprøvelse, bliver dermed reelt sat ud af kraft. Argumentet om, at der kan anlægges civile
søgsmål, synes illusorisk, thi uden afgørelser er det prohibitivt kompliceret for ikke at sige
reelt
umuligt
for offentligheden at indgive konkrete søgsmål mod staten. Der vil ikke være
gennemsigtighed i myndighedernes arbejde.
Ministeren skal desuden behandle klager, men uden afgørelser, er der ikke meget at påklage, når
bort ses fra kommunale afgørelser efter byggeloven, m.v. Det er tydeligt, at anlægsloven
koncentrerer magten uden tilstrækkelige kontrolmekanismer.
L50 bemyndiger kulturministeren til at fravige gældende lov og gennemføre det standsede
byggeprojekt “uden
tilladelser”
og “uden
hensyn”.
Når lovforslaget samtidig oplyser, at
kulturministeren skal
varetage de hensyn,
der ligger bag gældende retsbestemmelser, synes det
at være tydeligt, at loven alene har til formål at afskære offentlighedens adgang til at klage (citat:
“Lovforslaget indeholder på nogle punkter fravigelse af reglerne i kultur-, natur-, miljø- og
planlovgivningen, herunder en afskæring af klageadgange. De nævnte hensyn varetages af
kulturministeren.)
Udover det problematiske i at kulturministeren bliver enerådende i sagen som både enevældig
bygherre og klagemyndighed, er det lige så lidt betryggende, at kulturministerens hidtidige
ageren i sagen indikerer foragt for sagkundskab og historisk nøjagtighed. Når kulturminister
Jakob Engel-Schmidt udviser manglende interesse for påpegede fejl i grundlaget for loven og ser
bort fra advarsler fra sagkundskaben, herunder også fra internationalt hold i form af Europa
Nostra i Haag og Bruxelles, så kan borgerne vel næppe heller regne med, at han vil evne at
varetage de meget vigtige hensyn, der ligger bag de omfattende lovkomplekser, der er vedtaget
med det formål at bevare og beskytte Nyborg Slot. Kulturministeren, der er bygherre, få ansvaret
for projektets gennemførelse
“uden tilladelser, godkendelser eller dispensationer
og
uden
hensyn til umiddelbart gældende forbud”.
Side 4 af 9
 L 50 - 2024-25 - Bilag 14: Henvendelse fra Kultur & Arv
2956609_0005.png
OPMÆRKSOMHEDSSKRIVELSE
2.2
Retssikkerhed og gennemsigtighed
Når klageadgangen
fjernes,
og ministeren fungerer som både beslutningstager og klageinstans,
skabes en retlig blindgyde. Offentlig kontrol og gennemsigtighed bliver sat til side, hvilket
undergraver princippet om retssikkerhed. I en række konkrete udtalelser til Politikens
Byrummonitor har advokat (H) Birgitte Nygaard Christensen under henvisning til
grundlovsbrud peget på behovet for en grundig prøvelse af sagen. Advokaten vurderer:
»lovforslaget har karakter af en endelig afgørelse af en konkret retstvist, da konsekvensen vil være,
at man reelt afskærer en domstolsprøvelse af projektets lovlighed, trods kendskab til tvisten herom.
Anlægsloven vil derfor efter min opfattelse være i strid med grundlovens paragraf 3.«
Europas største og vægtigste kulturarvsstemme, organisationen Europa Nostra, der rådgiver
både EU, Europarådet og UNESCO, har i en udtalelse (vedhæftet) bl.a. erklæret:
»Efter vores
opfattelse vil dette udgøre et alvorligt brud på retsstatsprincippet, da denne sag ikke berettiger til at
tilsidesætte den danske lovgivning om kulturarvsbeskyttelse eller til at give øgede beføjelser til de
udøvende myndigheder.«
3. INTERNATIONALE FORPLIGTELSER
Afskæringen af offentlighedens klageadgang og koncentrationen af al magt hos
kulturministeren er endvidere problematisk i forhold til de aftaler og konventioner, som
Danmark har tiltrådt. Danmark har forpligtet sig til at beskytte og bevare kulturarven i
overensstemmelse med disse aftaler. Enhver disposition over kulturarven, der afviger fra
gældende standarder, skal og må derfor kunne retfærdiggøres gennem gennemsigtige og
kontrollerbare processer. Det vil de ikke kunne, hvis lovforslaget vedtages.
Det projekt, som kulturministeren agter at gennemføre, er i åbenlys modstrid med flere af
Danmarks internationale forpligtelser. Talrige konventioner, som Danmark har tiltrådt i regi af
FN og EU fastslår, at kulturarven er et fælles gode, der skal behandles skånsomt og med respekt,
hvilket indebærer minimal indgriben. Bevaring og beskyttelse af kulturarven er ikke kun et
nationalt hensyn, men også en international forpligtelse. At give en enkelt minister kompetence
til at træffe så omfattende beslutninger uden uafhængig kontrol eller klageadgang underminerer
disse forpligtelser, ikke mindst når det kommer til at sikre offentlighedens medbestemmelse
over det fælles gode.
Det er særligt bekymrende, at kulturministerens lovforslag giver ham selv uindskrænket magt
Side 5 af 9
 L 50 - 2024-25 - Bilag 14: Henvendelse fra Kultur & Arv
2956609_0006.png
OPMÆRKSOMHEDSSKRIVELSE
på dette område, når det er kendt viden i hans ministerium, at UNESCOs rådgiver, ICOMOS, ad
hele to gange i 2018 og 2019 på anmodning af bygherre har oplyst, at byggeprojektet vil bryde
med de alment accepterede internationale kulturarvsprincipper om
autenticitet
og
integritet,
hvorfor byggeprojektet i sig selv er i strid med ånd og bogstav i de internationale aftaler. Hertil
kommer, at nationale og internationale eksperter afviser, at projektet er såkaldt
reversibelt,
hvilket er en forudsætning.
Det skal i den forbindelse gentages, at kulturministeren som bygherre har fremsat et lovforslag,
der skal fremme at projekt, der ifølge en bekymret sagkundskab bryder med bærende
kulturarvsprincipper. Det er derfor illusorisk at tro, at kulturministeren samtidig kan og
vil evne
at varetage de fornødne kultur- og miljøhensyn med skyldig grundighed og under hensyntagen
til Danmarks forpligtelser og kulturarvens tarv generalt. Formålet med særloven er at
gennemføre projektet. Man kan ikke både varetage væsentlige miljø- og kulturarvshensyn og
samtidig gennemføre det forelagte projekt. De to ting er ikke forenelige.
3.1
Konflikt med Århus-konventionen og øvrige konventioner
Lovforslaget er således også i konflikt med Århus-konventionen, som har til formål at sikre
offentlighedens ret til at deltage i beslutningsprocesser og til at klage over beslutninger, der
påvirker miljøet. Ved at fravige disse principper forsømmer Danmark på væsentlig vis at leve op
til sine internationale forpligtelser. Kulturministeren oplyser, at der er indsat en bestemmelse
om søgsmålsret i anlægsloven, men der er ikke nogen reel mulighed for at få prøvet f.eks. den
miljøkonsekvensvurdering, der er fremlagt og som er påviseligt fejlbehæftet, ligesom man ikke
kan få prøvet dispensationer fra museumsloven eller dispensationer fra naturbeskyttelsesloven,
idet der ikke skal træffes nogen.
Anlægsloven udgør selve miljøgodkendelsen. Hvor en almindelig miljøgodkendelse kræver
tilladelser og dispensationer efter andre lovgivninger, siger man her, at man ikke skal give
tilladelser. De tilladelser, der omfattes af lovforslagets §4 er i sammenligning mindre væsentlige.
Anlægsloven fratager offentligheden muligheden for at få efterprøvet, om hensynene reelt bliver
varetaget. I fraværet af afgørelser vil alt hvile på skøn og vurderinger, der ikke kan efterprøves.
De aftaler, som Danmark har tiltrådt i regi af EU, nemlig Valletta-konventionen, Granada-
Side 6 af 9
 L 50 - 2024-25 - Bilag 14: Henvendelse fra Kultur & Arv
2956609_0007.png
OPMÆRKSOMHEDSSKRIVELSE
konventionen og Firenze-konventionen, fastslår også, at kulturarven er at betragte som et fælles
gode. Også dette lys synes det problematisk, at loven skal afskære borgernes medbestemmelse
over dette gode, og det udviser ringeagt for de beskyttelsespraksisser, som konventionernes ånd
og bogstav opsætter for netop enestående kulturmiljøer som Nyborg Slot og den helhed, slottet
indgår i.
3.3. UNESCO-konventionen og ICOMOS’ vurdering
Som tidligere nævnet har UNESCO’s rådgiver. ICOMOS, gentagne gange vurderet, at
byggeprojektet ved Nyborg Slot bryder med principperne for
autenticitet
og
integritet.
Ved at
tilsidesætte disse vurderinger og fra statsligt hold tvinge projektet igennem risikerer Danmark
at skade sit internationale omdømme.
4. PRÆCEDENSVIRKNING, LEGITIMITET OG OFFENTLIG TILLID
Hvis L50 vedtages uden nærmere stillingtagen til de grundlovsmæssige udfordringer, kan det
skabe en præcedens, hvor særlove summarisk kan anvendes til at korrigere allehånde
domstolslignende afgørelser, samt til at gennemføre små og lokale projekter, hvor der ikke er
proportionalitet mellem indgrebets karakter og den opnåede samfundsnytte. Dette kan udhule
hele formålet med den almindelige lovgivning og skabe en situation, hvor det pludselig bliver
tilladeligt at lade den politiske bekvemmelighed ved særlove få forrang for gældende ret på
bekostning af retssikkerheden og offentlighedens kontrol.
Lovforslaget risikerer med udgangspunkt i det ovenfor skitserede også  at underminere
offentlighedens tillid til, at kulturarven forvaltes ansvarligt og i overensstemmelse med nationale
og internationale regler og standarder.
Lovforslaget kan desuden svække den offentlige tillid til lovgiverne og retstilstanden generelt.
5. LOVFORSLAGET ER FEJLBEHÆFTET
Kulturministeren er opmærksom på væsentlige fejl i lovforslaget. Disse er fremlagt for
Folketingets Kulturudvalg og har dannet basis for spørgsmål til kulturministeren.
Ministeren afviser og henviser til, at alle undersøgelser er foretaget af “landets fremmeste
eksperter”. Konfronteret med en af de mest indlysende og gravrende fejl i lovforslaget, nemlig at
Side 7 af 9
 L 50 - 2024-25 - Bilag 14: Henvendelse fra Kultur & Arv
2956609_0008.png
OPMÆRKSOMHEDSSKRIVELSE
Nyborg Slot er “en ringborg”, dvs. et cirkulært forsvarsanlæg fra vikingetiden, fastholdt
kulturministeren under et nyligt samråd i Folketinget: »Hvorfor
ringborg? Det er fordi det er det,
de arkæologiske undersøgelser, som står på museet i Nyborgs hjemmeside, siger at borgen var. Det
er det, vi har fået at vide af museet.«
Kulturministren er chef for landets formelt mest kyndige fredningsmyndighed, Slots- og
Kulturstyrelsen, der står som bygherre efter delegation fra ministeren. En ting er, hvad
ministeren selv vælger at tro, men burde myndigheden (bygherre) ikke vide bedre?
At lovforslaget indeholder fejl skyldes efter alt at dømme den miljøkonsekvensrapport, som
ministeren støtter sig til, og som har kostet 2,5 mio. kr. at udføre. Til trods for, at den med
ministerens ord er udarbejdet af “landets fremmeste eksperter”, kan der konstateres åbenlyse,
graverende fejl fra side 8 til side 127, jf. vedhæftede fejloversigt.
Eftersom miljøkonsekvensrapporten præsenteres som en del af grundlaget for anlægslovens
godkendelse af et byggeprojekt på Nyborg Slot, skal det gentages: den miljøkonsekvensrapport,
som ministeren fremhæver som bevis for projektets lødighed, er fuld af graverende faktuelle fejl.
Flere af disse fejl er ukritisk overført til lovforslaget, hvorfor
lovforslaget også er fejlbehæftet.
Ifølge loven skal miljøkonsekvensrapportens oplysninger være “fuldstændige og af tilstrækkelig
høj kvalitet”, og det er ifølge loven bygherres ansvar at søge for dette. Det vil sige, at det er
kulturministerens ubestridelige ansvar.
Fejl og mangler er ikke blot kritiske for beslutningsgrundlaget. De mange fejl gør, at rapporten
ikke lever op til de lovkrav og processer, som kulturministeren hævder er overholdt.
Her er det passende at lade en bemærkning falde om påstanden om projektets reversibilitet, dvs.
påstanden om at nybyggeriet vil kunne anlægges uden skader og vil kunne
fjernes
igen uden at
medføre yderligere skader: Når miljøkonsekvensrapporten præsenteres af kulturminister Jakob
Engel-Schmidt som dokumentation for, at projektet lever op til kravene om reversibilitet, må
rapporten være uangribelig. Derfor undrer det, at rapporten ikke indeholder noget objektivt,
kvantificerbart bevis for reversibilitet, men tværtimod konkret oplyser, at man i strid med loven
har fravalgt at regne på den såkaldte
demonteringsfase.
Endelig kan en rapport, der er fejlbehæftet på ét område, også være fejlbehæftet på andre
Side 8 af 9
 L 50 - 2024-25 - Bilag 14: Henvendelse fra Kultur & Arv
2956609_0009.png
OPMÆRKSOMHEDSSKRIVELSE
områder. Derfor kan rapportens mange skøn og vurderinger ikke tillægges sandhedsværdi, før
den er gennemgået uvildigt. En uvildig gennemgang
bør
finde sted.
6. AFSLUTTENDE BEMÆRKNINGER
Det bekymrer at loven ikke er tidsbegrænset. Loven bemyndiger ministeren til at tillade
yderligere “ændringer og udvidelser” af projektet, hvilket betyder at projektet indenfor
rammerne af loven vil kunne fortsætte
meget
længe, og at alle beskyttelsesregler i denne periode
er sat ud af kraft uden krav om transparens.
Når man ihukommer, at projektet aktuelt ikke er færdigkvalificeret, at der udestår mange
beregninger, og at et endelig projekt ifølge Slots- og Kulturstyrelsen ikke foreligger før tidligst i
februar – det vil sige min. 1 måned efter lovens planlagte ikrafttrædelse – er der tale om noget,
der ligner en lovgivningsmæssig
blankocheck
til kulturministeren. Ministeren vil reelt kunne
lave hvad som helst på det fredede fortidsminde.
Uden en tidsbegrænsning for lovens gyldighed, vil nye “ændringer og udvidelser” kunne
forlænge projektet efter forgodtbefindende, hvilket vil sige, at natur-, miljø- og øvrige
beskyttelseslove og -hensyn vil være sat ud af kraft på ubestemt tid, indtil kulturministeren
finder det belejligt at melde projektet færdigt. Det er uhørt.
7.
BEHOV FOR UNDERSØGELSE
Vi opfordrer til, at der iværksættes en uvildig juridisk undersøgelse af lovforslagets forenelighed
med Grundloven, herunder § 3 og § 63 samt Danmarks internationale forpligtelser, mv.
Kulturministeren bør redegøre for, hvordan lovforslaget kan forenes med grundlæggende
principper om retssikkerhed, gennemsigtighed og offentlig kontrol.
På kulturarvens og offentlighedens vegne,
FREDERIK SIEMSSEN
Formand for Kultur & Arv
Side 9 af 9