Retsudvalget 2024-25
L 101 Bilag 1
Offentligt
2936079_0001.png
Dato:
Kontor:
Sagsbeh:
Sagsnr.:
Dok.:
13. november 2024
Kontoret for Organiseret
Kriminalitet
Christina Husted Lundø
2024-05625
3434066
HØRINGSNOTAT
Om forslag til lov om ændring af straffeloven (Udvidelse af
anvendelsesområdet for forbuddet mod videreførelse af en forening,
der foreløbig er forbudt eller opløst ved dom)
Indholdsfortegnelse:
1.
Høringen ...............................................................................................2
1.1.
1.2.
Høringsperiode ..............................................................................2
Hørte myndigheder og organisationer m.v. ...................................2
2.
Høringssvarene .....................................................................................3
2.1. Generelle bemærkninger til udkastet til lovforslag...........................3
2.1.1. Baggrunden for lovforslaget ..........................................................4
2.1.2. Bevisvurderingen og det strafbare område ....................................5
2.1.3. Bestemmelsens geografiske anvendelsesområde...........................7
2.1.4. Forsæt.............................................................................................7
2.1.5. Forholdet til grundloven og Danmarks internationale forpligtelser
.................................................................................................................8
2.1.6. Økonomi ......................................................................................10
3.
Lovforslaget i forhold til lovudkastet .................................................11
Side 1/11
 L 101 - 2024-25 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren
2936079_0002.png
1. Høringen
1.1.
Høringsperiode
Et udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Udvidelse af
anvendelsesområdet for forbuddet mod videreførelse af en forening, der
foreløbig er forbudt eller opløst ved dom) har i perioden fra den 16.
september 2024 til den 14. oktober 2024 (28 dage) været sendt i høring hos
en række myndigheder, organisationer mv.
Udkastet til lovforslag blev offentliggjort på Høringsportalen den 16.
september 2024.
Herudover blev udkastet til lovforslag sendt til orientering til Folketingets
Retsudvalg den 14. oktober 2024.
1.2.
Hørte myndigheder og organisationer m.v.
Nedenfor følger en alfabetisk oversigt over hørte myndigheder og
organisationer mv.
Ud for hver høringspart er det ved afkrydsning angivet, om der er modtaget
høringssvar, og om høringsparten i givet fald har haft bemærkninger til
udkastet til lovforslag.
Det bemærkes, at der ikke er modtaget høringssvar fra øvrige interessenter,
ud over de hørte myndigheder, organisationer mv.
Høringspart
Høringssv
ar
modtaget
Bemærknin
ger
Ingen
bemærkning
er
Ønsker
ikke at
afgive
høringssv
ar
Aalborg Universitet
(juridisk institut)
Aarhus Universitet
(Juridisk institut)
Aarhus Retshjælp
Advokatrådet
Amnesty International
Copenhagen Business
School (Juridisk institut)
Danske advokater
Danske regioner
X
X
X
X
X
X
Side 2/11
 L 101 - 2024-25 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren
2936079_0003.png
Den Danske
Dommerforening
Det Kriminalpræventive
Råd
Dommerfuldmægtigforeni
ngen
Domstolsstyrelsen
Det Uafhængige Tilsyn
med Bevismidler
Foreningen af Offentlige
anklagere
Institut for
menneskerettigheder
Justitia
Kommunernes
Landsforening (KL)
Retspolitisk Forening
Københavns Retshjælp
Københavns universitet
(Juridisk fakultet)
Landsforeningen af
Forsvarsadvokater
Landsforeningen KRIM
Odense Retshjælp
Politiforbundet
Retspolitisk Forening
Samtlige byretter
Syddansk universitet
(Juridisk Institut)
Vestre Landsret
Østre Landsret
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
2. Høringssvarene
Nedenfor gengives de væsentligste punkter i de indkomne høringssvar om
udkastet til lovforslag. Samtlige høringssvar er vedlagt.
Justitsministeriets bemærkninger til høringssvarene er skrevet med kursiv.
2.1. Generelle bemærkninger til udkastet til lovforslag
Danske Regioner, Det Uafhængige Tilsyn med Bevismidler og
Kommunernes Landsforening (KL) har ingen bemærkninger til lovudkastet.
2.1.1. Baggrunden for lovforslaget
Side 3/11
 L 101 - 2024-25 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren
Advokatrådet
opfordrer til en grundigere afdækning af den nuværende
bestemmelses anvendelsesområde i praksis, så det afklares, om der er behov
for den fremsatte lovændring.
Institut for Menneskerettigheder
bemærker, at Københavns Byret ved
dom af 20. marts 2024 idømte 11 personer fængsel for overtrædelse af det
nuværende forbud mod videreførelse af en ved dom opløst forening, og at
det nuværende forbud er egnet til at danne grundlag for straf.
Retspolitisk Forening
bemærker, at ny strafferetlig lovgivning ikke bør
indføres med det formål at løfte bevisbyrden i straffesager, og anbefaler, at
der indhentes et solidt fagligt funderet vidensgrundlag for, hvordan
myndighederne reelt kan stoppe den fortsatte rekruttering og videreførelse
af kriminelle grupperinger.
Rigsadvokaten har over for Justitsministeriet oplyst, at det i praksis i visse
tilfælde har vist sig vanskeligt at løfte bevisbyrden for, at handlinger
foretaget af medlemmer eller tidligere medlemmer af en forbudt eller opløst
forening faktisk udgør videreførelse af foreningen, og at handlingerne ikke
alene har karakter af f.eks. et socialt arrangement.
Justitsministeriet har i forbindelse med udarbejdelsen af lovudkastet
inddraget både Rigsadvokatens og Rigspolitiets erfaringer med
håndhævelsen af forbuddet i straffelovens § 132 a, stk. 1, mod at videreføre
foreninger, der foreløbig er forbudt eller opløst ved dom.
Som det fremgår af indledningen til lovudkastet finder Justitsministeriet på
den baggrund, at anvendelsesområdet for bestemmelsen har vist sig for
snævert i forhold til myndighedernes mulighed for at håndhæve et foreløbigt
forbud eller opløsning af en forening. Endvidere fremgår det af pkt. 2.2. i
lovudkastet, at det i praksis kan være vanskeligt at skelne mellem, hvornår
der er tale om videreførelse af den forbudte eller opløste forening, og
hvornår der er tale om sociale arrangementer, der ikke kan betragtes som
en sådan videreførelse. Det gælder ikke mindst, når der er tale om
foreninger, som også forud for et forbud eller en opløsning har haft sociale
arrangementer og samvær som en del af foreningens aktiviteter.
Der er efter Justitsministeriets opfattelse ikke noget til hinder for, at
straffebestemmelsen ændres, når det har vist sig, at bestemmelsens
Side 4/11
 L 101 - 2024-25 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren
anvendelsesområde i praksis ikke stemmer overens med de handlinger, som
regeringen finder bør være strafbare.
2.1.2. Bevisvurderingen og det strafbare område
Advokatrådet
bemærker, at det er ganske vidtgående, at personer, der af
politiet vurderes tilknyttet en forening, ikke uden risiko for straf vil kunne
deltage i almindelige hverdagsaktiviteter. Advokatrådet bemærker
herudover, at lovforslagets bemærkninger kun giver særdeles vag
vejledning om grænserne for den kriminaliserede adfærd, hvilket medfører
en risiko for vilkårlig håndhævelse af reglerne.
Dommerforeningen
bemærker, at det foreslåede egnethedskriterium kan
give anledning til tvivl, og at udvidelsen af det strafbare område derfor kan
være vanskeligt at fastlægge på forhånd. Dommerforeningen bemærker
yderligere, at der vil kunne opstå afgrænsningsproblemer i situationer, hvor
personer henholdsvis med og uden tilknytning til en forbudt forening
forsamles f.eks. i socialt eller politisk øjemed.
Institut for Menneskerettigheder
anfører, at vurderingen af om en
handling er egnet til at fremstå som videreførelse af en forening er
skønsmæssig, hvilket kan skabe usikkerhed om forbuddets udstrækning. Da
der er tale om en straffebestemmelse, bør der i videst muligt omfang sikres
et forudsigeligt anvendelsesområde. Det anbefales derfor, at lovforslagets
bemærkninger ændres for at begrænse lovforslagets anvendelsesområde, så
det kun omfatter handlinger, der foregår på væsentligt samme måde og i
samme område, som handlinger relateret til den pågældende forening
foregik forud for forbuddet, og under forudsætning af, at handlingen efter
en konkret vurdering er utryghedsskabende eller skaber en fare for den
offentlige orden.
Instituttet bemærker herudover, at forbuddet også gælder foreninger, der
alene er administrativt forbudt. Det betyder, at personer kan straffes for at
deltage i handlinger som beskrevet i lovbemærkningerne, selvom
domstolene senere måtte finde, at der ikke er grundlag for at opløse
foreningen. På baggrund af dette finder instituttet ikke, at der er
tungtvejende hensyn til at gøre indgreb i forsamlingsfriheden.
Retspolitisk Forening
anfører bl.a., at det ikke er tilstrækkeligt beskrevet i
bestemmelsen eller i forarbejderne, hvilken adfærd der reelt kriminaliseres.
Der opfordres til, at lovudkastet omformuleres, så det ikke kriminaliserer at
Side 5/11
 L 101 - 2024-25 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren
fremstå kriminel, men i stedet tydeliggør, hvilke typer adfærd der efter
lovgivningsmagtens opfattelse udgør strafbar videreførelse af en ulovlig
forening.
Justitsministeriet bemærker hertil, at der ved vurderingen af, om en
handling eller aktivitet er egnet til at fremstå som videreførelse af en forbudt
eller opløst forening, vil skulle foretages en samlet vurdering af
omstændighederne omkring den pågældende handling. Justitsministeriet er
enig i, at der ved denne vurdering tillægges domstolene et vist skøn. Det
fremgår i den forbindelse bl.a. af lovudkastets almindelige bemærkninger
pkt. 2.3, at det vil skulle indgå med betydelig vægt, hvis handlingen udøves
sammen med andre, hvor alle eller de fleste af personerne har været medlem
af eller har eller har haft tilknytning til den pågældende forening, og
foreningen på trods af det foreløbige forbud eller opløsningen fortsat
udøver aktiviteter i et vist omfang og fortsat har flere aktive medlemmer.
Det vil i den forbindelse ikke være afgørende, om den pågældende forening
har fortsat sine ulovlige aktiviteter, hvis foreningen i øvrigt må anses som
fortsat aktiv.
For så vidt angår den af Dommerforeningen anførte afgrænsning i
situationer, hvor personer henholdsvis med og uden tilknytning til en
forbudt forening forsamles f.eks. i socialt eller politisk øjemed, kan
Justitsministeriet henvise til lovudkastets bemærkninger til § 1. Det fremgår
bl.a. heraf, at det ved vurderingen af, om en handling er egnet til at fremstå
som videreførelse af foreningen, vil skulle indgå med betydelig vægt, hvis
handlingen udøves sammen med andre, hvor alle eller de fleste af
personerne har været medlem af eller har eller har haft tilknytning til den
pågældende forening. Der vil således kunne lægges vægt på antallet af
personer, der har eller har haft tilknytning til den forbudte eller opløste
forening, der indgår i forsamlingen. Det vil i den forbindelse gælde for hver
enkelt person, at de skal have det fornødne forsæt. Justitsministeriet
bemærker herudover, at der også efter den gældende bestemmelse vil kunne
opstå afgrænsningsproblemer, når personer henholdsvis med og uden
tilknytning til en forbudt forening forsamles f.eks. i socialt eller politisk
øjemed.
Justitsministeriet er ikke enig i Institut for Menneskerettigheders forslag om,
at udvidelsen alene skal omfatte handlinger, der foregår på væsentligt
samme måde og i samme område, som handlinger relateret til den
pågældende forening foregik forud for forbuddet. Der er efter
Side 6/11
 L 101 - 2024-25 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren
Justitsministeriets opfattelse behov for, at forbuddet mod handlinger, der er
egnede til at fremstå som videreførelse af en forbudt eller opløst forening,
også omfatter handlinger, der ikke foregår på væsentligt samme måde og i
samme område, som forud for forbuddet eller opløsningen. Det fremgår
således af lovudkastets almindelige bemærkninger pkt. 2.3, at det ikke er
afgørende for, om en handling er egnet til at fremstå som videreførelse af
en forbudt eller opløst forening, om de pågældende personer udfører samme
aktiviteter eller mødes i samme område som forud for forbuddet eller
opløsningen.
Justitsministeriet bemærker endvidere, at det fremgår af bemærkningerne
til den gældende bestemmelse i straffelovens § 132 a, stk. 1, at formålet med
bestemmelsen er at sikre håndhævelsen af et foreløbigt forbud eller en
endelig opløsning af en forening, jf. Folketingstidende 2017-18, tillæg A, L
208 som fremsat s. 10. Bestemmelsen varetager således hensynet til den
nationale sikkerhed, offentlige tryghed og forebyggelse af uorden eller
forbrydelse.
Baggrunden for, at overtrædelse af et foreløbigt forbud eller en opløsning
ved dom skal kunne straffes, er, at et sådant forbud i vidt omfang vil være
indholdsløst, hvis det ikke kan håndhæves strafferetligt. Justitsministeriet
bemærker i den forbindelse, at der er tale om en videreførelse af gældende
ret, jf. bemærkningerne til straffelovens § 132 a, stk. 1, pkt. 2.2.2.1.
2.1.3. Bestemmelsens geografiske anvendelsesområde
Retspolitisk Forening
bemærker, at bestemmelsens geografiske
anvendelsesområde er uklart, og at det ikke fremgår, om udenlandske
medlemmer af en i Danmark opløst motorcykelklub kan pådrage sig
strafansvar i Danmark, hvis medlemmer af klubbens danske afdeling
deltager i et internationalt træf i foreningen. Det anbefales derfor, at
bestemmelsens
geografiske
rækkevidde
og
samspillet
med
jurisdiktionsreglerne afklares.
Straffelovens §§ 6-9 a indeholder de almindelige bestemmelser om, hvornår
en strafbar handling hører under dansk straffemyndighed (jurisdiktion), og
dermed også, hvilke sager der kan pådømmes ved danske domstole.
Justitsministeriet har ikke ved lovudkastet fraveget straffelovens
almindelige regler om dansk straffemyndighed.
Side 7/11
 L 101 - 2024-25 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren
Det må i øvrigt vurderes konkret fra sag til sag, om en strafbar handling er
omfattet af dansk straffemyndighed.
2.1.4. Forsæt
Retspolitisk forening
anfører, at bestemmelsens udformning kan medføre
en grundlæggende forskydning af forsætsvurderingen, fordi den tiltalte efter
ordlyden ikke længere skal have forsæt til en strafværdig adfærd, men i
stedet til at dennes adfærd af andre kan opfattes som strafværdig. Denne
forskydning af forsætsvurderingen kan gøre det næsten umuligt for den
tiltalte at forudsige, om denne indgår i en strafbar adfærd, hvilket
disharmonerer med EMRK-artikel 7 og straffelovens § 1.
Justitsministeriet bemærker hertil, at der med lovudkastet tilsigtes et forbud
mod, at medlemmer af forbudte foreninger forsamler sig under dække af
sociale aktiviteter, når disse for omverdenen fremstår som en videreførelse
af foreningen, uanset at det ikke måtte kunne konstateres, at aktiviteterne
reelt er et led i videreførelse foreningens aktiviteter. At en handling skal
være egnet til at fremstå som deltagelse i videreførelse af en forening, er
ikke udtryk for en fravigelse eller ændring af straffelovens § 19 om forsæt,
idet gerningsmanden efter den foreslåede udvidelse fortsat vil skulle have
forsæt til at udøve en handling, der er egnet til at fremstå som videreførelse
af en forbudt eller opløst forening, for at kunne blive straffet for
overtrædelse af bestemmelsen.
Der er således ikke tale om en ændring af forsætsvurderingen, men derimod
en udvidelse af anvendelsesområdet for bestemmelsen, således at
anvendelsesområdet stemmer bedre overens med de handlinger, som
regeringen finder bør være strafbare for effektivt at kunne håndhæve et
foreløbigt forbud mod eller en opløsning af en forening.
For så vidt angår muligheden for den enkelte for at forudsige, hvornår
denne indgår i en strafbar adfærd, skal det bemærkes, at der også efter den
gældende bestemmelse vil kunne opstå afgrænsningsproblemer, når
personer henholdsvis med og uden tilknytning til en forbudt forening
forsamles f.eks. i socialt eller politisk øjemed.
2.1.5. Forholdet til grundloven og Danmarks internationale
forpligtelser
Danske Advokater
bemærker, at forsamlingsfriheden er en grundlovssikret
ret, og at man skal være meget varsom med at indskrænke denne ret.
Side 8/11
 L 101 - 2024-25 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren
Advokatrådet, Dommerforeningen, Vestre Landsret og Østre Landsret
bemærker, at der i udkastet ikke er bemærkninger om ændringens forhold
til forenings- og forsamlingsfriheden i grundlovens §§ 78 og 79.
Institut for Menneskerettigheder
bemærker, at Justitsministeriet ikke i
lovudkastets bemærkninger har forholdt sig til beskyttelsen af forenings- og
forsamlingsfriheden, og at retsvirkningerne af et forbud ikke bør udvides i
en udstrækning, så reguleringen får karakter af en generel begrænsning af
tidligere foreningsmedlemmers rettigheder og friheder. Instituttet vurderer,
at der er tale om et meget vidtgående indgreb i forsamlingsfriheden, og at
det er tvivlsomt, om der er så stærke og tvingende grunde til at udvide
anvendelsesområdet,
at
det
er
i
overensstemmelse
med
proportionalitetskravene i grundlovens § 79 og EMRK artikel 11. Instituttet
anbefaler med henvisning til Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet,
at Justitsministeriet i lyset af lovforslagets konsekvenser for forenings- og
forsamlingsfriheden foretager en vurdering af forholdet til grundloven og
EMRK.
Justitsministeriet kan indledningsvis bemærke, at formålet med lovforslaget
er at sikre en effektiv håndhævelse af et foreløbigt forbud eller opløsning af
en forening. Baggrunden er, at Rigsadvokaten har oplyst, at det i praksis i
visse tilfælde har vist sig vanskeligt at løfte bevisbyrden for, at handlinger
foretaget af medlemmer eller tidligere medlemmer af en forbudt eller opløst
forening faktisk udgør videreførelse af foreningen, og at handlingerne ikke
alene har karakter af f.eks. et socialt arrangement. Med lovforslaget lægges
der op til at udvide straffelovens § 132 a, stk. 1, så bestemmelsen også
omfatter den, der handler på en måde, som er egnet til at fremstå som
deltagelse i videreførelsen af en forening, der foreløbig er forbudt eller
opløst ved dom. Med ændringen vil det således ikke længere være en
betingelse for overtrædelse af bestemmelsen, at der med en handling reelt
er tale om en videreførelse af foreningen.
Som det bl.a. fremgår af lovforslagets pkt. 2.3, vil der skulle foretages en
konkret vurdering af, om der er tale om handlinger, der er egnede til at
fremstå som videreførelse af en forening, der foreløbig er forbudt eller
opløst ved dom, eller om der blot er tale om f.eks. et rent socialt
arrangement, som ikke er egnet til at fremstå som relateret til den forbudte
eller opløste forening. Bestemmelsen regulerer således ikke, hvornår der
kan gøres indgreb i foreningsfriheden, ligesom der ikke med lovforslaget
Side 9/11
 L 101 - 2024-25 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren
lægges op til at forbyde forsamlinger som sådan. Bestemmelsen gør det
alene strafbart at handle på en måde, som er egnet til at fremstå som
deltagelse i videreførelsen at en forening, der foreløbig er forbudt eller
opløst ved dom. Den foreslåede ordning udgør således efter
Justitsministeriets opfattelse ikke en generel begrænsning af tidligere
foreningsmedlemmers rettigheder og friheder. Det bemærkes i den
forbindelse, at den foreslåede ordning ikke er rettet mod
meningstilkendegivelser, og at den foreslåede ordning har til formål at
varetage tungtvejende hensyn til bl.a. den offentlige orden og forebyggelse
af kriminalitet.
Det er på den baggrund Justitsministeriets vurdering, at lovforslaget ikke
rejser spørgsmål i forhold til grundloven eller Danmarks internationale
forpligtelser efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
(EMRK), herunder beskyttelsen af forenings- og forsamlingsfriheden.
Justitsministeriet har på den baggrund ikke udarbejdet et afsnit om
lovforslagets forhold til grundloven eller Danmarks internationale
forpligtelser, jf. herved Lovkvalitetsvejledningens pkt. 4.2.6.2, hvoraf det
bl.a. fremgår, at et lovforslag kun bør indeholde en redegørelse for
forholdet til bl.a. grundloven og Danmarks internationale forpligtelser, hvis
lovforslaget giver anledning til mere omfattende overvejelser om forholdet
hertil.
2.1.6. Økonomi
Retspolitisk Forening
foreslår, at der afsættes yderligere ressourcer til
politiet og anklagemyndigheden til efterforskning af videreførelse af opløste
foreninger.
Domstolsstyrelsen, Vestre Landsret og Østre Landsret
anfører, at den
foreslåede ændring vil kunne indebære flere straffesager ved domstolene,
og at sådanne sager kan blive tidskrævende. Vestre Landsret og Østre
Landsret finder det generelt væsentligt, at domstolene tilføres de fornødne
midler i forbindelse med lovændringer, som medfører merudgifter for
domstolene. I modsat fald vil den indgåede flerårsaftale for domstolenes
økonomi 2024-2027 løbende kunne blive udhulet i de kommende år.
Justitsministeriet bemærker hertil, at det fremgår af lovforslagets pkt. 3 om
økonomiske konsekvenser for det offentlige, at lovforslaget forventes at
medføre merudgifter for politiet på ca. 1,5 mio. kr. (2024-pl) i 2025 og frem,
for anklagemyndigheden på ca. 1,2 mio. kr. (2024-pl) årligt i 2025 og frem
Side 10/11
 L 101 - 2024-25 - Bilag 1: Høringsnotat og høringssvar, fra justitsministeren
og for domstolene på ca. 0,5 mio. kr. (2024-pl) årligt i 2025 og frem. Det er
Justitsministeriets vurdering, at udgifterne er af en sådan størrelse, at de vil
kunne håndteres inden for myndighedernes eksisterende økonomiske
rammer.
3. Lovforslaget i forhold til lovudkastet
I forhold til det lovudkast, der har været sendt i høring, indeholder det
fremsatte lovforslag ikke indholdsmæssige ændringer. Der er foretaget visse
mindre ændringer af sproglig, lovteknisk og redaktionel karakter.
Side 11/11