Udlændinge- og Integrationsudvalget 2024-25
UUI Alm.del Bilag 83
Offentligt
3001222_0001.png
EU-note
Til orientering af medlemmerne af Europaudvalget og Udvalget for Udlæn-
dinge og Integration
Fælles EU-regler for tilbagesendelse af illegale migranter
Sammenfatning
Ifølge Kommissionen har EU brug for at effektivisere sin udvisnings-
proces af tredjelandsborgere, som opholder sig ulovligt i EU.
Kommissionen har derfor den 11. marts 2025 fremlagt et nyt forslag
til forordning, som skal styrke EU-landenes muligheder for at retur-
nere dem gennem hurtigere, enklere og mere effektive tilbagesendel-
sesprocedurer.
Kommissionen foreslår bl.a. indførelsen af gensidig anerkendelse af
retsafgørelser om tilbagesendelser i EU og en europæisk hjemsen-
delsesordre. Kommissionen foreslår også at gøre det juridisk muligt
at tilbagesende tredjelandsborgere med ulovligt ophold til et udrejse-
center i et tredjeland, hvis der er indgået en aftale med landet om
dette.
Forslaget er omfattet af det danske retsforbehold, hvilket betyder, at
Danmark ikke vil være bundet af det, ligesom Danmark ikke vil kunne
deltage i afstemningen om det i Rådet. Dog udgør forslaget en vide-
rebygning af Schengenreglerne. Det betyder, at Danmark vil kunne
deltage i hele den vedtagne retsakt på et mellemstatsligt grundlag i
kraft af vores traktatfæstede ret til at deltage i Schengensamarbejdet.
Europaudvalget har den 4. april besluttet, at forslaget vælges som et
af Folketingets særligt prioriterede EU-forslag fra Kommissionens ar-
bejdsprogram for 2025. Det betyder, at regeringen skal forelægge
forslaget i Udlændinge- og Integrationsudvalget, senest 8 uger efter
at forslaget foreligger i en dansk sprogversion.
4. april 2025
Det Internationale
Sekretariat
Morten Knudsen.
EU-konsulent
Side 1 | 9
 UUI, Alm.del - 2024-25 - Bilag 83: EU-note om tilbagesendelse af illegale migranter
3001222_0002.png
Ifølge tal fra Kommissionen er det kun hver femte tredjelandsborger med
ulovligt ophold i EU, som efterkommer nationale myndigheders afgørelse om
at forlade EU
1
. De fleste undgår at komme i myndighedernes varetægt ved at
rejse til et andet EU-land. Den lave tilbagesendelsesrate skyldes ifølge
Kommissionen især, at EU-landenes procedurer for tilbagesendelser af
illegale migranter er ineffektive på grund af vidt forskellige nationale regelsæt
og administrative praksisser. Hertil kommer, at det ofte er svært at få
tredjelande til at tage deres statsborgere tilbage. Kommissionen lægger
derfor med et nyt forordningsforslag op til at effektivisere
EU’s
udvisningsproces
2
.
Baggrund
Tilbagesendelsen af illegale migranter er i dag reguleret på EU-niveau
i EU’s
direktiv om tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold fra
2008
3
. Direktivet fastsætter en række fælles standarder og procedurer, som
skal anvendes i de enkelte EU-lande ved tilbagesendelse af
tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold og de tilhørende
retssikkerhedsgarantier, herunder fuld overholdelse af det internationale
princip om
non-refoulement,
som forbyder stater
at tilbagesende personer til
et land, hvor der er risiko for at blive udsat for forfølgelse, tortur eller
umenneskelig eller nedværdigende behandling
4
.
Kommissionen fremlagde allerede i 2018 et forslag til revision af
tilbagesendelsesdirektivet, men dette forslag er tilbagetrukket, da der ikke
kunne opnås opbakning i Europa-Parlamentets LIBE-udvalg
5
. I stedet har
EU-Kommissionen den 11. marts 2025 altså fremlagt et nyt forslag til
forordning, som skal styrke EU-landenes muligheder for at tilbagesende
illegale migranter gennem hurtigere, enklere og mere effektive
tilbagesendelsesprocedurer i hele EU. Kommissionens nye forslag til
1
Kommissionens tal er et gennemsnit for de seneste 5 år. Nye tal november 2024 udarbejdet af
Europa-Parlamentets tænketank
EPRS
viser, at mens tallet for tilbagesendelser af tredjelands-
borgere med ulovligt ophold i 2022 lå på 19 pct., var det i 2023 steget til 23 pct.
Kommissionen fremlagde sit forslag
–
Kom(2025)0101
–
den 11. marts 2025, men det forelig-
ger endnu ikke i en dansk sprogversion.
Direktiv
2008/115/EF
af 16. december 2008.
2
3
4
Princippet om non-refoulement er et kerneprincip i international flygtninge- og menneskeret-
tighedslovgivning indskrevet i flere internationale konventioner. Bl.a. fremgår det af
FN’s
flygtnin-
gekonventions artikel 33 og artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Princip-
pet er inkorporeret i dansk ret i udlændingelovens § 31.
5
Kommissionen meddelte tilbagetrækning af forslaget i sit arbejdsprogram for 2025, som blev
udsendt den 11. februar 2025. Forslaget vil blive tilbagetrukket inden for 6 måneder efter da-
toen for offentliggørelsen af arbejdsprogrammet.
Side 2 | 9
 UUI, Alm.del - 2024-25 - Bilag 83: EU-note om tilbagesendelse af illegale migranter
3001222_0003.png
forordning om tilbagesendelser vil være direkte anvendelig i alle EU-lande
6
og skal erstatte det gældende EU-direktiv fra 2008.
Hvad indeholder forordningsforslaget?
De vigtigste nyskabelser i forordningsforslaget er
1) gensidig anerkendelse af retsafgørelser om tilbagesendelser og en
europæisk hjemsendelsesordre
2) fælles regler for indgåelse af aftaler med tredjelande om oprettelsen
af udrejsecentre
3) regler for tvangshjemsendelse og frivillig tilbagevenden
4) garantier for overholdelse af internationale
menneskerettighedsstandarder
5) fælles regler for hjemsendelse af illegale migranter, som udgør en
særlig sikkerhedsrisiko
6) regler for frihedsberøvelse af personer, der skal tilbagesendes
7) pligt til samarbejde for personer, der skal tilbagesendes.
1) Gensidig anerkendelse af retsafgørelser om tilbagesendelser og en
europæisk hjemsendelsesordre
Det vil med Kommissionens forslag fortsat være hver enkelt medlemsstats
ansvar at udstede afgørelser om hjemsendelse af tredjelandsborgere med
ulovligt ophold. Men med forslaget bliver det gjort muligt for en medlemsstat
at anerkende og direkte fuldbyrde en afgørelse om tilbagesendelse truffet af
en anden medlemsstat
7
uden at skulle indlede en ny national proces
8
.
I første omgang vil det blive gjort frivilligt for medlemsstaterne at anerkende
en afgørelse om tilbagesendelse truffet af en anden medlemsstat, men fra
den 1. juli 2027 lægger Kommissionen op til, at det skal kunne gøres
obligatorisk
9
.
6
Forordningen kan dog ikke blive direkte anvendelig i Danmark pga. det danske retsforhold.
Men da der er tale om en udbygning af Schengenreglerne, kan Danmark i henhold til EU-trakta-
tens Protokol om Danmarks Stilling meddele Kommissionen, at vi vil gennemføre indholdet af
forordningen i national lovgivning, hvilket vil skabe en folkeretlig forpligtelse mellem Danmark
og de øvrige medlemsstater.
7
Forslaget betyder, at hvis en tredjelandsborger, som har fået pålæg om udrejse i en
medlemsstat, rejser videre til en anden medlemsstat, vil denne kunne håndhæve pålægget om
tilbagesendelse på baggrund af den hjemsendelsesordre, som blev udstedt i den første
medlemsstat.
I dag er det i de fleste medlemsstater nødvendigt at udstede en ny afgørelse om
tilbagesendelse af den pågældende tredjelandsborger.
9
8
Art 9, stk. 3 i forordningsforslaget.
Side 3 | 9
 UUI, Alm.del - 2024-25 - Bilag 83: EU-note om tilbagesendelse af illegale migranter
3001222_0004.png
Et andet centralt element i Kommissionens forslag er indførelsen af en særlig
europæisk hjemsendelsesordre
10
, som skal supplere de nationale
myndigheders afgørelser om tilbagesendelser. Formålet med den
europæiske hjemsendelsesordre er at sikre, at en afgørelse om
hjemsendelse truffet i én medlemsstat samtidig bliver et pålæg om at forlade
alle EU’s medlemsstater.
I praksis bliver en europæisk hjemsendelsesordre til ved, at de vigtigste
elementer i den nationale afgørelse om tilbagesendelse indsættes i en særlig
formular, som registreres i Schengen Informationssystemet (SIS), hvor
medlemsstaternes myndigheder kan tilgå den.
2) Aftaler med tredjelande om udrejsecentre
Når en tredjelandsborger med ulovligt ophold skal tilbagesendes, skal den
nationale myndighed finde ud af, hvilket tredjeland den pågældende skal
sendes tilbage til. Forslaget opstiller her flere muligheder.
Ud over
tredjelandsborgerens oprindelsesland kan det f.eks. være et tredjeland, hvor
tredjelandsborgeren tidligere har opholdt sig, et transitland, et sikkert
tredjeland, første asylland eller et tredjeland, som tredjelandsborgeren har ret
til at rejse ind i
11
.
Men Kommissionens forslag gør det også juridisk muligt at
tilbagesende tredjelandsborgere med ulovligt ophold
12
til et udrejsecenter i et
tredjeland, hvis der er indgået en aftale med landet om dette (bilateralt eller
på EU-plan)
13
. Tredjelandsborgere med ulovligt ophold kan kun sendes til et
udrejsecenter i et tredjeland, hvis de har modtaget en endelig afgørelse om
tilbagesendelse i en medlemsstat. Uledsagede mindreårige og familier med
børn kan ikke udsendes til et udrejsecenter.
De nærmere betingelser for overførsel af tredjelandsborgere til det
pågældende tredjeland fastsættes i aftalen med landet
–
herunder
betingelserne for den periode, hvori de kan opholde sig i landet. I aftalen skal
der ligeledes etableres en uafhængig overvågningsinstans, som kan sikre, at
de nødvendige retssikkerhedsgarantier overholdes, og at der tages hensyn til
eventuelle ændrede omstændigheder i tredjelandet.
Indgåelsen af en aftale med et tredjeland er i øvrigt betinget af, at landet
overholder internationale menneskerettighedsstandarder og -principper i
henhold til folkeretten, herunder princippet om non-refoulement.
10
Art. 7-9 i forslaget til forordning.
11
Art. 4(3) i forslaget til forordning indeholder en liste over mulige »country of returns« for tredje-
landsborgere med ulovligt ophold i EU.
Artikel 17 i forslaget til forordning.
12
13
En medlemsstat er forpligtet til at orientere Kommissionen og de øvrige EU-lande, hvis det
indgår en sådan aftale med et tredjeland.
Side 4 | 9
 UUI, Alm.del - 2024-25 - Bilag 83: EU-note om tilbagesendelse af illegale migranter
3001222_0005.png
3) Frivillig udrejse eller tvangsmæssig hjemsendelse
Ifølge Kommissionen er EU-landenes indsats for at få tredjelandsborgere
med ulovligt ophold til frivilligt at udrejse blevet svækket på grund af manglen
på troværdige tvangsmæssige redskaber til hjemsendelser.
EU har derfor brug for troværdige redskaber til tvangsmæssig hjemsendelse,
som kan gøre det klart for de pågældende tredjelandsborgere, at det er i
deres egen interesse at rejse frivilligt tilbage inden for de fastsatte frister for
udrejse fra EU.
Forslaget sigter derfor på at tydeliggøre, hvornår nationale myndigheder skal
benytte sig af tvangsmæssig hjemsendelse over for tredjelandsborgere med
ulovligt ophold, og hvornår tredjelandsborgere skal tilskyndes til frivillig
udrejse.
Tvangsmæssig tilbagesendelse skal f.eks. være obligatorisk, når en person
med ulovligt ophold i EU undlader at samarbejde om tilbagesendelsen eller
forsvinder til en anden medlemsstat uden bemyndigelse til dette
14
. Tvungen
tilbagesendelse skal ligeledes benyttes, hvis den pågældende ikke forlader
EU inden for den fastsatte frist for frivillig udrejse eller udgør en
sikkerhedsrisiko.
Medlemsstaterne skal sikre, at en uafhængig instans overvåger, at
tvangshjemsendelser foregår i overensstemmelse med grundlæggende
rettigheder. Tvangshjemsendelse af en tredjelandsborger skal være
nødvendig og proportional. En tvangshjemsendelse kan ifølge forslaget
udsættes i en række tilfælde, herunder hvis medlemsstaten vurderer, den vil
være i strid med princippet om non-refoulement
15
.
4) Retssikkerhedsgarantier
Enhver afgørelse om tilbagesendelse fra en national myndighed skal
overholde bestemmelserne i
EU’s
charter om grundlæggende rettigheder,
herunder respekten for princippet om non-refoulement, retten til frihed og
sikkerhed og varetagelsen af børns tarv.
Derudover skal tredjelandsstatsborgere, som er underlagt en
tilbagesendelsesprocedure, have adgang til effektive retsmidler til at klage
over en afgørelse om tilbagesendelse ved en kompetent retlig eller
14
Art. 12 og 13 i forslaget til forordning.
Art. 14 i forslag til forordning.
15
Side 5 | 9
 UUI, Alm.del - 2024-25 - Bilag 83: EU-note om tilbagesendelse af illegale migranter
3001222_0006.png
administrativ myndighed
16
. De har derfor krav på at blive oplyst om formålet
med proceduren, og hvilke retsmidler de har til deres rådighed, hvis de
eventuelt skulle ønske at klage.
Det overlades til medlemsstaterne at fastsætte rimelige tidsfrister for de
kompetente nationale myndigheders behandling af klagesager. Fristen for at
indgive en klage til den kompetente retlige myndighed må ikke overstige 14
dage. En klage over en afgørelse om tilbagesendelse skal ikke som i dag
have automatisk opsættende virkning, medmindre der er risiko for
tilsidesættelse af princippet om non-refoulement
17
. I alle andre tilfælde kan en
national myndighed dog ifølge forslaget selv beslutte at tillægge en klage
opsættende virkning i hele den periode, den bruger til at behandle klagen
18
.
Myndigheden skal træffe en sådan afgørelse om suspension af afgørelsen
om hjemsendelse inden for 48 timer
19
.
5) Illegale migranter med sikkerhedsrisiko
Ifølge forslaget skal medlemsstaterne foretage en tidlig screening af
tredjelandsborgere med ulovligt ophold for at vurdere, om de udgør en
sikkerhedsrisiko. Det kan f.eks. være, hvis myndighederne vurderer, at den
pågældende tredjelandsborger udgør en risiko for den offentlige orden eller
den nationale sikkerhed, eller hvis myndighederne har er en klar formodning
om, at de har begået eller har intention om at begå alvorlig kriminalitet
20
.
Medlemsstaterne vil være forpligtet til at tvangshjemsende de pågældende
tredjelandsborgere, hvis myndighederne vurderer, at de udgør en
sikkerhedsrisiko. Man skal desuden kunne forlænge et eventuelt
indrejseforbud for dem ud over de af Kommissionen foreslåede maksimale
10 år (mod 5 år i dag)
21
.
16
En tredjelandsborger med ulovligt ophold i et EU-land kan under appelproceduren i art. 27
klage over både afgørelser om hjemsendelse, indrejseforbud og tvangshjemsendelse.
Se Domstolens afgørelse i sag
C-181/16
fra den 19. juni 2018.
17
18
Håndhævelsen af en afgørelse om tilbagesendelse skal dog suspenderes indtil udløbet af den
14-dages tidsfrist, der gælder for indbringelsen af en klage hos den kompetente retlige myndig-
hed.
Kommissionen foreslår også at harmonisere EU-landenes regler om retshjælp og repræsenta-
tion samt adgang til sproglig bistand.
Art. 16(1) i forslaget til forordning.
19
20
21
Ifølge de gældende regler i direktiv 2008/115/EF hedder det, at et indrejseforbud normalt ikke
bør overstige 5 år, men medlemsstaterne kan forlænge det, når det skønnes nødvendigt på
grund af konkrete omstændigheder i den pågældende sag.
Side 6 | 9
 UUI, Alm.del - 2024-25 - Bilag 83: EU-note om tilbagesendelse af illegale migranter
3001222_0007.png
Tvangshjemsendelse af en tredjelandsborger, som udgør en
sikkerhedsrisiko, kan ikke suspenderes, medmindre der er risiko for, at
hjemsendelsen vil være i strid med princippet om non-refoulement
22
.
6) Klare regler for frihedsberøvelse
Kommissionen foreslår at udvide medlemsstaternes nuværende mulighed for
at frihedsberøve tredjelandsborgere med ulovligt ophold. Bl.a. skal nationale
myndigheder kunne frihedsberøve tredjelandsborgere, hvis det vurderes, at
de udgør en sikkerhedstrussel, eller hvis det er nødvendigt for at kunne
fastsætte deres identitet eller nationalitet. Forslaget præciserer desuden, i
hvilke tilfælde myndighederne kan benytte frihedsberøvelse, hvis de
vurderer, at der er risiko for, at de pågældende tredjelandsborgere vil
forsvinde eller forsøge at undgå eller lægge hindringer i vejen for
forberedelsen af tilbagesendelse.
Kommissionen foreslår, at frihedsberøvelse
skal kunne vare i op til 12 måneder (mod 6 måneder i dag). Som i dag kan
frihedsberøvelse forlænges med yderligere 12
måneder i særlige tilfælde.
Kommissionen foreslår også, at medlemsstaterne skal sørge for, at der er
alternativer til frihedsberøvelse
23
. Det kan f.eks. være et pålæg til de
pågældende tredjelandsborgere om regelmæssig afrapportering til de
kompetente nationale myndigheder eller et pålæg om at overlade deres
identitets- og rejsepapirer til myndighederne.
7) Pligt til samarbejde for personer, der skal tilbagesendes
Kommissionen foreslår, at tredjelandsborgere skal pålægges at samarbejde
med nationale myndigheder, når de er underlagt en
tilbagesendelsesprocedure. Det betyder bl.a., at de skal være forpligtet til at
forblive på territoriet i den medlemsstat, som har ansvar for hjemsendelsen.
De skal levere alle elementer, som er nødvendige for at etablere og bekræfte
deres identitet, herunder information om, hvilke transitlande de har rejst
igennem, biometriske data, og de skal være tilgængelige under hele
hjemsendelsesproceduren.
Kommissionen foreslår samtidig, at de kompetente nationale myndigheder
skal kunne tage effektive og proportionale skridt over for tredjelandsborgere,
hvis de ikke overholder pligten til at samarbejde. Det kan f.eks. være en
reduktion i de offentlige ydelser, de modtager i henhold til national lov,
tilbageholdelse af deres rejsedokumenter, forlængelse af indrejseforbud eller
bøder.
22
Art. 16(4) i forslag til forordning.
Art. 31 i forslag til forordning.
23
Side 7 | 9
 UUI, Alm.del - 2024-25 - Bilag 83: EU-note om tilbagesendelse af illegale migranter
3001222_0008.png
Konsekvenserne af forslaget?
Kommissionen har ikke udarbejdet en konsekvensanalyse af forslaget.
Kommissionen begrunder dette med, at forslaget er af hastende karakter, og
at emnet allerede er belyst gennem flere EU-finansierede forskningsprojekter
om tilbagesendelse og illegale migranter.
Hertil kommer, at Kommissionen har fået belyst sagen gennem en offentlig
høring af en lang række forskellige interessenter, såsom medlemsstaterne,
europæiske institutioner, internationale organisationer, ngo’er,
forskningsinstitutioner og tredjelande.
Kommissionen oplyser desuden, at Europa-Parlamentet har udarbejdet en
konsekvensanalyse af Kommissionens forslag til direktiv fra 2018, som
Kommissionen har studeret grundigt.
Danmark og forslaget
Forslaget til forordning er omfattet af det danske retsforbehold, hvilket
betyder, at Danmark ikke vil være bundet af det, ligesom Danmark ikke vil
kunne deltage i afstemningen om det i Rådet. Dog udgør forslaget ifølge
Kommissionen en viderebygning af Schengenreglerne. Det betyder, at
Danmark vil kunne deltage i hele den vedtagne retsakt på et mellemstatsligt
grundlag bl.a. i kraft af vores traktatfæstede ret til at deltage i
Schengensamarbejdet
24
. Danmark skal blot inden for 6 måneder efter Rådets
vedtagelse beslutte, om man vil gennemføre det i dansk ret.
Folketinget og det nye udspil
Europaudvalget har den 4. april besluttet at vælge det nye forslag om
tilbagesendelser af illegale migranter som en prioriteret EU-sag i henhold til
procedurerne for Folketingets behandling af særligt prioriterede EU-forslag
25
.
Det betyder, at den ansvarlige minister skal forelægge forslaget mundtligt på
et lukket møde i Udlændinge- og Integrationsudvalget i Folketinget, senest 8
uger efter at det foreligger i en dansk sprogversion
26
.
Hvad skal der ske nu?
Forordningsforslaget skal vedtages af både Rådet og Europa-Parlamentet ef-
ter EU’s almindelige lovgivningsprocedure
27
.
24
Det fremgår i protokol nr. 22 om de danske forbehold, at Danmark kan benytte den såkaldte
Schengenteknikalitet til at deltage på et mellemstatsligt grundlag i alle EU-retsakter, som udgør
en viderebygning af Schengensamarbejdet.
Europaudvalgets beretning af 29. september 2023.
Forslaget forelå ikke i en dansk sprogversion den 4. april 2025.
Forslaget til forordning har hjemmel i TEUF art. 79 (2) litra c.
25
26
27
Side 8 | 9
 UUI, Alm.del - 2024-25 - Bilag 83: EU-note om tilbagesendelse af illegale migranter
3001222_0009.png
Det polske EU-formandskab har ikke sat forslaget på et rådsmøde endnu,
men det har været drøftet en første gang på rådsarbejdsgruppeniveau
(IMEX) den 1. april. Kommissionen forventes at præsentere forslaget i Eu-
ropa-Parlamentets Udvalg om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre An-
liggender den 8. april. Parlamentet har endnu ikke udpeget en ordfører for
forslaget.
Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-
lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter
Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-
der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at
yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-
ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.
Side 9 | 9