SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

Socialudvalget 2024-25
SOU Alm.del Bilag 50
Offentligt

Ugeskrift for Retsvæsen

2024 side 172-182

Magtanvendelse over for skoleelever

Af Jørn Vestergaard, professor emeritus, Det Juridiske Fakultet

[VIDENSKABELIG]

Reglerne om lovlig magtanvendelse og andre fysiske indgreb over for skoleelever,

der opfører sig krænkende eller forstyrrende, er uklare og ufuldstændige. Dette kan

medføre uhensigtsmæssig håndtering af konfliktsituationer. Artiklen redegør for det

eksisterende regelgrundlag og anbefaler, at væsentlige dele af regelsættet vedrøren-

de voksenansvar i forhold til anbragte børn og unge overføres til skoleområdet, så

der tilvejebringes størst mulige klarhed om beføjelserne til fysisk indgriben og ensar-

tede regler på tværs af skoleområdet.

Sammenfatning

Hverken folkeskoleloven eller bekendtgørelsen om fremme af god orden (ordensbe-

kendtgørelsen)

bidrager synderligt til at fastlægge grænserne for lovlig fysisk indgri-

ben over for udadreagerende eller forstyrrende elever. På det øvrige skoleområde er

reglerne uensartede og mangelfulde. I lyset heraf hersker der betydelig usikkerhed

om grænserne for lovlig magtanvendelse og andre fysiske indgreb over for eleverne.

Retstilstanden er utilfredsstillende for både børn og voksne og kan medføre uhen-

sigtsmæssig håndtering af konfliktsituationer.

Efter nutidig retsopfattelse er det principielt uholdbart, at reglerne om magtan-

vendelse og andre indgreb i elevernes selvbestemmelsesret ikke hviler på et sikkert

retsgrundlag, men må udledes af en ministeriel bekendtgørelse eller uskrevne »an-

staltsbetragtninger«. En lignende utidssvarende retstilstand har lovgivningsmagten

gjort op med på andre områder, hvor der nu er tilvejebragt mere klare rammer om

beføjelserne til magtanvendelse og anden fysisk indgriben i forbindelse med myn-

dighedsudøvelse. Med indførelsen af lov om voksenansvar for anbragte børn og unge

(voksenansvarsloven) fjernede man for nogle år siden meget af usikkerheden.

Med

de fornødne tillempninger kan væsentlige dele af regelsættet vedrørende voksenan-

svar med fordel overføres til skoleområdet i almindelighed.

Lov 619, 2016 om voksenansvar for anbragte børn og unge, bekendtgjort med senere ændringer ved lbk. 1006, 2024.

Voksenansvarsloven bygger på

Betænkning om magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjem-

met,

bet. 1551, 2015. Udvalget blev nedsat på foranledning af, at Folketingets Ombudsmand i forbindelse med tilsyn på

en række socialpædagogiske opholdssteder havde påpeget, at reglerne var uklare.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

Usikkerheden om grænserne for lovlig fysisk indgriben over for skoleelever

De uklare grænser for lovlig magtanvendelse og andre foranstaltninger over for sko-

leelever har jævnligt tiltrukket sig politisk opmærksomhed, når medierne har berettet

om elevers krænkelser af andre elever, forekomsten af tilspidsede konfliktsituationer

i skoletiden, vanskeligheder med håndhævelse af ro og orden i forbindelse med un-

dervisningen og elevers vold og trusler over for undervisere og pædagoger. Flere

undersøgelser har vist, at mange pædagoger og lærere udsættes for verbale og fysiske

voldsomheder, herunder ikke mindst fra børn i indskolingen.

Hændelserne fore-

kommer i varierende grader og kan f.eks. bestå i at blive revet, kradset, nappet, blive

truet med vold eller at få genstande kastet efter sig.

Ved flere lejligheder har debatten fået tilført næring gennem straffesager mod

lærere. Efter det foreliggende er lærere og pædagoger med rette blevet ængstelige for

mere eller mindre berettiget fyring og retsforfølgning, hvis elever påstår at være ble-

vet udsat for vold.

Debatten præges af usikkerhed og uenighed om grænserne for lovlig fysisk ind-

griben over for elever med forstyrrende, krænkende eller farebetonet adfærd. For

nogle lærere og pædagoger involveret i sådanne situationer kan valget være at undgå

enhver fysisk berøring for at undgå belastende efterspil. I tilfælde hvor omsorg og

pædagogiske foranstaltninger ikke afhjælper problemet, kan det imidlertid opleves

som utilfredsstillende helt at afstå fra fysisk indgriben afpasset efter den givne situa-

tion.

Det er ikke noget nyt, at håndhævelsen af en passende disciplin fra elevernes side

kan nødvendiggøre, at der står forskellige typer af foranstaltninger til rådighed. Ved

kalibreringen heraf er der imidlertid to til dels modsatrettede udviklingstræk, som må

tages i betragtning. På den ene side er nutidens skole præget af mere uro og mangel

på respekt for voksne end i tidligere tider. På den anden side anerkendes det i mere

udpræget grad end tidligere, at alle børn og unge har krav på beskyttelse af individets

menneskeværd og selvbestemmelsesret og ikke må udsættes for vilkårlige eller ufor-

holdsmæssige indgreb i deres grundlæggende rettigheder, heller ikke som led i myn-

dighedsudøvelse.

Se således Børne- og Undervisningsministeriets opsamling af 3. april 2024 med status på sager med udadreagerende

og/eller grænseoverskridende adfærd på skoler, Børne- og Undervisningsudvalget 2023-24 BUU Alm.del, Bilag 147.

Problemerne er bl.a. påvist i flere undersøgelser fra Det Nationale Forskningscenter for Arbejdsmiljø, se rapporten

Chikane, trusler og vold mod undervisere i den danske folkeskole,

november 2021.

Danmarks Lærerforening får løbende foretaget undersøgelser, der bekræfter dette billede. Se også en serie artikler på

tv2.dk.

Nylige eksempler på to tilfælde med bortvisning og tiltale er beskrevet i

JyskeVestkysten

den 29. marts 2023 og den

30. juni 2023.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

For et par år siden blev der indgået en bred politisk aftale om at styrke undervis-

ningen af anbragte og udsatte børn og unge.

Aftalen indebar bl.a. nedsættelse af en

arbejdsgruppe for at få belyst behovet for hjemmel til magtanvendelse i forbindelse

med behandlings- og specialundervisningstilbud, på fri- og privatskoler med kostaf-

deling samt på efterskoler og frie fagskoler med anbringelsespladser. Aktuelt afven-

tes resultatet af arbejdsgruppens overvejelser.

I de første måneder af 2024 fyldte beretninger om elevers vold, trusler og kræn-

kelser af seksuel karakter mod andre børn på to bestemte skoler meget i medierne,

hvilket på ny gav anledning til politiske overvejelser om reaktionsmulighederne, her-

under først og fremmest adgangen til at overføre en elev til et andet undervisningstil-

bud eller ligefrem at udskrive eller bortvise en elev. Børne- og undervisningsministe-

ren har besluttet at påbegynde en modernisering af reglerne og en styrkelse af vejled-

ningsindsatsen.

Folkeskoleloven som grundlag for afgrænsningen af lovlige foranstaltninger

For at kunne opfylde skolens formål er det berettiget at håndhæve krav om, at ele-

verne sommetider skal sidde stille, skal deltage i aktiviteter og i øvrigt skal opføre sig

ordentligt. Berettigelsen af forskellige typer af magtanvendelse og andre indgreb i

selvbestemmelsesretten må vurderes med udgangspunkt i

de grundlæggende prin-

cipper for folkeskolens virksomhed,

sådan som disse er kommet til udtryk i lovgiv-

ningen.

Folkeskoleloven indledes med en

formålsparagraf,

der afspejler såvel et sæt bre-

de og ambitiøse læringsmål som et grundlæggende værdiregelsæt.

Skolen har med-

ansvar for såvel elevernes uddannelse som deres opdragelse, og de ansatte har følge-

lig ret og pligt til i deres daglige virke at bidrage til opfyldelsen af skolens formål og

efterlevelsen af værdiregelsættet. Værdiregelsættet indeholder retningslinjer for god

opførsel og pejlemærker for, hvordan der opnås god trivsel og et godt undervis-

ningsmiljø for elever og ansatte både psykisk og fysisk.

Værdiregelsættet skal

fremme fælles værdier, engagement og ansvarlighed. Som en del af værdisættet skal

skolebestyrelsen fastsætte en antimobbestrategi, herunder en strategi mod digital

mobning.

Se https://www.uvm.dk/-/media/filer/uvm/aktuelt/pdf22/marts/220316-aftaletekst--002-.pdf.

Se således ministerens brev af 3. april 2024 til Børne- og Undervisningsudvalget, BUU Alm.del, Bilag 147.

Lov om folkeskolen er senest bekendtgjort ved lbk. 50 af 29. januar 2024. Om

folkeskolens struktur,

se nærmere

lovens § 3, særligt stk. 1 og 2. Om

skolevæsenets ordning,

se § 20, herunder stk. 5 med henvisning til lov om behand-

lings- og specialundervisningstilbud.

Eleverne har ret til et godt undervisningsmiljø, se herom

lov om elevers og studerendes undervisningsmiljø,

lbk. 316,

2017.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

Skolens

ordensregler

værdiregelsæt

fastsættes af skolebestyrelsen. Både or-

densregler og værdiregelsæt skal selvsagt afstemmes med lovgivningen i bred for-

stand med respekt af grundlæggende retsprincipper om saglighed, proportionalitet og

skånsomhed.

En væsentlig forudsætning for, at skolen og dens ansatte kan varetage den i lov-

givningen stillede opgave, er selvsagt, at undervisningen og samværet i skolens dag-

ligdag foregår under iagttagelse af en vis grad af ro og orden. Med henblik herpå kan

det være nødvendigt at foretage indgreb i elevernes selvbestemmelse og efter om-

stændighederne at anvende magt.

Med hjemmel i folkeskoleloven har ministeren i

ordensbekendtgørelsen

fastsat

nærmere regler om foranstaltninger til »fremme af god orden«.

Reglerne er forkla-

ret og uddybet i

ordensvejledningen.

Foranstaltninger ved overtrædelse af skolens ordensregler

Skolens leder har den administrative og pædagogiske ledelse af skolen og træffer alle

konkrete beslutninger vedrørende skolens elever inden for de mål og rammer og

principper, som kommunalbestyrelsen henholdsvis skolebestyrelsen har fastsat.

Reglerne om foranstaltninger, som udgør indgreb i selvbestemmelsen, den per-

sonlige integritet eller de personlige udfoldelsesmuligheder for elever, der mere eller

mindre groft tilsidesætter kravene til ro og orden og fredeligt samvær, er fastlagt ud

fra det udgangspunkt, at de som alt overvejende hovedregel ikke bør gennemtvinges

ved fysisk magtanvendelse.

Ordensbekendtgørelsen fastlægger de øvre grænser for de foranstaltninger, der

kan iværksættes over for elever, der tilsidesætter skolens regler for orden og sam-

vær.

De opregnede tiltag udgør dermed de strengeste foranstaltninger, som det efter

omstændighederne kan være lovligt at gribe til.

Grundloven og EMRK sætter visse grænser for adgangen til at udøve magtanvendelse. Børnekonventionen forpligter

staterne til at sikre, at barnets tarv kommer i første række, jf. art. 3. Handicapkonventionen indeholder rettigheder for

børn og unge med fysiske eller psykiske funktionsnedsættelser.

Jf. lovens § 52, 1. pkt., samt bekendtgørelse om fremme af god orden i folkeskolen, som senest fastsat ved bkg. 1951,

2020 (ordensbekendtgørelsen).

Vejledning til bekendtgørelse om fremme af god orden i folkeskolen, senest fastsat ved vejl. 9444, 2021 (ordensvej-

ledningen).

Jf. folkeskolelovens § 2, stk. 2.

Jf. ordensbekendtgørelsens § 4, stk. 2, og ordensvejledningens pkt. 19. Foranstaltningerne kan anvendes ved elevens

benyttelse af skolens tilbud, herunder skolefritidsordninger og undervisning i fritiden. De kan endvidere anvendes ved

elevens adfærd i fritiden, når denne adfærd, for eksempel digital adfærd på sociale medier, har haft direkte indflydelse

på god orden i skolen, herunder undervisningsmiljøet. Se herom bekendtgørelsens § 3 og vejledningens pkt. 7-11.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

Hvis en elev efter overskridelse af egne eller andres grænser har brug for en pau-

se fra undervisningen og fra klassen, og »overførsel til anden undervisning på skolen

eller eftersidning ikke er egnede foranstaltninger«, kan skolen gennemføre

aftalt

hjemsendelse

af eleven for resten af skoledagen.

Aftalt hjemsendelse forudsætter

ikke nødvendigvis, at eleven har overtrådt ordensregler el.lign. Foranstaltningen kan

f.eks. iværksættes i forhold til en elev, som har mistet besindelsen eller er blevet så

vred eller ked af det, at vedkommende ikke vil få udbytte af undervisningen.

Over for en elev, der trods forudgående samtale, påtale eller advarsel m.v. »ikke

overholder skolens ordensregler, værdiregelsæt eller i øvrigt almindelige normer for god

opførsel«, kan følgende

foranstaltninger

bringes i anvendelse, hvis det er

nødvendigt

under hensyntagen til eleven selv eller undervisningen af klassen eller holdet:



Eftersidning

i op til 1 time.

Overførsel

af eleven til anden undervisning på skolen i enkelte timer eller resten af

skoledagen.

Omgående

udelukkelse

af eleven for resten af skoledagen.

Udelukkelse

fra undervisningen i

op til 10 skoledage.

Overflytning

til en

parallelklasse

ved samme undervisningssted under samme skole.

Overflytning

til en

klasse på tilsvarende klassetrin

på en anden afdeling ved samme

skole.

Overflytning

til en klasse på tilsvarende klassetrin på en

anden skole i kommunen.

Udskrivning

af eleven på 10. klassetrin.

Enhver beslutning om iværksættelse af foranstaltninger til fremme af god orden skal

træffes på baggrund af en samlet vurdering af de konkrete omstændigheder. Foran-

staltningen skal stå i rimeligt forhold til elevens forseelse og skal bl.a. vurderes i for-

hold til forseelsens grovhed, elevens alder, eventuelle forudgående samtaler, påtaler

og advarsler m.v., og om forseelsen er begået forsætligt eller uagtsomt mv.

I de

tilfælde, hvor der er grund til at antage, at en elevs uhensigtsmæssige opførsel skyl-

des sociale og emotionelle vanskeligheder, skal skolen rette henvendelse til Pædago-

gisk-Psykologisk Rådgivning med henblik på vurdering af behov for specialunder-

visning og anden specialpædagogisk bistand eller til de sociale myndigheder.

Mindre indgribende foranstaltninger end de i bekendtgørelsen opregnede kan ef-

ter omstændighederne anvendes, hvis kravene om saglighed og forholdsmæssighed

iagttages. En mildere foranstaltning kan f.eks. være at sætte eleven ved sit eget bord,

Jf. bekendtgørelsens § 5 og vejledningens pkt. 15-18. Aftalt hjemsendelse af eleven for resten af skoledagen er betin-

get af en aftale herom med elevens forældre, således at forældrene erklærer sig indforstået med hjemsendelsen. Skolen

har pligt til at oplyse, at forældrene ikke er forpligtede til at gå med til denne foranstaltning.

Se nærmere bekendtgørelsens §§ 4-6 og vejledningens pkt. 22-44.

Jf. bekendtgørelsens § 4, stk. 1, og vejledningens pkt. 12.

Jf. bekendtgørelsens § 18 og vejledningens pkt. 52.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

fjerne eleven fra gruppearbejde eller sætte eleven »uden for døren« i nogle minutter

eller op til resten af den pågældende lektion. Skolens leder kan også vælge at give

eleven en

advarsel

eller en

påtale.

Bekendtgørelsen indeholder i øvrigt en bestemmelse om tilbageholdelse af priva-

te genstande i tilfælde, hvor en elev overtræder skolens ordensregler for medbringel-

se og anvendelse af sådanne genstande i skoletiden eller ved brug af skolens tilbud i

øvrigt, f.eks. ved brug af mobiltelefoner.

Fysisk magtanvendelse

Om fysisk magtanvendelse har de skiftende bekendtgørelser siden 1967 alle inde-

holdt en særlig bestemmelse.

Heri bemærkes det indledningsvis, at lovgivningens

almindelige regler om

nødværge, nødret

lovlig retshåndhævelse

gælder. Herefter

fastslås det, at

legemlig afstraffelse

nedværdigende behandling

ikke er tilladt. Og

endelig hedder det, at

magt

»i fornødent omfang« kan anvendes for at afværge, at

elever øver vold mod sig selv eller andre eller ødelægger eller beskadiger ting. Para-

graffen har følgende ordlyd:

»For magtanvendelse gælder lovgivningens almindelige regler om nødværge, nødret og

lovlig retshåndhævelse, jf. straffeloven og retsplejeloven. Legemlig afstraffelse og nedværdi-

gende behandling er ikke tilladt. For at afværge, at en elev øver vold mod sig selv eller an-

dre eller ødelægger eller beskadiger ting, kan der anvendes magt i fornødent omfang.«

Begrebet

magtanvendelse

er ikke nærmere defineret i regelgrundlaget.

Det kan

lægges til grund, at udtrykket først og fremmest omfatter ethvert

fysisk indgreb,

der i

almindelighed ville være strafbart som overtrædelse af en bestemmelse om person-

farlig kriminalitet, herunder først og fremmest

vold

eller anden legemskrænkelse,

ulovlig

tvang

eller

frihedsberøvelse.

Ifølge den ministerielle uddybende vejledning om fremme af god orden forud-

sætter indgriben med magt, at der faktisk finder et overgreb eller ødelæggelse sted,

eller at der er en overhængende fare, som det ikke er muligt at forhindre eller standse

på anden måde. Magt må kun bruges i det absolut nødvendige omfang.

Jf. forudsætningsvis bekendtgørelsens § 4, stk. 1, samt vejledningens pkt. 14

in fine.

Se nærmere bekendtgørelsens § 16 og vejledningens pkt. 46-48.

Bestemmelsen står nu i bekendtgørelsens § 17, smh. vejledningens pkt. 49-51.

voksenansvarsloven

er reglerne om magtanvendelse mere udførlige, og snittet lægges lidt anderledes. Se herom

senere.

Iværksættelse af de i bekendtgørelsen opregnede foranstaltninger til opretholdelse af god orden kan også siges at

have karakter af magtanvendelse i bred forstand. I den foreliggende sammenhæng er det imidlertid lovligheden af

magtanvendelse i form af fysisk indgriben, der har hovedinteressen.

Se således vejledningens pkt. 50.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

Videre hedder det i vejledningen, at den involverede underviser bør notere

hændelsen og underrette skolens leder hurtigst muligt, så skolens leder ligeledes

hurtigst muligt kan orientere forældrene og i samarbejde med dem følge op på det

skete, eventuelt med inddragelse af de sociale myndigheder og/eller indhentelse af

pædagogisk-psykologisk rådgivning.

I tilfælde hvor det har været nødvendigt at anvende magt over for et barn eller en

ung, kan eleven af det undervisende personale omgående

udelukkes fra klassen

for

resten af skoledagen, hvis dette er nødvendigt for at fortsætte undervisningen på en

tilfredsstillende måde.

Hverken bekendtgørelsen eller den ministerielle vejledning giver anvisninger

om, hvordan en underviser kan eller skal forholde sig forbindelse med mindre alvor-

lige konflikter, hvor det i lyset af fagpædagogiske overvejelser eller almindelig sund

fornuft f.eks. kunne være formålstjenligt, at underviseren kortvarigt fastholder barnet

eller uden egentlig magtanvendelse fører barnet væk fra en tilspidset situation.

Forbuddet mod »legemlig afstraffelse«

Bekendtgørelsens bestemmelse om forbuddet mod legemlig afstraffelse er udtryk for,

at skolen og dens ansatte ikke længere har de særlige beføjelser til fysisk magtanven-

delse for at opretholde god orden, som før i tiden havde udtrykkelig hjemmel.

Det

er ikke tilladt at uddele lussinger eller slag med ris, tamp eller spanskrør eller at kni-

be en elev. En sådan form for magtudøvelse vil tværtimod være strafbar og i strid

med ansættelsesretlige forpligtelser.

Man må ikke slå på en fræk elev for at få ro i klassen, for at få en genstridig elev

til at svabre badet efter gymnastiktimen, eller for at få en overstadig elev ind på ræk-

ken, inden der skal synges morgensang. Læreren må heller ikke irettesætte en elev

ved at sende denne på en udmattende stroppetur eller ved at låse eleven inde i et

klasseværelse. En lærer må ikke give en elev »en nød« ved at slå den pågældende

oven i hovedet med knoerne, hive en dreng i de små hårstrå ved tindingen eller træk-

ke et barn i ørerne som straf for dårlig opførsel.

Forbuddet mod legemlig afstraffelse betyder, at en lærer helt generelt ikke må

påføre en elev nogen form for fysisk smerte eller ubehag, hvis

formålet

hermed er at

sanktionere dårlig opførsel, f.eks. hvis eleven møder for sent, råber for højt, snakker i

Se nærmere vejledningens pkt. 51, smh. pkt. 12, 31 og 52.

Jf. bekendtgørelsen § 9, stk. 2, og vejledningens pkt. 24-27.

For en udførlig gennemgang af den historiske og retlige udvikling, se Jørn Vestergaard,

Fysisk indgriben og andre

foranstaltninger til fremme af god orden i grundskolen – veje til en bedre retstilstand,

maj 2024, afsnit 2.

For en gennemgang af retspraksis med hensyn til afgrænsningen af strafbar fysisk magtanvendelse over for børn i

skoler og institutioner, se Vestergaard, a.st. Bilag 2.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

mobiltelefon, hiver pigerne i håret, ikke afleverer hjemmeopgaver til tiden eller teg-

ner graffiti på væggen. Den slags adfærd kan der gribes ind over for med de foran-

staltninger, som er opregnet i bekendtgørelsen, f.eks. eftersidning eller midlertidig

udelukkelse fra undervisningen, men ikke med legemlig afstraffelse. Visse andre

midler kan som nævnt være tilladte som det mindre i det mere. Men et sådant middel

må aldrig have karakter af legemlig revselse, heller ikke selv om der er tale om en så

lempelig foranstaltning, at den ikke er omfattet af straffeloven.

Om eleven må sendes på løbetur rundt om sportspladsen som disciplinær foran-

staltning, må afhænge af de nærmere omstændigheder; men formodningen må klart

være imod tilladeligheden af et sådant skridt, hvis ikke der er en åbenbar sammen-

hæng mellem arten af forsømmelsen og foranstaltningen, f.eks. i kraft af at eleven

har pjækket i forbindelse med skolernes årlige idrætsdag el.lign. Hvis en sådan for-

anstaltning i et konkret tilfælde kan siges at have et sagligt pædagogisk sigte, skal

den i hvert fald opfylde et krav om proportionalitet.

Det udtrykkelige forbud mod »nedværdigende behandling« retter sig mod foran-

staltninger, som uden at have karakter af legemlig afstraffelse indebærer en krænkel-

se af individets værdighed og ret til selvbestemmelse, f.eks. ved handlinger der er

egnet til at ydmyge eller nedgøre forurettede.

Nødværge og nødret mv. som begrundelse for straffrihed samt nyere retspraksis

Ordensbekendtgørelsen fastslår som nævnt, at fysisk magtanvendelse kan være beret-

tiget som udslag af nødværge, nødret eller lovlig retshåndhævelse. Der er ikke her-

med fastsat særlige regler på skoleområdet. Enhver borger har de beføjelser til udø-

velse af fysisk magt, som følger af lovgivningens almindelige regler. Lovligheden af

fysisk magtanvendelse i sådanne situationer følger ikke af bestemmelsen i bekendt-

gørelsen, der da også udtrykkeligt henviser til de almindelige regler herom.

Straffelovens §§ 13-14 regulerer tilfælde, hvor handlinger, der som udgangs-

punkt er strafbare, alligevel bedømmes som straffri, fordi de er begået i tilspidsede

situationer, hvor det ville være urimeligt at stille krav om at afstå fra at begå den

strafbare handling. Handlingen er ikke i sig selv lovlig, men den bliver straffri som

følge af, at den er foretaget i en situation, hvor hensynet til overholdelse af loven må

vige for hensynet til at varetage mere betydningsfulde interesser, f.eks. i selvforsvar.

Overholder man betingelserne om nødvendighed og forsvarlighed, kan man ikke

pålægges strafansvar, selv om handlingen i almindelighed ville kunne straffes.

En handling godt kan imidlertid godt være ansvarspådragende, selv om den ikke

er strafbar. Overskridelse af de i bekendtgørelsen anordnede grænser kan således

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

efter omstændighederne få ansættelsesretlige konsekvenser, selv om der ikke i det

konkrete tilfælde er grundlag for strafansvar.

Omvendt kan der godt på anden vis foreligge et relevant retsgrundlag for at

iværksætte et fysisk indgreb eller en anden foranstaltning over for en elev, selv om

hjemmelen ikke kan findes i reglerne om nødværge el.lign. Så der må tillige anlæg-

ges et forvaltningsretligt perspektiv på problemstillingen.

Dette er tilgangen i det

følgende afsnit.

Hjemmelsgrundlaget for fysisk indgriben som led i myndighedsudøvelse

Indgreb over for borgerne som led i varetagelse af myndighedsopgaver kræver

hjemmel. For nogle foranstaltningers vedkommende skal bemyndigelsen til at iværk-

sætte indgreb være lovfæstet, men hjemmelen kan også fremgå af bestemmelser i en

ministeriel bekendtgørelse udstedt på grundlag af en overordnet ramme fastsat ved

lov. På andre områder kræves det ikke, at der er udtrykkelig lovhjemmel, idet det

anerkendes, at beføjelsen til at foretage indgreb kan udledes af en retssædvane, »for-

holdets natur« el.lign.

Hverken folkeskoleloven eller ordensbekendtgørelsen indeholder bestemmelser

om fysiske indgreb over for skoleelever i tilfælde, hvor der ikke foreligger en situati-

on, som gør det berettiget at udøve nødværge, nødret eller lovlig retshåndhævelse.

Der er kun fastsat regler om ikke-fysiske foranstaltninger, og der er ikke nærmere

anvisninger på, hvordan en foranstaltning skal kunne gennemtvinges, hvis den i et

konkret tilfælde ikke lader sig iværksætte uden modstand. For eksempel siger hver-

ken loven eller de administrative forskrifter noget om adgang til at anvende fysisk

magt, hvis en elev ikke vil aflevere sin mobiltelefon, f.eks. i tilfælde hvor eleven

forstyrrer undervisningen ved at afspille lydoptagelser. Bekendtgørelsen indeholder

hjemmel til udelukkelse af en elev fra klassen, men siger ikke noget om, hvorvidt

udelukkelsen kan gennemtvinges med fysisk magt, hvis eleven ikke frivilligt går

uden for døren.

Herefter opstår spørgsmålet, om der kan være situationer, hvor den enkelte lærer

eller pædagog er beføjet til at fastholde, flytte eller i det mindste tage fat i en ureger-

lig elev, selv om der ikke i det konkrete tilfælde er grundlag for at anvende reglerne

om nødværge mv. Hvis dette må antages at være tilfældet, bliver det næste spørgs-

mål, om hjemmelen til iværksættelse af sådanne indgreb eller foranstaltninger er til-

strækkelig sikker og klar.

Dette er tidligere påpeget af Caroline Adolphsen & Nicolaj Sivan Holst, »Magtanvendelse i danske skoler og dagtil-

bud«,

Nordisk socialrättslig tidsskrift,

2015, s. 113-148.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

Anstaltsforholdet som hjemmelsgrundlag

Det antages sædvanligvis, at der findes et lidt ubestemt område, hvor det efter om-

stændighederne er tilladt for den, der har ansvar for et barns opførsel og færden inden

for en given ramme, at gribe fysisk ind på en måde, der ellers i almindelighed kunne

bedømmes som ulovlig tvang eller strafbar legemskrænkelse. Ikke enhver fysisk for-

anstaltning over for et barn skal nødvendigvis betegnes som magtanvendelse i retlig

forstand med dertil knyttede retsgarantier for den berørte. Ved bedømmelsen af, om

en foranstaltning i forhold til et barn er så indgribende, at der kræves en eller anden

form for hjemmel, kan det efter omstændighederne bl.a. være relevant at skele til et

barns alder, modenhed og funktionsevne.

I skoletiden har skolen som institution og den enkelte lærer ansvaret for at sørge

for almindelig god orden og ordentlig omgangstone. Beføjelsen til fysisk indgriben

over for en elev, der forstyrrer undervisningen, men uden at der er tale om vold eller

tingsødelæggelse, må imidlertid fortsat søges i betragtninger om »anstaltsforholdet«,

som imidlertid udgør et såre usikkert grundlag for grænsedragninger.

Før i tiden, da borgernes retsstilling ikke var så intensivt reguleret som nu, var

bemyndigelsen til at anvende fysisk magt på et givet retsområde ikke nødvendigvis

afledt af skrevne forskrifter udstedt af lovgivningsmagten, men blev opfattet som

berettiget i lyset af forestillinger om nødretslignende hensyn eller såkaldte »anstalts-

betragtninger«.

En »anstalt« skal her forstås som betegnelse for en institution, der

f.eks. har ansvar for pasning, behandling, frihedsberøvelse eller uddannelse eller som

i øvrigt stiller offentlige tilbud til rådighed for borgerne, herunder bl.a. fængsler,

hospitaler, skoler og uddannelsesinstitutioner. Det er en almindeligt antaget rets-

grundsætning, at ledelsen af en sådan institution uden hjemmel i lov eller anordning

kan fastsætte konkrete eller generelle bestemmelser for institutionens brugere, som

har til formål at sikre institutionens overordnede funktion, herunder ordensforskrifter.

Anerkendelsen af anstaltsbetragtninger som tilstrækkeligt retsgrundlag er udtryk

for den tankegang, at når en institutions eksistens er fastsat eller forudsat i lovgivnin-

gen, er der heri indbygget en underforstået hjemmel til at fastsætte generelle regler

og træffe konkrete beslutninger, som er nødvendige for at få institutionen til at fun-

gere i overensstemmelse med sit formål, herunder også indførelse og praktisering af

En lærer eller pædagog, der er på udflugt med et mindre barn, vil kunne bestemme, at parterne skal holde hinanden i

hånden, mens et lignende krav i sagens natur ikke vil kunne stilles over for en voksen elev, se således Adolphsen &

Sivan Holst, a.st.

Om anstaltsforholdet som hjemmelsgrundlag for indgreb som led i myndighedsudøvelse, se Poul Andersen,

Dansk

Statsforfatningsret,

1954, s. 542; Jens Peter Christensen & Jørgen Albæk Jensen,

Dansk Statsret,

3. udg. 2020, s. 215

ff., og Karsten Revsbech,

Forvaltningsret – Almindelige emner,

6. udg. 2016, 2. 208 ff. Se tillige

Betænkning om magt-

anvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet,

bet. 1551, 2015, afsnittene 2.6 og 5.3.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

foranstaltninger, der indebærer begrænsninger i individernes frie udfoldelse.

Der-

med er der imidlertid ikke sagt noget om, hvilke fysiske indgreb og egentlig magtan-

vendelse der med hjemmel i anstaltsforholdet kan iværksættes med henblik på hånd-

hævelse af sådanne regler og beslutninger.

Ordensregler afledt af anstaltsforholdet og handlinger, der foretages på grundlag

heraf, skal være båret af saglige hensyn og må ikke gå videre end nødvendigt af hen-

syn til institutionens formål og virke. Derudover gælder almindelige forvaltningsret-

lige grundsætninger, herunder om saglighed, proportionalitet og skånsomhed. Desu-

den gælder frihedsrettighederne i grundloven og EMRK, som sætter grænser for,

hvordan en institution ud fra anstaltsbetragtninger kan regulere sine interne forhold.

Indgreb med hjemmel i anstaltsbetragtninger må ikke udgøre en uforholdsmæssig

begrænsning i individets frihed, ret til medinddragelse, medbestemmelse, selvbe-

stemmelse og øvrige retsforhold.

Udviklingen er efterhånden gået i retning af en retsstilling, hvorefter magtbefø-

jelser som led i myndighedsudøvelse ud over dem, der kan støttes på de generelle

regler om nødværge mv., forudsætter et klart og sikkert lovgrundlag, i hvert fald hvis

der er tale om mere indgribende foranstaltninger.

Behovet for klar og sikker lov-

hjemmel er større, jo mere direkte og indgribende reguleringen er.

I overensstem-

melse med dette synspunkt udøver Folketingets Ombudsmand sin praksis i lyset af

den grundholdning, at »indgreb af en vis intensitet af bl.a. retssikkerhedsmæssige

årsager bør lovreguleres«. I tilfælde hvor lovgivningsmagten ikke klart har forholdt

sig til, om anstaltsforholdet kan udgøre hjemmel til en disposition, har det i alminde-

lighed »formodningen imod sig, at der som følge af anstaltsforhold kan træffes afgø-

relser eller fastsættes regler om indgreb i borgernes forhold, som med hensyn til for-

mål og intensitet må sidestilles med indgreb, der allerede er udtrykkeligt reguleret i

regler«.

Ombudsmanden har i en konkret sag udtalt, at »anvendelse af fysisk magt er så

stort et indgreb, at magtanvendelse skal have udtrykkelig hjemmel i lov«. I det fore-

liggende tilfælde afviste Ombudsmanden, at den konkrete magtanvendelse var hjem-

Anstaltsforholdet som hjemmelsgrundlag er behandlet af Folketingets Ombudsmand, professor Niels Fenger, i

Uge-

skrift for Retsvæsen

2021 B, s. 243-249. Artiklen indeholder en redegørelse for embedets praksis og en besvarelse af

kritik fra professorerne Louise Halleskov & Søren Højgaard Mørup i

Ugeskrift for Retsvæsen

2021 B, s. 231-242. Hvis

institutionen ikke er oprettet ved lov, kan hjemlen siges at udspringe af »forholdets natur«, en retssædvane eller »en

uskreven retsgrundsætning på lovs niveau«, se Halleskov & Mørup, a.st. s. 232.

Om det skærpede hjemmelskrav, se således FOB 2016-41, s. 6. Ombudsmanden udtalte i sagen, at anvendelse af

fysisk magt er et så stort indgreb, at magtanvendelsen skal have udtrykkelig hjemmel i lov.

Se således Halleskov & Mørup, a.st. s. 232.

Se således Niels Fenger, a.st. s. 249.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

let i almindelige retsprincipper og fortolkningsregler, herunder princippet om forhol-

dets natur.

Efter nugældende retsopfattelse har beføjelser til iværksættelse af fysiske indgreb

således formodningen imod sig, og der kræves i princippet et mere sikkert retsgrund-

lag end betragtninger over anstaltsforholdet. Efter forfatterens opfattelse bør dette

grundsynspunkt nu også slå igennem på skoleområdet, sådan som det i forhold til

anbragte børn og unge skete med gennemførelsen af voksenansvarsloven.

Reglerne om magtanvendelse mv. i lov om voksenansvar

Brug af magt over for børn og unge anbragt uden for hjemmet som led i omsorgsva-

retagelse blev i 2016 reguleret i en særlig lov om voksenansvar for anbragte børn og

unge (voksenansvarsloven).

Loven ledsages af en bekendtgørelse og en udførlig

vejledning, hvori reglerne er tydeliggjort.

Desuden er der på Socialstyrelsens

hjemmeside lagt materiale med formidling af viden om metoder til forebyggelse af

magtanvendelse, bl.a. via filmklip, cases og andet materiale, som kan understøtte

anvendelsen af reglerne i praksis. Yderligere er der links til undervisningsmaterialer,

eksempler på ordensregler, indberetningsskemaer mv.

Lovgivningens formål er at beskytte børn og unge på anbringelsessteder mod

overgreb og at forebygge unødvendig magtanvendelse og andre indgreb i de anbrag-

tes selvbestemmelsesret. Voksenansvarsloven fastsætter rammer for plejefamilier og

personales adgang til »som led i varetagelsen af den daglige omsorg at anvende

magt og foretage andre indgreb i anbragte børns og unges selvbestemmelsesret« og

skal i forbindelse hermed sikre de anbragtes retssikkerhed.

Reglerne beskriver, i

hvilke situationer der undtagelsesvist må anvendes magt eller iværksættes mindre

indgribende fysiske foranstaltninger.

Voksenansvarsloven bygger på den forudsætning, at anbragte børn og unge har

de samme rettigheder som alle andre børn og unge, herunder ret til omsorg og be-

skyttelse. I bemærkningerne til lovforslaget blev det fremhævet, at varetagelse af

omsorgen betyder, at »man hjælper barnet eller den unge i svære situationer, hvor

barnet eller den unge ikke kan overskue konsekvenserne af egne handlinger«.

Der

kan følgelig være behov for, at en voksen griber ind i en konkret situation og drager

Se nærmere FOB 2016-41 om gennemtvingelse ved fysisk magt af en afgørelse om flytning af en 11-årig pige fra en

plejefamilie til et andet anbringelsessted. Sagen var genstand for omfattende offentlig opmærksomhed.

Lov 619, 2016 om voksenansvar for anbragte børn og unge, bekendtgjort med senere ændringer ved lbk. 1006, 2024.

De administrative forskrifter på området er senest fastlagt i bkg. 263, 2024 (voksenansvarsbekendtgørelsen) og vejl.

10229, 2019 (voksenansvarsvejledningen).

Jf. voksenansvarslovens § 1.

Se således forslag til lov om voksenansvar, lovforslag L 162 af 30. marts 2016, Almindelige bemærkninger pkt. 1.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

omsorg for, at barnet eller den unge ikke volder skade på sig selv, på andre eller på

ting.

I forarbejderne til voksenansvarsloven indgik følgende almindelige bemærknin-

ger:

At drage omsorg for et barn kan således indebære, at det kan være nødvendigt at

tage fat i

barnet og fastholde det eller føre det ind i et andet rum (forf. udhævning).

En sådan handling

er et indgreb i barnet eller den unges selvbestemmelsesret og kategoriseres som magtanven-

delse. Anvendelse af magt er en balancegang mellem hensynet til at yde barnet eller den

unge den nødvendige omsorg og beskyttelse og hensynet til barnet eller den unges personlige

integritet og selvbestemmelsesret. Det er helt afgørende, at anvendelsen af magt ikke erstat-

ter omsorg og pædagogisk støtte og kun anvendes i de situationer, hvor det er nødvendigt.

Det forudsættes således, at alle andre pædagogiske muligheder er udtømt, og der dermed

ikke er andre redskaber til at hjælpe barnet eller den unge.

Indgreb i et barn eller en unges selvbestemmelsesret skal altid være proportionalt. Det

er samtidig afgørende, at det altid overvejes, hvilke konsekvenser anvendelsen af magt kan

have for relationen og tilliden mellem barnet eller den unge og plejefamilien eller persona-

let. Enhver anvendelse af magt over for et barn eller en ung skal således give anledning til

refleksion blandt det pædagogiske personale på anbringelsesstedet, bl. a. i forbindelse med

supervision.«

Med lovreformen blev det tydeliggjort, at der som led i varetagelsen af den daglige

omsorg for anbragte børn og unge kan foretages nødvendige indgreb i selvbestem-

melsesretten »for at sikre barnets eller den unges interesser, herunder sikre, at fysiske

og psykiske behov opfyldes, og at barnet eller den unge opbygger kompetencer til at

indgå i sociale relationer, trives og modtager læring«. Vurderingen af, hvordan om-

sorgen for et barn eller en ung bedst varetages, skal ske ud fra en konkret afvejning

af barnets eller den unges grundlæggende rettigheder og under hensyntagen til barnet

eller den unges alder, modenhed og funktionsevne. Endvidere skal proportionalitets-

princippet iagttages. Indsatsen skal ydes med henblik på at sikre barnets eller den

unges bedste. Magtanvendelse og andre indgreb i selvbestemmelsesretten må kun ske

undtagelsesvis og må aldrig erstatte omsorg og socialpædagogisk indsats.

I voksenansvarsloven og de tilhørende administrative forskrifter er der fastsat

regler om rammerne for ophold på anbringelsessteder, herunder udtrykkelige be-

stemmelser om såkaldt »fysisk guidning«, om såkaldt »afværgehjælp« og om »fysisk

magtanvendelse«.

Reglerne er ikke ens for de forskellige anbringelsesformer.

Se nærmere voksenansvarslovens § 6 (fysisk guidning), § 7 (generelle principper for magtanvendelse og andre ind-

greb i selvbestemmelsesretten), § 8 (afværgehjælp) og § 9 (fysisk magtanvendelse) samt vejl. 10229, 2019 kap. 11-14.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

Voksenansvarsloven og de dertil hørende administrative forskrifter indeholder

bestemmelser om registrering og indberetning af afværgehjælp og fysisk magtanven-

delse.

Indberetningerne skal sendes til henholdsvis Socialtilsynet og til den anbrin-

gende kommune. Anvendelse af fysisk guidning skal ikke registreres og indberettes.

Foranstaltningen

fysisk guidning

indebærer

fysisk kontakt, som barnet eller den unge

ikke modsætter sig.

Beføjelsen til at foretage fysisk guidning tilkommer personalet på

børne- og ungehjem samt specialiserede plejefamilier. I forarbejderne til voksenan-

svarsloven er der redegjort for indholdet i begrebet fysisk guidning og betingelserne

for iværksættelse af foranstaltningen.

Et sådant tiltag anses

ikke

for omfattet af reg-

lerne om magtanvendelse, herunder med hensyn til regler vedrørende registrering og

indberetning.

Den fysiske kontakt kan f.eks. bestå i, at den voksne lægger en hånd på barnets

skulder og uden modstand fører barnet til en anden lokalitet. I den fysiske guidning

ligger også, at barnet eller den unge kortvarigt kan fastholdes. Den øvre tidsgrænse

for, hvad der anses for »kortvarigt«, beror på en individuel vurdering af de konkrete

omstændigheder.

Som led i fysisk guidning kan barnet eller den unge bortvises fra fællesskabet.

Ved »bortvisning« forstås ifølge lovforarbejderne, at barnet eller den unge vises bort

fra en situation, før den eskalerer yderligere. Det kan f.eks. ske ved, at man kortvarigt

lægger en arm om skulderen på barnet eller den unge og på den måde får barnet eller

den unge til at følge med væk fra episoden.

Betingelsen for at foretage fysisk guidning er, at det vurderes at være nødvendigt

af hensyn til anbringelsesstedets ansvar for at varetage den daglige omsorg eller af

hensyn til tryghed og trivsel på anbringelsesstedet i tilfælde, hvor barnet eller den

unge generer eller udøver chikane over for de øvrige anbragte børn og unge, persona-

let, plejefamilien eller andre, der opholder sig på anbringelsesstedet.

Der er kun tale om fysisk guidning, så længe barnet eller den unge ikke gør fy-

sisk modstand mod f.eks. at blive ført et andet sted hen, dvs. barnet eller den unge

følger med uden modstand. Gør barnet eller den unge fysisk modstand mod den fysi-

ske kontakt og/eller det, den voksne ønsker, at barnet eller den unge skal gøre, skal

den fysiske kontakt øjeblikkeligt ophøre, idet fysisk kontakt herefter vil være at be-

tragte som fysisk magtanvendelse. Kun i de tilfælde, hvor betingelserne i bestemmel-

Jf. voksenansvarslovens § 21 samt bkg. 263, 2024 §§ 22-23 og vejl. 10229, 2019 kap. 28.

Se således forslag til lov om voksenansvar, lovforslag L 162 af 30. marts 2016, bemærkninger til § 6, samt vejl.

10229, 2019 kap. 11.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

sen herom er opfyldt, vil det være tilladt at føre eller fastholde et barn eller en ung,

der gør modstand.

Foranstaltningen

afværgehjælp

indebærer, at et barn eller en ung »kortvarigt« kan

fastholdes eller føres væk fra en situation,

når det er nødvendigt for at afværge øde-

læggelse eller beskadigelse af egne eller andres ting i et ikke ubetydeligt omfang.

Beføjelsen til at iværksætte afværgehjælp tilkommer personalet på børne- og unge-

hjem samt specialiserede plejefamilier.

I forarbejderne til voksenansvarsloven er

der redegjort for indholdet i begrebet afværgehjælp og betingelserne for iværksættel-

se af indgrebet.

Udtrykket »ikke ubetydeligt omfang« dækker både over genstande af høj øko-

nomisk eller affektionsmæssig værdi og gentagen ødelæggelse af genstande, der ikke

nødvendigvis er af højøkonomisk eller affektionsmæssig værdi. Afværgehjælp kan

være relevant i en situation, hvor et barn i et anfald af raseri er ved at ødelægge fjern-

synet i opholdsstuen på anbringelsesstedet, men kan også være relevant i en situati-

on, hvor barnet eller den unge i et raserianfald kaster med anbringelsesstedets ser-

vice. Gentagen ødelæggelse af ting af mindre værdi, fx billige drikkeglas, er således

omfattet af bestemmelsen. Afværgehjælp kan desuden anvendes for at afværge ting-

skade, allerede før det første glas smadres. Det afgørende er, at der foreligger en reel

fare for, at et barn eller en ung vil foretage gentagen ødelæggelse eller beskadigelse

af ting.

Ved »føren væk« fra en situation forstås ifølge lovforarbejderne, at et barn eller

en ung fjernes fra den konkrete situation, så den igangværende handling afbrydes.

Det vil afhænge af en konkret vurdering, hvor barnet eller den unge skal føres hen

for at afbryde den igangværende handling.

Ved kortvarig fastholdelse og føren af et barn eller en ung forstås ifølge lovfor-

arbejderne, at barnet eller den unge kan fastholdes kortvarigt eller føres væk fra situ-

ationen for at markere, at den uønskede adfærd skal bringes til ophør, herunder ved

at den pågældende føres væk fra situationen. Den øvre tidsgrænse for, hvad der anses

som kortvarigt, afhænger af en individuel vurdering af de konkrete omstændigheder,

herunder til barnets eller den unges alder, modenhed og funktionsevne.

Hvis barnet eller den unge undervejs i en kortvarig fastholdelse begynder at gøre

markant fysisk modstand, må barnet kun fastholdes og føres til et andet opholdsrum,

hvis betingelserne i bestemmelsen om egentlig fysisk magtanvendelse er opfyldt.

Se herom voksenansvarslovens § 8.

Se således forslag til lov om voksenansvar, lovforslag L 162 af 30. marts 2016, bemærkninger til § 8, samt vejl.

10229, 2019 kap. 12 og 13.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

I de tilfælde, hvor der anvendes afværgehjælp, skal der ske registrering samt ind-

beretning af episoden til den anbringende kommune samt Socialtilsynet.

Foranstaltningen

fysisk magtanvendelse

indebærer, at et barn eller en ung

fastholdes

eller føres til et andet rum.

Beføjelsen til at iværksætte fysisk magtanvendelse til-

kommer personalet på børne- og ungehjem, men ikke specialiserede plejefamilier. I

forarbejderne til voksenansvarsloven er der redegjort for indholdet i begrebet fysisk

magtanvendelse og betingelserne for iværksættelse af indgrebet.

Personalet kan beslutte at fastholde eller føre et barn eller en ung til et andet op-

holdsrum. Ved fastholdelse forstås ifølge lovforarbejderne, at et barn eller en ung

kan fastholdes fysisk f.eks. ved at holde fast om barnet eller den unge i form af, at

man lægger armene omkring vedkommende, mens man står stille.

Betingelsen for fysisk magtanvendelse er, at barnet eller den unge udviser en ad-

færd, herunder vedvarende chikane, der er til fare for barnet eller den unge selv, de

øvrige anbragte børn og unge, personalet eller andre, der opholder sig på anbringel-

sesstedet. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis et barn eller en ung chikanerer et andet

barn eller en anden ung i en sådan grad, at der fremprovokeres en konflikt, som kan

være optakt til et regulært slagsmål. I så fald kan det være nødvendigt, at personalet

anvender fysisk magt for at skille parterne ad.

Fastholdelse af barnet eller den unge aldrig må omfatte indlåsning eller vold,

herunder voldelige førergreb, slag eller spark. Ved føren til et andet opholdsrum for-

stås ifølge lovforarbejderne, at et barn eller en ung kan føres til et andet lokale, f.eks.

vedkommendes værelse. Når det drejer sig om mindre børn, kan fastholdelse og

føren ske ved, at barnet bæres til et andet opholdsrum. Når det drejer sig om større

børn eller unge, kan fastholdelse og føren f.eks. ske ved, at barnet eller den unge hol-

des fast om hånden og føres til det andet opholdsrum.

Anvendelse af fysisk magt skal altid registreres og indberettes.

Som udgangspunkt er fysisk magtanvendelse kun tilladt i en situation, hvor barnet

dermed forhindres i at skade sig selv eller andre.

For delvis lukkede døgninstitutioner/afdelinger samt sikrede enheder er der ble-

vet tilføjet regler om magtanvendelse ved overtrædelse af regler i en obligatorisk

husorden,

som det efter ministerens nærmere bestemmelse er lovpligtigt at fastsætte

for sådanne enheder.

Personalet har beføjelse til at håndhæve reglerne i en sådan

husorden ved at »fastsætte passende reaktioner« med opdragende eller pædagogisk

Se således lovforslag L 162 af 30. marts 2016, bemærkninger til § 8, samt vejl. 10229, 2019 kap. 12 og 14.

Udvidelsen blev vedtaget med lov 1720, 2018, se nærmere voksenansvarslovens § 4, stk. 2-5, samt § 9, stk. 5.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

formål. Yderligere har personalet ved sådanne enheder beføjelse til at anvende fysisk

magt ved overtrædelse af regler i den obligatoriske husorden, hvis magtanvendel-

sen er nødvendig for at bringe overtrædelsen til ophør, selv om situationen ikke

indebærer fare for barnet eller den unge selv eller andre. I henhold til den af mini-

steren udstedte bekendtgørelse kan dette f.eks. være tilfældet ved overtrædelse af

reglerne om god adfærd på fællesarealer, forstået som »adfærd der ikke er til gene

for fællesskabet eller for børnenes og de unges sikkerhed og tryghed, og en adfærd

med fravær af uacceptabel sprogbrug, og hvor voldelig, krænkende og larmende

adfærd er uacceptabel«.

Desuden er der for nylig skabt adgang til, at der på de nævnte døgninstitutio-

ner/afdelinger kan anvendes fysisk magt med henblik på fratagelse af euforiserende

stoffer og alkohol samt ved midlertidig inddragelse af en mobiltelefon eller andet

elektronisk kommunikations- og spilleudstyr.

De krydsende regelsæt i folkeskoleloven og voksenansvarsloven

Voksenansvarslovens regler om fysisk guidning, afværgehjælp og fysisk magtanven-

delse gælder også i forholdet mellem undervisere, der er ansat på

børne- og unge-

hjem,

og anbragte børn og unge institutionen, der er elever i en

intern skole

på denne

eller en anden institution.

Derved svarer undervisernes handlemuligheder til dem,

der gælder for det øvrige pædagogiske personale. Formålet med denne ordning er at

undgå, at personalet skal navigere efter to forskellige regelsæt afhængigt af, om der i

forhold til anbragte børn er tale om en undervisningssituation eller ej.

Voksenansvarslovens regler gælder imidlertid

ikke

i forhold til børn og unge, der

bor hjemme

hos deres forældre

eller er

anbragt i en plejefamilie,

og som med mel-

lemrum er i

aflastning

på et børne- og ungehjem med elever, der går i intern skole. I

forhold til disse to grupper af elever gælder reglerne i bekendtgørelsen om god orden

i folkeskolen fuldt ud, herunder også reglerne om iværksættelse af fysiske foranstalt-

ninger.

Nogle børne- og ungehjem har udelukkende anbragte børn og unge, mens andre

udelukkende har børn og unge i aflastning. Nogle børne- og ungehjem har imidlertid

både anbragte børn og unge og børn og unge i aflastning. Endelig er der steder, der

Se bkg. 1006, 2024 § 2, stk. 1, nr. 7, samt vejl. 10229, 2024 kap. 8, særligt pkt. 71.

Udvidelsen blev vedtaget med lov 680, 2024, se nærmere voksenansvarsloven § 9, stk. 3 og 4, smh. § 15 b (midlerti-

dig inddragelse af elektronisk udstyr) og § 16 (undersøgelse af person og opholdsrum) samt vejl. 10229, 2024 kap. 8,

særligt pkt. 72.

Jf. voksenansvarslovens § 2, stk. 4, som indsat ved lov 1544, 2016. Se nærmere vejl. 10229, 2019 pkt. 27.

Se herom FOB 2021-9 med opfordring til at tydeliggøre retsstillingen. Aktuelt afventes resultatet af ministeriets

overvejelser.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

både har anbragte børn og unge og børn og unge i aflastning samt en intern skole,

hvor der både går børn og unge, der er anbragt på stedet, børn og unge, der er anbragt

på et andet børne- og ungehjem, børn og unge, der bor hjemme hos deres forældre,

samt børn og unge, der er anbragt i en plejefamilie.

Hvilket regelsæt der finder anvendelse afhænger af, om barnet eller den unge bor

hjemme hos sine forældre eller er anbragt uden for hjemmet på et børne- og unge-

hjem eller i en plejefamilie – og i de tilfælde hvor barnet eller den unge er i aflast-

ning også af, hvilken type plejefamilie barnet eller den unge er anbragt i. En korrekt

anvendelse af reglerne kræver således, at personalet dels har konkret viden om, hvor

hver enkelt barn eller ung bor eller er anbragt, dels har kendskab til de forskellige

regelsæt og overblik over disse.

Socialministeriet har over for Folketingets Ombudsmand erkendt, at det stiller

store krav til personalet, at der gælder forskellige regler for anvendelse af magt mv. i

forhold til de enkelte børn og unge, der er i aflastning på et børne- og ungehjem, og i

forhold til børn og unge, der går i interne skoler.

Ombudsmanden har i den forbin-

delse givet udtryk for, at den nuværende retstilstand kan vanskeliggøre personalets,

herunder vikarers, overholdelse af reglerne. Dette gælder ikke mindst, når der ved

udøvelse af magt er tale om situationer, hvor der må handles hurtigt. Det er erfarin-

gen fra Ombudsmandens tilsynsbesøg på børne- og ungehjem, der både har anbragte

børn og unge og børn og unge i aflastning, at der flere steder mangler tilstrækkeligt

kendskab til voksenansvarslovens regler og reglernes anvendelsesområde. Det er

også erfaringen fra tilsynsbesøg på børne- og ungehjem med interne skoler, at der

generelt er usikkerhed om, hvilke regler der gælder i forhold til magtanvendelse, når

der går elever i den interne skole, der ikke er anbragt på børne- og ungehjemmet.

Reglerne i voksenansvarsloven finder heller

ikke

anvendelse på interne skoler i

behandlings- og specialbehandlingstilbud

for børn og unge (tidligere betegnet som

»dagbehandlingstilbud«), også her gælder reglerne i bekendtgørelsen om fremme af

god orden i folkeskolen fuldt ud i forhold til såvel anbragte som øvrige børn og unge

på skolerne.

Ensartede regler ville skabe større klarhed over de beføjelser, det undervisende

personale på børne- og ungehjem med interne skoler har i forhold til elever i den

interne skole, der ikke er anbragt på børne- og ungehjemmet.

Se FOB 2021-13.

Jf. folkeskolelovens § 52 a.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

Anbefaling af at tillempe voksenansvarslovens regler på hele grundskolens om-

råde

Reglerne i folkeskoleloven og de deraf afledte bestemmelser i ordensbekendtgørelsen

tager ikke højde for alle situationer, hvor der kan være behov for ved fysisk indgri-

ben at opretholde god orden. Der siges ikke noget om tilfælde, hvor det uden egentlig

magtanvendelse kan være hensigtsmæssigt med fysisk kontakt mellem den voksne

og eleven i form af såkaldt fysisk guidning, som eleven ikke modsætter sig. Der son-

dres heller ikke klart imellem afværgelse af tingsbeskadigelse og magtanvendelse i

situationer med fare for eleven selv eller andre, hvilket indebærer, at der ikke er no-

gen klar sondring imellem de midler, der må anvendes i de forskellige situationer.

Der er ikke bestemmelser om adgangen til at håndhæve overtrædelse af ordensregler

ved fysisk indgriben.

Efter en nutidig retsopfattelse er det principielt uholdbart, at reglerne på området

ikke hviler på et sikkert retsgrundlag, men må udledes af en ministeriel bekendtgø-

relse suppleret af uskrevne »anstaltsbetragtninger«. En sådan retstilstand har lovgiv-

ningsmagten gjort op med på andre områder, hvor der med et gennemarbejdet hjem-

melsgrundlag er tilvejebragt mere klare rammer om beføjelserne til magtanvendelse

og anden fysisk indgriben i forbindelse med myndighedsudøvelse.

Med de fornødne tillempninger kan væsentlige dele af regelsættet vedrørende

voksenansvar over for anbragte børn og unge med fordel overføres til hele skoleom-

rådet. På friskolernes område er der de samme gode grunde som på folkeskolens om-

råde til at klargøre institutionernes og de enkelte underviseres beføjelser samt at gøre

det lovpligtigt at registrere og indberette egentlig magtanvendelse.

Tilsvarende

gælder i forhold til efterskoler og frie fagskoler. Det er meningsløst og uhensigts-

mæssigt, at der for forskellige typer af undervisningstilbud gælder forskellige regler

om håndteringen af ensartede situationer.

Den praksis, som man allerede følger i nogle kommuner med hensyn til registre-

ring og indberetning, kan være en god rettesnor for udvikling af transparens og ret-

ningslinjer. Imidlertid er der gode grunde til at fastsætte generelle regler herom, så-

dan som man kender det på det sociale område. Derved vil den faglige bevidsthed

om god praksis på området kunne understøttes både lokalt og med et bredere sigte.

Kurser om både regelgrundlaget og god konflikthåndtering uden magtanvendelse kan

også anbefales.

Se herom Pia Christiansen og lektor Caroline Adolphsen,

Juristen

nr. 4/2021.

For en mere udførlig fremstilling af retsstillingen og et kommenteret udkast til ny lovgivning, se Jørn Vestergaard,

Fysisk indgriben og andre foranstaltninger til fremme af god orden i grundskolen – veje til en bedre retstilstand¸

maj

2024.

SOU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 50: Henvendelse af 29/10-24 fra professor Jørn Vestergaard vedr. artikel om magtanvendelse over for skoleelever

I overensstemmelse med nutidig retsopfattelse er det en opgave for lovgivnings-

magten at skabe klarhed over reglerne og styrke retssikkerheden for såvel elever som

personale. Under alle omstændigheder bør der fastlægges mere tydelige standarder

for adgangen til at anvende de forskellige typer af foranstaltninger til fremme af god

orden, således at indgreb kun sker under iagttagelse af grundlæggende principper om

saglighed, proportionalitet og skånsomhed.

Et mere klart og tydeligt regelsæt vil kunne danne grundlag for en mere oplyst

faglig debat, en mere gennemsigtig ledelse og et mere effektivt tilsyn. Det er ikke

formålet med forslaget herom, at der skal tilvejebringes videre beføjelser til anven-

delse af magt, lige så lidt som det var formålet med indførelsen af voksenansvarslo-

ven, som der efter alt foreliggende er gode erfaringer med.