REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

Retsudvalget 2024-25
REU Alm.del Bilag 90
Offentligt

Straffelovrådets delbetænkning om

fodlænkeordninger og samfundstjeneste

Betænkning nr. 1585

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

Kronologisk fortegnelse over betænkninger

2014

1544 Folkekirkens styre

1545 Straffelovrådets betænkning om sam-

fundstjeneste mv.

1546 Betænkning om inkorporering inden

for menneskeretsområdet

1547 Betænkning om sagsomkostninger i

straffesager

1548 Straffelovrådets udtalelse om de juridi-

ske konsekvenser af en ophævelse af

straffelovens § 140 om blasfemi

1549 Betænkning om afhøring af forurettede

før tiltalte i straffesager

2015

1550 Betænkning om åbenhed om økono-

misk støtte til politiske partier

1551 Betænkning om magtanvendelse over

for børn og unge, der er anbragt uden

for hjemmet

1552 Ægtefællers økonomiske forhold

1553 Betænkning om offentligt ansattes yt-

ringsfrihed og whistleblowerordninger

1554 Betænkning om videoafhøring af børn

og unge i straffesager

1555 Ansattes retsstilling under insolvensbe-

handling

1556 Straffelovrådets udtalelse om visse

spørgsmål vedrørende deltagelse i og

hvervning til væbnede konflikter i ud-

landet, som den danske stat er part i

1557 Betænkning om opfølgning på Christi-

ania-sagen: Betænkning fra Udvalget

om opfølgning på Christiania-sagen

2016

1558 Sagkyndig bevisførelse mv.: Reform af

den civile retspleje

1559 Straffelovrådets betænkning om væb-

nede konflikter i udlandet

1560 Betænkning om inddragelse af uhen-

sigtsmæssig adfærd i fængsler og arre-

sthuse ved varetægtsfængsling og stra-

fudmåling

1561 Betænkning om bødesanktioner på det

finansielle område

1562 Betænkning om indsatsen over for ro-

ckerborge mv.

2017

1563 Straffelovrådets betænkning om freds-

og ærekrænkelser

1564 En samlet lovregulering om andre tros-

samfund end folkekirken

1565 Betænkning om Databeskyttelsesfor-

ordningen (2016/679) – og de retlige

rammer for dansk lovgivning

1578 Betænkning om modernisering og revi-

sion af reglerne om gældssanering, her-

under implementering af rekonstruk-

tions- og insolvensdirektivet

1579 Betænkning om revision af reglerne

om rekonstruktion, herunder imple-

mentering af rekonstruktions- og insol-

vensdirektivet

1580 Betænkning om revision af auktionsle-

derloven og lov om pantelånervirksom-

hed

2023

1581 Betænkning om strafudmåling

1582 Betænkning om revision af konkurska-

rantænereglerne

2024

1583 Betænkning om visse internationale

forbrydelser

1584 Straffelovrådets udtalelse om forvaring

1585 Straffelovrådets delbetænkning om

fodlænkeordning og samfundstjeneste

1566 De praktiske erfaringer med undersø-

gelseskommissioner: Udvalget om un-

dersøgelseskommissioners deludtalelse

1567 Menighedsrådsvalg i fremtiden

1568 Ny ferielov og overgang til samtidig-

hedsferie

2018

1569 Betænkning om ekspropriation efter

planloven

1570 Almindelige betingelser i bygge- og

anlægsvirksomhed: Betænkning afgi-

vet af AB-udvalget til revision af AB

92, ABR 89 og ABT 93

1571 Undersøgelseskommissioner og parla-

mentariske undersøgelsesformer

2019

1572 Reform af den civile retspleje: X Rets-

afgifter afgivet af Retsplejerådet

1573 Betænkning om ytringsfrihedens ram-

mer og vilkår i Danmark

2020

1574 Straffelovrådets betænkning om en fri-

villighedsbaseret voldtægtsbestem-

melse

2021

1575 Betænkning om skærpet ansvarsvurde-

ring af ledelsesmedlemmer m.fl. i fi-

nansielle virksomheder

1576 Delbetænkning I om gennemførelse af

varedirektivet og direktivet om digitalt

indhold

1577 Delbetænkning om gennemførelse af

direktivpakken

2022

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

Straffelovrådets delbetænkning om

fodlænkeordninger og samfundstjeneste

Betænkning nr. 1585

København 2024

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

Straffelovrådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste

Betænkning nr. 1585

Publikationen kan bestilles hos

Stibo Complete

Vangtårnsvej 83 A

2860 Søborg

Telefon: 43 22 73 00

[email protected]

www.boghandel.stibocomplete.dk

ISBN: 978-87-94425-33-9

ISBN: 978-87-94425-34-6 (e-udgave)

Pris: Kr. 150 pr. bog inkl. moms

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

Indholdsfortegnelse

Kapitel 1 Indledning............................................................................................7

1. Straffelovrådets kommissorium ..............................................................................................7

2. Straffelovrådets sammensætning ..........................................................................................12

3. Resumé af Straffelovrådets overvejelser og forslag .............................................................12

Kapitel 2 Fodlænkeordninger ..........................................................................23

1. Gældende ret .........................................................................................................................23

1.1. Front door-fodlænkeordningen ......................................................................................24

1.1.1. Betingelserne ..........................................................................................................24

1.1.2. Vilkår og kontrol ....................................................................................................30

1.2. Back door-fodlænkeordningen.......................................................................................33

1.3. Virkningen af fodlænkeordninger mv. ...........................................................................36

2. Brugen af fodlænke i praksis ................................................................................................37

2.1. Front door-fodlænkeordningen ......................................................................................37

2.2. Back door-fodlænkeordningen og udslusningsfængsler ................................................38

2.3. Særligt til brug for rådets overvejelser om fodlænke som straksreaktion .....................38

3. Straffelovrådets overvejelser ................................................................................................39

3.1. Front door-fodlænkeordningen ......................................................................................39

3.2. Back door-fodlænkeordningen.......................................................................................43

3.3. Særligt om kompetencespørgsmål .................................................................................48

3.4. Anvendelse af GPS-fodlænke i Danmark ......................................................................50

3.5. Anvendelse af fodlænke som straksreaktion over for dømte .........................................52

Kapitel 3 Samfundstjeneste ..............................................................................54

1. Gældende ret .........................................................................................................................54

1.1. Almindelige regler om betingede domme......................................................................54

1.2. Betingede domme med vilkår om samfundstjeneste .....................................................57

1.2.1. Straffelovens særlige regler om betinget dom med vilkår om samfundstjeneste...57

1.2.2. Indhold og gennemførelse af vilkår om samfundstjeneste .....................................64

1.3. Prøveløsladelse med vilkår om samfundstjeneste..........................................................66

1.4. Virkningen af samfundstjeneste mv...............................................................................67

2. Brugen af samfundstjeneste i praksis ....................................................................................68

2.1. Samfundstjeneste som straf............................................................................................68

2.2. Samfundstjeneste som vilkår for prøveløsladelse ..........................................................69

3. Straffelovrådets overvejelser ................................................................................................70

3.1. Indholdet af dom til samfundstjeneste ...........................................................................71

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

3.1.1. Arbejdets indhold ...................................................................................................71

3.1.2. Andre vilkår end at udføre samfundstjeneste .........................................................72

3.2. Samfundstjenestes anvendelsesområde .........................................................................73

3.2.1. Egnethedsvurdering, tiltaltes forstraffe og kriminalitetens grovhed ......................73

3.2.2. Kriminalitetens art ..................................................................................................74

3.3. Konsekvenser af manglende gennemførelse af samfundstjeneste .................................77

3.4. Kombination af samfundstjeneste og andre sanktioner, herunder kombinationsdomme

3.5. Prøveløsladelse med vilkår om samfundstjeneste..........................................................81

Kapitel 4 Nat- og weekendafsoning .................................................................83

1. Gældende ret .........................................................................................................................83

1.1. Valg af afsoningsinstitution ...........................................................................................83

1.2. Nærmere om åbne og lukkede fængsler, arresthuse og udslusningsfængsler ................85

1.3. Udgang og prøveløsladelse i hovedtræk ........................................................................86

2. Afsoning i praksis .................................................................................................................87

3. Straffelovrådets overvejelser ................................................................................................87

Kapitel 5 Lovudkast med bemærkninger .......................................................90

1. Lovudkast..............................................................................................................................90

1.1. Udvidelse af front door-ordningen, der også omfatter personfarlig kriminalitet...........90

1.2. Begrænset udvidelse af front door-ordningen, der ikke omfatter personfarlig kriminalitet

1.3. Udvidelse af back door-ordningen, der også omfatter personfarlig kriminalitet ...........91

1.4. Begrænset udvidelse af back door-ordningen, der ikke omfatter personfarlig kriminalitet

2. Bemærkninger til lovudkast ..................................................................................................92

2.1. Udvidelse af front door-ordningen, der også omfatter personfarlig kriminalitet...........92

2.2. Begrænset udvidelse af front door-ordningen, der ikke omfatter personfarlig kriminalitet

2.3. Udvidelse af back door-ordningen, der også omfatter personfarlig kriminalitet ...........96

2.4. Begrænset udvidelse af back door-ordningen, der ikke omfatter personfarlig kriminalitet

Bilag

....................................................................................................................99

Bilag 1

Regler og praksis i andre lande ....................................................................................99

Bilag 2

Anvendelsen af front door-fodlænkeordningen i praksis...........................................119

Bilag 3

Anvendelsen af back door-fodlænkeordningen i praksis ...........................................147

Bilag 4

Sagsbehandlingstider fra endelig dom til afsoning ....................................................155

Bilag 5

Estimater af anbefalingerne til fodlænkeordningerne ................................................157

Bilag 6

Anvendelsen af samfundstjeneste i praksis................................................................161

Bilag 7

Anvendelsen af prøveløsladelse efter straffelovens § 40 a i praksis .........................164

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

Kapitel 1

Indledning

1. Straffelovrådets kommissorium

Straffelovrådet blev nedsat ved Justitsministeriets brev af 3. oktober 1960 og har til opgave

1) efter Justitsministeriets anmodning at afgive indstilling om strafferetlige lovgivnings-

spørgsmål og principielle spørgsmål vedrørende fastsættelsen af administrative bestem-

melser af strafferetlig karakter og den praktiske gennemførelse af kriminalpolitiske for-

anstaltninger og

2) efter Justitsministeriets nærmere bestemmelse at medvirke i det internationale straffe-

retlige samarbejde, herunder navnlig det nordiske strafferetlige lovsamarbejde.

Justitsministeriet anmodede den 30. maj 2023 Straffelovrådet om at behandle følgende kom-

missorium om sanktionsformer i dansk ret:

”1. Det er afgørende for samfundets evne til at imødegå kriminalitet, at domstolene

har de rette sanktionsmuligheder til rådighed, og at kriminelle kan idømmes straffe,

der afspejler forbrydelsens grovhed.

Fængselsstraf er samfundets hårdeste reaktion over for personer, der har begået

strafbare forhold, og udgør et både nødvendigt og vigtigt redskab til imødegåelse

af kriminalitet. Anvendelse af fængselsstraf er imidlertid særdeles ressource- og

omkostningstungt. Fængselsstraf udgør samtidig det mest indgribende indgreb i den

dømtes liv. Fængselsstraf er dermed den straf, der tydeligst markerer samfundets

afstandtagen til alvorlig kriminalitet, men også en straf, der – hvis den anvendes

uhensigtsmæssigt – indebærer en risiko for, at den dømte kommer længere væk fra

at deltage lovlydigt i det danske samfund. Det er således vigtigt, at fængselsstraf

anvendes klogt, i et passende omfang og over for de rette personer.

Det har længe været erkendt, at det i en række tilfælde ikke er tilstrækkeligt i sig

selv, at domstolene kan idømme f.eks. fængsel eller bøde. Domstolene har således,

afhængig af sagens omstændigheder, mulighed for at fastsætte en række frihedsbe-

grænsende vilkår for og følger af straffedommen, herunder indskrænkninger af den

dømtes erhvervsmuligheder, bevægelsesfrihed, kontakt med bestemte personer og

rådighed over indtægter og formue. De senere år er muligheden herfor på specifikke

områder, herunder navnlig terror- og bandeområdet, styrket betydeligt.

Samtidig kan det nuværende anvendelsesområde for reglerne om forvaring og an-

tallet af domfældelser for terrorrelaterede forbrydelser give anledning til at over-

veje, om der er behov for, at domstolene kan idømme en anden form for sanktion

over for personer, som frembyder en særlig fare for det omgivende samfund.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

På den baggrund bør der – under inddragelse af relevante erfaringer fra fremmed

ret – foretages et gennemsyn af straffelovens regler om straf og andre retsfølger af

strafbare forhold med henblik på at vurdere, om reglerne fortsat udgør en passende

ramme for domstolenes fastsættelse af sanktioner mv., herunder hvordan hensyn til

forebyggelse og tilkendegivelse af samfundets afstandtagen til kriminalitet af hen-

syn til ofrene tilgodeses på en måde, som også udgør en hensigtsmæssig udnyttelse

af samfundets samlede ressourcer.

Straffelovens 6.-8. kapitel regulerer anvendelsen af straf. Det fremgår af straffe-

lovens § 31, at de almindelige straffe er bøde og fængsel. Fængsel idømmes på

livstid eller på tid, ikke under 7 dage og som udgangspunkt ikke over 16 år, jf.

nærmere § 33. Den, der er idømt ubetinget fængsel i indtil 6 måneder, kan efter

ansøgning og under visse betingelser meddeles tilladelse til, at straffen fuldbyrdes

på den dømtes bopæl under intensiv overvågning og kontrol efter reglerne i straf-

fuldbyrdelseslovens kapitel 13 a (afsoning i fodlænke).

Hvis retten finder det upåkrævet, at fængselsstraf kommer til fuldbyrdelse, kan fuld-

byrdelsen udsættes, og fængselsstraffen dermed gøres betinget, indtil udløbet af en

prøvetid, jf. straffelovens § 56, stk. 1. Udsættelsen er i så fald betinget af, at den

dømte ikke begår strafbare forhold i prøvetiden, jf. § 56, stk. 2, ligesom retten kan

betinge udsættelsen af, at den dømte undergives tilsyn og overholder øvrige af ret-

ten fastsatte vilkår, jf. nærmere §§ 57-57 a. Bl.a. kan retten fastsætte vilkår om, at

den dømte underkaster sig forskellige former for behandling eller retter sig efter

bestemmelser om indskrænkninger i rådigheden over indtægter og formue.

Hvis betinget dom efter reglerne i §§ 56 og 57 ikke findes tilstrækkelig, kan retten

– hvis den tiltalte findes egnet hertil – tillige fastsætte vilkår om samfundstjeneste,

jf. § 62. En fængselsstraf kan endvidere gøres delvis betinget, ligesom der kan

idømmes bøder i forbindelse med betinget straf, jf. nærmere § 58.

Det fremgår af § 50, stk. 2, at bøde kan idømmes som tillægsstraf til anden strafart,

når tiltalte ved lovovertrædelsen har opnået eller tilsigtet at opnå økonomisk vin-

ding for sig selv eller andre.

Straffelovens 9. kapitel indeholder en række forskelligartede øvrige retsfølger af

den strafbare handling.

Det følger af straffelovens § 70, at særligt farlige kriminelle efter omstændighe-

derne kan idømmes forvaring, hvis anvendelse heraf i stedet for fængsel er påkrævet

for at forebygge nærliggende fare for andres liv, legeme, helbred eller frihed.

Straffelovens §§ 75-77 a indeholder de almindelige regler om konfiskation. Der kan

bl.a. foretages konfiskation af udbyttet ved en strafbar handling eller et hertil sva-

rende beløb, jf. § 75, stk. 1, og af genstande mv., der har forbindelse til en begået

strafbar handling, jf. § 75, stk. 2, eller som må befrygtes at ville blive brugt ved en

strafbar handling, jf. § 77 a. Det følger endvidere af § 76 a om udvidet udbyttekon-

fiskation, at der kan foretages hel eller delvis konfiskation af formuegoder tilhø-

rende en person, som findes skyldig i en strafbar handling, der kan give et betydeligt

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

udbytte, og som kan straffes med fængsel i 6 år eller derover eller udgør en over-

trædelse af lovgivningen om euforiserende stoffer.

Straffelovens §§ 78 og 79 indeholder regler om rettighedsfrakendelse i forbindelse

med dom for strafbart forhold. Efter bestemmelserne kan personer, der dømmes for

strafbare forhold, efter omstændighederne udelukkes fra eller frakendes retten til

fortsat at udøve visse former for virksomhed, hvis det udviste forhold begrunder en

nærliggende fare for misbrug af stillingen eller hvervet.

Straffelovens §§ 79 a, 79 b og 79 c indeholder forskellige muligheder for at idømme

kontakt- og opholdsforbud i forbindelse med dom for visse overtrædelser af straf-

feloven og våbenlovgivningen. Straffelovens § 236 indeholder endvidere regler om

opholdsforbud, boligforbud, besøgsforbud, kontaktforbud og udrejseforbud for per-

soner, der dømmes for visse seksualforbrydelser.

Idømmelse af andre retsfølger af den strafbare handling kan efter omstændighe-

derne have betydning for strafudmålingen. Det følger således af straffelovens § 82,

nr. 12, at det ved straffens fastsættelse i almindelighed skal indgå som en formil-

dende omstændighed, hvis gerningspersonen på grund af den strafbare handling fra-

kendes en af de i § 79 omhandlede rettigheder eller påføres andre følger, der kan

sidestilles med straf.

Andre retsfølger af den strafbare handling har typisk et mere konkret formål end

straf, eksempelvis at afværge eller forebygge en mere konkret fare for ligeartet kri-

minalitet. Ved anvendelsen af andre retsfølger, herunder opholds-, kontakt- og ud-

rejseforbud, indgår det i almindelighed i videre omfang end ved straf, om de pågæl-

dende retsfølger i relation til den konkrete gerningsperson er egnede og proportio-

nale for at opnå det konkrete formål.

En hensigtsmæssig brug af straf bør respektere befolkningens retsfølelse og

kunne forebygge og forhindre fremtidig kriminalitet. Straffen bør virke afskræk-

kende på potentielle lovovertrædere med henblik på i almindelighed at forebygge

kriminalitet i befolkningen (generalprævention). Straffen bør endvidere bidrage til

at afholde dømte personer fra at begå yderligere strafbare forhold (individualpræ-

vention). Efter omstændighederne skal brugen af straf også beskytte samfundet og

ofre fra en særlig fare, som den dømte udgør.

Det er på den baggrund vigtigt, at en straffedom indebærer en passende, klar og

mærkbar konsekvens for den dømte, samtidig med at de samlede følger af dommen

kan tilpasses, så dommen udgør en passende reaktion i lyset af den enkelte sags

omstændigheder og den dømtes personlige forhold.

Som det fremgår ovenfor, har domstolene i dag en række forskellige reaktionsmu-

ligheder til rådighed ved pådømmelsen af strafbare forhold. Reaktionsmulighe-

derne har forskelligt sigte og varetager i forskelligt omfang navnlig pønale, fore-

byggende, resocialiserende og fareafværgende hensyn. Som anført ovenfor har an-

dre retsfølger af den strafbare handling typisk et mere konkret formål end straf,

eksempelvis at afværge eller forebygge en mere konkret fare for ligeartet krimina-

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

litet. Straffelovens sondring mellem straf og andre retsfølger af strafbare forhold

er bl.a. begrundet i disse forskelligartede hovedhensyn.

Hensynene bag de enkelte reaktionsmuligheder kan imidlertid være overlappende,

og det er et fællestræk for reaktionerne over for den dømte, at de i forskellig form

og grad griber ind i og begrænser dennes frihed og rettigheder. En straf er dermed

heller ikke nødvendigvis en mere indgribende sanktion end en anden retsfølge. Ef-

ter omstændighederne vil f.eks. et opholdsforbud eller en frakendelse af retten til at

udføre sit erhverv for den enkelte kunne opleves som mere indgribende end en kor-

tere eller betinget frihedsstraf.

Disse forhold rejser flere principielle spørgsmål om rammerne for domstolenes fast-

sættelse af straf og andre retsfølger af strafbare forhold. Det rejser bl.a. spørgsmål

om, hvorvidt den nuværende sondring mellem straf og andre retsfølger i tilstrække-

lig grad tilgodeser de ofte overlappende hensyn, som samfundets reaktionsmulig-

heder over for kriminalitet skal varetage, herunder navnlig pønale, forebyggende,

resocialiserende og fareafværgende hensyn, og om de nuværende regler sikrer, at

samfundets ressourcer anvendes mest hensigtsmæssigt.

Det kan bl.a. overvejes, hvorvidt det kan være hensigtsmæssigt i højere grad end i

dag at anvende frihedsbegrænsende tiltag, dvs. mærkbare begrænsninger i den døm-

tes frihed og rettigheder, der dog ikke udgør frihedsberøvelse, som hele eller en del

af straffen. Det kan også overvejes, hvorvidt domstolene i videre omfang end i dag

som straf skal kunne fastsætte en samlet pakke af forskellige tiltag over for den

dømte, ligesom det kan overvejes, om der som alternativ eller supplement til forva-

ring kan indføres en ny sanktion, der på anden vis kan forebygge og afværge en

særlig fare, som en gerningsperson udgør.

På den baggrund anmodes Straffelovrådet om at foretage en vurdering af, om der

er behov for at revidere straffelovens regler om straf og andre retsfølger af strafbare

forhold, herunder forholde sig til:

om domstolene med de eksisterende regler har et passende udvalg af straffe

og retsfølger til rådighed,

om der er grundlag for indførelse eller øget anvendelse af sanktionsformer

af frihedsbegrænsende karakter, dvs. mærkbare begrænsninger af den døm-

tes frihed og rettigheder, som dog ikke udgør frihedsberøvelse,

om den eksisterende sondring mellem straf og andre retsfølger er hensigts-

mæssig, herunder om det vil kunne være relevant at anvende foranstaltnin-

ger, der i dag rubriceres som anden retsfølge, som hele eller en del af straf-

fen,

om domstolene i tilstrækkelig grad har mulighed for at kombinere forskel-

lige sanktionsformer med henblik på at fastsætte en passende samlet reak-

tion over for den dømte (f.eks. fængselsstraf kombineret med bøde, bøde-

eller fængselsstraf kombineret med rettighedsfrakendelse eller bøde kombi-

neret med opholdsforbud),

om domstolene i højere grad bør kunne tilpasse sanktionsvalget til gernings-

personen, eksempelvis hvor en stor mængde forstraffe viser, at det normale

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

sanktionsvalg for den pågældende kriminalitet ikke har haft den ønskede

præventive effekt,

om og hvordan det vil være hensigtsmæssigt at ændre straffelovens regler

om rettighedsfrakendelse, således at reglerne kan anvendes oftere, mere ef-

fektivt og evt. som en del af straffen,

om det kan være hensigtsmæssigt at udvide rammerne for og anvendelsen

af samfundstjeneste,

om der kan være grundlag for, som en del af dommen, at lade den dømte

være undergivet skærpet tilsyn og andre frihedsbegrænsninger efter udstået

fængselsstraf,

om det kan være hensigtsmæssigt at indføre mulighed for at fastsætte en

mindstetid for forvaringsdømte,

om der som alternativ eller supplement til forvaring kan indføres en ny sank-

tion, som har et bredere anvendelsesområde end forvaring, og som på anden

vis kan forebygge og afværge en særlig fare, som en gerningsperson udgør,

om der i øvrigt og i lyset af erfaringer fra andre lande bør indføres nye sank-

tioner, som ikke i dag er tilgængelige.

Med henblik på belysning af disse spørgsmål bedes rådet indhente relevante erfa-

ringer med anvendelse af alternative strafformer, navnlig af frihedsbegrænsende ka-

rakter, samt med kombination af forskellige sanktionsformer ved fastsættelsen af

straf fra lande, der er sammenlignelige med Danmark, herunder Holland.

Rådet bedes i relevant omfang overveje og på overordnet niveau beskrive, i hvilken

udstrækning rådets anbefalinger vurderes at ville have konsekvenser for ressource-

anvendelsen i det strafferetlige system, herunder i forbindelse med behandlingen af

straffesager.

Rådet bedes i sit arbejde inddrage straffuldbyrdelseslovens regler om anvendelse af

fodlænke. Rådet bedes ikke vurdere behovet for ændringer i reglerne om foranstalt-

ninger efter straffelovens §§ 68 og 69 over for psykisk afvigende og utilregnelige

lovovertrædere samt reglerne om ungdomssanktioner.

I det omfang rådet finder det relevant og hensigtsmæssigt for den videre drøftelse

af rådets konklusioner, bedes rådet udarbejde konkrete forslag til lovændringer.

Med henblik på behandling af dette kommissoriums dele om forvaring beskikkes et

ad hoc-medlem af Straffelovrådet efter indstilling fra Retspsykiatrisk Klinik.”

Efter aftale med Justitsministeriet afgiver Straffelovrådet nærværende delbetænkning om fod-

lænkeordninger og samfundstjeneste. Straffelovrådet afgiver samtidig en udtalelse om forva-

ring (betænkning nr. 1584).

Kommissoriets andre spørgsmål behandler Straffelovrådet efterfølgende.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

Straffelovrådet har behandlet kommissoriets spørgsmål om fodlænkeordninger og samfundstje-

neste i 6 møder.

2. Straffelovrådets sammensætning

Straffelovrådet havde ved afgivelsen af denne delbetænkning følgende sammensætning:

Højesteretsdommer Ole Hasselgaard (formand)

Professor Trine Baumbach, Københavns Universitet

Byretsdommer Niels Deichmann, Retten i Kolding

Professor Thomas Elholm, Københavns Universitet

Direktør for Kriminalforsorgen Ina Eliasen

Afdelingschef i Justitsministeriet Thomas Højgaard

Højesteretsdommer Poul Dahl Jensen

Politidirektør Helle Kyndesen, Midt- og Vestjyllands Politi

Advokat Hanne Rahbæk

Rigsadvokat Jan Reckendorff

Forskningsdirektør Torben Tranæs, VIVE

Pr. 10 november 2023 indtrådte afdelingschef i Justitsministeriet Thomas Højgaard som med-

lem af rådet i stedet for forhenværende afdelingschef i Justitsministeriet Lene Steen.

Som sekretær for Straffelovrådet under arbejdet med denne delbetænkning har fungeret fuld-

mægtig i Justitsministeriet Søren Rams Rasmussen.

3. Resumé af Straffelovrådets overvejelser og forslag

Straffelovrådet har foretaget en gennemgang af reglerne om fodlænke og om samfundstjeneste

og vurderet, om der er behov for at ændre reglerne. I tilknytning hertil har rådet desuden over-

vejet visse spørgsmål om afsoning af ubetinget fængselsstraf i form af nat- og weekendafsoning.

I det følgende er udarbejdet et resumé af rådets væsentligste overvejelser og forslag.

3.1. Fodlænkeordninger

Fodlænke er en måde at afsone en ubetinget fængselsstraf på. Det vil sige, at der er tale om en

afsoningsform og ikke om en selvstændig strafferetlig sanktion.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

Der findes i dag to typer fodlænkeafsoning i Danmark. For det første såkaldt ”front door”-

fodlænke, der indebærer, at den dømte afsoner hele sin straf på egen bopæl. For det andet så-

kaldt ”back door”-fodlænke, der anvendes som led i udslusningen i forbindelse med fængsels-

straf, sådan at den indsatte udstationeres til eget hjem med fodlænke i den sidste del af afsonin-

gen.

3.1.1.

Hvad angår front door-ordningen, finder Straffelovrådet ikke anledning til at foreslå æn-

dringer af de almindelige betingelser for efter den gældende ordning at udstå en fængselsstraf

med fodlænke i eget hjem.

Imidlertid anbefaler rådet at udvide front door-ordningen sådan, at tilladelse til at afsone med

fodlænke i hjemmet også kan gives ved (nogle) straffe på over 6 måneders ubetinget fængsel. I

dag omfatter ordningen straffe op til 6 måneders ubetinget fængsel.

Rådet lægger med sit forslag til udvidelse navnlig vægt på de hensyn, der ligger bag fodlænke-

ordningen, herunder resocialiseringshensyn i form af, at den dømte kan bevare tilknytningen til

arbejdsmarkedet eller uddannelsessystemet mv. under afsoningen.

Hertil kommer, at nogle effektevalueringer af fodlænkeordninger peger i retning af, at fodlæn-

keordninger i nogle tilfælde har en positiv effekt med hensyn til risikoen for tilbagefald til ny

kriminalitet (recidiv).

Herudover bemærker rådet, at en udvidelse af front door-ordningen vil lette det ressourcemæs-

sige pres på fængslerne, så kriminalforsorgens ressourcer kan koncentreres om domfældte, hvor

retshåndhævelseshensyn taler afgørende for, at straffen udstås ved afsoning i fængsel.

På den baggrund anbefaler rådet, at front door-ordningen udvides sådan, at den nuværende

grænse på straffe op til 6 måneders ubetinget fængsel bliver forhøjet.

Det må efter rådets opfattelse bero på en samlet afvejning af hensyn af den nævnte karakter,

om udvidelsen bør omfatte straffe op til 9 måneders eller 1 års ubetinget fængsel.

Hvis det vurderes, at en generel udvidelse til som udgangspunkt at omfatte alle straffe op til

enten 9 måneders eller 1 års ubetinget fængsel vil være for vidtgående ud fra retshåndhævel-

seshensyn, skal rådet pege på, at det i givet fald kan overvejes, om udvidelsen bør afgrænses

sådan, at straffe for personfarlig kriminalitet bliver helt eller delvist undtaget fra udvidelsen.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

Det kan f.eks. ske ved en negativ afgrænsning, sådan at straffe for personfarlig kriminalitet og

lignende ikke omfattes af udvidelsen, herunder sager om ildspåsættelse under skærpende om-

stændigheder (straffelovens § 180), vold (straffelovens §§ 119 og 119 b samt §§ 244-246),

ulovlig tvang (straffelovens § 260), frihedsberøvelse (straffelovens § 261), trusler (straffelovens

§ 266), røveri (straffelovens § 288), visse seksualforbrydelser (straffelovens 24. kapitel) og ban-

dekriminalitet (straffelovens § 81 a). En sådan afgrænsning er i et vist omfang allerede kommet

til udtryk i de gældende regler, hvorefter personer, der er dømt for voldtægt efter straffelovens

§ 216 og § 225, jf. § 216, ikke kan meddeles tilladelse til at udstå straffen på bopælen med

fodlænke.

Som det fremgår, anbefaler rådet, at front door-ordningen udvides sådan, at den nuværende

grænse på straffe op til 6 måneders ubetinget fængsel bliver forhøjet til straffe op til enten 9

måneders eller 1 års ubetinget fængsel – og eventuelt sådan at straffe for personfarlig krimina-

litet ikke bliver omfattet af udvidelsen.

Der er også den mulighed at overveje en udvidelse, der går endnu højere op, sådan at i hvert

fald straffe for nogle former for kriminalitet på helt op til 1 år og 6 måneders ubetinget fængsel

bliver omfattet af front door-ordningen. Rådet skal dog pege på, at en sådan udvidelse til (nogle)

straffe på op til 1 års og 6 måneders ubetinget fængsel vil betyde, at også straffe for mere grov

kriminalitet dermed vil blive omfattet af front door-ordningen, og der vil være tale om en

tredoblet udvidelse sammenlignet med den nuværende ordning, der omfatter straffe på op til 6

måneders ubetinget fængsel. Hertil kommer, at der ved en så markant udvidelse alt andet lige

er større risiko for, at der er utilsigtede følgevirkninger forbundet med udvidelsen for den dømte

og eventuelt andre personer i husstanden. Det kan f.eks. være, at afsonernes evne til at over-

holde vilkårene for fodlænkeafsoning forringes, eller at den positive virkning af fodlænkeafso-

ning i forhold til mindre recidiv ikke nødvendigvis vil være den samme, hvis ordningen udvides

til at omfatte mere langvarige fængselsstraffe.

3.1.2.

Med hensyn til back door-ordningen kan Straffelovrådet ligeledes tilslutte sig den grund-

læggende tilgang, der ligger bag denne ordning – nemlig en tilgang, der bygger på både ret og

pligt for den dømte, dvs. at vedkommende kan opnå ret til delvis afsoning med fodlænke i

hjemmet i stedet for at afsone i fængsel, hvis vedkommende lever op til en række krav bl.a. i

forbindelse med den første del af afsoningen i fængsel.

På den baggrund finder rådet som udgangspunkt ikke anledning til at anbefale ændringer af

back door-ordningen.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

I lyset af rådets anbefaling om at udvide front door-ordningen kan rådet dog pege på mulighe-

den for i stedet eller i kombination med en udvidelse af front door-ordningen at indføre en til

dels lempeligere version af back door-ordningen.

Sammenlignet med i dag vil en sådan lempelse betyde, at (nogle) dømte kan afsone en kortere

del af straffen i fængsel og en tilsvarende længere del af straffen som udstationering til eget

hjem med fodlænke (eller udslusningsfængsel). En lempeligere version vil således bestå i, at

der for (nogle) straffe kan ske delvis fodlænkeafsoning i en periode, der er længere end efter de

gældende regler, hvor det er 2/3 af straffen, dog højst 8 måneder inden prøveløsladelse, der kan

afsones som udstationering med fodlænke til egen bopæl (eller udslusningsfængsel).

Rådet anbefaler, at det i lyset af det anførte overvejes at indføre en lempeligere version af back

door-ordningen.

En sådan udvidelse kan ske på flere forskellige måder, idet der kan ”skrues” på både, hvor stor

en relativ del af straffen og hvor langt et absolut tidsrum af straffen der kan udstås med fodlænke

i eget hjem (eller udslusningsfængsel). Der er også den mulighed at kombinere en udvidelse

med, at den alene skal omfatte straffe for nogle former for kriminalitet, f.eks. sådan at straffe

for personfarlig kriminalitet ikke bliver omfattet.

En udvidelse kan f.eks. bestå i, at (nogle) dømte kan afsone 3/4 af straffen (mod 2/3 i dag), dog

højst 10 måneder inden prøveløsladelse (mod 8 måneder i dag), som udstationering med fod-

lænke til egen bopæl (eller udslusningsfængsel). Der henvises til eksemplerne anført i kapitel

2, pkt. 3.2, der viser, hvilken betydning for den tid, der skal afsones i fængsel, tre udvalgte

udvidelser af back door-ordningen vil have ved forskellige straflængder.

3.1.3.

Straffelovrådet finder, at der ikke bør ændres ved, at det er kriminalforsorgen – og ikke

domstolene – som tager stilling til, om den domfældte kan få lov til at afsone i fodlænke inden

for rammerne af front door-ordningen. Rådet lægger herved bl.a. vægt på, at en afgørelse om

fodlænke alene angår afsoningsformen for en ubetinget fængselsstraf og ikke selve straffens

karakter, dvs. om der overhovedet skal være tale om en ubetinget straf eller alene en betinget

straf. Desuden finder rådet, at der heller ikke i øvrigt er retssikkerhedsmæssige hensyn til de

dømte personer, der taler afgørende for, at kompetencen til at afgøre spørgsmål om fodlænke

bør ligge hos domstolene.

Rådet bemærker, at der ikke kan rejses det samme kompetencespørgsmål, når det gælder back

door-ordningen. Her ligger det således i selve ordningen, at det først er efter afsoning i fængsel

i en vis periode, at det – bl.a. baseret på den dømtes adfærd mv. i den periode – endeligt kan

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

vurderes, om betingelserne for at afsone den resterende tid i fodlænke er opfyldt. Allerede der-

for kan kompetencen til at vurdere dette ikke placeres hos domstolene som en del af straffast-

sættelsen i den enkelte straffesag.

3.1.4.

Som led i sine overvejelser har Straffelovrådet også drøftet, om der kan være anledning

til at indføre GPS-fodlænker. I dag anvendes GPS-fodlænker ikke i Danmark. I stedet anvendes

en fodlænke, der overvåger, om den dømte færdes inden for et på forhånd fastlagt område, f.eks.

bopælen.

Straffelovrådet anbefaler, at der arbejdes på at indføre mulighed for at anvende GPS-fodlænker

i Danmark, og at der tages udgangspunkt i de norske regler, der indebærer mulighed for situa-

tionsbestemt sporing, sådan at myndighederne kan – og kun kan – se den dømtes geografiske

position, når den dømte har brudt et fastsat vilkår, eller systemet afgiver en alarm herom.

Efter det foreliggende må det forventes, at der kan gå noget tid, før en ordning med GPS-fod-

lænker kan være fuldt implementeret. Der er således bl.a. en række tekniske foranstaltninger,

der skal på plads, inden en ordning med GPS-fodlænker vil kunne anvendes i Danmark.

Rådet finder dog anledning til allerede nu at pege på, at en mulighed for at anvende GPS-fod-

lænker – i lighed med den norske ordning – vil kunne være relevant i tilfælde, hvor der er behov

for kontrol med overholdelse af kontakt- og opholdsforbud af den ene eller anden karakter,

herunder tilhold, opholdsforbud eller bortvisning efter loven om tilhold, opholdsforbud og bort-

visning. GPS-fodlænker vil i sådanne situationer bl.a. kunne varetage hensynet til ofres livskva-

litet og tryghed.

En mulighed for at anvende GPS-fodlænker vil efter rådets opfattelse også kunne være relevant

i andre tilfælde, herunder ved kontrol med bl.a. visse vilkår for betingede domme.

Herudover skal rådet pege på, at GPS-fodlænke kan gøre, at sanktioner i form af strafudståelse

med fodlænke i kombination med kontakt- og opholdsforbud føles mere indgribende for den

dømte, og at indførelse af GPS-fodlænker derfor også kan medvirke til, at sådanne sanktioner i

højere grad end i dag i sig selv vil fremstå som en hård og mærkbar konsekvens for den dømte.

Hvis eksempelvis en ung person bliver idømt et nattelivsforbud, hvis overholdelse fremover

måtte blive kontrolleret med en GPS-fodlænke, kan det efter rådets opfattelse overvejes, om en

sådan samlet sanktion i visse tilfælde helt eller delvist kan træde i stedet for anden straf. Det

kan f.eks. være ved at gøre en fængselsstraf (delvist) betinget på vilkår om at bære GPS-fod-

lænke som led i overholdelsen af et idømt nattelivsforbud.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

På det tidspunkt, hvor det kan blive aktuelt at anvende GPS-fodlænke i praksis, bør det også

overvejes, om kontakt- og opholdsforbud kombineret med GPS-fodlænke kan udgøre en selv-

stændig sanktion i visse tilfælde.

3.2. Samfundstjeneste

Efter Straffelovrådets opfattelse er betinget dom med vilkår om samfundstjeneste en strafform,

der i de tilfælde, hvor den er egnet, er både bedre og billigere end alternativet, ubetinget fængsel.

Det er også rådets opfattelse, at den gældende samfundstjenesteordning grundlæggende er vel-

fungerende, og at ordningen igennem en længere årrække har vist sig som et velegnet alternativ

til ubetinget fængsel.

Udgangspunktet for rådets overvejelser er på denne baggrund, at rådet ikke finder betænkelig-

heder ved at udvide rammerne for og anvendelsen af samfundstjeneste, herunder overveje til-

pasninger af samfundstjenesteordningen, der kan medføre, at ordningen i videre omfang end i

dag kan anvendes som alternativ til ubetinget fængselsstraf.

I strenghed befinder betinget fængselsstraf med vilkår om samfundstjeneste sig mellem ubetin-

get fængselsstraf og betinget fængselsstraf uden vilkår om samfundstjeneste. Samfundstjeneste

kan således afgrænses såvel opad mod dom på ubetinget fængselsstraf og nedad mod dom på

betinget fængselsstraf uden vilkår om samfundstjeneste.

I lyset af rådets kommissorium har rådet valgt at koncentrere overvejelserne om rammerne for

og anvendelsen af samfundstjeneste opad mod ubetinget fængselsstraf, herunder om samfund-

stjenesteordningen bør udvides, således at der i visse af de tilfælde, hvor der i dag straffes med

ubetinget fængsel, i stedet vil kunne straffes med dom til samfundstjeneste, og i givet fald,

hvordan en sådan udvidelse kan ske.

3.2.1.

Straffelovrådet finder, at indholdet af dom til samfundstjeneste fortsat bør være en pligt

til at udføre ulønnet samfundsnyttigt arbejde i et nærmere angivet antal timer. Herved fastholdes

samfundstjenestens både genoprettende og straffende karakter.

Straffelovrådet finder samtidig, at der inden for denne overordnede ramme kan være grund til

løbende at overveje indholdet af samfundstjeneste, herunder hvilke typer af arbejde samfund-

stjeneste kan indebære.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

I den forbindelse har rådet ikke fundet anledning til konkret at pege på, hvad det nærmere ind-

hold af arbejdsforpligtelsen i samfundstjenesteordningen kan og bør være. Rådet bemærker her-

ved, at de gældende regler om arbejdsforpligtelsens indhold er vide i den forstand, at arbejdet

kan udføres i en bred vifte af virksomheder, institutioner og organisationer, og at det nærmere

indhold af arbejdsforpligtelsen afhænger af, hvilke aftaler kriminalforsorgsområderne kan

indgå med private virksomheder og offentlige institutioner og organisationer herom. Hertil

kommer, at det må afgøres konkret ud fra de enkelte opgavetyper, hvor grænserne går med

hensyn til, at samfundstjeneste ikke må bestå i arbejde, som ellers ville være til rådighed for det

almindelige arbejdsmarked, eller som er profitskabende for private personer eller virksomhe-

der.

Rådet kan imidlertid pege på en række forhold, der bør tages i betragtning ved overvejelser om

indholdet af samfundstjeneste.

For det første skal rådet pege på, at jo mere indholdet af samfundstjeneste afspejler, at den

dømte giver noget tilbage til samfundet, desto mere vil samfundstjenestens genoprettende og

straffende karakter komme til udtryk.

For det andet skal rådet pege på, at en forudsætning for, at samfundstjeneste kan være et veleg-

net alternativ til ubetinget fængsel, er, at de dømte i praksis udfører samfundstjenesten. Hvis en

dømt ikke ønsker at gennemføre arbejdet i samfundstjeneste, vil det i sagens natur ikke være

muligt at tvinge den pågældende til at gennemføre arbejdet. En velfungerende ordning med

samfundstjeneste må derfor bygge på, at den dømte er egnet til og har motivation for at gen-

nemføre arbejdet, sådan som det også er tilfældet efter de gældende regler. Det indebærer bl.a.,

at der i sidste ende ikke vil være noget vundet, hvis samfundstjeneste får et indhold, der betyder,

at de dømte i vidt omfang undlader at møde op eller nægter at udføre arbejdet.

3.2.2.

Straffelovrådet finder ikke anledning til at foreslå ændringer i de gældende regler om

samfundstjenestes anvendelsesområde i form af egnethed, tiltaltes forstraffe og kriminalitetens

grovhed udtrykt ved fængselsstraffens længde.

For så vidt angår de kriminalitetsformer, som samfundstjeneste kan anvendes over for, er ud-

gangspunktet i dag, at samfundstjeneste kan anvendes over for et bredt felt af kriminalitetsfor-

mer. Der er dog en række lovovertrædelser, hvor udgangspunktet er ubetinget fængsel. Det

drejer sig bl.a. om banderelateret kriminalitet, organiseret kriminalitet, røveri, voldtægt, grov

vold og nogle sager om simpel vold, grove våbenlovsovertrædelser, grove narkotikaforbrydel-

ser, vidnetrusler efter straffelovens § 123, vold og trusler mod offentligt ansatte mv. efter straf-

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

felovens § 119, stk. 1, falsk forklaring efter straffelovens § 158, vold mod særligt udsatte efter

straffelovens § 247, stk. 2, og sager om kursmanipulation og insiderhandel.

Hvis det i forhold til den gældende retstilstand ønskes at udvide samfundstjenestes anvendel-

sesområde med hensyn til kriminalitetens art, skal rådet pege på, at det antalsmæssigt største

potentiale vil være vold, færdselslovsovertrædelser og overtrædelser af lovgivningen om eu-

foriserende stoffer. Det skyldes, at det er inden for disse områder, at der i dag idømmes flest

ubetingede fængselsstraffe.

For så vidt angår

vold

bemærkes, at der senest ved en lovændring i 2019 blev givet en række

retningslinjer for samfundstjenestes anvendelsesområde i sager om vold. 2019-lovændringen

beroede på en politisk beslutning bl.a. om, at der i sager om grov vold kun bør kunne gives en

betinget dom med vilkår om samfundstjeneste under helt ekstraordinære omstændigheder. På

den baggrund finder rådet ikke grundlag for at komme med en anbefaling om at ændre det

nuværende anvendelsesområde for samfundstjeneste i voldssager.

Heller ikke når det gælder færdselslovsovertrædelser og overtrædelser af lovgivningen om eu-

foriserende stoffer finder rådet grundlag for at anbefale ændringer af anvendelsesområdet for

samfundstjeneste.

3.2.3.

En kombinationsdom efter straffelovens § 64 indebærer kort sagt, at den dømte afsoner

en kortere ubetinget fængselsstraf af op til 3 måneders varighed og derefter er underlagt en

betinget dom med vilkår om at udføre samfundstjeneste i et nærmere fastsat antal timer og

eventuelt andre vilkår.

Muligheden for at kombinere en betinget dom med vilkår om samfundstjeneste med en ubetin-

get fængselsstraf anvendes kun i begrænset omfang i praksis. Som eksempel var der i 2023

8.052 ubetingede fængselsstraffe og kun 140 kombinationsdomme med vilkår om samfundstje-

neste.

Kombinationsdomme kan anvendes som en særlig mellemform, hvor en rent ubetinget straf

findes at være for streng, mens en betinget dom med vilkår om samfundstjeneste uden nogen

ubetinget del forekommer for mild. Samtidig er det sådan, at jo flere muligheder domstolene

har for at sammensætte en straf, der er tilpasset den enkelte lovovertræder, desto bedre er mu-

lighederne for at sammensætte en straf, som er passende i det enkelte tilfælde.

Rådet skal på den baggrund anbefale, at de relevante aktører – det vil navnlig sige anklagemyn-

digheden og domstolene – fremover i endnu højere grad har fokus på, om kombinationsdomme

kan anvendes som en særlig mellemform, hvor en rent ubetinget fængselsstraf findes at være

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

for streng, mens en betinget fængselsstraf med vilkår om samfundstjeneste uden nogen ubetin-

get del forekommer for mild.

3.2.4.

Straffelovrådet har som led i overvejelserne om samfundstjeneste valgt at knytte nogle

bemærkninger til betingelserne for at blive prøveløsladt med vilkår om samfundstjeneste.

Rådet finder anledning til at fremhæve, at prøveløsladelse med vilkår om samfundstjeneste er

en foranstaltning, der gør det muligt at tilgodese både pønale og resocialiserende hensyn. Det

taler efter rådets opfattelse for at udvide anvendelsen af prøveløsladelse med vilkår om sam-

fundstjeneste. Hertil kommer, at det kan medvirke til at lette et ressourcemæssigt pres på fængs-

lerne.

På den baggrund finder rådet, at det bør overvejes i visse tilfælde at give mulighed for prøve-

løsladelse efter straffelovens § 38, når halvdelen, dog mindst 2 måneder, af straffen er udstået

– til forskel fra i dag, hvor 2/3 af straffen som udgangspunkt skal være udstået – mod at den

dømte til gengæld undergiver sig vilkår om samfundstjeneste og eventuelt andre vilkår.

3.3. Nat- og weekendafsoning

I lyset af den sammenhæng, der er mellem straffelovens regler om ubetinget fængselsstraf og

den måde, som ubetinget fængselsstraf fuldbyrdes på, har Straffelovrådet i tilknytning til sine

overvejelser om fodlænkeordningerne og om samfundstjeneste fundet anledning til at behandle

visse spørgsmål om alternative former for afsoning af ubetinget fængselsstraf i form af nat- og

weekendafsoning, som kort sagt indebærer, at den dømte alene er frihedsberøvet på bestemte

tidspunkter, henholdsvis om natten og i weekender.

Nat- og weekendafsoning vil have et betydeligt resocialiserende element og vil i den forstand

varetage samme hensyn som bl.a. fodlænkeordningerne. Ordningen vil således medføre, at den

dømte vil kunne bevare tilknytningen til arbejdsmarkedet eller uddannelsessystemet mv. og i

større eller mindre grad opretholde kontakten med familie og venner. Ordningen vil også kunne

bidrage til, at lovovertrædere i nogen grad undgår de negative påvirkninger, som kan finde sted

i et fængsel.

Efter rådets opfattelse vil en ordning med

natafsoning,

dvs. en ordning, der indebærer, at den

dømte alene er frihedsberøvet fra f.eks. kl. 22.00 til kl. 06.00, samlet set formentlig ikke adskille

sig væsentligt fra afsoning af en almindelig ubetinget fængselsstraf med mulighed for daglig

udgang med henblik på at varetage beskæftigelse, uddannelse eller andet formål, der i dag kan

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

begrunde en udgangstilladelse. Rådet finder på den baggrund ikke anledning til at gå videre

med overvejelser for en eventuel model for natafsoning.

En eventuel ordning med

weekendafsoning

vil indebære, at den dømte alene er frihedsberøvet

i weekenden, dvs. i praksis fra f.eks. fredag kl. 17.00 til mandag kl. 06.00.

Om en sådan ordning skal rådet pege på, at selv om den dømte ikke er frihedsberøvet hver dag,

kan det straffende element ved weekendafsoning være betydeligt, fordi vedkommende i wee-

kenderne vil være frihedsberøvet og dermed også afskåret fra familie og venner samt sociale

aktiviteter.

En sådan betydelig straffende effekt kan bl.a. gøre sig gældende over for unge lovovertrædere,

som i en periode vil være afskåret fra deres omgangskreds og sociale aktiviteter i weekenden.

Samtidig vil ordningen give mulighed for, at den unge kan passe et arbejde eller gennemføre

uddannelse i hverdagene, hvilket kan understøtte den unge i at skabe sig en kriminalitetsfri

tilværelse og lette overgangen til et liv efter straffuldbyrdelsen.

Rådet skal samtidig pege på, at udformningen af en ordning med weekendafsoning kan inde-

bære en række praktiske udfordringer. Det må bl.a. tages i betragtning, at weekendafsoning kan

medføre en ujævn udnyttelse af kriminalforsorgens kapacitet. Endvidere skal rådet pege på, at

en ordning med weekendafsoning i praksis formentlig forudsætter, at afsoningsstedet er place-

ret relativt tæt på den dømtes opholdssted.

Hvis der kan etableres løsninger med hensyn til de ovennævnte spørgsmål, og det besluttes at

gå videre med overvejelser om en ordning med weekendafsoning, er det rådets opfattelse, at

overvejelserne i første række bør være koncentreret om en forholdsvis afgrænset ordning. Det

kunne eventuelt være som en forsøgsordning, der omfatter unge personer op til 25 eller 30 år,

som ellers ville være blevet idømt en ubetinget fængselsstraf på op til 6 måneders eller 1 års

ubetinget fængsel.

Rådet skal endvidere pege på, at de hensyn, der kan begrunde en ordning med weekendafso-

ning, allerede i vidt omfang kan varetages gennem front door- og back door-fodlænkeordnin-

gerne. Hvis det besluttes at gå videre med overvejelser om en ordning med weekendafsoning,

bør det derfor – bl.a. under hensyntagen til ensartethed og forudsigelighed i retsanvendelsen –

under alle omstændigheder overvejes, hvordan afgrænsningen mellem de eksisterende fodlæn-

keordninger og weekendafsoning skal være, og hvordan eventuelle overlap mellem ordningerne

skal håndteres.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

København, oktober 2024

Ole Hasselgaard (formand)

Trine Baumbach

Niels Deichmann

Thomas Elholm

Ina Eliasen

Thomas Højgaard

Poul Dahl Jensen

Helle Kyndesen

Hanne Rahbæk

Jan Reckendorff

Torben Tranæs

___________________

Søren Rams Rasmussen

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

Kapitel 2

Fodlænkeordninger

Efter kommissoriet er Straffelovrådet anmodet om at foretage en vurdering af, om der er behov

for at revidere straffelovens regler om straf og andre retsfølger af strafbare forhold. Rådet er i

den forbindelse anmodet om at inddrage straffuldbyrdelseslovens regler om fodlænke.

På den baggrund har Straffelovrådet foretaget en gennemgang af reglerne om fodlænke og vur-

deret, om der er behov for at ændre reglerne.

1. Gældende ret

Fodlænke er en måde at afsone en ubetinget fængselsstraf på. Det vil sige, at der er tale om en

afsoningsform og ikke om en selvstændig strafferetlig sanktion.

Der findes i dag to typer fodlænkeafsoning i Danmark. For det første såkaldt "front door"-fod-

lænke, der indebærer, at den dømte afsoner hele sin straf på egen bopæl. For det andet såkaldt

"back door"-fodlænke, der anvendes som led i udslusningen i forbindelse med fængselsstraf,

sådan at den indsatte udstationeres til eget hjem med fodlænke i den sidste del af afsoningen.

Front door-fodlænke blev oprindeligt indført med virkning fra den 1. juli 2005, hvor der i straf-

fuldbyrdelsesloven blev indsat et særligt kapitel om fuldbyrdelse af straf på bopælen under in-

tensiv overvågning og kontrol. Ordningen og udviklingen siden 1. juli 2005 er nærmere beskre-

vet i Straffelovrådets betænkning nr. 1545/2014 om samfundstjeneste mv., side 58 ff. Under

pkt. 1.1 omtales på den baggrund reglerne om front door-fodlænke i straffuldbyrdelseslovens

kapitel 13 a, sådan som reglerne er udformet i dag.

Back door-fodlænke blev oprindelig indført med virkning fra den 1. juli 2013, hvor der i straf-

fuldbyrdelseslovens § 48, stk. 2, nr. 2 (nu nr. 3), blev indsat en bestemmelse om, at tilladelse til

udgang kunne betinges af, at den indsatte under udgangen undergav sig intensiv overvågning

og kontrol på bopælen, bl.a. under forudsætning af, at der var et særligt udstationeringsformål.

Den 1. juli 2022 blev ordningen udvidet til sin nuværende form, hvor udstationering til egen

bopæl med fodlænke eller til et udslusningsfængsel er et normalt led i afsoningen for indsatte,

der udstår tidsbestemt straf af mere end 6 måneders varighed. Reglerne herom er i straffuldbyr-

delseslovens kapitel 9, og de er omtalt under pkt. 1.2.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

Under pkt. 1.3 omtales kort tilgængelig forskning om virkningen af fodlænkeordninger, herun-

der fodlænkeordningers præventive effekter.

1.1. Front door-fodlænkeordningen

1.1.1. Betingelserne

Efter straffuldbyrdelseslovens § 20, stk. 3, kan fængselsstraf i særlige tilfælde fuldbyrdes på

den dømtes bopæl under intensiv overvågning og kontrol (fodlænke) efter reglerne i lovens §§

78 a-78 f.

Efter straffuldbyrdelseslovens § 78 a, stk. 1, kan personer, der er idømt fængselsstraf i indtil 6

måneder, efter ansøgning meddeles tilladelse til, at straffen afsones i fodlænke efter reglerne i

straffuldbyrdelseslovens §§ 78 b-78 f. Det er ikke et krav, at den fængselsstraf, som den dømtes

ansøgning vedrører, er idømt ved samme dom, når blot den samlede fængselsstraf ikke oversti-

ger 6 måneder. Ved en kombinationsdom efter straffelovens § 58 kan den ubetingede del af

straffen udstås på bopælen med fodlænke.

Tilladelse meddeles af det kriminalforsorgsområde, hvor den dømte har bopæl, medmindre an-

det er aftalt, jf. § 4 i bekendtgørelse nr. 470 af 22. april 2022 om fuldbyrdelse af straf på bopælen

under intensiv overvågning og kontrol (bekendtgørelse om strafudståelse på bopælen).

Det fremgår af forarbejderne til lov nr. 367 af 24. maj 2005 (Folketingstidende 2004-05, 2.

samling, tillæg A, side 459), at tilladelse alene kan meddeles personer, der er idømt en ubetinget

fængselsstraf.

Tilladelse til strafudståelse på bopælen med fodlænke kan som udgangspunkt meddeles ved alle

kriminalitetsformer. Efter straffuldbyrdelseslovens § 78 a, stk. 2, kan tilladelse dog ikke med-

deles personer, der er idømt fængselsstraf i indtil 14 dage for overtrædelse af lovgivningen om

våben og eksplosivstoffer, medmindre straffen tillige er idømt for overtrædelse af anden lov-

givning, og den eller de skete overtrædelser af lovgivningen om våben og eksplosivstoffer ikke

har været af væsentlig betydning for straffens længde. Tilladelse til at afsone i fodlænke kan

efter straffuldbyrdelseslovens § 78 a, stk. 3, heller ikke meddeles personer, der er dømt for

voldtægt efter straffelovens § 216 eller § 225, jf. § 216. Baggrunden for disse undtagelser er

beskrevet nærmere lige nedenfor.

Adgangen til at afsone i fodlænke var ved ordningens indførelse begrænset til personer, der var

idømt fængselsstraf i indtil 3 måneder for overtrædelse af færdselsloven. Ved lov nr. 304 af 19.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

april 2006 blev fodlænkeordningen udvidet til at omfatte alle personer, som på gerningstids-

punktet var under 25 år, og som idømmes fængselsstraf i indtil 3 måneder uanset karakteren af

lovovertrædelsen. Ordningen blev endvidere udvidet til at omfatte personer (uanset alder), der

før, samtidig med eller efter en dom for overtrædelse af færdselsloven tillige var idømt straf for

overtrædelse af anden lovgivning, hvis den eller de skete overtrædelser af anden lovgivning

ikke var af væsentlig betydning for den samlede fængselsstrafs længde, og hvis længden af den

samlede fængselsstraf ikke oversteg 3 måneder. Ved lov nr. 496 af 17. juni 2008 blev fodlæn-

keordningen udvidet til at omfatte alle personer, der idømmes fængselsstraf i indtil 3 måneder,

uanset den dømtes alder og forseelsens art. Ordningen blev samtidig ved lov nr. 500 af 17. juni

2008 ændret således, at personer, der er idømt fængselsstraf i indtil 14 dage for overtrædelse af

lovgivningen om våben og eksplosivstoffer, ikke kan gives tilladelse til at afsone i fodlænke,

medmindre straffen tillige er idømt for overtrædelse af anden lovgivning, og den eller de skete

lovovertrædelser af lovgivningen om våben og eksplosivstoffer ikke har været af væsentlig be-

tydning for straffens længde. Baggrunden herfor var bl.a. en skærpelse af straffen på våbenom-

rådet, der medførte, at der i højere grad end tidligere ville blive idømt helt korte fængselsstraffe.

Skærpelsen antoges at ville medføre en betydelig ressourcemæssig belastning af kriminal-

forsorgens sagsbehandling, hvis de dømte skulle have mulighed for efter ansøgning at afsone

disse helt korte straffe med fodlænke på egen bopæl. Ved lov nr. 712 af 25. juni 2010 blev

fodlænkeordningen udvidet til fængselsstraf, der ikke overstiger 5 måneder. Ved lov nr. 628 af

12. juni 2013 blev fodlænkeordningen udvidet til sin nuværende udformning med fængselsstraf,

der ikke overstiger 6 måneder. Ved lov nr. 1552 af 12. december 2023 blev det fastsat, at

voldtægtsdømte er afskåret muligheden for at afsone deres straf med fodlænke på egen bopæl.

Baggrunden herfor var et ønske om at sikre, at afsoningsformen for voldtægtsdømte i højere

grad afspejler forbrydelsens alvor.

Efter § 3 i bekendtgørelse om strafudståelse på bopælen foregår det i praksis sådan, at når kri-

minalforsorgen modtager meddelelse om, at en person, der opfylder betingelserne i straffuld-

byrdelseslovens § 78 a, stk. 1-2, skal udstå fængselsstraf, sender kriminalforsorgen et oriente-

ringsbrev til den dømte, hvori der bl.a. vejledes om muligheden for at ansøge om tilladelse til

at udstå straffen på bopælen. I visse tilfælde sendes orienteringsbreve ikke, f.eks. hvis den

dømte er varetægtsfængslet.

Efter straffuldbyrdelseslovens § 78 b, stk. 1, kan tilladelse til afsoning i fodlænke meddeles,

hvis

1) den dømtes boligforhold er af en sådan beskaffenhed, at straffuldbyrdelse på bopælen

kan gennemføres under intensiv overvågning og kontrol,

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

2) den dømtes beskæftigelsesforhold i form af arbejde, uddannelse el.lign. er af en sådan

beskaffenhed, at straffuldbyrdelsen kan gennemføres under intensiv overvågning og

kontrol, og

3) personer, der har samme bopæl som den dømte, og som er over 18 år, meddeler

samtykke til, at straffen kan fuldbyrdes på den fælles bopæl.

Efter § 78 b, stk. 2, gælder beskæftigelseskravet i stk. 1, nr. 2, ikke for personer, der er idømt

fængselsstraf i 30 dage eller derunder. Der kan endvidere dispenseres fra betingelsen i særlige

tilfælde, hvor den dømtes beskæftigelsessituation taler for det.

Tilladelse til strafudståelse på bopælen nægtes meddelt, hvis særegne hensyn til retshåndhæ-

velsen undtagelsesvis kræver dette, eller hvis denne fuldbyrdelsesform som følge af den dømtes

forhold ikke findes hensigtsmæssig, herunder hvis der er grund til at antage, at den dømte ikke

vil overholde de vilkår, som gælder for fuldbyrdelse på bopælen, jf. § 78 b, stk. 3.

Baggrunden for bestemmelsens første led om særegne hensyn til retshåndhævelsen er, at der i

visse tilfælde kan gøre sig særlige konkrete forhold gældende, som medfører, at der ikke bør

gives tilladelse til afsoning i fodlænke, selv om den dømte i øvrigt opfylder betingelserne. Om

tilladelse skal nægtes meddelt efter denne bestemmelse, beror på en konkret vurdering af den

dømtes forhold i hvert enkelt tilfælde samt mulighederne for gennemførelse af den intensive

overvågning og kontrol med den dømte. Det er i forarbejderne til lov nr. 628 af 12. juni 2013

(Folketingstidende 2012-13, tillæg A, L 133 som fremsat, side 16) anført, at muligheden for at

nægte tilladelse på baggrund af retshåndhævelsen er yderst snæver, og at muligheden ikke tæn-

kes anvendt, medmindre der er tale om, at særegne retshåndhævelseshensyn kræver, at straffen

ikke afsones i fodlænke.

I praksis er bestemmelsen i § 78 b, stk. 3, 1. led, kun anvendt ganske få gange. Direktoratet for

Kriminalforsorgen har oplyst, at det bl.a. har været tilfældet i en sag, hvor ansøgeren var idømt

5 måneders fængsel for offentligt at billige et terrorangreb. Derudover har bestemmelsen været

anvendt i to sager, hvor de pågældende var dømt for at rejse til Syrien for at modtage kamptræ-

ning og kæmpe på et tidspunkt, hvor det ikke var lovligt at rejse til Syrien uden et anerkendel-

sesværdigt formål.

Som nævnt fastsætter § 78 b, stk. 3, 2. led, at tilladelse til afsoning i fodlænke nægtes, hvis

denne fuldbyrdelsesform som følge af den dømtes forhold ikke findes hensigtsmæssig, herun-

der hvis der er grund til at antage, at den dømte ikke vil overholde de vilkår, som gælder for

fuldbyrdelse på bopælen. Det er i den forbindelse i forarbejderne til lov nr. 367 af 24. maj 2005

(Folketingstidende 2004-05, 2. samling, tillæg A, side 426 ff.) forudsat, at tilladelse nægtes

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

meddelt, hvis der konkret er grund til at antage, at den dømte ikke vil overholde de vilkår, der

gælder for fuldbyrdelse på bopælen, navnlig fordi dette tidligere er sket, eller hvis den dømte

adskillige gange tidligere har udstået straf på bopælen med elektronisk fodlænke mv. Kriminal-

forsorgen har oplyst, at også andre forudgående vilkårsovertrædelser, herunder overtrædelser

af vilkår om samfundstjeneste, vil indgå i vurderingen af, om der bør meddeles tilladelse til

fodlænkeafsoning.

Tilladelse bør ifølge nævnte forarbejder også nægtes meddelt, hvis den dømte f.eks. på grund

af et massivt alkoholmisbrug eller misbrug af euforiserende stoffer eller andre forbudte stoffer

må antages at være ude af stand til at overholde de vilkår, der gælder for fodlænkeafsoning.

Endvidere bør tilladelse til fodlænkeafsoning ifølge nævnte forarbejder nægtes meddelt, hvis

årsagen til, at ansøger er blevet idømt en ubetinget fængselsstraf i stedet for en betinget dom

med vilkår om samfundstjeneste eller alkoholistbehandling, alene er, at den pågældende har

erklæret sig uvillig til at udføre samfundstjeneste eller underkaste sig en struktureret, kontrol-

leret behandling mod misbrug af alkohol. Det skal bl.a. ses i lyset af, at det ikke skal være

muligt at spekulere i at blive idømt en ubetinget fængselsstraf frem for en betinget fængselsstraf

med vilkår om samfundstjeneste ud fra en forventning om, at den ubetingede fængselsstraf vil

kunne afsones med fodlænke. Som også nævnt ovenfor vil det ud fra samme tankegang indgå i

vurderingen af, om der bør meddeles tilladelse til fodlænkeafsoning, hvis den ubetingede

fængselsstraf, som ansøgningen vedrører, er et resultat af, at den pågældende har overtrådt et

vilkår om samfundstjeneste.

I forarbejderne til lov nr. 496 af 17. juni 2008 (Folketingstidende 2007-08, 2. samling, tillæg

A, side 3518 ff.) er det endvidere forudsat, at tilladelse vil kunne nægtes, hvis den fængselsstraf,

som ansøgningen vedrører, er idømt for kriminalitet begået mod en anden person i ansøgerens

husstand, f.eks. volds- eller seksualkriminalitet, selv om den pågældende (forurettede) giver

samtykke.

Tilladelse vil ifølge nævnte forarbejder også kunne nægtes, hvis det ikke i praksis vil være

muligt at gennemføre den forudsatte intensive overvågning og kontrol med den dømte.

Tilladelse vil ifølge nævnte forarbejder endvidere kunne nægtes, hvis det efter en konkret vur-

dering må lægges til grund, at der foreligger en væsentlig risiko for, at den dømte vil misbruge

en tilladelse til strafudståelse på bopælen til at fortsætte med at begå kriminalitet. En sådan

væsentlig risiko vil ikke mindst kunne foreligge i tilfælde, hvor den pågældende er dømt for

kriminalitet begået i hjemmet, f.eks. ved brug af sin personlige computer.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

Tilladelse vil ifølge nævnte forarbejder desuden kunne nægtes en 15-17-årig domfældt, hvis de

personlige forhold er af en sådan karakter, at vedkommende konkret skønnes at være mere egnet

til anbringelse på hospital, i familiepleje, i egnet hjem eller i institution.

Endelig vil en person, der har flere uafsonede domme, som sammenlagt overstiger 6 måneders

fængsel, ifølge nævnte forarbejder ikke kunne få tilladelse til at afsone straffen helt eller delvist

i fodlænke i medfør af front door-ordningen.

Hvis den dømte først efter, at pågældende er påbegyndt afsoning, indgiver en ansøgning om

tilladelse til strafudståelse på bopælen, følger det af pkt. 34 i vejledning nr. 10112 af 22. de-

cember 2023 om fuldbyrdelse af straf på bopælen under intensiv overvågning og kontrol (vej-

ledning om strafudståelse på bopælen), at ansøgningen kun i ganske særlige tilfælde kan imø-

dekommes, således at den dømte kan overføres fra en afsoningsinstitution til fortsat afsoning

på bopælen i fodlænke. Det kan være tilfældet, hvor ganske særlige omstændigheder af f.eks.

arbejds-, uddannelses-, familie- eller helbredsmæssig karakter eller særligt tungtvejende hensyn

til den pågældendes resocialisering taler for fodlænkeafsoning. Det er endvidere en forudsæt-

ning, at det er undskyldeligt, at den dømte ikke har søgt rettidigt om fodlænkeafsoning.

Et væsentligt formål med front door-ordningen er, at den dømte kan bevare tilknytningen til

arbejdsmarkedet eller uddannelsessystemet mv. under afsoningen, idet dette kan forbedre den

pågældendes muligheder for på lang sigt at have en varig tilknytning til arbejdsmarkedet, hvil-

ket generelt vil kunne medvirke til at mindske risikoen for tilbagefald til ny kriminalitet (reci-

div).

Beskæftigelseskravet i § 78 b, stk. 1, nr. 2, er bl.a. begrundet i resocialiseringshensyn samt

hensynet til, at den dømte ikke i fuldbyrdelsesperioden isoleres på bopælen. Det fremgår af

forarbejderne til lov nr. 628 af 12. juni 2013 (Folketingstidende 2012-13, tillæg A, L 133 som

fremsat, side 16 f.), at dispensationsmuligheden i § 78 b, stk. 2, navnlig er tænkt anvendt på

pensionister, førtidspensionister, efterlønsmodtagere mv., som varigt er uden for arbejdsmar-

kedet, samt langtidssygemeldte, hvis sygemeldingen forventes at række ud over afsoningen.

Herudover kan dispensationsmuligheden anvendes i tilfælde, hvor den dømte under afsoningen

i fodlænke ufrivilligt bliver arbejdsløs (uforskyldt ledighed), og det ikke er muligt at skaffe

nogen form for alternativ beskæftigelse. Endelig kan dispensationsmuligheden anvendes i til-

fælde, hvor den dømte skal afsone op til 6 ugers fængselsstraf, og man ved at lægge afsoningen

i en ferieperiode, under afspadsering, orlov eller lignende kan forhindre, at den dømte mister

sin beskæftigelse på grund af afsoningen.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

Det fremgår af forarbejderne til lov nr. 367 af 24. maj 2005 (Folketingstidende 2004-05, 2.

samling, tillæg A, side 426 ff.), at den dømtes arbejde, uddannelse eller lignende som udgangs-

punkt bør have et tidsmæssigt omfang af minimum 20 timer og maksimalt 37 timer ugentligt.

En person, der er arbejdsløs, vil som udgangspunkt ikke kunne meddeles tilladelse til afsoning

i fodlænke, medmindre den pågældende ufrivilligt under afsoningen bliver arbejdsløs, jf. oven-

for. Andre personer uden beskæftigelse, f.eks. folkepensionister, førtidspensionister og efter-

lønsmodtagere, kan opfylde beskæftigelseskravet ved deltagelse i dagcenteraktiviteter, pro-

gramvirksomhed i kriminalforsorgens regi eller lignende. I sådanne tilfælde kan beskæftigel-

seskravet anses for opfyldt, uanset at den pågældendes beskæftigelsesaktivitet(er) udgør mindre

end 20 timer ugentligt, ligesom der kan dispenseres fra beskæftigelseskravet, hvor den dømtes

beskæftigelsessituation taler for det. I medfør af straffuldbyrdelseslovens § 78 b, stk. 2, kan

sådanne personer også helt fritages for beskæftigelseskravet, jf. herom ovenfor.

Efter straffuldbyrdelseslovens § 78 b, stk. 4-5, foretager kriminalforsorgen til brug for afgørel-

sen af, om den dømte opfylder betingelserne i § 78 b, stk. 1, nr. 1-3, en nærmere undersøgelse

af den dømtes personlige forhold, herunder vedkommendes boligforhold, beskæftigelsesfor-

hold samt fysiske og psykiske tilstand (egnethedsvurdering).

Undersøgelsen foretages af kriminalforsorgsområdet og har til formål dels at afdække, om den

pågældende opfylder betingelserne for at få tilladelse til at udstå straffen på bopælen, dels at

afdække, om den dømtes personlige forhold gør straffuldbyrdelsen på bopælen uhensigtsmæs-

sig. Der lægges i den forbindelse vægt på den pågældendes aktuelle forhold og forhold under

eventuel tidligere afsoning, herunder den pågældendes evne til at samarbejde med kriminal-

forsorgen og undergive sig kontrol og tilsyn.

Undersøgelsen skal bl.a. afdække, om den pågældende har et behandlingskrævende alkohol-

misbrug eller et misbrug af euforiserende stoffer eller lignende. Dette kan eventuelt ske ved, at

den medarbejder, der foretager undersøgelsen, bestemmer, at den dømte skal aflægge udån-

dingsprøve eller urinprøve, jf. straffuldbyrdelseslovens § 78 b, stk. 4.

I forbindelse med egnethedsvurderingen afdækkes desuden rammerne for ansøgerens beskæf-

tigelse og ønsker til aktivitetsskema, og disse forhold indgår i kriminalforsorgsområdets vurde-

ring af, hvorvidt den dømte vil være i stand til at håndtere graden af frihed under afsoningen

uden risiko for misbrug.

Undersøgelsen munder ud i en konklusion om, hvorvidt den pågældende er egnet til at udstå

straffen på bopælen, herunder om der skal fastsættes yderligere vilkår for tilladelsen end dem,

som fremgår af straffuldbyrdelseslovens § 78 c, jf. herom nedenfor. Deltagelse i egnethedsun-

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

dersøgelsen er en betingelse for at komme i betragtning til ordningen, og en dømt, der nægter

at deltage eller udebliver fra undersøgelsen, meddeles derfor afslag på ansøgningen, jf. straf-

fuldbyrdelseslovens § 78 b, stk. 5. Det samme gælder, hvis den dømte nægter at samarbejde i

fornødent omfang.

Kriminalforsorgsområdets afgørelse om afslag på afsoning med fodlænke kan ikke påklages til

Direktoratet for Kriminalforsorgen. Kriminalforsorgsområdets afgørelse om tilbagekaldelse af

en tilladelse til strafudståelse på bopælen efter straffuldbyrdelseslovens § 78 e kan påklages til

Direktoratet for Kriminalforsorgen, jf. § 27, stk. 1, i bekendtgørelse om strafudståelse på bopæ-

len.

1.1.2. Vilkår og kontrol

Straffuldbyrdelseslovens § 78 c, stk. 1, nr. 1-8, indeholder en række obligatoriske vilkår. Den

dømte må bl.a. ikke begå strafbare forhold, forlade sin bopæl uden for de af tilsynsmyndigheden

fastsatte tidsrum eller indtage alkohol, euforiserende stoffer mv. Den dømte skal desuden un-

dergive sig kriminalforsorgens tilsyn og kontrol, herunder elektronisk kontrol mv., og efter-

komme pålæg fra tilsynsmyndigheden om at deltage i program, der har til formål at forbedre

den pågældendes muligheder for fremover at leve en kriminalitetsfri tilværelse.

Der kan endvidere fastsættes andre vilkår, der findes hensigtsmæssige, herunder vilkår om, at

den dømte underkaster sig en struktureret, kontrolleret alkoholistbehandling, jf. § 78 c, stk. 2.

Hvis det i forbindelse med egnethedsundersøgelsen har vist sig, at den dømte har et behand-

lingskrævende alkoholmisbrug, skal der i tilladelsen som hovedregel fastsættes et vilkår om

alkoholistbehandling. Som også nævnt ovenfor skal tilladelse som udgangspunkt dog nægtes,

hvis den dømte f.eks. på grund af et massivt alkoholmisbrug eller misbrug af euforiserende

stoffer mv. vurderes at være ude af stand til at overholde de fastsatte vilkår, jf. straffuldbyrdel-

seslovens § 78 b, stk. 3.

Ifølge § 8, stk. 1, i bekendtgørelse om strafudståelse på bopælen udarbejder kriminalforsorgen

– inden strafudståelse på bopælen iværksættes og i samarbejde med den dømte – et aktivitets-

skema. Heraf fremgår det bl.a., inden for hvilket tidsrum den dømte skal befinde sig på bopælen,

befinde sig på arbejds- eller uddannelsessted eller lignende, deltage i eventuel programvirk-

somhed, deltage i eventuel behandling og møde til kontrolbesøg hos kriminalforsorgsområdet

mv.

I aktivitetsskemaet fastsættes det endvidere, inden for hvilke tidsrum den dømte kan forlade sin

bopæl med henblik på en række nærmere bestemte aktiviteter som indkøb, tøjvask mv. samt

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

eventuelt særlige aktiviteter med et resocialiserende formål, jf. bekendtgørelsens § 8, stk. 2 og

3. I medfør af bekendtgørelsens § 8, stk. 4-6, kan det i aktivitetsskemaet også fastsættes, at den

dømte på aktivitetsfrie dage, som afsoningen skrider frem, kan opholde sig uden for sin bopæl

i længere og længere tid ad gangen.

Det er kriminalforsorgen, der fører tilsyn med den dømte under afsoning i fodlænke, herunder

med overholdelsen af vilkår, jf. straffuldbyrdelseslovens § 78 d. Der er fastsat nærmere regler

om kriminalforsorgens tilsyn og kontrol i bekendtgørelse om strafudståelse på bopælen.

Tilsynet har til formål at støtte og vejlede den dømte med henblik på at forbedre muligheden

for at leve en kriminalitetsfri tilværelse og at udøve kontrol med, at den dømte overholder vil-

kårene, jf. bekendtgørelsens §§ 15 og 16. Omfanget af kontakten mellem kriminalforsorgsom-

rådet og den dømte under fuldbyrdelsen fastsættes ud fra en samlet vurdering af behovet for

støtte og kontrol samt under hensyn til reglerne i bekendtgørelsens §§ 20 og 21, jf. bekendtgø-

relsens § 18.

Kontrollen med, at den dømte overholder de vilkår, der er fastsat for tilladelsen, sker bl.a. ved,

at den dømte i fuldbyrdelsesperioden døgnet rundt overvåges ved en elektronisk sender, som

kriminalforsorgsområdet ved iværksættelsen af strafudståelsen monterer på den dømtes person,

jf. bekendtgørelsens § 19. Det elektroniske udstyr, der placeres på den dømtes bopæl, sikrer, at

kontrollen med den dømte kan foregå døgnet rundt. En sender, som er monteret på den dømtes

ankel, afgiver kontinuerligt kodede signaler, som kan opfanges af den modtager, der er instal-

leret på bopælen. Hvis den dømte ikke er på bopælen i det tidsrum, hvor den pågældende har

pligt til at være der, vil der straks gå en alarm til en central computer i direktoratet med henblik

på underretning af kriminalforsorgsområdet.

Kontrol og tilsyn sker endvidere ved, at kriminalforsorgsområdet foretager kontrolbesøg og

kontrolopringninger til bopælen, arbejdspladsen, uddannelsesstedet eller lignende, og at den

dømte pålægges at møde hos kriminalforsorgsområdet, jf. bekendtgørelsens § 20.

Antallet af uanmeldte kontrolbesøg og kontrolopringninger fastsættes ud fra en vurdering af

behovet for kontrol og tilsyn i det enkelte tilfælde, dog således at kriminalforsorgsområdet som

minimum aflægger 1-3 uanmeldte kontrolbesøg på bopælen om ugen og som minimum foreta-

ger 1 kontrolopringning til arbejdsplads, uddannelsessted eller lignende om ugen, jf. bekendt-

gørelsens § 21, stk. 1. Fastsættelsen af, i hvilket omfang den dømte skal møde op hos kriminal-

forsorgsområdet, jf. straffuldbyrdelseslovens § 78 c, stk. 1, nr. 8, sker ud fra en vurdering af

behovet for tilsyn og kontrol i det enkelte tilfælde, jf. bekendtgørelsens § 21, stk. 2. Udåndings-

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

og urinprøver kan bl.a. udtages under kontrolbesøg på bopælen, eller når den dømte møder hos

kriminalforsorgsområdet, jf. bekendtgørelsens § 22.

Efter straffuldbyrdelseslovens § 78 e kan tilladelsen tilbagekaldes under nærmere omstændig-

heder. Det gælder, hvis den dømte anmoder derom, hvis den dømte inden fuldbyrdelsens iværk-

sættelse har begået strafbart forhold, hvis den dømte på tidspunktet for fuldbyrdelsens iværk-

sættelse eller under denne frihedsberøves af anden grund end til fuldbyrdelse af den fængsels-

straf, tilladelsen vedrører, eller hvis den dømte på tidspunktet for fuldbyrdelsens iværksættelse

eller under denne ikke længere opfylder betingelserne i § 78 b, stk. 1, nr. 1-3.

En tilladelse kan endvidere tilbagekaldes, hvis den dømte under fuldbyrdelsen overtræder et

eller flere af de i § 78 c, stk. 1, nr. 1-8, nævnte vilkår. Det samme gælder, hvis den dømte

overtræder et vilkår fastsat i medfør af § 78 c, stk. 2, eller hvis kriminalforsorgens tilsyn og

kontrol med den dømte ikke kan gennemføres på grund af dennes adfærd. Tilbagekaldes tilla-

delsen efter fuldbyrdelsens iværksættelse, skal den dømte overføres til fængsel eller arresthus

til afsoning af reststraffen, jf. straffuldbyrdelseslovens § 78 f, stk. 1.

Det fremgår af forarbejderne til lov nr. 367 af 24. maj 2005 (Folketingstidende 2004-05, 2.

samling, tillæg A, side 426 ff.), at tolerancen over for vilkårsovertrædelser skal være meget lav.

Opholder den dømte sig f.eks. ikke på sin bopæl inden for de af tilsynsmyndigheden fastsatte

tidsrum, udebliver den dømte helt eller delvist fra sit arbejde, uddannelse eller lignende, eller

møder den dømte ikke op til den programvirksomhed eller det behandlingsprogram, som det er

blevet pålagt den pågældende at deltage i, skal tilladelsen som altovervejende hovedregel tilba-

gekaldes. Det samme gælder, hvis den dømte ikke overholder vilkåret om ikke at indtage alko-

hol, euforiserende stoffer mv. Er den dømtes overtrædelse enkeltstående og helt bagatelagtig,

eller foreligger der i øvrigt særlige omstændigheder, kan tilbagekaldelse dog undlades.

Med lov nr. 628 af 12. juni 2013 blev der foretaget en justering af tolerancen over for vil-

kårsovertrædelser. Det fremgår af forarbejderne til loven (Folketingstidende 2012-13, tillæg A,

L 133 som fremsat, side 19), at der efter et konkret skøn skal kunne anlægges en vis, forhøjet

tolerance over for vilkårsovertrædelser. Det gælder f.eks. i tilfælde, hvor det konstateres, at den

dømte har overtrådt afsoningsvilkårene ved at indtage en mindre mængde alkohol. I sådanne

tilfælde er det således muligt at undlade at tilbagekalde tilladelsen, hvis afsoningsforløbet i

øvrigt vurderes som velfungerende, eller hvis tilbagekaldelsen konkret må anses for et upro-

portionalt indgreb sammenholdt med vilkårsovertrædelsen. Det vil være en forudsætning, at

hensynet til det resocialiserende eller behandlingsmæssige arbejde med den dømte taler afgø-

rende imod tilbagekaldelse. Tilbagekaldelse vil i sådanne tilfælde kunne undlades, også selv

om vilkårsovertrædelsen ikke er helt enkeltstående og bagatelagtig.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

1.2. Back door-fodlænkeordningen

Med lov nr. 628 af 12. juni 2013 indførtes mulighed for, at indsatte kan få tilladelse til udgang

i form af udstationering med fodlænke til bopælen.

Efter straffuldbyrdelseslovens § 48, stk. 2, nr. 3, kan tilladelse til udgang betinges af, at den

indsatte undergiver sig intensiv overvågning og kontrol på bopælen (elektronisk fodlænke).

Ved et sådant vilkår kan det bestemmes, at reglerne i straffuldbyrdelseslovens §§ 78 b-78 f eller

regler udstedt i medfør heraf helt eller delvist skal finde tilsvarende anvendelse, jf. straffuld-

byrdelseslovens § 48, stk. 3.

Det er forudsat i bemærkningerne til straffuldbyrdelseslovens § 48 (Folketingstidende 2012-13,

tillæg A, L 133 som fremsat, side 19 og 36), at udgang i givet fald skal ske i form af udstatio-

nering, og at udstationering til fodlænkeafsoning på egen bopæl efter bestemmelsen kan finde

sted i et tidsrum af maksimalt 6 måneder op til løsladelsestidspunktet. Det er endvidere forudsat,

at der skal foreligge et særligt udstationeringsformål, før der kan ske udstationering til egen

bopæl efter ordningen, og det er anført, at målgruppen for bestemmelsen bl.a. er langtidsdømte,

der har behov for særlig støtte under udslusningen, samt andre indsatte – typisk med domme på

mere end 1 års fængsel – hvor det vurderes formålstjenligt via den pågældende udstationerings-

form at lette overgangen til en tilværelse i frihed. Det er i bemærkningerne også anført, at be-

stemmelsen vil være relevant for indsatte, som af geografiske årsager ikke vil kunne gennem-

føre frigang fra en institution. Endelig anføres det i bemærkningerne, at muligheden for udsta-

tionering til egen bopæl med fodlænke vil kunne være relevant, hvis vægtige hensyn til den

indsattes familie eller resocialisering taler for det.

Efter indførelse af straffuldbyrdelseslovens § 50 a, jf. lige nedenfor, er bestemmelsen i § 48,

stk. 2, nr. 3, i dag primært relevant for indsatte idømt en livstidsstraf eller forvaring og indsatte,

som skal udstå straf af indtil 6 måneders fængsel, dvs. bl.a. indsatte, der ikke opfylder betingel-

serne for udstationering efter straffuldbyrdelseslovens § 50 a.

Med virkning fra den 1. juli 2022 indførtes staffuldbyrdelseslovens § 50 a, der indebar en væ-

sentlig udvidelse af back door-ordningen, idet udstationering til kriminalforsorgens udslus-

ningsfængsler eller til eget hjem med fodlænke blev gjort til et normalt led i afsoningen for

nogle dømte med en tidsbestemt fængselsstraf på mere end 6 måneder.

Om baggrunden herfor er det i forarbejderne til lov nr. 893 af 21. juni 2022 (Folketingstidende

2021-22, tillæg A, L 180 som fremsat, side 98) bl.a. anført, at initiativet skal være med til at

underbygge en tilgang baseret på ret og pligt, hvor dømte, der er motiverede for at arbejde og

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

uddanne sig m.v., og som har vist, at de kan overholde kriminalforsorgens retningslinjer under

deres afsoning, får bedre rammer og støtte i deres arbejde for at skabe sig en kriminalitetsfri

tilværelse, og at udstationering til egen bopæl med fodlænke eller til kriminalforsorgens udslus-

ningsfængsler kan bidrage til at lette overgangen til et liv uden for fængslet.

Det fremgår af straffuldbyrdelseslovens § 50 a, stk. 1, at kriminalforsorgen bestemmer, om

indsatte, der er idømt tidsbestemt fængselsstraf i mere end 6 måneder, kan udstationeres til egen

bopæl under intensiv overvågning og kontrol eller til udslusningsfængsel, når

1) en tredjedel af straffen er udstået,

2) der ikke skønnes at være risiko for misbrug af udstationeringen, og

3) hensynet til retshåndhævelsen ikke i øvrigt taler imod udstationering.

Det fremgår af forarbejderne til lov nr. 893 af 21. juni 2022 (Folketingstidende 2021-22, tillæg

A, L 180 som fremsat, side 126), at der i vurderingen af misbrugsrisikoen og hensynet til rets-

håndhævelsen bl.a. vil skulle indgå kriminalitetens art og straffens længde, evt. tidligere straffe,

evt. disciplinærsager under afsoning, udelukkelse fra fællesskab, overførsel fra åbent til lukket

fængsel, stofmisbrug samt udgangsmisbrug med deraf følgende udgangskarantæne.

Efter straffuldbyrdelseslovens § 50 a, stk. 2, kan udstationering tidligst ske 8 måneder før for-

ventet prøveløsladelse. Det er således en betingelse, at den indsatte forventes at kunne blive

løsladt på prøve, jf. også § 50, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 1754 af 21. december 2023 om udgang

til indsatte, der udstår fængselsstraf eller forvaring i kriminalforsorgens institutioner (udgangs-

bekendtgørelsen). Indsatte, som forventes løsladt på endt straf, fordi prøveløsladelse skønnes

utilrådelig, vil således ikke kunne udstationeres efter bestemmelsen. Det anførte indebærer des-

uden, at den dømte højst kan afsone 8 måneder med fodlænke i eget hjem.

Bestemmelsen i straffuldbyrdelseslovens § 50 a indebærer en pligt for kriminalforsorgen til af

egen drift at behandle spørgsmålet om udstationering i alle sager (bortset fra voldtægt mv., jf.

nærmere nedenfor), hvor de tidsmæssige betingelser er opfyldt.

Udstationering til egen bopæl med fodlænke forudsætter, at der er sikret den indsatte passende

beskæftigelse og underhold, jf. straffuldbyrdelseslovens § 50 a, stk. 3. Udstationering til egen

bopæl forudsætter desuden, at den indsattes boligforhold er af en sådan beskaffenhed, at udsta-

tioneringen kan gennemføres, og at personer over 18 år, der har samme bopæl som den indsatte,

meddeler samtykke dertil, jf. straffuldbyrdelseslovens § 50 a, stk. 4.

Back door-ordningen omfatter som udgangspunkt alle kriminalitetsformer. Med lov nr. 1552 af

12. december 2023 blev indsatte, der er dømt for voldtægt efter straffelovens § 216 eller § 225,

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

jf. § 216, dog afskåret muligheden for at blive udstationeret til egen bopæl med fodlænke, jf.

straffuldbyrdelseslovens § 50 a, stk. 5. Hertil kommer som nævnt, at det i alle tilfælde er en

betingelse, at hensynet til retshåndhævelsen ikke taler imod udstationering.

Det er i forarbejderne til lov nr. 893 af 21. juni 2022 (Folketingstidende 2021-22, tillæg A, L

180 som fremsat, side 125 f.) forudsat, at udstationering skal ske til egen bopæl med fodlænke,

medmindre det vurderes mere formålstjenligt, at udstationering sker til et af kriminalforsorgens

udslusningsfængsler. Eksempelvis kan der være tilfælde, hvor den indsatte ikke har egnet

bopæl, eller hvor personer i indsattes husstand ikke vil give samtykke til, at der sker udstatio-

nering til egen bopæl med fodlænke. Det er ligeledes forudsat, at bestemmelsen skal anvendes

i lyset af de kapacitetsmæssige forhold i kriminalforsorgen. Udstationering til udslusnings-

fængsel forudsætter således, at der er den fornødne kapacitet i et af kriminalforsorgens udslus-

ningsfængsler.

Kriminalforsorgen har hertil oplyst, at tilladelse til udstationering til egen bopæl – ligesom det

er tilfældet i front door-ordningen – også vil kunne nægtes meddelt, hvis den fængselsstraf, som

ansøgningen vedrører, er idømt for kriminalitet begået mod en anden person i ansøgerens hus-

stand, f.eks. volds- eller seksualkriminalitet, selv om den pågældende (forurettede) giver

samtykke, idet der i stedet vil kunne gives tilladelse til udstationering med fodlænke på en

anden adresse end bopælen eller til udslusningsfængsel.

Der er fastsat nærmere regler om udstationering til egen bopæl med fodlænke og udslusnings-

fængsler i udgangsbekendtgørelsen, herunder om vilkår, tilsyn og tilbagekaldelse af tilladelser.

Udgangsbekendtgørelsens regler om udstationering til egen bopæl med fodlænke bygger i vidt

omfang og med de fornødne tilpasninger på samme principper som reglerne i straffuldbyrdel-

seslovens §§ 78 c-78 f og bekendtgørelse om strafudståelse på bopælen for så vidt angår front

door-ordningen, jf. herom pkt. 1.1 ovenfor.

Efter udgangsbekendtgørelsens § 56 (udstationering efter straffuldbyrdelseslovens § 50 a) og §

88 (udstationering efter straffuldbyrdelseslovens § 48) kan kriminalforsorgsområdet træffe be-

stemmelse om, i hvilke tidsrum den indsatte kan forlade sin bopæl. Efter bestemmelserne kan

kriminalforsorgsområdet således bestemme, at den indsatte må forlade bopælen i samme om-

fang som indsatte, der udstår straf på bopælen efter straffuldbyrdelseslovens kapitel 13 a (front

door), jf. herom pkt. 1.1 ovenfor, eller at den indsatte må forlade bopælen i tidsrum, der fast-

sættes konkret i forbindelse med den enkelte tilladelse, dog således, at den indsatte som mini-

mum skal opholde sig på bopælen søndag-fredag i tidsrummet fra klokken 23 til klokken 07

(såkaldt natfodlænkevilkår). Natfodlænkevilkår anvendes i praksis sidst i udstationeringsforlø-

bet.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

Kriminalforsorgsområdets afgørelse om afslag på udstationering med fodlænke kan som ud-

gangspunkt ikke påklages til Direktoratet for Kriminalforsorgen. Hvis en afgørelse indebærer,

at der gives afslag på både udstationering til egen bopæl med fodlænke og udstationering til

udslusningsfængsel, kan kriminalforsorgsområdets afgørelse i visse tilfælde dog påklages til

Direktoratet for Kriminalforsorgen, jf. udgangsbekendtgørelsens § 108, stk. 2. Det samme gæl-

der i visse tilfælde, hvor tilbagekaldelse af en tilladelse indebærer, at den dømte hverken vil

kunne være udstationeret til udslusningsfængsel eller til egen bopæl, jf. udgangsbekendtgørel-

sens § 108, stk. 4.

1.3. Virkningen af fodlænkeordninger mv.

Justitsministeriets Forskningskontor udgav i april 2015 publikationen

Præventive effekter af

straf og andre tiltag over for lovovertrædere – en forskningsoversigt.

Af publikationens sam-

menfatning, side 116, fremgår om fodlænkeordninger følgende:

”Særlige

afsonings- og anbringelsesformer.

Det er især elektronisk overvågning,

der her er i centrum. En dansk effektevaluering har vist, at afsoning i hjemmet in-

debærer lavere risiko for recidiv end afsoning i et fængsel. Den internationale forsk-

ning vedrørende ordninger, der minder om den danske, er af begrænset omfang. De

få studier, der findes, peger ligeledes på positive resultater. Elektronisk overvågning

kan også anvendes som en udslusningsordning, hvilket der samlet set er positive

erfaringer med. Når den elektroniske fodlænke medfører mindre recidiv, er det gi-

vetvis bl.a. forbundet med, at strafafsoneren undgår den negative gensidige påvirk-

ning, der kan være mellem indsatte i et fængsel. En parallel hertil ses i en dansk

evaluering af afsoning sammen med ikke-kriminelle frem for med alene kriminelle,

idet evalueringen peger på, at denne afsoningsform mindsker risikoen for tilbage-

fald. (…)”

Justitsministeriets Forskningskontor har i tillæg til det citerede afsnit oplyst, at et formindsket

recidiv i forbindelse med afsoning med elektronisk fodlænke også skal ses i lyset af, at personer,

der afsoner på denne måde, i videre omfang kan fastholde beskæftigelse end personer, der af-

soner i fængsel.

Justitsministeriets Forskningskontor har til brug for rådets arbejde endvidere oplyst, at andre

undersøgelser af effekten af fodlænkeordningen i Danmark viser, 1) at der er mindre sandsyn-

lighed for, at mænd yngre end 25 år, der kan afsone i fodlænke, modtager offentlig forsørgelse

i året efter endt afsoning end blandt en sammenlignelig gruppe af afsonere i fængsel, 2) at der

er større sandsynlighed for, at unge i alderen 18-25 år færdiggør en ungdomsuddannelse i løbet

af de 3 første år efter endt afsoning blandt afsonere, der kan afsone i fodlænke, end blandt en

sammenlignelig gruppe af afsonere i fængsel, og 3) at der er mindre sandsynlighed for, at dømte

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

mænds parforhold ophører blandt personer i alderen 25 år eller ældre, der kan afsone i fodlænke,

end blandt en sammenlignelig gruppe af afsonere i fængsel.

Der er ikke kendskab til evalueringer, der viser negative effekter af fodlænkeordninger i Dan-

mark.

I et nyt dansk studie fra Rockwool Fondens Forskningsenhed (30

years of prison alternatives

in Denmark: Policy efficiency and inequality before the law,

2024) behandles de seneste 30 års

reformer vedrørende fodlænkeordningen og brug af samfundstjeneste samlet. Det kan ikke på

baggrund af studiet konkluderes, hvorvidt brugen af fodlænke og samfundstjeneste hver især

påvirker dømtes risiko for recidiv, da studiet som nævnt behandler disse to alternativer samlet

set.

2. Brugen af fodlænke i praksis

Til brug for Straffelovrådets arbejde har Direktoratet for Kriminalforsorgen tilvejebragt oplys-

ninger om anvendelsen af fodlænkeordningerne i praksis og udviklingen heri.

2.1. Front door-fodlænkeordningen

Direktoratet for Kriminalforsorgen har tilvejebragt oplysninger om front door-ordningen. Op-

lysningerne fremgår af bilag 2, hvortil der henvises. Der er desuden indsat et overblik nedenfor.

Antal afsendte informationsbreve, ansøgninger, tilladelser og afslag på afsoning med fodlænke (front

door) fra 2013 til og med 2023

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Afsendte

4.554 4.364 3.859 3.727 3.698 3.882 3.775 3.650 3.715 3.780 4.157

informations-

breve

Ansøgninger til 3.245 3.102 2.660 2.838 2.826 3.053 3.034 2.895 3.063 3.022 3.408

fodlænkeafso-

ning

Tilladelser til

2.694 2.686 2.562 2.271 2.107 2.234 2.206 1.748 2.001 2.383 2.261

fodlænkeafso-

ning

Afslag på fod-

668

608

544

512

506

689

800

669

766

879

978

lænkeafsoning

Note:

Uoverensstemmelser mellem antal tilladelser og afslag sammenholdt med antal ansøgninger kan skyldes, at

tallene afspejler det tidspunkt, hvor registreringen er foretaget. Hvis en ansøgning er modtaget sidst i et kalenderår,

kan det således f.eks. forekomme, at afgørelsen først registreres i det følgende kalenderår. Der henvises nærmere

til bilag 2.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

Som det fremgår, har antallet af tilladelser til fodlænkeafsoning i perioden 2013 til 2023 i de

fleste af årene ligget mellem ca. 2.200 og ca. 2.600. Om forholdet mellem antal tilladelser og

afslag på ansøgninger om afsoning på bopælen med fodlænke fremgår det af tabel 2 i bilag 2,

at afslag udgjorde mellem 18-20 pct. af det samlede antal ansøgninger i perioden 2013 til 2017,

mens afslag udgjorde mellem 24-30 pct. af det samlede antal ansøgninger i perioden 2018 til

2023.

Det fremgår af tabel 3 i bilag 2, at antallet af tilbagekaldelser af tilladelser under afsoning har

ligget mellem ca. 240 og ca. 290 i perioden 2013 til 2023, idet der i årene 2020 til 2022 dog var

væsentlig færre tilbagekaldelser (mellem 144 og 198).

2.2. Back door-fodlænkeordningen og udslusningsfængsler

Direktoratet for Kriminalforsorgen har tilvejebragt oplysninger om back door-ordningen. Op-

lysningerne fremgår af bilag 3, hvortil der henvises. Der er desuden indsat et overblik nedenfor.

Antal iværksatte udstationeringer til egen bopæl med fodlænke og til udslusningsfængsel i perioden den

1. juli 2022 til og med den 31. december 2023

2. halvår 2022

2023

Udstationering til egen bopæl med

169

305

fodlænke

Udstationering til udslusnings-

218

348

fængsel

Det fremgår af tabel 2 i bilag 3, at størstedelen af udstationeringerne til egen bopæl med fod-

lænke fordelte sig på straffe mellem 1 og 3 års fængsel. Størstedelen af udstationeringerne til

udslusningsfængsel skete for straffe på over 5 års fængsel, jf. tabel 5 i bilag 3.

Det fremgår af tabel 3 i bilag 3, at der i 2. halvår 2022 var 9 tilbagekaldelser af tilladelser til

udstationering til egen bopæl med fodlænke (ud af i alt 169 tilladelser), og at der i 2023 var 22

tilbagekaldelser til udstationering til egen bopæl med fodlænke (ud af i alt 305 tilladelser).

2.3. Særligt til brug for rådets overvejelser om fodlænke som straksreaktion

Til brug for rådets overvejelser om at anvende fodlænke som såkaldt straksreaktion, jf. dette

kapitels pkt. 3.5, har Rigsadvokaten tilvejebragt oplysninger om den gennemsnitlige sagsbe-

handlingstid fra en ubetinget dom er endelig til den dato, hvor dommen sendes til fuldbyrdelse

hos kriminalforsorgen. Direktoratet for Kriminalforsorgen har samtidig tilvejebragt oplysnin-

ger om den gennemsnitlige sagsbehandlingstid fra kriminalforsorgens modtagelse og registre-

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

ring af en ubetinget dom til den dato, hvor straffuldbyrdelsen påbegyndes. Oplysningerne frem-

går af bilag 4, hvortil der henvises.

Det fremgår af tabel 1 i bilag 4, at der i 2023 i gennemsnit gik 32 dage fra endelig dom, indtil

anklagemyndigheden sendte sagen til fuldbyrdelse hos kriminalforsorgen. Gennemsnittet i

2023 er lavere end de foregående år mellem 2017 og 2022, hvor der i gennemsnit gik mellem

36 dage og 50 dage.

Det fremgår af tabel 2 og 3 i bilag 4, at der i 2023 i gennemsnit gik 40 dage fra kriminalforsor-

gens modtagelse af en ubetinget dom, indtil den dømte skulle begynde afsoning i fængsel eller

arresthus, mens der i gennemsnit gik 64 dage fra kriminalforsorgens modtagelse af en ubetinget

dom til iværksættelse af fodlænkeafsoning, inklusive ansøgningsfrist og tilsigelsesvarsel.

3. Straffelovrådets overvejelser

Straffelovrådet har overvejet, om der kan være anledning til at ændre reglerne om mulighed for

at udstå idømt fængselsstraf med fodlænke i hjemmet. Overvejelserne er i det følgende inddelt

således, at front door-fodlænkeordningen omtales under pkt. 3.1, mens back door-fodlænkeord-

ningen omtales under pkt. 3.2. Under pkt. 3.3 omtales spørgsmålet, om det er domstolene eller

kriminalforsorgen, der bør have kompetencen til at beslutte, om der skal afsones i fodlænke.

Under pkt. 3.4 omtales derefter muligheden for at anvende såkaldte GPS-fodlænker, og under

pkt. 3.5 omtales spørgsmålet om anvendelse af fodlænke som straksreaktion over for dømte.

3.1. Front door-fodlænkeordningen

Efter reglerne i straffuldbyrdelseslovens kapitel 13 a kan personer, der er idømt fængselsstraf i

indtil 6 måneder, efter ansøgning meddeles tilladelse til, at straffen udstås på bopælen med

fodlænke.

Tilladelse til strafudståelse på bopælen med fodlænke kan som udgangspunkt meddeles ved alle

kriminalitetsformer. Tilladelse kan dog ikke meddeles personer, der er idømt fængselsstraf i

indtil 14 dage for overtrædelse af lovgivningen om våben og eksplosivstoffer, medmindre straf-

fen tillige er idømt for overtrædelse af anden lovgivning, og den eller de skete overtrædelser af

lovgivningen om våben og eksplosivstoffer ikke har været af væsentlig betydning for straffens

længde, eller personer, der er dømt for voldtægt efter straffelovens § 216 eller § 225, jf. § 216.

Tilladelse til strafudståelse på bopælen kan desuden nægtes meddelt, hvis særegne hensyn til

retshåndhævelsen undtagelsesvis kræver dette, eller hvis denne fuldbyrdelsesform som følge af

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

den dømtes forhold ikke findes hensigtsmæssig, herunder hvis der er grund til at antage, at den

dømte ikke vil overholde de vilkår, som gælder for fuldbyrdelse på bopælen. I forarbejderne til

reglerne i straffuldbyrdelseslovens kapitel 13 a er det bl.a. forudsat, at tilladelse i den forbin-

delse vil kunne nægtes, hvis den fængselsstraf, som ansøgningen vedrører, er idømt for krimi-

nalitet begået mod en anden person i ansøgerens husstand, f.eks. volds- eller seksualkriminali-

tet, selv om den pågældende (forurettede) giver samtykke.

Tilladelse til strafudståelse på bopælen med fodlænke kan inden for de nævnte rammer med-

deles, hvis

1) den dømtes boligforhold er af en sådan beskaffenhed, at straffuldbyrdelse på bopælen

kan gennemføres under intensiv overvågning og kontrol,

2) den dømtes beskæftigelsesforhold er af en sådan beskaffenhed, at straffuldbyrdelsen

kan gennemføres under intensiv overvågning og kontrol, hvilket som udgangspunkt in-

debærer et krav om, at den dømte skal være i beskæftigelse i form af arbejde, uddannelse

el.lign., og

3) personer, der har samme bopæl som den dømte, og som er over 18 år, meddeler

samtykke til, at straffen kan fuldbyrdes på den fælles bopæl.

Disse almindelige betingelser er begrundet i, at et væsentligt formål med front door-ordningen

er, at den dømte kan bevare tilknytningen til arbejdsmarkedet eller uddannelsessystemet mv.

under strafudståelsen, idet dette kan forbedre den pågældendes muligheder for på lang sigt at

have en varig tilknytning til arbejdsmarkedet, hvilket generelt vil kunne medvirke til at mindske

risikoen for tilbagefald til ny kriminalitet (recidiv). Det almindelige krav om, at vedkommende

som udgangspunkt skal være i beskæftigelse i form af arbejde, uddannelse el.lign., er i den

forbindelse ud over at skulle varetage resocialiseringshensyn begrundet i hensynet til, at den

dømte ikke i fuldbyrdelsesperioden isoleres på bopælen.

Straffelovrådet finder ikke anledning til at foreslå ændringer af de nævnte betingelser for at

udstå en fængselsstraf med fodlænke i eget hjem.

Imidlertid anbefaler rådet at udvide front door-ordningen sådan, at tilladelse til at afsone med

fodlænke i hjemmet også kan gives ved (nogle) tidsbestemte straffe på over 6 måneders ube-

tinget fængsel.

Rådet lægger med sit forslag til udvidelse navnlig vægt på de hensyn, der ligger bag fodlænke-

ordningen, herunder resocialiseringshensyn i form af, at den dømte kan bevare tilknytningen til

arbejdsmarkedet eller uddannelsessystemet mv. under afsoningen.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 90: Straffelovrådets udtalelse om forvaring og rådets delbetænkning om fodlænkeordninger og samfundstjeneste, fra justitsministeren

Hertil kommer, at nogle effektevalueringer af fodlænkeordninger peger i retning af, at fodlæn-

keordninger i nogle tilfælde har en positiv effekt med hensyn til at formindske risikoen for

tilbagefald til ny kriminalitet (recidiv), jf. dette kapitels pkt. 1.3.