REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Retsudvalget 2024-25
REU Alm.del Bilag 187
Offentligt

Analyse af mulighederne for øget sammentænkning

af straffesagskæden

Justitsministeriet er ressortansvarligt for myndighederne i hele straffesagskæden fra

politiet, herunder PET, og anklagemyndigheden til domstolene og kriminalforsor-

gen. Straffesagskæden omtales generelt som processen, fra politiet modtager en an-

meldelse af en forbrydelse eller iværksætter en efterforskning af egen drift, til straf-

fesagen og/eller afsoningen afsluttes. Hertil kommer en række mindre funktioner

på tværs af og udover straffesagskæden, som har betydning for den samlede straf-

fesagsbehandling som Retslægerådet, Erstatningsnævnet, Retspsykiatrisk Klinik

mv. Straffesagskæden består således af en række gensidigt afhængige led, som alle

–

på forskellig vis

–

er ansvarlige for eller bidrager til, at en straffesag kommer videre

til det næste trin i kæden.

Det er i dag praksis, at økonomien for de enkelte myndigheder i straffesagskæden

fastsættes i myndighedsspecifikke flerårsaftaler, aktuelt

Aftale om politiet og anklage-

myndighedens økonomi 2021-2023

(inkl. etårig forlængelse i henholdsvis 2024 og 2025),

Aftale om domstolenes økonomi 2024-2027

Aftale om kriminalforsorgens økonomi 2022-

2025.

Ca. 40 pct. af bevillingerne på de flerårsaftalebelagte områder kan henføres til

straffesagsbehandling i bred forstand ud fra en teknisk opgørelse af myndigheder-

nes bevillingsniveau pr. opgaveområde på finansloven.

Det følger af den politiske aftale om domstolenes økonomi for 2024-2027, at det i

aftaleperioden skal analyseres, hvordan der kan ske en øget sammentænkning af

straffesagskæden, herunder flerårsaftalerne på Justitsministeriets område. Justitsmi-

nisteriet og Finansministeriet har på den baggrund udarbejdet en analyse af mulig-

hederne for at øge sammentænkningen af straffesagskæden samt forskellige model-

ler for fastlæggelsen af de økonomiske rammer for myndighederne på Justitsmini-

steriet område.

Formålet med analysen er at afdække mulige modeller for fastlæggelse af de økono-

miske rammer for myndighederne i straffesagskæden med henblik på at øge sam-

mentænkningen af straffesagskæden samt belyse gevinster og risici ved de forskel-

lige modeller, herunder ved en eventuel samling af flerårsaftalerne på Justitsmini-

steriets område.

Analysen består af to overordnede spor:

•

Spor 1: Aktuel styringsstruktur og styringsudfordringer på Justitsministeri-

ets område

•

Spor 2: Modeller for fastlæggelse af økonomiske rammer for myndighe-

derne i straffesagskæden og øget sammentænkning af straffesagskæden

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 2 af 27

Spor 1. Aktuel styringsstruktur og styringsudfordringer på

Justitsministeriets område

Det er i dag praksis, at bevillingerne for de enkelte myndigheder i straffesagskæden

–

politiet, anklagemyndigheden, domstolene og kriminalforsorgen

–

fastsættes i fler-

årsaftaler, som forhandles politisk og indgås særskilt for de enkelte myndigheder.

Dog er der indgået en samlet aftale for politi og anklagemyndighed. Domstolenes

økonomi har historisk været fastlagt i administrative flerårsaftaler henset til dom-

stolenes uafhængighed. Der blev imidlertid i 2023 indgået en politisk aftale om

domstolenes økonomi.

Flerårsaftalerne fastlægger de overordnede økonomiske rammer typisk, men ikke

altid, i en fireårig periode for de pågældende myndigheder og består af forskellige

politiske aftalekredse. Aftalerne indeholder endvidere en række politisk prioriterede

initiativer, som skal gennemføres i perioden. Flerårsaftalerne har karakter af forlig

og er omfattet af de generelle principper for flerårsaftaler i staten.

Flerårsaftaler anvendes typisk på politisk højt prioriterede områder og på de store

statslige driftsområder, herunder Justitsministeriets område, hvor der er et særskilt

behov for politisk og bevillingsmæssig stabilitet. Flerårsaftaler understøtter herigen-

nem mulighederne for strategiske indsatser og prioriteringer med en langsigtet plan-

lægningshorisont og skaber forudsigelighed om de økonomiske rammer, som er en

forudsætning for gennemførelsen af bl.a. større omstillingsprocesser og organisato-

riske reformer samt håndteringen af strukturelle udfordringer, hvor der i en periode

er særligt behov for budgetsikkerhed, driftsstabilitet og implementeringsfokus. Fler-

årsaftaler har endvidere til formål at skabe budgetsikkerhed for den siddende rege-

ring. Der skal forud for en ny flerårsaftale tages aktivt stilling til behovet derfor.

Flerårsaftaler anvendes udover på Justitsministeriets område også på andre statslige

områder, f.eks. skattevæsenet og forsvarsområdet, som ligeledes følger de fælles-

statslige flerårsaftaleprincipper,

jf. bilag 1.1.

Forud for flerårsaftaler i staten er det

vanlig praksis, at der udarbejdes et dybdegående analytisk grundlag for den nye af-

tale. Det analytiske grundlag udgøres typisk af en budgetanalyse med måltal på i

hovedreglen 2 pct. årligt med henblik på at anvise mulige omprioriteringer og ef-

fektiviseringer på området, som der efterfølgende kan træffes politisk beslutning

om anvendelsen af,

jf. flerårsaftaleprincipperne.

Dertil er der erfaringsmæssigt gennem-

ført dybdegående analyser af årsager og mulige løsninger på de primære udfordrin-

ger, strukturanalyser af områdets organisering og opgavevaretagelse mv.

Analyserne på Justitsministeriets område er historisk primært udført af eksterne

konsulenter, men også ekspertgrupper

–

f.eks. Rørdam-udvalget i forbindelse med

domstolenes seneste aftale

–

og statens interne analyseenhed har forestået analyser

forud for flerårsaftaler,

jf. bilag 1.2.

Herudover har myndighederne på Justitsmini-

steriets område, bl.a. som led i politisk besluttede flerårsaftaler, i flere tilfælde

–

tillæg til anbefalingerne fra tidligere budgetanalyser

–

gennemført væsentlige refor-

mer og effektiviseringer, f.eks. reform af Rigspolitiet, som indebar en halvering af

Rigspolitiet undtaget politiskolen og it-området.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 3 af 27

Aktuelle flerårsaftaler på Justitsministeriets område

De tre aktuelle aftaler består alle af brede forligskredse med mellem 6 og 12 af Fol-

ketingets partier. Det er fælles for flerårsaftalerne på Justitsministeriets område, her-

under både de historiske og aktuelle, at aftalerne indgås efter politiske forhandlin-

ger. Forhandlingerne varetages af justitsministeren på baggrund af mandat fra rege-

ringen. Forberedelsen og gennemførelsen af forhandlingerne er forbundet med et

større arbejde i særligt Justitsministeriet, men også Finansministeriet i forhold til

økonomi, finansiering mv. De gældende flerårsaftaler og aftalekredse fremgår af

tabel 1.

Tabel 1

Gældende aftaler og forligskredse

Aftale

Aftale om politiets og anklagemyndighedens økonomi 2021-2023

Aftale om kriminalforsorgens økonomi 2022-2025

Aftale om domstolenes økonomi 2024-2027

Forligspartier

Regeringen (S, M, V), DF, SF, K, RV, EL, NB

Regeringen (S, M, V), DF, SF, K

Regeringen (S, M, V), DF, SF, K, RV, EL, NB,

DD, LA, ALT

Anm.:

Med finansloven for henholdsvis 2024 og 2025 blev aftalens eksisterende bevillinger forlænget med ét år og

aftalens initiativer blev videreført.

Kilde: Flerårsaftalerne for politiet og anklagemyndigheden, kriminalforsorgen og domstolene.

Økonomi og varighed

De tre aktuelle aftaler har en varighed på 3-4 år og har samlet set indebåret et be-

villingsløft for de pågældende myndigheder på ca. 4,9 mia. kr.,

jf. tabel 2.

Tabel 2

Bevilling med flerårsaftaler for myndighederne i straffesagskæden

Mia. kr.

Aftale om politiets og anklage-

myndighedens økonomi 2021-

2023 (2021-pl)

- Bevillingsløft i forhold til 2020

Aftale om kriminalforsorgens

økonomi 2022-2025 (2022-pl)

- Bevillingsløft i forhold til 2021

Aftale om domstolenes øko-

nomi 2024-2027 (2024-pl)

***

- Bevillingsløft i forhold til

2023

Bevillingsløft (i alt)

2021

12,1

0,6

2022

12,2

0,9

3,9

0,2

2023

12,3

1,0

4,0

0,3

4,2

0,4

2,6

0,2

4,4

0,6

2,6

0,2

2,6

0,3

2,6

0,2

0,9

4,9

1,5

2,5

2024

2025

2026

2027

I alt

Anm.:

Stigende og faldende udgiftsprofiler til initiativer henover aftaleindgåelse er opgjort som del af det samlede

bevillingsløft. Bevilling på FL21 omfatter § 11.23.01. Politiet og den lokale anklagemyndighed mv., § 11.23.04

Den Centrale Anklagemyndighed og § 11.23.16. Politiets Efterretningstjeneste. Bevillingsniveauet på FL21 for

2020 er pl-opregnet til 2021-priser. Med finansloven for 2024 blev aftalens eksisterende bevillinger forlænget

med ét år i 2024. Hertil kommer et bevillingsløft på 24,9 mio. kr. på FL24 samt videreførsel af øvrige besluttede

initiativer for 248,3 mio. kr. på FL24. Med finansloven for 2025 er aftalens eksisterende bevillinger forlænget

med yderligere ét år, og aftalens initiativer videreføres.

Der indgår en teknisk afsat ramme til Covid-19 belæg

på 46,0 mio. kr. i 2022, 89,8 mio. kr. i 2023, 136,1 mio. kr. i 2024 og 127,1 mio. kr. i 2025, der dog genberegnes

og udmøntes årligt som led i FFL. Bevillingstilførslen i 2022 følger af

Aftale om kriminalforsorgens økonomi for

2022-2025,

mens bevillingstilførslen i de resterende år følger af

Aftale om kriminalforsorgens økonomi for 2023-

2025.

Bevillingsniveauet på FL22 for 2021 er pl-opregnet til 2022-priser.

***

Bevillingsniveauet for FL24 for

2023 er pl-opregnet til 2024-priser.

Kilde: Flerårsaftalerne for politi og anklagemyndighed, kriminalforsorgen og domstolene

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 4 af 27

Omfang af aktuelle flerårsaftaler

En kvalitativ kortlægning af detaljeniveauet i og omfanget af de seneste fire flerårs-

aftaler for henholdsvis politiet og anklagemyndigheden samt kriminalforsorgen vi-

ser, at flerårsaftalerne over tid er blevet mere omfangsrige,

jf. figur 1.

Figur 1

Udvikling i detaljeniveau i flerårsaftalerne på Justitsministeriets område

Anm.: Opgørelsen af antallet af politiske initiativer i de enkelte aftaler er udarbejdet med udgangspunkt i

myndighedernes flerårsaftaler samt implementeringsplanerne til aftalerne. Det bemærkes, at politisk fastsatte

målsætninger for bl.a. straffesagsbehandlingen er medtaget i opgørelsen over antallet af initiativer i

flerårsaftalerne som ét konkret initiativ. F.eks. indeholder politiets og anklagemyndighedens flerårsaftale for

2021-2023 syv forskellige målsætninger for straffesagsbehandlingen, hvor disse er opgjort som ét initiativ vedr.

’Målsætning om sagsbehandlingstid i sager om personfarlig kriminalitet’, ligesom kriminalforsorgens

flerårsaftale 2013-2016 indeholder fire målsætninger for hjemsendelse af udvisningsdømte udlændinge, som er

opgjort til ét initiativ

vedr. ’Måltal for hjemsendelse’.

Kilde: Flerårsaftalerne for politi og anklagemyndighed, kriminalforsorgen og domstolene samt implementeringsplaner

mv.

Figur 1 viser bl.a., at særligt de seneste flerårsaftaler for henholdsvis politiet og an-

klagemyndigheden (2021-2023) samt kriminalforsorgen (2022-2025) er betydeligt

mere omfangsrige og detaljerede end de tidligere aftaler. Domstolenes seneste fler-

årsaftale for perioden 2024-2027 er politisk forhandlet, men blev holdt i væsentligt

mere overordnede linjer, end tilfældet er i andre flerårsaftaler på Justitsministeriets

område, bl.a. henset til domstolenes særlige status. Det stigende antal initiativer i

flerårsaftalerne medfører en øget kompleksitet i aftalerne, og der kan generelt være

risiko for, at omfanget af og kompleksiteten i de enkelte flerårsaftaler kan begrænse

fokus på varetagelsen af myndighedernes kerneopgaver. Endvidere kan detaljesty-

ringen af myndighederne som følge af omfanget af initiativer i de enkelte aftaler

medvirke til at reducere fleksibiliteten i muligheden for prioritering af ressourcer i

myndighederne og derved mindske muligheden for at imødegå udviklingen i udfor-

dringsbilledet for myndighederne ved omprioritering af ressourcer inden for myn-

dighedernes eksisterende økonomi.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 5 af 27

Opfølgningsregime og målopfyldelse

Opfølgningsregimet fastlægges i de specifikke aftaler. Det er på Justitsministeriets

område praksis at foretage halvårlig politisk opfølgning ved møder mellem justits-

ministeren og retsordførerne for partierne, der er med i de enkelte forlig. På mø-

derne deltager endvidere repræsentanter fra departementet og de pågældende myn-

digheder, herunder bl.a. myndighedsdirektørerne.

Det er endvidere praksis, at der udarbejdes implementeringsplaner for initiativerne

i aftalerne, som et arbejds- og styringsredskab i og mellem departementet og myn-

dighederne. Implementeringsplanerne indeholder en beskrivelse af de konkrete ini-

tiativer samt fastlægger implementeringshorisont og -ansvarlig. Planen udgør sam-

tidig fundamentet for den politiske afrapportering til forligskredsen. Såfremt der

opstår væsentlige ændringer i forhold til, hvad der er forudsat i aftalerne

–

herunder

eventuelle implementeringsudfordringer, forsinkelser, fordyrelser mv.

–

orienteres

forligskredsen bag aftalen herom. Der kan i denne forbindelse afholdes ekstraordi-

nære forligskredsmøder. Implementering af flerårsaftaleinitiativer prioriteres højt i

myndighederne

–

også i forhold til øvrige opgaveområder.

Ved udløb af flerårsaftalen for politi- og anklagemyndighed med udgangen af 2023

havde politiet og anklagemyndigheden implementeret ca. 80 pct. af flerårsaftalens

65 initiativer, mens kriminalforsorgen ved den seneste afrapportering til forligskred-

sen i december 2024 har implementeret og gennemført 36 af flerårsaftalens 58 ini-

tiativer, svarende til ca. 60 pct. af aftaleinitiativerne. Domstolenes flerårsaftale blev

indgået i november 2023. Ved den første afrapportering til forligskredsen i juni

2024, har domstolene gennemført fire af flerårsaftalens 27 initiativer, svarende til

ca. 15 pct. af initiativerne. De initiativer, der udestod ved udløb af politiets og an-

klagemyndighedens aftale, var navnlig knyttet til rekruttering og it-modernisering,

herunder var der pr. november 2024 realiseret ca. 350 ud af de 450 nye politibe-

tjente, som med seneste flerårsaftale blev forudsat realiseret ultimo 2023.

Historisk set har der i flerårsaftalerne på Justitsministeriets området generelt set

været en tilfredsstillende målopfyldelse i forbindelse med gennemførelsen af fler-

årsaftaleinitiativer. I den seneste flerårsaftale for politiet og anklagemyndigheden

medvirkede bl.a. manglende realisering af visse af initiativerne til, at aftalen blev

forlænget.

Rammestyring

Ansvaret for overholdelsen af de fastlagte rammer og bevillinger er placeret i Justits-

ministeriet, herunder i de enkelte myndigheder, som således har initiativforpligtel-

sen til at efterleve rammeprincippet.

Rammeprincippet indebærer, at mindreudgifter i den samlede økonomiske ramme

for den/de pågældende myndighed(er) som det klare udgangspunkt fastholdes på

området som opsparing, og at merudgifter håndteres ved omprioriteringer inden

for de flerårige budgetter. Nettoforbrug af opsparing på ministerområdet forudsæt-

ter dispensation fra Finansministeriet.

Det vurderes, at der er en række fordele ved rammestyring på et ministerområde

med flere store, komplekse myndigheder, som til sammen og hver for sig varetager

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 6 af 27

samfundskritiske opgaver. Det gør sig bl.a. gældende i forhold til at sikre en samlet

budgetoverholdelse, hvor rammestyringen giver mulighed for en høj grad af dispo-

sitionsfrihed og fleksibilitet i forhold til den enkelte myndigheds daglige drift og

behov for løbende tilpasninger i opgavevaretagelsen.

Finanslovsbevillinger og finanslovsarbejde i øvrigt, herunder udgiftsopfølgning,

grundbudget mv. samt den generelle økonomiopfølgning mv. udføres af departe-

mentet på baggrund af bidrag fra myndighederne. Det er således ultimativt ressort-

ministeriets og myndighedernes ansvar, at rammeprincippet og de økonomiske

rammer i flerårsaftalerne overholdes.

Konkret betyder rammestyringen bl.a., at der med flerårsaftalerne afsættes midler

til konkrete politisk prioriterede initiativer i aftaleperioden. Midlerne hertil indgår

som en del af myndighedernes samlede økonomiske rammer, som myndighederne

bl.a. skal anvende til at indfri de konkrete initiativer i flerårsaftalerne. Hvis der op-

står uforudsete forsinkelser eller fordyrelser ved politisk fastsatte initiativer i aftale-

perioden, påhviler det myndigheden og ressortministeriet at tage initiativ til at hånd-

tere disse, med inddragelse af forligskredsen efter behov.

Det betyder samtidig, at der for flerårsaftalebelagte områder som udgangspunkt

ikke løbende skal rejses merudgiftsønsker til ny politik og større strukturelle initia-

tiver. Samtidig skal der som udgangspunkt ikke i forbindelse med de årlige finans-

lovsprocesser rejses merudgiftsønsker til flerårsaftalebelagte områder, idet den fler-

årige ramme allerede med flerårsaftalen er fastlagt og indarbejdet på finansloven i

finansåret og BO-årene. Der kan dog i flerårsaftaleperioden opstå politiske ønsker

eller i øvrigt behov for at gennemføre større initiativer på området udover det, som

er fastlagt i en flerårsaftale, og som dermed kan forudsætte, at der tilvejebringes den

nødvendige finansiering.

Myndighedernes opgavevaretagelse og straffesagskædens sammenhænge

Flerårsaftalerne anvendes bl.a. til at understøtte og styrke myndighedernes samlede

opgavevaretagelse, herunder de dele der vedrører straffesagsbehandlingen på tværs

af myndighederne i straffesagskæden. Myndighederne varetager udover straffesags-

behandlingen en række kerneopgaver, som helt eller delvist er særegne for de re-

spektive myndigheder i straffesagskæden. For politiets vedkommende omfatter så-

danne kerneopgaver eksempelvis forebyggelse og tryghedsskabende politiarbejde

samt politiets beredskabsopgaver.

Flerårsaftalerne kan dermed også understøtte, at styrkelsen af de enkelte myndighe-

der sker med den rette vægtning mellem de forskellige kerneopgaver, herunder også

de opgaver som ligger uden for straffesagsbehandlingsområdet.

Tabel 3

giver et

overblik over udgifter pr. opgaveområder på tværs af myndighederne i straffesags-

kæden. Det bemærkes hertil, at der kan være en andel af de generelle fællesomkost-

ninger og øvrige opgaver, f.eks. politiets beredskabsopgaver, som til dels kan hen-

føres til straffesagsbehandlingsområdet, men som det

–

på baggrund af opgørelses-

metoden

–

ikke er muligt at udskille.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 7 af 27

Tabel 3

Oversigt over udgifter pr. opgaveområde (FL24)

Politi og anklage-

myndighed

(inkl. PET)

Mia. kr.

Opgaveområde

Generelle fællesomkostnin-

ger

Straffesagsbehandling

Forebyggende indsatser

Beredskabsopgaver

Øvrige

I alt

Domstolene

Kriminalforsorgen

I alt

3,0

4,8

1,2

2,4

2,2

13,6

0,8

0,7

1,1

2,6

0,8

3,0

0,7

4,5

8,5

1,9

2,4

3,3

20,7

22 pct.

41 pct.

9 pct.

12 pct.

16 pct.

100 pct.

Anm.: Det bemærkes, at kategorierne i tabellen er baseret på en specifikation af udgifter pr. hovedopgave i de

respektive myndigheder, som angivet i tekst og anmærkninger § 11. Justitsministeriets på finansloven for 2024.

Det vil sige, at opgaveområderne i tabellen udgøres af en række underliggende hovedopgaver i myndighederne.

F.eks. indgår ’beskæftigelse og produktion’ samt ’uddannelse af klienter’ som forebyggende indsatser i

kriminalforsorgen. Der er endvidere visse usikkerheder i forbindelse med opgørelsen. F.eks. kan en andel af

de generelle fællesomkostninger henføres til understøttelse af straffesagsbehandlingsområdet, men det er på

baggrund af opgørelsesmetoden ikke muligt at udskille dette.

§ 11.23.16. Politiets Efterretningstjeneste (PET)

er medtaget

i kategorien ”Øvrige”. Udgiftsbevillingen til PET udgør ca. 1,2 mia. kr. En andel heraf kan

henføres til straffesagsbehandlingsområdet, men det er på baggrund af opgørelsesmetoden ikke muligt at

udskille dette.

Kilde: Finanslov for finansåret 2024. Tekst og anmærkninger § 11. Justitsministeriet

Oversigten viser, at ca. 8,5 mia. kr. på FL24, svarende til ca. 40 pct. af bevillingerne

på de flerårsaftalebelagte områder, kan henføres til straffesagsbehandling i bred for-

stand ud fra en teknisk opgørelse af myndighedernes bevillingsniveau pr. opgave-

område på finansloven. Dertil kan en andel af de generelle fællesomkostninger også

henføres til understøttelse af straffesagsbehandling. Der findes således en række

gensidige afhængigheder og sammenhænge i opgaveporteføljen på tværs af myndig-

hederne i straffesagskæden, herunder særligt i relation til straffesagsbehandlingsom-

rådet.

Der er imidlertid også stor variation mellem myndigheder. Hvor størstedelen af an-

klagemyndighedens og kriminalforsorgens kerneopgaver og omkostningsbase er re-

lateret til straffesagsbehandling, gælder det for godt en tredjedel af ressourcerne i

politiet og godt en fjerdedel ved domstolene.

Straffesagskæden kan, for sager der i sidste ende fører til fængselsstraf, generelt op-

deles i fire procestrin, hvor henholdsvis politiet, anklagemyndigheden, domstolene

og kriminalforsorgen er ansvarlige for eller bidrager til, at straffesagen kommer vi-

dere til det næste trin i kæden. Disse er: 1) processen fra anmeldelse til sigtelse, 2)

fra sigtelse til tiltale, 3) fra tiltale til afgørelse/dom og 4) fra afgørelse/dom til afso-

ning.

Figur 2

illustrerer sagsforløbet og de forskellige afslutningsformer i straffesags-

kæden.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 8 af 27

Figur 2

Oversigt over sagsforløb og afslutningformer i straffesagskæden

Straffesagskæden har de seneste år været præget af lange sagsbehandlingstider. Den

gennemsnitlige sagsbehandlingstid for straffesager, som fører til afsoning, er steget

fra 313 dage i 2019 til 441 dage i 2023, svarende til en stigning på 41 pct. Sagsbe-

handlingstiden er generelt steget i alle procestrin over perioden,

jf. figur 3.

Figur 3

Gennemsnitlig sagsbehandlingstid fra anmeldelse til afsoning 2019-2023 (antal dage)

Anm.: Sagsbehandlingstiden vedrører de sager, der alene er afgjort i 1. instans og er eksklusiv betingede domme, der

har afstedkommet afsoning. Sager indgår først i opgørelsen, når afsoningen påbegyndes. Data er udtrukket

den 3. oktober 2024.

De lange sagsbehandlingstider og ventetider udfordrer retssikkerheden for både de

forurettede og de anklagede. Stigningen i sagsbehandlingstiden for straffesager kan

ikke henføres til enkeltstående årsager. Det bemærkes dog, at nedlukningen i for-

bindelse med Covid-19-pandemien, som bl.a. medførte en række aflyste retsmøder,

berosættelse af fodlænkeansøgninger mv., har haft betydning for sagsophobningen

og sagsbehandlingstiden i straffesagskæden. Hertil kommer et øget antal straffesa-

ger, forhold og sagskomplekser, bl.a. grundet udviklingen i kriminalitetsbilledet,

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 9 af 27

herunder stigende økonomisk kriminalitet og it-kriminalitet, mens også sagskom-

pleksiteten i straffesager generelt er højnet, bl.a. som følge af lovændringer og straf-

skærpelser. F.eks. er det gennemsnitlige antal strafbare forhold pr. straffesag steget,

ligesom der skal håndteres flere retsfølger (udvisning, nattelivsforbud mv.). Endvi-

dere har kapacitetsudfordringer i særligt domstolene og kriminalforsorgen haft be-

tydning for sagsophobningen og sagsbehandlingstiden i myndighederne.

Det er en forudsætning for bl.a. kortere sagsbehandlingstider, at der er effektive

sagsprocesser, tværgående systemunderstøttelse, særligt på it-området, tilstrække-

lige ressourcer, tværgående ressourceplanlægning samt at myndighederne samarbej-

der på tværs af straffesagskæden. En effektiv sagsbehandling igennem hele straffe-

sagskæden forudsætter endvidere et vedvarende fokus på helheds- og sammentænk-

ning, stærk koordinering samt en ensartet prioritering af straffesager på tværs af

myndighederne.

Styringsudfordringer på Justitsministeriets område

Nedenfor gennemgås nogle af de centrale styringsudfordringer på Justitsministeri-

ets område,

jf. boks 1.

Boks 1

Styringsudfordringer på Justitsministeriets område

Risiko for manglende helhedstænkning i ressourceplanlægningen på tværs af straffesagskæden: Tildelingen

af ressourcer til et bestemt område i retssystemet eller andre myndigheder i staten kan have afledte effekter

gennem straffesagskæden. F.eks. vil en styrkelse af politiets og anklagemyndighedens efterforsknings- og

sagsbehandlingsevne alt andet lige medføre et stigende antal straffesager hos domstolene og øget pres på

kapaciteten i kriminalforsorgen, ligesom en styrkelse af domstolenes kapacitet omvendt kan medføre et øget

pres på sagsproduktionen i politi- og anklagemyndighed.

Der tages i de myndighedsspecifikke flerårsaftaler dog ikke systematisk og fuldstændigt højde for den

tidsmæssige forskydning af konkrete initiativer gennem straffesagskæden, ligesom de gensidige

afhængigheder og påvirkninger mellem myndighederne ikke i tilstrækkelig grad afspejles i den

flerårsaftalebelagte ressourceplanlægning. Det øger bl.a. risikoen for, at politiske initiativer i de enkelte

flerårsaftaler kan medføre utilsigtede flaskehalse og kapacitetsudfordringer i andre led i kæden.

Differentierede målsætninger og prioritering: De myndighedsspecifikke flerårsaftaler kan betyde, at politisk

fastsatte målsætninger på f.eks. straffesagsbehandlingsområdet ikke nødvendigvis ensartes på tværs af

myndighederne i straffesagskæden, fordi disse er fastsat i flerårsaftaler, som fastlægges særskilt og med års

mellemrum. Dette kan således medføre en begrænset grad af fælles målstyring på tværs af straffesagskæden

og et differentieret målbillede, hvilket kan lede til ineffektive sagsgange og processer gennem kæden.

Det kan tage flere år at udvikle et fælles mål- og prioriteringsregime for f.eks. straffesager, eftersom de

nuværende målsætninger er fastlagt i de individuelle flerårsaftaler. Det kan svække effekten af prioriteringen,

hvis en myndighed i straffesagskæden prioriterer en anden type af sager end de øvrige led i kæden.

Løbende tilførsel af merbevillinger udover de aftalte rammer:

Flerårsaftaleprincipperne tilsiger, at merudgifter i aftaleperioden som udgangspunkt håndteres ved

omprioriteringer inden for de flerårige budgetter. I ekstraordinære tilfælde kan det flerårige rammeprincip

fraviges, f.eks. hvis merudgifterne er finansieret som led i politiske aftaler, eller hvis uforudsete merudgifter

har en betydelig størrelsesorden, som det vurderes ikke kan håndteres inden for de fastlagte rammer uden

markante, negative konsekvenser for den øvrige opgavevaretagelse. Hvorvidt en merudgift følger af et

eksternt ”stød”, der ligger inden for eller ud

over det ordinære, jf. flerårsaftaleprincipperne, er i sidste ende en

vurderingssag.

For så vidt angår de aktuelle flerårsaftaler for politiet og anklagemyndigheden samt kriminalforsorgen, er det

i flere tilfælde løbende politisk besluttet at tilføre merbevillinger udover de fastlagte flerårige økonomiske

rammer. Dette kan betyde, at flerårsaftalerne ikke giver den bevillingsmæssige forudsigelighed og

budgetsikkerhed for statens samlede finanser, som ellers er et af målene med en flerårsaftale.

Risiko for manglende helhedstænkning i ressourceplanlægningen på tværs af straffesagskæden

Myndighedsspecifikke flerårsaftaler gør det vanskeligt i tilstrækkeligt omfang at tage

højde for de gensidige afhængigheder på tværs af myndighederne. Det øger bl.a.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 10 af 27

risikoen for, at politiske initiativer i de enkelte aftaler kan medføre utilsigtede fla-

skehalse i andre led i kæden og medføre merudgifter samt mulige forsinkelser i im-

plementeringen af andre flerårsaftaleinitiativer. F.eks. medfører

Aftale om domstolenes

økonomi for 2024-2027

et øget pres på anklagemyndighedens tilstedeværelse i

retterne, ligesom bl.a. styrkelsen af straffesagsbehandlingen i forbindelse med

Aftale

om politiet og anklagemyndighedens økonomi 2021-2023

medførte et større pres på sags-

behandlingskapaciteten i domstolene. Udfordringen var adresseret i aftalen for po-

liti- og anklagemyndighed, herunder med en analyse som skulle identificere initiati-

ver til effektivisering af straffesagskæden. Der blev imidlertid ikke afsat særskilte

bevillinger til det forventede øgede pres på domstolene.

Ressourcetildelingen til ét led i straffesagskæden kan således have afledte effekter

hos de øvrige led i kæden. Disse afledte effekter og konsekvenser kan skabe

udfordringer gennem kæden, hvis ikke de estimeres og håndteres i de myndigheds-

specifikke flerårsaftaler, eller der tages højde for det ved særskilt afsat reserve til

f.eks. ny politik. Der er aktuelt ikke etableret en fælles input/output-model som kan

forudsige effekten af konkrete initiativer i de enkelte aftaler hos de øvrige myndig-

heder i straffesagskæden, ligesom merudgifter afledt af ny politik på området i dag

som udgangspunkt håndteres ved omprioriteringer inden for den eksisterende øko-

nomisk ramme.

Herudover tages der ikke konsekvent højde for en række mindre funktioner på

tværs af og udover straffesagskæden, som har betydning for sagsforløbet gennem

kæden, f.eks. Retslægerådet og Retspsykiatrisk Klinik som bidrager til udarbejdelse

af mentalundersøgelser mv.

Hertil kommer, at skiftende fokus ved de forskellige aftaletidspunkter, samt yderli-

gere nye politiske aftaler derindimellem, kan mindske sammenspillet på tværs af de

økonomiske aftaler. Særlige beredskabs- og sikkerhedsmæssige situationer der kræ-

ver en særlig indsats fra politiet

–

potentielt over en længere periode

–

vil påvirke

politiets samlede opgavevaretagelse, herunder også straffesagsbehandlingsområdet.

F.eks. indeholdte

Aftale om politiets og anklagemyndighedens økonomi 2016-2019

et øget

fokus på terrorbekæmpelse og politiets bevogtningskapacitet. Det var forudsat i af-

talen, at politiet omprioriterede sine ressourcer med henblik på at styrke bered-

skabs- og bevogtningskapaciteten. Omprioriteringen af politiets ressourcer har bl.a.

haft betydning for sagsophobning i relation til økonomisk kriminalitet.

Det bemærkes, at der i visse politiske aftaler mv. inden for aftaleperioderne er taget

stilling til afledte effekter af konkrete initiativer gennem straffesagskæden, f.eks. i

forbindelse med Bandepakke IV, som blev indgået i november 2023.

Differentierede målsætninger og prioritering

Justitsministeriet har i samarbejde med myndighederne gennem de seneste år arbej-

det målrettet med målsætninger for straffesagsbehandlingen, som bl.a. skal under-

støtte en mere effektiv sagsbehandling, prioritering af ressourcer og sikre styring på

tværs af kæden under hensyntagen til domstolenes særlige status og myndigheder-

nes forskellige ansvarsområder i de enkelte procestrin.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 11 af 27

Der er dog i dag alene i begrænset grad en tværgående fælles målstyring for straffe-

sagskæden. Det skyldes blandt andet, at de politiske målsætninger for f.eks. straffe-

sagsbehandlingen fastsættes i de myndighedsspecifikke flerårsaftaler, hvilket kan

betyde, at politiske målsætninger og prioriteringer ikke nødvendigvis ensartes på

tværs af straffesagskæden. Udfordringerne hermed er bl.a., at målsætningerne

dels

er bundne i en flerårig aftale,

dels

vedrører forskellige procestrin afgrænset for hver

myndighed, hvilket kan medføre en uhensigtsmæssig styrings- og incitamentsstruk-

tur og ineffektive sagsgange på tværs af straffesagskæden, særligt da genstandsfeltet

for de enkelte målsætninger

–

dvs. typen af sager der prioriteres

–

kan variere på

tværs af myndighederne, hvilket kan svække effekten af prioriteringen.

Behandlingen af en bestemt straffesagstype (f.eks. sager om personfarlig

kriminalitet) kan således væsentligt forsinkes, hvis det næste led i kæden fremmer

behandlingen af andre typer af sager.

Figur 4 nedenfor

viser

–

på trods af et fokus på at ensrette målsætninger og prioriteter

på tværs af straffesagskæden

–

at myndighederne i straffesagskæden over de seneste

år har været underlagt skiftende målsætninger om henholdsvis sager om Vold,

Voldtægt og Våben (VVV-sager) samt sager om personfarlig kriminalitet (PFK-

sager). Sekventielle, myndighedsspecifikke flerårsaftaler medfører, at det tager lang

tid at implementere og ensarte politiske prioriteter og målsætninger på tværs af

kæden. Det betyder i praksis, at politiet og anklagemyndigheden f.eks. i perioden

2021-2022 har prioriteret visse sager om personfarlig kriminalitet som f.eks. røveri

og vanvidskørsel med personskade, som derimod ikke havde prioriteringsmæssig

forrang ved domstolene, fordi domstolenes prioritering alene var VVV-sager. Dette

skaber et ineffektivt sagsforløb, som dels kan medføre suboptimal brug af ressour-

cer, længere sagsbehandlingstid for borgeren og virke demotiverende for medarbej-

derne i myndighederne.

Figur 4

Politisk fastsatte prioriteringsregimer i straffesagskæden 2020-2024

Anm.: Det bemærkes, at der ikke er fastsat konkrete måltal for straffesagsbehandlingen i domstolenes flerårsaftale af

hensyn til domstolenes særlige status.

Førstegangstilfælde i sager, hvor simpel vold (§ 244) udgør

hovedforholdet er ikke omfattet.

Sager angående personfarlig kriminalitet hos kriminalforsorgen er en

delmængde af afsoningssagerne. Sager med ansøgning om fodlænke samt tilladelser til udsættelse af afsoning

er ikke omfattet.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 12 af 27

I forbindelse med den ét-årige forlængelse af flerårsaftalen for politiet og anklage-

myndigheden i 2024 blev forligskredsen i efteråret 2023 enige om en markant for-

enkling af målstyringen, som bl.a. indebærer, at disse myndigheder prioriterer de

mest alvorlige straffesager

–

afsoningssager. Det bemærkes, at der generelt ikke er

fastsat (politiske) måltal for straffesagsbehandlingen i domstolenes flerårsaftale,

bl.a. af hensyn til domstolenes særlige status samt den politiske ambition om at sikre

et større lokalt handlerum til prioritering i domstolene. Det fremgår dog af aftalen,

”[…] domstolene skal have fokus på at prioritere de straffesager, der forventes at føre til

ubetinget frihedsstraf.”.

Aftalen betyder således, at der i dag er skabt et grundlag for en

fælles prioritering af de mest alvorlige straffesager på tværs af politiet, anklagemyn-

digheden og domstolene. Kriminalforsorgen er fortsat underlagt politisk fastsatte

målsætninger om personfarlig kriminalitet.

Udover ovenstående målsætninger prioriterer politiet, anklagemyndigheden og

domstolene behandlingen af arrestantsager. Det er endvidere fastsat ved lov, at alle

myndigheder i straffesagskæden skal fremme sager om ungdomskriminalitet.

Løbende tilførsel af merbevillinger udover de aftalte rammer

Flerårsaftaler i staten er underlagt rammeprincippet, hvilket betyder, at det er det

klare udgangspunkt, at mindreudgifter, der opstår i løbet af aftaleperioden,

fastholdes på det flerårsaftalebelagte område som opsparing, og at merudgifter, der

opstår i løbet af aftaleperioden, håndteres ved omprioriteringer inden for de

flerårige budgetter.

For at sikre regeringens handlerum til løbende at kunne præsentere ny politik samt

fleksibilitet til at håndtere uforudsete udgifter kan der i flerårsaftaler afsættes en

økonomisk ”buffer/risikopulje” i aftaleøkonomien.

Dette er på Justitsministeriets

område alene tilfældet i den seneste flerårsaftale for domstolenes økonomi, som er

indgået efter regeringens tiltrædelse af flerårsaftaleprincipperne.

I ekstraordinære tilfælde kan det flerårige rammeprincip undtagelsesvist fraviges.

Det gælder i visse på forhånd definerede tilfælde, herunder hvis merudgifterne er

finansieret som led i politiske aftaler, er afledt af ny politik på andre områder og har

et væsentligt omfang, eller hvis uforudsete merudgifter har en betydelig

størrelsesorden, som ikke kan håndteres inden for de fastlagte rammer uden

markante, negative konsekvenser for den øvrige opgavevaretagelse. Det gælder

f.eks. større uforudsete merudgifter, der følger af udefrakommende hændelser, idet

disse former

for eksterne ”stød” kan rykke ved visse af de forudsætninger, som

ligger til grund for de enkelte flerårsaftaler. I tilfælde af sidstnævnte skal der

præsenteres modeller for at håndtere udgifterne delvist eller helt inden for

flerårsaftalerammen og redegøres for konsekvenserne herved. Endvidere kan der

samtidigt være et politisk ønske om at gennemføre større politiske initiativer på

området udover det, som er fastlagt i en flerårsaftale, herunder f.eks. politiske afta-

ler, som er forhandlet med andre partier end forligskredsen bag de enkelte aftaler.

Myndighederne på Justitsministeriets område varetager, ligesom det gør sig gæl-

dende på andre store statslige driftsområder som f.eks. Forsvarsministeriet, en

række samfundskritiske opgaver og opererer generelt i en dynamisk virkelighed med

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 13 af 27

eksogen påvirkning. Det gælder navnlig politiet, der som beredskabsorganisation,

hurtigt og effektivt skal kunne løse opgaver relateret til alvorlige og uforudsete hæn-

delser af større og mindre karakter. F.eks. større samfundsmæssige kriser, som f.eks.

Covid-19-pandemien i 2020 og flygtningekrisen i 2015, samt udefrakommende geo-

politiske begivenheder, som Ruslands invasion af Ukraine i 2022.

I nogle tilfælde kan merudgifter relateret til sådanne former for større eksterne

”stød” imidlertid være vanskelige at håndtere fuldt ud inden for de i flerårsaftalerne

fastlagte økonomiske rammer uden markante negative konsekvenser for den øvrige

opgavevaretagelse eller væsentlige tilpasninger i myndighedernes økonomi. Hertil

kommer, at det løbende er politisk besluttet at prioritere og finansiere nye opgaver

til områderne, som ikke har været forudsat i de enkelte flerårsaftaler, nyligt f.eks.

Bandepakke IV og initiativer mod åbenlys og systematisk handel med ulovlige stof-

fer på f.eks. Christiania. Hvorvidt en merudgift

følger af et eksternt ”stød”, der

ligger inden for eller udover det ordinære, er i sidste ende en vurderingssag.

Det kan i praksis konstareres, at der løbende er tilført merbevillinger til

straffesagskædens myndigheder udover de fastlagte flerårige rammer, ligesom der

ikke i alle tilfælde er anvist konkrete omprioriteringer inden for de enkelte aftaler

eller opgørelser over konkrete konsekvenser for den øvrige opgavevaretagelse,

såfremt udgifterne skulle håndteres ved omprioriteringer. Det indebærer en risiko

for, at den flerårige ramme i praksis ikke nødvendigvis giver den bevillingsmæssige

forudsigelighed og budgetsikkerhed i aftaleperioden, som det ellers er sigtet med en

flerårsaftale,

jf. flerårsprincipperne.

Hertil bemærkes dog også, at myndighederne i straffesagskæden løbende finansierer

en række merudgifter inden for de eksisterende økonomiske rammer, herunder

f.eks. væsentlige merudgifter som følge af bl.a. afledte effekter i straffesagskæden af

ny politik på andre områder samt en række betydelige merudgifter til grænsekontrol

og implementering af Schengen-retsakter i 2022, idet den daværende

regeringsdannelse medførte, at udestående aktstykker for omkring 225 mio. kr. ikke

blev behandlet, men måtte finansieres af politiets opsparing.

boks 2

fremgår udvalgte eksempler på tilførte merbevillinger på

Justitsministeriets område i 2023 og 2024, som alle er tiltrådt af regeringen.

Oversigten viser, at der løbende i aftaleperioderne i et vist omfang er tilført

yderligere bevilling til området i forhold til de i flerårsaftalerne fastlagte rammer,

herunder særligt til nye politiske initiativer på området samt uforudsete merudgifter

som følge af bl.a. Ruslands invasion af Ukraine.

Boks 2

Eksempler på tilførte merbevillinger på Justitsministeriets flerårsaftalebelagte områder i 2023 og

2024

•

Merarbejde i politiet:

Der er tilført 30 mio. kr. i 2023. Finansieringen blev dog håndteret ved omdisponering af

en uforbrugt reserve til et andet formål på Justitsministeriets område. Merarbejdet kunne henføres til en række

ekstraordinære opgaver, herunder politiets varetagelse af et stort antal arrestanttransporter på vegne af Kriminal-

forsorgen på grund af rekrutteringsudfordringer i Kriminalforsorgen og et øget ressourceforbrug i forbindelse med

den nationale sikkerhedssituation som følge af konflikten i Mellemøsten.

•

Nye initiativer mod åbenlys og systematisk handel med ulovlige stoffer på f.eks. Christiania:

Der er tilført

merbevilling på 13,4 mio. kr. i 2024 som følge af aktstykke vedr. udmøntning af midler til merudgifter forbundet

med lovforslag om skærpede strafzoner.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 14 af 27

•

Reserve til nye politiske initiativer i Nordatlanten:

Der er tilført 20 mio. kr. i 2024, herunder til styrkelse af

Grønlands- og Færøernes Politi.

•

Administrativ styrkelse af kriminalforsorgen:

Der er tilført 21 mio. kr. i 2024 som del af forberedelsen af rege-

ringens strafreform, herunder bl.a. håndtering af igangværende og kommende bygge- og bemandingsprojekter.

•

Ny politisk aftale om bandepakke IV:

Der er på Justitsministeriets område tilført 99 mio. kr. i 2024 og 144 mio.

kr. årligt fra 2025 og frem.

•

Politiets merindsats som følge af Ruslands invasion af Ukraine:

Der er tilført 105 mio. kr. i 2023. Finansie-

ringen heraf blev dog håndteret ved omdisponering af en uforbrugt reserve til et andet formål på Justitsministeri-

ets område.

tabel 4

fremgår en mere detaljeret oversigt over de løbende tillægsbevillinger (TB)

i aftalerne tilbage til 2016, der er et udtryk for politisk besluttede bevillingstilførsler

til de flerårsaftalebelagte områder i aftaleperioden udover den oprindeligt afsatte

økonomiske ramme. Der er dertil sket bevillingstilførsel i forbindelse med

finanslovforslaget og ændringsforslagene, heraf som konsekvens af udgifter med

flerårig profil, som er imødekommet i løbet af året, som ikke indgår i nedenstående.

Tabel 4

Oversigt over tillægsbevillinger

Heraf midlertidig græn- Heraf tekniske over-

sekontrol, politiets mer- førsler/udmøntning af

Heraf ny politik/lovgiv-

indsats til bevogtnings- reserver, herunder ud-

ning

opgaver og udbetaling møntning af flerårsafta-

af overarbejde mv.

ler

Mio. kr. (2024-pl)

Heraf øvrige

Politi og anklagemyndighed 2016-2019

2016

2017

2018

2019

220,7

267,4

277,0

397,5

251,4

188,3

98,5

275,7

38,1

51,2

147,9

119,5

-1,2

45,4

27,7

7,2

-67,6

-17,5

2,9

-4,9

Kriminalforsorgen 2018-2021

2018

2019

2020

2021

17,3

27,8

106,8

1,0

2,3

14,4

25,1

18,5

15,2

95,4

3,1

-3,5

-1,8

-13,7

-2,1

Politi og anklagemyndighed 2021-2023

2021

2022

2023

2.608,5

-12,2

440,4

346,4

2.615,7

12,7

81,4

6,7

16,9

-7,2

-31,6

-4,3

Kriminalforsorgen 2022/2023-2025

2022

2023

349,4

11,5

352,9

8,3

2,9

-3,5

0,3

Anm.: Der er i oversigten korrigeret for Covid-19-udgifter (TB kategori 3).

Heraf 2658,6 mio. kr. som følge af

udmøntning af politiets og anklagemyndighedens flerårsaftale for 2021-2023 inklusiv skræntopfyldning.

Heraf 352,9 mio. kr. som følge af delvis udmøntning af kriminalforsorgens flerårsaftale 2022-2025.

Kategorien

”Midlertidig grænsekontrol, politiets merindsats til bevogtningsopgaver og udbetaling af overarbejde mv.”

dækker over

merudgifter til øget grænsekontrol og bevogtningsopgaver i perioden 2016-2019 som følge af af

flygtningekrisen i 2015, herunder også afledte effekter heraf som udbetaling af overarbejde på politiets område

i 2019 (151,0 mio. kr.), samt merudgifter til bevogtningsopgaver mv i 2023 som følge af Ruslands invasion af

Ukraine i 2022, hvor forsvarets bistand til politiopgaver ophørte. Det bemærkes, at dele af udgifterne er

finansieret inden for de eksisterende økonomiske rammer navnlig ved omdisponeringer fra øvrige afsatte

reserver.

Kategorien

”Tekniske overførsler/udmøntning af reserver”

dækker bl.a. over udmøntningen af politiets og

anklagemyndighedens flerårsaftale for 2021-2023 samt udmøntningen af kriminalforsorgens flerårsaftale 2022-

2025. Herudover indgår også udmøntning af reserver, som har været forudsat i de enkelte flerårsaftaler, f.eks.

udmøntning af reserve fra politiets og anklagemyndighedens flerårsaftale 2016-2019 på 104 mio. kr. (2019) til

finansiering af merudgifter til styrket ydre grænsekontrol, samt overførsler fra reserver fastlagt som led i andre

politiske aftaler, f.eks. overførsel fra § 35.11.11. Reserve til Cybersikkerhed som følge af Regeringens strategi

for national cyber- og informationssikkerhed samt overførsler fra § 35.11.26 Reserve til merudgifter forbundet

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 15 af 27

med politiets internationale operationer. Herudover er bevillingskorrektioner ifm. ressortoverdragelse til andre

ministerområder inkluderet i opgørelsen. Dertil kommer reserver til rejste merudgifter som afsat centralt i

forbindelse med f.eks. FFL-processer.

Kategorien

”Ny politik/lovgivning”

dækker over merudgifter som følge af ny politik og lovgivning i aftaleperioderne

på Justitsministeriets område, som ikke har været forudsat i de enkelte flerårsaftaler, f.eks. Bandepakke III

(2017), ændringer i retsplejeloven samt strafskærpelser, bl.a. for overtrædelse af opholds-, melde- og

underretningspligten for udvisningsdømte kriminelle, regeringens tryghedspakke ”Et tryggere Danmark”

(2022), mv.

Kategorien

”Øvrige”

dækker over effektiviseringer, begrænsning af statslige udgifter (generelle besparelser) samt

overførsler mellem hovedkonti på ministerområdet (omprioriteringer). Herudover indgår afledte merudgifter

som følge af ny politik på andre ministerområder, f.eks. Bedre Balance II (2018) om udflytning af statslige

arbejdspladser, samt som følge af ny EU-lovgivning, f.eks. Retshåndhævelsesdirektivet (2017).

Kilde: TB 2016-2023

Oversigten viser generelt, at en stor del af tillægsbevillingerne udgør tekniske

overførsler samt udmøntning af reserver, herunder udmøntning af politiets og

anklagemyndighedens flerårsaftale 2021-2023 og kriminalforsorgens flerårsaftale

2022-2025 samt udmøntning af reserver, som har været forudsat i de enkelte

flerårsaftaler, og overførsler fra reserver fastlagt som led i andre politiske aftaler.

Oversigten viser desuden, at en stor del af tillægsbevillingerne for politiet og

anklagemyndigheden vedrører uforudsete merudgifter, som den på det tidspunkt

siddende regering har tiltrådt, herunder særligt til politiets bevogtningsopgaver og

grænsekontrol i perioden 2016-2019 som følge af bl.a. flygtningekrisen i 2015 samt

afledte effekter heraf, f.eks. 151 mio. kr. til udbetaling af overarbejde i politiet (2019)

samt merudgifter relateret til Ruslands invasion af Ukraine (2023), hvor forsvarets

bistand til politets bevogtningsopgaver ophørte. Hertil kommer merbevillinger til

området som følge af ny politik fra regeringen i aftaleperioderne på

Justitsministeriets område, der ikke har været forudsat i de enkelte flerårsaftaler,

som f.eks. Bandepakke III (2017).

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 16 af 27

Spor 2. Modeller for fastlæggelse af de økonomiske rammer for

myndighederne i straffesagskæden og øget sammentænkning af

straffesagskæden

Nedenfor præsenteres tre generelle modeller for fastlæggelse af de økonomiske

rammer for myndighederne i straffesagskæden med henblik på at sikre en øget sam-

mentænkning af straffesagskæden samt imødekomme de centrale styringsudfor-

dringer på Justitsministeriets område. Modellerne kan også kombineres på tværs,

sådan at der f.eks. indgås flerårsaftaler for nogle myndigheder, men ikke for alle.

•

Model 1: Årlig fastlæggelse af bevillinger for myndighederne i straffesags-

kæden i forbindelse med finansloven.

Model 2: Fastholdelse af myndighedsspecifikke flerårsaftaler.

Model 3: Samling af flerårsaftalerne for myndighederne i straffesagskæden.

Modellerne skal understøtte en række hensyn på retsområdet, som alle medvirker

til at indfri Justitsministeriets mission om at være garant for retsstatens principper,

og virke for at sikre, at Danmark er et trygt og sikkert samfund. De væsentligste

hensyn er, at myndighederne i straffesagskæden skal sikre borgernes retssikkerhed

og tillid til retsvæsenet, at sagerne skal behandles med høj kvalitet og inden for ri-

melig tid samt, at der skal være et fokus på myndighedernes samlede opgaveløsning.

Det bemærkes, at myndighederne i straffesagskæden løser forskelligartede sam-

fundskritiske opgaver, herunder også andre opgaver end straffesagsbehandling og

andre sagstyper end straffesager. F.eks. løser politiet en række øvrige opgaver, så-

som det borgernære forebyggelsesarbejde og beredskabsopgaver, ligesom domsto-

lene afgør civile sager, fogedsager, skiftesager og tinglysning. Der skal desuden tages

hensyn til domstolenes særlige status og uafhængighed på tværs af alle modellerne.

Der kan endvidere identificeres en række konkrete styringsgreb, der

–

i varierende

grad inden for de enkelte modeller

–

kan bidrage til at øge sammentænkningen på

tværs af straffesagskæden,

jf. bilag 1.3.

Det samme greb for øget sammentænkning

kan indgå i flere af modellerne, men der kan inden for de enkelte modeller være

nuancer og variationer i anvendelsen af grebet. Disse udfoldes nærmere under be-

skrivelsen af de tre modeller nedenfor.

Gevinster og risici ved de enkelte modeller er identificeret inden for fire forskellige

dimensioner: 1)

økonomi og rammer,

styring og opfølgning,

myndighedernes opgavevare-

tagelse

og 4)

politisk handlerum.

Vurderingen af gevinster og risici holdes generelt op

mod den eksisterende flerårsaftalestruktur samt potentialet til at imødekomme de

centrale styringsudfordringer på området. Der skal i alle modellerne tages højde for

domstolenes særlige status og uafhængighed, herunder i forhold til implemente-

ringsgraden af grebene.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 17 af 27

Model 1: Årlig fastlæggelse af bevillinger for myndighederne i straffesagskæ-

den i forbindelse med finansloven

Modellen indebærer, at der fremadrettet ikke indgås flerårsaftaler på Justitsministe-

riets område. Det vil betyde, at bevillingerne for finansåret og de tre budgetover-

slagsår fremover vil blive fastlagt på de årlige finanslove. Fastlæggelsen af bevillin-

gerne til myndighederne på Justitsministeriets område vil således afvige fra den nu-

værende praksis på retsområdet samt på enkelte andre store statslige driftsområder

f.eks. forsvarsområdet, men følge samme tilgang som størstedelen af de øvrige

statslige myndigheder. Der vil kunne indgås forlig på udvalgte problemstillinger el-

ler tematikker, hvor den samlede bevilling fortsat holdes uden for forliget.

Den øgede sammentænkning af straffesagskæden vil i modellen ske gennem imple-

mentering af flere greb, som fremhævet nedenfor i

boks 3.

Boks 3

Greb til øget sammentænkning af straffesagskæden (model 1)

•

Etablering af fælles principper for estimering og håndtering af afledte effekter i straffesagskæden: Der kan med

modellen etableres fælles principper, som kan estimere de afledte effekter af konkrete initiativer i mindre

politiske aftaler på retsområdet gennem straffesagskæden og derved øge sammentænkningen på tværs af

kæden. Dette vil endvidere kunne bidrage til at forudsige effekten på straffesagskæden af ny politik på andre

områder (f.eks. skatteområdet). Det bemærkes, at der allerede i dag til en vis grad beregnes afledte effekter

ved indgåelsen af politiske aftaler på retsområdet, men at der ikke altid tages direkte økonomisk højde herfor.

Øgede overførselsadgange mellem myndighederne til løbende omdisponeringer: For at øge

sammentænkningen på tværs af straffesagskæden vil modellen indebære etablering af overførselsadgange til

løbende omdisponeringer og -prioriteringer mellem myndighederne til håndtering af eventuelle merudgifter mv.

Modellen vil desuden indebære, at myndighederne i straffesagskæden fastholder opdelingen i virksomheder

med egne hovedkonti på finansloven, egen regnskabsforvaltning mv.

Større grad af fælles målstyring og prioritering: Som led i modellen kan sammentænkningen af myndighederne

i straffesagskæden øges ved at etablere et fælles og ensartet målstyrings- og prioriteringsregime for

straffesagsbehandlingen på tværs af myndighederne. En ensartning og sammentænkning af målsætningerne

på tværs af myndighederne kan bl.a. bidrage til en mere effektiv sagsbehandling. Modellen vil endvidere

minimere risikoen for en differentierede målstyringsstruktur, som i dag er fastlagt i partielle, forskudte politiske

aftaler.

•

Gevinster og risici ved årlig fastlæggelse af bevillinger for myndighederne i straffesagskæden

Tabel 5

viser en oversigt over gevinster og risici ved modellen.

Tabel 5

Gevinster og risici (model 1)

Model 1

Gevinster

•

Mere fleksibel ressourceplanlægning på tværs

af straffesagskæden (håndtering af afledte

effekter)

•

Håndtering af finansiering til uforudsete

udgifter

•

Mulighed for løbende omdisponeringer

•

Ingen forligsbindinger på

bevillingsanvendelsen kan give øget

fleksibilitet

Risici

•

Mindre bevillingsmæssig stabilitet på lang sigt

for myndighederne i straffesagskæden

•

Potentielt store merbevillingsønsker ved de

årlige finanslove og indholdstunge

finanslovsprocesser

•

Potentielt mere ustabile økonomiske rammer

og forudsætninger, som følge af (flere)

løbende politiske aftaler

•

Regeringen vil skulle finde opbakning til

finansiering løbende i forbindelse med nye

aftaler

•

Større grad af usikkerhed om indfasning af

ressourcer på myndighedsniveau

•

Betydeligt ressourcetræk i forbindelse med de

årlige finanslove

•

Flere mindre aftaler/forhandlingsforløb

•

Flere enkeltstående aftalekredse

•

Ingen fast budgetanalyse-kadance

•

Mindre budgetsikkerhed for opgaver på lang

sigt

•

Mindre mulighed for prioriteringer og initiativer

med langsigtede planlægningshorisont samt

strategisk planlægning

Økonomi og rammer

Styring og opfølgning

Myndighedernes

opgavevaretagelse

•

Mulighed for ensartet målstyringsregime og

evt. prioriteringsregime (kan fastlægges

administrativt eller politisk samtidigt)

•

Mindre ressourcetræk til større budgetanalyser

•

Mulighed for fastlæggelse af it-

kapacitetsniveau og it-kapcitetsloft

•

Mulighed for fælles løsninger på tværgående

udfordringer ved omprioriteringer mellem

myndighederne

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 18 af 27

•

Større frihed i myndighederne til at fokusere

på kerneopgaven, da der ikke vil være

forligsbinding på bevillingsanvendelsen

•

Understøtter fokus på myndighedernes

samlede opgaveløsning, herunder opgave- og

ansvarsområder som er særegne for de

enkete myndigheder

•

Mulighed for at initiere politiske udspil, tiltag og

aftaler løbende/hyppigere

•

Skiftende fokus kan mindske

sammentænkningen på tværs af

straffesagskæden og begrænse fokus på

myndighedernes kerneopgaver

Politisk handlerum

•

Lavere frekvens i indgåelsen af store politiske

aftaler på retsområdet

•

Folketingets partier, der ikke er i regering, har

ikke på samme måde medindflydelse og

medansvar for myndighedernes overordnede

drift og udvikling samt løbende prioriteringer i

myndighederne

Nedenfor beskrives de tre væsentligste gevinster og risici ved modellen nærmere.

Væsentligste gevinster (model 1):

1. Ingen forligsbindinger på bevillingsanvendelsen kan give øget fleksibilitet

Modellen vil medføre, at der ikke er specifikke forligsbindinger på bevillingsanven-

delsen i de enkelte myndigheder. Dermed vil der være større fleksibilitet til, at der

dels internt i myndighederne, dels på tværs af Justitsministeriet, løbende ompriori-

teres midler derhen, hvor der er størst behov for eller effekt af midlerne. Det vil

også betyde, at der kan prioriteres midler til straffesagsbehandlingsområdet fra an-

dre dele af opgavevaretagelsen i de enkelte myndigheder og på tværs, hvilket vil give

større mulighed for at håndtere afledte konsekvenser af stød eller ny politik ét sted

i straffesagskæden. Derudover vil det mindske risikoen for, at der

–

som der histo-

risk er eksempler på i de myndighedsspecifikke flerårsaftaler

–

bliver foretaget store

isolerede løft af de enkelte myndigheder i straffesagskæden i særskilte aftaler, som

kan medføre afledte konsekvenser i de øvrige led i kæden, såfremt der ikke tages

højde herfor i aftalerne.

2. Ingen forligsbindinger på bevillingsanvendelsen kan skabe øget frihed i myndig-

hederne til at fokusere på kerneopgaven

Uden flerårsaftaler vil der forventeligt ikke i samme grad skulle fokuseres på imple-

mentering af og opfølgning på en lang række forligsbelagte tiltag. Det vil betyde, at

der er større fleksibilitet inden for de enkelte myndigheder og større lokalt handle-

og ansvarsrum til at fastlægge, hvilke kerneopgaver der skal styres efter og hvordan

bevillingsanvendelsen på området bedst muligt fastsættes.

3. Mulighed for at initiere politiske udspil, tiltag og aftaler løbende/hyppigere

Flerårsaftalerne fastlægger i udgangspunktet al større ny politik i den givne aftale-

periode. I praksis har det dog ikke været tilfældet. I en model uden flerårsaftaler vil

det være muligt løbende og evt. hyppigere, at initiere nye politiske udspil, tiltag eller

aftaler, kun betinget af forudgående regeringsmandat og evt. ny finansiering via de

årlige finanslovsforslagsprocesser. Det bemærkes dog, at der i praksis ikke ses en

egentlig begrænsning på muligheden for nye initiativer mv., f.eks. eksemplificeret

ved Bandepakke IV.

Væsentligste risici (model 1):

1. Mindre bevillingsmæssig stabilitet og langsigtet planlægningshorisont

En årlig fastlæggelse af bevillinger for myndighederne i straffesagskæden i forbin-

delse med finansloven vil skabe mindre bevillingsmæssig stabilitet og sikkerhed på

lang sigt for myndighederne i straffesagskæden, idet de økonomiske rammer og po-

litiske prioriteter ikke fastlægges i en flerårig aftaleperiode. Øget usikkerhed om

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 19 af 27

økonomien ud i årene kan samtidig øge risikoen for, at myndighederne i løbet af

året må forberede skridt til bevillingstilpasninger, som dels kan være svært politisk

håndterbare, dels efterfølgende i forbindelse med finanslovsprocessen kan vise sig

unødvendige. Hertil kommer, at skiftende politisk fokus og prioriteringer fra år til

år f.eks. som konsekvens af enkeltsager på retsområdet generelt kan mindske sam-

mentænkningen på tværs af straffesagskæden og begrænse myndighedernes mulig-

heder for at fokusere på varetagelsen af kerneopgaverne.

Langsigtede prioriteringer og indsatser på retsområdet kræver typisk en længere

tidshorisont i forhold til indfasning af ressourcer, kapacitetsforøgelse mv. Således

kan det være vanskeligt at skrue op/ned for kapaciteten til f.eks. sagsbehandling

med kort tidshorisont, da det ofte tager tid for myndighederne at tilpasse sig et nyt

bevillingsmæssigt niveau og indfase ressourcer, f.eks. i forhold til rekruttering. Det

vil med modellen dog fortsat være muligt at indgå langsigtede aftaler om enkeltstå-

ende strukturelle tiltag med udgiftsvirkning ud i tid.

2. Årligt udgiftspres og risiko for flere mindre aftaler og forhandlingsforløb

I stedet for få store forhandlingsforløb med årlig forskydning kan der opstå flere

mindre forhandlingsforløb, ligesom der kan indgås flere mindre aftaler med forskel-

lige aftalekredse. Det kan være ressourcekrævende og øge kompleksiteten i styrin-

gen og opfølgningen med de politiske aftaler i de enkelte myndigheder. En kom-

pleksitet der dog i høj grad også eksisterer i dag jf. omfanget af de nuværende fler-

årsaftaler. Indgåelsen af flere (mindre) politiske aftaler kan endvidere medvirke til

at skabe større grad af ustabilitet og usikkerhed om de fastlagte økonomiske rammer

og forudsætninger. Modellen kan også medføre større udgiftspres og merbevillings-

ønsker ved de årlige finanslove og skabe mere indholdstunge finanslovsprocesser,

hvilket også vil kræve et markant ressourcetræk i henholdsvis departementet og

myndighederne, som dog til dels også er tilfældet i dag ved de årlige finanslovspro-

cesser.

3. Mindre grad af bred politisk medansvar og medindflydelse

Folketingets partier, der ikke er i regering, vil ikke på samme måde som i dag have

medindflydelse og medansvar for myndighedernes overordnede drift og udvikling

samt løbende prioritering, idet der ikke vil være en fast, bred forligskreds af andre

partier bag en større aftale, som fastlægger rammerne for de pågældende myndig-

heders arbejde.

Model 2: Fastholdelse af myndighedsspecifikke flerårsaftaler

Modellen indebærer en fastholdelse af den aktuelle styringsstruktur med myndig-

hedsspecifikke flerårsaftaler, som forhandles med særskilte forligskredse, dog fort-

sat med en samlet aftale for politiet og anklagemyndigheden. Modellen vil dog også

medføre en optimeret styringsstruktur i forhold til i dag ved bl.a. at gøre brug af

visse tværgående styringsgreb.

Modellen vil bl.a. indebære:

•

At bevillingerne for myndighederne i straffesagskæden fastlægges i myndig-

hedsspecifikke flerårsaftaler.

•

Implementering af en række greb, som kan bidrage til at øge sammentænk-

ningen af myndighederne i straffesagskæden med henblik på bl.a. at sikre

den tilstrækkelige håndtering af afledte effekter i forhold til myndighedernes

behandling af straffesager.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 20 af 27

Den øgede sammentænkning af straffesagskæden vil i modellen ske gennem imple-

mentering af flere greb, som fremhævet nedenfor i

boks 4.

Boks 4

Greb til øget sammentænkning af straffesagskæden (model 2)

•

Etablering af fælles principper for estimering og håndtering af afledte effekter i straffesagskæden: Med modellen

etableres fælles principper, som kan benyttes til at estimere de afledte effekter af konkrete initiativer i de enkelte

aftaler gennem hele straffesagskæden og derved øge sammentænkningen på tværs af kæden. Anvendelsen af

de fælles principper forudsætter, at forligskredsene imellem forpligter sig til, at der inden for

flerårsaftaleøkonomien sættes midler af til at håndtere eventuelle afledte effekter fra øvrige aftaler. Estimeringen

af afledte effekter og konsekvenser gennem kæden er endvidere en forudsætning for at kunne tage økonomisk

højde herfor i de enkelte aftaler.

Bevillingsmæssig ”buffer/risikopulje” i de enkelte flerårsaftaler til håndtering af afledte effekter:

Som led i

modellen kan afsættes

en bevillingsmæssig ”buffer/risikopulje” i aftaleøkonomien

i de enkelte flerårsaftaler.

Denne kan afsættes som et ubundet bevillingsløft eller en reserve i de enkelte aftaler. Puljen skal sikre

regeringens handlerum til løbende at kunne præsentere ny politik på retsområdet i aftaleperioderne og

understøtte, at eventuelle uforudsete merudgifter afledt af ny politik på andre områder eller af en vis

størrelsesorden kan håndteres uden markante, negative konsekvenser for myndighedernes øvrige

opgavevaretagelse, herunder tværgående opgaver relateret til straffesagsbehandlingsområdet.

En bufferpulje kan ligeledes medvirke til at øge sammenspillet på tværs af myndighedernes økonomi og sikre

fleksibiliteten til at håndtere merudgifter relateret til afledte effekter og konsekvenser af tiltag i de øvrige

myndigheders flerårsaftaler over aftaleperioden, herunder ved også at etablere overførselsadgang på tværs af

puljerne i de respektive aftaler. Afledte effekter vedrører ikke kun sagsbehandlingsressourcer, men kan også

dække f.eks. it-sammentænkning mv. Således understøtter puljen/reserven både håndteringen af det

udfordrede rammeprincip samt helhedstænkning på tværs af kæden.

•

Øgede overførselsadgange mellem myndighederne: For at øge sammentænkningen på tværs af

straffesagskæden sikres øgede overførselsadgange mellem myndighederne til løbende omdisponeringer og -

prioriteringer mellem myndighederne til håndtering af eventuelle merudgifter mv. Modellen vil desuden

indebære, at myndighederne i straffesagskæden fastholder opdelingen i virksomheder med egne hovedkonti

på finansloven, egen regnskabsforvaltning mv. Det bemærkes, at der i dag i et vist omfang løbende prioriteres

og disponeres ressourcer mellem myndighederne i straffesagskæden, men at dette aktuelt kræver fremsættelse

af aktstykke til Folketingets Finansudvalg.

Periodisering af flerårsaftalerne, så de følger sagsforløbet i straffesagskæden: For at øge sammentænkningen

af myndighederne i straffesagskæden, og tilrettelægge den mest hensigtsmæssige håndtering af eventuelle

afledte effekter gennem kæden, kan det overvejes på sigt at tilrettelægge sekvensen og periodiseringen af

flerårsaftalerne på Justitsministeriets område således, at aftalesekvensen følger sagsforløbet i

straffesagskæden og indgås med en mindre tidsmæssig forskydning. Dette kan bidrage til bedre muligheder for

at kunne tage højde for de afledte effekter gennem kæden inden for en relativt kort tidshorisont. Det bemærkes

dog samtidig, at der erfaringsmæssigt er stor usikkerhed forbundet hermed, da flerårsaftalerne på

Justitsministeriets området historisk er blevet forlænget flere gange, hvilket kan begrænse muligheden for at

tilrettelægge sekvensen og periodiseringen af aftalerne som beskrevet.

•

Gevinster og risici ved fastholdelse af myndighedsspecifikke flerårsaftaler

Tabel 6 viser en oversigt over gevinster og risici ved model 2.

Tabel 6

Gevinster og risici (model 2)

Model 2

Gevinster

•

Flerårig bevillingsmæssig stabilitet

•

Potentiale for bedre ressourceplanlægning på

tværs af straffesagskæden (større grad af

økonomisk håndtering af afledte effekter

gennem bevillingsmæssig ”buffer” mv.)

•

Mulighed for løbende omdisponeringer

•

Håndtering af finansiering til uforudsete

udgifter

•

Finansieringsansvar deles mellem regering og

aftalepartier

•

Mindre behov for koordination på tværs af

myndighederne, da aftaler fastlægges

individuelt og med særskilte forligskredse

•

Fortsat ophæng til at udarbejde analystisk

grundlag forud for flerårsaftaler

•

Mulighed for fastlæggelse af it-

kapacitetsniveau og it-kapcitetsloft

Risici

•

Udgiftshåndtering på tværs af forskellige

forligskredse

•

Kræver politisk opbakning til at afsætte

(u)bundne midler til eventuelle afledte effekter i

de enkelte aftaler

•

Fortsat risiko for merbevillingsønsker udover

de fastlagte rammer

Økonomi og rammer

Styring og opfølgning

•

Risiko for differentierede målstyrings- og

prioriteringsregime på tværs af myndighederne

•

Høj grad af kompleksitet i den politiske

opfølgning

•

Risiko for manglende koordination og

sammenspil mellem aftalerne

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 21 af 27

•

Understøtter fokus på myndighedernes

samlede opgaveløsning, herunder opgave- og

ansvarsområder som er særegne for de

enkelte myndigheder

•

Understøtter langsigtet organisatorisk og

opgavemæssig tilpasning til

kriminalitetsudviklingen og borgernes

forventninger mv.

•

Mulighed for løbende (ifm. nye flerårsaftaler)

at præsentere ny politik på retsområdet

målrettet de enkelte myndigheder

•

Høj frekvens i indgåelsen af store politiske

aftaler på retsområdet

•

Begrænset mulighed for sammentænkning

fælles løsninger på tværgående udfordringer

Myndighedernes

opgavevaretagelse

Politisk handlerum

•

Potentielt høj grad af kompleksitet og

detailstyring samt fokus på enkeltstående,

myndighedsspecifikke initiativer i de enkelte

aftaler

Nedenfor beskrives de tre væsentligste gevinster og risici ved model 2 nærmere.

Væsentligste gevinster (model 2)

1. Flerårig bevillingsmæssig stabilitet

Modellen vil bevare den flerårige bevillingsmæssige stabilitet og forudsigelighed om

myndighederne i straffesagskæden, herunder under hensyntagen til myndigheder-

nes samlede drift og opgaveløsning, som inkluderer opgave- og ansvarsområder

udover straffesagsbehandlingen. Forøgelse af kapacitet og indfasning af ressourcer

mv. i myndighederne i straffesagskæden kræver generelt en langsigtet planlægnings-

horisont. Modellen understøtter således muligheden for langsigtede organisatoriske

og strategiske indsatser og prioriteringer på myndighedsniveau.

2. Potentiale for bedre ressourceplanlægning på tværs af straffesagskæden

Modellen vil til en vis grad kunne understøtte bedre ressourceplanlægning på tværs

af myndighederne i straffesagskæden, da de afledte effekter og konsekvenser gen-

nem kæden kan håndteres og estimeres i de myndighedsspecifikke flerårsaftaler,

ligesom der vil kunne tages økonomisk højde herfor ved at afsætte en bevillings-

mæssig ”buffer/risikopulje” til håndteringen heraf i aftaleøkonomien.

Det vil såle-

des være muligt i højere grad end i dag at tage højde for de gensidige påvirkninger

og afhængigheder mellem myndighederne, herunder i forbindelse med straffesags-

behandlingen, og derved øge sammentænkningen på tværs af myndighederne i

straffesagskæden. Modellen vil derudover rumme muligheden for at håndtere af-

ledte effekter fra de øvrige myndigheders flerårsaftaler gennem løbende ompriori-

tering og -disponeringer

og udnyttelse af den bevillingsmæssige ”buffer”.

3. Mulighed for løbende at præsentere ny politik på retsområdet

Fastholdelsen af de myndighedsspecifikke flerårsaftaler vil give mulighed for lø-

bende at præsentere ny politik gennem større politiske flerårsaftaler på retsområdet

målrettet de enkelte myndigheders opgave- og ansvarsområde, da de politiske afta-

ler fastlægges individuelt og sekventielt.

Væsentligste risici (model 2)

1. Fortsat risiko for merbevillingsønsker og udgiftshåndtering på tværs af forligs-

kredse

Med modellen vil der fortsat være risiko for, at der rejses merbevillingsønsker ud-

over de fastlagte flerårige økonomiske rammer. Med modellen afsættes imidlertid

en økonomisk ”buffer/risikopulje” i aftaleøkonomien,

som

–

afhængigt af betin-

gelserne for anvendelsen heraf

–

kan dække eventuelle merudgifter relateret til af-

ledte effekter af initiativer i de øvrige aftaler, for bedre at kunne undgå utilsigtede

flaskehalse i straffesagskæden, samt ny politik på området i aftaleperioden. Model-

len vil hermed indebære, at eventuelle afledte effekter gennem kæden håndteres i

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 22 af 27

de enkelte aftaler. Der vil således skulle tilvejebringes politisk opbakning til at af-

sætte (u)bundne midler på tværs af aftaleøkonomierne til håndteringen af afledte

effekter fra de øvrige aftaler.

2. Fortsat risiko for differentierede målstyrings- og prioriteringsregime

Det er muligt med den næste flerårsaftale for kriminalforsorgen at skabe grundlag

for et fælles målstyrings- og prioriteringsregime for straffesagsbehandlingen på

tværs af myndigheder med fokus på de mest alvorlige straffesager

–

afsoningssager.

Med modellen vil der dog fortsat være risiko for differentieret målstyringsregime og

ineffektive sagsgange, eftersom flerårsaftalerne indgås myndighedsspecifikt med års

mellemrum og med muligt forskellige forligskredse. Ved ændringer i målsætnin-

gerne i et led i kæden kan det således være vanskeligt, navnlig på kort sigt, at ensrette

et målstyrings- og prioriteringsregime på tværs af myndighederne.

3. Fortsat risiko for høj grad af kompleksitet og detailstyring i de enkelte flerårsaf-

taler

Modellen indebærer, som det er tilfældet i dag, en risiko for, at omfanget og kom-

pleksiteten i de enkelte flerårsaftaler fortsat vil være høj og dermed medføre en

uhensigtsmæssig detailstyring af myndighederne. Der er i den forbindelse risiko for,

at omfanget af de enkelte aftaler og fokus heri på enkeltstående mindre initiativer i

de enkelte myndigheder kan begrænse fokus på varetagelse af myndighedernes ker-

neopgaver samt mindske helhedstænkningen på tværs af kæden. Modellen håndte-

rer hermed ikke fuldstændigt den eksisterende risiko for manglende koordination

og sammenspil mellem aftalerne, idet myndighedernes økonomiske rammer fortsat

vil fastlægges individuelt og særskilte forligskredse

Model 3: Samling af flerårsaftalerne for myndighederne i straffesagskæden

Modellen indebærer en samling af flerårsaftalerne for myndighederne i straffesags-

kæden. En fuld samling af de myndighedsspecifikke flerårsaftaler vil indebære, at

de økonomiske rammer for myndighederne vil blive fastlagt i samme aftale med

samme forligskreds. Modellen medfører således, at der arbejdes henimod indgåel-

sen af én samlet økonomisk rammeaftale for myndighederne i straffesagskæden.

Modellen kan f.eks. baseres på den flerårsaftalemodel, som er anvendt på skatte-

området.

Denne model vil bl.a. indebære:

•

Forhandling af én samlet, flerårig økonomisk ramme for alle myndighe-

derne i straffesagskæden med få centrale udvalgte politiske prioriteter og

temaer, som forhandles politisk.

•

En del af den samlede bevilling afsættes til få centrale politiske prioriteter

(f.eks. straffesagsbehandlingsområdet). Den resterende bevilling er ligeledes

flerårsaftalebelagt og fastlægges på myndighedsniveau.

•

Der nedsættes forud for forhandlingerne et ekspertudvalg, som skal komme

med anbefalinger til, hvordan en samlet flerårsaftale for myndighederne i

straffesagskæden bedst kan struktureres og periodiseres med blik for øget

sammentænkning på tværs af kæden. Herudover kan ekspertudvalget bi-

drage til at belyse mulige løsninger på styringsudfordringerne på Justitsmi-

nisteriets område,

jf. boks 1,

samt håndteringen af afledte effekter gennem

straffesagskæden. Anbefalingerne skal danne grundlag for en samlet politisk

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 23 af 27

flerårsaftale på Justitsministeriets område med en muligt længere periodise-

ring end i dag.

Forud for en eventuel samling af flerårsaftalerne vil der skulle iværksættes et større

forberedende analysearbejde af store dele af Justitsministeriets koncern, herunder

f.eks. budgetanalyse af den fulde udgiftsbase med henblik på at anvise mulige om-

prioriteringer og effektiviseringer på området. Analysearbejdet vil også kunne tage

højde for, hvordan en række mindre funktioner på tværs af og udover straffesags-

kæden, som har betydning for den samlede straffesagsbehandling: Retslægerådet,

Erstatningsnævnet, Retspsykiatrisk Klinik mv., håndteres med blik for en øget sam-

mentænkning.

Som del af modellen implementeres flere greb med henblik på at øge sammentænk-

ning på tværs af myndighederne i straffesagskæden,

jf. boks 5.

Boks 5

Greb til øget sammentænkning af straffesagskæden (model 3)

•

Etablering af fælles input/output-model: Med modellen etableres der en fælles input/output-model, som kan

bidrage til at estimere/modellere de afledte effekter af konkrete initiativer i de enkelte aftaler gennem hele

straffesagskæden og derved øge sammentænkningen på tværs af kæden. En input/output-model vil endvidere

kunne bidrage til at forudsige effekten på straffesagskæden af ny politik på andre områder (f.eks.

skatteområdet). Ved en samling af aftalerne kan der ved en input/output model samlet beregnes og håndteres

de retspolitiske prioriteter gennem kæden. Beregningen af afledte effekter og konsekvenser gennem kæden er

en forudsætning for at kunne tage (direkte) økonomisk højde herfor i en fælles flerårsaftale.

Større grad af fælles målstyring og prioritering: Som led i modellen etableres et fælles og ensartet målstyrings-

og prioriteringsregime for straffesagsbehandlingen på tværs af myndighederne. Der vil således med modellen

kunne udarbejdes bindende mål for bl.a. sagsbehandlingstiden i straffesagskæden, som er fælles for

myndighederne i straffesagskæden

–

dog under hensyntagen til domstolenes uafhængighed. En ensartning og

sammentænkning af målsætningerne på tværs af myndighederne kan bl.a. bidrage til en mere effektiv

sagsbehandling. Modellen vil endvidere minimere risikoen for en differentieret målstyringsstruktur, da

myndighedernes økonomiske rammer fastlægges samtidigt, og dermed mindske sårbarheden i den tværgående

styring.

Bevillingsmæssig ”buffer/risikopulje”:

Som led i modellen afsættes

en bevillingsmæssig ”buffer/risikopulje” i

aftaleøkonomien. Puljen skal sikre regeringens handlerum til løbende at kunne præsentere ny politik på

retsområdet i aftaleperioderne og understøtte, at eventuelle uforudsete merudgifter afledt af ny politik på andre

områder eller af en vis størrelsesorden kan håndteres uden markante, negative konsekvenser for

myndighedernes

øvrige

opgavevaretagelse,

herunder

tværgående

opgaver

relateret

til

straffesagsbehandlingsområdet.

En bufferpulje kan ligeledes medvirke til at øge sammenspillet på tværs af myndighedernes økonomi og sikre

fleksibilitet til at håndtere merudgifter relateret til afledte effekter og konsekvenser af tiltag på tværs af

myndigheder over aftaleperioden. Det bemærkes, at afledte effekter ikke kun vedrører

sagsbehandlingsressourcer, men kan også dække f.eks. it-sammentænkning mv.

•

Øgede overførselsadgange mellem myndighederne: For at øge sammentænkningen på tværs af

straffesagskæden vil modellen indebære øgede overførselsadgange mellem myndighederne til løbende

omdisponeringer og -prioriteringer mellem myndighederne til håndtering af eventuelle merudgifter mv. Der vil

ligeledes kunne etableres overførselsadgange fra buffer/risikopuljen. Myndighederne i straffesagskæden

fastholder opdelingen i virksomheder med egne hovedkonti på finansloven, egen regnskabsforvaltning mv.

•

Gevinster og risici ved en samling af flerårsaftalerne for myndighederne i straffesagskæden

Tabel 7 viser en oversigt over gevinster og risici ved model 3.

Tabel 7

Gevinster og risici (model 3)

Model 3

Gevinster

Risici

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 24 af 27

•

Flerårig bevillingsmæssig og organisatorisk

stabilitet for myndighederne i

straffesagskæden

•

Bedre ressourceplanlægning på tværs af

straffesagskæden (håndtering af afledte

effekter)

•

Mulighed for løbende omdisponeringer

•

Håndtering af finansiering til uforudsete

udgifter

•

Færre forligsbindinger på

bevillingsanvendelsen

•

Mulighed for samlet håndtering af input/output

i straffesagskæden

•

Justeringer på tværs af kæden håndteres i én

enkelt forligskreds

•

Finansieringsansvar deles mellem regering og

aftalepartier

•

Styrket mulighed for ensartet målstyrings- og

prioriteringsregime (kan fastlægges politisk

samtidigt)

•

Lavere kompleksitet i den politiske opfølgning

kan skabe mere frihed i myndighederne til at

fokusere på kerneopgave til gavn for den

enkelte borger

•

Mulighed for fastlæggelse af it-

kapacitetsniveau og it-kapcitetsloft

•

Bedre mulighed for sammentænkning af

effektive, fælles løsninger på tværgående

udfordringer i straffesagskæden

•

Større fokus på myndighedernes

kerneopgaver, særligt i relation til

straffesagsbehandlingsområdet

•

Mulighed for udvikling af it-understøttelse af

den samlede straffesagskæde samt

håndtering af udgifter hertil

•

Mulighed for håndtering af mindre funktioner

der kan sikre en mere effektiv

straffesagsbehandling (Retslægerådet,

Erstatningsnævnet, Retspsykiatrisk Klinik mv.)

•

Understøtter regeringens reform- og

frisættelsesdagsorden

•

Understøtter en samlet løsning for regeringens

retspolitik og indfrielsen af regeringens

retspolitiske proriteter og ambitioner

(håndtering af strukturelle forudsætninger)

•

Kræver politisk opbakning til stort

finanseringsbehov, som skal prioriteres

samtidigt

•

Fortsat risiko for merbevillingsønsker udover

de fastlagte rammer

•

Risiko for manglende bevillingsafløb på kort

sigt, herunder også ift. rekrutteringsbehov

•

Svagere sammenhæng mellem styrings- og

økonomiansvar på myndighedsniveau og

dermed større krav til den tværgående styring

Økonomi og rammer

Styring og opfølgning

•

Omfattende krav til forberedende

analysearbejde og forhandlingssetup

•

Større krav til styringssetup (departementalt og

institutionelt) og koordination på tværs af

myndighederne i straffesagskæden

•

Risiko for at miste blikket for myndighedernes

samlede og særegne opgaveløsning, som

f.eks. politiets beredskabsopgave

Myndighedernes

opgavevaretagelse

Politisk handlerum

•

Lavere frekvens i indgåelsen af store politiske

aftaler på retsområdet

•

Risiko for manglende politisk opbakning til

alene at fokusere på få centrale politiske

prioriteter og temaer, hvilket vil være en

forudsætning for modellen

Nedenfor beskrives de tre væsentligste gevinster og risici ved modellen nærmere.

Væsentlige gevinster (model 3)

1. Bedre ressourceplanlægning på tværs af straffesagskæden

Modellen understøtter bedre ressourceplanlægning på tværs af myndighederne i

straffesagskæden, da myndighedernes økonomiske ramme fastlægges samtidigt,

hvorved ressourcerne kanaliseres derhen, hvor de giver størst værdi/effekt. Det vil

således være muligt at tage direkte højde for de gensidige påvirkninger og afhængig-

heder mellem myndighederne, herunder i forbindelse med straffesagsbehandlingen.

Modellen understøtter hermed håndteringen af afledte effekter gennem hele straf-

fesagskæden, da disse kan estimeres og håndteres i forbindelse med aftalen, ligesom

der afsættes en del af den samlede bevilling til straffesagsbehandlingsområdet. Mo-

dellen vil således kunne bidrage til at imødekomme de langsigtede politiske priori-

teter på retsområdet, herunder i relation til straffesagsbehandlingsområdet. Som del

af modellen vil det desuden være muligt at håndtere en række mindre funktioner på

tværs af og udover straffesagskæden, som har betydning for den samlede straffe-

sagsbehandling: Retslægerådet, Erstatningsnævnet, Retspsykiatrisk Klinik mv.

Modellen vil derudover medvirke til at sikre en høj grad af flerårig bevillingsmæssig

stabilitet og forudsigelighed om myndighederne i straffesagskæden, som bl.a. un-

derstøtter strategiske prioriteringer med en langsigtede planlægningshorisont, idet

der dog vil kunne prioriteres på tværs af myndighederne, hvis det vurderes relevant.

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 25 af 27

2. Mulighed for ensartet målstyrings- og prioriteringsregime samt sammentænkning

af effektive, fælles løsninger på tværgående udfordringer

Som led i modellen kan der etableres et fælles og ensartet målstyrings- og priorite-

ringsregime for straffesagsbehandlingen på tværs af myndighederne i straffesagskæ-

den, som bl.a. kan understøtte en mere effektiv straffesagsbehandling og tværkoor-

dineret prioritering af ressourcer. Der vil med modellen kunne udarbejdes bindende

mål for bl.a. sagsbehandlingstiden i straffesagskæden, som er fælles for myndighe-

derne i straffesagskæden, med en samlet økonomisk binding, som understøtter re-

aliseringen heraf. Modellen vil således medvirke til at skabe en mere hensigtsmæssig

styringsstruktur og styrke effekten af prioriteringen. Samtidig vil en samling af fler-

årsaftalerne minimere risikoen for et differentieret målstyringsregime og sårbarhe-

den i den tværgående styring, da myndighedernes økonomiske rammer fastlægges

samtidigt.

Herudover vil modellen give bedre mulighed for øget sammentænkning af de mest

effektive, fælles løsninger på tværgående udfordringer i straffesagskæden. Det gæl-

der særligt for initiativer, hvor udgifter i dag afholdes af en anden myndighed, end

der hvor gevinsten indtræffer.

3. Understøtter håndtering af de strukturelle forudsætninger for indfrielsen af rege-

ringens retspolitiske prioriteter

Modellen kan ideelt set understøtte håndteringen af de strukturelle forudsætninger

for indfrielsen af regeringens retspolitiske prioriteter og ambitioner, da det vil være

muligt at prioritere gennemgribende indsatser på tværs af kæden samtidigt, f.eks. i

forhold til kapacitet, rammevilkår for opgavevaretagelsen mv. Modellen vil derfor

ideelt set herigennem skabe et bedre og mere sammenhængende grundlag for en

samlet løsning for regeringens retspolitik og retspolitiske fortælling, herunder at det

strafferetlige system polstres og robustgøres til at kunne håndtere de grundlæggende

udfordringer på retsområdet

–

f.eks. kapacitetsudfordringer, nedbringelse af sags-

behandlingstider mv.

Endvidere kan modellen understøtte frisættelsesdagsordenen fra regeringens re-

formprogram,

jf. regeringsgrundlaget,

da en samlet flerårsaftale med færre konkrete po-

litiske initiativer

–

såfremt det i lykkes at kunne indgå en aftale med færre initiativer

i praksis– vil medføre et større lokalt handle- og ansvarsrum i de enkelte myndig-

heder.

Væsentlige risici (model 3)

1. Fortsat risiko for merbevillingsønsker og politisk opbakning til stort finansie-

ringsbehov

En samlet flerårsaftale vil omfatte myndigheder med en samlet bevilling på ca. 21

mia. kr. årligt i aktuelt niveau,

jf. tabel 8.

Tabel 8

Samlet aktuelle bevillingsniveau for myndighederne i straffesagskæden (FL24)

Politi og

anklagemyndighed

(inkl. PET)

Mia. kr.

Domstolene

Kriminalforsorgen

I alt

Bevillingsniveau (årligt)

13,6

2,6

4,5

20,7

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 26 af 27

Med modellen vil det samlede bevillingsniveau for myndighederne i straffesagskæ-

den skulle prioriteres samtidigt. Der vil således skulle tilvejebringes politisk opbak-

ning til et stort finansieringsbehov ved en eventuel samling af flerårsaftalerne på

Justitsministeriets område, herunder ved råderums- eller krydsfinansiering, eller en

kombination heraf.

Med modellen vil der fortsat være risiko for, at der rejses merbevillingsønsker ud-

over de fastlagte flerårige økonomiske rammer. Omvendt vil samlet set være en

større økonomisk ramme at foretage omprioriteringer inden for, ligesom der med

modellen afsættes

en økonomisk ”buffer/risikopulje” i aftaleøkonomien,

som

–

af-

hængigt af betingelserne for anvendelsen heraf

–

kan anvendes til ny politik på om-

rådet i aftaleperioden.

2. Omfattende forberedende analysearbejde og forhandlingssetup samt øget kom-

pleksitet

Forud for en eventuel samling af flerårsaftalerne vil der være behov for at iværk-

sætte et større forberedende analysearbejde af store dele af Justitsministeriets kon-

cern, herunder f.eks. budgetanalyse med henblik på at anvise mulige omprioriterin-

ger og effektiviseringer på området. Analyserne for de enkelte myndigheder vil end-

videre skulle gennemføres samtidigt med henblik på forhandling af én samlet aftale,

hvilket forventeligt vil medføre et stort ressourcetræk.

Hertil bemærkes, at det kræver en dybdegående forståelse for samarbejdet, af-

hængighederne og spill-over effekterne på tværs af straffesagskæden for at kunne

høste en reel gevinst med bedre og mere sammentænkte løsninger på tværs af kæ-

den. Det vil derfor i praksis være nødvendigt at gennemføre omfangsrige analy-

ser/kortlægninger af overgange og processer mv. mellem myndighederne for bedst

muligt at kunne iværksætte bedre og mere sammentænkte løsninger på tværs af

straffesagskæden. Det kræver således, at det er muligt at tage tilstrækkeligt højde for

den samlede kompleksitet i opgaveløsningen samt de gensidige afhængigheder og

påvirkninger mellem myndighederne. Ligeledes skal det ressourcetræk, som dette

vil kræve i Justitsministeriet og Finansministeriet, kunne håndteres.

Modellen sætter samtidig væsentlige krav til det interne styringssetup og -samar-

bejde på tværs af ministerområdet grundet den øget (faglige og politiske) komplek-

sitet i en samlet flerårsaftale, herunder ressourcetrækket til tværgående økonomisty-

ring, politisk opfølgning på implementering af flerårsaftaleinitiativer mv. Dette er

endvidere en forudsætning for, at de oplistede gevinster, f.eks. bedre ressourceplan-

lægning og sammentænkning af fælles, effektive løsninger, kan realiseres i praksis.

Der er imidlertid risiko for, at den faglige og politiske kompleksitet samt ressource-

trækket bliver for omfattende til at realisere de ønskede gevinster i praksis.

3. Risiko for manglende politisk opbakning til alene at fokusere på få centrale poli-

tiske prioriteter og temaer

Det er en forudsætning for modellen

–

med forhandling af én samlet, flerårig øko-

nomisk ramme for myndighederne i straffesagskæden

–

at aftalen skal indeholde

færre konkrete politiske initiativer målrettet de enkelte myndigheder sammenlignet

med de aktuelle aftaler. Der lægges med modellen op til, at en samlet flerårsaftale

alene fokuserer på få centrale politiske prioriteter og temaer, således at aftalen kan

REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 187: Analyse af mulighederne for øget samtænkning af straffesagskæden

Side 27 af 27

give fleksibilitet til at prioritere opgavevaretagelsen i myndighederne mest hensigts-

mæssigt. En samling af aftalerne garanterer imidlertid ikke i sig selv, at der er op-

bakning til at gennemføre en politisk aftale på et lavere detaljeniveau.