Retsudvalget 2024-25
REU Alm.del Bilag 149
Offentligt
2979475_0001.png
DANMARKS UAFHÆNGIGE
JURIDISKE TÆNKETANK
Rapport
Øget overvågning udfordrer retsstaten
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0002.png
Øget overvågning udfordrer retsstaten
© Justitia
Af Ditte Yde Amsnæs og Birgitte Arent Eiriksson. Gennemlæst og kommenteret af eksterne
eksperter på området.
ISBN: 978-87-972489-6-6
Justitia - Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Vesterbrogade 69D, 1. sal. th. 1620 København
www.justitia-int.org
[email protected]
Justitia er Danmarks eneste juridiske tænketank, der alene har fokus på retssikkerhed og
frihedsrettigheder. Justitias formål er gennem analyser af høj faglig kvalitet og fremsættelse af
konkrete juridiske løsningsforslag at påvirke den offentlige og politiske dagsorden med henblik
på at fremme en politisk kultur, hvor disse værdier nyder den nødvendige respekt.
Justitias publikationer kan frit citeres med tydelig kildeangivelse.
Rapporten er blevet til med støtte fra FRi Puljen.
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0003.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Indhold
1
2
3
Resume
Indledning og rapportens fokus
Overvågning og grundlæggende rettigheder
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.2.4
3
5
7
7
8
8
10
12
14
Begrebet overvågning
Den menneskeretlige beskyttelse af frihedsrettigheder
EU´s Charter og EMRK om beskyttelse af retten til privatliv og personoplysninger
Øvrige rettigheder og principper
Praksis fra EU-domstolen
Det Europæiske Databeskyttelsesråd (EDPB)
3.3
Delkonklusion
EU-regler og nationale regler
De databeskyttelsesretlige grundprincipper i artikel 5
Proportionalitetsprincippet i forhold til overvågning
Princippet om formålsbegrænsning i forhold til overvågning
Princippet om rigtighed
Princippet om ansvarlighed og krav om konsekvensanalyser
15
4
De databeskyttelsesretlige regler
4.1
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.2.4
17
17
18
20
20
21
21
4.3
4.3.1
Datasamkøring i kontroløjemed (systematisk dataovervågning)
Særligt om administrativt bestemt samkøring i kontroløjemed
22
23
4.4
Delkonklusion
Myndighedsovervågning i kraftig vækst
Initiativer på EU-niveau
Konkrete påvirkninger af retten til privatliv
Delkonklusion
Øget videoovervågning i det offentlige rum
Effekten af videoovervågning
Udviklingen i tv-overvågningsloven
Den første regulering og udvikling
Markant udvidelse af tv-overvågningsloven i 2020
Udvidelse af afstandskravet i 2024 og udskudt evaluering
25
5
Udviklingen i overvågningstrykket
5.1
5.2
5.3
5.4
28
28
29
31
37
6
Videoovervågning
6.1
6.2
6.3
6.3.1
6.3.2
6.3.3
38
38
40
41
41
42
44
6.4
6.5
6.6
Udviklingen i politiets overvågning med ANPG
Udviklingen i politiets tryghedsskabende videoovervågning
Delkonklusion
46
49
51
7
Dataovervågning
ac
55
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 1
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0004.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
Udvikling mod omfattende digitalisering og datasamkøring
Internationale erfaringer med retssikkerhedsmæssige udfordringer
Udbetaling Danmarks kontrolindsats
Skats kontrolindsats
Delkonklusion
55
57
59
61
64
8
9
Konklusion
Anbefalinger
9.1
9.2
9.3
9.4
9.5
9.6
9.7
Kommission for Privatlivets Fred
Overblik over det samlede overvågningsomfang
Klart retsgrundlag og sikring af demokratisk legitimation
Grundig lovgivningsproces
Overvågningsetisk reflektionsværktøj
Evaluering af overvågningstiltag med fokus på proportionalitet
Øget gennemsigtighed
67
70
70
70
70
71
71
72
72
10
10.1
Referencer
Noter til tidslinje
73
75
”Konstant overvågning sikrer borgernes bedste opførsel.”
Larry Ellison, medstifter af softwarefirmaet Oracle, 2024.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 2
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0005.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
1 Resume
Den teknologiske udvikling, digitaliseringen og et politisk ønske om øget tryghed, kontrol og
besparelser har ført til en markant udvidelse af myndigheders overvågning af borgerne. Det
udfordrer balancen mellem på den ene side sikkerhed og effektivitet og på den anden side
beskyttelsen af grundlæggende frihedsrettigheder.
Denne rapport undersøger udviklingen i overvågningstrykket i Danmark med særligt fokus på
myndigheders brug af TV-overvågning, indsamling af digitale data og systematisk datasamkøring.
Rapporten indeholder en analyse af de lovgivningsmæssige og menneskeretlige rammer, herunder
retten til privatliv og beskyttelse af personoplysninger. Rapporten indeholder desuden en oversigt
over de seneste ti års begivenheder, tiltag, og faktuelle forhold, der påvirker retten til privatliv og
beskyttelse af personoplysninger.
Rapporten viser, at det offentlige rum overvåges markant mere end tidligere, og at myndighedernes
muligheder for at overvåge for at ’fremme trygheden’ eller af ’tryghedsskabende’ grunde er blevet
markant udvidet, uden det er blevet nærmere defineret, hvad der ligger i disse udtryk, og uden det
kan dokumenteres at forebygge den kriminalitet, der angives som grund for overvågningen. Det
rejser tvivl om legitimiteten af overvågningen. Samtidig bliver det meget vanskeligt at vurdere,
hvornår en sådan overvågning er nødvendig, virksom og dermed proportional.
På samme vis bliver danske borgere udsat for markant mere dataovervågning end tidligere. Samtidig
er rammerne for det myndighedsmæssige skøn til at vurdere, hvornår og hvilke oplysninger, der
systematisk skal videregives og samkøres i kontroløjemed, i væsentlig grad blevet udvandet.
Myndighederne kan derfor mere eller mindre frit beslutte, hvad der kan anses for nødvendigt for
kontrolindsatsen. Det indebærer en markant øget adgang til at indhente, genanvende og samkøre
oplysninger både internt og med oplysninger indhentet fra andre myndigheder, private
virksomheder og offentligt tilgængelige kilder. Det sker til formål, som både omfatter kontrol,
profilering, risiko-scoring og til udvikling af algoritmer og it-systemer.
Rapporten afdækker en række faktorer, som hver for sig og tilsammen påvirker intensiteten af statens
overvågning af borgerne. Overordnet kan faktorerne anskues fra tre vinkler: 1) Den teknologiske
udvikling, 2) den politiske vilje og 3) de retlige rammer.
Den teknologiske udvikling
har uden tvivl haft afgørende indflydelse på overvågningens intensitet
og omfang. Ny teknologi øger sporbarheden og giver nye muligheder for at sammenstille og
profilere borgerne. Det muliggør en endnu mere intens, men ikke nødvendigvis mere
ressourcekrævende overvågning og kontrol, da teknologien samtidig bliver billigere og mere
tilgængelig.
Den
politiske vilje
styrer integrationen af ny teknologi i myndigheders kontrolindsats, f.eks. ved øget
kameraovervågning og digitalisering. Effektivitetskrav og hensynet til borgernes sikkerhed har
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 3
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0006.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
gennem årtier være drivende for at igangsætte nye initiativer, som øger overvågningen i samfundet.
Senest ses et stærkt incitament til at investere i kunstig intelligens, der intensiverer overvågningen.
Udviklingen af
de retlige rammer
er i særlig grad kendetegnet ved, at myndighedernes skøn i
forhold til, hvornår der kan anvendes overvågning, er blevet stadig bredere. Dermed er det blevet
mere uklart for borgerne, hvornår de kan blive udsat for overvågning.
I et demokratisk samfund kan det sagtens være legitimt at skrue op for myndighedsbeføjelserne,
men beskyttelsen af borgernes retssikkerhed og grundlæggende rettigheder er nødt til at følge med.
De udgør selve grundstenen i en moderne, demokratisk retsstat. Derfor er det er også meget
risikabelt at file på disse principper og rettigheder, uanset hvor gode de politiske hensigter er. Det
kan hurtigt komme til at sætte tilliden til de offentlige myndigheder over styr, hvilket er yderst
problematisk i en retsstat baseret på demokratiske værdier, hvor borgerne betragtes som frie og
ligeværdige individer.
Ovenstående uddybes i rapportens delkonklusioner og afsluttende sammenfattende konklusion.
Anbefalinger
Anbefaling 1 - Kommission for Privatlivets Fred:
Der skal nedsættes en kommission, som skal vurdere
rammer og generelle vilkår for beskyttelsen af privatlivets fred i Danmark. Kommissionen skal også
overveje, hvordan det kan sikres, at det samlede overvågningsomfang indgår i overvejelserne, når nye
overvågningstiltag initieres og foreslås.
Anbefaling 2 - Overblik over det samlede overvågningsomfang:
Der skal udpeges en central instans,
som løbende kan skabe overblik over myndighedernes samlede overvågning af borgerne.
Anbefaling 3 - Klart retsgrundlag og sikring af demokratisk legitimation:
Alle fagministerier skal
forpligtes til at sikre, at alle fremtidige og eksisterende overvågningstiltag beskrives og reguleres særskilt
med et klart retsgrundlag.
Anbefaling 4: Grundig lovgivningsproces:
Alle lovforslag, som indeholder overvågningstiltag, skal
ledsages af ensartede og strukturerede konsekvensvurderinger til belysning af retssikkerheds- og
rettighedsmæssige konsekvenser, dataetiske overvejelser og en oversigt over allerede eksisterende
overvågningstiltag på det pågældende område. Lovforslag om overvågningstiltag skal altid behandles i
både Retsudvalget og det relevante fagudvalg.
Anbefaling 5 - Overvågningsetisk reflektionsværktøj:
Der udarbejder et overvågningsetisk
reflektionsværktøj, som skal være obligatorisk at anvende for myndighederne, når der overvejes tiltag og
ny teknologi, der kan øge overvågning.
Anbefaling 6 - Evaluering af overvågningstiltag med fokus på proportionalitet:
Øget fokus på
grundig evaluering af, om formålet med overvågningen opnås, og at eksisterende overvågningstiltag ikke
udvides uden forudgående evaluering af anvendelse og udbytte mm.
Anbefaling 7 - Øget gennemsigtighed:
Der skal sikres et øget oplysningsniveau overfor borgerne, både
når det gælder dataovervågning og videoovervågning,
Anbefalinger uddybes i afsnit 9
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 4
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0007.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
2 Indledning og rapportens fokus
Den første lov, som integrerede begrebet
overvågning
, var lov om forbud mod privates tv-
overvågning fra 1982, der oprindeligt tog udgangspunkt i et generelt forbud mod videoovervågning
på offentligt tilgængeligt område. Til dette udgangspunkt blev oprindeligt kun fastsat enkelte, klart
definerede undtagelser.
Overvågning blev dengang anset for at være et særdeles invasivt indgreb i privatlivets fred, som kun
under helt særlige omstændigheder kunne tillades. I det lovforberedende udvalgs betænkning var
det opfattelsen, at videoovervågning i sig selv kunne virke utryghedsskabende for den almindelige
borger. Det blev anset som en grundlæggende rettighed at kunne gå i fred på offentligt tilgængelige
områder uden at risikere at blive filmet eller endda optaget til senere brug.
1
Bestemmelserne i loven
byggede på den opfattelse, at befolkningen skulle ”
beskyttes over for udspionering, som man ikke
var indstillet på at tage sig i agt for”.
2
Videoovervågningsudstyr var samtidig specialudstyr, som var
forbeholdt de få.
Siden da har teknologien og holdningen til overvågning udviklet sig. Ny teknologi øger konstant
søgbarheden og mulighederne for at kombinere billedmateriale og andre personlige oplysninger og
indebærer derfor en markant øget systematisk og indgribende dataanvendelse. Samtidig kan AI-
baserede sporingsteknikker som ansigtsgenkendelsesteknologi, tastemønstergenkendelse og
ganggenkendelse gøre det muligt konstant at masseovervåge, følge, identificere og påvirke
enkeltpersoner og dermed også påvirke deres moralske og psykologiske integritet.
3
Selvom
databeskyttelsesmyndighederne mener, at brug af ansigtsgenkendelsesteknologi er meget
indgribende og kun bør anvendes med meget stor varsomhed af retshåndhævende myndigheder,
4
viser en ny europæisk undersøgelse, at tre ud af fire europæere bakker op om politiets og
efterretningstjenesternes brug af kunstig intelligens (AI) og ansigtsgenkendelsesteknologi.
5
En ny fælles rapport fra tre skandinaviske menneskerettighedsinstitutter
6
sætter bl.a. fokus på
danskeres holdning til overvågning. Rapporten viser, at 55 pct. af de adspurgte synes, at kameraer
på offentligt sted får dem til at føle sig tryggere, 26 pct. har ingen holdning til det, mens 15 pct. ikke
føler sig tryggere. Rapporten viser også, at 41 pct. af de adspurgte ikke har noget imod overvågning
af elektronisk kommunikation, hvis dette kan hjælpe myndighederne med at bekæmpe kriminalitet.
Gräs, Motzfeldt og Tranberg (2008): Tv-overvågning anno 2008.
Se punkt 5 i bemærkninger til lov nr. 151 af 12. marts 1982, Folketingstidende spalte 3831-3832 med bemærkninger til
Forslag til lov om tv-overvågning.
3
European Union Agency for Fundamental Rights, Facial recognition technology: Fundamental rights considerations in the
context of law enforcement, April 2019, s. 23.
4
EDPB - Retningslinjer 5/2022 for anvendelse af ansigtsgenkendelsesteknologi på retshåndhævelsesområdet. Vedtaget
den 26. april 2023.
5
Artikel på CNBC: Three in four Europeans support use of AI by the police and military og artikel i Computerworld:
Datatilsynet kalder ansigtsgenkendelse "meget indgribende" - men tre af fire borgere er trygge ved at lade politiet bruge
teknologien - Computerworld.
6
Exploring human rights awareness, attitudes and perception in Scandinavia (2024).
2
ac
1
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 5
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0008.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
36 pct. bryder sig ikke om sådan overvågning, og 20 pct. har ikke taget stilling.
7
På trods af den
overvejende positive indstilling til overvågning – i hvert fald hvis den antages faktisk at kunne hjælpe
myndighederne med kriminalitetsbekæmpelse mv. – har en stor andel af de adspurgte i praksis
ændret adfærd på grund af overvågning. F.eks. har 17 pct. afholdt sig fra at deltage i en debat på et
socialt medie, og 20 pct. har betalt med kontanter frem for kreditkort, ligesom 10 pct. har afholdt sig
fra at søge information online indenfor en række personfølsomme emner.
8
Overvågningsområdet kalder mere end nogensinde på en omhyggelig afvejning af på den ene side
de muligheder, som teknologien og digitaliseringen indebærer, og på den anden side de
skadevirkninger, som kan følge med slækket respekt for grundlæggende frihedsrettigheder, f.eks.
deltagelse i den offentlige debat. Retsstatsprincipper, frihedsrettigheder og dataetiske værdier bør
spille en langt større rolle, når nye eller udvidende overvågningstiltag overvejes, så disse beslutninger
ikke alene tages ud fra det enkelte – ofte helt legitime og hæderværdige formål – men også ses i
sammenhæng med de mange andre tiltag, som i vidt omfang tegner et stadigt mere overvågeligt
og i praksis også overvåget samfund.
Formålet med denne rapport
er at kaste lys over de seneste års udvikling af overvågningstrykket i
forhold til den danske stats kontrolorienterede overvågning uden for efterretningsområdet. Fokus er
rettet mod den markant øgede videoovervågning i det offentlige rum og den øgede dataindsamling-
og overvågning.
9
Samtidig inviterer rapporten til en mere retssikkerhedsorienteret og
rettighedsmæssig funderet debat, når der skal overvejes nye tiltag, som vil øge presset på privatlivets
grænser yderligere.
7
8
Ibid. s. 27.
Ibid. s. 29.
9
Efterretningstjenesternes overvågning er således ikke behandlet i rapporten.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 6
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0009.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
3 Overvågning og grundlæggende rettigheder
I dette kapitel redegøres der indledningsvist for begrebet overvågning i afsnit 4.1, hvorefter der i
afsnit 4.2 redegøres for den overordnede menneskeretlige beskyttelse af de mest relevante
frihedsrettigheder, der udfordres i forbindelse med overvågning. Hovedfokus er derfor på retten til
privatliv og beskyttelse af personoplysninger. Kapitlet afsluttes med en delkonklusion i afsnit 4.3.
3.1 Begrebet overvågning
Der findes ikke nogen entydig definition af ’overvågning’. I ordbog over det danske sprog er
overvågning defineret som
”at holde øje med noget eller nogen.”
En juridisk definition af begrebet
tv-overvågning findes i tv-overvågningsloven, som første gang så dagens lys i 1982 med følgende
definition: ”
Ved TV-overvågning forstås vedvarende eller regelmæssigt gentagen personovervågning
ved hjælp af fjernbetjent eller automatisk virkende TV-kamera, fotografiapparat eller lignende
apparat.”
10
I tv-overvågningslovens forarbejder fandtes det uden betydning for om der var tale om
overvågning, om der skete billedoptagelse, eller om billederne blot blev vist på en tv-skærm eller
lignende. Vægten var således lagt på det systematiske og vedvarende element.
11
I takt med den omfattende digitalisering af vores samfund er der kommet flere nye typer teknologisk
understøttet personovervågning til. Begrebet ”overvågning” anvendes derfor i dag som en
paraplybetegnelse for mange typer af mere systematiske og gentagne aktiviteter, der på varierende
måde kan være indgribende i forhold til privatheden og privatlivets fred.
12
EU-Domstolen har f.eks.
brugt betegnelsen overvågning i forbindelse med logning af teledata, idet domstolen udtalte, at den:
”omstændighed, at lagringen af data og den efterfølgende anvendelse af dem finder sted, uden at
abonnenten eller den registrerede bruger oplyses herom, er (…) egnet til at skabe en følelse hos de
berørte personer af, at deres privatliv er genstand for konstant
overvågning
.”
13
I den juridiske
litteratur er overvågning bl.a. afgrænset som omfattende alle handlinger, der går ud på systematisk
at indsamle oplysninger om en eller flere personer på en måde som – hvis det ikke har et særligt
hjemmelsgrundlag – ville udgøre en krænkelse af retten til privatlivets fred, således som denne er
beskyttet efter lovgivningen, herunder EMRK, EU’s charter om grundlæggende rettigheder og de
databeskyttelsesretlige regler.
14
I denne rapport
anvendes begrebet overvågning i relation til teknologisk understøttet og
systematisk personovervågning, som har et (myndighedsmæssigt) kontrollerende sigte. Det gælder
både i forhold til overvågning i det fysiske rum i form af videoovervågning, og i relation til digital
Jf. § 1, stk. 2 i lov nr. 278 af 9. juni 1982 om forbud mod privates tv-overvågning m.v.
Gräs, Motzfeldt og Tranberg (2008): Tv-overvågning anno 2008.
12
Blume (2014): Overvågning. Kan persondataretten gøre nytte?
13
EU-domstolens afgørelse af 8. april 2014 (Forenede sager C-239/12 og C-594/12, præmis 37. Fremhævelse foretaget
her.
14
Langsted og Jakobsen (2014): I en højere sags tjeneste. Afvejningen mellem overvågning og privatliv i en retlig
kontekst s. 42.
11
ac
10
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 7
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0010.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
dataovervågning. Sidstnævnte omfatter for det første den aktive overvågning af data, der foretages,
når myndigheder som f.eks. Udbetaling Danmark eller Skat via forskellige algoritmer og analytiske
redskaber foretager systematisk og løbende samkøring af persondata fra både offentlige og private
registre i kontroløjemed. For det andet omfattes iværksættelse af masseopbevaring (logning) af
eksempelvis private teledata til efterfølgende brug som en slags overvågning-on-demand. Det er i
den forbindelse ikke tillagt betydning, i hvilket omfang myndighederne vælger at gennemgå og
anvende resultaterne af den databaserede overvågning.
3.2 Den menneskeretlige beskyttelse af frihedsrettigheder
Myndighedernes adgang til at overvåge borgerne begrænses af reglerne om beskyttelse af
borgernes ret til privatliv og beskyttelse af personoplysninger. Idealet om beskyttelse af borgernes
privatliv er udtrykt i den danske grundlovs § 72, som vedrører boligens ukrænkelighed og beskyttelse
mod indgreb i meddelelseshemmeligheden. Derudover er retten til privatliv beskyttet i Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) og Europarådets forbundne konvention om
beskyttelse af det enkelte menneske i forbindelse med elektronisk databehandling af
personoplysninger.
15
Endelig er EU’s Charter om grundlæggende rettigheder, som Danmark er
forpligtet af i kraft af traktaten om den europæiske union, en central retsakt.
16
Disse overordnede
regelsæt udgør den overordnede ramme for både dansk lovgivning om myndigheders overvågning
af borgerne og den faktiske overvågning, der pågår.
3.2.1 EU´s Charter og
personoplysninger
EMRK
om
beskyttelse
af
retten
til
privatliv
og
Beskyttelsen af retten til respekt for sit privatliv og familieliv, hjem og korrespondance findes i EMRK’s
artikel 8 og EU’ s Charter artikel 7, som indholdsmæssigt svarer til hinanden.
Den første version af Europarådets Konvention nr. 108 om beskyttelse af det enkelte menneske i forbindelse med
elektronisk databehandling af personoplysninger er fra 1981. Konventionen, der er åben for tiltrædelse af lande uden for
Europa, har kaldenavnet Konvention 108, og er ratificeret af Danmark, se bekendtgørelse nr. 59 af 16. maj 1991 af europæisk
konvention af 28. januar 1981 om beskyttelse af det enkelte menneske i forbindelse med elektronisk databehandling af
personoplysninger. Den reviderede udgave fra 2018, Convention for the protection of individuals with regard to the
processing of personal data af 18. maj 2018, følger i vidt omfang EU’s databeskyttelsesforordning. Denne opdaterede
version kaldes Konvention 108+.
16
Den Europæiske Unions Charter om grundlæggende rettigheder blev juridisk bindende i Danmark på traktatniveau den
1. december 2009, da Lissabon-traktaten trådte i kraft. Se EU’s Charter med kommentarer (2014), s. 31. Charterets artikel 8
er ifølge de forklarende bemærkninger bl.a. baseret på den dagældende EU-regulering: Direktiv 95/46 om beskyttelse af
fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger
(persondatadirektivet), EMRK artikel 8 og Konvention 108.
ac
15
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 8
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0011.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
Artikel 8
Stk. 1. Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance.
Stk. 2. Ingen offentlig myndighed må gøre indgreb i udøvelsen af denne ret, medmindre det sker
i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den
nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge
uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres
rettigheder og friheder.
Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
Artikel 7 - Respekt for privatliv og familieliv
Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation.
Bestemmelsernes kerneområde er at forhindre uhjemlet, vilkårlig og uforholdsmæssig indblanding i
fysiske og juridiske personers liv og aktiviteter.
17
Fortolkningsreglerne i EU´s Charter sikrer, at
betydningen og rækkevidden af de rettigheder, der er beskyttet i begge regelsæt, stemmer overens,
dog således, at EU-retten kan indebære en mere vidtrækkende beskyttelse, end hvad der følger af
EMRK.
18
EU’s Charter indeholder derudover en særlig beskyttelse af personoplysninger i artikel 8:
Artikel 8 i EU’s Charter om grundlæggende rettigheder:
1. Enhver har ret til beskyttelse af personoplysninger, der vedrører den pågældende.
2. Disse oplysninger skal behandles rimeligt, til udtrykkeligt angivne formål og på grundlag
af de berørte personers samtykke eller på andet berettiget ved lov fastsat grundlag. Enhver
har ret til adgang til indsamlede oplysninger, der vedrører den pågældende, og til
berigtigelse heraf.
3. Overholdelsen af disse regler er underlagt en uafhængig myndigheds kontrol.
I kraft af EU’s Charter er artikel 8 en grundrettighed, som samtidig indebærer en positiv pligt for
staten til at sikre behandling af oplysninger i overensstemmelse med de principper om rimelighed,
udtrykkeligt formål og retsgrundlag og gennemsigtighed, som følger af bestemmelsen.
19
Om
betydningen af artikel 8 for retten til privatliv har EU-domstolen flere gange udtalt, at statens pligt
17
18
EU’s Charter med kommentarer (2014), s. 123.
EU’s Charter artikel 52, stk. 3 og artikel 53.
19
EU’s Charter med kommentarer (2014), s. 123.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 9
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0012.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
til at beskytte personoplysninger i medfør af charterets artikel 8, litra 1, har særlig betydning for
retten til respekt for privatlivet, som fastslået i artikel 7.
20
En lignende bestemmelse findes ikke i EMRK, men den generelle bestemmelse i EMRK artikel 8, der
beskytter den intime privatsfære, hvor individet skal kunne være i fred for indgreb fra offentlige
myndigheder, kan dog efter omstændighederne også omfatte offentlige myndigheders behandling
af personoplysninger.
21
Det beror på den kontekst, hvori oplysningerne er blevet indsamlet og
opbevaret, den måde de anvendes og behandles samt de herved opnåede resultater, om der konkret
er tale om data med sådanne privatlivsaspekter, at de er omfattet af retten til privatliv. Den
systematiske indsamling og opbevaring af personoplysninger i offentlige myndigheders registre kan
i sig selv være tilstrækkelig til at aktualisere privatlivsbeskyttelsen. Tilsvarende gælder for udveksling
af personlige oplysninger mellem offentlige myndigheder uden samtykke fra den berørte person.
22
Retten til respekt for privatlivet henholdsvis beskyttelse af personoplysninger er dog ikke absolut.
Efter fast praksis fra både Menneskerettighedsdomstolen og EU-domstolen kan staten gøre indgreb
i de grundlæggende rettigheder, hvis tre betingelser er opfyldt: 1) indgrebet skal forfølge et legitimt
formål, 2) det skal have en klar lovhjemmel, og 3) det skal kunne anses for at være nødvendigt og
proportionalt i et demokratisk samfund.
23
At indgrebet skal forfølge et legitimt formål, vil typisk ikke volde de store udfordringer, da en meget
bred vifte af hensyn betragtes som legitime. Kravet om lovhjemmel indebærer både et krav om
hjemmel i lov og et krav om en vis lovkvalitet, så indgrebet er tilstrækkeligt afgrænset og
forudsigeligt.
24
Kravet om proportionalitet indebærer navnlig, at indgrebet skal være nødvendigt for
at opnå det påtænkte resultat og udgøre det mindst mulige indgreb, der kan realisere formålet.
25
EU-domstolen har udtrykt det således:
”Enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og
friheder, der anerkendes i charteret, skal være fastlagt i lovgivningen og respektere disse rettigheder
og friheders væsentligste indhold, og der kan under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kun
indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der
er anerkendt af Unionen eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder
.”
26
3.2.2 Øvrige rettigheder og principper
Ud over retten til beskyttelse af privatliv og personoplysninger kan også andre menneskerettigheder
blive påvirket, når staten overvåger borgerne.
Ytringsfriheden
og
forsamlingsfriheden
er centrale
Se bl.a. præmis 53 i EUD af 8. april 2014, Digital Rights-dommen (forenede sager C-293/12 og C-594/12).
Jf. bl.a. EMD-dommene S. og Marper mod Storbritannien, 2008, og Uzun mod Tyskland, 2010. Endvidere henvises til
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer af Peer Lorenzen m.fl., art. 1-9, 3. udg., s. 665 ff. og
EU´s Charter om Grundlæggende Rettigheder med kommentarer af Jonas Christoffersen, 2014, s. 133.
22
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer af Peer Lorenzen m.fl., art. 1-9, 3. udg., s. 665-666
og 671.
23
Jf. EMRK artikel 8, stk. 2, som udmøntet gennem domstolens praksis.
24
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer af Peer Lorenzen m.fl., art. 1-9, 3. udg., s. 764.
25
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer af Peer Lorenzen m.fl., art. 1-9, 3. udg., s. 764.
26
EUD af 8. april 2014, Digital Rights-dommen (forenede sager C-293/12 og C-594/12), præmis 38.
21
ac
20
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 10
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0013.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
rettigheder at have for øje i forbindelse med overvågning. I forhold til ytringsfriheden peger de i
afsnit 2 refererede undersøgelser i retning af, at bevidsthed om, at man som borger er under konstant
overvågning, er egnet til at virke adfærdsændrende. Der opstår i den forbindelse risiko for en
chilling-
effekt
i forhold til, om individer tør eller ønsker at ytre sig i samfundsdebatten. Tilsvarende må
antages at gælde for deltagelse i ellers lovlige demonstrationer. Det vil formentlig især gælde, hvis
der
i
forbindelse
med
videoovervågning
i
det
offentlige
rum
anvendes
ansigtsgenkendelsesteknologi, ganggenkendelsesteknologi eller lignende.
27
Grunden til, at der også
her kan opstå en
chilling-effekt,
er, at gruppeanonymitet er et nødvendigt aspekt af
forsamlingsfriheden.
Brugen
af
biometriske
genkendelsesteknologier
på
videoovervågningsoptagelser kan modvirke denne form for anonymitet ved at identificere og
registrere enkeltindivider i selv store menneskemængder. Sådanne konsekvenser af overvågning kan
på sigt udgøre alvorlige barrierer for et velfungerende demokrati.
28
Også
retten til ikke at blive diskrimineret
kan blive påvirket som følge af den øgede overvågning
og forbundne dataindsamling.
29
Der er for det første historisk erfaring for, at visse typer oplysninger
under ændrede politiske forhold er blevet genbrugt til systematisk diskrimination fra statens side,
f.eks. oplysninger om etnisk oprindelse, religiøs overbevisning, seksuel orientering, politisk
overbevisning, helbredsoplysninger mv. For det andet kan diskrimination i nutidens digitale
forvaltning ske utilsigtet og skjult. Diskrimination kan bl.a. opstå som konsekvens af de valg – eller
mangel på valg – der tages i forbindelse med design, testning og implementering af algoritmer
anvendt som led i dataovervågning. Anvendelse af visse teknologier, såsom kunstig intelligens,
indebærer samtidig, at det ikke altid er muligt at forstå beslutningsvejene i sådan et system.
Den manglende forklarlighed – og dermed skjulte risiko for diskrimination – som er beskrevet
ovenfor, kan i yderste konsekvens få negativ indflydelse på
retten til effektive retsmidler.
30
Denne
ret indebærer, at individet skal kunne efterprøve enhver foranstaltning, som har indflydelse på
vedkommendes øvrige rettigheder.
Endelig kan overvågning i sidste ende påvirke
menneskets værdighed,
som er anerkendt i bl.a. EU's
Charter.
31
Påvirkning af retten til værdighed kan f.eks. følge af, at omfattende overvågning kan blive
adfærdsændrende i en sådan grad, at menneskets mulighed for at leve et værdigt liv bringes i fare.
Ovenstående viser, at de forskellige rettigheder er forbundne, og retten til privatliv og beskyttelse af
personoplysninger ikke kan ses isoleret. Etablering af et privat rum for individet er en forudsætning
for både personlig udvikling og aktiv deltagelse i demokratiet.
32
27
EU’s Charter artikel 11 og EMRK artikel 10 (ytringsfrihed) og EU’s Charter artikel 12 og EMRK artikel 11 (forsamlingsfrihed).
28
Se også European Union Agency for Fundamental Rights, Facial recognition technology: Fundamental rights
considerations in the context of law enforcement, April 2019, pkt. 7.4 og CAHAI, Feasibility Study, 17. december 2020, afsnit
3.3.1, pkt. 26.
29
EU’s Charter artikel 21, EMRK artikel 14 og artikel 12 i protokol nr. 12 til EMRK.
30
EU-Chartrets artikel 47 og EMRK artikel 13.
31
Artikel 1 i EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder.
32
CAHAI, Feasibility Study, 17. december 2020, afsnit 3.3.1. pkt. 25.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 11
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0014.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
3.2.3 Praksis fra EU-domstolen
Det er de nationale domstole og i sidste ende EU-domstolen og Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, der afgør, om et indgreb er i strid med henholdsvis EU´s Charter og
EMRK.
Forbud mod generel og udifferentieret indsamling og anvendelse af data (logning)
EU-domstolen har i flere sammenhænge taget stilling til foreneligheden med EU’s charter i forhold
til regler, der påbyder generel og udifferentieret registrering og anvendelse af bl.a. trafik- og
lokaliseringsdata vedrørende alle borgere uafhængigt af, om der er en mistanke om strafbart forhold
mod de pågældende. Disse afgørelser er på flere måder centrale for forståelsen af, hvor langt
myndigheder kan gå i forhold til indgreb i retten til privatliv og beskyttelse af personoplysninger
gennem bredspektret overvågning af borgernes data. Dommene er således et væsentlig bidrag til at
klarlægge og forstå, hvilke begrænsninger, som proportionalitetsprincippet og princippet om
formålsbegrænsning i praksis udgør for myndighedernes muligheder for at iværksætte
masseregistrering eller masseovervågning.
Allerede siden Digital Rights-dommen fra 2014
33
, hvor EU-domstolen fandt, at EU‘s
logningsdirektiv
34
var i strid med EU-retten og charterets artikler 7, 8 og 52, stk. 1, har det stået klart,
at selv et utvivlsomt legitimt formål som bekæmpelse af grov kriminalitet ikke kan bære et indgreb,
hvor så godt som alle borgere får deres tele- og internetdata registreret, fordi det ikke kan anses for
’strengt nødvendigt’.
35
Domstolen bemærkede bl.a., at logningsdirektivet havde “...
overskredet de
grænser, som overholdelse af proportionalitetsprincippet kræver.
..“ gennem den særdeles
bredspektrede registrering og opbevaring (logning) af teledata, som direktivet vedrørte. Domstolen
bemærkede i den forbindelse, at den brede og udifferentierede registrering ”...
indebærer ... et
indgreb i de grundlæggende
rettigheder
for praktisk talt hele den europæiske befolkning
”.
36
Dette er også efterfølgende blevet slået fast af EU-domstolen i flere afgørelser vedrørende forskellige
landes nationale logningsregler. I Tele2-dommen fra 2016
37
udtalte domstolen, at en national
lovgivning, der navnlig ikke er begrænset til en lagring, som er rettet mod data vedrørende et tidsrum
og/eller et geografisk område og/eller en personkreds, derved overskrider det strengt nødvendige
33
34
EU-domstolens afgørelse af 8. april 2014 (Forenede sager C-239/12 og C-594/12).
Europa-Parlamentet og Rådet direktiv 2006/24/EF, som havde til formål at harmonisere medlemsstaternes
bestemmelser om teleudbyderes pligtmæssige generelle og udifferentierede registrering og opbevaring (’logning‘) af
teledata med henblik på at sikre, at der er adgang til teledata i forbindelse med efterforskning, afsløring og
retsforfølgning af grov kriminalitet.
35
Langsted og Jakobsen (2014) og Justitias analyse af 5. september 2014 om de danske logningsreglers forenelighed
med de grundlæggende rettigheder.
36
Tilsvarende i EU-domstolens afgørelse af 8. april 2014 (Forenede sager C-239/12 og C-594/12), præmis 27. Se om
dommens betydning for danske regler om de danske logningsreglers forenelighed med de grundlæggende rettigheder
Justitias rapport fra 4. september 2014 om hvorvidt de danske logningsregler om teleselskabers pligt til i retsplejelovens §
786, stk. 4, at foretage generel og udifferentieret logning af teledata er i strid med EU’s charter samt besvarelse af
spørgsmål nr. 1578 fra Folketingets Retsudvalg. Se også Langsted og Jakobsen (2009) om dommens præmisser 56-59.
37
EUD af 21. december 2016 (forenede sager C-203/15 og C-C-698/15).
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 12
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0015.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
og ikke kan anses for at være begrundet i et demokratisk samfund, således som det er påkrævet i
henhold til bl.a. EU-chartrets artikel 7 (ret til respekt for privatliv og familieliv), artikel 8 (ret til
beskyttelse af personoplysninger) og artikel 11 (ret til ytrings- og informationsfrihed).
38
I La
Quadrature-dommen fra 2020 er det om hensynet til beskyttelse af retten til privatliv anført, at
oplysningerne tilsammen er egnede til at ”
afsløre oplysninger om en lang række forhold, der
vedrører de berørte personers privatliv (...)
og vil ”
kunne gøre det muligt at drage meget præcise
slutninger vedrørende privatlivet for de personer, hvis data er blevet lagret, såsom vaner i
dagligdagen, midlertidige eller varige opholdssteder, daglige eller andre rejser, hvilke aktiviteter der
udøves, disse personers sociale relationer og de sociale miljøer, de frekventerer. Særligt gør disse
data det muligt at lave en profil af de berørte personer, hvilken oplysning, henset til retten for respekt
af privatlivet, er lige så følsom som selve indholdet af kommunikationen”.
39
Andre afgørelser om betingelser for overvågning
EU-domstolens domme om overvågning af elektronisk kommunikation vedrører en helt særligt
omfattende form for overvågning, der samtidig indgår i en kompleks kontekst, idet indsamlingen
sker i den private sektor og de modstående hensyn er terrorbekæmpelse og efterforskning af alvorlig
kriminalitet. I relation til myndigheders mere afgrænsede overvågning, som f.eks. videoovervågning,
har domstolen fastslået, at et grundlæggende element i vurderingen af indgrebets intensitet er, om
der er tale om et begrænset datasæt, og om det ud fra data er muligt at tegne en profil eller fastslå
bevægelsesmønstre.
40
I relation til retsgrundlagets indhold har Menneskerettighedsdomstolen flere gange fastslået, at der
gælder et krav om lovkvalitet, dvs. at retsgrundlaget skal være tilgængeligt, forudsigeligt og i
overensstemmelse med ’the rule of law’.
41
Det skal være muligt at forudse sin retsstilling (hensynet
til gennemsigtighed og
foreseeability
).
42
Kravet om forudsigelighed udelukker ikke, at myndigheder
overlades et skøn. Det er dog forudsat, at omfanget af skønnet og den måde, hvorpå det skal udøves,
er angivet med tilstrækkelig klarhed, når der tages hensyn til de anerkendelsesværdige formål, der
forfølges, og at individet ydes passende beskyttelse mod vilkårlige indgreb fra det offentlige.
43
Behovet for klarhed i hjemmelsgrundlaget begrundes af domstolen bl.a. i udviklingen af den
teknologi, der bruges til at udføre indgreb i privatlivet.
44
Ved særligt indgribende og hemmelig
overvågning bør retsgrundlaget i det mindste omfatte en definition af de kategorier af mennesker,
der kan være genstand for overvågning, en begrænsning af foranstaltningens varighed, proceduren
38
Se også bemærkninger til lovforslag L191 af 26. april 2017 med revision af danske logningsregler som følge af Tele2-
dommen om præmis 106 og 107.
39
EUD af 6. oktober 2020 (forenede sager C‑511/18, C‑512/18 og C‑520/18), se præmis 117.
40
EUD af 30. januar 2020, Case of Breyer (C-82/14), præmis 92.
41
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer af Peer Lorenzen m.fl., art. 1-9, 3. udg.
42
Se f.eks. EMD af 4. maj 2000, Rotaru vs. Rumænien, præmis 50- 52.
43
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer af Peer Lorenzen m.fl., art. 1-9, 3. udg.
44
Se f.eks. EMD af Uzun v. Germany (4378/02) præmis 61.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 13
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0016.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
for undersøgelse, anvendelse og lagring af de indsamlede data samt forholdsregler for videregivelse
af data til andre parter.
45
I en konkret sag om privat
videoovervågning
i Rumænien har EU-domstolen bl.a. slået fast, at den
legitime interesse, der ligger til grund for et overvågningstiltag, som griber ind i retten til beskyttelse
af privatliv og personoplysninger, skal være eksisterende og effektiv på tidspunktet for behandlingen
og ikke have en hypotetisk karakter
46
. I den konkrete sag fandt domstolen, at dette var tilfældet, da
der – trods andre sikkerhedsforanstaltninger – rent faktisk var sket kriminalitet af den art, som
overvågningen tog sigte på at bekæmpe. Det blev dog ikke anset for at være et ufravigeligt krav, at
sådan kriminalitet var foregået, for at overvågningen kunne anses for legitim.
47
Derudover slog domstolen fast, at undtagelser fra beskyttelsen af personoplysninger skal holdes
indenfor det
strengt nødvendige,
og at dette indebærer, at der i afvejningen mellem hensynet til den
registreredes beskyttelse og den legitime interesse, der ønskes forfulgt, skal indgå, om dette hensyn
kan tilgodeses ved andre, mindre indgribende midler.
48
Denne betingelse skulle endvidere
undersøges i sammenhæng med princippet om
dataminering
, som indebærer, at behandling af
personoplysninger skal være relevant og tilstrækkelig og ikke omfatte mere end, hvad der kræves i
forhold til det formål, de er indsamlet til og senere vil blive anvendt til. Domstolen gav her som
eksempel, at det f.eks. kunne være relevant at undersøge, om det var tilstrækkeligt, at
videoovervågningen kun er aktiv om natten eller udenfor normal arbejdstid, og blokere eller sløre
billeder, som optages på steder, hvor overvågningen ikke er nødvendig.
49
3.2.4 Det Europæiske Databeskyttelsesråd (EDPB)
Det Europæiske Databeskyttelsesråd (EDPB)
50
har udarbejdet en række retningslinjer og anbefalinger
af betydning for overvågningsområdet, som i vidt omfang baserer sig på EU-domstolens praksis. I
Databeskyttelsesrådets retningslinjer om brug af videoudstyr til behandling af personoplysninger har
EDPB udlagt EU-domstolens praksis på den måde, at videoovervågning kun bør vælges, hvis formålet
med behandlingen ikke med rimelighed kan opfyldes på anden måde, som er mindre indgribende i
den registreredes grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder.
51
Derudover har EDPB
tilkendegivet, at registrerede med rimelighed bør kunne forvente at være fri for overvågning på
offentlige områder, navnlig på områder, der typisk anvendes til rekreative formål og fritidsaktiviteter
45
EMD af 29 June 2006, Weber and Saravia (54934/00), præmis 92-95.
46
EUD af 11. december 2019, Case of TK (C-708/18), præmis 44-45.
47
EUD af 11. december 2019, Case of TK (C-708/18), præmis 44.
48
EUD af 11. december 2019, Case of TK (C-708/18), præmis 46-47.
49
EUD af 11. december 2019, Case of TK (C-708/18), præmis 51. Se også EDPB Retningslinjer 3/2019 af 29. januar 2020 om
brug af videoudstyr til behandling af personoplysninger, afs. 3, pkt. 15.
50
European Data Protection Board (EDPB).
51
EDPB Retningslinjer 3/2019 af 29. januar 2020 om brug af videoudstyr til behandling af personoplysninger, afs. 3, pkt. 24
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 14
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0017.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
(…), idet den registreredes interesser eller rettigheder og frihedsrettigheder her ofte vil gå forud for
øvrige legitime interesser
52
.
Endvidere har EDPB har på baggrund af en analyse af de væsentligste domme fra EU-domstolen om
tredjelandsoverførsler
53
formuleret
en række principper eller væsentlige garantier
, der vedrører de
retlige krav, som i henhold til det Europæiske Charter for grundlæggende rettigheder må anses som
centrale i forhold til at vurdere andre landes lovgivningsmæssige beskyttelsesniveau i forhold til
beskyttelse mod indgreb i retten til databeskyttelse og privatlivets fred.
54
A. Behandling skal være baseret på klare, præcise og tilgængelige regler.
B. Nødvendighed og proportionalitet, hvad angår de legitime mål, der forfølges, skal godtgøres.
C. Der skal findes en uafhængig tilsynsmekanisme.
D. Der skal være effektive retsmidler til rådighed for de enkelte personer.
Principperne er baseret på de grundlæggende rettigheder til privatlivets fred og databeskyttelse, der
gælder for alle uanset nationalitet. Selvom principperne er fremkommet i en anden kontekst, er de
også anvendelige som klarlæggelse af de fundamentale krav, som følger af EU's charter – og som
således skal indtænkes i forbindelse med overvågning.
55
3.3 Delkonklusion
Den menneskeretlige beskyttelse af retten til privatliv og beskyttelse af personoplysninger
indebærer, at staten kun kan gøre indgreb i disse rettigheder, hvis der foreligger et legitimt formål,
et klart retsgrundlag og indgrebet findes nødvendigt og proportionalt i et demokratisk samfund.
Staten har samtidig pligt til at sikre, at behandlingen af borgernes oplysninger sker til udtrykkeligt
angivne saglige formål, på en rimelig og gennemsigtig måde, jf. herved den særlige beskyttelse af
behandling af personoplysninger i EU’s Charters artikel 8.
Indgreb i borgernes ret til privatliv i form af myndighedsmæssig overvågning af fysiske borgere vil
typisk udgøre behandling af personoplysninger. Det indebærer,
at
indsamling og brug af
oplysningerne skal kunne anses for at forfølge et
legitimt formål,
at
overvågningen skal være aktuel
og effektiv og ikke have hypotetisk karakter i forhold til at opnå det påtænkte resultat.
56
Derudover
skal overvågningen være baseret på et
klart retsgrundlag,
som indebærer krav til retsgrundlagets
kvalitet og præcision i forhold til, hvem der er omfattet, og hvilke formål overvågningen tjener.
52
EDPB Retningslinjer 3/2019 om brug af videoudstyr til behandling af personoplysninger, version 2.0. af 29. januar 2020,
afsnit 3.1.3.2, punkt 36.
53
Analyse af bl.a. EUD af 6. oktober 2015 (Schrems I - C-362/14) og EUD af 16. juli 2020 (Schrems II - sag C-311/18), EUD
om La Quadrature du Net (forenede sager C-511/18, C-512/18 og C-520/18), EUD om Privacy International (C.-623/17).
54
EDPB - Anbefalinger 02/2020 om de europæiske væsentlige garantier for overvågningsforanstaltninger. Vedtaget den
10. november 2020, afsnit 3, punkt 24.
55
EDPB - Anbefalinger 02/2020 om de europæiske væsentlige garantier for overvågningsforanstaltninger. Vedtaget den
10. november 2020, afsnit 3.
56
EUD af 11. december 2019, Case of TK (C-708/18), præmis 46-47 (privat videoovervågning).
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 15
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0018.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Navnlig når der er tale om et intensivt indgreb, skal retsgrundlaget være specifikt i relation til, hvem
og hvad der er omfattet af overvågningen, samt indeholde en begrænsning af foranstaltningens
varighed, proceduren for undersøgelse, anvendelse og lagring af de indsamlede data samt
forholdsregler for videregivelse af data til andre parter.
57
Derudover er det et krav, at indgrebet ikke
går videre end det, som er
nødvendigt
og
proportionelt
i et demokratisk samfund. Overvågningen
skal derfor være nødvendig og forholdsmæssig i forhold til det påtænkte formål, dvs. overvågningen
skal udgøre det mindst mulige indgreb, der er egnet til at opnår formålet, herunder i tid og sted. Der
bør således ske en meget nøje afvejning af overvågning i tid og sted, hvor det har betydning, hvor
intensivt et indgreb der er tale om, herunder hvor mange mennesker det berører og hvilke dele af
privatlivet der påvirkes. Det vil også have betydning, hvor tungtvejende samfundsmæssige formål,
der forfølges og samt om det er muligt at begrænse indgrebet.
58
Hvis der er tale om mange oplysninger, og det ud fra de indsamlede data er muligt at tegne en profil
eller fastslå bevægelsesmønstre for mange borgere, må indgrebet anses for at være særligt
indgribende. Statens forpligtelser efter EU´s charters artikel 8 må ved sådanne indgreb i særlig grad
anses at indebære kvalificerede krav til, at oplysningerne behandles på en
rimelig
måde og til
udtrykkeligt angivne formål,
hvilket samlet må anses at indebære en særlig forpligtelse til at sikre
gennemsigtighed.
58
Se bla. EMD af 4. maj 2000, Rotaru vs. Rumænien, præmis 50- 52.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 16
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0019.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
4 De databeskyttelsesretlige regler
Der
findes
ikke
en
egentlig
derfor
overvågningsret.
retssystemets
Uden
for
efterretningsområdet
af
overvågning,
bliver
fordi
databeskyttelsesretten
hovedregulering
personovervågning typisk indebærer behandling af personoplysninger i form af billeder med
genkendelige ansigter eller andre personhenførbare data.
59
Da digitaliseringen samtidig har øget omfanget af strukturerede personoplysninger, som ved hjælp
af it og teknologiske analyseværktøjer kan gøres til genstand for overvågning, er regler om
persondatabeskyttelse blevet af afgørende betydning for at kunne sikre beskyttelsen af borgernes
privatliv.
I afsnit 5.1 nedenfor gennemgås det databeskyttelsesretlige regelgrundlag, mens afsnit 5.2
behandler de databeskyttelsesretlige grundprincipper i databeskyttelsesforordningens artikel 5. I
afsnit 5.2 sættes særlig fokus på datasamkøring i kontroløjemed. Kapitlet afsluttes med en
delkonklusion i afsnit 5.4.
4.1 EU-regler og nationale regler
Danmark har altid været førende inden for regulering af elektronisk behandling af borgernes
oplysninger. Med registerlovene, som trådte i kraft i 1979 på baggrund af udvalgsarbejde startet op
tilbage i 1973, var Danmark blandt de allerførste lande, der regulerede både privates og offentlige
myndigheders registre og behandling af personoplysninger. Lov om offentlige myndigheders
registre fra 1979 havde til formål at sikre, at offentlige myndigheders oprettelse og brug af registre
med personoplysninger, hvortil der anvendes elektronisk databehandling, skete på en sådan måde,
at den enkelte borgers retsbeskyttelse ikke blev krænket.
60
I 2000 afløstes de hidtil gældende registerlove af persondataloven,
61
som bl.a. udmøntede EU’s
direktiv
62
på området. Persondataloven var – med mindre ændringer – gældende frem til 2018, hvor
loven den 25. maj 2018 blev afløst af
EU’s databeskyttelsesforordning (GDPR)
og den
supplerende nationale databeskyttelseslov.
63
Disse to regelsæt udgør nu den grundlæggende
regulering af rammerne for behandling af personoplysninger i Danmark.
Databeskyttelsesforordningen gælder imidlertid ikke for
retshåndhævende myndigheders
behandlinger af personoplysninger med henblik på at forebygge, efterforske, afsløre eller
59
60
Blume (2014): Overvågning. Kan persondataretten gøre nytte? S. 69.
Betænkning om behandling af personoplysninger, nr. 1345/1997, afsnit 2.1.
61
Lov nr. 429 af 31. maj 2000 om behandling af personoplysninger.
62
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46 EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse
med behandlinger af personoplysninger mv.
63
Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2016/679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse
med behandlinger af personoplysninger mv. (GDPR) og lov nr. 502 af den 23. maj 2018 om supplerende bestemmelser til
forordning om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af
sådanne oplysninger (databeskyttelsesloven).
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 17
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0020.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
retsforfølge strafbare handlinger eller fuldbyrde strafferetlige sanktioner, herunder beskytte mod og
forebygge trusler mod den offentlige sikkerhed.
64
De retshåndhævende myndigheder er navnlig bl.a.
politiet, anklagemyndigheden og kriminalforsorgen. For disse myndigheders behandling af
personoplysninger – med retshåndhævende formål - gælder
EU’s retshåndhævelsesdirektiv,
65
som
er gennemført i dansk ret ved
retshåndhævelsesloven
66
De retshåndhævende myndigheder må i
henhold til denne lov behandle oplysninger, når behandling er
nødvendig
for at forebygge,
efterforske, afsløre eller retsforfølge strafbare handlinger eller fuldbyrde strafferetlige sanktioner,
herunder for at beskytte mod eller forebygge trusler mod den offentlige sikkerhed.
67
Direktivet og
loven indeholder en række grundlæggende behandlingsprincipper,
68
som i hovedsagen svarer til de
principper, der følger af databeskyttelsesforordningens artikel 5, om end reglerne er tilpasset
retshåndhævelsesområdet.
4.2 De databeskyttelsesretlige grundprincipper i artikel 5
Databeskyttelsesrettens
”grundlov”
eller
grundlæggende
principper
er
fastlagt
i
databeskyttelsesforordningens artikel 5, som i overensstemmelse med artikel 8 i EU’s charter helt
overordnet påbyder, at
personoplysninger skal behandles på en lovlig, rimelig og gennemsigtig
måde.
69
Bestemmelsen svarer i det store hele den tidligere persondatalovs § 5, og principperne har
med andre ord været gældende i Danmark siden 2000.
70
Databeskyttelsesforordningens artikel 5 udfolder, hvad der nærmere ligger i at behandle
personoplysninger lovligt, rimeligt og gennemsigtigt med det overordnede formål at beskytte
individers rettigheder og friheder i forbindelse med behandling af personoplysninger.
Behandlingsbegrebet er meget bredt og omfatter bl.a. indsamling, registrering, systematisering,
genfinding, videregivelse, sammenstilling eller samkøring af data.
71
Databeskyttelsesretten spiller sammen med hele retssystemet Er en fremgangsmåde ikke i
overensstemmelse med et eller flere af de databeskyttelsesretlige principper, kan det betyde, at en
ellers lovhjemlet behandling ikke kan finde sted. På den måde fungerer artikel 5 som en slags
generalklausul.
72
64
65
Databeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 2, litra d, samt Kommentar til databeskyttelsesforordningen (2020) s. 221f.
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/680 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse
med kompetente myndigheders behandling af personoplysninger med henblik på at forebygge, efterforske, afsløre eller
retsforfølge strafbare handlinger eller fuldbyrde strafferetlige sanktioner og om fri udveksling af sådanne oplysninger mv.
66
Lov nr. 410 af 27. april 2017 om retshåndhævende myndigheders behandling af personoplysninger, som regulerer
politiets behandlinger af personoplysninger med henblik på at forebygge, efterforske, afsløre eller retsforfølge strafbare
handlinger mv.
67
Retshåndhævelseslovens § 9.
68
Retshåndhævelseslovens § 4.
69
Artikel 5, stk. 1, litra a.
70
Lov nr. 429 af 31. maj 2000 om behandling af personoplysninger.
71
Databeskyttelsesforordningens art. 4, nr. 2 med eksempler på behandlinger.
72
Blume (2014) Overvågning. Kan persondataretten gøre nytte?
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 18
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0021.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Udover de helt overordnede principper om lovlighed, rimelighed og gennemsigtighed, fastsætter
bestemmelsen princippet om
formålsbegrænsning.
73
Princippet indebærer, at oplysninger skal
indsamles til udtrykkeligt angivne og legitime formål og ikke må viderebehandles på en måde, der
er uforenelig med disse formål. Derudover indeholder bestemmelsen principperne om
dataminimering og rigtighed
. Disse principper indebærer pligt til kun at behandle korrekte
personoplysninger og kun i det omfang, det er tilstrækkeligt, relevant og nødvendigt og dermed
proportionelt
i forhold til behandlingsformålet.
74
Der gælder også krav til
opbevaringsbegrænsning,
som betyder, at personoplysninger ikke må opbevares på en måde, hvor de pågældende kan
identificeres i længere tid end det som er nødvendigt i forhold til behandlingsformålet.
75
Endelig
stilles der krav til
persondatasikkerheden
, som indebærer en pligt til at sikre opbevaring og
håndtering, så personoplysninger ikke udsættes for misbrug, tab, ødelæggelse eller beskadigelse.
76
Princippet om sikkerhed bliver tiltagende vigtig i takt med digitaliseringen af myndighedernes
behandling af stadig større mængder af personoplysninger. Dette skyldes, at dataindsamling,
registrering og opbevaring af oplysninger i sig selv skaber en risiko for, at der på et senere tidspunkt
kan ske persondatamisbrug.
77
Det falder udenfor rapportens fokus at gå mere i dybden med de
retssikkerhedsmæssige problemstillinger, der knytter sig til manglende persondatasikkerhed, men
det fremhæves dog, at der årligt rapporteres mellem 8.000–9.000 brud på persondatasikkerheden i
Danmark. Mere end halvdelen vedrører offentlige myndigheder og mange vedrører brud på
fortroligheden eller tab af oplysninger i systemer med mange borgeres oplysninger.
78
Visse af de grundlæggende principper må anses for at være helt afgørende, når behandling sker som
led i overvågning, og disse vil blive behandlet lidt nærmere i det følgende. Det drejer sig om
proportionalitetsprincippet,
som indebærer, at der kun må behandles personoplysninger i
nødvendigt omfang.
79
Dette er nærmere behandlet i afsnit 4.2.1. Det andet er
princippet om
formålsbegrænsning,
som indebærer, at personoplysninger kun må indsamles til udtrykkeligt
angivne og legitime formål og som udgangspunkt ikke efterfølgende må viderebehandles på en
måde, der er
uforenelig
med disse formål. Dette er nærmere behandlet i afsnit 4.2.2.
Princippet om
rigtighed
får særligt relevans, når indsamlede personoplysninger tages i anvendelse i en
myndighedssag, og er nærmere behandlet i afsnit 4.2.3. Endelig berøres i afsnit 4.2.4
princippet om
ansvarlighed
i tilknytning til gældende processuelle krav og garantiforskrifter, som er særligt
relevante ved iværksættelse af nye indgribende behandlinger af personoplysninger, hvilket
overvågning typisk vil udgøre.
73
Artikel 5, stk.1, litra b.
74
Artikel 5, stk.1, litra c og litra d.
75
Artikel 5, stk.1, litra e.
76
Artikel 5, stk.1, litra f.
77
Blume (2014) Overvågning. Kan persondataretten gøre nytte?
78
Udviklingen i antal og typer af sikkerhedsbrud kan følges på Datatilsynets hjemmeside: Statistik over brud på
persondatasikkerheden.
79
Blume (2014) Overvågning. Kan persondataretten gøre nytte?
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 19
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0022.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
4.2.1 Proportionalitetsprincippet i forhold til overvågning
Navnlig principperne om dataminimering, opbevaringsbegrænsning og nødvendighed er udtryk for
en generelt gældende grundsætning om proportionalitet, som indebærer, at der kun må indsamles,
opbevares og videregives oplysninger om den enkelte person som led i overvågning i det omfang,
det er nødvendigt i forhold til overvågningens formål. Proportionalitetskravet vedrører ikke kun
antallet af oplysninger eller deres relevans for overvågningsformålet. Princippet forsætter også en
vurdering af de pågældende oplysningers
egnethed
til at realisere formålet med den iværksatte
overvågning. På et generelt plan skal den dataansvarlige derfor foretage en kvalitativ bedømmelse
af de oplysninger, der vil blive indsamlet. Det er i forhold til
massen
, at overvågningens
proportionalitet skal vurderes, og der må ikke må indsamles eller opbevares flere oplysninger end
det, der er nødvendigt for at opfylde overvågningens formål.
80
EU-domstolens afgørelser (se afsnit 4.2.3) om lovligheden af regler om generel og udifferentieret
registrering og opbevaring af trafik- og lokalitetsdata vedrørende alle borgeres telekommunikation
har særlig relevans i forhold til vurderingen af, hvorvidt et overvågningstiltag er proportionelt og
dermed foreneligt med de grundlæggende principper.
81
4.2.2 Princippet om formålsbegrænsning i forhold til overvågning
Princippet om formålsbegrænsning indebærer i praksis ikke et absolut forbud mod at behandle
oplysninger til nye formål, som er uforenelige med det eller de formål, som oplysningerne er
indsamlet til. Forordningen åbner nemlig op for et
nationalt råderum
, som giver medlemsstaterne
mulighed for at fastsætte regler, der fraviger forordningens krav til bl.a. formålsbegrænsning og
oplysningspligt.
82
Fravigelse forudsætter dog, at tiltaget findes at være en nødvendig og
forholdsmæssig foranstaltning i et demokratisk samfund og forfølger et legitimt formål i relation til
bl.a. generelle samfundsmæssige interesser som væsentlige økonomiske finansielle interesser,
folkesundhed, social sikkerhed eller til kontrol-, tilsyns- eller reguleringsfaktorer.
Det er imidlertid fortsat en betingelse, at sådan begrænsning
respekterer det væsentligste indhold
af de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder
. Derudover skal enhver fravigelse som
minimum indeholde specifikke bestemmelser om bl.a. formålene med behandlingen, rækkevidden
af de indførte begrænsninger, opbevaringsperioder og gældende garantier under hensyntagen til
behandlingens karakter, omfang og formål eller kategorier af behandling samt risiciene for de
registreredes rettigheder, dvs. krav der sigter mod fortsat at sikre lovlighed, rimelighed og
gennemsigtig i behandlingen af oplysninger.
83
Af forordningens indledende bemærkninger fremgår
det endvidere, at der i forbindelse med sådan fravigelse navnlig skal være opmærksomhed på at
Blume (2014) Overvågning. Kan persondataretten gøre nytte? S. 71
.
Langsted og Jakobsen (2014): I en højere sags tjeneste. Afvejningen mellem overvågning og privatliv i en retlig kontekst.
82
Databeskyttelsesforordningens præambelbetragtning nr. 10 samt i forhold til de registreredes rettigheder artikel 23.
83
Databeskyttelsesforordningen med kommentarer, 1. udgave (2020) side 583ff
80
81
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 20
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0023.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
sikre borgernes rettigheder i forhold til at få information om de andre formål og om deres ret til at
gøre indsigelse.
84
4.2.3 Princippet om rigtighed
Det er helt grundlæggende for al myndighedsudøvelse, at den foretages på et korrekt grundlag,
hvilket også er afspejlet i det databeskyttelsesretlige grundprincip om rigtighed i artikel 5, stk.1 litra
d. Det følger heraf, at oplysninger skal være korrekte og om nødvendigt ajourførte, ligesom der er
pligt til at tage
ethvert rimeligt skridt
for at sikre, at der ikke behandles urigtige oplysninger i forhold
til den sammenhæng, hvori de indgår.
85
Kravet indebærer imidlertid ikke en pligt til straks at
ajourføre og kontrollere alle personoplysninger, der indsamles og behandles.
86
Særligt i forhold til
overvågning vil princippet dog kunne få betydning, når indsamlede personoplysninger tages i
anvendelse i en myndighedssag og indgår i dataovervågning som led i datasamkøring og lignende.
Det kan f.eks. være i de tilfælde, hvor der rejses kontrolsager på baggrund af resultaterne af en
datasamkøring, eller hvor oplysninger genanvendes og sammenstilles som led i en profilering af
borgere og anvendes beslutningsunderstøttende. I sådanne situationer vil det være relevant at have
et skærpet fokus på, om de oplysninger, der er indsamlet til ét formål, også er korrekte og
tilstrækkeligt ajourførte i forhold til de nye formål, de ønskes anvendt til.
4.2.4 Princippet om ansvarlighed og krav om konsekvensanalyser
Princippet om ansvarlighed (accountability) er dels fastsat i artikel 5, stk. 2, og dels i artikel 24. Artikel
5, stk. 2, indebærer grundlæggende, at den, der behandler oplysninger, skal kunne
påvise
, at de
grundlæggende principper er overholdt. Princippet om ansvarlighed er gennemgående i mange af
forordningens bestemmelser, og er udtryk for, at den, der har interesse i at indsamle og bruge
personoplysningerne, også står inde for og aktivt har pligt til at sikre sig, at de behandles
på en lovlig,
rimelig og gennemsigtig måde
.
87
Artikel 24, stk. 1, fastslår eksempelvis, at den dataansvarlige både
før en behandling startes op og løbende derefter skal gennemføre passende tekniske og
organisatoriske foranstaltninger for at sikre og for at være i stand til at påvise, at behandling er i
overensstemmelse databeskyttelsesforordningens regler.
Ansvarlighedsprincippet er bl.a. afspejlet i krav om
risikovurdering
, henholdsvis udarbejdelse af
konsekvensanalyse
, når der er tale om særligt indgribende behandlingsformer, som med
forordningens ord
sandsynligvis vil indebære en høj risiko for fysiske personers rettigheder og
frihedsrettigheder
.
88
En konsekvensanalyse indebærer en vurdering af de påtænkte
behandlingsaktiviteters konsekvenser for beskyttelsen af personoplysninger og har til formål at sikre
Se præambelbetragtning nr. 50
Artikel 5, stk.1, litra d.
86
Databeskyttelsesforordningen med kommentarer, 1. udgave (2020), s. 332, hvor det dog er anført, at pligten til
ajourføring formentlig må anses for skærpet i kraft af forordningen i forhold til det som tidligere fulgte af persondataloven.
87
Databeskyttelsesforordningen med kommentarer, 1. udgave (2020) s. 341 og s. 689.
88
Databeskyttelsesforordningens artikel 35 og præambelbetragtninger 84, 89 ff.
85
ac
84
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 21
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0024.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
en særlig opmærksomhed på borgernes rettigheder
inden
iværksættelse af indgribende
databehandlinger.
89
Konsekvensanalyser er særligt relevante at gennemføre, når der behandles
meget store mængder oplysninger, anvendes ny teknologi og behandles biometriske data.
90
Overvågningsmæssige
aktiviteter
er
direkte
nævnt
i
forordningens
bestemmelse
om
konsekvensanalyser både i relation til systematisk og omfattende vurdering af personlige forhold
vedrørende fysiske personer, der er baseret på automatisk behandling, herunder profilering,
91
samt
i relation til systematisk overvågning af et offentligt tilgængeligt område i stort omfang.
92
Også
retshåndhævelsesloven
stiller krav om udarbejdelse af konsekvensanalyser,
93
og selvom de ikke
er formuleret lige så eksplicit, er kriterierne og beskyttelseshensynet det samme. Bestemmelserne er
udformet i overensstemmelse med retshåndhævelsesdirektivets regler, som i det store hele svarer til
databeskyttelsesforordningens regler.
94
4.3 Datasamkøring i kontroløjemed (systematisk dataovervågning)
Videregivelse af personoplysninger mellem myndigheder med henblik på samkøring i kontroløjemed
er et område, der allerede før den EU-retlige lovgivning på området har haft et særligt fokus i
Danmark. Grundlæggende er samkøring af personoplysninger en fremgangsmåde, der indebærer,
at staten ved at kombinere forskellige informationer får en større viden om sine borgere. Dette kan
i nogle – men langt fra alle – tilfælde føre til, at der opstilles en profil over den enkelte borger og
dennes relation til de offentlige myndigheder.
95
Hvis samkøring sker i
kontroløjemed,
kan en sådan
behandling typisk blive indgribende for et større antal borgere. Derfor er samkøring i kontroløjemed
altid blevet anset for en mere indgribende form for behandling, der stiller særlige krav til bl.a.
lovlighed, proportionalitet og gennemsigtighed.
96
En meget væsentlig årsag til indførelsen af den oprindelige registerlovgivning i 1979 var netop
frygten for registersamkøringer
. Indførelsen af personnummeret i 1968 havde nemlig ført til, at alle
danskere med stor sikkerhed ville kunne identificeres entydigt på tværs af offentlige registre og
databaser. Samkøring eller sammenstilling af oplysninger om bestemte personer fra flere registre
eller databaser blev opfattet som det mest tydelige eksempel på, at Danmark som en følge af
informationsteknologien risikerede at blive et Big Brother-samfund.
97
Folketingets Retsudvalg forudsatte derfor helt tilbage i 1991 i forbindelse med en ændring af de
dagældende registerlove, at myndighederne i forbindelse med samkøring i kontroløjemed skal have
89
90
Databeskyttelsesforordningen med kommentarer, 1. udgave (2020) s. 689 og præambelbetragtning 84.
Præambelbetragtninger nr. 89-91.
91
Databeskyttelsesforordningens artikel 35, stk.3, litra a.
92
Databeskyttelsesforordningens artikel 35, stk.3, litra c.
93
Retshåndhævelseslovens §§ 25-26.
94
Lovforslag L168 af 28. marts 2017, alm. Bemærkninger, afsnit 2.5.3.5 samt artikel 27 og 28 i retshåndhævelsesdirektivet.
95
Blume og Herrmann (2018) s. 312.
96
Databeskyttelsesforordningen og databeskyttelsesloven med kommentarer af Nielsen, K.K. & Lotterup, A., 1. udgave
(2020), afsnit 2.5.2, s. 379.
97
Blume og Herrmann (2018) s. 313.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 22
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0025.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
et
klart og utvetydigt retsgrundlag
, og at myndighederne kun må lade kontrolordningen tage sigte
på fremtidige forhold, medmindre særlige forhold gør sig gældende. Flertallet lagde endvidere vægt
på, at de borgere, som berøres af kontrolordningen, i almindelighed skal gøres opmærksom på
myndighedernes adgang til at foretage samkøringen i kontroløjemed, inden kontrollen iværksættes,
og at samkøring om muligt kun finder sted, hvis de personer, der omfattes af kontrollen, har fået
meddelelse om kontrolordningen,
inden
de afgav oplysningerne til myndigheden. Endelig fandt
flertallet anledning til at bemærke, at forudgående kontrol, før der træffes afgørelse, er at foretrække
frem for en bagudrettet kontrol.
98
Udvalget bag betænkningen, der førte til persondataloven fra
2000, anbefalede at opretholde den restriktive retstilstand, som bl.a. indebar, at samkøring i
kontroløjemed kun kunne besluttes ved lov. Udvalget bemærkede samtidigt, at samkøring af
registre, der hver især er oparbejdet med henblik på varetagelse af egne særskilte formål, ville give
mulighed for dannelse af meget tætte profiler af de pågældende enkeltpersoner, hvilket kunne
udgøre en risiko for krænkelse af deres privatliv.
99
Det er imidlertid ikke længere en forudsætning, at samkøring i kontroløjemed skal have særskilt
lovhjemmel. Samkøring i kontroløjemed sker derfor – efter vedtagelsen af den nugældende
databeskyttelseslov - baggrund af de almindelige regler i databeskyttelsesforordningen- og loven. I
den juridiske litteratur er det dog fremhævet, at samkøring i kontroløjemed er en indgribende
behandling, og at opmærksomheden på de almindelige databeskyttelsesretlige principper derfor
skal skærpes.
100
4.3.1 Særligt om administrativt bestemt samkøring i kontroløjemed
Det krav om direkte lovhjemmel til samkøring i kontroløjemed, som fulgte af Folketingets
Retsudvalgs tilkendegivelser i 1991, var fast praksis i dansk ret frem til 2018, hvor den europæiske
databeskyttelsesforordning
persondataloven.
Databeskyttelsesforordningen
indeholder
imidlertid
ikke
udtrykkelige
bestemmelser
om
myndigheders samkøring af personoplysninger i kontroløjemed. Omfattende behandlingsaktiviteter
til behandling af meget store mængder oplysninger og systematisk og omfattende vurderinger af
personoplysninger baseret på profilering er derimod beskrevet flere steder som en særligt
indgribende form for behandling af oplysninger.
101
Profilering dækker i et vist omfang over de typer
behandling, der foretages som led i samkøring i kontroløjemed.
102
og
den
supplerende
danske
databeskyttelseslov
afløste
98
Betænkning om behandling af personoplysninger nr. 1345/1997, afsnit 2.7.3, s. 70. Se et eksempel i Datatilsynets
udtalelse af 18. juni 2006 i forbindelse med videregivelse af Udenrigsministeriets evakueringslister fra Libanon til brug for
kontrol af socialt bedrageri: Anmodning om forhåndstilkendegivelse vedrørende videregivelse.
99
Betænkning om behandling af personoplysninger nr. 1345/1997, afsnit 3.5.1.1, s. 228.
100
Se om baggrunden herfor Databeskyttelsesforordningen og databeskyttelsesloven med kommentarer af Nielsen, K.K.
& Lotterup, A., 1. udgave (2020), afsnit 2.5.2, s. 379.
101
Se fx databeskyttelsesforordningens præambelbetragtninger 60, 71 og 91 samt artikel 35.
102
Motzfeldt, H. M. (2018): Smarte profileringsteknologier og persondataforordningens generalklausul.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 23
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0026.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
I forbindelse med implementeringen af databeskyttelsesforordningen opstod en omfattende
samfundsdebat om brugen af det
nationale råderum
til vedtagelse af regler, der fraviger væsentlige
databeskyttelsesretlige principper
103
og visse af borgernes databeskyttelsesretlige rettigheder. Det
blev bl.a. benyttet til at lovfæste ændringer i reguleringen af myndighedsmæssig samkøring af
personoplysninger.
104
Baggrunden for den omfattende debat var, at lovforslaget til databeskyttelsesloven
105
indeholdt en
bred bemyndigelsesbestemmelse i § 5, stk. 3, som gav adgang til
administrativt
– og altså ikke
længere kun ved lov - at udstede regler, som fraveg det grundlæggende princip om
formålsbegrænsning
i databeskyttelsesforordningen, dvs. princippet om, at indsamlede oplysninger
ikke må (gen)anvendes til formål, der er uforenelige med de formål, de er indsamlet til brug for. Der
var med andre ord tale om en generel bemyndigelsesbestemmelse til, at der på administrativt niveau
- udenom Folketinget - kunne fastsættes regler om samkøring i kontroløjemed, som ellers ville være
i strid med det grundlæggende princip om, at oplysninger kun må anvendes til det formål, som de
er indsamlet til, jf. databeskyttelsesforordningen artikel 5.
106
Det blev derudover foreslået i lovens §
23 at give mulighed for generelt at begrænse pligten til at give borgerne underretning om
viderebehandling i disse tilfælde, hvorved gennemsigtigheden af databehandlingen blev svækket.
I relation til genanvendelse af oplysninger som led i samkøring i kontroløjemed udgjorde
bemyndigelsesbestemmelsen en helt afgørende ændring af den hidtil gældende retstilstand.
Forordningens krav om klart retsgrundlag indebærer ikke som den hidtil gældende danske praksis
et krav om direkte lovhjemmel.
107
Flere høringsparter, herunder både Justitia og Institut for
Menneskerettigheder, var stærkt kritiske overfor dette forslag, som på afgørende vis ville ændre
rammerne for samkøring af oplysninger i kontroløjemed. Kritikken rettede sig især mod, at den
demokratiske proces omkring beslutninger om yderligere samkøring i kontroløjemed risikerede at
blive sat ud af spil. Derudover øgedes risikoen for uigennemsigtighed for borgerne i forhold til
myndighedsmæssig anvendelse af deres oplysninger.
108
I forbindelse med Folketingets behandling af lovforslaget til databeskyttelsesloven blev der stillet en
lang række spørgsmål fra Folketingets Retsudvalg til ministeren, hvoraf størstedelen omhandlede
den pågældende bemyndigelsesbestemmelse.
109
Den parlamentariske debat resulterede bl.a. i et
Se ovenfor i afsnit 4.1.
Lov nr. 502 af den 23. maj 2018 om supplerende bestemmelser til forordning om beskyttelse af fysiske personer i
forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (databeskyttelsesloven).
105
Lovforslag nr. 68 fremsat den 25. oktober 2017.
106
Databeskyttelsesforordningens artikel 5, stk. 1, litra b.
107
Databeskyttelsesforordningen og databeskyttelsesloven med kommentarer af Nielsen, K.K. & Lotterup, A., 1. udgave
(2020), s. 161.
108
Justitias statusrapport, december 2017, s. 5 samt høringssvar af 22. august 2017 (Institut for Menneskerettigheder),
høringssvar af 17. august 2017 (IDA), høringssvar af 18. august 2017 (Rådet for Digital Sikkerhed) og høringssvar af 22.
august 2017 (IT-branchen).
109
Databeskyttelsesforordningen og databeskyttelsesloven med kommentarer af Nielsen, K.K. & Lotterup, A., 1. udgave
(2020), s. 161.
104
ac
103
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 24
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0027.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
ændringsforslag til lovteksten, hvorefter den generelle undtagelse fra oplysningspligt ved
genanvendelse af personoplysninger som led i administrativt bestemt samkøring,
ikke
skulle finde
anvendelse ved samkøring
i kontroløjemed
110
. Desuden kom der to betænkninger fra Folketingets
Retsudvalg,
111
som fastsatte en
særlig parlamentarisk proces
for godkendelse af bekendtgørelser
udstedt i medfør af bemyndigelsesbestemmelsen.
112
Processen tog sigte på fortsat at sikre en vis
demokratisk kontrol med administrative regler om bl.a. samkøring i kontroløjemed og indebar, at en
minister i forbindelse med udstedelse af bekendtgørelser efter lovforslagets § 5, stk. 3, blev forpligtet
til at sende et bekendtgørelsesudkast til afstemning i både Retsudvalget og det
relevante fagudvalg
i Folketinget samtidig med, at bekendtgørelsesudkastet blev sendt i høring hos Datatilsynet og andre
relevante parter. Desuden forpligtede justitsministeren sig til hvert år at udarbejde årlige
redegørelser til Folketinget om, hvilke bekendtgørelser der var udstedt i henhold til
bemyndigelsesbestemmelsen i databeskyttelseslovens § 5, stk. 3.
113
Intentionen med disse særlige forholdsregler var at sikre, at der fortsat ville være en vis
parlamentarisk involvering og gennemsigtighed i forbindelse med beslutning om yderligere
myndighedsmæssig adgang til at fravige det grundlæggende princip om formålsbegrænsning ved
genanvendelse af borgernes oplysninger til nye og helt andre formål, end dem oplysningerne var
indsamlet til, samt at sikre gennemsigtighed for borgerne, hvis der var tale om samkøring i
kontroløjemed.
114
Det fremgår af justitsministerens besvarelse af spørgsmål nr. 47 af 7. november 2024 (Alm. del) fra
Folketingets Retsudvalg, at bemyndigelsesbestemmelsen endnu ikke har været anvendt.
115
4.4 Delkonklusion
Databeskyttelsesforordningen
indeholder
en
række
grundlæggende
principper,
som
i
overensstemmelse med artikel 8 i EU’s charter indebærer, at
personoplysninger skal behandles på
en lovlig, rimelig og gennemsigtig måde.
116
Al behandling af personoplysninger skal leve op til disse
principper. Hvis det vurderes, at en fremgangsmåde ikke er i overensstemmelse med et eller flere af
disse principper, kan det betyde, at en ellers lovhjemlet behandling ikke kan finde sted.
Særligt indgribende behandlingsformer som f.eks. behandling af mange oplysninger som led i
videoovervågning på offentligt og frit tilgængeligt sted, systematiseret behandling af oplysninger
110
111
Databeskyttelseslovens § 23, 2. punktum.
Betænkninger af 9. og 16. maj 2018 til L 68 og L 69, Folketinget 2017-18.
112
Ordningen er nærmere beskrevet her: https://www.ft.dk/samling/20181/almdel/REU/bilag/213/2030856/index.htm.
113
Svar til Folketingets Retsudvalgs spørgsmål 102, 115 og 126 i forbindelse med behandlingen af L68, Samling 2017-18
(Databeskyttelsesloven), samt det anførte i betænkninger afgivet af Retsudvalget den 9. maj 2018, punkt 5, samt
tillægsbetænkning afgivet 16. maj 2018.
114
Betænkninger af 9. og 16. maj 2018 til L 68 og L 69, Folketinget 2017-18.
115
Svar af 7. november 2024 til spm. 47 (alm. Del). Folketingets Retsudvalg:
https://www.ft.dk/samling/20241/almdel/reu/spm/47/svar/2085428/2932222.pdf.
116
Artikel 5, stk. 1, litra a.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 25
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0028.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
som led i profilering og behandling af oplysninger ved hjælp af ny teknologi kan stille kvalificerede
krav til retsgrundlagets klarhed, rimelighed og gennemsigtighed i forhold til borgeren.
Principperne er bl.a. begrundet i, at dataindsamling, registrering og opbevaring af oplysninger i sig
selv skaber en risiko for, at der på et senere tidspunkt kan ske persondatamisbrug.
117
Principperne
er udtryk for en generelt gældende grundsætning om
proportionalitet
, som indebærer, at
indsamling, opbevaring og videregivelse af oplysninger som led i overvågning skal vurderes at være
nødvendigt i forhold til overvågningens formål. Vurderingen bør omfatte en kvalitativ vurdering af,
hvorvidt indsamling, opbevaring og anvendelse af den samlede mængde af oplysninger både er
egnet
og
nødvendig
for at realisere formålet med den iværksatte overvågning. EU-domstolens
praksis indebærer, at der må stilles skærpede krav til denne proportionalitetsvurdering, hvis der er
tale om mange oplysninger om mange borgere, og det ud fra de overvågede data er muligt at tegne
en profil eller fastslå bevægelsesmønstre, da der i så fald er tale om en særlig indgribende type
behandling.
Særligt
i
relation
til
myndighedsmæssig
dataovervågning
og
samkøring
kan
databeskyttelsesrettens krav til rimelighed, lovlighed og gennemsigtighed samt princippet om
formålsbegrænsning få særlig betydning. I en overvejende digital forvaltning kan der være legitim
interesse i at genbruge, videregive og sammenstille oplysninger, der er indsamlet til ét formål, til
brug for helt andre formål.
118
Fravigelse af princippet om, at personoplysninger kun må
(gen)anvendes til de formål, hvortil de er indsamlet, kræver dog et klart retsgrundlag (f.eks. love,
bekendtgørelser mv.), og at
det væsentligste indhold af de grundlæggende rettigheder og
frihedsrettigheder
respekteres. Selvom der ikke er krav om direkte lovhjemmel, og der kan ske
fravigelse af bl.a. pligten til at underrette borgerne om samkøringen, taler princippet om
gennemsigtighed for , at der som minimum fastsættes specifikke bestemmelser om bl.a. formålene
med behandlingen, rækkevidden af de indførte begrænsninger, opbevaringsperioder og gældende
garantier under hensyntagen til behandlingens karakter, omfang og formål eller kategorier af
behandling samt risiciene for de registreredes rettigheder. Sådan klarhed i retsgrundlaget kan
fremme rimelighed og gennemsigtighed for borgerne, sikre demokratisk legitimitet og give grundlag
for en kvalificeret samfundsdebat under lovgivningsprocessen.
Disse hensyn er bl.a. afspejlet i
den særlige parlamentariske proces,
der i 2018 blev indført i forhold
til udnyttelse af bemyndigelsesbestemmelsen til administrativt at fastsætte regler, der fraviger
princippet om formålsbegrænsning og oplysningspligt i forbindelse med
samkøring i kontroløjemed
.
Fastsættelse af sådanne regler kræver således behandling i både Folketingets Retsudvalg og det
relevante fagudvalg inden udstedelse af bekendtgørelsen, ligesom der i denne situation ikke er
mulighed for generelt at undlade oplysningspligten overfor borgerne.
119
Tilsvarende kvalificerede
krav til både indhold af retsgrundlag og proces for parlamentarisk behandling gælder imidlertid ikke
117
118
Blume (2014) Overvågning. Kan persondataretten gøre nytte?
Blume og Herrmann (2018) s. 312.
119
Databeskyttelseslovens § 23.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 26
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0029.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
for vedtagelse af lovgivning af samme karakter. Den nævnte særlige parlamentariske proces ved
udstedelse af bekendtgørelser om samkøring er imidlertid ikke blevet anvendt en eneste gang,
hvilket må tyde på, at samkøring i kontroløjemed besluttes gennem den almindelige
lovgivningsproces.
Ved siden af de grundlæggende krav til rammerne for databehandling og karakteren af
retsgrundlaget for behandling af oplysninger som led i overvågning gælder princippet om
ansvarlighed
(accountability).
Ansvarlighedsprincippet
er
bl.a.
afspejlet
i
reglerne
om
konsekvensanalyser, som må antages at indebære, at der gælder et krav om udarbejdelse af en
konsekvensanalyse
inden
iværksættelsen af konkrete overvågningstiltag, som sandsynligvis vil
indebære en høj risiko for borgernes rettigheder og frihedsrettigheder. Udarbejdelse af en sådan
konsekvensanalyse er afgørende for at sikre et reelt fokus på borgernes rettigheder og
frihedsrettigheder i forbindelse med indgribende og omfattende behandlinger af personoplysninger
f.eks. som led i overvågning.
Rammerne for at iværksætte overvågning eller foretage samkøring eller profilering, hvorved der
skabes et ret nærgående billede af den enkelte borgers private forhold, er i dag mere relevant end
nogen sinde. Det er derfor vigtigt at overveje, hvilke rammer der skal gælde for brugen af sådan
profilering. Det gælder navnlig i den offentlige sektor, hvor den enkelte borger ikke har mulighed for
at vælge databehandlingen fra.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 27
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0030.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
5 Udviklingen i overvågningstrykket
Indledningsvist redegøres der i afsnit 5.1 for tendensen til kraftig vækst i den myndighedsmæssige
overvågning i Danmark. Herefter følger i afsnit 5.2 en kort gennemgang af udvalgte initiativer på EU-
niveau. I afsnit 5.3 gennemgås en række konkrete begivenheder og tiltag, som over en 10-årig
periode har haft betydning for retten til privatliv og beskyttelse af personoplysninger. Kapitlet
afsluttes med en delkonklusion i afsnit 5.4.
5.1 Myndighedsovervågning i kraftig vækst
Justitia har siden sin oprettelse i 2014 haft særlig fokus på overvågningsområdet. I Justitias årlige
statusrapporter om retssikkerheden i Danmark
120
nævnes hvert år udvalgte lovforslag og andre
regeringsinitiativer, domme, rapporter og begivenheder, der i løbet af det pågældende år har haft
betydning
for
udviklingen
i
beskyttelsen
af
grundlæggende
retsstatsprincipper
og
menneskerettigheder i Danmark. Selvom der ikke er tale om en udtømmende eller fuldstændigt
dækkende gennemgang af samtlige relevante tiltag, er overvågningsområdet et af de områder, som
er blevet fulgt tæt. Institut for menneskerettigheder følger ligeledes overvågningsområdet tæt både
i deres årlige opsamlende rapporter og diverse temarapporter.
Et tilbageblik på bl.a. disse rapporter giver et klart indtryk af, at den myndighedsmæssige
overvågning er i kraftig vækst, og at overvågningen favnes som et redskab til at sikre kontrol og
øget effektivitet mv. Et karakteristisk eksempel på dette er loven om
forbud
mod tv-overvågning,
som skiftede navn til lov om tv-overvågning i 2008, da privates adgang til at videoovervåge endnu
en gang blev udvidet. Som en afledt konsekvens heraf blev politiets adgang til sådanne optagelser i
efterforskningsmæssig sammenhæng - ligesom andre offentlige myndigheders videoovervågning -
reguleret i loven med henblik på at give politiet øgede muligheder for at overvåge i
kriminalitetsbekæmpende øjemed.
121
Navnlig fra 2010 og frem har der været retssikkerhedsmæssige bekymringer i forhold til almindelige
kontrolmyndigheders øgede adgang til bredspektret indhentning af oplysninger som led i
effektivisering og målretning af deres indsatser. Både Justitia og Institut for Menneskerettigheder
122
har derfor haft fokus på, om skattemyndighedernes og andre offentlige myndigheders øgede
adgang til bredspektret indhentelse af personoplysninger i samkøringsøjemed til brug for
kontrolindsatser – herunder oplysninger som teledata, rejseaktivitet mv., som oprindeligt er
indsamlet af andre aktører til helt andre formål - kunne være i strid med grundlæggende rettigheder
om beskyttelse af privatliv og personoplysninger, bl.a. som følge af uklare retsgrundlag og brede
Rapporterne fokuserer særligt på Justitias fokusområder; frihedsrettigheder, grundlæggende menneskerettigheder,
retsstatslige principper samt borgeres og virksomheders retssikkerhed.
121
Lov nr. 519 af 6. juni 2007 og tv-overvågningsudvalgets bemærkninger til lovforslaget §1, nr.1 i betænkning nr.
1483/2006.
122
Se f.eks. Institut for Menneskerettigheders rapport om Forvaltningens kontrol, status 2015-2016.
ac
120
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 28
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0031.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
myndighedsmæssige skøn, der ikke i fornødent omfang kan anses for at beskytte borgerne mod
vilkårlige indgreb i beskyttelsen af privatliv og personoplysninger.
Særligt udviklingen af ny teknologi og analyseværktøjer har givet appetit på at effektivisere og
automatisere. Med etableringen af Udbetaling Danmark i 2012 begyndte udviklingen for alvor at
accelerere med stadigt mere omfattende beføjelser til behandling af personoplysninger, og en større
og større mængde oplysninger til kontrolindsatsen mod fejl og snyd med sociale ydelser. Justitia har
udarbejdet flere kritiske analyser, som har sat fokus på, om Udbetaling Danmarks beføjelser er
forenelige med beskyttelsen af borgernes grundlæggende rettigheder og retssikkerhed
123
Tilsvarende konklusioner ses også i rapporter udarbejdet af Institut for Menneskerettigheder og
Amnesty International.
124
Der har også internationalt været opmærksomhed på området fra
organisationer som f.eks. Algorithm Watch,
125
hvilket ikke mindst skyldes, at der i praksis opstår en
social slagside i forhold til overvågningstiltag målrettet personer, der modtager sociale ydelser.
Samtidig har udbyttet af den meget omfattende overvågning ofte vist sig at være meget beskedent
eller ligefrem ført til rejsning af kontrolsager på urigtigt grundlag. Algorithm Watch offentliggjorde i
2020 en stor undersøgelse af erfaringer med automatiseret eller beslutningsunderstøttende
algoritmer i 16 EU-lande, herunder Danmark. I den forbindelse afdækkede man flere alvorlige
eksempler på, hvordan algoritmer til systematiske samstillinger af personlige oplysninger anvendt af
myndigheder kunne føre til forkerte resultater og dermed alvorlige krænkelser af borgeres
rettigheder, når de på baggrund af en automatiseret proces blev inddraget i myndighedernes
‘suspicion-machine’.
126
Den stigende anvendelse af teknologiske løsninger og algoritmer, der overvåger millioner
menneskers data for at finde de få, er med til at øge overvågningstrykket. Samtidig er der begrænset
indsigt i algoritmernes opsætning og vægtninger.
127
Der har været stort politisk fokus på disse
afledte retssikkerhedsmæssige problemstillinger i 2024.
128
5.2 Initiativer på EU-niveau
EU har gennem tiden haft særlig fokus på at beskytte behandling og anvendelse af borgernes
oplysninger og at arbejde for begrænsning af overvågning til beskyttelse af de grundlæggende
Justitia (2015): Udbetaling Danmark: En trussel mod privatlivets fred og retten til databeskyttelse ’Udbetaling Danmarks
systematiske overvågning’ (2019).
124
Amnesty International (2024) Coded Injustice: Surveillance and Discrimination in Denmark’s automated welfare state.
125
Algorithm Watch er en uafhængig, non-profit organistation, baseret i Berlin og Zurich, som holder øje med, hvordan
algoritmer anvendes på et europæisk plan uden at svække retssikkerhed, menneskerettigheder og demokratiske værdier.
www.algorithmwatch.org.
126
Algorithm Watch (2020) Automating Society.
127
Se FOB2022-23 hvor Folketingets ombudsmand ikke fandt at kunne tilsidesætte Udbetaling Danmarks vurdering af, at
væsentlige hensyn til gennemførelse af offentlig kontrol gjorde det nødvendigt at undtage oplysninger om model. Se også
artikel i Radar om samme emne: https://radar.dk/artikel/juridisk-direktoer-vil-undgaa-mytedannelse-men-fastholder-
lukketheden-om-skats-ai-profilering.
128
Folketingsbeslutning 2023/1 BSF 136 fremsat 29. februar 2024 af SF om at pålægge regeringen at fremsætte et
lovforslag, der sikrer, at danske myndigheders brug af algoritmer sker efter principper om transparens og forklarlighed.
ac
123
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 29
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0032.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
rettigheder. Det gælder eksempelvis Databeskyttelsesforordningen (GDPR)
129
, AI forordningen
130
og
E-privacy reguleringen.
131
Derudover har EU-domstolen været meget aktiv i forhold at fortolke
proportionalitetsprincippet i forhold til generel og udifferentieret registrering og opbevaring
(logning) af den brede befolknings teledata og har gennem praksis statueret, at der gælder et forbud
mod generel og udifferentieret logning af teledata med henblik på bekæmpelse af grov kriminalitet,
og stillet krav om, at en sådan logning kun kan ske i situationer, hvor medlemsstaten står over for en
alvorlig trussel mod den nationale sikkerhed, som må anses for at være reel og aktuel eller
forudsigelig. Domstolen har også i en række andre sager taget stilling til de øvrige betingelser, der
skal være opfyldt for at gøre indgreb i retten ti beskyttelse af privatliv og personoplysninger. Se
ovenfor i afsnit 3.2.3 om relevant praksis fra EU-domstolen.
I de senere år har der imidlertid også været flere eksempler på EU-lovgivningsinitiativer, der omvendt
har bidraget til at øge overvågningstrykket. Her kan bl.a. nævnes Digital Services Act (DSA)
132
og
Europa-kommissionens CSA-forordning med forslag til chatcontrol,
133
som begge indeholder
skrappe krav til udbydere af sociale medier om at moderere brugernes indhold, som medfører risiko
for omfattende censur, men også forudsætter en omfattende privatretlig overvågning af indholdet
på platformene. Derudover kan nævnes direktivet om passagerlisteoplysninger (PNR-direktivet),
134
som forudsætter, at flyselskaber indsamler og systematisk videregiver oplysninger om flypassagerer
til brug for bekæmpelse af grov kriminalitet samt et tilsvarende direktiv vedrørende
skibspassagerer.
135
Disse oplysninger blev oprindeligt besluttet indsamlet og opbevaret af hensyn til
terrorbekæmpelse, men formålet er med årene blevet udvidet til også at omfatte grov kriminalitet,
ligesom oplysningerne kan anvendes til kriminalitetsanalyse. PNR-direktivet er gennemført i dansk
ret via PNR-loven fra 2018,
136
som i et vist omfang præciserer, hvilke oplysninger der indsamles, og
hvilke rammer der gælder for den videre anvendelse.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU)2016/679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i
forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger mv. (GDPR).
130
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1689 af 13. juni 2024 om harmoniserede regler for kunstig
intelligens mv. Forordningen trådte i kraft 1. august 2024.
131
EU direktiv 2002/58 af 12. Juli 2001 om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred i den
elektroniske kommunikationssektor (e-privacy direktivet) samt forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om
respekt for privatliv og beskyttelse af personoplysninger i forbindelse med elektroniske kommunikation og om
ophævelse af direktiv 2002/58/EF.
132
Se Justitias analyse fra 2022 herom: https://futurefreespeech.com/wp-content/uploads/2022/05/Report_thoughts-on-
DSA.pdf.
133
CSA forordningen forhandles fortsat, men Europa-Parlamentet og Rådet har henholdsvis den 10. og 29. april 2024
vedtaget midlertidige ændringer af forordning nr. 2021/1232, som gælder frem til den 20. april 2026, hvor CSA-
forordningen forventes at være vedtaget og trådt i kraft.
134
EU-Parlamentets og Rådets direktiv nr. 2016/681 af 27. april 2016 om anvendelse af passagerlisteoplysninger til at
forebygge, opdage, efterforske og retsforfølge terrorhandlinger og grov kriminalitet (PNR-direktivet).
135
Direktiv (EU) 2017/2109 om ændring af Rådets direktiv 98/41/EF om registrering af de ombordværende på
passagerskibe.
136
Lov nr. 1706 af 27. december 2018, som senere
ændret
i 2021, 2022 og 2024.
ac
129
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 30
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0033.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
5.3 Konkrete påvirkninger af retten til privatliv
Tidslinjen nedenfor indeholder eksempler på konkrete begivenheder, tiltag, og faktuelle forhold, der
påvirker retten til privatliv og beskyttelse af personoplysninger. Formålet er at illustrere udviklingen
i tiltag, der i perioden 2014-2024 har påvirket overvågningstrykket i Danmark. Det gælder både tiltag
som henholdsvis har øget og reduceret overvågningstrykket.
Tidslinjen er udfærdiget på baggrund af Justitias årlige statusrapporter, temaanalyser samt lignende
udgivelser fra andre organisationer. Der er således ikke tale om en udtømmende liste, men en liste
over relevante begivenheder, som på forskellig måde er kommet til Justitias kendskab gennem årene.
2014
Center for Cybersikkerhed (CFCS) blev oprettet som en enhed under Forsvarets
Efterretningstjeneste (FE) med vidtgående muligheder for overvågning.
1
Politiet begynder at anvende automatisk nummerpladegenkendelsesteknologi (ANPG).
2
Finansielle virksomheder får udvidet adgang til oplysninger fra Indkomstregistret, hvilket
øger mængden af persondata, som de kan indsamle.
3
EU-domstolen erklærer EU’s direktiv om pligtmæssig logning af teleoplysninger for
ugyldigt, da generel og udifferentieret logning af borgernes teleoplysninger strider mod
retten til beskyttelse af privatlivets fred og beskyttelse af personoplysninger.
4
Politiet får øgede kontrolmuligheder ved hjælp af fly- og skibspassageroplysninger samt
ANPG ved grænseområder.
5
2015
Udbetaling Danmarks beføjelser og samstillingsadgange udvides yderligere med henblik
på effektivisering af kontrol med fejl og snyd med sociale ydelser.
6
Rigsrevisionen sætter fokus på effektiviteten af datasamkøringer i kontroløjemed i
samarbejdet mellem Udbetaling Danmarks og kommunerne.
7
Justitia sætter fokus på Udbetaling Danmarks omfattende beføjelser med analysen
Udbetaling Danmark: En trussel mod privatlivets fred og retten til databeskyttelse.
8
Forsvarets Efterretningstjeneste får udvidet mulighederne for målrettet overvågning af
danskere i udlandet uden retskendelse.
9
Skatteministeren standser Skats indhentning af teleoplysninger uden kendelse til brug
for skattekontrollen efter samfundsmæssig debat.
10
Nedlægning af Terrorkommissionen, som bl.a. havde til formål at vurdere, om der
fandtes elementer i de vedtagne terrorpakker, som var for vidtgående i forhold til bl.a.
overvågning af befolkningen.
11
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 31
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0034.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Arbejdstilsynet får adgang til at indhente oplysninger fra eksterne registre til
kontrolindsatsen.
12
Bekendtgørelse muliggør, at politiet ved anvendelse af ANPG bl.a. kan opbevare ’no-
hits’ i op til 30-dage.
13
2016
Regeringen planlægger genindførelse af sessionslogning, mens teleoplysninger fortsat
logges.
14
SikkerhedsBranchen anslår, at der er ca. 1,5 millioner tv-overvågningskameraer
installeret i Danmark. Tallet var 500.000 i 2013.
15
Der oprettes mulighed for kommunalt tilskud til privat tv-overvågning.
Institut for Menneskerettigheder sætter i temarapport fokus på, om forvaltningens
kontrol er forenelig med de grundlæggende rettigheder.
16
EU-domstolen fastslår, at EU’s charter om grundlæggende rettigheder er til hinder for
regler om generel og udifferentieret lagring (logning) af samtlige borgeres trafik- og
lokaliseringsdata mv. (sessionslogning) til brug for kriminalitetsbekæmpelse.
17
Herefter
udskydes regeringens planer om genindførelse af sessionslogning, mens revision af de
generelle logningsregler udskydes på ny.
18
2017
Forslag til ny databeskyttelseslov giver offentlige myndigheder udvidet adgang til
administrativt at samkøre personoplysninger om borgerne i kontroløjemed.
19
Erhvervsstyrelsen fremsætter forslag til lov om deling af data, der giver styrelsen udvidet
adgang til oplysninger fra Skat og andre myndigheder.
20
Politiets og Forsvarets efterretningstjenester får hurtigere adgang til personoplysninger
om udlændinge i sikkerhedsarbejdet.
21
Folketinget vedtager lov om Forsvarets Efterretningstjenestes personoplysninger, der
giver FE adgang til oplysninger om flypassagerer via Skat uden dommerkendelse.
22
Politiet begynder at anvende POL-INTEL og får adgang til oplysninger om flypassagerer
via Skat uden retskendelse.
23
Politiets muligheder for at anvende ANPG udvides.
24
Nyt EU-direktiv opdaterer kravene til optælling og registrering af passagerer og
besætning om bord på passagerskibe, som skal indrapporteres til nationale
myndigheder.
25
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 32
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0035.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Fyns Politi begynder at anvende droner i deres arbejde som en testordning.
26
Forslag til ny skattekontrollov med omfattende hjemler til terminaladgang og samkøring
på tværs af både interne og eksterne registre hos andre offentlige myndigheder.
27
Justitia sætter med analysen
Ny skattekontrollov – Har Skatstadig adgang til fortrolige
teleoplysninger
fokus på, at Skats retsgrundlag for samkøring stadig er uklart.
28
2018
EU's databeskyttelsesforordning (GDPR) afløser persondataloven og skærper kravene til
ansvarlighed og gennemsigtighed ved behandling af borgernes data.
29
Den supplerende danske databeskyttelseslov udvider mulighederne for genanvendelse af
data ved at fjerne hidtidige krav om direkte lovhjemmel ved samkøring i kontroløjemed.
30
Erhvervsstyrelsen får udvidet muligheder for at indsamle og behandle (herunder
samkøre) oplysninger til kontrol- og tilsynsopgaver.
31
Lov om indsamling, anvendelse og opbevaring af oplysninger om flypassagerer (PNR-
oplysninger) vedtages, hvilket øger indsamling og deling af borgeres oplysninger.
32
Gladsaxe Kommune planlægger at bruge algoritmer til at identificere borgere med risiko
for sociale problemer. Projektet skrinlægges efter massiv kritik for at krænke privatlivets
fred.
33
Hjemmel til samkøring af CPR-registret, BBR-registret og Det Fælleskommunale
Ejendomsregister med henblik på kontrol af overholdelse af bopælspligt.
34
Mulighed for kommuners indhentning af oplysninger fra forsyningsselskaber om
elforbrug til kontrol af bopælspligten opgives efter samfundsmæssig debat.
35
Ny lov om aktiv beskæftigelsesindsats introducerer et værktøj, der samkører data om
borgere for at finde potentielle langtidsledige.
36
Mulighederne for, at erhvervsdrivende kan dele videoovervågningsmateriale mellem sig,
udvides.
37
Politiet tildeles 150 videokameraer ved finanslovsforhandlingerne til brug for en særlig
tryghedsskabende indsats i det offentlige rum.
38
2019
Regeringen fremlægger Trygheds- og sikkerhedspakken med initiativer til øget privat og
offentlig videoovervågning bl.a. for at fremme trygheden og til brug for et bredt
kriminalitetsbekæmpelseshensyn. Politiet får flere midler til tryghedsskabende
overvågning i det offentlige rum. Politiet får mulighed for at overtage tv-overvågning i
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 33
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0036.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
realtid i ekstraordinære situationer med henblik på at forebygge eller efterforske
kriminalitet.
39
Københavns Politi udtaler til medie, at de ønsker at benytte
ansigtsgenkendelsesteknologi til kriminalitetsbekæmpelse.
40
Justitia sætter fokus på henholdsvis Udbetaling Danmarks systematiske
dataovervågning
41
og kommunernes efterfølgende kontrol med modtagere af sociale
ydelser.
42
Straffeloven ændres så dømte seksualforbrydere underlægges strengere kontrol efter
endt afsoning. Ændringen indeholdt bl.a. mulighed for politiet til at føre tilsyn med den
dømtes bolig, breve og andre papirer uden retskendelse. Tilsynet kunne foretages
jævnligt, uanmeldt og på vilkårlige tidspunkter.
43
Teledatasagen ruller, hvor politiet har anvendt fejlbehæftede teledata i straffesager.
10.000 afsluttede straffesager skal undersøges.
44
Udvikling af datadrevet profileringsværktøj gennem samkøring af personoplysninger til
brug for kommunernes risikovurdering af langtidsledige.
45
Ændringsforslag til skattekontrollovsforslaget fra 2017 med tilføjelse om begrænsning af
anvendelse af teleoplysninger.
46
2020
EU-domstolen fastslår, at generel og udifferentieret lagring af teledata kan indføres
tidsbegrænset, ved alvorlig trussel mod den nationale sikkerhed, der er reel og aktuel
eller forudsigelig. EUD fastslog også, at nationale logningsregler ikke kan opretholdes
midlertidigt, når de strider mod EU-retten.
47
Danske myndigheder tilbyder kontaktsporingsapp i forbindelse med bekæmpelse af
covid-smitte under pandemien.
48
Politisk aftale vil etablere digital patruljeenhed, som skal overvåge åbne grupper på
sociale medier mv.
49
Signaturprojekter med kunstig intelligens i kommuner og regioner igangsættes, hvor
kommuner og regioner får offentlige midler til at afprøve kunstig intelligens i
forvaltningen.
50
Markante udvidelser i privates og offentlige myndigheders adgang til videoovervågning
efter tv-overvågningsloven, bl.a. i forhold til hvem der må videoovervåge, hvor meget af
det offentligt tilgængelige areal, overvågningen må omfatte og hvor længe optagelserne
må opbevares. Kommuner får mulighed for at videoovervåge for at fremme trygheden.
Registrering i politiets videoovervågningsregister gøres obligatorisk.
51
Politiets anvendelse af droner reguleres.
52
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 34
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0037.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
2021
Justitia udgiver rapporten Ulovlig logning – Tid til en lovrevision, hvor Justitsministeriet
håndtering af lognings-området kritiseres, særligt opretholdelsen af den ulovlige
logning.
53
Udvidelse af Skats muligheder for datasamkøring med henblik på anvendelse af kunstig
intelligens og Machine Learning i skattekontrollen og som led i udvikling af
profileringsmodeller.
54
Rigsrevisionens undersøgelse af politiets tryghedsskabende videoovervågning afdækker,
at kriterierne for at opsætte kameraerne er meget uklare.
55
2022
Nye regler for slettefrister vedrørende DNA-profiler og fingeraftryk udvider muligheden
for tættere profilering af borgere.
56
Politiet begynder at anvende ansigtsgenkendelsesteknologi i forbindelse med digital
offergenkendelse i sager om seksuelt misbrug af børn.
57
Nye logningsregler træder i kraft, der fortsat giver mulighed for generel og
udifferentieret logning af teleoplysninger, hvilket igen kritiseres for at krænke privatlivets
fred.
58
Digital Services Act (DSA) vedtages og medfører, at sociale medier aktivt skal overvåge
deres platform for ulovligt indhold.
59
Opbevaring af ’no-hits’ fra politiets stationære ANPG-overvågning udvides til 60 dage
og til 7 dage fra mobile enheder. Samtidig lempes kravene til, hvornår de må anvendes
ANPG.
60
EU-domstolen fastslår, at teledata, som er logget af hensyn til en national
sikkerhedstrussel, ikke kan bruges af politiet i sager af mindre alvorlighed end national
sikkerhed.
61
Ændring af de danske logningsregler, og der indføres tidsbegrænset logning på
baggrund af en konkret trusselsvurdering mod den nationale sikkerhed.
62
Indførelse af generel og udifferentieret registrering og opbevaring af oplysninger om en
slutbrugers adgang til internettet (begrænset sessionslogning).
63
2023
Højesteret træffer i en konkret straffesag kendelse om, at teleoplysninger, som er
logget og indhentet i strid med EU-retten, kan anvendes som bevis i sagen.
64
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 35
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0038.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Regeringen tilslutter sig beslutningsforslag om dansk politi skal kunne bruge genetisk
slægtsforskning i efterforskning.
65
CSA-forordning er på tegnebrættet og indeholder bl.a. Chatkontrol, som vil medføre
overvågning af al digital kommunikation i EU-lande.
66
Forlængelse af tidsbegrænset logning på baggrund af en konkret trusselsvurdering.
67
2024
Markant udvidelse af, hvor stor en andel af det offentligt tilgængelige areal, som
privates og offentlige myndigheders videoovervågning må omfatte efter tv-
overvågningsloven. Den i 2020 lovede evaluering udskydes i 2 år.
68
Nye regler om logning træder i kraft. Selvom loven er blevet indskrænket, kritiseres den
stadig for at være bredere, end det er lovligt ifølge EU-domstolens praksis.
69
Flere politikredse begynder at anvende kropskameraer i udvalgte operationer.
70
AI-forordningen vedtages i EU, som bl.a. regulerer anvendelsen af
ansigtsgenkendelsesteknologi og højrisiko-AI.
71
Justitia sætter fokus på behovet for at regulere politiets anvendelse af
ansigtsgenkendelse, herunder retssikkerhedsmæssige betænkeligheder ved anvendelse
uden kendelse mv.
72
Politisk aftale medfører, at politiet får mulighed for at anvende
ansigtskendelsesteknologi i forbindelse med opklaring af sager om alvorlig personfarlig
kriminalitet som f.eks. drab, forsøg på drab, grov vold, voldtægt og lignende
overtrædelser. Anvendelsen må kun anvendes bagudrettet og ikke i realtid.
73
Aktindsigt viser, at Skattestyrelsen bruger 23 forskellige AI-systemer til at bearbejde
borgernes personlige oplysninger, og at 6 AI-systemer er under udvikling.
74
Lovforslag fremsættes som muliggør anvendelsen af omvendt elektronisk fodlænke til
støtte af opretholdelsen af visse typer opholdsforbud.
75
Ny forlængelse af tidsbegrænset logning på baggrund af en konkret trusselsvurdering.
76
Lovforslag fremsættes som muliggør, at butikker gerne må lave aflytning og
lydoptagelser af både kunder og medarbejdere, så længe det fremgår tydeligt.
77
Noter til tidslinjen kan findes under afsnit 9.1 til sidst i rapporten.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 36
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0039.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
5.4 Delkonklusion
Et tilbageblik på overvågningstiltag i Danmark de seneste 10 år giver et klart indtryk af, at den
myndighedsmæssige overvågning er i kraftig vækst, og at overvågningen favnes som et redskab til
at sikre kontrol og øget effektivitet mv.
Navnlig fra 2010 og frem har der fra flere sider været udtrykt retssikkerhedsmæssige bekymringer i
forhold til kontrolmyndigheders øgede adgang til bredspektret indhentning af oplysninger som led
i effektivisering og målretning af kontrolindsatsen. Alligevel er kontrolbeføjelserne flere gange blevet
udvidet, hvilket sammen med de øgede teknologiske muligheder har lagt et større og større pres på
overvågningstrykket.
EU har gennem årene haft særlig fokus på beskyttelse af personoplysninger, og EU-domstolen har
tilsvarende været aktiv i forhold til fortolkning af rettighederne og i forhold til den
proportionalitetsvurdering, som er central for vurderingen af, om et overvågningstiltag er foreneligt
med de EU-retlige grundprincipper for beskyttelse af privatliv og personoplysninger.
Særligt
de
seneste
år
har
der
dog
også
været
modsatrettede
tendenser.
Selvom
lovgivningsinitiativerne har haft fuldt ud legitime formål og bl.a. tilsigter at styrke sikkerheden i EU
samt at bekæmpe terror og anden kriminalitet mv., kan initiativerne i praksis medvirke til at
indskrænke borgernes frihedsrettigheder. Det gælder i særlig grad ytringsfriheden, som er under et
stadigt stigende pres i kampen mod hate-speech, digitale seksualkrænkelser og misinformation af
offentligheden. I takt med, at overvågningsredskaberne bliver mere og mere effektive, er der en
tendens til, at overvågningsintensiteten tilsvarende øges.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 37
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0040.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
6 Videoovervågning
I afsnit 6.1 nedenfor redegøres der for tendensen til og baggrunden for den øgede videoovervågning
i det offentlige rum. Derefter ses der i afsnit 6.2 kort på effekten af videoovervågning i forhold til
kriminalitet. I afsnit 6.3-6.5 ses nærmere på udviklingen i henholdsvis tv-overvågningsloven, politiets
overvågning med ANPG og politiets tryghedsskabende videoovervågning. Kapitlet afsluttes med en
delkonklusion i afsnit 6.6.
6.1 Øget videoovervågning i det offentlige rum
Der kan næppe være tvivl om, at det samlede videoovervågningstryk i det offentlige rum er stigende.
Både private aktører og offentlige myndigheder, herunder politiet, overvåger i langt videre omfang
end tidligere i det offentlige rum. Organisationen Sikkerhedsbranchen har i 2016 estimeret, at der
findes omkring 1,5 millioner kameraer i Danmark.
137
Sikkerhedsbranchen har ikke noget nyere
estimat, men det må forventes, at tallet er væsentligt højere i dag, bl.a. fordi prisen på udstyret er
lavere og kan købes i den almindelige detailhandel.
138
Stigningen kan være forbundet med de nutidige fleksible retlige rammer. Det er eksempelvis muligt
for kommunerne at videoovervåge offentligt tilgængelige steder, der ligger i tilknytning til en
restaurationsvirksomhed eller på offentligt tilgængelige arealer tæt på boligområder, hvor bl.a.
boligforeninger med politiets tilladelse foretager overvågning ud fra væsentlige hensyn til
kriminalitetsbekæmpelse. Kriteriet for kommunernes videoovervågning er imidlertid ikke, at det skal
være af væsentlige hensyn til kriminalitetsbekæmpelse, men at det vurderes at ’fremme
trygheden‘.
139
Politiet
har
fået
vide
beføjelser
til
at
stille
krav
til,
hvor
og
hvordan
der
af
kriminalitetsbekæmpelseshensyn skal videoovervåges i det offentlige rum, ligesom politiet i flere
tilfælde er den kompetente myndighed i forhold til at give private tilladelse til at foretage
videoovervågning.
140
Politiet kan derudover henstille til private samt direkte pålægge offentlige
myndigheder at foretage videoovervågning indenfor rammerne af lovgivningen.
141
Berlingske. Video stopper tyven - men vold forhindrer overvågning ikke. 8. december 2016,
https://www.berlingske.dk/samfund/video-stopper-tyven-men-vold-forhindrer-overvaagning-ikke.
138
Samtidig er den mobile private kameraovervågning formentlig i hastig fremgang, bl.a. som følge af integrationen i
Teslas biler, som er blandt de mest solgte elbiler i Danmark, se f.eks.
https://mobilsiden.dk/nyheder/opkoblede-biler/top-
6-de-mest-solgte-elbiler-i-2024/, https://mobility.dk/nyregistreringer/
og https://fdm.dk/nyheder/nyt-om-biler/2023-12-
elektrisk-revolution-tesla-slaar-37-aar-gammel-salgsrekord.
139
Tv-overvågningslovens § 2a, jf. § 2, stk.2, § 2 c, stk. 1 og stk. 3. Se også Lov 2020-06-09 nr. 802 om ændring af lov om
tv-overvågning. Se også lovforslaget LFF 2020-02-05 nr. 102 om ændring af tv-overvågningsloven (Styrkelse af trygheden
og sikkerheden, herunder udvidelse af adgangen til tv-overvågning for private og offentlige myndigheder samt
obligatorisk registrering af tv-overvågning) for overvejelserne bag lovændringen.
140
Tv-overvågningslovens § 2, stk. 1, nr. 4 og 5, jf. § 2, stk. 6. og § 2, stk. 2.
141
Tv-overvågningslovens § 2d.
ac
137
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 38
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0041.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Private virksomheder, offentlige myndigheder, foreninger mv. har desuden pligt til at lade sig
registrere i Politiets Kameraregister over tv-overvågningskameraer (POLCAM) samt indberette
eventuelle væsentlige ændringer.
142
Antallet af registreringer i POLCAM udgjorde i 2023 i alt 38.388,
som reelt kan dække over et langt større antal kameraer, da registreringen omfatter en adresse med
et eller flere kameraer.
143
Politiet har på flere måder en særstatus i forhold til øvrige offentlige myndigheders anvendelse af
videoovervågning, hvilket selvfølgelig skyldes, at politiet varetager en meget væsentlig
samfundsmæssig opgave med at forebygge og efterforske kriminalitet. Navnlig i forhold til
efterforskning kan videoovervågning være særdeles effektivt. Udover at være godkendende instans
i
forhold
til
øvrige
offentlige
myndigheders
og
privates
videoovervågning
efter
tv-
overvågningslovens regler, anvender politiet også selv videoovervågning som led i deres
opgavevaretagelse.
Når politiet iværksætter
videoovervågning af personer, der befinder sig på et
ikke-frit
tilgængeligt sted
, skal det ske efter retsplejeloven regler om observation, hvilket bl.a. forudsætter
rettens
tilladelse.
144
Politiets
efterforskningsmæssige
beslutninger
om
at
iværksætte
videoovervågning på
frit tilgængeligt sted
som led i efterforskning af strafbare forhold kan
derimod ske uden rettens godkendelse og alene på baggrund af en almindelig, ulovbestemt
proportionalitetsvurdering.
145
Politiets behandling af oplysninger skal i den sammenhæng ske
indenfor rammerne af de generelle regler i retshåndhævelsesloven.
146
Det ses imidlertid ikke afklaret
i praksis, hvor konkret og alvorligt efterforskningsmæssigt behov, der skal være tale om, for at en
mere bredspektret overvågning som led i et generelt kriminalitetsbekæmpelseshensyn kan anses for
proportionelt og foretages indenfor rammerne af retshåndhævelsesloven. Tilsvarende gælder for
videoovervågning med et
tryghedsskabende
sigte.
De seneste 5-6 år har det været en udtalt politisk prioritet generelt at sætte ind med styrket
overvågning i det offentlige rum. Det politiske udspil ’Tryghed og Sikkerhed i det offentlige rum’ fra
2019 omfatter således både udvidelser indenfor tv-overvågningsloven for privates og offentlige
Jf. tv-overvågningslovens § 2e, som trådte i kraft den 1. juli 2021, jf. bekendtgørelse 2021-05-28 nr. 1060 om
ikrafttræden af § 1, nr. 10, i lov om ændring af lov om tv-overvågning (Styrkelse af trygheden og sikkerheden, herunder
udvidelse af adgangen til tv-overvågning for private og offentlige myndigheder samt obligatorisk registrering af tv-
overvågning). Se også lov 2020-06-09 nr. 802 om ændring af lov om tv-overvågning og lovforslaget LFF 2020-02-05 nr.
102 om ændring af tv-overvågningsloven (Styrkelse af trygheden og sikkerheden, herunder udvidelse af adgangen til tv-
overvågning for private og offentlige myndigheder samt obligatorisk registrering af tv-overvågning) for overvejelserne
bag lovændringen punkt 2.1.2.1.
143
Besvarelse af spørgsmål nr. 812 til Folketingets Retsudvalg af 18. april 2024.
144
Retsplejelovens § 780.
145
UfR 2021.1262.
146
Lov nr. 410 af 27. april 2017 om retshåndhævende myndigheders behandling af personoplysninger, som regulerer
politiets behandlinger af personoplysninger med henblik på at forebygge, efterforske, afsløre eller retsforfølge strafbare
handlinger mv.
ac
142
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 39
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0042.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
myndigheders
overvågning,
politiets
overvågning
med
automatisk
nummerplade-
genkendelsesteknologi (ANPG) samt politiets tryghedsskabende overvågning.
147
Det politiske udspil var umiddelbart begrundet i en række voldsomme eksplosioner i et offentlige
rum og øget aktivitet i bandemiljøet. Statsminister Mette Frederiksen udtalte bl.a. følgende til
medierne:
”Vi ser en rigtig grim og grov kriminalitet i vores samfund, som i høj grad relaterer sig til banderne
og den organiserede kriminalitet. Jeg synes, de har fået for godt fat i vores samfund, og det ønsker
jeg selvfølgelig ikke’.”
148
Den politiske intention var at give mulighed for at
'overvåge bredere og ikke kun snævert
.”
149
Den teknologiske udvikling har samtidig betydet, at videoovervågning i endnu højere grad end
tidligere kan anvendes til at skabe meget nærgående profiler af de enkelte personer ved, at der
kombineres med teknologier som ansigtsgenkendelse og andre analytiske redskaber. Dette kan
udgøre et særligt intensivt indgreb i privatlivets fred, idet denne kombination af teknologiske
muligheder gør det med EU-domstolens ord muligt
’at drage meget præcise slutninger vedrørende
privatlivet for de omfattede personer, såsom vaner i dagligdagen (…) sociale relationer og sociale
miljøer, de frekventerer
.’
150
6.2 Effekten af videoovervågning
Kriminalitetsbekæmpelse
er uden tvivl et legitimt formål, og kan i henhold til de menneskeretlige
regler accepteres som indgreb i de grundlæggende rettigheder, hvis der foreligger et aktuelt
kriminalitetsmæssigt problem det sted, der skal videoovervåges, og videoovervågningen er af en
sådan karakter, at den utvivlsomt vil være virksom i forbindelse med bekæmpelsen af denne
kriminalitet.
151
Videoovervågning kan være meget værdifuldt i en
efterforskningsmæssig
sammenhæng. Derimod
har videoovervågning meget sjældent et dokumenteret
kriminalitetsforebyggende
sigte. Det
Kriminalpræventive Råd har flere gange peget på, at videoovervågning kun har en dokumenteret
forebyggende effekt i nogle helt bestemte situationer som f.eks. hærværk og indbrud i
parkeringskældre, og at den forebyggende virkning på den objektive utryghed, altså den enkelte
borgers reelle udsathed i forhold til at blive ramt af kriminalitet, derimod må anses for meget lav i
147
’Tryghed og Sikkerhed i det offentlige rum’ (2019), afsnit 4 ’Politiet styrker brugen af videoovervågning’.
https://www.regeringen.dk/media/7435/tryghed-og-sikkerhed-i-det-offentlige-rum.pdf.
148
https://nyheder.tv2.dk/samfund/2019-10-08-statsministeren-varsler-massivt-oeget-overvaagning-i-danmark.
149
TV2 Nyheder: https://nyheder.tv2.dk/samfund/2019-10-08-statsministeren-varsler-massivt-oeget-overvaagning-i-
danmark.
150
La Quadrature du Net-dommen, EUD af 6. oktober 2020 (forenede sager C‑511/18, C‑512/18 og C‑520/18), præmis 117.
Dommen vedrørte generel og udifferentieret logning af tele- og lokationsdata.
151
EUD af 11. december 2019, Case of TK (C-708/18), præmis 46-47.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 40
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0043.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
forhold til den type personfarlig kriminalitet, som i mange tilfælde har udløst ønsket om at skabe
tryghed.
152
En omfattende meta-analyse foretaget af BRÅ, det svenske kriminalpræventive råd, i 2019, viser
samme resultat .
153
Analysen omfattede over 80 forsøg
154
i forskellige lande, som undersøgte, om
videoovervågning havde en forebyggende effekt på kriminalitet. Resultatet var, at der ikke kunne
påvises nogen forebyggende effekt i forhold til personfarlig kriminalitet, men en vis forebyggende
effekt i forhold tyveri fra parkeringskældre og lignende.
I forhold til
oplevet, subjektiv utryghed
har Det Kriminalpræventive Råd i stedet peget på andre
relevante indsatser i udfordrede lokalområder, f.eks. af fysisk karakter. Rådet har i forbindelse med
høringer over lovforslag udtrykt generel betænkelighed ved øget videoovervågning i det offentlige
rum.
155
6.3 Udviklingen i tv-overvågningsloven
6.3.1 Den første regulering og udvikling
I 1982 blev privates adgang til at foretage videoovervågning på frit tilgængelige områder for første
gang reguleret i en særlig lov.
156
Loven blev formuleret som et generelt forbud mod privates
videoovervågning, da det blev vurderet at virke krænkende, hvis en udbredt anvendelse af
overvågningsudstyr begrænsede mulighederne for at kunne færdes på frit tilgængelige områder
uden at blive udsat for skjult iagttagelse eller fotografering.
157
Der blev derfor også kun gjort enkelte
undtagelser til 1982-lovens forbud, som ifølge lovteksten alene var møntet på at regulere privates
tv-overvågning.
Offentlige myndigheders tv-overvågning var i første omgang ikke omfattet af loven og var alene
reguleret af et ulovbestemt proportionalitetsprincip i forhold til det, der blev betragtet som et
væsentligt myndighedsmæssigt indgreb i borgernes privatliv. Ifølge tv-overvågningsudvalget var der
i 1982 en udbredt opfattelse af, at overvågningsapparatur ville begrænse borgernes mulighed for at
færdes på frit tilgængelige områder uden at være udsat for skjult iagttagelse eller fotografering. De
oprindelige lovforarbejder angav, at det kunne virke krænkende for personer at blive fotograferet i
situationer, hvor de var uforberedte. Frygten var, at der ville blive skabt en almindelig fornemmelse
152
153
Det Kriminalpræventive Råds høringssvar af 8. januar 2020.
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) (2018): CCTV and Crime Prevention. Systematisk Review udgivet i samarbejde med
University of Cambridge.
154
Med strenge krav til forsøgenes videnskabelige kvalitet og opsætning med kontrolgrupper, randomiseret udvælgelse
og fokus på statistisk signifikans.
155
Se mere om hvorvidt tv-overvågning kan forebygge kriminalitet på rådets hjemmeside: https://dkr.dk/flere-/trygge-
byer/fakta-om-tv-overvaagning.
156
Ved lov nr. 278 af 9. juni 1982 om forbud mod privates tv-overvågning mv.
157
L151 af 12. marts 1982. FT 1981/82, tillæg A, sp. 3831f.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 41
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0044.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
af ufrihed, hvis udbredelsen af overvågningsudstyr førte til, at folk, når de færdedes frit tilgængelige
steder, ville føle sig udsat for at blive iagttaget af ikke tilstedeværende personer.
158
Tilsynsmyndigheden på området, Datatilsynet, udtrykte gennem sin praksis efter persondataloven
(gældende fra 2000 – 2018) det grundlæggende synspunkt, at offentlige myndigheder ud fra
proportionalitetsbetragtninger normalt skulle undlade at videoovervåge de områder, som var
opregnet i lovens § 1, stk. 1, nemlig gade, vej, plads eller lignende område, som benyttes til almindelig
færdsel.
159
Det fælles europæiske databeskyttelsesorgan
160
gjorde det lidt mere vidtgående
synspunkt gældende, at før overvågning overhovedet kunne anvendes, skulle mindre indgribende
midler tydeligt have vist deres utilstrækkelighed og/eller uegnethed i forhold til specificerede og
legitime formål med videoovervågningen.
161
Adgangen til videoovervågning efter tv-overvågningsloven er imidlertid løbende blevet udvidet og
allerede i 2007 fandtes loven mere at tage sigte på at regulere, hvor og hvordan videoovervågning
kunne ske.
162
Tv-overvågningslovens titel blev derfor ændret således, at ordene ”forbud mod” helt
udgik, selvom det generelle forbud mod privates videoovervågning af gade, vej, plads eller lignende
område, som benyttes til almindelig færdsel, stadig var udgangspunktet.
163
I 2007 blev antallet af private aktører, der kan foretage videoovervågning, udvidet.
164
I 2010 og 2011
blev boligselskabers, idrætsanlægsejeres og kommuners adgang til tv-overvågning yderligere
udvidet.
165
Udvidelsen blev begrundet af hensyn til kriminalitetsbekæmpelse i udsatte boligområder
og for boligselskaber og idrætsanlægsejere tillige af hensyn til kriminalitetsbekæmpelse omkring
idrætsanlæg.
166
Videoovervågning kunne i disse tilfælde tillades af politiet, hvis det var ’væsentligt’
af hensyn til kriminalitetsbekæmpelse. Der kom herudover mulighed for kommunalt tilskud til privat
tv-overvågning i 2016,
167
samt øgede muligheder for at dele videoovervågningsmateriale mellem
erhvervsdrivende i 2018.
168
6.3.2 Markant udvidelse af tv-overvågningsloven i 2020
I 2020 blev der gennemført markante udvidelser af adgangen til videoovervågning, idet der bl.a. i
meget væsentlig grad blev ændret ved afstandskravet, som handler om, hvor langt
videoovervågningen må brede sig i forhold til det egentlige mål for overvågningen. Det kan f.eks.
158
159
Lind, Motzfeldt og Tranberg: TV-overvågning anno 2008 Erhvervsjuridisk Tidsskrift 2008.64.
Lind, Motzfeldt og Tranberg: TV-overvågning anno 2008 Erhvervsjuridisk Tidsskrift 2008.64.
160
Tidligere Artikel 29 gruppen, nu Det Europæiske databeskyttelsesråd, European Data Protection Board (EDPB).
161
Lind, Motzfeldt og Tranberg: TV-overvågning anno 2008 Erhvervsjuridisk Tidsskrift 2008.64, afsnit 5.2.3.
162
Se tv-overvågningsudvalgets betænkning nr. 1483/2006, bemærkninger til § 1, nr. 1.
163
Jf. § 1, nr. 1 i lov nr. 519 af 6. juni 2007.
164
Jf. § 1, nr. 2 i lov nr. 519 af 6. juni 2007.
165
Jf. § 1, nr. 1 i lov nr. 713 af 25. juni 2010, og § 1, nr. 1 i lov nr. 422 af 10. maj 2011.
166
Se lovforslag nr. 185 af 24. marts 2010, almindelige bemærkninger, pkt. 3.2.1 og 3.3.1. og lovforslag nr. 145 af 23.
februar 2011, almindelige bemærkninger, pkt. 3.1.1.
167
Jf. § 5, nr. 1 i lov nr. 1728 af 27. december 2016.
168
Jf. § 1, nr. 2 i lov nr. 506 af 23. maj 2018.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 42
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0045.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
være, at det lovlige formål er at overvåge en del af fortovet ved en pengeautomat, og så opstår
spørgsmålet, hvor meget andet der også må overvåges for at opfylde formålet med overvågningen,
som eksempelvis kan være at forebygge eller opklare kriminalitet i tilknytning til pengeautomaten.
Før 2020 var ordlyden af bestemmelsen, at hvis sådan overvågning fandtes at være klart nødvendig
af hensyn til kriminalitetsbekæmpelse, kunne der overvåges områder i
direkte
tilknytning til facaden.
I en dom fra 1998 fandt Vestre Landsret,
169
at overvågning i relation til indgangen til en klub, som
strakte sig 100 m fra facaden, ikke kunne anses for at ligge i
direkte
tilknytning til facaden. Efter fast
praksis fortolkedes afstandskravet som omkring 10-15 meter.
I 2020 blev ordlyden ændret således, at der nu kunne overvåges i
umiddelbar
tilknytning, hvilket i
bemærkningerne blev tilkendegivet at udgøre op til 30 meter for både private og offentlige
myndigheder.
170
Der skete også endnu en udvidelse af, hvilke private der kan foretage
videoovervågning.
171
Samtidig blev der indført mulighed for, at alle private aktører (uden en
nærmere afgrænsning af personkredsen) kan få tilladelse fra politiet til tv-overvågning, når den
findes nødvendig for at imødegå en (ikke nærmere specificeret) sikkerhedstrussel.
172
Der blev
ydermere indsat to brede bemyndigelsesbestemmelser for justitsministeren til at give tilladelse til
mere privat og offentlig tv-overvågning, end hvad der allerede fulgte af loven.
173
For at lette politiets
adgang til tv-overvågningsoptagelser i efterforskningsøjemed
174
blev det desuden gjort obligatorisk
og forbundet med strafansvar for private aktører og offentlige myndigheder at registrere deres
videoovervågning i politiets register over tv-overvågningskameraer (POLCAM).
175
Der blev
herudover indført mulighed for at udvide opbevaring af videoovervågning optaget i
kriminalitetsbekæmpende øjemed med henblik på stillingtagen til videregivelse. En adgang der i
øvrigt er blevet udvidet løbende gennem årene.
176
Det hører med til historien, at der i det først fremsatte lovforslag til 2020-ændringen oprindeligt var
lagt op til en endnu lempeligere ramme for tv-overvågning, end den endeligt vedtagne. Der var bl.a.
lagt op til at lempe nødvendighedskravet i forhold til, hvornår videoovervågning kan iværksættes, så
videoovervågning ikke længere skulle være ’klart nødvendig’ af hensyn til kriminalitetsbekæmpelse,
men blot ’nødvendig’.
177
Det blev desuden foreslået at bevæge sig helt væk fra afstandskravet i
forhold til, hvordan/hvor stort et område der kan tv-overvåges, og i stedet alene fokusere på en
negativ afgrænsning om, at der ikke må tv-overvåges ind i private hjem eller andre private områder.
169
170
UfR1998.1390V.
Jf. §§ 1, nr. 5 og nr. 10 i lov nr. 802 af 9. juni 2020. Se også retsudvalgets betænkning nr. 102 af 19. maj 2020,
ændringsforslag med bemærkninger, til § 1, nr. 1, § 1, nr. 3 og § 1, nr. 5 for nærmere specificering af afstandskravet.
171
Jf. § 1, nr. 2 i lov nr. 802 af 9. juni 2020.
172
Jf. § 1, nr. 7 i lov nr. 802 af 9. juni 2020.
173
Jf. § 1, nr. 9, jf. § 1, nr. 6 og § 1, nr. 10 i lov nr. 802 af 9. juni 2020.
174
Se lovforslag nr. 102 af 5. februar 2020, de specielle bemærkninger til § 1, nr. 10.
175
Jf. § 1, nr. 10 i lov nr. 802 af 9. juni 2020.
176
Jf. § 1, nr. 12 i lov nr. 802 af 9. juni 2020.
177
Jf. § 1, nr. 5 og § 1, nr. 10 i lovforslag nr. 102 af 5. februar 2020. Se også de specielle bemærkninger til lovforslagets § 1,
nr. 5, og § 1, nr. 10.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 43
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0046.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Dette forslag ville således i realiteten gøre op med forbuddet om at foretage bredspektret
videoovervågning på offentligt sted. Formålet var et generelt hensyn til kriminalitetsbekæmpelse.
178
Flere af de hørte myndigheder og organisationer var imidlertid stærkt kritiske over for denne
udvidelse og slog bl.a. ned på den uklare sammenhæng og dermed manglende proportionalitet
mellem udvidelsen af overvågningsområdet og formålet med overvågningen. Eksempelvis udtalte
Advokatrådet, at ”
med den foreslåede ændring af afstandskravet fra 30 til 100 m synes trygheden
omkring den enkelte lokalitet (indgang, opgang mv.) ikke længere at være bærende for indsatsen. I
stedet synes forslaget at være et middel til en bred, generel og i praksis ubegrænset adgang til
borgerovervågning, hvor den enkelte lokation alene bliver et tilfældigt redskab hertil.”
179
Da der ikke på daværende tidspunkt var politisk opbakning til en så vidtgående adgang til
videoovervågning, blev disse dele af lovforslaget ikke gennemført.
Lovændringen indeholdt derimod to bemyndigelsesbestemmelser til, at justitsministeren
administrativt kunne fastsætte midlertidige regler om yderligere adgang for 1) privates adgang til at
videoovervåge, hvis det fandtes ’nødvendigt’ af hensyn til kriminalitetsbekæmpelse, og 2)
kommuners adgang til at videoovervåge, hvis der fandtes ’behov for at fremme trygheden’
180
. Efter
omfattende debat førte den parlamentariske proces til, at en sådan bekendtgørelse inden
udstedelsen skulle i høring hos Folketingets Retsudvalg, som kunne forkaste udkastet. En
bekendtgørelse kunne højst gælde i et år og kun forlænges ved ændring af loven. I forbindelse med
lovændringen blev det endvidere tilkendegivet, at justitsministeren ville udarbejde en evaluering af
den udvidede adgang til videoovervågning senest fire år efter 2020-ændringslovens ikrafttræden.
181
6.3.3 Udvidelse af afstandskravet i 2024 og udskudt evaluering
Den i ovenstående afsnit beskrevne evaluering nåede ikke at blive gennemført, inden tv-
overvågningsloven på ny blev ændret i juni 2024. Med ændringen i 2024 blev adgangen til
videoovervågning igen øget markant. Som led i en politisk aftale med fokus på bekæmpelse af
kriminelle bander,
182
blev der på ny foreslået og gennemført flere af de tidligere foreslåede meget
vidtgående ændringer af tv-overvågningsloven. Lovændringen indebar bl.a. en forøgelse af
afstandskravet fra 30 til 100 meter, idet ordet ‘”umiddelbar” blev fjernet fra det blot 4 år tidligere
indførte kriterium om "umiddelbar tilknytning”.
183
Dermed blev afstandskravet for både private
178
Jf. §§ 1, nr. 5 og nr. 10 i lovforslag nr. 102 af 5. februar 2020. Se også de specielle bemærkninger til lovforslagets § 1, nr.
5, og § 1, nr. 10.
179
Høringssvar af 9. januar 2020 fra Advokatrådet.
180
Tv-overvågningslovens §§ 2, stk.6, jf. § 2, stk.1, nr. 5, og § 2c, stk. 3.
181
Se Retsudvalgets betænkning nr. 102 af 19. maj 2020, ændringsforslag med bemærkninger, til § 1, nr. 1. Både Justitia
og Institut for Menneskerettigheder havde anbefalet en sådan evaluering i deres høringssvar til det oprindelige
lovforslag.
182
November 2023: Aftale om bandepakke IV – Trygge nabolag i hele Danmark (justitsministeriet.dk), Se s. 6 og
fokusområde 5: Flere og bedre værktøjer til myndighederne.
183
Jf. § 6, nr. 1 i lov nr. 665 af 11. juni 2024. Se almindelige bemærkninger, pkt. 5.5. samt specielle bemærkninger til § 6,
nr. 1 i lovforslag nr. 150 af 10. april 2024, for nærmere specificering af afstandskravet.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 44
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0047.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
aktører og offentlige myndigheder udvidet ganske markant. I bemærkningerne til lovforslaget er
følgende anført om baggrunden for, at det nu fandtes nødvendigt at overvåge op til 100 meter fra
det, som har betinget overvågningen:
“Det er vurderingen, at det er nødvendigt at øge afstandskravet, da den udvidede adgang til tv-
overvågning i visse situationer vil kunne være helt afgørende for, at politiet kan opklare kriminalitet.
Når afstandskravet udvides, øges chancerne således også for, at kameraet fanger den begåede
kriminalitet. Det bemærkes i øvrigt, at tv-overvågning også har et forebyggende sigte”.
184
Begrundelsen er en gentagelse fra det forkastede 2020-forslag,
185
og mange aktører var da også
(igen) meget kritiske. Datatilsynet fandt det bl.a. yderst betænkeligt at lade private erhvervsdrivende
og offentlige myndigheder udføre videoovervågning, som rækker ud over deres egne formål, og i
stedet forfølger mere generelle politimæssige formål, som de pågældende kan have svært ved at
vurdere lovligheden af. Der blev peget på både problemer i forhold til saglighed, proportionalitet og
dataminimering, ligesom der helt generelt blev peget på, at udvidelsen øgede risikoen for konkrete
og uproportionale indgreb i privatlivets fred, som f.eks. kortlægning af enkeltpersoners færden, og
at det ville ramme et ganske betydeligt større antal personer uden nogen politimæssig interesse,
end det tidligere har været tilfældet.
186
Datatilsynet pegede også på, at forslaget om et øget
afstandskrav kunne skabe større usikkerhed i forhold til, hvor der rent faktisk videoovervåges, idet
det kan være vanskeligt for borgere at vide, om man befinder sig på et videoovervåget areal i relation
til den påkrævede skiltning, ligesom det kan være vanskeligt at vide, hvilken eller hvilke
dataansvarlige der er ansvarlig for videoovervågning af det område, som man befinder sig på.
Udover, at det skaber en øget risiko for misbrug, gør det det også meget vanskeligt for en borger i
praksis at benytte sig af sine rettigheder til at gøre indsigelse mv.
Det Kriminalpræventive Råd var også kritisk og savnede en beskrivelse af formålet med den massive
udvidelse. Der blev i den forbindelse bl.a. peget på, at der kun er en dokumenteret forebyggende
effekt af videoovervågning i nogle helt bestemte situationer som f.eks. hærværk og indbrud i
parkeringskældre, men ikke i relation til personfarlig kriminalitet, der var angivet som baggrunden
for ændringerne.
187
Der blev herudover peget på, at også misbrugsrisici og sikkerhedsrisici øges i
takt med omfanget af overvågningen og de mange yderligere oplysninger, som på denne måde ville
blive opbevaret.
Det skal dog fremhæves, at flere af de meget vidtgående forslag fra 2020 ikke blev gentaget i 2024.
De kvalificerede krav til nødvendighedsvurderingerne er bl.a. bibeholdt flere steder. Der er således
fortsat krav om, at det for privates vedkommende skal være ’klart nødvendigt’
188
af hensyn til
184
185
Se almindelige bemærkninger, pkt. 5.5. i lovforslag nr. 150 af 10. april 2024.
Se de specielle bemærkninger til § 1, nr. 5, og § 1, nr. 10 i lovforslag nr. 102 af 5. februar 2020.
186
Datatilsynets høringssvar af 7. marts 2024 (jnr. 2024-11-0084), afsnit 4.
187
Høringssvar af 8. januar 2020. Det kriminalpræventive råd støtter sig bl.a. på en omfattende metaanalyse på området,
udarbejdet af det svenske kriminalitetspræventive råd, BRÅ fra 2018.
188
Tv-overvågningslovens §2, stk. 1, nr. 3, litra c.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 45
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0048.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
kriminalitetsbekæmpelse, eller for boligforeninger og idrætsanlægsejer, hvis der foreligger et
’væsentligt hensyn’ til kriminalitetsbekæmpelse.
189
Omvendt er der stadig adgang til at foretage
videoovervågning for at ’fremme trygheden’,
190
uden det er nærmere specificeret, hvad der ligger i
dette begreb, ligesom der er bemyndigelse til, at der administrativt kan åbnes op for øget privat
videoovervågning, hvis det vurderes ’nødvendigt af hensyn til kriminalitetsbekæmpelse’.
191
I forbindelse med høringsprocessen anbefalede bl.a. andet Justitia, at man som minimum skulle lade
den nye og markante udvidelse af adgangen til tv-overvågning afvente den lovede evaluering af
udvidelserne i 2020-ændringsloven.
192
Evalueringen blev i stedet udsat 2 år med henblik på også at
omfatte de nye udvidelser af adgangen til at overvåge, som blev vedtaget i juni 2024.
193
6.4 Udviklingen i politiets overvågning med ANPG
I januar 2015 henvendte Rigspolitiet sig til Datatilsynet med henblik på at få en vejledende udtalelse
om indførelse af en særlig type videoovervågningssystem som var integreret med en helt ny
automatisk nummerpladegenkendelsesteknologi (ANPG). ANPG virker ved en automatisk aflæsning
og registrering af nummerplader på alle biler, som passerer de steder, hvor der er placeret enten et
ubemandet stationært ANPG-kamera eller et mobilt ANPG-kamera, som er monteret på et køretøj.
194
ANPG-systemet skulle behandle og opbevare fotos af køretøjet og oplysninger om nummerpladen,
optagelsestidspunktet og køretøjets position på optagelsestidspunktet.
195
Formålet med overvågningen var at indsamle og registrere oplysninger om køretøjer, som blev
identificeret via genkendelse af nummerpladen, og på baggrund af automatisk søgning identificere
biler af konkret interesse for politiet ud fra ’hotlister’ med anførte nummerplader af interesse ud fra
en række forskellige kategorier (’hits’). Derudover ønskede man også mere bredt at registrere ’no-
hits’ til efterforskningsmæssig brug i forhold til biler, som ikke i forvejen var vurderet politimæssigt
interessante og derfor ikke fremgik af en hotliste. No-hits skulle opbevares i 30 dage svarende til
rammerne i tv-overvågningsloven.
Rigspolitiet og Datatilsynet var enige om, at ANPG-systemet ville indebære indsamling, behandling
og lagring af personoplysninger, da oplysningerne via registreringer om nummerpladen kunne
henføres til personer. I henvendelsen til Datatilsynet oplyste Rigspolitiet desuden, at "
afhængigt af
vinklen, lysforhold og kvaliteten af det enkelte foto vil det i nogle tilfælde være muligt at identificere
189
190
Tv-overvågningslovens §2, stk.3 og stk. 3.
Tv-overvågningslovens § 2a, § 2b og i henhold til administrative regler efter §2c, stk. 3.
191
Tv-overvågningslovens § 2, stk. 6, jf. stk.1, nr. 5.
192
Se Justitias høringssvar af 12. marts 2024 til lovforslag om ændring af straffeloven, retsplejeloven og forskellige andre
love (Gennemførelse af dele af Bandepakke IV).
193
Se Justitsministeriets høringsnotat af 10. april 2024 om forslag til lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven og
forskellige andre love (Gennemførelse af dele af bandepakke IV).
194
Jf. § 2 i bekendtgørelse nr. 1776 af 16. december 2015.
195
Jf. § 3 i bekendtgørelse nr. 1776 af 16. december 2015.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 46
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0049.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
fysiske personer i køretøjet
”.
196
Datatilsynet behandlede sagen på et møde i Datarådet og udtalte
herefter, at den påtænkte behandling af personoplysninger med teknologien kun med visse
begrænsninger kunne foretages indenfor rammerne af de dagældende regler i persondataloven, idet
behandlingen gav anledning til overvejelser om foreneligheden med de grundlæggende principper
for databeskyttelse.
197
Som eksempel tilkendegav Datatilsynet, at opbevaring af
’no-hits
'
(nummerplader som ikke i forvejen var lagt ind i systemet af politimæssige grunde)
ikke
ville kunne
anses for proportionelt eller sagligt, hvis de var indsamlet som led i almindelig patruljekørsel.
Derimod kunne ‘no-hits’ indsamlet som led i en
målrettet indsats
, som f.eks. ved landegrænsen,
opbevares i 30 dage.
198
For så vidt angår opbevaringen af ‘
hits’
fandt Datatilsynet, at dette skulle
begrænses til det konkret proportionelle for den enkelte kategori, ligesom kategorierne skulle være
defineret ud fra præcise kriterier. Endelig fandt Datatilsynet, at retssikkerhedsmæssige hensyn
tilsagde, at en regulering af systemets behandling af personoplysninger som minimum burde ske
ved en bekendtgørelse.
199
Dette resulterede i den første bekendtgørelse om ANPG i december
2015,
200
som blev udstedt med hjemmel i den dagældende persondatalov.
201
Ifølge bekendtgørelsen var der 13 kategorier af ’hits’, som kunne opbevares i enten 3 måneder, 1 år
eller 2 år afhængig af grovheden af den kriminalitet, som lå til grund for indsamlingen. ‘No-hits'
kunne opbevares i 30 dage, hvis de var indsamlet på baggrund af en
målrettet politiindsats, der var
tidsmæssigt og geografisk afgrænset og iværksat på baggrund af en konkret politifaglig vurdering,
hvor anvendelsen af ANPG vurderes at være af væsentlig betydning
.
202
‘No-hits' indsamlet som led i
almindelig patruljering kunne af tekniske grunde opbevares i op til 24 timer med henblik på
vurdering af, om der var tale om et ‘hit’, og de skulle herefter straks slettes.
I september 2017 blev ANPG-bekendtgørelsen udstedt igen med hjemmel i politiloven
203
og
retshåndhævelsesloven.
204
I den forbindelse ændredes anvendelsesområdet til et noget bredere
område svarende til politilovens § 2,
205
ligesom en række nye kategorier blev tilføjet hit-delen, dog
overvejende af den type, som slettes efter 3 måneder.
Se s. 6 i Justitsministeriets kommenterede oversigt over høringssvar om udkast til bekendtgørelse om politiets
anvendelse af automatisk nummerpladegenkendelse (ANPG) af 2. december 2016.
197
Datatilsynets udtalelse af 17. marts 2015 om brug af automatisk nummerpladegenkendelse. (j.nr. 2014-082-0114).
198
Datatilsynets udtalelse af 17. marts 2015 om brug af automatisk nummerpladegenkendelse. (j.nr. 2014-082-0114).
199
Datatilsynets udtalelse af 17. marts 2015 om brug af automatisk nummerpladegenkendelse. (j.nr. 2014-082-0114).
200
Bkg. nr. 1776 af 16. december 2015 om politiets anvendelse af automatisk nummerpladegenkendelse (ANPG).
201
Lov nr. 429 af 31. maj 2000 om behandling af personoplysninger.
202
Jf. herved § 6 i bkg nr. 1776 af 16. december 2015.
203
Jf. § 2 a, stk. 3, i lov om politiets virksomhed, jf. lovbekendtgørelse nr. 956 af 20. august 2015, som ændret ved lov nr.
671 af 8. juni 2017.
204
Jf. § 14, stk. 2, og § 16, stk. 4, i lov nr. 410 af 27. april 2017 om retshåndhævende myndigheders behandling af
personoplysninger.
205
Politilovens § 2 er en meget bred gengivelse af politiets opgaveportefølje som - udover kriminalitetsbekæmpelse -
også omfatter at yde andre myndigheder bistand, at afværge fare for forstyrrelse af den offentlige orden og at udføre
andre opgaver, der følger af gældende ret eller i øvrigt har en naturlig tilknytning til politiet.
ac
196
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 47
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0050.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Der er tale om meget omfattende registreringer særligt for så vidt angår ’no-hit’ oplysninger om
nummerplader uden aktuel politimæssig interesse, som de registrerede i øvrigt er afskåret fra at få
indsigt i.
206
Et tal oplyst af politiet i 2019
207
viser, at der i en periode på 30 dage var registreret
51.640.053 ’no-hits’ og 409.623 ’hits’. Det svarer til, at 99,2% af alle oplysninger i ANPG er ’no-hits’.
Overvågningen er i en analyse fra 2022 af lektor, PhD Tanja Kammersgaard Christensen fra Aalborg
Universitet vurderet som uforenelige med de grundlæggende rettigheder, hvilket navnlig baseres på
en vurdering af de brede kriterier og uklare nødvendighed i forhold til de angivne formål med
indgreb i privatlivets fred.
208
I 2022 blev der på ganske markant vis skruet op for overvågningen med ANPG. Antallet af ‘hit-
kategorier’ blev næsten fordoblet fra 13 til 22, som stort set alle først slettes efter den mellemlange
slettefrist på 1 år, herunder f.eks. nummerplader tilknyttet personer, der er eftersøgt af humanitære
grunde, til afsoning eller tilsigelse til et retsmøde
209
.
Også overvågningen af ’no-hits’ blev intensiveret, idet disse nu kunne indsamles ud fra et mindre
konkret kriterium,
hvis det understøtter et eller flere strategiske indsatsområder i politiet, hvor
anvendelsen af ANPG vurderes at være af væsentlig betydning
. Bekendtgørelsen stiller således ikke
længere krav om en målrettet indsats, der er geografisk eller tidsmæssigt afgrænset og iværksat på
baggrund af en konkret politifaglig vurdering.
210
Samtidigt blev opbevaringsperioden for ’no-hits’
markant øget, så disse nu kunne opbevares i op til 60 dage.
Opbevaringsbegrænsningen vedrørende ‘no-hits’, som
ikke
er indsamlet som led i en målrettet
indsats, men derimod indsamlet som led i almindelig patruljekørsel, blev samtidigt udvidet. Hvor de
tidligere kun kunne opbevares i 24 timer af rent tekniske grunde, kunne de opbevares i op til 7 dage.
Denne opbevaring ses ikke længere at være begrundet i tekniske hensyn, og det er uoplyst på hvilket
grundlag, der nu er belæg for sådan behandling, som direkte strider mod Datatilsynets
tilkendegivelser i udtalelsen fra 2015 om proportionalitet og saglighed. Det er uoplyst, i hvilket
omfang Datatilsynet har forholdt sig til dette eller til proportionaliteten i de øvrige udvidelser.
Datatilsynet tilkendegav i sin udtalelse vedrørende den påtænkte ændring alene, at udkastet til
bekendtgørelse ikke gav anledning til bemærkninger.
211
Jf. § 12 i bkg. nr. 1080 af 20. september 2017 som ændret ved bkg. nr. 152 af 27. januar 2022.
Se vedrørende aktindsigt til brug for artikel: Kammersgaard Christensen (2022). Automatisk Nummerpladegenkendelse
– behandling af personoplysninger, proportionalitet og retten til privatlivets fred.
208
Christensen, Tanja Kammersgaard. (2022). Automatisk Nummerpladegenkendelse – behandling af personoplysninger,
proportionalitet og retten til privatlivets fred. Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab nr. 2/2022, s. 283:
https://tidsskrift.dk/NTfK/article/view/132398
Institut for Menneskerettigheders høringssvar af 17. december 2021. I samme retning FDMs høringssvar af 13. december
2021.
209
Jf. § 5, nr. 18 i bkg. nr. 1080 af 20. september 2017 som ændret ved bkg. nr. 152 af 27. januar 2022
210
Jf. § 1, nr. 4 i bkg. nr. 152 af 27. januar 2022.
211
Brev af 16. december 2021, j.nr. 2021-12-1083.
207
ac
206
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 48
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0051.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Intensiteten af ANPG-overvågningen er stigende. Ultimo 2024 forventes antallet af ANPG-kameraer
at være øget fra 400 til 646, hvoraf langt de fleste vedrører stationære anlæg, som nu kan optage og
gemme ‘no-hits’ i op til 60 dage.
212
Oplysninger fra ANPG har siden 2017 også kunnet behandles i politiets tværgående analysedatabase,
POL-INTEL, hvor de kan inddrages i tværgående informationsanalyser. Dette kan i praksis betyde, at
oplysningerne underlægges nye og væsentligt længere slettefrister.
213
6.5 Udviklingen i politiets tryghedsskabende videoovervågning
Siden 2018 er politiets videoovervågning på offentligt tilgængelige områder øget markant som led
i en tryghedsskabende indsats. Med finansloven for 2018 blev politiet således tildelt midler til at øge
brugen af videoovervågning i områder, hvor der er behov for en særlig tryghedsskabende indsats. I
første omgang var midlerne øremærket til indkøb af 100 videokameraer og siden yderligere 50
kameraer.
I oktober 2019 lancerede den daværende S-regering udspillet ”Tryghed og sikkerhed i det offentlige
rum”. Politiet fik i forlængelse heraf midler til etablering af yderligere 300 kameraer. Politiet har
således med udgangspunkt i politiske aftaler etableret i alt 450 tryghedsskabende kameraer i
perioden 2018-2023.
214
Som nævnt i afsnit 6.1 kan politiet uden tilladelse fra domstolene selv beslutte at iværksætte
observation i form af videoovervågning som led i en efterforskning, når overvågningen vedrører et
frit tilgængeligt sted.
215
Grundlaget er en ulovbestemt proportionalitetsvurdering, og behandlingen
af
oplysninger
skal
ske
indenfor
rammerne
af
de
generelle
behandlingsprincipper
i
retshåndhævelsesloven.
216
Det er uafklaret, hvor konkret og alvorligt et efterforskningsmæssigt
behov, der skal være tale om for at mere bredspektret overvågning som led i generel
kriminalitetsbekæmpelse kan anses for proportionelt og foretages uden særskilt regulering. Der blev
ikke, som ved videoovervågning med automatisk nummerpladegenkendelsesteknologi (ANPG),
fastsat specifikke rammer for videoovervågningen.
De specifikke rammer for opsætningen af kameraerne findes således hverken i lov eller
bekendtgørelse. I den politiske aftale om finansloven i 2018, fremgik det, at der var enighed om ”
at
øge brugen af videoovervågning i områder, hvor der er behov for en tryghedsskabende indsats”
,
Se Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 817 (Alm. del) fra Folketingets Udvalg af 18. april 2024.
Se hertil bekendtgørelse nr. 1078 af 20. september 2017 om politiets behandling af oplysninger i forbindelse med
tværgående informationsanalyser (POL-INTEL) samt kritisk i forhold til forenelighed med de grundlæggende rettigheder
Kammersgaard Christensen (2024): POL-INTEL - er politiets behandling af personoplysninger i overensstemmelse med
EU’s retshåndhævelsesdirektiv? Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab nr.2 /2024.
214
Se besvarelse af spm. 816 af 21. marts 2024 fra Folketingets Retsudvalg.
215
UfR 2021.1262.
216
Lov nr. 410 af 27. april 2017 om retshåndhævende myndigheders behandling af personoplysninger, som regulerer
politiets behandlinger af personoplysninger med henblik på at forebygge, efterforske, afsløre eller retsforfølge strafbare
handlinger mv.
213
ac
212
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 49
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0052.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
samt at kameraerne skulle opsættes på ”
lokationer, hvor der erfaringsmæssigt jævnligt opstår
episoder med vold og uro. Det vil særligt være lokationer, som er præget af verserende
bandekonflikter eller lignende.”
217
Konteksten indebar, at videoovervågningen meget hurtigt skulle
sættes i værk.
Af det efterfølgende politiske udspil fra 2019 - ’Tryghed og Sikkerhed i det offentlige rum’ - fremgik
det, at ”
Regeringen vil afsætte midler til, at politiet kan opsætte 300 yderligere kameraer med henblik
på både at forebygge og efterforske kriminalitet. Politiet vil på baggrund af en politifaglig vurdering
udvælge de steder, hvor der er størst politimæssigt behov for at etablere tv-overvågning.”
218
Af politiets hjemmeside fremgår,
219
at kameraerne er placeret på baggrund af politikredsenes egne
politifaglige vurderinger, og at dette betyder, ”
at de kommer til at hænge på steder, hvor der på
grund af kriminalitet eller utryghedsskabende kriminalitet er et særligt behov
”.
I 2021 offentliggjorde Rigsrevisionen en beretning med en undersøgelse af, om politiet havde
placeret overvågningskameraerne, så de havde størst mulig effekt på bekæmpelsen af
utryghedsskabende gadekriminalitet.
220
Rigsrevisionen konkluderede bl.a., at politiet ikke
vurderedes at have sikret sig, at de havde tilstrækkelig viden til rådighed forud for udvælgelsen af
konkrete kameralokationer.
221
Derudover fandt Rigsrevisionen, at der var udvalgt mindst én lokation,
som ikke levede op til Justitsministeriets krav om, at opsætningen af overvågningskameraer skulle
ske på baggrund af en politifaglig vurdering. Rigspolitiet fandtes desuden ikke at have
dokumenteret, hvorfor de valgte at opsætte kameraer, hvor de gjorde, og det var uklart, om der var
udarbejdet en endelig vejledning, som politikredsene kunne tage udgangspunkt i ved opsætning af
kameraerne.
222
Rigsrevisionens undersøgelse vedrørte først og fremmest en vurdering af, om Rigspolitiets proces
for fordeling af kameraerne i forhold til de udpegede lokationer for placering havde givet den størst
mulige effekt i forhold til overvågningens formål. Justitsministeriet var ikke enig i Rigsrevisionens
metode for effektmåling, som var baseret på Rigsrevisionens egen forståelse af formålet med
overvågningen ud fra det, som fremgik af de politiske aftaler om baggrunden for de tildelte midler.
Om grundlaget for selve placeringen af kameraerne blev det i ministerens redegørelse med svar på
Rigsrevisionens kritik anført,
223
at politiets opsætning af overvågningskameraer ikke alene skulle
vurderes ud fra, om kameraerne var placeret, hvor der er mest gadekriminalitet og at kameraerne var
et vigtigt værktøj mod utryghed. Det fremgik, at kameraerne skulle opsættes på steder som led i den
217
218
Politisk aftale om finansloven 2018, s. 26.
https://www.regeringen.dk/media/4500/aftale-om-finansloven-for-2018.pdf.
’Tryghed og Sikkerhed i det offentlige rum’ (2019), afsnit 4 ’Politiet styrker brugen af videoovervågning’.
https://www.regeringen.dk/media/7435/tryghed-og-sikkerhed-i-det-offentlige-rum.pdf.
219
https://politi.dk/rigspolitiet/nyhedsliste/50-nye-kameraer-paa-vej-i-landets-politikredse/2020/08/19.
220
Rigsrevisionens beretning af 21. oktober 2021 om politiets patruljering og overvågningskameraer:
https://www.rigsrevisionen.dk/Media/637698949985101606/SR0221.pdf.
221
Rigsrevisionens beretning af 21. oktober 2021 om politiets patruljering og overvågningskameraer, delkonklusion s. 30.
222
Rigsrevisionens beretning af 21. oktober 2021 om politiets patruljering og overvågningskameraer, s. 45.
223
Justitsministeriets notat af 20. december 2021 med ministerredegørelse til statsrevisorerne, afsnit 3.1.
https://www.rigsrevisionen.dk/Media/637774926797293629/2-2021-JM.pdf.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 50
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0053.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
særlige tryghedsskabende indsats, som var en væsentlig del af det politisk fastsatte mål i forbindelse
med de bevilgede midler til placeringen og opsætningen af kameraerne.
Det er uoplyst, om Datatilsynet har været inddraget i forbindelse med stillingtagen til en eventuel
regulering af politiets brug af tryghedsskabende kameraer. Det er muligt, at tilsynet ikke – som det
ellers var tilfældet med ANPG – blev inddraget, inden beslutning om øget overvågning af
tryghedsskabende grunde i det offentlige rum blev truffet. I forlængelse heraf bemærkes, at
Datatilsynet – efter det politisk var besluttet i sommeren 2024 at lade politiet anvende
ansigtsgenkendelsesteknologi uden retskendelse – af egen drift fandt anledning til at stille spørgsmål
til Rigspolitiet om deres overvejelser i forhold til de databeskyttelsesretlige krav til brugen af
ansigtsgenkendelsesteknologien.
224
Dette kunne tyde på, at Datatilsynet heller ikke i forbindelse med
overvejelserne om brug af ansigtsgenkendelsesteknologi er blevet inddraget inden beslutning om
anskaffelse blev truffet.
6.6 Delkonklusion
Videoovervågning på offentligt tilgængeligt sted er gennem mange år blevet anvendt som led i
kriminalitetsbekæmpelsen i Danmark, fordi det kan være et effektivt efterforskningsmæssigt værktøj.
I dansk ret er det traditionelt blevet betragtet som krænkende, hvis en udbredt anvendelse af
overvågningsudstyr begrænser mulighederne for at kunne færdes på frit tilgængelige områder uden
at blive udsat for skjult iagttagelse eller fotografering.
225
EU-domstolen har ligeledes lagt til grund,
at der er tale om et indgreb i retten til privatliv og beskyttelse af personoplysninger.
226
Som nævnt i afsnit 3.2.1 er retten til privatliv ikke en absolut ret. Efter fast praksis fra både
Menneskerettighedsdomstolen og EU-domstolen kan staten gøre indgreb i grundlæggende
rettigheder, hvis indgrebet skal forfølge et legitimt formål, indgrebet har en klar lovhjemmel, og
indgrebet kan anses for at være nødvendigt og proportionalt i et demokratisk samfund. Ved særligt
intensive
indgreb
skærpes
kravene til, hvornår de enkelte betingelser kan anses for opfyldt.
Staten har samtidig pligt til at sikre, at behandlingen af borgernes oplysninger sker til udtrykkeligt
angivne saglige formål samt på en rimelig og gennemsigtig måde, jf. herved den særlige beskyttelse
af behandlingen af personoplysninger i EU’s charters artikel 8.
EU-domstolen
har
i
sin
praksis
slået
fast,
at
videoovervågning
med
henblik
på
kriminalitetsbekæmpelse kan udgøre et
legitimt formål,
hvis
videoovervågningen både er aktuel
og effektiv, og ikke har ’hypotetisk karakter’ i forhold til formålet.
227
De seneste udvidelser af
224
Se Datatilsynets høring til Rigspolitiet med spørgsmål til politiets overvejelser ift. reglerne om databeskyttelse,
herunder om risikovurdering og konsekvensanalyse med udgangspunkt i de registreredes rettigheder:
https://www.datatilsynet.dk/presse-og-nyheder/nyhedsarkiv/2024/sep/datatilsynet-stiller-spoergsmaal-til-rigspolitiet-
om-ansigtsgenkendelse.
225
L151 af 12. marts 1982. FT 1981/82, tillæg A, sp. 3831f samt rapportens afsnit 6.1.
226
EUD af 11. december 2019, Case of TK (C-708/18). Se også rapportens afsnit 3.2.3.
227
EUD af 11. december 2019, Case of TK (C-708/18), præmis 44-47.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 51
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0054.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
videoovervågning i henhold til tv-overvågningsloven, hvor kommuner i visse situationer kan
videoovervåge ved behov for at fremme trygheden, samt overvågning som led i politiets
tryghedsskabende
indsats
kan
give
anledning
til
alvorlig
tvivl,
om
hvorvidt
denne
legitimitetsbetingelse er opfyldt. Når justitsministeren overfor statsrevisorerne har tilkendegivet,
228
at overvågningen ikke nødvendigvis skal sættes op, hvor der er mest gadekriminalitet, og
overvågningen heller ikke kan anses at have et
forebyggende
sigte i relation til personfarlig
kriminalitet, der var angivet som formålet med videoovervågningen, må det give anledning til
betydelig tvivl om, hvad der er det legitime formål med overvågningen. Da overvågningen samtidigt
er økonomisk prioriteret og nu omfatter mindst 450 kameraer, er der tilmed tale om en intensiv
overvågning i det offentlige rum, der omfatter mange mennesker, som ikke på nogen måde
mistænkes for at have begået kriminalitet.
Indgreb i privatlivsbeskyttelsen stiller som nævnt også særlige krav til
retsgrundlagets klarhed og
kvalitet.
Også i forhold til denne betingelse giver politiets tryghedsskabende overvågning anledning
til alvorlig tvivl. Efter menneskerettighedsdomstolens praksis indebærer kravet nemlig, at det ud fra
retsgrundlaget skal stå klart,
hvem
der er omfattet af overvågningen, og
hvilke formål
overvågningen
tjener. Det skal så at sige være muligt at forudse sin retsstilling (hensynet til gennemsigtighed og
foreseeability
).
229
”Tryghedsskabelse” er imidlertid ikke nævnt i retshåndhævelsesloven som et lovligt
behandlingsformål for politiet.
230
Overvågningen ses alene reguleret i det politiske udspil og en
ulovbestemt proportionalitetsgrundsætning. Retsgrundlaget var tilsyneladende så uklart, at
Rigsrevisionen ved deres effektmåling i 2021 – på trods deres grundige undersøgelse - ifølge
justitsministeren tog fejl af kriterierne for opsætningen af kameraerne.
231
Også på
ANPG-området
giver de nu endnu mindre præcise kriterier for indsamling og opbevaring
af ’no-hits’ anledning til at stille spørgsmål ved, om betingelsen om klart retsgrundlag er opfyldt.
Intensiteten af indgrebet skal også ses i lyset af, at der samtidig sættes mange flere kameraer op, og
at der derfor også i praksis vil blive indsamlet væsentlig flere oplysninger fremadrettet, som tillige vil
blive opbevaret i længere tid. Oplysninger, som vedrører billeder af biler og nummerplader
uden
aktuel politimæssig interesse, vedrørte i henhold til en opgørelse fra 2019 over 51 mio. biler i en 30
dages periode og udgjorde over 99 pct., af alle indsamlede oplysninger via ANPG.
232
Et antal og en
andel der også kan give anledning til tvivl om selve
legitimiteten
af overvågningen i kraft af den
nærmeste hypotetiske karakter af overvågningen, hvor kun en forsvindende lille andel af
oplysningerne har eller vil få reel relevans i kriminalitetsopklarende øjemed.
Justitsministeriets notat af 20. december 2021 med ministerredegørelse til statsrevisorerne, afsnit 3.1.
Se rapportens afsnit 3.2 om bl.a. EMD af 4. maj 2000, Rotaru vs. Rumænien, og EMD af 29 June 2006, Weber and Saravia
230
Retshåndhævelseslovens § 9, nævner kun forebygge, efterforske, afsløre, retsforfølge strafbare handlinger eller
fuldbyrde strafferetlige sanktioner.
231
Rigsrevisionens beretning af 21. oktober 2021 om politiets patruljering og overvågningskameraer, samt
Justitsministeriets notat af 20. december 2021 med ministerredegørelse til statsrevisorerne, afsnit 3.1.
232
Kammersgaard Christensen (2022). Automatisk Nummerpladegenkendelse mv.
229
ac
228
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 52
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0055.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Nødvendighed og proportionalitet
er den tredje betingelse som skal være opfyldt for, at et
indgreb i privatlivet kan være berettiget. Efter fast praksis må indgrebet ikke gå videre end det, som
er det
strengt nødvendige,
og indgrebet skal konkret være
proportionelt
i forhold til det
legitime
formål, som ønskes opnået. Der ligger også heri, at et uklart legitimt formål vil få indflydelse på
proportionalitetsafvejningen, idet kravene til
nødvendigheden
af overvågningen i så fald skærpes,
ligesom tilfældet er for særligt intensive indgreb, hvor f.eks. mange borgere er omfattet, og det er
en særligt beskyttelsesværdig aktivitet, der overvåges.
233
Ved videoovervågning indebærer
nødvendighedsbetingelsen bl.a. en vurdering af, om overvågningens formål kan tilgodeses ved
andre, mindre indgribende midler, herunder om det er tilstrækkeligt at overvåge i et mere afgrænset
tidsrum eller område.
234
Inden for alle tre videoovervågningsområder kan der efter Justitias opfattelse rejses tvivl om, hvorvidt
nødvendighedsbetingelsen er tilstrækkeligt tilgodeset i retsgrundlaget.
Det gælder bl.a. for videoovervågning efter
tv-overvågningsloven
, hvor markante udvidelser af
afstandskravet har udvidet private aktørers skøn ganske betragteligt i forhold til, hvor stort et område
videoovervågning er nødvendig for. Dertil kommer, at den kriminalitet, som overvågningen er
målrettet, ikke er nærmere specificeret, men kan være af mere generel karakter og dermed foretages
ud fra en politimæssig/samfundsmæssig interesse, og således ikke længere er knyttet til den private
aktørs egne interesser.
For
politiets nummerpladeovervågning (ANPG)
gælder det den markant øgede adgang til både at
indsamle og efterfølgende opbevare ’no-hits’, hvor millioner af billeder af biler og nummerplader
uden aktuel politimæssig nu kan opbevares i op til 60 dage til efterfølgende politimæssig brug i en
endnu ukendt efterforskningsmæssig sammenhæng. Dertil kommer, at politiet nu også indsamler
’no-hits’ ved almindelig, ikke målrettet patruljekørsel, som opbevares i 7 dage. En behandling som
Datatilsynet tidligere har tilkendegivet ikke kunne anses for hverken saglig eller proportional.
235
I forhold til den
tryghedsskabende overvågning
er en proportionalitetsafvejning i realiteten umulig,
fordi det angivne formål - tryghedsskabende - ikke er klart defineret i retsgrundlaget. Det får
betydning for alle tre indgrebsbetingelser, som ikke kan anses for opfyldt i forhold til denne type
overvågning. Det er endvidere uoplyst, i hvilket omfang der skal tages stilling til, om mindre
indgribende midler kunne være anvendt, eller til overvågningens tidsmæssige eller geografiske
udstrækning på de enkelte lokationer.
EUD af 11. december 2019, Case of TK (C-708/18), pr. 44-47.
EUD af 11. december 2019, Case of TK (C-708/18), pr. 44-47 samt EMD af 4. maj 2000, Rotaru vs. Rumænien, pr. 50- 52,
og EU-domstolens afgørelse af 8. april 2014 (Forenede sager C-239/12 og C-594/12) Digital Rights. Se også rapportens
afsnit 3.2.4 EDPB om særlige begrænsninger på områder knyttet til rekreative formål og fritidsaktiviteter.
235
Datatilsynets udtalelse af 17. marts 2015 om brug af automatisk nummerpladegenkendelse.
234
ac
233
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 53
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0056.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Rigsrevisionens undersøgelse – hvor videoovervågningen i hvert fald i ét tilfælde ikke fandtes at være
fastsat ud fra en konkret politifaglig vurdering – viser, at risikoen for at blive udsat for unødvendig
videoovervågning må anses for reel.
Også de
databeskyttelsesretlige regler,
som har deres ophæng i EU’s Charter om grundlæggende
rettigheder, giver udfordringer i forhold til de tre videoovervågningsområder. Reglerne stiller krav
om, at der kun indsamles oplysninger til udtrykkeligt angivne formål, at oplysninger ikke opbevares
længere end nødvendigt, og at der med behandlingen i det hele taget sikres den fornødne grad af
ansvarlighed (
accountability)
og gennemsigtighed i forhold til den, der foretager overvågningen.
236
Når private og offentlige myndigheder kan videoovervåge store dele af offentligt tilgængelige
områder ud fra et meget generelt kriminalitetsbekæmpende formål – som ikke er nært knyttet til det
indgangsparti eller facade, som betingede overvågningen – har det indflydelse på både
gennemsigtigheds- og ansvarlighedsprincippet. Formålet med overvågningen er ikke længere klart,
eller noget de selv kan vurdere, og der kan stilles spørgsmål ved, hvem der i realiteten bliver ansvarlig
for, at videoovervågningen sker lovligt.
Samlet set
har staten med de seneste års udtrykkelige politiske intention om massivt at øge
overvågningen i det offentlige rum bevæget sig meget langt væk fra den oprindelige og stærkt
begrænsede adgang til videoovervågning i det offentlige rum, som byggede på hensynet til at kunne
færdes på frit tilgængelige områder uden at blive udsat for skjult iagttagelse eller fotografering.
237
Det gælder både i forhold til de udvidede retlige rammer og for den markant øgede
overvågningsintensitet, som skyldes forøgelsen af overvågningskameraer.
Med den stærkt øgede adgang til at videoovervåge og med ny potent ansigtsgenkendelsesteknologi
på vej,
238
er der akut behov for en nærmere kortlægning og regulering, som kan sikre, at
videoovervågning på frit tilgængeligt sted foretages ud fra
tilstrækkeligt legitime formål
og på et
tilstrækkeligt klart retsgrundlag,
der sikrer fokus på, at overvågning kun iværksættes de steder, hvor
det er aktuelt og effektivt, og kun i det tidsmæssige og geografiske omfang, der er strengt
nødvendigt for at opnå formålet. Disse elementer er afgørende for at sikre grundlæggende hensyn
til rimelighed, gennemsigtig og ansvarlighed i forhold til beskyttelsen af borgernes ret til privatliv og
beskyttelse af personoplysninger.
236
237
Se ovenfor i afsnit 3.3 om Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis om krav til lovkvalitet.
L151 af 12. marts 1982. FT 1981/82, tillæg A, sp. 3831f. Se også ovenfor i afsnit 4.3.1.
238
Se Justitias rapport (2024) Ansigtsgenkendelsesteknologi – Behov for regulering af politiets anvendelse.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 54
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0057.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
7 Dataovervågning
Kapitlet indledes i afsnit 7.1 med en redegørelse for udviklingen mod en mere og mere digitaliseret
offentlig sektor i Danmark med omfattende datasamkøringer. Derefter gives der i afsnit 7.2 nogle
eksempler på internationale erfaringer med digital kontrol, som har skabt retssikkerhedsmæssige
udfordringer. I afsnit 7.3 og 7.4 sættes der fokus på den digitale kontrol, som udøves hos henholdsvis
Udbetaling Danmark og Skat. Kapitlet afsluttes med en delkonklusion i afsnit 7.5.
7.1 Udvikling mod omfattende digitalisering og datasamkøring
Inden for de seneste 15 år er der sket en omfattende digitalisering af den offentlige sektor i Danmark.
I perioden 2012-2015 vedtog Folketinget fire såkaldte bølgelove, der indførte digital selvbetjening
på ikke mindre end 89 forskellige serviceområder. Siden da er endnu flere offentlige digitale
selvbetjeningssystemer kommet til. Med Lov om Digital Post blev det siden den 1. november 2014
som udgangspunkt obligatorisk for alle borgere på 15 år og derover at modtage post fra det
offentlige i digitale postkasser, og Danmark blev dermed det første land i verden, hvor digital
selvbetjening i forhold til myndighederne er det klare udgangspunkt. Ikke overraskende er Danmark
også i en længere årrække blevet kåret som både verdensmester og europamester i digitalisering.
239
De offentlige digitaliseringsstrategier,
240
aftalen om digitaliseringsklar lovgivning i 2018 og aftalen
mellem Regeringen, KL og Danske Regioner i 2020 om oprettelse en investeringsfond, der støtter
afprøvning af nye teknologier i den offentlige sektor (de såkaldte signaturprojekter)
241
har alle
bidraget til en accelererende udvikling henimod et kontinuerligt fokus på at høste fordelene af denne
udvikling ved anvendelse af ny teknologi.
I takt med denne digitalisering, er der også blevet skabt grundlag for en væsentlig øget
dataovervågning. Samtidig er Danmark et af de lande i verden, hvor datasamkøringer og digitale
værktøjer bedst kan anvendes, idet danskerne siden 1968 med stor sikkerhed har kunnet identificeres
entydigt på tværs af offentlige og private registre og databaser gennem personnummeret.
Digitaliseringen har derfor betydet, at alle danskere er blevet markant mere overvågelige.
Det øgede fokus på effektivisering og besparelser i den offentlige sektor har været en drivende faktor
for politiske prioriteringer i forhold til digitalisering af den offentlige sektor. Det har samtidig øget
forventningerne til den tiltagende udnyttelse af tilgængelige data om borgerne, som er blevet øget
i takt med udviklingen af nye analyseværktøjer og ny teknologi som machine-learning og kunstig
intelligens.
Se også Justitias rapport (2022)
Retssikkerhed for Digital Udsatte borgere.
Se om de sidste 25 års digitaliseringsstrategier: https://digst.dk/om-os/den-faellesoffentlige-digitaliseringsstrategi/25-
aars-faelles-digitaliseringsstrategier/.
241
https://digst.dk/kunstig-intelligens/signaturprojekter/ (187 mio. kr. på 40 projekter).
239
240
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 55
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0058.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
I Rigsrevisionen beretning fra 2015
242
ses et eksempel på, hvordan den øgede digitalisering og
samkøringsmuligheder i praksis stiller høje krav til effektiviteten af samarbejdet om kontrolindsatsen
mellem Udbetaling Danmark og kommunerne. Rigsrevisionen stiller i undersøgelsen skarpt på både
effektmåling og effektivisering af samarbejdet i forhold til kontrolindsatsen, som i vidt omfang
baserer sig på samkøring af en række forskelligartede registre, deling af prioriteringslister mv.
I en velfærdsstat som den danske med en stor og skattefinansieret offentlig sektor er der et naturligt
fokus på at sikre, at alle skatteborgere betaler deres skat. Det er samtidig nødvendigt med en vis
form for kontrol, hvis man skal forhindre misbrug af offentlige ydelser. Det er et samfundsmæssigt
problem og stødende for den kollektive retsfølelse, hvis borgerne ikke betaler deres skat eller får
udbetalt ydelser, som de ikke er berettigede til. Det gælder naturligvis særligt, når der er tale om
bevidst snyd.
Selvom der således er gode og legitime grunde til at føre kontrol med udbetaling af sociale ydelser
og sikre en effektiv skattekontrol, må det forudsættes, at kontrollen udøves på en
retssikkerhedsmæssig forsvarlig måde, og at kontrollen ikke udhuler borgernes fundamentale
rettigheder, herunder borgernes ret til privatliv og beskyttelse af personoplysninger.
Samkøring af oplysninger i kontroløjemed og anvendelse af kompleks teknologi til effektivisering af
kontrolindsatsen må desuden stille særlige krav til myndighederne i forhold til at sikre
gennemsigtighed og ansvarlighed, så borgernes grundrettigheder ikke trædes under fode i jagten
på effektivisering og kontrol med fejl og snyd.
Udviklingen på kontrolområdet har haft et stærkt fokus på myndighedsmæssig effektivitet, og den
har muligvis i mindre grad tilgodeset grundlæggende hensyn til borgernes retssikkerhed og
grundlæggende rettigheder. Datatilsynet gennemførte i 2023 en kortlægning af brugen af kunstig
intelligens i den offentlige sektor, hvor det bl.a. kom frem, at langt de fleste projekter var iværksat
uden,
at der var foretaget de obligatoriske konsekvensanalyser, som har fokus på at sikre borgernes
rettigheder i forbindelse med nye behandlingsformer.
243
Særligt på to områder har der de seneste år været fokus på den myndighedsmæssige
dataovervågning, der foretages gennem datasamkøring og anvendelse af ny teknologi. Det drejer
sig om samlingen af en række opgaver vedrørende ydelsesudbetaling og kontrol hos Udbetaling
Danmark og effektivisering af skattekontrollen. Dette er nærmere behandlet i afsnit 7.3 om
Udbetaling Danmarks kontrolindsats mod fejl og snyd med sociale ydelser og i afsnit 7.4 om Skats
kontrolindsats. I afsnit 7.2 nedenfor ses der først på retssikkerhedsmæssige erfaringer med digital
kontrol og automatiserede processer.
242
243
Rigsrevisionens beretning om samarbejdet mellem kommunerne og Udbetaling Danmark (2015).
Datatilsynet (2023) Brug af kunstig intelligens i den offentlige sektor – kortlægning. Se også ovenfor i afsnit 4.1.3.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 56
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0059.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
7.2 Internationale erfaringer med retssikkerhedsmæssige udfordringer
Digitaliseringen af den offentlige sektor i Danmark har skabt muligheder for øget effektivisering og besparelser,
men udviklingen har samtidig skabt nye udfordringer for borgernes grundlæggende rettigheder og
retssikkerhed. Øget datasamkøring og anvendelse af ny teknologi til kontrolindsatserne har betydet, at
borgerne
i
højere
grad
bliver
genstand
for
dataovervågning
gennem
profilering
samt
beslutningsunderstøttede og automatiserede afgørelser. Når teknologien anvendes uden tilstrækkelig
opmærksomhed på, at den anvendte teknologi kan indeholde fejl eller bias, kan det imidlertid få alvorlige
konsekvenser. Nedenstående eksempler understreger, hvor kritisk det kan blive, når myndighederne ikke
balancerer ønsker om effektivisering gennem ny teknologi med fokus på og respekt for borgernes
grundlæggende rettigheder.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 57
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0060.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Postmestre fejlagtigt anklaget for underslæb og bedrageri - Post Office Horizon skandalen
Post Office Horizon skandalen anses for en af de største retsskandaler i nyere britisk historie. Flere hundrede
postmestre blev fejlagtigt anklaget for underslæb og bedrageri, da en softwarefejl i et it-system (Post Office
Horizon) førte til forkerte registreringer. It-systemet, der blev indført i 1999, registrerede fejl, der blev tolket som
økonomiske uregelmæssigheder. Det resulterede i, at mange postmestres regnskaber pludselig begyndte at give
underskud. Et underskud, som postmestrene ikke kunne forklare, da de ikke havde indsigt i it-systemets
automatiserede processer. Derfor valgte Post-Office at retsforfølge postmestre, når de ikke kunne forklare
underskuddet. Mere end 700 postmestre blev retsforfulgt, hvor det for nogen endte med fængsling, økonomisk
ruin og stigmatisering.
244
The Post Office nægtede i årevis at anerkende problemerne med it-systemet og holdt fast i, at de fejl, som
systemet rapporterede, skyldtes menneskeligt svigt. Først efter mange års kamp blev det afsløret, at det var it-
systemet, som var problemet. I dag arbejder mange af de ramte på at få renset deres navn og har krævet erstatning
for den uret, de har lidt.
Algoritme fratog familier børnetilskud - Børnepasningstilskudskandalen
(kinderopvangtoeslagaffaire)
En af de mest opsigtsvækkende sager om myndigheders anvendelse af automatiserede systemer fandt sted i
Nederlandene i perioden 2013-2019. Her blev tusindvis af familier fejlagtigt anklaget for socialt bedrageri og
uretmæssige tvunget til at tilbagebetale sociale ydelser, på baggrund af en algoritmebaseret profilering, som
vurderede borgere ud fra risikofaktorer om blandt andet nationalitet. Omkring 26.000 familier, primært personer
med indvandrerbaggrund eller dobbelt statsborgerskab, blev anklaget for uretmæssigt at have modtaget tilskud
og blev pålagt at tilbagebetale betydelige beløb.
Det viste sig efterfølgende, at algoritmen baserede sig på ufuldstændige og diskriminerende data, da den var ikke
transparent, og der manglede menneskelig kontrol. De fejlagtige anklager var fortsat i årevis, uden de ansvarlige
myndigheder greb ind. Først efter massiv kritik fra medier, eksperter og ofrene blev problemet afsløret. Skandalen
førte i 2021 til, at premierminister Mark Rutte og hans kabinet trak sig fra deres poster.
245
Automatiseret velfærdssystem udstedte uretmæssige krav om tilbagebetaling - Robodebt-
skandalen
Et automatiseret velfærdssystem i Australien havde fra 2016 automatisk udstedt uretmæssige afgørelser med krav
om tilbagebetaling af sociale ydelser. Systemet anvendte en algoritme, som sammenlignede indkomstdata fra
skattemyndigheder med velfærdsregistre, hvilket resulterede i talrige fejlagtige påstande om overbetalinger.
Hundredtusindvis af borgere modtog krav om tilbagebetaling uden menneskelig kontrol af afgørelserne
I 2019 erklærede domstolene systemet ulovligt. Den australske stat blev derefter pålagt at tilbagebetale 746
millioner
australske
dollars
og
afskrive
gæld
for
yderligere
1,75
milliarder.
En
efterfølgende
kommissionsundersøgelse bedømte projektet som et fundamentalt svigt i offentlig forvaltning.
246
244
BBC. Post Office Horizon scandal: Why hundreds were wrongly prosecuted. 30. juli 2024,
https://www.bbc.com/news/business-56718036.
245
Vice. How a Discriminatory Algorithm Wrongly Accused Thousands of Families of Fraud. 1. marts 2024.
246
BBC. Robodebt: Illegal Australian welfare hunt drove people to despair. 7. juli 2023.
https://www.bbc.com/news/world-
australia-66130105.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 58
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0061.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
7.3 Udbetaling Danmarks kontrolindsats
Udbetaling Danmark blev etableret i 2010
247
som en offentlig selvejende institution, der fra 2012
overtog en række af kommunernes sagsbehandlingsopgaver relateret til udbetaling af forskellige
sociale ydelser. Et af målene med at samle sagsbehandlingen i én forvaltningsenhed var at
effektivisere administrationen gennem stordriftsfordele.
Udbetaling Danmark har siden sin etablering fået tillagt stadig flere beføjelser og adgang til
oplysninger på en række forskellige sagsområder i forbindelse med deres opgaver med bl.a. at bistå
kommunernes kontrolindsats i forhold til fejl og snyd med sociale ydelser.
248
Justitia har både i
2015
249
og 2019
250
udgivet omfattende analyser af Udbetaling Danmarks systematiske
dataovervågning, som omfatter adgang til at indhente og behandle oplysninger om borgerne uden
deres samtykke eller nogen konkret anledning. Det gælder ikke kun i forhold til borgere, der ansøger
om eller allerede modtager ydelser, men også deres samlevere, ægtefæller og andre
husstandsmedlemmer samt deres formodede samlevere og husstandsmedlemmer. I konkret sag hos
Datatilsynet, som Justitia fik aktindsigt i 2019, har Udbetaling Danmark oplyst, at de i praksis har
behov for oplysninger om alle borgere i Danmark samt daglige opdateringer heraf for at kunne
varetage sine myndighedsopgaver. Disse oplysninger tyder således på, at Udbetaling Danmarks
behandling af personoplysninger reelt omfatter stort set hele Danmarks befolkning. I hvilket omfang
der i praksis sker samkøring af oplysninger om alle disse borgere, afhænger dog af de kriterier, som
løbende opsættes og udvikles for datasamkøringerne, herunder i hvilke tilfælde og omfang der tillige
er behov for samkøring af oplysninger om ydelsesmodtagernes familie mv.
251
Rapporter fra henholdsvis Justitia,
252
Institut for Menneskerettigheder
253
og Amnesty International
254
har peget på, at den meget omfattende indsamling, opbevaring, samkøring og videregivelse af
oplysninger uden borgernes samtykke eller nogen konkret anledning, må anses for at være et
indgreb, der er på kant med borgerens ret til privatliv og beskyttelse af personoplysninger.
255
Selvom
247
248
Lov nr. 1594 fra 2010 (Etableringsloven).
Lov 2012-04-11 nr. 324 om Udbetaling Danmark og lov 2015-04-29 nr. 523 om ændring af lov om Udbetaling
Danmark med forarbejder.
249
Justitia (2015): Udbetaling Danmark: En trussel mod privatlivets fred og retten til databeskyttelse.
250
Justitia (2015): Udbetaling Danmark: En trussel mod privatlivets fred og retten til databeskyttelse.
251
Se nærmere herom i Justitias rapport om Udbetaling Danmarks systematiske overvågning (2019), afsnit 5.4, s. 17-18.
252
Justitia (2015):
Udbetaling Danmark: En trussel mod privatlivets fred og retten til databeskyttelse
og Justitia (2019):
Udbetaling Danmarks systematiske overvågning.
253
254
Institut for Menneskerettigheder: Forvaltningens kontrol, status 2015-2016.
Amnesty International (2024): Coded Injustice: Surveillance and Discrimination in Denmark’s automated welfare state.
255
Jf. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer af Peer Lorenzen m.fl., art. 1-9, 3. udg., s. 666.
og 671-672, hvor det fremgår, at den systematiske indsamling og opbevaring af personoplysninger i offentlige
myndigheders registre i sig selv kan være tilstrækkeligt til at aktualisere privatlivsbeskyttelsen og gøre EMRK artikel 8
anvendelig, og det samme gælder udveksling af personlige oplysninger mellem offentlige myndigheder uden samtykke
fra den berørte person. Endvidere henvises til EU-domstolens dom i Digital Rights Ireland Ltd (sag C-293/12), hvor et EU-
direktiv, som pålagde udbydere af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester og offentligt
kommunikationsnet i et nærmere bestemt tidsrum at lagre trafik- og lokaliseringsdata i sig selv blev anset for at udgøre
et indgreb i EU's Charter artikel 7 og 8, jf. præmis 34-37.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 59
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0062.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
formålet med dataovervågningen er legitimt – at bekæmpe fejl og snyd med sociale ydelser – er
Udbetaling Danmark beføjelser formuleret meget bredt, og det kan være vanskeligt fuldt ud at
gennemskue konsekvenserne. F.eks. er mange af de oplysninger, som Udbetaling Danmark kan
indhente og behandle, ikke nærmere defineret, ligesom der i vidt omfang ikke ses at være fastsat
særlige begrænsninger for deres genanvendelse mv.
256
Flere af de ovennævnte rapporter har også haft fokus på resultaterne af datasamkøringerne, og om
metoden kan anses for at være et
nødvendigt
og
proportionalt
tiltag i forhold til det legitime
kontrolformål, som søges opnået med kontrollen.
Justitias analyse fra 2019 viser, at Udbetaling Danmarks ugentlige datasamkøringer på egne områder
i henholdsvis 2017 og 2018 omfattede op til 2,1 og 2,7 mio. ikke unikke ydelsesmodtagere. Hertil
kom ydelsesmodtagernes familie og eventuelle øvrige husstandsmedlemmer, som der også blev
samkørt oplysninger om.
Ud af de omfattende datasamkøringer blev der i 2017 overført 7.319 ydelsesmodtagere til en
prioriteringsliste, som efterfølgende førte til oprettelse af 2.969 kontrolsager. Samme år var der 705
sager, som førte til standsning, ændring eller tilbagebetaling af ydelser på grund af fejl eller snyd.
Der blev alene foretaget politianmeldelse i ca. 25 tilfælde.
I 2018 blev 4.081 ydelsesmodtagere overført til en prioriteringsliste, som førte til oprettelse af 2.325
kontrolsager. Samme år var der 1.094 sager, som førte til standsning, ændring eller tilbagebetaling
af ydelser på grund af fejl eller snyd.
257
I Amnesty Internationals nylige rapport fra 2024 er der også set nærmere på udbyttet af
dataovervågningen. Analysens hovedfokus er de afledte retssikkerhedsmæssige spørgsmål i forhold
til, om de anvendte algoritmer i praksis har en social slagside og derfor rammer skævt socialt og på
en diskriminerende måde. Ifølge rapporten blev der i 2023 udbetalt ydelser til ca. 2,4 mio. modtagere
og anvendt over 60 forskellige algoritmer baseret på AI og Machine Learning. På tre
kontrolområder,
258
som bl.a. vedrører børne- og pensionsydelser samt ydelser i forbindelse med
barsel, blev der udtaget i alt 1.414 sager af algoritmerne (undringslister). I samme år blev der
endvidere udtaget 850 sager til nærmere kontrol inden for de samme kategorier og 123 sager endte
med tilbagebetaling eller standset ydelse pga. snyd eller fejl. På grund af opgørelsesmetoden, er
dette tal ikke nødvendigvis en delmængde af det udtagne tal på 1.414.
259
Siden Justitias analyse i 2019 er lov om Udbetaling Danmark blevet ændret flere gange, og
Udbetaling Danmark er blevet tillagt ansvar for administrationen af en række yderligere områder,
Se Justitias analyse om Udbetaling Danmarks systematiske overvågning (2019) i afsnit 6.2.
Justitia (2019): Udbetaling Danmarks systematiske overvågning, s. 10, 15-16 og 21.
258
I analysen kaldes modellerne “really single”, ”model abroad” og ”ficticious employment”, se s. 44.
259
Amnesty International (2024): Coded Injustice: Surveillance and Discrimination in Denmark’s automated welfare state.
s. 44. Tallene er opgjort i 2023, men alle sager er ikke nødvendigvis opstartet i 2023.
Se også: https://dm.dk/akademikerbladet/aktuelt/ai/2024/aktindsigt-masseovervaagning-af-danskere-faelder-36-
pensionister/.
257
ac
256
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 60
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0063.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
nye beføjelser og deraf følgende adgang til yderligere oplysninger. Det drejer sig bl.a. om
opkrævning og tilbagebetaling af befordringsrabat for unge under uddannelse,
260
administration af
ordning om skattefri seniorpræmie,
261
administration med midlertidige børnetilskud og tillæg til
enlige forsørgere,
262
hjemmel til at indhente oplysninger om anciennitet i forbindelse med afgørelser
om tidlig pension,
263
samkøring med henblik på kontrol af voldsdømtes modtagelse af social
ydelser,
264
administration
af
ældrecheck
og
støtte
265
til
uddannelsessøgende
med
funktionsnedsættelse eller som er enlige forsørgere
børnetilskud.
266
samt administration vedrørende
Udviklingen er kun enkelte gange blevet mødt af grænser. Et eksempel på dette er et lovforslag fra
2018 om, at Udbetaling Danmark også skulle have adgang til oplysninger om borgernes el-forbrug,
med henblik på at kunne efterprøve bopælspligt.
267
Forslaget blev imidlertid trukket tilbage efter
omfattende kritik. Den daværende beskæftigelsesminister, Troels Lund Poulsen, udtalte
efterfølgende, at ”
indsatsen mod snyd med sociale ydelser ikke må betyde, at alle landets borgere
skal overvåges
”.
Justitia har også tidligere sat fokus på de retssikkerhedsmæssige konsekvenser af kommunernes
kontrolindsats over for modtagere af sociale ydelser på baggrund af bl.a. resultaterne af Udbetaling
Danmarks datasamkøringer. Justitias analyse viste, at kommunernes efterfølgende kontrol kan være
både grænsesøgende og regeloverskridende, når der på grundlag af uklare og komplekse regler
udføres omfattende fysisk observation af borgerne, kontrolbesøg i private hjem og overvågning af
borgere via internettet.
268
7.4 Skats kontrolindsats
Skattekontrollen er et andet område, hvor der i stigende omfang anvendes dataovervågning for at
effektivisere kontrolindsatsen. Udviklingen de seneste år indeholder flere eksempler på, hvordan flere
og flere oplysninger gøres tilgængelige for Skat til brug for bredspektret samkøring i kontroløjemed.
F.eks. indeholdt den tidligere gældende skattekontrollov frem til 2019 en bestemmelse, som gav
told- og skatteforvaltningen adgang til at anmode offentlige myndigheder og private virksomheder
om en lang række forskellige oplysninger, der af myndighederne skønnedes at være af væsentlig
Lov nr. 1568 fra 2018, som trådte i kraft 1. juli 2019.
Lov nr. 337 fra 2019, som trådte i kraft 1. juli 2019.
262
Lov nr. 1550 fra 2019, som trådte i kraft den 1. januar 2020.
263
Lov nr. 2202 fra 2020, som trådte i kraft 1. januar 2021.
264
Lov nr. 452 fra 2022, som trådte i kraft 1. maj 2022.
265
Lov nr. 455 fra 2023, som trådte i kraft 3. marts 2023.
266
Lov nr. 266 fra 2024, som trådte i kraft 31. marts 2024.
267
L98 / 2018-2019 LF.
268
Justitia analyse (2019)
Kommunernes Kontrol med modtagere af sociale ydelser,
s. 16-29.
https://justitia-int.org/analyse-kommunernes-kontrol-med-modtagere-af-sociale-ydelser/.
261
ac
260
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 61
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0064.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
betydning for skatteligningen
.
269
Skattemyndighederne var dermed tillagt et meget bredt skøn i
forhold til, hvad der skønnedes nødvendigt.
I en analyse fra 2012 problematiserede CEPOS
270
Skats beføjelser, idet navnlig den brede
skønsmargin fandtes at være i strid med menneskerettighedernes krav til et klart retsgrundlag,
som yder tilstrækkelig beskyttelse mod vilkårlige indgreb.
271
Som eksempel på dette anførtes
Skats praksis med at indhente teleoplysninger til brug for skatteligningen. Et sådant indgreb ville
for politiet forudsætte en konkret mistanke om strafbart forhold af en vis grovhed samt kræve
retskendelse, hvorfor det kunne anses for stærkt uproportionalt at lade Skat indhente denne type
oplysninger på baggrund af et rent administrativt og bredt skøn.
272
Denne praksis blev genstand
for en omfattende samfundsmæssig debat og blev efterfølgende standset i 2015 af den
dagældende skatteminister.
273
I forbindelse med en række lovpakker på skatteområdet blev Skats indhentningshjemmel ændret i
2019. I lovpakken ’Retssikkerhedspakke III – Klar og præcis lovgivning’
274
blev der indført en
bestemmelse, som ændrede indhentningskriteriet fra ’væsentligt betydning’ til alene at være
nødvendig,
hvilket indebar en udvidelse af rammerne for, hvilke oplysninger der kan indgå i
skattekontrollen. Lovforslagets bemærkninger indeholdt en beskrivelse af den begrænsning i
anvendelsen af teleoplysninger, som skatteministeren havde bekendtgjort i 2015, men
begrænsningen fremgik ikke af selve lovteksten. Dette var bl.a. Justitia stærkt kritisk overfor, da det
fandtes bedst stemmende med retssikkerhedsmæssige principper, at sådanne begrænsninger klart
fremgår
af
retsgrundlaget.
275
Der
blev
efterfølgende
stillet
et
ændringsforslag,
hvor
begrænsningerne blev indført i lovteksten med tydeliggørelse af grænserne for anvendelse af
teleoplysninger i skattekontrollen.
276
Ændringen af skattekontrolloven i 2019 gav også told- og skatteforvaltningen adgang til samkøring
af it-systemerne til brug for myndighedsudøvelsen. Derudover blev der hjemlet terminaladgang til
nødvendige
oplysninger
på
tværs
af
forskellige
registre
både
internt
hos
told
og
skattemyndighederne til brug for til brug for skatteansættelse og generel kontrol. Der blev ligeledes
269
270
§ 8D i lovbekendtgørelse nr. 1264 af 31. oktober 2013.
Se analyse fra CEPOS v/ Jacob Mchangama fra 17. februar 2012 ’Er SKATs beføjelser retsstridige?’ Tilgængelig på:
https://justitia-int.org/wp-content/uploads/2012/02/2012-02-22-Er-SKATs-bef%C3%B8jelser-retsstridige.pdf.
271
CEPOS analyse s. 8 samt EMD af 5. december 2008, S and Marper vs. UK.
272
CEPOS analyse s. 7.
273
Skatteministeriets pressemeddelelse af 28. maj 2015:
https://skm.dk/aktuelt/presse-nyheder/pressemeddelelsesarkiv/20150824-slut-med-teleoplysninger.
274
L 2017-12-19 nr. 1535 som trådte i kraft 1.januar 2019 (lovforslag L13).
275
Se også Justitias rapport af 20. marts 2017 om skats adgang til fortrolige teleoplysninger: https://justitia-int.org/wp-
content/uploads/2017/02/Analyse_Ny-skattekontrollov-har-SKAT-stadig-adgang-til-fortrolige-teleoplysninger_20-03-
17.pdf.
276
Skatteudvalgets betænkning af 30. november 2017 til lovforslag nr. L13 om forslag til skattekontrollov.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 62
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0065.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
til brug for opgørelse, opkrævning og inddrivelse af skatter, arbejdsmarkedsbidrag, told og afgifter
givet hjemmel til terminaladgang til andre offentlige myndigheders registre med henblik på
datasamkøring.
277
I 2021 skete der yderligere udvidelser af adgangen til datasamkøring. Ved lovændringen blev
skattemyndighedernes adgang til at indhente og samkøre en lang række oplysninger fra ’andre
offentlige myndigheder’ samt ’offentlige tilgængelige oplysninger’ til brug for både skattekontrol og
systemudvikling væsentligt udvidet
.
Lovændringen indeholdt en bred og ikke nærmere specificeret
adgang til at indsamle og behandle
’alle nødvendige oplysninger om fysiske eller juridiske personers
økonomiske og erhvervsmæssige forhold fra andre offentlige myndigheder og offentligt
tilgængelige kilder, herunder samkøre sådanne oplysninger med de oplysninger told og
skattemyndighederne måtte være i besiddelse af, med henblik på udvikling af it-systemer, der er
nødvendige for skatteforvaltningens myndighedsudøvelse
’.
278
Oplysningerne skulle bl.a. bruges til at udvikle en række risikoscoringsmodeller baseret på machine
learning, som kunne bruges til at give skatteforvaltningen et bedre overblik og beslutningsgrundlag
i forhold til at beslutte, hvilke borgere der med fordel kunne udtages til nærmere kontrol.
279
Lovændringen indeholdt endvidere en bemyndigelsesbestemmelse
280
om adgang til administrativt
at fastsætte nærmere regler om samkøringen, herunder regler om hvornår og til hvilke formål der
kan indsamles og behandles samt regler om opbevaringsperiode og sikkerhedsmæssige
foranstaltninger.
Skatteministeriet vurderede, at ændringerne var af en sådan karakter, at de ville fravige det
databeskyttelsesretlige grundprincip om formålsbegrænsning,
281
hvilket kun kan ske indenfor de
snævre rammer for det
nationale råderum.
282
Skatteministeriet anførte i den kommenterede
høringsoversigt, at formålet udgjorde en nødvendig og forholdsmæssig foranstaltning i et
demokratisk samfund af hensyn til bl.a. økonomiske og finansielle interesser.
283
Ved lovændringen i 2021 blev der også lagt op til, at det i mere generelt omfang kunne undlades at
orientere borgerne om indsamling af oplysninger om dem hos andre offentlige myndigheder og
offentligt tilgængelige data.
284
Skatteforvaltningen anførte om grunden hertil, at det
”henset til den
store datamængde”
, som skatteforvaltningen ville være i besiddelse af, og ”
i takt med den generelle
udvikling på området samt udviklingen af nye store it-systemer”
vurderedes at kræve en
277
Skattekontrolloven § 38.
278
Se om skattekontrollovens § 67a i L73 / 2021: https://www.ft.dk/samling/20211/lovforslag/L73/som_fremsat.htm.
279
Se afsnit 2.1 i lovforslaget til L73.
280
Skattekontrollovens § 67a, stk. 3
281
Databeskyttelsesforordningens artikel 5, stk.1, nr. 2. Se herom ovenfor i afsnit 4.1. og 4.1.2.
282
Se nærmere herom i afsnit 4.2.
283
L73 / 2021, se bemærkninger til lovforslaget af 10. november 2021, afsnit 3.
284
L73 / 2021, se bemærkninger til lovforslaget af 10. november 2021, afsnit 3.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 63
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0066.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
uforholdsmæssig
stor
indsats
at
orientere
borgerne
i
overensstemmelse
med
databeskyttelsesforordningens regler om oplysningspligt.
285
Ved lovforslagets høring hos eksterne myndigheder og organisationer pegede Datatilsynet i sit
høringssvar bl.a. på, at databeskyttelsesforordningen forudsætter, at det konkret vurderes, om
oplysningspligt kan undlades. Datatilsynet fandt dog ikke anledning til at anfægte skattestyrelsens
vurdering af, om det skulle betragtes som uforholdsmæssigt vanskeligt at foretage fornøden
oplysning til de berørte borgere.
286
Datatilsynet forholdt sig overordnet forholdsvist neutralt til
lovændringen ud fra en betragtning om, at det i sidste ende er en politisk beslutning, hvilke generelle
samfundsinteresser, som findes at være tilstrækkeligt nødvendige og udgøre en forholdsmæssig
foranstaltning i et demokratisk samfund, og dermed kan begrunde vedtagelse af regler, der vil
fravige databeskyttelsesforordningen .
287
Rækkevidden af de vedtagne ændringer blev efterfølgende problematiseret ved en eksperthøring i
Folketinget flere måneder efter lovens vedtagelse. Ved denne høring blev der særligt sat fokus på
foreneligheden med de grundlæggende rettigheder, proportionalitet og kravene til klare og præcise
kriterier for overvågning af en sådan karakter.
7.5 Delkonklusion
Selvom der i en velfærdsstat som den danske med en stor og skattefinansieret offentlig sektor kan
være gode grunde til at føre kontrol med f.eks. udbetaling af sociale ydelser og indbetaling af skat,
må den meget omfattende databehandling, herunder samkøring af oplysninger, der finder sted som
led i kontrolindsatsen hos både Udbetaling Danmark og Skat, og som sker uden at borgeren er
informeret herom eller nogen konkret anledning, anses for at være et indgreb i borgerens ret til
privatliv og beskyttelse af personoplysninger.
Som nævnt i afsnit 3.2.1 er retten til privatliv ikke en absolut ret. Efter fast praksis fra både
Menneskerettighedsdomstolen og EU-domstolen kan staten gøre indgreb i grundlæggende
rettigheder, hvis indgrebet skal forfølge et legitimt formål, indgrebet har en klar lovhjemmel, og
indgrebet kan anses for at være nødvendigt og proportionalt i et demokratisk samfund.
Staten har samtidig pligt til at sikre, at behandlingen af borgernes oplysninger sker til udtrykkeligt
angivne saglige formål samt på en rimelig og gennemsigtig måde, jf. herved den særlige beskyttelse
af behandlingen af personoplysninger i EU’s charters artikel 8.
Formålet med de indgreb i privatlivet, som foretages som led i kontrolindsatserne hos Udbetaling
Danmark og Skat, er at bekæmpe fejl og snyd med henholdsvis sociale ydelser og skat. Det må i
begge tilfælde anses for at være
legitime formål.
285
L73 / 2021, se bemærkninger til lovforslaget af 10. november 2021, afsnit 3, 2. spalte om opfyldelse af
databeskyttelsesforordningens artikel 14.
286
Datatilsynets høringssvar af 7. september 2021 (2021-11-0686).
287
Datatilsynets høringssvar af 7. september 2021 (2021-11-0686).
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 64
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0067.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Det er derimod mere tvivlsomt, om lovgrundlaget kan anses for at være af en sådan kvalitet, at de
enkelte indgreb kan anses for tilstrækkelig afgrænsede og forudsigelige, samt om indgrebene er
nødvendige og lever op til proportionalitetskravet.
I forlængelse heraf fremhæves det, at dataovervågning, der omfatter mange oplysninger om mange
borgere, hvor det er muligt gennem samkøring på tværs af registre og sammenstilling med offentligt
tilgængelige oplysninger at tegne en profil eller afdække bevægelsesmønstre må anses for at være
særligt indgribende. Der må derfor stilles høje krav til
retsgrundlagets kvalitet,
så overvågningen
gennemføres på en
gennemsigtig
og forudsigelig måde, og dermed sikrer den fornødne grad af
ansvarlighed hos myndigheden.
288
Et klart retsgrundlag er et vigtigt retssikkerhedsmæssigt værn
mod vilkårlighed i den myndighedsmæssige skønsudøvelse.
Derudover må der stilles krav til staten om, at denne type indgreb kun gennemføres, når det er
strengt nødvendigt i demokratisk samfund og kun på en måde, som er proportionel i forhold til de
formål, der søges forfulgt med overvågningen.
I takt med den øgede digitalisering og appetit på at anvende datasamkøring og datadrevne risiko-
scoringsmodeller til at effektivisere og målrette kontrolindsatserne er der sket en gradvis udvanding
af rammer for myndighedernes skøn.
Både Udbetaling Danmark og Skat har i deres retsgrundlag
fået meget brede beføjelser
til selv at vurdere, hvilke oplysninger der er nødvendige for
kontrolindsatsen. Det bliver derfor tiltagende uklart, hvor mange og hvilke oplysninger der indgår i
datasamkøringerne, og hvilke øvrige myndigheder og private virksomheder, som oplysningerne
indhentes fra.
Skats dataovervågning blev markant udvidet ved den i afsnit 7.4 nævnte lovændring fra 2021,
hvorefter Skat kunne indhente ’
alle nødvendige oplysninger
hos
offentlige myndigheder
og fra
offentligt tilgængelige kilder
uden nærmere specifikation af grænserne for, hvilke oplysninger, der
kunne vurderes at være
nødvendige
for hverken skattekontrollen eller udviklingen af it-redskaber.
Udviklingen i Udbetaling Danmarks dataovervågning har særligt været kendetegnet ved en stadig
voksende portefølje af kontrolopgaver med beføjelser til dataovervågning. Her behandles der
oplysninger om stort set alle landets borgere, selvom antallet af borgere, der modtager de
kontrollerede ydelser, er væsentligt lavere. I 2017 og 2018 var der ca. 2,4 mio. unikke
ydelsesmodtagere.
Denne uklarhed i beføjelserne hos begge kontrolmyndigheder skaber risiko for vilkårlighed i
myndighedsudøvelsen, og gør det vanskeligere som borger at forudsige sin retsstilling
.
Det kan
derfor være i strid med betingelsen om et klart retsgrundlag.
288
Se ovenfor i afsnit 3.3 om EMD’s praksis om krav til lovkvalitet lovkvalitet, dvs. at lovgrundlaget skal være specifikt så
det er muligt at forudse sin retsstilling (hensynet til gennemsigtighed og foreseeability), f.eks. EMD af 4. maj 2000, Rotaru
vs. Rumænien, præmis 50- 52.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 65
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0068.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Dette underbygges bl.a. af processen i forbindelse med den i afsnit 7.4 omtalte lovændring på
skattekontrolområdet fra 2021, og det politiske behov for at gennemføre en opklarende
eksperthøring
efter
lovens vedtagelse, fordi rækkevidden af de nye kontrolbeføjelser blev anset for
at være blevet for bred og uden et specifikt formål.
Dertil kommer hensynet til
gennemsigtighed
i forhold til borgerne. Gennemsigtighedshensynet kan
komme under pres, når der behandles mange oplysninger om borgere inden for rammerne af et
meget bredt myndighedsmæssigt skøn. Det gælder i særdeleshed også, når underretning af
borgerne om databehandlingen kan undlades, fordi det vurderes at ville udgøre en stor
ressourcemæssig belastning at orientere borgerne.
Uklarheden i retsgrundlaget gør det samtidig meget vanskeligt at forholde sig til
nødvendigheden
af indgrebet
og dermed også
proportionaliteten.
Flere rapporter om Udbetaling Danmarks
kontrolindsats
289
stiller spørgsmål ved, om udbyttet af kontrollen fuldt ud står mål med
dataovervågningens omfang. På Udbetaling Danmarks område gælder det navnlig for de mange
borgere, som ikke selv har ansøgt om sociale ydelser, men som løbende og uden samtykke indgår i
den samlede dataovervågning.
Samlet set
må den stigende anvendelse af teknologiske løsninger og algoritmer, som overvåger
flere millioner borgeres data for at finde de fπå, anses for at indebære en betydelig risiko for at øge
overvågningstrykket på flere måder, som ikke er forenelig med de grundlæggende rettigheder. Der
er ovenfor påpeget en række alvorlige udfordringer ved både Udbetaling Danmarks og Skats
kontrolindsats i forhold til menneskerettens betingelser for at gøre indgreb i borgernes ret til privatliv
og beskyttelse af personoplysninger. Disse udfordringer må forventes at blive endnu større i
fremtiden.
289
Se ovenfor i afsnit 8 og 8.1. om Justitias analyse fra 2019 og Amnesty Internationals rapport fra 2024. Se også artikel i
WIRED: How Denmark’s Welfare State Became a Surveillance Nightmare | WIRED.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 66
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0069.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
8 Konklusion
Den menneskeretlige beskyttelse af retten til privatliv og beskyttelse af personoplysninger
indebærer, at staten kun kan gøre indgreb i disse rettigheder, hvis der foreligger et legitimt formål,
et klart retsgrundlag og indgrebet findes nødvendigt og proportionalt i et demokratisk samfund.
Staten har samtidig pligt til at sikre, at behandlingen af borgernes oplysninger sker til udtrykkeligt
angivne saglige formål samt på en rimelig og gennemsigtig måde, jf. herved den særlige beskyttelse
af behandling af personoplysninger i EU’s charters artikel 8. Når det skal vurderes, om et
myndighedsmæssigt tiltag rettet mod borgerne udgør et indgreb i individets grundlæggende
rettigheder, spiller tiltagets
intensitet
også en afgørende rolle.
Digitaliseringen og den hastige teknologiske udvikling har for alvor påvirket appetitten for
anvendelse af teknologi til overvågning og databehandling som led i effektivisering og kontrol.
Udviklingen har fået en hastighed, der gør det særdeles vanskeligt at følge med i, hvilken intensitet
eller overvågningstryk det enkelte tiltag medfører, ligesom det er blevet endnu vanskeligere at
bevare overblikket over det samlede overvågningstryk.
Analyserne af de udvalgte retsområder i denne rapport vidner hver især om, at udviklingen i det
samfundsmæssige overvågningstryk er præget af mange forhold, der hver for sig, men i høj grad
også tilsammen giver grundlag for overvejelser i forhold til foreneligheden med de grundlæggende
rettigheder og databeskyttelsesretlige principper.
Teknologiske muligheder inden for videoovervågning og dataovervågning anvendes i stigende
omfang i Danmark til fuldt ud legitime formål som kriminalitetsbekæmpelse, kontrol af korrekt
udbetaling af sociale ydelser og korrekt indbetaling af skat. Der opstår dog udfordringer med
overholdelse af krav til retsgrundlagets klarhed, når myndighedernes skønsbeføjelser udvides for at
sikre fleksible rammer til at høste de effektiviseringsgevinster, som teknologien sammen med den
omfattende databehandling kan føre med sig. Et uklart retsgrundlag uden klare kriterier og rammer
for det myndighedsmæssige skøn skaber risiko for, at myndighederne går for langt og ikke får taget
fornøden stilling til, om de enkelte tiltag er strengt nødvendige eller kan nås med mindre indgribende
midler. I nogle tilfælde kan overvågningens intensitet også nå et omfang, hvor der kan være grund
til at stille spørgsmål ved legitimiteten, når mange borgeres oplysninger indsamles og behandles for
at finde de få.
I et demokratisk samfund kan det sagtens være legitimt at skrue op for myndighedsbeføjelserne,
men beskyttelsen af borgernes retssikkerhed og grundlæggende rettigheder er nødt til at følge med.
De udgør selve grundstenen i en moderne, demokratisk retsstat. Derfor er det er også meget
risikabelt at file på disse principper og rettigheder, uanset hvor gode de politiske hensigter er. Det
kan hurtigt komme til at sætte tilliden til de offentlige myndigheder over styr, hvilket er yderst
problematisk i en retsstat baseret på demokratiske værdier, hvor borgerne betragtes som frie og
ligeværdige individer.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 67
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0070.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Tre faktorer med betydning for intensiteten af overvågningstrykket
Analyserne i denne rapport har afdækket en række faktorer, som hver for sig og tilsammen påvirker
intensiteten af statens overvågning af borgerne. Overordnet kan faktorerne anskues fra tre vinkler:
1) Den teknologiske udvikling, 2) den politiske vilje og 3) de retlige rammer.
Den teknologiske udvikling
har uden tvivl haft afgørende indflydelse på overvågningens intensitet
og omfang. Det hænger sammen med, at ny teknologi øger sporbarheden og giver nye muligheder
for at spore, sammenstille og profilere borgerne. Det muliggør en endnu mere intens, men ikke
nødvendigvis mere ressourcekrævende overvågning og kontrol, da teknologien samtidig bliver
billigere og mere tilgængelig.
Den politiske vilje
er drivende for, i hvilket omfang den nye teknologi integreres i den
kontrolorienterede myndighedsudøvelse. Påvirkningen af det øgede overvågningspres ses f.eks.
tydeligt, når det politisk prioriteres at øge antallet af kameraer med henblik på øget overvågning i
det offentlige rum. På dataovervågningsområdet har den politisk prioriterede digitalisering af den
offentlige sektor, herunder den øgede behandling af oplysninger om borgerne i struktureret og
søgbar form gennem apps og digital forvaltning, indebåret, at borgerne bliver mere overvågelige.
Forventninger til myndighedsmæssig effektivitet har samtidig skabt øget incitament til at investere i
nye it-systemer og teknologi som kunstig intelligens, der i endnu højere grad end tidligere kan
intensivere overvågningen i bl.a. kontrolindsatserne. Den politiske vilje har samtidigt påvirket
udvidelsen af
de
retlige rammer
for overvågning
, som ellers er det retssikkerhedsmæssige bolværk,
der skal sikre, at den kontrolorienterede myndighedsmæssige overvågning ikke udhuler borgernes
grundlæggende rettigheder.
Udviklingen af
de retlige rammer
er i særlig grad kendetegnet ved, at myndighedernes skøn i
forhold til, hvornår der kan anvendes overvågning, er blevet stadig bredere. Dermed er det blevet
mere uklart for borgerne, hvornår de kan blive udsat for overvågning.
Inden for
videoovervågning
er mulighederne for at overvåge for at ’fremme trygheden’ eller af
’tryghedsskabende’ grunde blevet markant udvidet, uden det er blevet nærmere defineret, hvad der
ligger i dette udtryk, og uden at det kan dokumenteres at forebygge den kriminalitet, der gives som
grund for overvågningen. Det rejser tvivl om legitimiteten af overvågningen. Samtidig bliver det
meget vanskeligt at vurdere, hvornår en sådan overvågning er
nødvendig
, virksom og dermed
proportional
.
Når private og offentlige myndigheder kan videoovervåge store dele af offentligt tilgængelige
områder ud fra hensyn til
generel kriminalitetsbekæmpelse
– og dermed ikke kun kriminalitet som
er nært knyttet til det indgangsparti eller facade, som betinger overvågningen – har det også
indflydelse på både gennemsigtigheds- og ansvarlighedsprincippet. Formålet med overvågningen
er ikke længere klart, eller noget de selv kan vurdere, og der kan stilles spørgsmål ved, hvem der i
realiteten bliver ansvarlig for, at videoovervågningen sker lovligt. Denne type ændringer i de retlige
rammer kan indebære øget overvågning i det offentlige rum, som giver anledning til alvorlige
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 68
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0071.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
retssikkerhedsmæssige overvejelser både i forhold til det enkelte overvågningstiltag og i forhold til
det samlede øgede overvågningstryk.
Inden for
dataovervågning
er rammerne for det myndighedsmæssige skøn til at vurdere, hvornår og
hvilke oplysninger der systematisk skal videregives og samkøres i kontroløjemed, i væsentlig grad
blevet udvandet. Myndighederne kan derfor mere eller mindre frit beslutte, hvad der kan anses for
nødvendigt
for kontrolindsatsen. Det indebærer en markant øget adgang til at indhente, genanvende
og samkøre oplysninger både internt og med oplysninger indhentet fra andre myndigheder, private
virksomheder og offentligt tilgængelige kilder. Det sker til formål, som både omfatter kontrol,
profilering, risiko-scoring og til udvikling af algoritmer og it-systemer. Samtidig er der ikke nogen
nærmere specifikation af, hvilke oplysninger det er nødvendigt at indhente, og det sker i vidt omfang
også, uden borgerne orienteres. Overvågningen sker således hverken formelt eller reelt på en for
borgerne
gennemsigtig
måde.
Sammenfattende
indebærer den teknologiske udvikling, at personovervågningen og den deraf
afledte myndighedsudøvelse hurtigt bliver meget intens og i accelererende grad kan øge
overvågningstrykket på måder, som hverken var forudset eller forudsat i forbindelse med
udvidelserne af de retlige rammer for overvågning.
Overvågningsområdet kalder først og fremmest på en meget større opmærksomhed på, at
overvågning kun bør iværksættes på baggrund af regler, der efter en grundig lovgivningsproces og
med rig mulighed for en samfundsmæssig debat udtrykkeligt tager stilling til formålene med
databehandlingen og til, hvordan overvågning kan iværksættes på en måde, der sikrer rimelighed
og gennemsigtighed for de borgere, som er genstand for overvågningen.
Derudover kalder området på en vedvarende og meget nøje afvejning af på den ene side
teknologiske fremskridt og de muligheder, som teknologien og digitaliseringen indebærer, og på
den anden side respekten for grundlæggende menneskerettigheder. Retsstatsprincipper og
grundlæggende menneskerettigheder skal spille en langt større rolle, når nye eller udvidende
overvågningstiltag overvejes. Det skal samtidig sikres, at sådanne beslutninger ikke tages alene ud
fra vurderinger af det enkelte tiltag og dets ofte helt legitime og hæderværdige formål, men at det
ses i sammenhæng med de mange andre tiltag, der allerede er iværksat, og som i vidt omfang tegner
et stadig mere overvågeligt og overvåget samfund.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 69
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0072.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
9 Anbefalinger
Anbefaling 1: Kommission for Privatlivets Fred
Overvågningstrykket i Danmark er vokset markant over de seneste årtier som følge af teknologiske
fremskridt, øget datasamkøring og en udvidet brug af videoovervågning i det offentlige rum mv.
Mange af disse tiltag er indført med henblik på at varetage vigtige samfundshensyn som
kriminalitetsbekæmpelse og myndighedsmæssig effektivitet. Udviklingen udfordrer imidlertid i
stigende grad borgernes grundlæggende ret til privatliv og beskyttelse af personoplysninger. Dette
kan på sigt have en negativ effekt på borgernes grundlæggende tillid til offentlige myndigheder,
hvilket er essentielt i en demokratisk retsstat.
Justitia anbefaler,
at der nedsættes en Kommission for Privatlivets Fred, som skal vurdere rammer
og generelle vilkår for beskyttelse af privatlivets fred i Danmark. Formålet er at sikre et solidt grundlag
for en kvalificeret demokratisk debat om grænserne for statens indgreb i borgernes ret til privatliv
og beskyttelse af personoplysninger. Kommissionen skal særligt have til opgave at vurdere, hvordan
lovgivning og praksis kan balanceres, så varetagelse af nødvendige effektivitets-, kontrol- og
sikkerhedshensyn ikke reelt udhuler borgernes ret til privatliv og beskyttelse af personoplysninger.
Kommissionen skal også overveje, hvordan det kan sikres, at det samlede overvågningsomfang
indgår i overvejelserne, når nye overvågningstiltag initieres og foreslås.
Anbefaling 2: Overblik over det samlede overvågningsomfang
De enkelte overvågningstiltag hver for sig, men i høj grad også tilsammen, udfordrer i stigende grad
borgernes grundlæggende ret til privatliv og beskyttelse af personoplysninger. Der er derfor behov
for et vedvarende fokus på ansvarlighed i forhold til både de enkelte overvågningstiltag og det
samlede overvågningstryk, ligesom der er behov for at styrke mulighederne for et effektivt tilsyn
med databehandlingen. Det er samtidig vigtigt, at både Folketinget, embedsværket og befolkningen
har tilstrækkeligt indblik i overvågningstrykket.
Justitia anbefaler,
at der udpeges en central instans, som løbende skal skabe overblik over
myndighedernes samlede overvågning af borgerne, og i den forbindelse årligt skal udarbejde en
offentlig tilgængelig redegørelse til Folketingets Retsudvalg om det samlede omfang af
myndighedernes overvågning af borgerne. Derudover skal der indføres anmeldelsespligt til den
centrale instans ved iværksættelse af nye overvågningstiltag.
Anbefaling 3: Klart retsgrundlag og sikring af demokratisk legitimation
Myndighedernes overvågning, der udgør indgreb i borgernes ret til privatliv og beskyttelse af
personoplysninger, sker ofte på grundlag af uklare regler. Dette udfordrer ikke kun den demokratiske
legitimitet, men også gennemsigtigheden for borgerne.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 70
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0073.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Justitia anbefaler,
at alle fagministerier forpligtes til at sikre, at alle fremtidige og eksisterende
overvågningstiltag beskrives og reguleres særskilt med et klart retsgrundlag med tydelig angivelse
af de specifikke formål for overvågningstiltaget og i en form, som offentligheden kan få adgang til.
Det gælder bl.a. på Beskæftigelsesministeriets område i forhold til Udbetaling Danmarks og på
Skatteministeriets område i forhold til deres muligheder til at foretage dataovervågning i
kontroløjemed. For så vidt angår politiets videoovervågning i det offentlige rum anbefales det, at
Justitsministeriet tager initiativ til en mere generel undersøgelse af, om der er behov for en regulering
af politiets observation og overvågning i det offentlige rum og på frit tilgængeligt område, herunder
om politiets anvendelse af ansigtsgenkendelsesteknologi i forbindelse med videoovervågning skal
reguleres som et straffeprocessuelt indgreb i retsplejeloven, der kræver retskendelse.
290
Herudover
bør Justitsministeriet hurtigt tilvejebringe et klart retsgrundlag med entydige kriterier for, hvornår
videoovervågning i det offentlige rum kan anses for tryghedsskabende.
Anbefaling 4: Grundig lovgivningsproces
Justitia har i en tidligere rapport (2024)
Udfordringer med Lovgivningsprocessen
, dokumenteret, at
der i lovgivningsprocessen er udfordringer med at sikre en grundig parlamentarisk kontrol og
samfundsmæssig debat om vidtgående overvågningsmæssige tiltag, herunder i forhold til
anvendelsen af ny teknologi.
Justitia anbefaler,
at alle lovforslag, som indeholder overvågningstiltag, ledsages af ensartede og
strukturerede
konsekvensvurderinger
til belysning af retssikkerheds- og rettighedsmæssige
konsekvenser, dataetiske overvejelser og en oversigt over allerede eksisterende overvågningstiltag
på det pågældende område. Tilsvarende skal gælde ved behandling af bekendtgørelser om
overvågningstiltag. Derudover anbefales det, at lovforslag om overvågningstiltag altid behandles i
både Retsudvalget og det relevante fagudvalg. Denne proces kendes allerede fra den i 2018 indførte
ordning vedrørende bekendtgørelser om dataovervågning i form af samkøring af oplysninger i
kontroløjemed.
291
Anbefaling 5: Overvågningsetisk reflektionsværktøj
Nye og effektive metoder til databehandling og kontrol kan hurtigt udvikle sig til overvågning og
dermed indgreb i retten til privatliv og beskyttelse af personoplysninger. Der er derfor behov for
øget fokus på, hvornår overvågning kan anses for et rimeligt myndighedsmæssigt tiltag i forhold til
de legitime, kontrolmæssige formål.
Justitia anbefaler,
at Digitaliseringsministeriet/Justitsministeriet i samarbejde med Dataetisk Råd
udarbejder et overvågningsetisk reflektionsværktøj, som skal være obligatorisk at anvende for
myndighederne, når der skal tages beslutning om tiltag eller ibrugtagelse af ny teknologi, der har
290
291
Se også Justitias rapport (2024) Ansigtsgenkendelsesteknologi: behov for regulering af politiets anvendelse.
Betænkninger af 9. og 16. maj 2018 til L 68 og L 69, Folketinget 2017-18. Se også rapportens afsnit 5.3.1.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 71
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0074.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
potentiale til f.eks. at øge videoovervågningen i det offentlige rum, eller der overvejes nye
muligheder for samkøring og genanvendelse af personoplysninger og udvidelse af eksisterende
beføjelser til datasamkøring med henblik på kontrol.
Anbefaling 6: Evaluering af overvågningstiltag med fokus på
proportionalitet
På flere områder kan der rejses alvorlig tvivl om, hvorvidt omfanget af overvågning står mål med det
konkrete udbytte. Det er imidlertid et grundlæggende krav ved indgreb i retten til privatliv og
beskyttelse af personoplysninger, at indgrebet er nødvendigt og ikke kan opnås med mindre
indgribende midler (proportionalitet).
Justitia anbefaler,
at der i forbindelse med iværksættelse og udvidelse af konkrete
overvågningstiltag altid skal være fokus på grundig evaluering af, om formålet med overvågningen
opnås. Eksisterende overvågningstiltag skal ikke kunne udvides uden forudgående evaluering af den
hidtidige anvendelse og udbytte i forhold til overvågningens formål, herunder om formålet kan
opnås med mindre indgribende midler. Det anbefales desuden, at der gennemføres en grundig
evaluering af den allerede iværksatte tryghedsskabende videoovervågning med henblik på
stillingtagen til, om den omfattende overvågning kan begrænses tidsmæssigt og geografisk.
Tilsvarende gælder for nummerpladeovervågning af ”no-hits”.
Anbefaling 7: Øget gennemsigtighed
Ved indførelse af nye overvågningstiltag mangler der ofte fokus på gennemsigtighed over for
borgerne.
Justitia anbefaler,
at databeskyttelsesloven ændres, så oplysningspligt over for borgerne i
forbindelse med databehandling, som indebærer overvågning, herunder samkøring i kontroløjemed,
ikke kan undlades ud fra hensyn til, at dette vil kræve en uforholdsmæssig stor indsats. Derudover
anbefales det, at Justitsministeriet sikrer ensartede krav til skiltning for videoovervågning samt sikrer
borgerne let adgang til at gøre sig bekendt med, hvem der videoovervåger og til hvilket formål.
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 72
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0075.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
10 Referencer
Algorithm Watch (2020): Automating Society 2019. https://algorithmwatch.org/en/automating-
society/
Analyse & Tal (2023)
En hverdag af data - En kortlægning af digitale tjenesters dataindsamling, og
hvad befolkningen ved og mener om den
. Analyserapport udarbejdet i samarbejde med Dataetisk
Råd.
https://www.ogtal.dk/assets/files/En-hverdag-af-data_compressed.pdf
Amnesty International (2024):
Coded Injustice - surveillance and discrimination in Denmarks
automated welfare state
https://amnesty.dk/wp-content/uploads/2024/11/Coded-Injustice-Surveillance-and-discrimination-
in-Denmarks-automated-welfare-state.pdf
Betænkning nr. 1345/1997.
Behandling af personoplysninger
. Betænkning afgivet af udvalget om
registerlovgivningen.
Blume, P. (2014):
Overvågning. Kan persondataretten gøre nytte?
Nordisk Tidsskrift for
Informationsvidenskab og Kulturformidling, årgang 3, nr. 2/3, 2014.
Blume, Peter & Rotmar-Herrmann, Janne (2018):
Ret, privatliv og teknologi
. 4. udgave. Jurist og
Økonomforbundets forlag
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) (2018):
CCTV and Crime Prevention
. Systematisk Review and Meta-
analyse af 80 studier. Udgivet i samarbejde med University of Cambridge
CCTV and Crime Prevention - Brottsförebyggande rådet
CAHAI, Feasibility Study (2020). Udgivet 17. december 2020.
CEPOS (2012) analyse v/ Jacob Mchangama:
Er SKATs beføjelser retsstridige?
CNBC (2024): Three in four Europeans support use of AI by the police and military.
Datatilsynet (2023):
Brug af kunstig intelligens i den offentlige sektor – kortlægning
.
Det Kriminalpræventive Råd,
Fakta om tv-overvågning
Effekten af tv-overvågning til opklaring og forebyggelse af kriminalitet - Det Kriminalpræventive råd
European Data Protection Board (EDPB). Retningslinjer 3/2019 om brug af videoudstyr til behandling
af personoplysninger. Vedtaget 29. januar 2020
European Data Protection Board (EDPB). Anbefalinger 02/2020 om de europæiske væsentlige
garantier for overvågningsforanstaltninger. Vedtaget den 10. november 2020
European Data Protection Board (EDPB). Retningslinjer 5/2022 for anvendelse
ansigtsgenkendelsesteknologi på retshåndhævelsesområdet. Vedtaget den 26. april 2023.
af
European Union Agency for Fundamental Rights (2019)
Facial recognition technology: Fundamental
rights considerations in the context of law enforcement
. Udgivet april 2019.
Eiriksson, B.A. (2008):
Med digitaliseringen øges myndighedernes overvågning af danskerne
væsentligt, Hvem tager sig af retssikkerheden
? Ræson, Informations Forlag, 1. juli 2008
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 73
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0076.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Eiriksson, B. A. (2018):
Social digital kontrol er på kant med borgernes ret til privatliv
. Kapitel i
Jørgensen, R.F. & Olsen, B.K. (red.):
Eksponeret. Grænser for privatliv i en digital tid
. Gads Forlag.
Justitia (2015):
Udbetaling Danmark: En trussel mod privatlivets fred og retten til databeskyttelse
Justitia (2017):
Ny skattekontrollov – Har SKAT stadig adgang til fortrolige teleoplysninger?
Justitia (2019):
Udbetaling Danmarks systematiske overvågning
Justitia (2019):
Kommunernes Kontrol med modtagere af sociale ydelser
Justitia (2022):
Retssikkerhed for Digital Udsatte borgere
Justitia (2024):
Ansigtsgenkendelse – behov for regulering af politiets anvendelse
Institut for Menneskerettigheder (2016): Forvaltningens kontrol, status 2015-2016
Justitsministeriet (2022). Notat til Folketinget af 25. maj 2022 om betydningen af EU-Domstolens
dom af 5. april 2022 i sagen C-140/20, Commissioner of An Garda Síochána m.fl. for de danske
logningsregler samt for de retshåndhævende myndigheders indhentning og anvendelse af loggede
oplysninger:
https://www.ft.dk/samling/20211/almdel/REU/bilag/259/2582271.pdf
Kjær, M.N. (2019):
TV-overvågning og privatlivet. Hvor går grænsen?
Kandidatspeciale, Aalborg
Universitet
Kammersgaard Christensen, Tanja (2022): Automatisk Nummerpladegenkendelse (ANPG). Nordisk
Tidsskrift for Kriminalvidenskab – nr. 2/2022
Kammersgaard Christensen, T. (2024):
POL-INTEL - er politiets behandling af personoplysninger i
overensstemmelse med EU’s retshåndhævelsesdirektiv?
Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab nr.
/2024
Langsted, Lars Bo & Jakobsen, S.S. (2014):
I en højere sags tjeneste. Afvejningen mellem overvågning
og privatliv i en retlig kontekst
. Nordisk Tidsskrift for Informationsvidenskab og Kulturformidling,
årgang 3, nr. 2/3, 2014, side 41-61.
Lind, Martin Gräs, Hanne Marie Motzfeldt og Charlotte Bagger Tranberg (2008):
Tv-overvågning anno
2008
. Erhvervsjuridisk Tidsskrift 2008.64.
Lorentzen, Peer m.fl. (2011).
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer.
3.
udgave. Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Mortensen, H. m.fl (2009):
De overvågede
. Debatbog om overvågning, risici og løsningsmodeller.
Udgivet af Forbrugerrådet & DI.
Motzfeldt, Hanne Marie (2018):
Smarte profileringsteknologier og persondataforordningens
generalklausul.
Kapitel i Ret SMART – om smart teknologi og regulering, 1. udgave, DJØFs forlag.
Nielsen, K.K. & Lotterup, Anders (2020):
Databeskyttelsesforordningen og databeskyttelsesloven med
kommentarer
. 1. udgave. Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
Norwegian Human Rights Institution, The Danish Institute for Human Rights & Swedish Institute for
Human Rights (2024):
Exploring human rights awareness, attitudes and perception in Scandinavia
Penney, Jonathon, Chilling Effects: Online Surveillance and Wikipedia Use (2016). Berkeley
Technology Law Journal, Vol. 31, No. 1, p. 117, 2016, Available at SSRN:
https://ssrn.com/abstract=2769645
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 74
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0077.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Radar, 31. oktober 2024: Juridisk direktør vil undgå mytedannelse, men fastholder lukketheden om
Skats AI-profilering | Radar : https://radar.dk/artikel/juridisk-direktoer-vil-undgaa-mytedannelse-
men-fastholder-lukketheden-om-skats-ai-profilering
Rigsrevisionen (2015):
Beretning om samarbejdet mellem kommunerne og Udbetaling Danmark
Rigsrevisionen (2021):
Beretning om politiets patruljering og overvågningskameraer. Afgivet til
Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger.
https://www.ft.dk/-/media/sites/statsrevisorerne/dokumenter/2021/beretning-2-2021-om-
patruljering-og-overvaagningskameraer.pdf
Udsen, Henrik (2017):
Danske myndigheders registrering af borgernes adfærd på internettet –
regelgrundlaget og de tilhørende kontrolmekanismer
. Rapport udarbejdet i samarbejde mellem
Justitia og Københavns Universitet, Det Juridiske Fakultet, Center for informations - og innovationsret
Wired (2023) :
How Denmark’s Welfare State Became a Surveillance Nightmare | WIRED
Wired (2023) :
Inside the Suspicion Machine | WIRED
Wired (2023):
This Algorithm Could Ruin Your Life | WIRED
10.1 Noter til tidslinje
Lov | nr. 713 | af 25-06-2014 | Lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven og forskellige andre love (styrkelse af
indsatsen mod terrorisme og anden alvorlig kriminalitet) | Tilgængelig på:
https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2014/713.
2
Information. Politidirektør: Overvågning af biler fanger mest små lovovertrædelser. Sidst opdateret 26. november 2014.
https://www.information.dk/indland/2014/11/politidirektoer-overvaagning-biler-fanger-mest-smaa-lovovertraedelser.
3
Lovforslag | nr. L 41 | af 30-10-2014 | Forslag til lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven og forskellige andre love
(styrkelse af indsatsen mod terrorisme og anden alvorlig kriminalitet) | Tilgængelig på:
https://www.ft.dk/samling/20141/lovforslag/L41/som_fremsat.htm.
4
EUD af 8. april 2014: Digital Rights-dommen (Forenede sager C-239/12 og C-594/12)
Folketinget. "EU-Domstolen underkender logningsdirektivet." Folketinget, 2014.
https://www.ft.dk/samling/20131/almdel/euu/eu-note/22/1357861/index.htm.
5
Lovforslag | "nr. L 95" | "af" 2014 | Forslag til lov om ændring af udlændingeloven | Tilgængelig på:
https://www.ft.dk/samling/20141/lovforslag/l95/20141_l95_som_fremsat.htm.
6
Bekendtgørelse | nr. 523 | af 29-04-2015 | Lov om ændring af retsplejeloven, straffeloven og forskellige andre love
(initiativer rettet mod terrorbekæmpelse mv.) | Tilgængelig på: https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2015/523.
7
Rigsrevisionens beretning om samarbejdet mellem kommunerne og Udbetaling Danmark om kontrolindsatsen (2015)
8
Justitia (2015): Udbetaling Danmark: En trussel mod privatlivets fred og retten til databeskyttelse
9
Danske Regering. Et stærkt værn mod terror: Status og initiativer i kampen mod terrorisme. København: Regeringen,
februar 2015.
https://www.regeringen.dk/media/1312/et_staerkt_vaern_mod_terror.pdf.
10
Skatteministeriets pressemeddelelse af 28. maj 2015:
https://skm.dk/aktuelt/presse-nyheder/pressemeddelelsesarkiv/20150824-slut-med-teleoplysninger.
Se også CEPOS
analyse fra 2012 v/J. Mchangama:
Er SKATs beføjelser retsstridige?
Tilgængelig her: https://justitia-int.org/wp-content/uploads/2012/02/2012-02-22-Er-SKATs-bef%C3%B8jelser-
retsstridige.pdf
11
TV 2 Nyheder. Regeringen nedlægger uvildigt terrorlov-udvalg. Sidst opdateret 31. oktober 2015.
https://nyheder.tv2.dk/politik/2015-10-31-regeringen-nedlaegger-uvildigt-terrorlov-udvalg.
1
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 75
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0078.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
12
Lovforslag | "nr. L 83" | "af" 2014 | Forslag til lov om ændring af lov om arbejdsmiljø | Tilgængelig på:
https://www.ft.dk/ripdf/samling/20141/lovforslag/l83/20141_l83_efter_2behandling.pdf.
13
Bekendtgørelse | "nr. 1776" | "af" 16-12-2015 | Bekendtgørelse om politiets anvendelse af automatisk
nummerpladegenkendelse (ANPG) | Tilgængelig på:
https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2015/1776
14
DR. Overblik: Forstå forslaget om sessionslogning. Sidst opdateret 12. april 2016.
https://www.dr.dk/nyheder/politik/overblik-forstaa-forslaget-om-sessionslogning.
15
Berlingske. Video stopper tyven - men vold forhindrer overvågning ikke. 8. december 2016.
https://www.berlingske.dk/samfund/video-stopper-tyven-men-vold-forhindrer-overvaagning-ikke
16
Institut for Menneskerettigheder: Forvaltningens kontrol, status 2015-2016
17
EUD af 21. december 2016: Tele2-dommen (Forenede sager C-203/15 og C-C-698/15)
18
Se bl.a. lovforslag nr. 191 fremsat 26/4 2017 og lovforslag nr. 218 fremsat 11/4 2018.
19
Lovforslag | nr. L 68 | af 25-10-2017 | Lov om supplerende bestemmelser til forordning om beskyttelse af fysiske
personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger
(databeskyttelsesloven) | Tilgængelig på:
https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=194142.
20
Lovforslag | nr. L 149 | af 18-05-2017 | Lov om Erhvervsstyrelsens behandling af data | Tilgængelig på:
https://www.ft.dk/samling/20171/lovforslag/l149/20171_l149_som_fremsat.htm.
21
Lovændring | nr. 506 | af 23-05-2017 | Lov om ændring af udlændingeloven |
https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2017/506
Lovændring | nr. 462 | af 15-05-2017 | Lov om ændring af lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) og toldloven |
Tilgængelig på:
https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2017/462.
23
Lovændring | nr. 671 | af 08-06-2017 | Lov om ændring af lov om politiets virksomhed og toldloven | Tilgængelig på:
https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2017/671.
24
Bekendtgørelse | nr. 1078 | af 08-06-2017 | Bekendtgørelse om politiets behandling af oplysninger i forbindelse med
tværgående informationsanalyser | Tilgængelig på:
https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2017/1078.
25
EU. "Direktiv 98/41/EF om registrering af de ombordværende på passagerskibe, som sejler til og fra havne i
Fællesskabets medlemsstater." EUR-Lex, 2017.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=CELEX:32017L2109.
26
DR. Kig op: Droner bliver en endnu større del af politiets arbejde i fremtiden. 29. januar 2018.
https://www.dr.dk/nyheder/regionale/fyn/kig-op-droner-bliver-en-endnu-stoerre-del-af-politiets-arbejde-i-fremtiden
27
Lovforslag L13 / 2017. Se L 2017-12-19 nr. 1535 som trådte i kraft 1. januar 2019
28
Justitias rapport af 20. marts 2017 om skats adgang til fortrolige teleoplysninger
Tilgængelig på: https://justitia-int.org/wp-content/uploads/2017/02/Analyse_Ny-skattekontrollov-har-SKAT-stadig-
adgang-til-fortrolige-teleoplysninger_20-03-17.pdf
29
Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2016/679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse
med behandlinger af personoplysninger mv. (GDPR)
30
Betænkning | BTL 68 og L 69 | af 2017 | Betænkning over: I. Forslag til lov om supplerende bestemmelser til forordning
om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne
oplysninger (databeskyttelsesloven), II. Forslag til lov om ændring af lov om retshåndhævende myndigheders behandling
af personoplysninger, lov om massemediers informationsdatabaser og forskellige andre love | Tilgængelig på:
https://www.retsinformation.dk/eli/ft/201714L00965.
31
Lov | nr. 438 | af 08-05-2018 | Lov om Erhvervsstyrelsens behandling af data | Tilgængelig på:
https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2018/438.
32
Lovændring | nr. 1706 | af 06-12-2018 | Lov om indsamling, anvendelse og opbevaring af oplysninger om flypassagerer
(PNR-loven) | Tilgængelig på:
https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2018/1706.
33
Eiriksson, Birgitte Arent. Justitia: Med digitaliseringen øges myndighedernes overvågning af danskerne væsentligt –
hvem tager sig af retssikkerheden? RÆSON, 14. november 2018.
https://www.raeson.dk/2018/birgitte-arent-eiriksson-
justitia-med-digitaliseringen-oeges-myndighedernes-overvaagning-af-danskerne-vaesentligt-hvem-tager-sig-af-
retssikkerheden/.
34
Lovforslag | nr. L 98 | af 2018 | Forslag til lov om ændring af lov om midlertidig regulering af boligforholdene |
Tilgængelig på:
https://www.ft.dk/samling/20181/lovforslag/l98/index.htm.
35
Version2. Regeringen dropper masseovervågning af danskernes elforbrug. 28. august 2018.
https://www.version2.dk/artikel/regeringen-dropper-masseovervaagning-af-danskernes-elforbrug
22
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 76
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0079.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
Lovforslag | "nr. L 209" | "af" 2018 | Forslag til lov om en aktiv beskæftigelsesindsats | Tilgængelig på:
https://www.ft.dk/samling/20181/lovforslag/L209/som_vedtaget.htm.
37
Lovændring | "nr. 506" | "af" 27-12-2018 | Lov om ændring af lov om tv-overvågning og lov om retshåndhævende
myndigheders behandling af personoplysninger | Tilgængelig på: https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2018/506.
38
DR. Politiet holder øje: Videoovervågning skaber flere steder ro i nattelivet. 9. juli 2019.
https://www.dr.dk/nyheder/regionale/sjaelland/politiet-holder-oeje-videoovervaagning-skaber-flere-steder-ro-i
39
Justitia. Høringssvar: Trygheds- og sikkerhedspakken. Justitia, januar 2020.
https://justitia-int.org/wp-
content/uploads/2020/01/H%C3%B8ringssvar-Trygheds-og-sikkerhedspakken.pdf.
40
Berlingske. "Københavns Politi: Vi vil gerne bruge ansigtsgenkendelse på borgerne." Berlingske, 23. oktober 2019.
https://www.berlingske.dk/indland/koebenhavns-politi-vi-vil-gerne-bruge-ansigtsgenkendelse-paa-borgerne.
41
Justitia. Analyse: Udbetaling Danmarks systematiske overvågning. Justitia, 8. januar 2020.
https://justitia-
int.org/analyse-udbetaling-danmarks-systematiske-overvaagning/.
42
Justitia. Analyse: Kommunernes kontrol med modtagere af sociale ydelser. Justitia, 27. januar 2019.
https://justitia-
int.org/analyse-kommunernes-kontrol-med-modtagere-af-sociale-ydelser/.
43
Justitia. Høringssvar: Forbud til dømte seksualforbrydere. Justitia, 13. februar 2019.
https://justitia-int.org/hoeringssvar-
forbud-til-doemte-seksualforbrydere/.
44
DR. Undersøgelse i teledataskandale udvides: Nu skal ni års afsluttede straffesager genoptages. DR Nyheder, 8.
november 2019.
https://www.dr.dk/nyheder/indland/undersoegelse-i-teledataskandale-udvides-nu-skal-ni-aars-
afsluttede-straffesager.
45
L 209 om aktiv beskæftigelsesindsats, som vedtaget 30. april 2019
46
Skatteudvalgets betænkning af 30. november 2017 til lovforslag nr. L13 om forslag til skattekontrollov. Se L 2017-12-19
nr. 1535 som trådte i kraft 1.januar 2019
47
EUD af 6. oktober 2020: La Quadrature du Net-dommen (Forenede sager C‑511/18, C‑512/18 og C‑520/18)
48
Institut for Menneskerettigheder. Kontaktsporingsapps og menneskeretten. Institut for Menneskerettigheder, maj 2020.
https://menneskeret.dk/files/media/document/kontaktsporing.pdf.
49
Justitsministeriet. Aftale om politiets og anklagemyndighedens økonomi 2021-2023. Justitsministeriet, 2020.
https://www.justitsministeriet.dk/wp-content/uploads/2020/12/Aftale-om-politiets-og-anklagemyndighedens-oekonomi-
2021-2023-1.pdf.
50
Digitaliseringsstyrelsen. Signaturprojekter med kunstig intelligens i kommuner og regioner. Digitaliseringsstyrelsen.
Tilgået 16. december 2024.
https://digst.dk/kunstig-intelligens/signaturprojekter/#accordion-malrettede-
beskaeftigelsesindsatser-til-ledige-borgere.
51
Lov nr. 802 af 9. juni 2020, samt ændringslovforslag nr. 102 af 19. maj 2020
52
Bekendtgørelse | "nr. 2274" | "af" 29-12-2020 | Bekendtgørelse om politiets anvendelse af droner | Tilgængelig på:
https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2020/2274.
53
Justitia. Ulovlig logning – Tid til en lovrevision. Justitia, 25. februar 2021.
https://justitia-int.org/ulovlig-logning/.
54
Lovforslag | "nr. L 73" | "af" 2021 | Forslag til lov om ændring af lov om et indkomstregister, skatteindberetningsloven
og skattekontrolloven | Tilgængelig på:
https://www.ft.dk/samling/20211/lovforslag/l73/index.htm.
55
Rigsrevisionens beretning af 21. oktober 2021 om politiets patruljering og overvågningskameraer. Tilgængelig her:
https://www.rigsrevisionen.dk/Media/637698949985101606/SR0221.pdf
56
Lovændring | "nr. 873" | "af" 21-06-2022 | Lov om Det Centrale DNA-profilregister og Det Centrale Fingeraftryksregister
| Tilgængelig på:
https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2022/873.
57
Justitsministeriet. "Ny teknologi skal hjælpe politiet i indsatsen mod seksuelt misbrug af børn." Justitsministeriet, 21
juni 2024. december 2021. https://www.justitsministeriet.dk/pressemeddelelse/ny-teknologi-skal-hjaelpe-politiet-i-
indsatsen-mod-seksuelt-misbrug-af-boern/.
58
Bekendtgørelse | nr. 381 | af 29-03-2022 | Bekendtgørelse om generel og udifferentieret registrering til og med den 29.
marts 2023 og opbevaring til og med den 29. marts 2024 af trafikdata | Tilgængelig på:
https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2022/381.
59
Justitia. "Thoughts on the DSA: Challenges, Ideas, and the Way Forward through International Human Rights Law."
Justitia, 2022. https://justitia-int.org/report-thoughts-on-the-dsa-challenges-ideas-and-the-way-forward-through-
international-human-rights-law/.
36
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 77
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0080.png
Justitia
|
Danmarks uafhængige juridiske tænketank
Øget overvågning udfordrer retsstaten
60
Institut for Menneskerettigheder. Beretning 2021 - Institut for Menneskerettigheder, juni 2022. Institut for
Menneskerettigheder, 2022.
https://menneskeret.dk/files/media/document/Beretning%202021%20-
%20Institut%20for%20Menneskerettigheder%2C%20juni%202022.pdf.
61
EUD af 5. maj 2022: Dom om irske logningsregler (C140/20). Se også justitsministerens orientering til Folketinget:
https://www.ft.dk/samling/20211/almdel/REU/bilag/259/2582271.pdf
62
Bkg. nr. 381 af 29/03/2022
63
Bkg. nr. 380 af 29/3/2022
64
Højesterets kendelse af 4. oktober 2023 (sag 59/2022)
65
Justitsministeriet. "Regeringen: Politiet skal kunne bruge genetisk slægtsforskning i efterforskningen." Justitsministeriet,
23. februar 2023.
https://www.justitsministeriet.dk/pressemeddelelse/regeringen-politiet-skal-kunne-bruge-genetisk-
slaegtsforskning-i-efterforskningen/.
66
IDA. "Organisationer: EU-forslag om chatkontrol er totalovervågning." IDA, 9. oktober 2023.
https://ida.dk/om-ida/nyt-
fra-ida/organisationer-eu-forslag-om-chatkontrol-er-totalovervaagning.
67
Bkg nr. 337 af 28/3/2023
68
Lovforslag nr. 150, som vedtaget 4. juni 2024 (Gennemførelse af bandepakke IV)
69
Institut for Menneskerettigheder. "Høringssvar: Ændring af reglerne om logning." Institut for Menneskerettigheder, 24.
januar 2024.
https://menneskeret.dk/hoeringssvar/aendring-reglerne-logning.
70
Rigspolitiet. "Politiet styrker brugen af kropskameraer i udvalgte operative opgaver." Rigspolitiet, 22. marts 2024.
https://politi.dk/rigspolitiet/nyhedsliste/politiet-styrker-brugen-af-kropskameraer-i-udvalgte-operative-
opgaver/2024/03/22.
71
Europa Kommissionen. AI-forordningen træder i kraft. 1. august 2024.
https://commission.europa.eu/news/ai-act-
enters-force-2024-08-01_da?utm_source=chatgpt.com
72
Justitia: Ansigtsgenkendelsesteknologi: Behov for regulering af politiets anvendelse (marts 2024)
73
Justitsministeriet. Orientering af Folketingets Retsudvalg om politiets brug af ansigtsgenkendelsesteknologi i
efterforskning. Justitsministeriet, september 2024.
https://www.justitsministeriet.dk/wp-
content/uploads/2024/09/Orientering-af-Folketingets-Retsudvalg-om-politiets-brug-af-ansigtsgenkendelsesteknologi-i-
efterforskning.pdf.
74
Akademikerbladet. "Skattestyrelsen mørklægger AI-overvågning af danskerne." Dansk Magisterforening, 22. marts
2024.
https://dm.dk/akademikerbladet/aktuelt/ai/2024/skattestyrelsen-moerklaegger-ai-overvaagning-af-danskerne/.
75
Justitia. "Høringssvar: Omvendt fodlænke." Justitia, 16. december 2024.
https://justitia-int.org/hoeringssvar-omvendt-
fodlaenke/.
76
Bkg. nr. 316 af 27/3/2024
77
L 100 Forslag til lov om ændring af straffeloven og lov om politiets virksomhed.
https://www.ft.dk/samling/20241/lovforslag/L100/som_vedtaget.htm
ac
Justitia
Vesterbrogade 69D 1. th.
Side 78
1620 København
Justitia-int.org
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 149: Henvendelse af 19/2-25 fra Justitia om Justitia-rapport: Øget overvågning udfordrer retsstaten
2979475_0081.png
DANMARKS UAFHÆNGIGE
JURIDISKE TÆNKETANK