Retsudvalget 2024-25
REU Alm.del Bilag 103
Offentligt
2958310_0001.png
Dato:
Kontor:
Sagsbeh:
Sagsnr.:
Dok.:
18. december 2024
Stats-
og
Menneskeretskontoret
Josefine Dyrberg
2024-16418
3558759
Forslag
til
Lov om offentligt ansattes ytringsfrihed
§ 1.
Loven gælder for ansatte ved alle dele af den offentlige forvaltning.
Stk. 2.
Loven gælder desuden for ansatte ved al virksomhed, der udøves
af
1) selvejende institutioner, foreninger, fonde m.v., der er oprettet ved lov
eller i henhold til lov, og
2) selvejende institutioner, foreninger, fonde m.v., der er oprettet på
privatretligt grundlag, og som udøver offentlig virksomhed af mere
omfattende karakter og er undergivet intensiv offentlig regulering, intensivt
offentligt tilsyn og intensiv offentlig kontrol.
Stk. 3.
Ved offentligt ansatte forstås i denne lov personer, der er ansat ved
de myndigheder og institutioner m.v., der er nævnt i stk. 1 og 2.
§ 2.
Offentligt ansatte må ikke mødes med negative ansættelsesretlige
reaktioner på grund af ytringer, som fremsættes på egne vegne. Offentligt
ansatte må endvidere ikke hindres eller forsøges hindret i at fremsætte
sådanne ytringer.
Stk. 2.
Stk. 1 finder ikke anvendelse, hvis
1) ytringen indeholder fortrolige oplysninger, der er strafbare at videregive
eller udnytte efter straffelovens bestemmelser om tavshedspligt for den, som
virker eller har virket i offentlig tjeneste eller hverv, eller i det omfang, det
i øvrigt følger af anden lovgivning, at en oplysning ikke kan videregives,
2) ytringen er freds- eller ærekrænkende,
3) ytringen er fremsat i urimelig grov form, eller der er tale om åbenbart
urigtige oplysninger om væsentlige forhold inden for den offentligt ansattes
eget arbejdsområde, eller
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
4) hensynet til myndighedens eller institutionens m.v.
beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde tilsiger det.
§ 3.
Loven træder i kraft den 1. juli 2025.
interne
§ 4.
Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland, men loven kan ved
kongelig anordning helt eller delvis sættes i kraft for rigsmyndighederne på
Færøerne og i Grønland med de ændringer, som de færøske og de
grønlandske forhold tilsiger.
2
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
2958310_0003.png
UDKAST
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
Indholdsfortegnelse
1.
2.
2.1.
2.1.1.
Indledning
Lovfæstelse af offentligt ansattes ytringsfrihed
Gældende ret
Overordnet om afgrænsningen af offentligt ansatte og om
Justitsministeriets vejledning om offentligt ansattes
ytringsfrihed
Afgrænsningen af offentligt ansatte
Justitsministeriets vejledning om offentligt ansattes
ytringsfrihed
Retsregler m.v.
Grundlovens § 77
Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 10
Lov om beskyttelse af whistleblowere
Reglerne om tavshedspligt
Ansættelsesretlige reaktioner og retsvirkningerne af en
uberettiget afskedigelse
Retspraksis, praksis fra Folketinget Ombudsmand og praksis
fra det fagretlige system
Praksis fra de danske domstole
2.1.1.1.
2.1.1.2.
2.1.2.
2.1.2.1.
2.1.2.2.
2.1.2.3.
2.1.2.4.
2.1.2.5.
2.1.3.
2.1.3.1.
2.1.3.1.1. Sager vedrørende offentligt ansattes ytringsfrihed
2.1.3.1.2. Sager vedrørende samarbejdsvanskeligheder
2.1.3.2.
Praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
Side 3/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
2958310_0004.png
UDKAST
2.1.3.3.
Praksis fra Folketingets Ombudsmand
2.1.3.3.1. Sager om den formelle ytringsfrihed
2.1.3.3.2. Sager om den materielle ytringsfrihed
2.1.3.3.3. Om opfordringer til at benytte de interne systemer m.v.
2.1.3.3.4. Følgevirkninger af lovlige ytringer
2.1.3.4.
2.2.
2.3.
2.3.1.
2.3.2.1.
2.3.2.2.
2.3.2.
3.
Praksis fra det fagretlige system
Justitsministeriets overvejelser
Den foreslåede ordning
Anvendelsesområde
Offentligt ansattes ret til at ytre sig som privatpersoner
Begrænsninger i ytringsfriheden
Rækkevidden af offentligt ansattes ytringsfrihed
Økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser
for det offentlige
Økonomiske og administrative konsekvenser for
erhvervslivet m.v.
Administrative konsekvenser for borgerne
Klimamæssige konsekvenser
Miljø- og naturmæssige konsekvenser
Forholdet til EU-retten
Hørte myndigheder og organisationer m.v.
Sammenfattende skema
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Side 4/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
1. Indledning
Det er afgørende for et velfungerende demokrati, at offentligt ansatte
deltager i den offentlige debat. Offentligt ansatte har efter gældende ret en
udstrakt ytringsfrihed, der betyder, at de som udgangspunkt ikke kan mødes
med negative ansættelsesretlige reaktioner på grund af deres ytringer.
Det er imidlertid en grundlæggende forudsætning for, at offentligt ansatte
rent faktisk benytter deres adgang til at deltage i den offentlige debat, at
både ansatte og ledere er klar over omfanget af de ansattes ytringsfrihed.
I april 2024 indgik regeringen (Socialdemokratiet, Venstre og Moderaterne)
sammen med Dansk Folkeparti en politisk aftale om at lovfæste offentligt
ansattes ytringsfrihed. Aftalen indebærer bl.a., at de gældende regler om
offentligt ansattes ytringsfrihed skal lovfæstes.
Lovforslaget har på den baggrund til formål at lovfæste de gældende regler
om offentligt ansattes ytringsfrihed og fastsætte en samlet lovregulering af
offentligt ansattes ytringsfrihed. Lovfæstelsen skal bl.a. sende et stærkt
signal om opbakning til, at offentligt ansatte kan gøre brug af deres
ytringsfrihed og derved bidrage til at kvalificere den offentlige debat uden
frygt for negative ansættelsesretlige reaktioner fra ledelsen. Herudover har
lovfæstelsen til formål at skabe et samlet overblik over reglerne, herunder i
form af en gennemgang af relevant praksis vedrørende offentligt ansattes
ytringsfrihed.
Der er ikke med lovforslaget tilsigtet ændringer i offentligt ansattes
ytringsfrihed i forhold til de rettigheder, offentligt ansatte har efter gældende
ret. Grænserne for offentligt ansattes ytringsfrihed skal således fortsat
fastlægges efter de kriterier, der er blevet udviklet gennem bl.a. retspraksis,
praksis fra Folketinget Ombudsmand og praksis fra det fagretlige system.
Med henblik på at lovfæste de gældende regler om offentligt ansattes
ytringsfrihed indeholder lovforslaget en detaljeret gennemgang af de regler
og den praksis, der belyser de gældende rammer for offentligt ansattes
ytringsfrihed, og som danner udgangspunkt for den foreslåede lovfæstelse
af offentligt ansattes ytringsfrihed. Som det fremgår heraf, anses offentligt
ansatte for at ytre sig lovligt, når de ytrer sig på egne vegne og overholder
de begrænsninger, der gælder. Det betyder, at offentligt ansatte ikke vil
kunne mødes med negative ansættelsesretlige reaktioner på grund af
ytringen. Offentligt ansatte må endvidere ikke hindres eller forsøges hindret
i at fremsætte sådanne ytringer.
Side 5/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Med afsæt i den gennemgåede praksis m.v. foreslås det at fastsætte en
bestemmelse, som opregner de situationer, hvor offentligt ansattes
ytringsfrihed er begrænset. Offentligt ansattes ret til at ytre sig på egne
vegne vil således ikke gælde, hvis ytringen f.eks. indeholder fortrolige
oplysninger, der er strafbare at videregive eller udnytte efter straffelovens
bestemmelser om tavshedspligt for den, som virker eller har virket i
offentlig tjeneste eller hverv, eller hvis hensynet til myndighedens eller
institutionens m.v. interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige
tilfælde tilsiger det.
Det bemærkes, at Justitsministeriet som supplement til lovforslaget vil
opdatere vejledningen om offentligt ansattes ytringsfrihed fra oktober 2016.
2. Lovfæstelse af offentligt ansattes ytringsfrihed
2.1. Gældende ret
2.1.1. Overordnet om afgrænsningen af offentligt ansatte og
om Justitsministeriets vejledning om offentligt ansattes
ytringsfrihed
2.1.1.1. Afgrænsningen af offentligt ansatte
Afgrænsningen af offentligt ansatte har betydning for, hvem der er
omfattet af beskyttelsen.
Ved ”offentligt ansatte” forstås sædvanligvis personer, som er ansat ved
myndigheder, institutioner m.v., der er omfattet af den offentlige
forvaltning, således som denne er afgrænset i forvaltningslovens § 1, stk. 1
og 2, og offentlighedslovens § 2, jf. f.eks. betænkning nr. 1553/2015 om
offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger, side 72.
Kerneområdet med hensyn til den offentlige forvaltning er
forvaltningsmyndigheder, der hører til den statslige, regionale eller
kommunale forvaltning, særlige nævn eller råd eller særlige
forvaltningsmyndigheder.
Omfattet af den offentlige forvaltning er bl.a. selvstændige offentlige
virksomheder. Det bemærkes i den forbindelse, at Folketingets
Ombudsmand i FOB 2020-36 og FOB 2020-47 om to DSB-medarbejdere
udtalte, at DSB som selvstændig offentlig virksomhed, jf. § 1 i lov om DSB,
jf. lovbekendtgørelse nr. 574 af 7. maj 2019, er en del af den offentlige
forvaltning og dermed underlagt forvaltningsrettens almindelige
retsgrundsætninger. Det forhold, at DSB efter § 2 i lov om DSB drives på
forretningsmæssigt grundlag, indebærer ifølge ombudsmanden ikke, at der
Side 6/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
gælder andre og snævrere rammer for ytringsfriheden for ansatte ved DSB
end for andre offentligt ansatte.
Som udgangspunkt er institutioner, foreninger og selskaber, der er
organiseret på privatretligt grundlag, ikke en del af den offentlige
forvaltning. Det gælder, uanset om den virksomhed, der udøves, ganske kan
sidestilles med den, som sædvanligvis udøves af forvaltningsmyndigheder.
Dette gælder også selskaber, hvor staten som aktionær, interessent eller
lignende ejer f.eks. 100 pct. af selskabet. Ligeledes er private foreninger,
institutioner, selskaber m.v., der udfører opgaver for det offentlige i medfør
af bestemmelser i lov eller efter aftale, herunder licitation, som klart
udgangspunkt ikke omfattet.
Som eksempler på ansatte, der efter sædvanlig terminologi ikke henhører til
definitionen af offentligt ansatte, kan således bl.a. nævnes ansatte på
privatejede sygehuse, der er oprettet på privatretligt grundlag, men i henhold
til aftale med de driftsansvarlige sundhedsmyndigheder behandler patienter
som led i udvidet frit sygehusvalg. Det samme gælder i relation til private
døgninstitutioner, der indgår aftale med kommuner om behandling af
alkoholmisbrugere. Heller ikke sundhedspersoner samt disses ansatte, som
er tilmeldt landsoverenskomster om ydelser på praksisområdet, herunder
privatpraktiserende læger, tandlæger, psykologer, kiropraktorer og
fysioterapeuter, omfattes af den sædvanlige terminologi, jf. Niels Fenger,
Forvaltningsloven med kommentarer (2020), side 75.
Det bemærkes, at ansatte hos domstolene, Procesbevillingsnævnet og
Folketinget samt dertil hørende myndigheder og institutioner m.v. efter
sædvanlig terminologi heller ikke henhører til definitionen af offentligt
ansatte.
2.1.1.2. Justitsministeriets vejledning om offentligt ansattes
ytringsfrihed
Offentligt ansattes ytringsfrihed – der bl.a. nyder beskyttelse efter
grundlovens § 77 og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions
(EMRK) artikel 10, jf. også pkt. 2.1.2.1 og pkt. 2.1.2.2 nedenfor – er
nærmere beskrevet i Justitsministeriets vejledning nr. 10062 af 28. oktober
2016 om offentligt ansattes ytringsfrihed. Vejledningen har til formål at give
grundlæggende information om rammerne for ytringsfrihed for alle
offentligt ansatte – både ledere og medarbejdere. Vejledningen skal i den
forbindelse virke som en guide i konkrete situationer, hjælpe til at styrke de
offentligt ansattes deltagelse i den offentlige debat samt hjælpe til, at man
Side 7/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
på offentlige arbejdspladser rundt om i landet kan fremme åbenhed og debat
om arbejdspladsens forhold.
Som beskrevet i Justitsministeriets vejledning om offentligt ansattes
ytringsfrihed har offentligt ansatte en udstrakt ytringsfrihed. Det betyder, at
offentligt ansatte som udgangspunkt ikke kan afskediges, degraderes eller
på anden måde mødes med negative konsekvenser på jobbet på grund af
deres ytringer. Beskyttelsen af offentligt ansattes ytringsfrihed gælder kun,
hvis den ansatte ytrer sig på egne vegne. Det betyder omvendt, at ledelsen
på en offentlig arbejdsplads kan fastsætte regler for, hvem der må udtale sig
på myndighedens vegne. Ledelsen kan også fastsætte retningslinjer for
indholdet af udtalelser, der fremsættes på myndighedens vegne.
Som det videre fremgår af Justitsministeriets vejledning om offentligt
ansattes ytringsfrihed, er offentligt ansatte – ligesom alle andre borgere –
underlagt visse begrænsninger i deres ytringsfrihed, herunder straffelovens
regler om freds- og ærekrænkelser. Offentligt ansatte vil derfor f.eks. kunne
straffes, hvis de fremsætter en udtalelse, der har karakter af en
ærekrænkelse, jf. straffelovens § 267. Derudover må offentligt ansatte som
det klare udgangspunkt ikke ytre sig om oplysninger, der er omfattet af deres
tavshedspligt. Offentligt ansattes tavshedspligt er nærmere beskrevet under
pkt. 2.1.2.4.
Herudover gælder der i henhold til bl.a. retspraksis, praksis fra Folketinget
Ombudsmand og praksis fra det fagretlige system, som er nærmere
beskrevet under navnlig pkt. 2.1.3.1 og 2.1.3.3 nedenfor, visse yderligere
begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed. Offentligt ansatte må
således ikke udtrykke sig i en urimelig grov form, eller fremsætte åbenbart
urigtige oplysninger om væsentlige forhold inden for deres eget
arbejdsområde. Endvidere vil offentligt ansatte i særlige tilfælde af hensyn
til myndighedens interne beslutningsproces og funktionsevne skulle udvise
tilbageholdenhed i forhold til at ytre sig.
Hvis en offentligt ansat ytrer sig indenfor rammerne af disse begrænsninger,
er ytringen lovlig. Det betyder, at ytringen ikke i sig selv kan føre til
afskedigelse eller andre former for direkte eller indirekte sanktionering
(f.eks. ændring af den ansattes arbejdsområde, eller at den ansatte ikke
tilgodeses i forbindelse med tildeling af løntillæg). Som beskrevet i
Justitsministeriets vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed, side 17,
kan der dog være tilfælde, hvor følgevirkningerne af en lovlig ytring – f.eks.
samarbejdsvanskeligheder – er af en så alvorlig karakter, at det kan danne
Side 8/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
grundlag for, at ledelsen gør brug af de nævnte reaktioner over for den
offentligt ansatte, jf. også pkt. 2.1.3.3.4 nedenfor.
Derudover har offentligt ansatte en såkaldt meddeleret. Der er ikke i den
gældende lovgivning fastsat regler om en egentlig meddeleret for offentligt
ansatte, men offentligt ansatte har ret til at give pressen og andre eksterne
parter oplysninger i tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig
forvaltning eller anden uredelighed i den offentlige forvaltning – f.eks.
åbenbart misbrug af offentlige midler. Rammerne herfor er nærmere
beskrevet i kapitel 9 i Justitsministeriets vejledning om offentligt ansattes
ytringsfrihed.
Endvidere bemærkes, at lov nr. 1436 af 29. juni 2021 om beskyttelse af
whistleblowere (whistleblowerloven) bl.a. sikrer, at ansatte, herunder
offentligt ansatte, kan foretage indberetninger om visse overtrædelser af
EU-retten samt alvorlige lovovertrædelser eller øvrige alvorlige forhold, jf.
nærmere whistleblowerlovens § 1, stk. 1, nr. 1 og 2, og under pkt. 2.1.2.3
nedenfor.
2.1.2. Retsregler m.v.
I det følgende beskrives de retsregler m.v., der er med til at belyse omfanget
af offentligt ansattes ytringsfrihed, herunder de regler, som har betydning
for beskyttelsen af ytringsfriheden og de regler, som har betydning for,
hvornår ytringsfriheden er begrænset.
2.1.2.1. Grundlovens § 77
Grundlovens § 77 har følgende ordlyd:
Ӥ
77.
Enhver er berettiget til på tryk, i skrift og tale at
offentliggøre sine tanker, dog under ansvar for domstolene.
Censur og andre forebyggende foranstaltninger kan ingensinde
på ny indføres.”
Bestemmelsen i grundlovens § 77 beskytter ikke kun ytringer af intellektuel
karakter eller ytringer, der udtrykker f.eks. en politisk opfattelse.
Bestemmelsen omfatter alle typer af ytringer, herunder gengivelse af
faktiske forhold, fiktive meddelelser og praktiske anvisninger. Referater og
rene gengivelser af ytringer er også beskyttet af bestemmelsen.
Udtrykket ”på tryk, i skrift” omfatter enhver formidlingsform, herunder
grafiske figurer, tegninger og billeder m.v. Udtrykket ”i tale” omfatter både
direkte kommunikation ved f.eks. møder og tekniske gengivelser.
Side 9/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Beskyttelsen af ytringsfriheden i grundlovens § 77 omfatter ”enhver”, og
der er således principielt ikke mulighed for at begrænse kredsen af
beskyttede personer.
Ved fastlæggelsen af, hvilken nærmere beskyttelse af ytringsfriheden
grundlovens § 77 indebærer, foretages der almindeligvis en opdeling i
henholdsvis den formelle og den materielle ytringsfrihed.
Den formelle ytringsfrihed beskytter mod foranstaltninger, der forhindrer
selve offentliggørelsen af ytringer. Den materielle ytringsfrihed er udtryk
for, at der for ytringer af et vist indhold eller en vis karakter ikke kan
fastsættes efterfølgende sanktioner i form af f.eks. straf.
Der er enighed i den statsretlige teori om, at bestemmelsen i grundlovens §
77 beskytter den formelle ytringsfrihed, jf. Poul Andersen, Dansk
Statsforfatningsret (1954), side 665, Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, 3.
udgave ved Ole Espersen (1980), bind II, side 716, Max Sørensen,
Statsforfatningsret, 2. udgave ved Peter Germer (1973), side 376, Peter
Germer, Statsforfatningsret, 5. udgave (2012), side 367, Henrik Zahle,
Dansk forfatningsret 3, 3. udgave (2003), side 77, og Jens Peter Christensen
mfl., Dansk Statsret, 4. udgave (2024), side 383.
Bestemmelsen indeholder således et forbud imod, at offentlige myndigheder
indfører censur eller andre forebyggende foranstaltninger. Med udtrykket
”andre forebyggende foranstaltninger” sigtes der til censurlignende
foranstaltninger, som lægger hindringer i vejen for en offentliggørelse på
grund af ytringens indhold. Bestemmelsen indebærer således navnlig, at
lovgivningsmagten er afskåret fra at gennemføre regler om, at borgernes
offentliggørelse af ytringer skal være betinget af en forudgående tilladelse
eller lignende fra en offentlig myndighed.
Med hensyn til den materielle ytringsfrihed er det den overvejende
opfattelse i den statsretlige litteratur, at grundlovens § 77 ikke umiddelbart
beskytter denne side af ytringsfriheden, jf. Poul Andersen, a.st., side 670,
Alf Ross, a.st., side 716 og 724, Max Sørensen, a.st., side 374 samt Jens
Peter Christensen mfl., a.st., side 387. Efter denne opfattelse udelukker
grundlovens § 77 således ikke lovgivningsmagten fra at gøre ytringer på et
hvilket som helst område og med et hvilket som helst indhold
ansvarspådragende og strafbart. Der er imidlertid i andre dele af den
statsretlige litteratur givet udtryk for, at bestemmelsen i grundlovens § 77
Side 10/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
også indebærer en vis beskyttelse af den materielle ytringsfrihed, jf. herved
Peter Germer, a.st., side 368 ff. og Henrik Zahle, a.st., side 91 f.
Visse forfattere har anført, at der af andre grundlovsbestemmelser end § 77
kan udledes en vis beskyttelse af den materielle ytringsfrihed. Det anføres
således, at grundlovens § 67 om religionsfrihed yder en egentlig beskyttelse
af den materielle ytringsfrihed med hensyn til religiøse ytringer. Efter
bestemmelsens ordlyd begrænses beskyttelsen dog af hensyn til
sædeligheden og den offentlige orden, jf. Poul Andersen, a.st. side 671, Alf
Ross, a.st., side 726, Max Sørensen, a.st., side 374, og Jens Peter
Christensen mfl., a.st., side 386 ff. Det anføres endvidere hos Poul Andersen
samme sted, at grundlovens § 13 om ministrenes ansvarlighed medfører, at
kritik af ministre må være omfattet af den materielle ytringsfrihed. Til støtte
for beskyttelse af valgkampsytringer (politisk ytringsfrihed) anføres
ligeledes grundlovens § 31, stk. 2, om anskuelsernes ligelige repræsentation
i forbindelse med folketingsvalg, jf. Alf Ross, a.st., side 727, Max Sørensen,
a.st., side 375, og Jens Peter Christensen mfl., a.st., side 386 ff.
Den gældende lovgivning indeholder på en række områder begrænsninger i
den materielle ytringsfrihed, f.eks. straffelovens kapitel 27 om freds- og
ærekrænkelser
og
bestemmelserne
i
forvaltningsloven
og
speciallovgivningen om tavshedspligt samt de dertil knyttede
sanktionsbestemmelser i straffelovens §§ 152-152 e, jf. også pkt. 2.1.2.4.
Ordene i grundlovens § 77 ”dog under ansvar for domstolene” er generelt i
den statsretlige teori blevet opfattet således, at domstolene er enekompetente
til at sanktionere overtrædelser af den materielle ytringsfrihed. Dette gælder
i hvert fald for så vidt angår straf og erstatningsansvar.
Bestemmelsen er dog ikke i praksis blevet opfattet således, at den er til
hinder for, at tjenstlige reaktioner over for offentligt ansatte i forbindelse
med deres krænkelse af ytringsfrihedens grænser umiddelbart kan gøres
gældende af ansættelsesmyndigheden uden domstolenes medvirken, jf. Poul
Andersen, a.st., side 672 f og Max Sørensen, a.st., side 376. Anderledes dog
Alf Ross, a.st., side 724. Sådanne afgørelser vil efterfølgende kunne
indbringes for domstolene i henhold til grundlovens § 63.
2.1.2.2. Den Europæiske Menneskerettighedskonventions
artikel 10
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) er ved lov nr. 285
af 29. april 1992 blevet inkorporeret i dansk ret.
Side 11/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
EMRK indeholder i artikel 10 en bestemmelse om retten til ytringsfrihed.
Bestemmelsen har følgende ordlyd:
”Stk.
1.
Enhver har ret til ytringsfrihed. Denne ret omfatter
meningsfrihed og frihed til at modtage eller meddele
oplysninger eller tanker, uden indblanding fra offentlig
myndighed og uden hensyn til landegrænser. Denne artikel
forhindrer ikke stater i at kræve, at radio-, fjernsyns- eller
filmforetagender kun må drives i henhold til bevilling.
Stk. 2.
Da udøvelse af disse frihedsrettigheder medfører pligter
og ansvar, kan den underkastes sådanne formaliteter,
betingelser, restriktioner eller straffebestemmelser, som er
foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfund
af hensyn til den nationale sikkerhed, territorial integritet eller
offentlig tryghed, for at forebygge uorden eller forbrydelse, for
at beskytte sundheden eller sædeligheden, for at beskytte andres
gode navn og rygte eller rettigheder, for at forhindre udspredelse
af fortrolige oplysninger, eller for at sikre domsmagtens
autoritet og upartiskhed.”
EMRK artikel 10 omfatter udtrykkeligt såvel ytringer i form af oplysninger
om faktiske forhold som tilkendegivelser af personlige meninger.
Beskyttelsen omfatter dog ifølge praksis fra Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol (Domstolen) ikke ytringer, der truer med eller
tilskynder til vold, eller ytringer, der er udtryk for ekstremt had eller
forhånelse af andre persongrupper.
Ud over de traditionelle ytringsformer som skrift og tale, omfatter EMRK
artikel 10 også ikke-sproglige udtryksformer som f.eks. faste og levende
billeder, kunstneriske udtryksformer, symboler, symbolsk påklædning og
symbolske handlinger, hvis der med handlingen formidles et budskab, f.eks.
ved tegn. Ytringerne er tillige beskyttet, uanset hvilket medium der
anvendes til udbredelsen.
Retten til ytringsfrihed gælder ”enhver” og således også offentligt ansatte,
herunder i situationer, der har tilknytning til ansættelsesforhold, jf. bl.a.
Domstolens dom i sagen
Ahmed m.fl. mod Storbritannien
af 2. september
1998 (præmis 41).
EMRK artikel 10 beskytter udtrykkeligt både retten til at fremkomme med
ytringer (ytringsfrihed) og retten til at modtage ytringer
(informationsfrihed). Bestemmelsen beskytter i modsætning til den
traditionelle opfattelse af grundlovens § 77 både den formelle og den
materielle ytringsfrihed. Bestemmelsen indeholder derimod ikke et forbud
mod censurforanstaltninger, idet censurforanstaltninger, ligesom indgreb i
Side 12/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
den materielle ytringsfrihed, i visse tilfælde kan være berettigede i henhold
til bestemmelsen i EMRK artikel 10, stk. 2.
Beskyttelse af ytrings- og informationsfriheden efter EMRK artikel 10 er
således ikke ubegrænset. Der kan foretages indgreb i ytrings- og
informationsfriheden, hvis indgrebet er foreskrevet ved lov og er nødvendigt
i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, territorial
integritet eller offentlig tryghed, for at forebygge uorden eller forbrydelse,
for at beskytte sundheden eller sædeligheden, for at beskytte andres gode
navn og rygte eller rettigheder, for at forhindre udspredelse af fortrolige
oplysninger, eller for at sikre domsmagtens autoritet og upartiskhed, jf.
EMRK artikel 10, stk. 2.
Ved vurderingen af, om en given foranstaltning har været berettiget, må det
indledningsvis klarlægges, om der overhovedet er tale om et indgreb. En
foranstaltning, der retter sig mod ytringsfriheden, må besidde et vist
minimum af intensitet i relation til ytringen for at udgøre et indgreb.
Sanktioner kan imidlertid udgøre et indgreb, selv om de er beskedne, og der
skal forholdsvis lidt til for at en foranstaltning anses for at udgøre et indgreb.
Afskedigelse af en offentligt ansat som reaktion på ytringer vil udgøre et
indgreb. Det samme gælder, hvis en offentligt ansat bliver degraderet eller
forflyttet på grund af bestemte ytringer, eller hvis en offentligt ansat får at
vide, at vedkommende som følge af nogle udtalelser ikke skal regne med
igen at blive udpeget til en offentlig stilling. Endvidere vil disciplinære
sanktioner på grund af ytringer udgøre et indgreb, selv om sanktionen alene
er en advarsel, jf. nærmere Jon Fridrik Kjølbro, Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention – for praktikere, 6. udgave (2023), side
1087 ff.
Det centrale spørgsmål vil typisk være, om et indgreb kan anses for
nødvendigt i et demokratisk samfund (opfylder kravet om proportionalitet).
Omfanget af beskyttelsen afhænger af en konkret helhedsvurdering. Det vil
navnlig have betydning, om ytringen vedrører et emne af samfundsmæssig
interesse, og om indholdet af ytringen er sagligt. Typen af indgreb samt i
grænsetilfælde ytringens formål, målgruppe, udbredelse og virkemiddel vil
også kunne have betydning. Ligeledes kan det have betydning, om indgrebet
er af en sådan karakter, at det er egnet til at afskrække andre fra at ytre sig,
jf. nærmere betænkning nr. 1553/2015 om offentligt ansattes ytringsfrihed
og whistleblowerordninger, side 70 f.
Side 13/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
2.1.2.3. Lov om beskyttelse af whistleblowere
Lov nr. 1436 af 29. juni 2021 om beskyttelse af whistleblowere
(whistleblowerloven) trådte i kraft for offentlige arbejdspladser den 17.
december 2021. Loven implementerer Europa-Parlamentets og Rådets
direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-
retten (whistleblowerdirektivet).
Reglerne i whistleblowerloven er beslægtede med reglerne om offentligt
ansattes meddeleret, jf. herom pkt. 2.1.1.2, som handler om offentligt
ansattes adgang til at give pressen og andre eksterne parter faktiske
oplysninger i tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig forvaltning
eller anden uredelighed i den offentlige forvaltning, f.eks. åbenbart misbrug
af offentlige midler. Dette adskiller sig fra offentligt ansattes ytringsfrihed,
som vedrører adgangen til at fremkomme med meningstilkendegivelser,
f.eks. om forholdene på arbejdspladsen, jf. betænkning nr. 1573/2020 om
Ytringsfrihedens rammer og vilkår i Danmark afgivet af
Ytringsfrihedskommissionen.
Whistleblowerloven stiller bl.a. krav om, at der etableres
whistleblowerordninger på alle private og offentlige arbejdspladser med 50
eller flere ansatte, jf. whistleblowerlovens § 9, stk. 1, ligesom loven stiller
en række minimumskrav til etablering af sådanne whistleblowerordninger
og til håndtering af indberetninger til disse ordninger, herunder i forhold til
at sikre fortrolighed om identiteten på whistlebloweren, den berørte person
og enhver tredjemand nævnt i indberetningen, jf. nærmere
whistleblowerlovens § 12, stk. 1.
Som det fremgår af bemærkningerne til whistleblowerlovens § 9, jf.
Folketingstidende 2020-21, tillæg A, L 213 som fremsat, side 41, omfatter
den offentlige sektor i whistleblowerlovens forstand alle juridiske enheder,
som er omfattet af den offentlige forvaltning, jf. forvaltningslovens § 1, stk.
1 og 2, samt domstolene og Folketinget.
Whistleblowerloven finder efter lovens § 1, stk. 1, nr. 1 og 2, anvendelse på
indberetninger, som vedrører overtrædelser af EU-retten, og som er omfattet
af anvendelsesområdet for whistleblowerdirektivet, samt indberetninger,
som i øvrigt vedrører alvorlige lovovertrædelser eller øvrige alvorlige
forhold, jf. dog stk. 2 og 3.
Whistleblowerlovens beskyttelse gælder i medfør af lovens § 6 kun, hvis
whistlebloweren havde rimelig grund til at antage, at de indberettede eller
Side 14/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
offentliggjorte oplysninger var korrekte på tidspunktet for indberetningen
eller offentliggørelsen, og at oplysningerne henhørte under lovens
anvendelsesområde.
Derudover følger det bl.a. af whistleblowerloven, at en whistleblower, der
opfylder beskyttelsesbetingelserne i lovens §§ 5 og 6, ikke anses for at have
tilsidesat en lovbestemt tavshedspligt og ikke ifalder nogen form for ansvar
herfor, forudsat at whistlebloweren havde rimelig grund til at antage, at
indberetningen eller offentliggørelsen af de pågældende oplysninger var
nødvendig for at afsløre et forhold omfattet af § 1, stk. 1. Endvidere følger
det af whistleblowerlovens § 8, stk. 1, at en whistleblower, der opfylder
betingelserne i lovens §§ 5 og 6, ikke må udsættes for repressalier, herunder
trussel om eller forsøg på repressalier, som følge af at vedkommende har
foretaget en intern eller ekstern indberetning eller foretaget en
offentliggørelse i overensstemmelse med lovens regler herom.
Whistleblowere må endvidere ikke hindres eller forsøges hindret i at
foretage indberetninger.
2.1.2.4. Reglerne om tavshedspligt
Hovedbestemmelsen om offentligt ansattes tavshedspligt findes i
straffelovens § 152, som har følgende ordlyd:
Ӥ
152.
Den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller
hverv, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige
oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået
kendskab, straffes med bøde eller fængsel indtil 6 måneder.
Stk. 2.
Begås det i stk. 1 nævnte forhold med forsæt til at skaffe
sig eller andre uberettiget vinding, eller foreligger der i øvrigt
særligt skærpende omstændigheder, kan straffen stige til
fængsel indtil 2 år. Som særligt skærpende omstændighed anses
navnlig tilfælde, hvor videregivelsen eller udnyttelsen er sket
under sådanne omstændigheder, at det påfører andre en
betydelig skade eller indebærer en særlig risiko herfor.
Stk. 3.
En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden
gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt
er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige
hensyn til offentlige eller private interesser.”
Tavshedspligten omfatter alene fortrolige oplysninger. Efter bestemmelsens
stk. 3 anses en oplysning for at være fortrolig, når det fremgår af særlige
lovbestemmelser m.v., at oplysningen eller bestemte typer af oplysninger er
af fortrolig karakter. Endvidere anses en oplysning for at være fortrolig, når
det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde oplysningen for at varetage
væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser.
Side 15/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Straffeloven indeholder ikke en nærmere angivelse af, hvilke offentlige eller
private interesser som kan medføre, at en oplysning må anses for at være
fortrolig. Dette må derfor i væsentligt omfang bero på normer uden for
straffeloven. Blandt sådanne normer findes navnlig forvaltningslovens § 27.
Forvaltningslovens § 27 har følgende ordlyd:
Ӥ
27.
Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har
tavshedspligt, jf. straffelovens § 152 og §§ 152 c-152 f, med
hensyn til oplysninger om
1) enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold og
2) tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts-
eller forretningsforhold el.lign., for så vidt det er af væsentlig
økonomisk betydning for den person eller virksomhed,
oplysningerne angår, at oplysningerne ikke videregives.
Stk. 2.
Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har
desuden tavshedspligt, jf. straffelovens § 152 og §§ 152 c-152
f, når det er af væsentlig betydning for statens sikkerhed eller
rigets forsvar. Det samme gælder, når en oplysning ved lov eller
anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, herunder
når fortrolighed følger af en EU-retlig eller folkeretlig
forpligtelse el.lign.
Stk. 3.
Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har
herudover tavshedspligt, jf. straffelovens § 152 og §§ 152 c-152
f, når det er nødvendigt at hemmeligholde en oplysning til
beskyttelse af væsentlige hensyn til rigets udenrigspolitiske
interesser, herunder forholdet til andre lande eller internationale
organisationer.
Stk. 4.
Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har
endvidere tavshedspligt, jf. straffelovens § 152 og §§ 152 c-152
f, med hensyn til oplysninger, som det i øvrigt er nødvendigt at
hemmeligholde for at varetage væsentlige hensyn til
1) forebyggelse, efterforskning og forfølgning af
lovovertrædelser samt straffuldbyrdelse og beskyttelse af
sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller
disciplinær forfølgning,
2) gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller
planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i
henhold til skatte- og afgiftslovgivningen,
3) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af
det offentliges forretningsvirksomhed,
4) forskeres og kunstneres originale ideer samt foreløbige
forskningsresultater og manuskripter eller
5) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter
forholdets særlige karakter er påkrævet.
Stk. 5.
Inden for den offentlige forvaltning kan der kun
pålægges tavshedspligt med hensyn til en oplysning, når det er
nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige
Side 16/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
hensyn til bestemte offentlige eller private interesser som nævnt
i stk. 1-4.
Stk. 6.
En forvaltningsmyndighed kan bestemme, at en person
uden for den offentlige forvaltning har tavshedspligt med
hensyn til fortrolige oplysninger, som myndigheden videregiver
til den pågældende uden at være forpligtet hertil.
Stk. 7.
Fastsættes der i henhold til § 1, stk. 3, regler om
tavshedspligt, eller pålægges der tavshedspligt efter stk. 6,
finder straffelovens § 152 og §§ 152 c-152 f. tilsvarende
anvendelse på overtrædelse af sådanne regler eller pålæg.”
Som det fremgår, indeholder forvaltningslovens § 27, stk. 1-4, en række
forskellige hensyn, der efter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde kan
føre til, at en oplysning er fortrolig og dermed undergivet tavshedspligt.
Dette omfatter f.eks. oplysninger om enkeltpersoners private, herunder
økonomiske, forhold, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 1. Der kan i den
forbindelse f.eks. henvises til FOB 2009 20-7 (om den dagældende
bestemmelse i forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6), hvor en støttepædagog
i anonymiserede vendinger omtalte et barn meget negativt under en samtale
med en tidligere kollega, som forgik i en offentlig bus. Kommunen meddelte
støttepædagogen en advarsel for brud på tavshedspligten. Folketingets
Ombudsmand udtalte, at tavshedspligten ikke var brudt, idet omtalen af
barnet skete i anonyme vendinger. Der blev således hverken nævnt navne,
stednavne eller bestemte perioder.
Det bemærkes, at oplysninger om egne ansættelsesforhold normalt ikke er
fortrolige. I FOB 00.485 fandt ombudsmanden således ikke, at det udgjorde
et brud på tavshedspligten, at en sygeplejerske, der havde fået afslag på en
stilling som rektor på den sygeplejeskole, hvor hun i forvejen var ansat,
opslog en meddelelse herom ved lærernes postbokse på skolen. I opslaget
orienterede hun om afslaget og den begrundelse, som hun mundtligt havde
fået for afslaget.
Forvaltningslovens § 27, stk. 4, nr. 5, indeholder endvidere en
generalklausul, hvorefter den, der virker inden for den offentlige
forvaltning, har tavshedspligt med hensyn til oplysninger, som det i øvrigt
er nødvendigt at hemmeligholde for at varetage væsentlige hensyn til private
og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige
karakter er påkrævet. Bestemmelsen omfatter bl.a. hensynet til en
myndigheds interne beslutningsproces og funktionsevne, og kan f.eks.
medføre, at det kan være ulovligt at referere, hvad nogen har sagt på et møde
Side 17/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
i forbindelse med, at der er truffet en afgørelse, eller hvad der fremgår af
myndighedens interne udkast og indstillinger.
Det følger af forvaltningslovens § 27, stk. 5, at offentligt ansatte kun kan
pålægges tavshedspligt med hensyn til en oplysning, når det er nødvendigt
at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til bestemte
offentlige eller private interesser som nævnt i forvaltningslovens § 27, stk.
1-4. Offentligt ansatte kan således ikke ved en tjenestebefaling pålægges
tavshedspligt i videre omfang, end hvad der følger af lovgivningen.
Den omstændighed, at en oplysning er fortrolig, indebærer ikke i sig selv,
at der foreligger en krænkelse af tavshedspligten, hvis oplysningen
videregives til andre. Videregivelse af den fortrolige oplysning skal være
”uberettiget”, jf. straffelovens § 152, stk. 1.
Der foreligger således bl.a. ikke en krænkelse af reglerne om tavshedspligt,
hvis den person, i hvis interesse der er tavshedspligt, har givet fornødent
samtykke til videregivelsen, jf. bl.a. betænkning nr. 998/1984 om
tavshedspligt, side 107 ff.
Selv om der ikke foreligger samtykke, vil videregivelse af fortrolige
oplysninger efter omstændighederne kunne være berettiget.
I den forbindelse bemærkes, at straffelovens § 152 e – hvortil der er henvist
i forvaltningslovens § 27 – indeholder en bestemmelse om, at
tavshedspligten efter straffelovens § 152 ikke omfatter tilfælde, hvor den
pågældende er forpligtet til at videregive oplysningen, og tilfælde, hvor den
pågældende handler i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse eller
eget eller andres tarv.
Straffelovens § 152 e er udtryk for en angivelse af tilfælde, hvor
videregivelse af fortrolige oplysninger ikke kan anses for uberettiget efter §
152, stk. 1. En videregivelse af fortrolige oplysninger vil således efter
omstændighederne også kunne være berettiget i andre tilfælde end de i §
152 e nævnte. Straffelovrådet har herom i en udtalelse af 13. maj 1985, der
er optrykt som bilag til det forslag til lov om ændring af straffeloven,
hvorved § 152 e blev indsat, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, spalte
277 ff., anført, at det ikke vil være muligt i en lovtekst fuldstændig at angive,
hvilke forhold som kan gøre en videregivelse berettiget. Det vil således ved
siden af en udtrykkelig angivelse af nogle tilfældegrupper, hvor
videregivelse ikke er uberettiget, også være nødvendigt i beskrivelsen af den
strafbare handling at anvende udtrykket ”uberettiget”.
Side 18/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Reglen i straffelovens § 152 e, nr. 2, hvorefter tavshedspligten efter § 152
ikke omfatter tilfælde, hvor den pågældende handler i berettiget varetagelse
af åbenbar almeninteresse eller eget eller andres tarv, er et supplement til de
almindelige
objektive
straffrihedsgrunde
(nødværge,
lovlig
retshåndhævelse, nødret, uanmodet forretningsførelse og samtykke).
Udtrykket ”almeninteresse” henviser til samfundsmæssig interesse.
Spørgsmålet om, hvorvidt videregivelsen har været berettiget, skal afgøres
efter en konkret vurdering, hvor vigtigheden af formålet med videregivelsen
afvejes mod den krænkelse, der er forbundet med videregivelsen af de
fortrolige oplysninger, jf. betænkning nr. 998/1984 om tavshedspligt, side
104.
2.1.2.5. Ansættelsesretlige reaktioner og retsvirkningerne af
en uberettiget afskedigelse
Som anført ovenfor under pkt. 2.1.1.2, kan offentligt ansatte som
udgangspunkt ikke afskediges, degraderes eller på anden måde mødes med
negative ansættelsesretlige reaktioner på grund af ytringer, som fremsættes
på egne vegne. Som det videre fremgår, er offentligt ansatte dog underlagt
visse begrænsninger i deres ytringsfrihed, som efter omstændighederne kan
begrunde, at en offentligt ansat mødes med negative ansættelsesretlige
reaktioner, ligesom at følgevirkningerne af en lovlig ytring – f.eks.
samarbejdsvanskeligheder – kan være af en så alvorlig karakter, at det kan
danne grundlag for negative ansættelsesretlige reaktioner.
Som anført i betænkning nr. 1553/2015 om offentligt ansattes ytringsfrihed
og whistleblowerordninger, side 74 f., kan ansættelsesretlige reaktioner
opdeles i to grupper: For det første såkaldte ansvarsreaktioner, hvilket vil
sige disciplinærstraf efter tjenestemandslovens § 24 og straf efter
straffelovens kapitel 16 om forbrydelser i offentlig tjeneste eller hverv m.v.
samt (for overenskomstansatte) eventuelle følger af misligholdelse. For det
andet skønsmæssige negative ledelsesreaktioner, f.eks. undladelse af
tildeling af løntillæg, ændring i arbejdsområde og afskedigelse.
For så vidt angår ikendelse af ansvarsreaktioner er det en betingelse, at den
pågældende har begået en tjenesteforseelse eller (for overenskomstansatte)
en misligholdelse af ansættelsesforholdet. Den ansatte skal således have
handlet i strid med de regler og normer, som gælder for det pågældende
ansættelsesforhold.
Side 19/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Det er alene tjenestemænd, som kan ikendes disciplinærstraffe for
tjenesteforseelser. Ifølge tjenestemandslovens § 24, der gælder for ansatte i
staten og folkekirken, og § 22 i tjenestemandsregulativerne for ansatte i
henholdsvis kommunerne og regionerne, kan disciplinærstraffene udgøre
advarsel eller irettesættelse, bøde på ikke over �½ måneds løn, forflyttelse,
degradering og afsked. Selvom der ikke foreligger en tjenesteforseelse, der
kan medføre ”ansvarsreaktioner”, vil tjenestemanden kunne rammes af
ansættelsesmyndighedens skønsmæssige negative ledelsesreaktioner.
Overenskomstansatte
vil
derimod
kunne
rammes
af
misligholdelsesbeføjelser (f.eks. afskedigelse eller bortvisning) eller af de
skønsmæssige negative ledelsesreaktioner.
Både tjenestemænd og overenskomstansatte vil endvidere kunne idømmes
straf efter reglerne i straffelovens kapitel 16.
Anvendelse af skønsmæssige negative ledelsesreaktioner forudsætter
derimod ikke, at den ansatte har handlet retsstridigt. Undladelse af tildeling
af løntillæg, ændring i arbejdsområde og afskedigelse er således beføjelser,
der tilkommer ledelsen i kraft af dennes almindelige ret til at lede og fordele
arbejdet (ledelsesretten). Disse beføjelser kan anvendes, selv om den ansatte
ikke har handlet i strid med de for ansættelsesforholdet gældende regler og
normer. Forvaltningsmyndigheder er også ved anvendelsen af
skønsmæssige ledelsesreaktioner bundet af almindelige forvaltningsretlige
regler og principper, herunder krav om saglighed, begrundelse og
proportionalitet samt den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning.
For så vidt angår retsvirkningerne af en eventuel uberettiget afskedigelse
bemærkes, at dette som hovedregel ikke vil kunne føre til, at den
afskedigede kan forblive i eller skal genansættes i sin stilling. Hovedreglen
er, at uberettigede afskedigelser sanktioneres med erstatning, godtgørelse
eller økonomisk kompensation, jf. nærmere betænkning nr. 1553/2015 om
offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger, side 165 ff.
2.1.3. Retspraksis, praksis fra Folketinget Ombudsmand og
praksis
fra
det fagretlige system
Grænserne for offentligt ansattes ytringsfrihed er i høj grad blevet udviklet
gennem bl.a. retspraksis, praksis fra Folketinget Ombudsmand og praksis
fra det fagretlige system. Den mest centrale praksis, som ligger til grund for
disse grænser, beskrives i det følgende.
2.1.3.1. Praksis fra de danske domstole
Side 20/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
2.1.3.1.1. Sager om offentligt ansattes ytringsfrihed
Domstolene har i flere sager taget stilling til omfanget af de begrænsninger
i ytringsfriheden, der kan følge af, at en person udtaler sig eller giver indtryk
af at udtale sig på ansættelsesmyndighedens vegne.
I Højesterets dom af 22. april 1998 i sag I 37/1997, offentliggjort i Ugeskrift
for Retsvæsen 1998, side 894 ff., tog Højesteret stilling til spørgsmålet om
begrænsninger i ytringsfriheden i forbindelse med ytringer, der fremsættes
på ansættelsesmyndighedens vegne.
Sagen omhandlede en præst, der havde deltaget i en demonstration mod fri
abort iført præstekjole. Præsten havde i den anledning modtaget et pålæg fra
sin tilsynsførende biskop, om at han ikke fremover måtte bære præstekjole
under lignende demonstrationer. Pålægget indeholdt ikke et forbud mod at
deltage i demonstrationer, men alene et påbud om ikke at bære præstekjole
i sådanne sammenhænge, idet dette kom til at fremstå, som om præsten
udtalte sig på kirkens vegne. Selvom pålægget var blevet indskærpet, deltog
præsten i endnu en demonstration mod fri abort iført præstekjole. For dette
meddelte Kirkeministeriet ham en irettesættelse efter tjenestemandslovens
§ 24.
Højesteret fandt, at præsten havde begået en tjenesteforseelse ved ikke at
efterleve påbuddet, og at irettesættelsen derfor havde været berettiget.
I Østre Landsrets dom af 6. december 2004 i sag nr. 21. afd. nr. B-2595-03,
offentliggjort i Ugeskrift for Retsvæsen 2005, side 1089/2 ff., tog retten
stilling til spørgsmålet om, hvorvidt en kommunalt ansat skoleinspektør
kunne tjenestefritages på grund af et læserbrev, der indeholdt kritik af
formanden for Skole- og Børneudvalget i kommunen. Læserbrevet blev
bragt i forbindelse med en debat om kommunens skolestruktur. I
læserbrevet underskrev den pågældende sig som skoleinspektør ved den
pågældende skole.
Kommunen tjenestefritog skoleinspektøren foreløbigt, indtil kommunens
økonomiudvalg havde taget stilling til spørgsmålet om indledning af
tjenstligt forhør og disciplinærforfølgning. Som begrundelse for den
foreløbige tjenestefritagelse henviste kommunen til, at skoleinspektøren
havde udtalt sig til pressen på en i forhold til kommunen illoyal måde. På et
senere byrådsmøde besluttede kommunen sig for, at der ikke skulle indledes
disciplinærforfølgning, men at tjenestefritagelsen skulle opretholdes, indtil
den pågældende kort herefter gik på pension.
Side 21/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Kommunen anførte under sagens behandling, at de to beslutninger om
tjenestefritagelse var begrundet i ledelsesmæssige overvejelser, herunder
hensynet til at sikre ro omkring den politiske beslutningsproces om den
fremtidige skolestruktur og loyal medvirken til gennemførelsen heraf samt
hensynet til at undgå samarbejdsvanskeligheder i den forbindelse.
Landsretten fandt, at den pågældende ved i læserbrevet at anvende sin
stillingsbetegnelse og angivelse af tjenestested havde tilkendegivet, at han i
indlægget udtalte sig i sin egenskab som skoleleder i kommunen.
Landsretten udtalte herefter, at ledelsesretten, der hjemlede kommunen
adgang til at tjenestefritage den pågældende, konkret måtte vurderes i
sammenhæng med kommunens forpligtelse til saglig forvaltning. Under
henvisning til karakteren af det omhandlede læserbrev, der af landsretten
blev betegnet som polemisk og ikke sagligt oplysende, fandt landsretten
ikke grundlag for at tilsidesætte kommunens skøn, hvorefter
tjenestefritagelsen var nødvendig i perioden, indtil kommunen havde truffet
beslutning om eventuel iværksættelse af disciplinærforfølgning.
Landsretten fandt imidlertid, at det påhvilede kommunen at godtgøre, at
tjenestefritagelsen kunne opretholdes, efter at kommunen havde truffet
beslutning om ikke at iværksætte disciplinærforfølgning, herunder at der
forelå samarbejdsvanskeligheder m.v. i et omfang, der kunne begrunde, at
den pågældende ikke kunne genoptage sit arbejde indtil pensionering.
Landsretten fandt ikke, at kommunen havde godtgjort dette, hvorfor den
fortsatte tjenestefritagelse ikke fandtes berettiget. Den pågældende
skoleinspektør blev tilkendt en godtgørelse på 15.000 kr.
2.1.3.1.2. Sager vedrørende samarbejdsvanskeligheder
Som eksempler på retspraksis vedrørende anvendelse af negative
ledelsesreaktioner på grund af samarbejdsvanskeligheder kan f.eks. nævnes
Højesterets dom af 26. marts 2002 i sag II 353/1999, offentliggjort i
Ugeskrift for Retsvæsen 2002, side 1269 ff., og Højesterets dom af 1. maj
2003 i sag 166/2002 (2. afd.), offentliggjort i Ugeskrift for Retsvæsen 2003,
side 1660 ff., der dog ikke vedrører samarbejdsvanskeligheder opstået på
baggrund af en offentligt ansats ytringer. Sagerne illustrerer imidlertid
domstolenes generelle vurdering af samarbejdsvanskeligheder som
afskedigelsesgrund.
I Højesterets dom af 26. marts 2002 var en 61-årig kommunalt ansat
viceskoleinspektør blevet afskediget på grund af samarbejdsvanskeligheder.
Højesteret fandt, at det efter bevisførelsen kunne lægges til grund, at der var
Side 22/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
betydelige samarbejdsvanskeligheder mellem viceskoleinspektøren og
skoleinspektøren ved den pågældende skole, ligesom der var betydelige
samarbejdsvanskeligheder mellem viceskoleinspektøren og de ansatte ved
skolen samt skoleforvaltningen, og at disse samarbejdsvanskeligheder
hovedsageligt kunne tilskrives viceskoleinspektøren. Højesteret fandt
endvidere, at afskedigelsen af viceskoleinspektøren var sagligt begrundet,
og at afskedigelsen ikke havde været et uforholdsmæssigt skridt, idet anden
arbejdsmæssig placering af ham efter samarbejdsvanskelighedernes
karakter og omfang ikke var mulig.
I Højesterets dom af 1. maj 2003 blev en pædagogmedhjælper i en
kommunal børneinstitution tjenestefritaget efter indgivelse af
politianmeldelse mod ham for seksuelle overgreb på et barn i institutionen.
Efterforskningen, der tillige omfattede fire yderligere anmeldelser, blev
sluttet uden tiltalerejsning, og det var hensigten, at pædagogmedhjælperen,
som havde personalets opbakning, skulle vende tilbage til institutionen. Der
blev imidlertid indgivet nye politianmeldelser, og pædagogmedhjælperen
blev sigtet. Omkring 50 pct. af børnene blev udmeldt af institutionen, og
efter nogle møder med bl.a. forældrene afskedigede kommunen
pædagogmedhjælperen. Sigtelsen mod pædagogmedhjælperen blev senere
frafaldet.
Højesteret fandt, at afskedigelsen ikke var begrundet i selve sigtelsen, men
i at det efter reaktionerne fra forældrene var umuligt at genetablere den
fornødne tillid mellem pædagogmedhjælperen og de kommunale
børneinstitutioners forældre. Det var derfor uanset straffesagens udfald
umuligt, at pædagogmedhjælperen kunne vende tilbage til institutionen eller
få en stilling i en anden børneinstitution.
Højesteret udtalte herefter, at i en sag som den foreliggende indebærer
proportionalitetsprincippet, at den ansatte i videst muligt omfang skal søges
genplaceret i en anden stilling i kommunen, eventuelt uden for afdelingen
for børn og unge, således at afgørelsen ikke kan opfattes som en stillingtagen
til skyldsspørgsmålet. Kommunen havde ikke undersøgt mulighederne for
omplacering uden for afdelingen for børn og unge, og
pædagogmedhjælperen fik derfor en skønsmæssigt fastsat godtgørelse på
30.000 kr.
2.1.3.2.
Praksis
fra
Menneskerettighedsdomstol
Den
Europæiske
Side 23/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Der eksisterer en omfattende retspraksis fra Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol (Domstolen) om retten til og grænserne for
ytringsfrihed, herunder om rammerne for offentligt ansattes ytringsfrihed.
Domstolen har i flere sager tilkendegivet, at offentligt ansattes ytringsfrihed
er beskyttet af EMRK artikel 10, jf. bl.a.
Vogt mod Tyskland
af 26.
september 1995 (præmis 43 og 53).
Det bemærkes i den forbindelse, at Domstolen accepterer betydeligt videre
restriktioner for offentligt ansattes ytringsfrihed end, hvad der gælder efter
danske regler og praksis, jf. også betænkning nr. 1553/2015 om offentligt
ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger, side 115 f. Praksis fra
Domstolen er således i mindre grad end praksis fra danske domstole og
Folketingets Ombudsmand egnet til at illustrere grænserne for offentligt
ansattes ytringsfrihed.
Domstolen har for det første afsagt en lang række domme i sager, som
vedrører meningstilkendegivelser m.v. Det følger heraf navnlig, at det kan
være berettiget at pålægge offentligt ansatte særlige begrænsninger på grund
af den såkaldte diskretionsforpligtelse, der er forbundet med
ansættelsesforholdet. Diskretionsforpligtelsen indebærer bl.a., at den
ansatte ved udøvelsen af sin ytringsfrihed skal udvise loyalitet,
tilbageholdenhed og diskretion i forhold til ansættelsesstedet, jf. bl.a.
Guja
mod Moldova
af 12. februar 2008. Offentligt ansatte skal endvidere efter
omstændighederne udvise en passende neutralitet ved deres optræden og
ytringer.
Domstolen har for det andet i en række nyere sager anført, at visse ytringer
om ulovligheder og uregelmæssigheder på arbejdspladsen kan nyde
beskyttelse efter EMRK artikel 10, navnlig hvor der kun er en lille gruppe
af personer, der har kendskab til forholdene, jf. bl.a.
Guja mod Moldova
af
12. februar 2008
og
Marchenko mod Ukraine
af 19. februar 2009. Det
bemærkes, at dommene i et vist omfang omhandler forhold, der i en dansk
kontekst karakteriseres som meddeleret.
Domstolen har for det tredje udtalt, at der for visse grupper af offentligt
ansatte gælder henholdsvis særlige begrænsninger og særlige udvidelser i
deres ytringsfrihed som følge af, at loyalitets-, tilbageholdenheds- og
diskretionsforpligtelsen må fortolkes i lyset af de konkrete pligter og
opgaver, som den enkelte stilling indebærer.
2.1.3.3. Praksis fra Folketingets Ombudsmand
Side 24/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Grænserne for offentligt ansattes ytringsfrihed er i vidt omfang udviklet af
Folketingets Ombudsmand. Dette afspejles af det store antal sager, hvor
ombudsmanden har beskæftiget sig med spørgsmålet, samt det forhold, at
der kun i begrænset omfang findes trykt retspraksis fra de almindelige
domstole vedrørende offentligt ansattes ytringsfrihed, jf. pkt. 2.1.3.1.1
ovenfor.
Ombudsmandens virksomhed omfatter alle dele af den offentlige
forvaltning, jf. ombudsmandslovens § 7, stk. 1. Uden for ombudsmandens
kompetence falder således domstolene, jf. også ombudsmandslovens § 7,
stk. 2, og Folketinget med tilhørende institutioner m.v., ligesom enkelte
forvaltningsmyndigheder ved særskilt lov helt eller delvist er undtaget fra
ombudsmandsloven anvendelsesområde, f.eks. Domstolsstyrelsen, jf. § 8 i
lov om Domstolsstyrelsen. Ombudsmandens praksis med hensyn til
spørgsmålet om offentligt ansattes ytringsfrihed begrænser sig således til
ansatte i den offentlige forvaltning.
2.1.3.3.1. Sager om den formelle ytringsfrihed
Ombudsmanden har i FOB 82.199 udtalt, at censurforbuddet i grundlovens
§ 77 også gælder i relation til udtalelser, som offentligt ansatte fremsætter
på egne vegne. Ombudsmanden udtalte endvidere bl.a., at der ikke – end
ikke ved lov – kan gennemføres en ordning, hvorefter offentligt ansatte
forpligtes til at forevise eller på anden måde at indhente forudgående
tilladelse fra ledelsen til en påtænkt offentliggørelse af et indlæg i den
offentlige debat. Ombudsmanden tilføjede, at dette naturligvis ikke gjaldt
fremsættelse af udtalelser, der fremsættes eller påtænkes fremsat på vegne
af den myndighed, som den ansatte er tilknyttet.
Der kan fra ombudsmandspraksis endvidere henvises til FOB 2014-12, som
bl.a. vedrørte censurforanstaltninger over for en studievært ansat ved
Danmarks Radio, der skrev en stærkt religionskritisk personlig kronik. Som
følge heraf blev studieværten indkaldt til et møde, hvor han bl.a. fik en
tjenstlig påtale og besked om fremover at indhente tilladelse fra sin
nærmeste chef, hvis han ville fremføre private holdninger i det offentlige
rum.
Ombudsmanden tog sagen op af egen drift, hvorefter Danmarks Radio trak
sin afgørelse tilbage og erstattede den med en ny, hvor den tjenstlige påtale
og censurforanstaltningen var fjernet. Danmarks Radio anførte dog stadig,
at studieværtens kronik var uforenelig med hans funktion som studievært,
Side 25/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
og at det kunne være nødvendigt at ændre hans arbejdsopgaver eller
omplacere ham, hvis noget lignende gentog sig.
Ombudsmanden udtalte bl.a., at det var særdeles kritisabelt, at Danmarks
Radio iværksatte en grundlovsstridig censurforanstaltning over for
studieværten og samtidig meddelte ham en tjenstlig påtale for en lovlig
ytring. Ombudsmanden udtalte videre, at han ikke på forhånd kunne afvise,
at Danmarks Radios opfattelse af, at studieværtens kronik var uforenelig
med hvervet som studievært ville kunne anses for holdbar, men at Danmarks
Radio ikke havde begrundet dette. Navnlig i lyset af, at studieværten måtte
forstå, at han i gentagelsestilfælde kunne forvente at blive omplaceret, var
der et klart behov for, at han forstod, hvad det mere præcist var i kronikken,
der var uforeneligt med hans funktion som studievært, herunder hvordan
hans ytringer havde vedrørt et stofområde, som han også dækkede
journalistisk. Ombudsmanden henstillede derfor til Danmarks Radio at tage
sagen op til fornyet overvejelse.
For så vidt angår det forhold, at udtalelserne skal være fremsat på egne
vegne, har ombudsmanden i FOB 92.330, der omhandlede en cheflæges
udtalelser på et politisk møde om overflytning af en afdeling til et andet
sygehus, udtalt, at ledelsen af relativt selvstændige offentlige institutioner
(som f.eks. sygehuse) har en i det væsentligste fri adgang til offentligt at
fremlægge synspunkter både på egne og på institutionens vegne.
Baggrunden herfor var ifølge ombudsmanden, at sondringen mellem
udtalelser, der fremsættes af en ansat som privatperson, og udtalelser på
myndighedens vegne, i praksis ofte ikke kan gennemføres, for så vidt angår
lederen af disse institutioner. Sådanne udtalelser vil ofte blive opfattet som
hidrørende fra institutionen som sådan, selvom de måtte være ment som
private tilkendegivelser.
Ombudsmanden udtalte endvidere, at den instruktionsadgang, som ledelsen
har til at fastlægge retningslinjer for, hvem der må udtale sig på
myndighedens vegne, og indholdet af sådanne udtalelser, kun har betydning,
hvis den faktisk er udnyttet i form af udtrykkeligt meddelte begrænsninger
i adgangen til at ytre sig offentligt på myndighedens vegne. I den konkrete
sag havde amtskommunens centrale ledelse ikke meddelt sygehusledelsen
sådanne begrænsninger. Da udtalelserne i øvrigt lå inden for rammerne for
offentligt ansattes ytringsfrihed, burde amtskommunen hverken have
kritiseret cheflægen for udtalelserne eller for ikke at have indhentet en
forudgående godkendelse.
Side 26/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
For så vidt angår fastlæggelse af retningslinjer for kommunikation mellem
ledelsen og de ansatte kan der henvises til FOB 96.131, hvor fem
medarbejdere i en kommune havde fået et tjenstligt pålæg om ikke at rette
tjenstlige henvendelser til det politiske system uden om eller parallelt med
henvendelser til ledelsen. De fem medarbejdere havde sendt et brev til bl.a.
borgmesteren, hvori de gjorde indsigelser mod den manglende tildeling af
arbejdskraft til deres afdeling. Dette var sket på trods af, at socialdirektøren
havde oplyst dem om, at brevet skulle sendes gennem kontorchefen.
Ombudsmanden udtalte generelt, at ledelsen af et administrativt hierarki i
offentlige forvaltningsmyndigheder inden for lovgivningens rammer er
relativt frit stillet med hensyn til at bestemme, hvordan kommunikationen
mellem ansatte og ledelse, herunder den politiske ledelse, skal foregå.
Ombudsmanden bemærkede dog, at denne ret var begrænset af princippet i
grundlovens § 77 om de ansattes adgang til at udtale sig som privatpersoner.
Retten til at fastlægge retningslinjer for de interne kommunikationsveje
gælder således alene med hensyn til ytringer, der fremsættes som led i
tjenesten. Retten er endvidere begrænset af den almindelige ulovbestemte
rådgivningspligt, der medfører, at visse underordnede har en pligt – eller
dog ret – til at orientere om og sige fra over for ordre eller dispositioner, der
anses for ulovlige. Rådgivningspligten kan således nødvendiggøre eller
legitimere, at fastlagte kommunikationsveje ikke overholdes. Det gav i den
konkrete sag ikke ombudsmanden anledning til bemærkninger, at
kommunen havde fastsat regler, der forpligtede de underordnede til at rette
eventuelle tjenstlige henvendelser til det politiske niveau gennem de
pågældendes overordnede chefer.
Ombudsmanden har bl.a. i FOB 91.189 antaget, at offentligt ansatte – når
de ytrer sig som privatpersoner om emner, der vedrører deres
ansættelsesmyndighed – har pligt til at gøre det klart, at de ikke udtaler sig
på myndighedens vegne. I den pågældende sag havde tre medarbejdere i
kommunens samarbejdsudvalg udsendt en pressemeddelelse, hvori
kommunalbestyrelsens indstilling om at privatisere områderne for
rengøring, vask og bevogtning blev skarpt kritiseret. Pressemeddelelsen
fremstod – eller kunne nemt opfattes – som om den var udsendt af
hovedsamarbejdsudvalget. Ombudsmanden fandt det berettiget, at
kommunen havde givet de tre medarbejdere en påtale for ikke i tilstrækkelig
grad at have gjort det klart, at de ikke udtalte sig på samarbejdsudvalgets
vegne.
Side 27/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Der kan således efter omstændighederne være behov for, at en offentlig
ansat præciserer, at pågældende ytrer sig på egne vegne.
Der kan i den forbindelse bl.a. henvises til FOB 2009 20-1, hvor
ombudsmanden udtalte, at en ansats anvendelse af en arbejdsmailadresse
ikke i sig selv medførte, at de ytringer, den ansatte i den forbindelse
fremkom med, kunne anses for at være afgivet på myndighedens vegne.
Sagen vedrørte en kommunalt ansat bibliotekar, der sendte en e-mail til en
række private venner og bekendte med en opfordring til at deltage i et
debatmøde om bibliotekets fremtid. Bibliotekaren gjorde samtidig
opmærksom på mulighederne for at deltage i et debatforum på nettet, en
spørgeskemaundersøgelse og et interview. Bibliotekaren blev meddelt en
irettesættelse af kommunen på baggrund af e-mailen. Ombudsmanden
udtalte bl.a.:
”Jeg er ikke enig i at din e-mail kunne opfattes som sendt på
vegne af kommunen eller biblioteket. E-mailens indhold viser
efter min opfattelse tværtimod klart at den var ment som en
privat henvendelse (en ytring på egne vegne) fra dig til en række
venner og bekendte. […].’
I lyset af denne udtrykkelige og utvetydige understregning af at
der var tale om en personlig mail fra dig og ikke en officiel mail
fra biblioteket, mener jeg ikke at kommunen havde grundlag for
at antage at du havde til hensigt at udtale dig på vegne af
kommunen – eller at din e-mail af modtagerne kunne opfattes
som sendt på kommunens eller bibliotekets vegne.
Det forhold at du i forbindelse med underskriften af e-mailen
angav din arbejdsmailadresse, kan efter min opfattelse ikke føre
til et andet resultat. Jeg henviser herved til kommunens skriftlige
retningslinjer til medarbejderne fra oktober 2007 om ’God
praksis i brugen af e-post og breve – for ansatte i (X)
Kommune’. Heri forudsættes det at medarbejderne har lov til at
benytte deres kommunale e-mailadresser i privat regi. Det er
dog en forudsætning at den pågældende medarbejder sletter sin
autosignatur (pkt. 3.3 i retningslinjerne). Din e-mail var i
overensstemmelse hermed ikke forsynet med autosignatur, men
alene med angivelse af e-mailadressen.”
Der kan endvidere henvises til FOB 2018-20, hvor en lokal politibetjent
havde udtalt sig til en avis om effekten af politiets nyligt indførte
døgnbemandingsordning i et nærmere bestemt område (område Y). Den
ansatte var citeret i avisen som ”betjent i område Y”. Politiet mente, at
betjentens udtalelser fremstod som fremsat på politiets vegne. Betjenten
blev derfor indkaldt til en tjenstlig samtale, hvor det blev indskærpet, at
Side 28/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
kontakt til pressen ifølge pressepolitikken var et ledelsesansvar, og at
udtalelser kun kunne fremsættes efter tilladelse fra nærmeste leder. Efter
ombudsmandens opfattelse måtte citatet i avisen mest nærliggende forstås
sådan, at betjentens udtalelser var fremsat på politiets vegne.
Ombudsmanden lagde endvidere til grund, at betjenten ikke i forbindelse
med sine udtalelser til avisen havde gjort avisen opmærksom på, at han
udtalte sig på egne vegne og ikke på politiets vegne. På den baggrund, og
fordi betjenten ikke havde indhentet en forudgående tilladelse til at udtale
sig på politiets vegne – hvilket ellers var et krav ifølge pressepolitikken –
kunne ombudsmanden ikke kritisere, at betjenten var blevet indkaldt til
tjenstlig samtale.
Det bemærkes, at der som udgangspunkt ikke vil være behov for, at en
offentligt ansat præciserer, at ytringerne er fremsat på egne vegne, når
ytringerne fremsættes gennem den ansattes private profil på sociale medier,
jf. nærmere FOB 2017-1, FOB 2018-8 og FOB 2019-18.
2.1.3.3.2. Sager om den materielle ytringsfrihed
For så vidt angår spørgsmålet om offentligt ansattes materielle ytringsfrihed,
har ombudsmanden i FOB 87.237 udtalt sig mere generelt om grænserne
herfor:
”Ved besvarelsen af det centrale spørgsmål om, hvorvidt der
gælder særlige begrænsninger for offentligt ansattes
ytringsfrihed i forhold til den ytringsfrihed, der gælder for
borgerne i almindelighed, er udgangspunktet utvivlsomt, at
offentligt ansatte har ganske samme frihed som andre til at
deltage i den offentlige debat. […]
Det er dog antaget, at hensynet til offentlige myndigheders
interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde
kan føre til en begrænsning af de ansattes ytringsfrihed. Det er
næppe muligt at give en fuldstændig beskrivelse af, hvornår, i
hvilket omfang og for hvilke ansatte sådanne særlige
begrænsninger gælder. Men der kan anføres nogle
hovedsynspunkter:
1. Begrænsningerne omfatter alene udtalelser vedrørende sager
inden for de pågældendes eget arbejdsområde. Offentligt ansatte
har samme frihed som andre borgere til at udtale sig om sager
på forvaltningsområder, som de ikke har berøring med i deres
daglige arbejde.
2. Ved udtalelse inden for eget arbejdsområde er det af
betydning, om den pågældende som led i sit arbejde har været
(eller er) aktivt medvirkende i myndighedens beslutningsproces.
Side 29/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Begrænsningerne vil i almindelighed ikke omfatte ansatte med
en funktion, der ligger fjernt fra de politiske eller administrative
beslutningstagere.
3. Det spiller en rolle, om udtalelserne fremsættes før eller efter,
en beslutning er truffet. Adgangen til at udtale sig, inden en sag
er afgjort, kan – af hensyn til beskyttelse af den interne
beslutningsproces – være noget snævrere end adgangen til at
udtale sig senere.
4. Det ligger efter praksis fast, at offentligt ansatte har en
vidtgående frihed til at udtale sig om ressourcespørgsmål inden
for eget arbejdsområde, hvor spørgsmålet kan have væsentlig
betydning for medarbejdernes fremtidige ansættelses- og
arbejdsforhold.
Det følger af det anførte dels, at der kræves særlige,
tungtvejende grunde for at anerkende begrænsninger i offentligt
ansattes ytringsfrihed, dels at disse grunde normalt kun vil
foreligge i forhold til centralt placerede medarbejdere, der
deltager eller har deltaget i den omstridte beslutnings
tilblivelse.”
Ombudsmanden fandt bl.a. i FOB 91.200 anledning til at fremsætte nogle
generelle bemærkninger om forholdet mellem offentligt ansattes
ytringsfrihed og kravet om ansattes loyalitet. Ombudsmanden udtalte bl.a.
følgende:
”Den almindelige loyalitet, man som ansat i en kommune eller
anden offentlig myndighed, skylder sin arbejdsgiver, kan ikke
begrunde, at myndigheden søger at begrænse de ytringer, som
den ansatte fremkommer med uden for tjenesten. Det betyder, at
myndigheden ikke kan anvende sanktioner eller andre negative
reaktioner, der reelt må betragtes som sanktioner, f.eks.
afskedigelse, forflyttelse eller advarsel i anledning af de
udtalelser, den ansatte fremsætter som privatperson til pressen,
uanset om der er tale om udtalelser, der er stærkt kritiske over
for den pågældende myndighed. Udgangspunktet er således, at
offentligt ansatte har ganske samme ytringsfrihed som andre til
at deltage i den offentlige debat. Hensynet til den offentlige
myndigheders interne beslutningsproces og funktionsevne
antages dog i særlige tilfælde at kunne føre til begrænsning af
de ansattes ytringsfrihed […].”
I FOB 98.319 fremsatte ombudsmanden endvidere – efter at have henvist til
den ovennævnte udtalelse fra 1987 for så vidt angår de særlige
begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed – følgende generelle
bemærkninger om forholdet mellem offentligt ansattes ytringsfrihed og
kravet om ansattes loyalitet:
Side 30/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
”Desuden antages det, at hensynet til loyalitetspligten over for
arbejdsgiver medfører særlige begrænsninger i den ansattes
adgang til at fremsætte urigtige oplysninger om sit
tjenesteområde og eventuelt også med hensyn til udtalelsernes
form. […].
Derimod er en offentligt ansat som udgangspunkt berettiget til
også at udtale kritik af den pågældende myndighed uden herved
at
overskride
grænserne
for
sin
loyalitetspligt.
Loyalitetsforpligtelsen kan således ikke begrunde at den
offentlige myndighed som arbejdsgiver prøver at begrænse de
udtalelser den ansatte afgiver som privatperson, ud over hvad
der følger af ovenstående.”
Ombudsmanden har således givet udtryk for, at den ulovbestemte
loyalitetspligt for offentligt ansatte ikke medfører særlige begrænsninger i
den ansattes ytringsfrihed, ud over begrænsninger i adgangen til at
fremsætte urigtige oplysninger om sit arbejdsområde og eventuelt også med
hensyn til udtalelsernes form. Loyalitetspligten har herudover ikke nogen
selvstændig retlig betydning. De særlige begrænsninger, der efter
omstændighederne findes i offentligt ansattes adgang til at ytre sig, kan
således alene begrundes i hensynet til ansættelsesmyndighedens interne
beslutningsproces og funktionsevne.
Om begrænsningen i forhold til at fremsætte urigtige oplysninger om sit
arbejdsråde har ombudsmanden endvidere i FOB 95.381 udtalt, at
udgangspunktet må være, at den blotte omstændighed, at en ansats
oplysninger til pressen ikke er fuldt korrekte, ikke i sig selv er tilstrækkeligt
til, at udtalelsen kan anses for retsstridig. Over for sådanne fejl har ledelsen
mulighed for at foretage berigtigelse eller fremkomme med korrektioner.
Derimod må udtalelser der bevidst eller ved grov uagtsomhed på væsentlige
punkter har fået et ukorrekt indhold eller udtrykker en åbenbart uholdbar
vurdering, anses for retsstridige.
Fra nyere ombudsmandspraksis kan der i den forbindelse bl.a. henvises til
FOB 2019-18, hvor en praktikant i en kommune i et opslag på Facebook
havde kritiseret en tale, som direktøren for kommunens social- og
beskæftigelsesforvaltning havde holdt. Af opslaget på Facebook fremgik
bl.a.:
”Hørt til X Kommunes medarbejderdag:
’Ledigheden i X er [meget høj]. Det er en brændende platform
der kan sidestilles med børnedødeligheden i Afrika’.
Side 31/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
WTF?????? […]”
Praktikanten fik herefter en skriftlig påtale, idet kommunen – udover at være
uenig i gengivelsen – mente, at brugen af anførselstegn gav det indtryk, at
opslaget var et direkte citat.
Ombudsmanden lagde til grund, at praktikantens opslag ikke var en ordret
gengivelse af, hvad forvaltningsdirektøren havde sagt i sin tale. Opslaget
efterlod således et indtryk af, at forvaltningsdirektøren havde foretaget en
mere udtrykkelig parallelisering af problemerne med ledighed i kommunen
og børnedødeligheden i Afrika, end der syntes at have været dækning for i
talen. Ombudsmanden havde af den grund forståelse for, at kommunen fandt
anledning til at tage til genmæle over for praktikantens opslag. Kommunen
havde imidlertid ikke haft grundlag for at give praktikanten en skriftlig
påtale for opslaget, som efter ombudsmandens vurdering lå inden for
rammerne af offentligt ansattes ytringsfrihed. Ombudsmanden henviste til,
at offentligt ansatte har en vis ret til at bruge skarpe og polemiske vendinger,
når de deltager i den offentlige debat om deres arbejdsplads, og at der er rum
for en vis brug af overdrevne udtryk, når blot ytringen ikke derved bliver
åbenbart urigtig eller urimelig grov.
For så vidt angår udtalelsernes form har ombudsmanden endvidere udtalt, at
en ytring – uanset den ikke er i strid med straffelovens regler om freds- og
ærekrænkelser, jf. også pkt. 2.1.1.2 – ikke må være urimeligt grov, jf. også
FOB 2019-18 ovenfor. I vurderingen heraf vil bl.a. kunne indgå ordlyden
og dens meningsindhold samt konteksten, som ytringen er fremsat i.
Der kan i den forbindelse bl.a. henvises til FOB 2016-37, hvor en
gymnasielærer havde sendt en e-mail til medlemmer af Folketingets
Finansudvalg, hvor han kritiserede skolens ledelse for dens økonomiske
dispositioner i forbindelse med et planlagt byggeri. Han kaldte bl.a. skolen
”en synkende skude”.
Skolen afskedigede læreren for ”bevidst illoyal optræden” og henviste til, at
timingen af kritikken – dagen før beslutningen om den ekstraordinære
bevilling – måtte anses for et forsøg på at skade skolen. Ledelsen sendte
endvidere bl.a. et orienteringsbrev til skolens medarbejdere, hvor ledelsen
gav udtryk for, at det kunne være i strid med loyalitetspligten, hvis lærerne
ytrede offentlig uenighed i skolens økonomiske dispositioner.
Efter ombudsmandens opfattelse var afskedigelsen i strid med reglerne om
offentligt ansattes ytringsfrihed. Ombudsmanden udtalte bl.a., at offentligt
Side 32/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
ansattes adgang til at deltage i debatten om forhold vedrørende deres
arbejdsplads også indebærer, at de – på lige fod med andre borgere – må
kunne udtrykke sig i f.eks. skarpe eller polemiske vendinger, når blot deres
ytringer ikke derved bliver åbenbart urigtige eller urimeligt grove. Desuden
gav skolens orienteringsbrev ikke et retvisende billede af de ansattes adgang
til at ytre sig – også kritisk – om forhold på skolen, herunder om deres
eventuelle
uenighed
med
ledelsen
om
dens
økonomiske
dispositioner. Ombudsmanden anså skolens tilsidesættelse af reglerne om
offentligt ansattes ytringsfrihed i forbindelse med afskedigelsen og
orienteringsbrevet for særdeles kritisable.
Derudover kan der henvises til FOB 2017-1, hvor en kommunalt ansat
havde modtaget en advarsel for på Facebook bl.a. at have beskrevet
kommunens direktør som ”en person, der måske ikke har sandhed som sin
største spidskompetence”. Ombudsmanden fandt, at udtalelsen overskred
grænserne for den ansattes ytringsfrihed. I den forbindelse lagde
ombudsmanden vægt på, at udtalelsen vedrørte kommunaldirektøren som
person, og at den måtte forstås som en beskyldning mod
kommunaldirektøren for i ikke uvæsentligt omfang at benytte sig af
usandheder. Ombudsmanden fandt, at en sådan beskyldning – i det omfang,
den ikke nærmere blev dokumenteret eller sandsynliggjort – måtte anses for
meget grov.
Der kan endvidere henvises til FOB 2021-33, hvor en medarbejder i en
kommune blev fritaget fra tjeneste og tildelt en advarsel for på Facebook
bl.a. at have anført, at ledelsen på arbejdspladsen havde hjemsendt ham på
grund af covid-19 symptomer for at kunne søge sygedagpengerefusion hos
hans bopælskommune. Ombudsmanden kunne ikke kritisere, at kommunen
fandt, at udtalelsen overskred grænserne for offentligt ansattes ytringsfrihed,
og at kommunen inddrog udtalelsen i grundlaget for at fritage
medarbejderen fra tjeneste og give ham en advarsel. Ombudsmanden lagde
i den forbindelse vægt på, at udtalelsen indebar en meget grov beskyldning,
at kommunen havde oplyst, at den ganske vist ved en fejl havde søgt om
sygedagpengerefusion, men at fejlen senere blev rettet, og at medarbejderen
havde fået dette at vide, inden han skrev sit opslag på Facebook. Han kunne
derfor ikke med rimelighed have fået indtryk af, at formålet med
hjemsendelsen af ham var, at kommunen søgte uberettiget at opnå
sygedagpengerefusion.
Endvidere kan der henvises til FOB 2022-20, hvor Ombudsmanden ikke
fandt, at der var grundlag for at tildele en tjenstlig advarsel bl.a. som følge
Side 33/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
af, at en ansat i en kommune i en e-mail til en leder i kommunen (hvor kopi
blev sendt en række medarbejdere og kommunalbestyrelsesmedlemmer)
skrev, at pågældende leder løj om ikke at have modtaget klager over en
skoleleder. Selv om der var tale om en meget grov beskyldning, mente
ombudsmanden ikke, at den ansatte havde handlet retsstridigt, idet det bl.a.
kunne lægges til grund, at lederen rent faktisk havde modtaget klager fra
flere personer over skolelederen.
For så vidt angår faglige konflikter kan der henvises til FOB
2020-36 og FOB 2020-47 om to DSB-medarbejdere, der under en faglig
konflikt havde kritiseret ledelsens håndtering af konflikten. Den ene
medarbejder havde i et blogindlæg omtalt et forslag fra DSB som en
”danmarkshistorisk nedslagtning af tillidsmandssystemet”. Den anden
medarbejder havde i forlængelse af et fagligt møde deltaget i et interview,
hvor han kaldte DSB’s bestyrelse og ledelse for ”inkompetente”.
Ombudsmanden udtalte, at de to ansattes kritik af DSB ikke overskred
grænserne for deres ytringsfrihed. Ombudsmanden bemærkede i den
forbindelse, at en offentlig arbejdsgiver – ikke mindst under en faglig
konflikt – i vidt omfang må tåle, at de ansatte giver udtryk for deres
opfattelse og eventuelle uenighed med ledelsen f.eks. gennem skarpe og
polemiske vendinger og med en vis brug af overdrevne udtryk, når blot
ytringen ikke derved bliver urimeligt grov eller åbenbart urigtig.
2.1.3.3.3. Om opfordringer til at benytte de interne systemer m.v.
I flere sager har der været rejst spørgsmål om, hvorvidt en myndighed har
ret til at forsøge at få de ansatte til ikke at benytte sig af deres ret til
ytringsfrihed henholdsvis forsøge at få de ansatte til først at rette deres kritik
internt.
I FOB 95.381 havde en socialrådgiver, der tillige var tillidsrepræsentant, i
et interview i lokalpressen udtalt sig kritisk om kommunens arbejds- og
arbejdsmiljømæssige forhold. Kommunen tildelte den pågældende en
irettesættelse herfor. Det fremgik bl.a. af irettesættelsen, at den pågældende
socialrådgiver med sine udtalelser til pressen ikke havde levet op til sin pligt
som tillidsmand til at fremme rolige og gode arbejdsforhold. Kommunen
iværksatte endvidere en række forskellige initiativer med henblik på at
præge de ansatte til at afstå fra offentligt at udtale sig kritisk om
kommunalbestyrelsens beslutninger.
Side 34/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Under ombudsmandens behandling af sagen udtalte kommunen, at de
ansatte efter dens opfattelse ikke bør diskutere beslutninger truffet af
kommunalbestyrelsen i pressen, og at de ansattes ytringsfrihed ikke
afskærer ledelsen fra at præge de ansatte i retning af ikke at benytte deres
ret til ytringsfrihed, men i stedet at søge problemerne løst internt i
myndigheden.
Ombudsmanden fandt, at den tildelte irettesættelse havde været uberettiget,
idet den pågældende medarbejder ikke havde overtrådt de retlige grænser
for offentligt ansattes ytringsfrihed. Ombudsmanden udtalte endvidere, at
han for så vidt ikke var uenig med kommunen i, at ledelsen har ret til at give
udtryk for den holdning, at de ansatte bør afstå fra at kommentere
kommunalbestyrelsens beslutninger offentligt, og at kommunen har ret til at
forsøge at præge de ansattes holdning i denne retning. Det giver dog
anledning til principielle betænkeligheder, hvis ledelsen af en
forvaltningsmyndighed mere systematisk forsøger at påvirke de ansatte til
ikke at benytte deres ytringsfrihed. I den udstrækning bestræbelserne
udvikler sig til eller kan opfattes som egentligt forbud, vil de være i strid
med grundlovens § 77. Ombudsmanden udtalte herefter, at reaktioner fra
ledelsens side i anledning af ansattes udtalelser til pressen efter hans mening
må formuleres på en sådan måde, at de ikke opfattes som retlige grænser for
ytringsfriheden. Hvis ledelsen ønsker at udtrykke skuffelse over, at
eventuelle problemer ikke forinden er forsøgt løst internt, bør det samtidig
understreges, at den ansatte har ret til at udtale sig uden en sådan
forudgående forelæggelse.
Ombudsmanden accepterede endvidere i FOB 95.432, at ledelsen på en
arbejdsplads kan udtrykke et ønske om eller anbefale, at de ansatte først
retter deres kritik internt, uden at dette i sig selv udgør et indgreb i deres
ytringsfrihed. Efter omstændighederne kan det dog i så fald påhvile ledelsen
samtidig at understrege over for de ansatte, at retten til i stedet at vælge at
fremføre en kritik offentligt ikke begrænses af en sådan anbefaling.
Ombudsmanden udtalte i FOB 95.432 følgende:
”Det kan ikke give mig anledning til bemærkninger at ledelsen
på en offentlig arbejdsplads generelt udtrykker håb eller
forventninger om at de ansatte omtaler myndigheden positivt,
og at de ansatte benytter de interne systemer til fremførelse af
kritik og derfor ikke fremsætter kritik offentligt.
Det er imidlertid efter min mening helt afgørende at ledelsens
forventninger eller ønsker formuleres på en sådan måde at de
Side 35/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
ikke opfattes som tilkendegivelser om retlige grænser for
ytringsfriheden:
En offentligt ansat er således som udgangspunkt berettiget til at
omtale myndigheden negativt uden at der herved sker
tilsidesættelse af loyalitetspligten.
[…]
En offentligt ansat er endvidere berettiget til at fremføre en
eventuel kritik offentligt, uden forinden at anvende de interne
systemer (ledelses- og samarbejds-/tillidsmandssystemet).
Hvis kommunen vil anbefale disse interne systemer til
fremførsel af eventuel kritik (og konfliktløsning), fører den
offentligt ansattes ytringsfrihed således til at kommunen som
udgangspunkt samtidig må understrege over for de ansatte at
retten til i stedet at vælge at fremføre en kritik offentligt ikke
begrænses af en sådan anbefaling.”
Tilsvarende udtalte ombudsmanden i FOB 2012-25, at en
regionsrådsformands opfordring i en avisartikel til internt samarbejde ikke
indebar nogen tilkendegivelse om de retlige grænser for personalegruppens
ytringsfrihed, og at udtalelsen derimod mere naturligt måtte anses alene som
en – lovlig – opfordring til personalegruppen om at bringe sagen op internt
frem for i pressen. Det gav i den forbindelse ikke anledning til
bemærkninger, at regionsrådsformanden ikke (ifølge avisartiklen) samtidig
understregede, at retten til at fremføre kritik offentligt ikke blev begrænset
af hans opfordring til i stedet at samarbejde internt. Ombudsmanden lagde
herved vægt på, at regionsrådsformandens udtalelse ikke blev fremsat i
forbindelse med retningslinjer eller lignende om ytringsfrihed henvendt til
personalet, men derimod i en udtalelse til pressen, der mere generelt
vedrørte normeringen på arbejdspladsen.
Der kan herudover henvises til FOB 95.422, hvor to sygeplejersker havde
afgivet kritiske udtalelser om arbejdsforholdene på deres afdeling til
pressen. Det pågældende amt kritiserede i en pressemeddelelse
efterfølgende de to sygeplejersker for ikke at have benyttet sygehusets
normale tillidsmands- og ledelsessystem. Ombudsmanden fandt, at de to
sygeplejerskers udtalelser havde ligget inden for rammerne for offentligt
ansattes ytringsfrihed. Herefter udtalte ombudsmanden bl.a. følgende:
”Efter omstændighederne vil det efter min mening ligefrem
påhvile offentligt ansatte at gøre ledelsen opmærksom på
væsentlige problemer på arbejdspladsen, hvis ledelsen ikke
Side 36/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
allerede kender problemerne, og hvis deres løsning kræver
ledelsens inddragelse. […]
De ansattes almindelige forpligtelse til at gøre ledelsen
opmærksom på problemer begrænser imidlertid ikke i sig selv
de ansattes ret til ytringsfrihed. Hvis f.eks. en ansat på et sent
tidspunkt gennem brug af sin ytringsfrihed gør offentligt
opmærksom på problemer på arbejdspladsen, kan ledelsen efter
omstændighederne kritisere medarbejderen for ikke på et
tidligere tidspunkt at have gjort ledelsen bekendt med
problemerne, men ledelsen kan ikke kritisere medarbejderen for
at have benyttet sig af sin ytringsfrihed. Og hvis en medarbejder
på et tidligt tidspunkt gennem brug af sin ret til ytringsfrihed – i
stedet for at benytte tillidsmands- eller ledelsessystemet – gør
offentligt opmærksom på problemer på arbejdspladsen, kan
ledelsen hverken kritisere medarbejderen for ikke særskilt at
have gjort ledelsen opmærksom på problemerne eller for at
benytte sig af sin ret til ytringsfrihed. I begge eksempler
forudsætter jeg at medarbejderens udtalelser ligger inden for de
almindeligt anerkendte rammer for offentligt ansattes
ytringsfrihed."
Endvidere kan nævnes FOB 06.128, hvor ombudsmanden tog stilling til et
debatindlæg i et dagblad med kritiske kommentarer til sammenlægningen af
forsvaret og redningsberedskabet og til regeringens planer for
terrorberedskabet. Indlægget var skrevet af chefen for en skole under
redningsberedskabet. Forsvarsministeren udtrykte efterfølgende i pressen
misbilligelse af indlægget og gav udtryk for tvivl om, hvorvidt det var
foreneligt med skolechefens fortsatte ansættelse i Forsvarsministeriet.
Samme dag bad ministeriet skolechefen om at redegøre for, om ministeriet
fortsat kunne have tillid til, at han ville arbejde effektivt og loyalt for
gennemførelsen af de politiske aftaler på forsvarsområdet. Ombudsmanden
udtalte bl.a. følgende:
”[F]orvaltningsmyndighederne [er] undergivet et krav om at de
udelukkende må varetage saglige hensyn. Dette krav gælder
ikke kun når en forvaltningsmyndighed træffer en afgørelse over
for en borger, men for hele den virksomhed som en
forvaltningsmyndighed udøver.
[…]
I forlængelse heraf må det antages at en myndighed kun bør rette
henvendelse til en borger hvis det sker for at varetage et sagligt
hensyn. I de fleste typer af sager har dette forhold formentlig
ringe praktisk betydning, og der kan ikke stilles vidtgående krav
til myndighederne på dette grundlag. Men i sager om offentligt
ansattes ytringsfrihed er der grund til at fremhæve kravet om at
Side 37/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
en myndighed kun bør rette henvendelse til en borger hvis det
sker for at varetage et sagligt formål. Det må således antages at
der er nogle offentligt ansatte som holder sig tilbage fra at
deltage i den offentlige debat fordi de frygter at det får negative
konsekvenser for dem personligt. […]. For at modvirke denne
frygt bør en myndighed ikke henvende sig til en ansat der har
fremsat offentlige udtalelser som er kritiske over for
myndigheden, medmindre det kan påvises at myndigheden
varetager et sagligt formål. Desuden bør henvendelsen udformes
på en måde så der ikke er risiko for at den bliver opfattet som
forsøg på påtryk over for den ansatte.”
Ombudsmanden udtalte herefter, at det kan være et sagligt formål, at
myndigheden retter henvendelse til den ansatte for at håndhæve de regler,
som begrænser den ansattes ret til at fremsætte ytringer offentligt. Det
gælder især reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed og reglerne om
tavshedspligt. Hvis myndigheden således har en formodning om, at disse
regler er blevet overtrådt, og at der derfor skal iværksættes disciplinære
sanktioner over for den ansatte, kan det være nødvendigt at rette
henvendelse til den ansatte for at vurdere, om der er tilstrækkeligt grundlag
for en sådan sanktion. Det er endvidere sagligt, hvis myndigheden retter
henvendelse til den ansatte for at sikre, at myndigheden varetager sine
opgaver bedst muligt. Myndigheden kan således bede den ansatte om at
uddybe sine synspunkter med henblik på myndighedens overvejelser om,
hvorvidt man skal ændre de dispositioner, som den ansatte har udtalt sig om.
Ombudsmanden udtalte i den forbindelse, at en myndighed, når en af dens
ansatte fremsætter en mere grundlæggende kritik af myndighedens
dispositioner, bør overveje at bede den ansatte om at uddybe sine
synspunkter, i hvert fald i tilfælde hvor disse ikke hidtil har været
myndigheden bekendt.
Ombudsmanden fandt i den konkrete sag ikke, at der var påvist et sagligt
grundlag for, at Forsvarsministeriet havde henvendt sig til skolelederen på
baggrund af dennes lovlige ytringer. Tværtimod måtte henvendelsen, når
den blev læst i sammenhæng med ministerens samtidige offentlige
udtalelser, virke som et påtryk over for skolechefen. Ombudsmanden fandt
det endvidere kritisabelt, at forsvarsministeren havde fremsat en klar
misbilligelse af det forhold, at skolelederen havde offentliggjort kritiske
kommentarer.
Ombudsmanden gav udtryk for tilsvarende synspunkter i FOB 2012-26, der
drejede sig om, at en museumsansat i et debatindlæg havde kritiseret, at der
på danske museer, herunder på det museum, hvor hun var ansat, var mere
Side 38/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
fokus på oplevelser end på forskning. Herefter blev hun indkaldt til en
samtale af museets ledelse.
Ombudsmanden kunne ikke fastslå nøjagtigt, hvad der var blevet sagt på
mødet, men det lå fast, at samtalen drejede sig om den ansattes loyalitet over
for museet. Ombudsmanden fandt herefter ikke, at der lå saglige grunde bag,
at den museumsansatte blev indkaldt til samtale. Tværtimod var det
ombudsmandens opfattelse, at en sådan reaktion på debatindlægget var
egnet til at skabe usikkerhed hos de ansatte med hensyn til deres ret til
offentligt at ytre sig, herunder om muligheden for at give udtryk for bl.a.
deres holdning til museets strategiplan. At skabe en sådan usikkerhed var
efter ombudsmandens opfattelse i strid med hensynene bag reglerne om
offentligt ansattes ytringsfrihed.
Fra nyere ombudsmandspraksis kan der bl.a. henvises til FOB 2016-2, hvor
ombudsmanden udtalte, at det udgjorde en uberettiget begrænsning af de
ansattes ytringsfrihed, at kommunen i en e-mail til en række
institutionsledere havde bedt dem om at skærpe opmærksomheden på deres
ansattes kendskab til loyalitetspligten, før de ytrede sig om deres
arbejdsområde i den offentlige debat, og tydeliggøre, at det kunne have
alvorlige ansættelsesretlige konsekvenser at bryde den. Ombudsmanden
udtalte endvidere, at offentligt ansatte har vide rammer for at fremsætte
kritiske ytringer, især vedrørende ressourcespørgsmål, hvorfor e-mailen
tillige var misvisende.
Endvidere kan der henvises til FOB 2018-12, hvor ombudsmanden fandt, at
et opslag på Facebook, hvori en medarbejder ved den kommunale
hjemmepleje kritiserede lederen for uberettiget at have overfuset hende og
skrev, at der havde været flere klager over lederen og arbejdsmiljøet, holdt
sig inden for rammerne af offentligt ansattes ytringsfrihed, uagtet at der ikke
var dokumentation for, at der havde været andre klager over lederen.
Medarbejderen havde modtaget en skriftlig advarsel herfor og var blevet
bedt om at holde (fremtidig) kritik internt. Henset til, at ytringen holdt sig
inden for offentligt ansattes ytringsfrihed, henstillede ombudsmanden, at
kommunen skulle genoptage sagen om den skriftlige advarsel og præcisere
over for medarbejderen, at hun havde ret til at fremføre sin kritik af
hjemmeplejen offentligt uden først at have rejst kritikken internt.
Der kan herudover henvises til FOB 2016-31, hvor en forsvarschef under et
oplæg for de ansatte på en af Forsvarets kaserner anførte, at han havde til
hensigt at afskedige ansatte, der udtalte sig illoyalt om Forsvaret på de
Side 39/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
sociale medier. Forsvarschefen anførte også, at han havde bedt Forsvarets
jurister om at undersøge, hvilke konsekvenser han kunne drage over for
sådanne medarbejdere. Efter at det var blevet omtalt i medierne, at
forsvarschefens udtalelser havde skabt usikkerhed blandt Forsvarets ansatte
om rammerne for deres ytringsfrihed, havde forsvarschefen beklaget sine
udtalelser og anført, at han ikke havde til hensigt at afskedige ansatte for
kritiske ytringer. Trods dette fandt ombudsmanden det tvivlsomt, om
Forsvarsministeriet og Værnsfælles Forsvarskommando, herunder
forsvarschefen, havde gjort tilstrækkeligt for at sikre, at de ansatte ikke
fremover ville afholde sig fra at benytte deres ytringsfrihed på grund af tvivl
om de retlige rammer eller af frygt for uberettigede reaktioner fra ledelsen.
Ombudsmanden henstillede af den grund til Forsvarsministeriet at overveje,
om der var brug for yderligere ledelsesmæssige tiltag for at sikre, at
Forsvarets ansatte ikke var i tvivl om, hvilke rammer der gjaldt for deres
frihed til at ytre sig på egne vegne, herunder til at ytre sig kritisk om
Forsvaret og dets ledelse.
Endvidere kan der henvises til FOB 2018-23, hvor en kommunaldirektør
meddelte kommunalbestyrelsen og kommunens direktion, at kommunen
ikke ønskede at deltage i tv-programmer i forbindelse med kommunalvalget
i november 2017. Beslutningen blev ikke meddelt hverken mundtligt eller
skriftligt til kommunens medarbejdere. Medarbejderne blev bekendte med
beslutningen, fordi den blev omtalt i pressen. Omtalen i pressen gav bl.a. et
billede af, at medarbejderne havde ”fået mundkurv på”, og at kommunen
havde lukket af for pressen på de kommunale arbejdspladser. Efter
ombudsmandens opfattelse begrænsede kommunens beslutning ikke
medarbejdernes ret til at ytre sig på egne vegne, men omtalen i pressen
kunne dog skabe usikkerhed blandt kommunens medarbejdere om deres ret
til at udtale sig. Efter ombudsmandens opfattelse havde det derfor været
rigtigst, at kommunen umiddelbart efter pressedækningen havde taget
initiativ til aktivt at informere medarbejderne om deres ret til at ytre sig på
egne vegne.
2.1.3.3.4. Følgevirkninger af lovlige ytringer
Hvis en offentligt ansat ytrer sig i overensstemmelse med de begrænsninger,
der gælder for offentligt ansattes ytringsfrihed, er ytringen lovlig. Det
betyder, at ytringen ikke i sig selv kan føre til negative ansættelsesretlige
reaktioner som f.eks. afskedigelse eller andre former for direkte eller
indirekte sanktionering, herunder undladelse af tildeling af løntillæg eller
ændring i arbejdsområde, jf. også pkt. 2.1.1.2.
Side 40/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
I bl.a. FOB 99.524 og FOB 00.485 anførte ombudsmanden således, at
lovlige ytringer ikke kan danne grundlag for sanktioner eller andre negative
ledelsesreaktioner. I sagen fra 1999 udtalte ombudsmanden imidlertid
samtidig, at det efter hans opfattelse ikke kan afvises, at eventuelle
samarbejdsvanskeligheder, der er opstået i anledning af lovlige ytringer, i
særlige tilfælde kan begrunde anvendelse af negative ledelsesreaktioner. I
den pågældende sag fandt ombudsmanden ikke, at de påberåbte
samarbejdsvanskeligheder var tilstrækkeligt dokumenterede.
Ombudsmanden har således anerkendt, at følgevirkningerne af en lovlig
ytring kan danne grundlag for udøvelse af ledelsesreaktionerne.
I FOB 93.72 udtalte ombudsmanden sig mere generelt om de krav, der må
stilles til dokumentation for samarbejdsvanskeligheder, for at
samarbejdsvanskeligheder kan udgøre det fornødne saglige grundlag for en
afskedigelsesbeslutning. Ombudsmanden udtalte i den forbindelse
følgende:
”Det står fast, at samarbejdsvanskeligheder kan udgøre det
fornødne
saglige
grundlag
for
en
afskedigelse.
Retssikkerhedsmæssige
hensyn
kræver
dog,
at
samarbejdsproblemer ikke uden nærmere kvalifikation
påberåbes som grundlag for en afskedigelsesbeslutning. Der
kræves for det første, at samarbejdsproblemerne har en
betydelig negativ indflydelse på udførelsen af opgaverne det
pågældende ansættelsessted. Der skal endvidere foreligge en
klar forbindelse mellem samarbejdsproblemerne og den person,
der ønskes afskediget, ligesom hovedskylden for problemernes
opståen ikke må kunne tilskrives andre personer end den, som
søges afskediget. Af den almindelige forvaltningsretlige
grundsætning om proportionalitet følger yderligere, at der fra
den afskedigende myndigheds side skal være udfoldet
bestræbelser på at løse samarbejdsproblemerne ved mindre
vidtgående skridt end afskedigelse.
Afskedigelsesbeslutningens alvorlige karakter tilsiger samtidig,
at det bevismæssige grundlag for tilstedeværelsen af
afskedsbegrundende samarbejdsproblemer er særlig sikkert.
Der må således ikke kunne rejses tvivl om, at der rent faktisk
har foreligget (uløselige) samarbejdsproblemer af den ovenfor
beskrevne karakter.”
Derudover kan nævnes FOB 01.552, hvor en kommunalt ansat
chefpsykolog var blevet afskediget, idet kommunen ikke fandt det muligt at
genetablere den fornødne tillid til psykologen. Kommunen havde lagt vægt
Side 41/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
på psykologens udtalelser til pressen, hvori psykologen bl.a. udtrykte visse
liberale holdninger til pædofili.
Psykologens udtalelser var efter ombudsmandens opfattelse ikke
retsstridige. Ombudsmanden udtalte, at følgevirkninger af lovlige ytringer,
herunder en eventuelt opstået mangel på tillid, kan danne grundlag for
anvendelsen af negative ledelsesbeføjelser som f.eks. diskretionær
afskedigelse, men at det kræver et særlig sikkert bevismæssigt grundlag.
Ombudsmanden udtalte også, at der på baggrund af de almene politiske og
demokratiske værdier, der er knyttet til en fri og uhindret offentlig debat,
hvori også de offentligt ansatte deltager med deres særlige fagkundskab, må
udvises betydelig tilbageholdenhed ved anvendelse af negative
ledelsesbeføjelser i anledning af offentlige ytringer, som lovligt er fremsat
af en offentligt ansat. Ombudsmanden kritiserede i den konkrete sag bl.a.
kommunen for ikke at have tilstrækkelig dokumentation for grundlaget for
afskedigelsen.
Endvidere kan der henvises til FOB 2011 20-3, hvor en region havde
bortvist en læge på grund af en straffedom, som lægen ikke havde oplyst om
inden sin ansættelse. Regionen havde endvidere bl.a. lagt vægt på
mediedækningen af straffesagen, herunder særligt lægens udtalelser i en tv-
udsendelse, som efter regionens opfattelse var i strid med reglerne om
decorum.
Regionen anførte bl.a., at det var sagligt at inddrage i vurderingen af
decorum (værdighedskravet), jf. tjenestemandslovens § 10, som antages
også at omfatte overenskomstansatte, at lægen ved sine udtalelser aktivt
havde bidraget til at skabe offentlighed om sin person i forbindelse med
straffesagen om en alvorlig sædelighedsforbrydelse, at lægen havde udtalt
sig i en urimelig grov form, at lægens udtalelser var alment stødende, og at
regionen bl.a. havde lagt til grund, at udtalelserne vedrørte den pige, som
lægen var dømt for at have krænket, som værende en ”meget provokerende
og udadvendt pige” og ”ganske fræk og provokerende og flirtende”.
Ombudsmanden var ikke enig med regionen i, at lægen havde udtalt sig i en
urimelig grov form. Det problem, regionen havde peget på, drejede sig efter
ombudsmandens opfattelse om, at udtalelsernes indhold kunne opfattes som
stødende. Ombudsmanden bemærkede, at der ikke i Justitsministeriets
vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed og den praksis, vejledningen
bygger på, er taget stilling til, om dette kan medføre, at en ytring anses for
Side 42/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
ulovlig, dvs. om ytringen lå uden for grænserne for offentligt ansattes
ytringsfrihed.
Det bevismæssige grundlag for så vidt angår lægens udtalelser var ifølge
ombudsmanden usikkert, og ombudsmanden fandt derfor ikke anledning til
at tage stilling til, om udtalelserne måtte anses for en overtrædelse af
decorum. Af samme grund mente ombudsmanden ikke, at regionen på det
foreliggende grundlag kunne lade udtalelserne indgå i afgørelsen af,
hvorvidt lægen levede op til decorumkravet.
Ombudsmanden udtalte imidlertid mere generelt i forlængelse heraf:
”[…] udgangspunkt [er] at lovlige ytringer ikke kan give
anledning til at en ansat pålægges ansvar. Det betyder at
ledelsen ikke kan anvende en disciplinær sanktion (f.eks.
bortvisning) på grund af en lovlig udtalelse eller på grund af
denne udtalelses følgevirkning. Er en udtalelse lovlig, har den
ansatte med andre ord ikke tilsidesat sine tjenestepligter.
En myndighed har dog inden for visse rammer adgang til at
reagere på et diskretionært (skønsmæssigt) grundlag på
baggrund af lovlige ytringer, f.eks. fordi myndigheden vurderer
at den ansatte er uegnet til stillingen eller har vist manglende
evne til samarbejde. Det fremgår således af vejledningen at der
kan være tilfælde hvor følgevirkningerne af en lovlig ytring –
for eksempel samarbejdsvanskeligheder – er af en så alvorlig
karakter at det kan danne grundlag for ’negative
ledelsesreaktioner’. Ledelsen skal i sådanne tilfælde være
særligt opmærksom på kravene til kvalifikation og
bevissikkerhed, herunder de krav der gælder om at
samarbejdsvanskelighederne i det væsentlige skyldes den
ansatte.”
Ombudsmanden understregede endvidere bl.a., at ledelsen samtidig – i
forhold til ovennævnte – skal have det vægtige hensyn til offentligt ansattes
ytringsfrihed for øje, jf. også FOB 01.552 ovenfor.
2.1.3.4. Praksis fra det fagretlige system
Spørgsmålet om afskedigelse m.v. af offentligt ansatte på baggrund af
ytringer ses kun i begrænset omfang at være behandlet i praksis fra det
fagretlige system. Udfaldet er sagerne synes at være i overensstemmelse
med praksis fra de almindelige domstole og fra Folketingets Ombudsmand.
Tilkendegivelse af 24. november 2009 i FV2008.0210 angik forflyttelse og
efterfølgende afskedigelse af en brandmand på baggrund af en brandmands
Side 43/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
uberettigede opbevaring af ambulancejournaler i sit skab og en konkret
episode, hvor brandmanden havde optrådt truende over for en foresat.
Brandmanden hævdede, at opsigelsen var usaglig og begrundet i, at
brandmanden offentligt havde udtalt sig kritisk om et nyt
alarmeringssystem, herunder at han ikke længere havde tillid til ledelsens
håndtering af problemerne ved alarmeringssystemet.
Opmanden tilkendegav, at der ikke var holdepunkter for at antage, at der på
nogen måde var sket en krænkelse af brandmandens ytringsfrihed, ligesom
det måtte lægges til grund, at hans udtalelser til medierne ikke havde haft
betydning for den senere beslutning om at tjenestefritage ham og
efterfølgende om at afskedige ham. Det fandtes i den forbindelse ikke at
udgøre en krænkelse af brandmandens ytringsfrihed, at ledelsen på
brandstationen havde præciseret medarbejdernes ret til at ytre sig offentligt
og havde udtrykt ønske om, at kritikken i hvert fald i første række blev
fremsat internt, og yderligere havde gjort opmærksom på den særlige
konkurrencesituation, som kommunens brandvæsen befandt sig i som følge
af en forestående udlicitering. Opmanden fandt i øvrigt, at der alene var
grundlag for at tildele brandmanden en advarsel.
Tilkendegivelse af 18. marts 2011 i FV2010.0194 angik afskedigelse af en
sygeplejerske, der ifølge sygehuset, hvor hun var ansat, havde overtrådt sin
tavshedspligt ved i anonym form at have omtalt et konkret patientforløb på
sin facebookprofil. Opmanden udtalte, at de oplysninger, sygeplejersken
havde lagt ud på sin facebookprofil, ikke gjorde det muligt at identificere de
omtalte patienter, hvorfor der ikke forelå en krænkelse af tavshedspligten.
Sygeplejerskens udtalelser var dog mindre heldige, idet de var egnede til at
efterlade det indtryk, at patienter med visse diagnoser ikke var velkomne på
sygeplejerskens afdeling, og at patienter blev overtalt eller presset til at få
anlagt drop med sovemiddel for at lette arbejdet for de vagthavende på
afdelingen.
Ifølge
opmanden
burde
det
have
været
inddraget
i
proportionalitetsvurderingen,
at
forholdet
havde
karakter
af
ubetænksomhed fra sygeplejerskens side, at hun straks rettede ind, da hun
blev bekendt med, hvordan sygehuset så på forholdet, samt at forholdet ikke
havde givet anledning til klager eller på anden måde dokumenterbare
skadevirkninger. På den baggrund fandt opmanden, at afskedigelsen under
alle omstændigheder havde været et for vidtgående skridt, da det for at rette
op på forholdene havde været tilstrækkeligt med en advarsel.
Side 44/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Kendelse af 10. maj 2017 i FV2016.0207 angik, hvorvidt det var berettiget,
at en portør var blevet bortvist for et opslag på en (offentligt tilgængelig)
facebookside, som ifølge hospitalets ledelse var groft illoyalt over
arbejdspladsen og ledelsen. Af opslaget fremgik bl.a.:
”Jeg er portør på Roskilde sygehus og fra mit synspunkt
fungerer INTET hverken i rengøringen eller i portørcentralen,
alt er sparet ned og alle farer rundt som en flok skide høns i en
hønsegård og ved ikke hvad de skal. Chefer og ledere på niveau
3 og 4 tager ikke ansvar for en skid, men kaster alt over på de
almindelige ansatte og det hele sejler. Alt dette har jeg ca. 45
mands opbakning til. Ud fra hvad jeg oplever personligt så lider
patienterne også under dette koncerncirkus, dette i form af
ventetider og manglende rengøring FY FOR HELVEDE …”
Portøren havde tidligere fået en advarsel for et andet kritisk opslag på
samme facebookside.
Opmanden fandt, at der ikke var grundlag for at bortvise portøren.
Opmanden lagde herved bl.a. vægt på, at der ikke var tale om beskyldninger
rettet mod navngivne personer, at der var tale om personlige vurderinger på
grundlag af egne oplevelser, og at det måtte lægges grund til, at der var en
udbredt frustration hos portørerne over arbejdsforholdene, og at der
undertiden var problemer med rengøring af senge og med ventetider for
patienter som følge af mangel på portører. Portøren havde på den baggrund
haft et rimeligt grundlag for at udtale sig kritisk, og udtalelserne fandtes efter
deres meningsindhold at være lovlige – også selv om de på enkelte punkter
måtte betegnes som overdrivelser.
Formen i opslaget – henset til den udbredte frustration, der var blandt
portørerne, og at portøren som anført havde haft et rimeligt grundlag for at
udtale sig kritisk om forholdene – var heller ikke så grov, at det berettigede
til en bortvisning, ligesom den tidligere advarsel heller ikke kunne føre en
anden bedømmelse.
Kendelse af 6. december i FV 2021-317 angik, hvorvidt det var berettiget,
at Kunstakademiet havde bortvist en post.doc. (og konstitueret institutleder)
som følge af, at hun havde medvirket til en happening, hvor en lånt gipsbuste
af akademiets grundlægger, Frederik den 5., var blevet bortfjernet og
skubbet i havnen. Den ansatte gjorde under sagen bl.a. gældende, at der
måtte tages hensyn til den kunstneriske ytringsfrihed.
Bortvisningen var ifølge opmanden berettiget. Opmanden udtalte i den
forbindelse bl.a., at hverken grundlovens § 77, EMRK artikel 10 eller
Side 45/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
almindelige principper om offentligt ansattes ytringsfrihed kunne begrunde
en regel om, at offentligt ansatte kan ytre sig ved at fjerne og efterfølgende
ødelægge andres ejendom af væsentlig værdi.
2.2. Justitsministeriets overvejelser
Som det fremgår af den politiske aftale fra april 2024 mellem regeringen
(Socialdemokratiet, Venstre og Moderaterne) og Dansk Folkeparti om at
styrke offentligt ansattes ytringsfrihed, er regeringen og Dansk Folkeparti
enige om, at det er afgørende for et velfungerende demokrati, at offentligt
ansatte deltager i den offentlige debat, og at det er en grundlæggende
forudsætning for, at offentligt ansatte rent faktisk benytter deres adgang til
at deltage i den offentlige debat, at både ansatte og ledere er klar over
omfanget af de ansattes ytringsfrihed. Regeringen og Dansk Folkeparti er
derfor enige om, at de gældende regler om offentligt ansattes ytringsfrihed
skal lovfæstes.
Som anført i betænkning nr. 1553/2015, side 227, var det udvalget om
offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordningers opfattelse, at de
gældende regler om offentligt ansattes ytringsfrihed er udtryk for en i alt
væsentligt fornuftig afbalancering af de modsatrettede hensyn, der gør sig
gældende i spørgsmålet om offentligt ansattes ytringsfrihed.
Som videre anført i betænkning nr. 1573/2020, side 35 ff., fandt flertallet i
Ytringsfrihedskommissionen, at den gældende retstilstand om offentligt
ansattes ytringsfrihed er udtryk for en passende balance.
F
lertallet fandt i
den forbindelse, at et lovgivningsinitiativ vil kunne sende et vigtigt og
værdifuldt signal til de offentligt ansatte og deres ledere om, at de har
politisk opbakning til at gøre brug af deres ytringsfrihed, ligesom en
lovfæstelse vil kunne give en tiltrængt og mere overskuelig indgang til de
relevante regler, praksis og vejledning om det nærmere indhold af
ytringsfriheden.
Justitsministeriet kan tilslutte sig, at den gældende retstilstand om offentligt
ansattes ytringsfrihed er udtryk for afbalancering af de modsatrettede
hensyn, der gør sig gældende i spørgsmålet om offentligt ansattes
ytringsfrihed. Justitsministeriet er endvidere enig i, at en lovfæstelse af
gældende regler vil indeholde et vigtigt signal om opbakning til offentligt
ansattes ytringsfrihed, og at en lovfæstelse ville kunne bidrage til at
overskueliggøre det nærmere indhold af offentligt ansattes ytringsfrihed.
Den foreslåede lovfæstelse er på den baggrund udtryk for en kodificering af
de rammer, som er udviklet gennem bl.a., praksis fra domstolene,
Side 46/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Folketingets Ombudsmand og det fagretlige system, som der er redegjort
for ovenfor. Med lovforslaget vil rammerne for offentligt ansattes
ytringsfrihed således blive fastsat i et samlet lovgrundlag.
Justitsministeriet har ved udformningen af lovforslaget lagt vægt på, at en
samlet lov om offentligt ansattes ytringsfrihed bør sikre et klart overblik
over rammerne for offentligt ansattes udstrakte ytringsfrihed.
Justitsministeriet finder således, at det i lovgrundlaget klart bør fastslås, i
hvilke situationer offentligt ansattes ret til at ytre sig på egne vegne er
begrænset. Den foreslåede regulering heraf bygger på den detaljerede
beskrivelse af det retlige grundlag for offentligt ansattes ytringsfrihed, der
er beskrevet ovenfor i lovforslagets pkt. 2.1 om gældende ret.
Som følge af, at lovfæstelsen ikke har til formål at ændre de gældende regler
om offentligt ansattes ytringsfrihed, vil reguleringen i lovgrundlaget
indeholde skønsprægede afvejningsregler, som efterlades rum til, at
retstilstanden fortsat skal kunne gennemgå løbende udvikling og tilpasning
gennem praksis fra navnlig domstolene og Folketingets Ombudsmand.
2.3. Den foreslåede ordning
2.3.1. Anvendelsesområde
Med lovforslaget foreslås det, at der fastsættes en samlet lovregulering af
offentligt ansattes ytringsfrihed.
Som det fremgår under pkt. 2.1.1.2 og som nærmere redegjort for under
navnlig pkt. 2.1.3 ovenfor, har offentligt ansatte en udstrakt ytringsfrihed,
når de ytrer sig på egne vegne. Dette indebærer, at offentligt ansatte som
udgangspunkt ikke kan afskediges, degraderes eller på anden måde mødes
med negative ansættelsesretlige reaktioner på grund af ytringer, som
fremsættes på egne vegne. Det er imidlertid en grundlæggende forudsætning
for, at offentligt ansatte rent faktisk benytter deres adgang til at deltage i den
offentlige debat, at både ansatte og ledere er klar over omfanget af de
ansattes ytringsfrihed.
Den foreslåede lovregulering vil finde anvendelse for offentligt ansatte. Der
lægges op til at fastsætte denne afgrænsning direkte i lovteksten.
Der lægges op til, at loven vil finde anvendelse for ansatte ved alle dele af
den offentlige forvaltning, samt for ansatte ved al virksomhed, der udøves
af 1) selvejende institutioner, foreninger, fonde m.v., der er oprettet ved lov
eller i henhold til lov, og 2) selvejende institutioner, foreninger, fonde m.v.,
der er oprettet på privatretligt grundlag, og som udøver offentlig virksomhed
Side 47/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
af mere omfattende karakter og er undergivet intensiv offentlig regulering,
intensivt offentligt tilsyn og intensiv offentlig kontrol.
Lovens foreslåede anvendelsesområde vil således for det første omfatte
personer, som er ansat ved myndigheder, institutioner m.v., der er omfattet
af den offentlige forvaltning, således som denne er afgrænset i
forvaltningslovens § 1, stk. 1 og 2, og offentlighedslovens § 2. Dette svarer
til, hvad der sædvanligvis forstås ved offentligt ansatte, jf. pkt. 2.1.1.1.
Kerneområdet med hensyn til den offentlige forvaltning er
forvaltningsmyndigheder, der hører til den statslige, regionale eller
kommunale forvaltning, særlige nævn eller råd eller særlige
forvaltningsmyndigheder.
Omfattet af den offentlige forvaltning er bl.a. selvstændige offentlige
virksomheder. Det bemærkes i den forbindelse, at Folketingets
Ombudsmand i FOB 2020-36 og FOB 2020-47 om to DSB-medarbejdere
udtalte, at DSB som selvstændig offentlig virksomhed, jf. § 1 i lov om DSB,
jf. lovbekendtgørelse nr. 574 af 7. maj 2019, er en del af den offentlige
forvaltning og dermed underlagt forvaltningsrettens almindelige
retsgrundsætninger. Det forhold, at DSB efter § 2 i lov om DSB drives på
forretningsmæssigt grundlag, indebærer ifølge ombudsmanden ikke, at der
gælder andre og snævrere rammer for ytringsfriheden for ansatte ved DSB
end for andre offentligt ansatte.
Som udgangspunkt er institutioner, foreninger og selskaber, der er
organiseret på privatretligt grundlag, ikke en del af den offentlige
forvaltning. Det gælder, uanset om den virksomhed, der udøves, ganske kan
sidestilles med den, som sædvanligvis udøves af forvaltningsmyndigheder.
Dette gælder også selskaber, hvor staten som aktionær, interessent eller
lignende ejer f.eks. 100 pct. af selskabet. Ligeledes er private foreninger,
institutioner, selskaber m.v., der udfører opgaver for det offentlige i medfør
af bestemmelser i lov eller efter aftale, herunder licitation, som klart
udgangspunkt ikke omfattet.
Som eksempler på ansatte, der efter sædvanlig terminologi ikke henhører til
definitionen af offentligt ansatte, kan bl.a. nævnes ansatte på privatejede
sygehuse, der er oprettet på privatretligt grundlag, men i henhold til aftale
med de driftsansvarlige sundhedsmyndigheder behandler patienter som led
i udvidet frit sygehusvalg. Det samme gælder i relation til private
døgninstitutioner, der indgår aftale med kommuner om behandling af
Side 48/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
alkoholmisbrugere. Heller ikke sundhedspersoner samt disses ansatte, som
er tilmeldt landsoverenskomster om ydelser på praksisområdet, herunder
privatpraktiserende læger, tandlæger, psykologer, kiropraktorer og
fysioterapeuter, omfattes, jf. pkt. 2.1.1.1. Sådanne ansatte vil således ikke
være omfattet af det foreslåede anvendelsesområde.
Det bemærkes, at det alene vil være ansatte, som efter det foreslåede
anvendelsesområde vil være omfattet af loven. Det foreslås i lovteksten at
definere offentligt ansatte som personer, der er ansat i de institutioner m.v.,
som er omfattet af det foreslåede anvendelsesområde for loven. Det vil i den
forbindelse ikke være afgørende, om den pågældende ansættelsesretligt er
at betragte som lønmodtager, idet også f.eks. ledelsen i offentlige
myndigheder og institutioner m.v. vil være omfattet af det foreslåede
anvendelsesområde. Det afgørende vil være, om pågældende har sit
ansættelsesforhold ved de myndigheder, institutioner m.v., der omfattes af
det foreslåede anvendelsesområde, herunder at der er etableret et
tjenesteforhold mellem en offentlig myndighed m.v. og den, der ansættes.
Et sådant tjenesteforhold etableres ikke kun i de typiske ansættelser i det
offentlige, men også hvor personerne udpeges som medlem til en
kommission eller et udvalg, jf. nærmere ovenfor. Der vil dog for f.eks.
højtstående offentligt ansatte oftere være anledning til at præcisere, at
ytringer fremsættes på egne vegne, jf. nærmere pkt. 2.3.2.1, ligesom der
oftere vil gælde særlige begrænsninger i deres ytringsfrihed, jf. nærmere
pkt. 2.3.2.2.4 nedenfor.
Afgrænsningen indebærer bl.a., at loven ikke vil gælde for f.eks.
medlemmer af regionsråd og kommunalbestyrelser, idet rammerne for
disses ytringsfrihed fortsat vil være reguleret af anden lovgivning.
Den foreslåede lovregulering vil ikke gælde for ansatte, der ikke har sit
ansættelsesforhold ved de myndigheder, institutioner m.v., der omfattes af
det foreslåede anvendelsesområde, herunder privatansatte vikarer, uanset
om de udfører arbejde for de pågældende myndigheder, institutioner m.v.
Der henvises til lovforslagets § 1 og bemærkningerne hertil.
2.3.2. Rækkevidden af offentligt ansattes ytringsfrihed
2.3.2.1. Offentligt
privatpersoner
ansattes
ret
til
at
ytre
sig
som
Offentligt ansatte er omfattet af grundlovens § 77 og Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 10, og deres ytringsfrihed
Side 49/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
er således omfattet af den beskyttelse, som følger heraf, og som endvidere
er udviklet i praksis. Beskyttelsen omfatter som udgangspunkt alle former
for ytringer uanset formidlingsform, jf. nærmere pkt. 2.1.2.1 og pkt. 2.1.2.2.
Beskyttelsen gælder således alt fra faglige beskrivelser og synspunkter til
politiske holdninger, og uanset om ytringerne er fremsat i tekst, tale eller
billeder, herunder i forbindelse med taler, møder, interviews, læserbreve,
debatindlæg, indlæg på de sociale medier, kunstneriske udtryksformer m.v.
Beskyttelsen af offentligt ansattes ytringsfrihed gælder dog i almindelighed
kun, hvis den ansatte ytrer sig på egne vegne, dvs. som privatperson. Det
forslås på den baggrund at fastsætte en bestemmelse i lovens § 2, stk. 1, som
lovfæster, at offentligt ansatte ikke må mødes med negative
ansættelsesretlige reaktioner på grund af ytringer, som fremsættes på egne
vegne. Offentligt ansatte må endvidere ikke hindres eller forsøges hindret i
at fremsætte sådanne ytringer.
Bestemmelsen er udtryk for, at offentligt ansatte har en udstrakt
ytringsfrihed, når de ytrer sig i en sammenhæng, hvor det står klart, at de
ytrer sig på egne vegne, og der i sammenhængen ikke er risiko for, at
modtageren vil kunne opfatte ytringen som udtryk for myndighedens
synspunkt.
At offentligt ansatte har ret til at ytre sig på egne vegne betyder således, at
offentligt ansatte har pligt til at gøre det klart, at de udtaler sig som
privatpersoner og ikke på myndighedens vegne, når de ytrer sig som
privatpersoner om emner, der vedrører deres ansættelsesmyndighed, jf. bl.a.
FOB 91.189, der er nærmere omtalt ovenfor under pkt. 2.1.3.3.1.
Der kan derfor være behov for, at en offentligt ansat præciserer, at
pågældende ytrer sig på egne vegne, hvis der er risiko for, at offentligheden
fejlagtigt vil kunne opfatte en ytring som udtryk for myndighedens
synspunkter.
Risikoen herfor – og dermed anledningen til, at en offentlig ansat præciserer,
at ytringerne fremsættes på egne vegne – vil generelt være større, hvis der
er tale om en højtstående offentligt ansat. Som det fremgår af FOB 92.330,
der er nærmere beskrevet under pkt. 2.1.3.3.1, har ledelsen af relativt
selvstændige offentlige institutioner (som f.eks. offentlige sygehuse) dog en
i det væsentligste fri adgang til offentligt at fremlægge synspunkter både på
egne og på institutionens vegne.
Side 50/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Baggrunden herfor er, at sondringen mellem udtalelser, der fremsættes af en
ansat som privatperson, og udtalelser på myndighedens vegne, i praksis ofte
ikke kan gennemføres for så vidt angår lederen af disse institutioner.
Sådanne udtalelser vil ofte blive opfattet som hidrørende fra institutionen
som sådan, selvom de måtte være ment som private tilkendegivelser.
Folketingets Ombudsmand udtalte endvidere i FOB 92.330, at den
instruktionsadgang, som ledelsen (hvilket f.eks. for så vidt angår relativt
selvstændige offentligt institutioner kan være en overordnet myndighed) har
til at fastlægge retningslinjer for, hvem der må udtale sig på myndighedens
vegne, og indholdet af sådanne udtalelser, jf. også nedenfor, kun har
betydning, hvis den faktisk er udnyttet i form af udtrykkeligt meddelte
begrænsninger i adgangen til at ytre sig offentligt på myndighedens vegne.
Der kan endvidere være anledning til, at en offentligt ansat præciserer, at
pågældende ytrer sig på egne vegne, hvor en offentligt ansat f.eks. benytter
sin arbejdsmailadresse, eller hvor vedkommendes beskæftigelsesmæssige
status indgår i den sammenhæng, hvori ytringen fremsættes, jf. f.eks. Østre
Landsrets dom 6. december 2004 i sag nr. 21. afd. nr. B-2595-03,
offentliggjort i Ugeskrift for Retsvæsen 2005, side 1089/2 ff., FOB 2009 20-
1 og FOB 2018-20, der er nærmere omtalt under pkt. 2.1.3.1.1 og 2.1.3.3.1
ovenfor. Der vil derimod normalt ikke være behov for, at en offentligt ansat
præciserer, at en ytring er fremsat på egne vegne, når ytringen fremsættes
på sociale medier, jf. nærmere FOB 2017-1, FOB 2018-8 og FOB 2019-18.
Det bemærkes, at ytringer tillige kan være at anse som fremsat på egne
vegne – til forskel fra på vegne af myndigheden – når f.eks.
tillidsrepræsentanter eller arbejdsmiljørepræsentanter udtaler sig på vegne
af en medarbejdergruppe om eksempelvis forholdene på arbejdspladsen.
For så vidt angår den formelle ytringsfrihed udelukker grundlovens § 77, at
offentlige myndigheder kan indføre censur og andre forebyggende
foranstaltninger over for deres ansatte, jf. også FOB 82.199 og FOB 2014-
12. Ledelsen i en offentlig myndighed kan således f.eks. ikke beslutte, at de
ansatte kun må udtale sig til pressen som privatpersoner, hvis ledelsen på
forhånd har godkendt udtalelsen. Ledelsen kan heller ikke kræve på forhånd
(eller efterfølgende) at blive orienteret om ytringer, der af offentligt ansatte
fremsættes på egne vegne, ligesom der heller ikke i øvrigt kan lægges
hindringer i vejen for sådanne ytringers offentliggørelse.
Som det fremgår af side 13 i Justitsministeriets vejledning om offentligt
ansattes ytringsfrihed, vil det i en række tilfælde dog kunne være
Side 51/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
hensigtsmæssigt først at rejse kritikken via de interne systemer, bl.a. af
hensyn til muligheden for at forbedre de forhold, som en offentligt ansatte
finder er kritisable, og af hensyn til de fremtidige samarbejdsforhold på
arbejdspladsen. Ledelsen kan endvidere udtrykke et ønske om eller
anbefale, at de ansatte først retter deres kritik internt, uden at dette i sig selv
udgør et indgreb i deres ytringsfrihed. Arbejdsgiveren kan dog ikke stille
dette som krav.
Hvis ledelsen anbefaler, at den ansatte først retter sin kritik internt, må
ledelsen som udgangspunkt samtidig understrege over for de ansatte, at
retten til i stedet at vælge at fremføre en kritik offentligt ikke begrænses af
en sådan anbefaling, jf. bl.a. FOB 95.432.
Ledelsen i en offentlig myndighed kan omvendt fastsætte regler for, hvem
der må udtale sig på myndighedens vegne, og nærmere retningslinjer for
indholdet af sådanne udtalelser, jf. bl.a. FOB 92.330, som er beskrevet
ovenfor og under pkt. 2.1.3.3.1. Ledelsen kan endvidere på tilsvarende måde
fastsætte retningslinjer for de interne kommunikationsveje for så vidt angår
tjenstlige henvendelser fra ansatte til ledelsen. Folketingets Ombudsmand
udtalte således i FOB 96.131, at ledelsen af et administrativt hierarki i
offentlige forvaltningsmyndigheder inden for lovgivningens rammer er
relativt frit stillet med hensyn til at bestemme, hvordan kommunikationen
mellem ansatte og ledelse, herunder den politiske ledelse, skal foregå for så
vidt angår ytringer, der fremsættes som led i tjenesten.
Ombudsmanden udtalte dog videre, at retten er begrænset af den
almindelige ulovbestemte rådgivningspligt, der medfører, at visse
underordnede har en pligt – eller dog ret – til at orientere om og sige fra over
for ordre eller dispositioner, der anses for ulovlige. Rådgivningspligten kan
således nødvendiggøre eller legitimere, at fastlagte kommunikationsveje
ikke overholdes. Der kan i den forbindelse henvises nærmere til bl.a. Kodex
VII, der blev udgivet af Finansministeriet i 2015, og som fremstiller syv
centrale pligter, som embedsværket i centraladministrationen skal efterleve
i sin rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre, side 39 ff. Det
kan desuden henvises til vejledningen God adfærd i det offentlige, der blev
udgivet af Moderniseringsstyrelsen, KL og Danske Regioner i 2017, som i
kapitel 2 bl.a. beskriver pligten til at rådgive og advare. Vejledningen gælder
for alle offentligt ansatte.
Hvis en offentligt ansat ytrer sig på egne vegne, vil den pågældende som
udgangspunkt ikke kunne mødes med negative ansættelsesretlige reaktioner
Side 52/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
på grund af sådanne ytringer. En offentligt ansat må endvidere ikke hindres
eller forsøges hindret i at fremsætte sådanne ytringer, jf. også om
grundlovens § 77 samt FOB 82.199 og FOB 2014-12 ovenfor.
For så vidt angår negative ansættelsesretlige reaktioner bemærkes, at dette
dækker over både de såkaldte ansvarsreaktioner, hvilket vil sige
disciplinærstraf efter tjenestemandslovens § 24 og straf efter straffelovens
kapitel 16 om forbrydelser i offentlig tjeneste eller hverv m.v. samt (for
overenskomstansatte) eventuelle følger af misligholdelse. For det andet
skønsmæssige negative ansættelsesretlige reaktioner, f.eks. undladelse af
tildeling af løntillæg, ændring i arbejdsområde og afskedigelse, jf. nærmere
pkt. 2.1.2.5.
Der henvises til lovforslagets § 2 og bemærkningerne hertil.
2.3.2.2.
Begrænsninger i ytringsfriheden
Som ovenfor anført er udgangspunktet, at offentligt ansatte har ret til at ytre
sig på egne vegne, dvs. som privatpersoner.
Med hensyn til offentligt ansattes ytringsfrihed er offentligt ansatte –
ligesom alle andre borgere – underlagt visse begrænsninger. Det betyder, at
offentligt ansatte efter omstændighederne vil kunne straffes eller mødes
med negative ansættelsesretlige reaktioner på baggrund af ytringer, selvom
de er fremsat på egne vegne.
På den baggrund foreslås det endvidere, at der fastsættes en bestemmelse,
hvorefter de gældende begrænsninger af offentligt ansattes ytringsfrihed
lovfæstes. Udgangspunktet for reguleringen er, at offentligt ansatte har ret
til at ytre sig på egne vegne. Dette udgangspunkt vil dog ikke gælde, hvis 1)
ytringen indeholder fortrolige oplysninger, der er strafbare at videregive
eller udnytte efter straffelovens bestemmelser om tavshedspligt for den, som
virker eller har virket i offentlig tjeneste eller hverv, eller i det omfang, det
i øvrigt følger af anden lovgivning, at en oplysning ikke kan videregives, 2)
ytringen er freds- eller ærekrænkende, 3) ytringen er fremsat i urimelig grov
form, eller der er tale om åbenbart urigtige oplysninger om væsentlige
forhold inden for den offentligt ansattes eget arbejdsområde, eller 4)
hensynet til myndighedens eller institutionens m.v. interne
beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde tilsiger det, jf.
nærmere herom nedenfor.
Det bemærkes, at bestemmelsen ikke regulerer offentligt ansattes
meddeleret, som er beskrevet i kapitel 9 i Justitsministeriets vejledning om
Side 53/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
offentligt ansattes ytringsfrihed, eller offentligt ansattes adgang til at
indberette oplysninger m.v. efter lov om beskyttelse af whistleblowere
(whistleblowerloven), jf. nærmere herom pkt. 2.1.1.2 og 2.1.2.3.
2.3.2.2.1.
Om de begrænsninger, der gælder for offentligt ansattes
ytringsfrihed, kan der bl.a. henvises til reglerne om tavshedspligt, der
vedrører fortrolige oplysninger, som offentligt ansatte får kendskab til
gennem deres arbejde. Disse regler fremgår som beskrevet under pkt. 2.1.2.4
for så vidt angår offentligt ansatte navnlig af straffelovens §§ 152 og 152 e
og forvaltningslovens § 27. Reglerne om tavshedspligt indebærer, at
offentligt ansatte som det klare udgangspunkt ikke må ytre sig om
oplysninger, der er omfattet af deres tavshedspligt.
Det fremgår af straffelovens § 152, stk. 3, at en oplysning er fortrolig, når
den ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller når
det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige
hensyn til offentlige eller private interesser.
Straffeloven indeholder ikke en nærmere angivelse af, hvilke offentlige eller
private interesser som kan medføre, at en oplysning må anses for at være
fortrolig. Dette må derfor i væsentligt omfang bero på normer uden for
straffeloven.
Som anført under pkt. 2.1.2.4 indeholder forvaltningslovens § 27, stk. 1-4,
en række forskellige hensyn, der efter en konkret vurdering i hvert enkelt
tilfælde kan føre til, at en oplysning er fortrolig og dermed undergivet
tavshedspligt.
Dette omfatter f.eks. oplysninger om enkeltpersoners private, herunder
økonomiske, forhold, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 1. Der kan i den
forbindelse f.eks. henvises til FOB 2009 20-7 (om den dagældende
bestemmelse i forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6), der er omtalt under pkt.
2.1.2.4 ovenfor, hvor en støttepædagog i anonymiserede vendinger omtalte
et barn meget negativt under en samtale med en tidligere kollega, som forgik
i en offentlig bus. Kommunen meddelte støttepædagogen en advarsel for
brud på tavshedspligten. Folketingets Ombudsmand udtalte, at
tavshedspligten ikke var brudt, idet omtalen af barnet skete i anonyme
vendinger. Der blev således hverken nævnt navne, stednavne eller bestemte
perioder.
Det bemærkes, at oplysninger om egne ansættelsesforhold normalt ikke er
fortrolige. I FOB 00.485, der bl.a. er omtalt under pkt. 2.1.2.4 ovenfor, fandt
Side 54/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
ombudsmanden således ikke, at det udgjorde et brud på tavshedspligten, at
en sygeplejerske, der havde fået afslag på en stilling som rektor på den
sygeplejeskole, hvor hun i forvejen var ansat, opslog en meddelelse herom
ved lærernes postbokse på skolen. I opslaget orienterede hun om afslaget og
den begrundelse, som hun mundtligt havde fået for afslaget.
Forvaltningslovens § 27, stk. 4, nr. 5, indeholder endvidere en
generalklausul, hvorefter den, der virker inden for den offentlige
forvaltning, har tavshedspligt med hensyn til oplysninger, som det i øvrigt
er nødvendigt at hemmeligholde for at varetage væsentlige hensyn til private
og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige
karakter er påkrævet. Bestemmelsen omfatter bl.a. hensynet til en
myndigheds interne beslutningsproces og funktionsevne. Dette hensyn kan
f.eks. medføre, at det kan være ulovligt at referere, hvad nogen har sagt på
et møde i forbindelse med, at der er truffet en afgørelse, eller hvad der
fremgår af myndighedens interne udkast og indstillinger.
Det bemærkes, at offentligt ansatte ikke kan pålægges tavshedspligt i videre
omfang, end hvad der følger af lovgivningen, jf. forvaltningslovens § 27,
stk. 5.
Som det videre fremgår under pkt. 2.1.2.4, indebærer den omstændighed, at
en oplysning er fortrolig, imidlertid ikke i sig selv, at der foreligger en
krænkelse af tavshedspligten, hvis oplysningen videregives til andre.
Videregivelse af den fortrolige oplysning skal være ”uberettiget”, jf.
straffelovens § 152, stk. 1.
Der foreligger således bl.a. ikke en krænkelse af reglerne om tavshedspligt,
hvis den person, i hvis interesse der er tavshedspligt, har givet fornødent
samtykke til videregivelsen, jf. bl.a. betænkning nr. 998/1984 om
tavshedspligt, side 107 ff. Straffelovens § 152 e indeholder endvidere en
bestemmelse om, at tavshedspligten efter straffelovens § 152 ikke omfatter
tilfælde, hvor den pågældende er forpligtet til at videregive oplysningen, og
tilfælde, hvor den pågældende handler i berettiget varetagelse af åbenbar
almeninteresse eller eget eller andres tarv.
Straffelovens § 152 e er udtryk for en angivelse af tilfælde, hvor
videregivelse af fortrolige oplysninger ikke kan anses for uberettiget efter §
152, stk. 1. En videregivelse af fortrolige oplysninger vil således efter
omstændighederne også kunne være berettiget i andre tilfælde end de i §
152 e nævnte. Straffelovrådet har herom i en udtalelse af 13. maj 1985, der
Side 55/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
er optrykt som bilag til det forslag til lov om ændring af straffeloven,
hvorved § 152 e blev indsat, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, spalte
277 ff., anført, at det ikke vil være muligt i en lovtekst fuldstændig at angive,
hvilke forhold som kan gøre en videregivelse berettiget. Det vil således ved
siden af en udtrykkelig angivelse af nogle tilfældegrupper, hvor
videregivelse ikke er uberettiget, også være nødvendigt i beskrivelsen af den
strafbare handling at anvende udtrykket ”uberettiget”.
Reglen i straffelovens § 152 e, nr. 2, hvorefter tavshedspligten efter § 152
ikke omfatter tilfælde, hvor den pågældende handler i berettiget varetagelse
af åbenbar almeninteresse eller eget eller andres tarv, er et supplement til de
almindelige
objektive
straffrihedsgrunde
(nødværge,
lovlig
retshåndhævelse, nødret, uanmodet forretningsførelse og samtykke).
Udtrykket ”almeninteresse” henviser til samfundsmæssig interesse.
Spørgsmålet om, hvorvidt videregivelsen har været berettiget, skal afgøres
efter en konkret vurdering, hvor vigtigheden af formålet med videregivelsen
afvejes mod den krænkelse, der er forbundet med videregivelsen af de
fortrolige oplysninger, jf. betænkning nr. 998/1984 om tavshedspligt, side
104.
I tillæg til det anførte om straffelovens §§ 152 og 152 e og
forvaltningslovens § 27 bemærkes, at det endvidere kan følge af anden
lovgivning, herunder særlige regler om tavshedspligt m.v., at en oplysning
ikke kan videregives. Hvis der er tale om videregivelse af
personoplysninger, vil databeskyttelsesreglerne også kunne sætte visse
grænser. Der er ikke med den foreslåede ordning tilsigtet ændringer for så
vidt angår de begrænsninger, der for offentligt ansatte følger af sådanne
regler.
Som det også fremgår af side 11 i Justitsministeriets vejledning om
offentligt ansattes ytringsfrihed, vil en offentligt ansat f.eks. kunne drøfte
det med sin leder, hvis vedkommende er i tvivl om, hvorvidt en oplysning
er fortrolig og dermed omfattet af tavshedspligten.
2.3.2.2.2.
Offentligt ansattes ytringsfrihed er derudover begrænset af
straffelovens kapitel 27 om freds- og ærekrænkelser. Offentligt ansatte vil
derfor f.eks. på samme måde som andre kunne straffes, hvis de fremsætter
en ytring, der har karakter af en ærekrænkelse, jf. straffelovens § 267, jf.
også ovenfor under pkt. 2.1.1.2. At en ytring er fremsat på egne vegne og
Side 56/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
vedrører forhold relateret til pågældendes ansættelsesområde, f.eks. en leder
eller en kollega, ændrer således ikke herved.
2.3.2.2.3.
Herudover gælder i henhold til bl.a. praksis fra domstolene,
Folketingets Ombudsmand og det fagretlige system, som er beskrevet under
navnlig pkt. 2.1.3.1 og 2.1.3.3 ovenfor, visse yderligere begrænsninger i
offentligt ansattes ytringsfrihed.
Offentligt ansatte må således ikke fremsætte åbenbart urigtige oplysninger
om væsentlige forhold inden for deres ansættelsesområde, herunder
udtrykke en åbenbart uholdbar vurdering. Folketingets Ombudsmand har
om denne begrænsning i FOB 95.381 bl.a. udtalt, at udgangspunktet må
være, at den blotte omstændighed, at en ansats oplysninger til pressen ikke
er fuldt korrekte, ikke i sig selv er tilstrækkeligt til, at udtalelsen kan anses
for retsstridig. Over for sådanne fejl har ledelsen mulighed for at foretage
berigtigelse eller fremkomme med korrektioner. Derimod må udtalelser der
bevidst eller ved grov uagtsomhed på væsentlige punkter har fået et ukorrekt
indhold eller udtrykker en åbenbart uholdbar vurdering, anses for
retsstridige. Offentligt ansatte har endvidere en vis ret til at bruge skarpe og
polemiske vendinger, når de deltager i den offentlige debat om deres
arbejdsplads, og at der er rum for en vis brug af overdrevne udtryk, når blot
ytringen ikke derved bliver åbenbart urigtig eller urimelig grov, jf. bl.a. FOB
2019-18.
Offentligt ansatte må endvidere ikke ytre sig i en urimelig grov form, f.eks.
om arbejdsgiveren eller om kollegaer. I vurderingen heraf vil bl.a. kunne
indgå ordlyden og dens meningsindhold samt konteksten, som ytringen er
fremsat i. Begrænsningen indebærer, at en offentligt ansat ikke må benytte
vendinger, der i urimelig grad er udskældende, hånende eller
latterliggørende. Derimod vil den ansatte i almindelighed ikke være afskåret
fra at anvende satire, sarkasme eller polemiske vendinger, jf. bl.a. FOB
2016-37. Dette gælder ikke mindst under en faglig konflikt, jf. FOB
2020-36 og FOB 2020-47.
For så vidt angår ytringer, som har karakter af beskyldninger, vil der ved
vurderingen af, om en sådan ytring er urimelig grov, bl.a. kunne lægges
vægt på, om beskyldningen dokumenteres eller sandsynliggøres, jf. FOB
2017-1 og FOB 2022.20.
2.3.2.2.4.
Herudover kan hensynet til myndighedens interne
beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde begrunde, at offentligt
Side 57/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
ansatte skal udvise tilbageholdenhed i forhold til at ytre sig, jf. pkt. 2.1.3.3.2.
Begrænsningen gælder normalt kun centralt placerede medarbejdere, der
har medvirket i beslutningsprocessen.
Folketingets Ombudsmand anførte herom i FOB 87.237 bl.a., at
begrænsningen alene vedrører udtalelser om sager inden for den
pågældendes eget arbejdsområde. Derudover har omfanget af den
pågældendes medvirken i myndighedens beslutningsproces betydning ved
sådanne udtalelser. Ansatte med funktioner, der ligger langt fra
beslutningstagerne – og som derfor ikke er eller har været aktivt
medvirkende i beslutningsprocessen – vil således i almindelighed ikke være
underlagt nogen begrænsninger. Det har endvidere betydning, om
udtalelserne fremsættes før eller efter, at en beslutning er truffet. Adgangen
til at udtale sig, inden en sag er afgjort, kan være snævrere end adgangen til
at udtale sig senere. Endelig har offentligt ansatte en vidtgående adgang til
at udtale sig om ressourcemæssige spørgsmål, hvis spørgsmålet kan have
væsentlig betydning for deres fremtidige ansættelses- og arbejdsforhold.
Som eksempel på medarbejdere, hvis centrale placering aktualiserer de
begrænsninger i ytringsfriheden, der kan følge af den ansattes nære
tilknytning til myndighedens ledelse, kan nævnes særlige rådgivere ansat i
ministerierne, jf. betænkning nr. 1537/2013, side 164, om ministrenes
særlige rådgivere.
Der henvises til lovforslagets § 2 og bemærkningerne hertil.
2.3.2.3.
Som det fremgår af pkt. 2.1.3.3.2, kan ledelsen ikke pålægge
offentligt ansatte andre begrænsninger i deres ytringsfrihed end dem, der er
beskrevet ovenfor. Ledelsen vil således f.eks. ikke under henvisning til en
loyalitetsforpligtelse mellem en offentligt ansat og dennes arbejdsplads
kunne pålægge den ansatte yderligere begrænsninger i ytringsfriheden.
Hvis en offentligt ansat ytrer sig i overensstemmelse med de nævnte
begrænsninger, er ytringen lovlig, jf. bl.a. FOB 99.524 og FOB 00.485 og
nærmere under pkt. 2.1.3.3.4. Det betyder, at ytringen ikke i sig selv kan
føre til negative ansættelsesretlige reaktioner som f.eks. afskedigelse eller
andre former for direkte eller indirekte sanktionering, herunder undladelse
af tildeling af løntillæg eller ændring i arbejdsområde.
Følgevirkningerne af en lovlig ytring – f.eks. samarbejdsvanskeligheder –
vil dog kunne danne grundlag for negative ansættelsesretlige reaktioner. Der
stilles
dog
krav
om
en
vis
kvalifikation
af
sådanne
Side 58/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
samarbejdsvanskeligheder, herunder krav om, at vanskelighederne er
betydelige, at årsagen til vanskelighederne (inklusiv hovedskylden) kan
tilskrives den pågældende, og at samarbejdsvanskelighederne er søgt løst
ved mindre indgribende foranstaltninger. Endvidere stilles der krav om et
særligt sikkert bevismæssigt grundlag, jf. bl.a. FOB 2018-8.
Disse krav til kvalifikation af samarbejdsvanskeligheder har tillige støtte i
den
generelle
retspraksis
vedrørende
vurderingen
af
samarbejdsvanskeligheder som afskedigelsesgrund, jf. pkt. 2.1.3.1.2.
Der kan for så vidt angår mangel på tillid henholdsvis uegnethed som følge
af lovlige ytringer derudover henvises til FOB 01.552 og FOB 2011 20-3,
som er nærmere beskrevet under pkt. 2.1.3.3.4.
Der henvises til lovforslagets § 2 og bemærkningerne hertil.
3. Økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser for det
offentlige
Lovforslaget skønnes ikke at have økonomiske konsekvenser eller
implementeringskonsekvenser for det offentlige.
4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.
Lovforslaget har ingen økonomiske eller administrative konsekvenser for
erhvervslivet m.v.
5. Administrative konsekvenser for borgerne
Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.
6. Klimamæssige konsekvenser
Lovforslaget har ingen klimamæssige konsekvenser.
7. Miljø- og naturmæssige konsekvenser
Lovforslaget har ingen miljø- eller naturmæssige konsekvenser.
8. Forholdet til EU-retten
Lovforslaget indeholder ingen EU-retlige aspekter.
9. Hørte myndigheder og organisationer m.v.
Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 18. december 2024 til den 22.
januar 2025 (35 dage) været sendt i høring hos følgende myndigheder og
organisationer m.v.:
Side 59/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
3F – Fagligt Fælles Forbund, Aarhus Retshjælp, Advokatrådet,
Advokatsamfundet, Akademikerne (AC), Amnesty International,
Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Arbejdsretten, Ase Lønmodtager,
BUPL, Centralorganisationernes Fællesudvalg, CEPOS, Civilstyrelsen,
Danmarks Frie Fagforening, Danmarks Lærerforening, Danmarks Medie-
og Journalisthøjskole, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Folkeoplysnings
Samråd, Dansk Industri, Dansk Journalistforbund, Dansk Sygeplejeråd,
Danske Advokater, Danske Medier, Danske Regioner, Datatilsynet, Den
Danske Dommerforening, Den Danske Helsinki-Komité for
Menneskerettigheder, Den Særlige Klageret, Den Uafhængige
Politiklagemyndighed, Det Faglige Hus, Det Juridiske Fakultet -
Københavns Universitet, Digitalt Ansvar DIGNITY - Dansk Institut mod
Tortur,
Direktoratet
for
Kriminalforsorgen,
DJØF,
Dommerfuldmægtigforeningen,
Domstolsstyrelsen,
Fagbevægelsens
Hovedorganisation (FH), Fag og Arbejde (FOA), Familieretshuset,
Foreningen af Advokater og Advokatfuldmægtige, Foreningen af Offentlige
Anklagere,
Foreningen
af
Statsadvokater,
Foreningen
af
Statsforvaltningsjurister,
FTFa,
Forhandlingsfællesskabet,
Fængselsforbundet, Færøernes Landsstyre, Gadejuristen, Grønlands
Landsret, HK Kommunal, HK Landsklubben for Politiet og
Anklagemyndigheden, HK Landsklubben Danmarks Domstole, HK Stat,
Højesteret, IDA, Institut for Menneskerettigheder, Institut for Samfund og
Globalisering - Roskilde Universitet, Institut for Statskundskab -
Københavns Universitet, Institut for Statskundskab - Syddansk Universitet,
Institut for Statskundskab - Aalborg Universitet, Institut for Statskundskab
- Aarhus Universitet, International Rehabilitation Center for Torture
Victims, Juridisk Institut - Syddansk Universitet, Juridisk Institut - Aalborg
Universitet, Juridisk Institut - Aarhus Universitet, Justitia, KL,
Kommunale Velfærdschefer,
Kraka, Kristelig Fagforening (Krifa),
Kvinderådet,
Københavns
Retshjælp,
Landsforeningen
af
Forsvarsadvokater, Lederne, LGBT+ Danmark, Ligebehandlingsnævnet,
Manderådet, Naalakkersuisut, Nordisk Ministerråd, Offentligt Ansattes
Organisationer,
Politidirektørforeningen,
Politiforbundet,
Procesbevillingsnævnet,
Retspolitisk
Forening,
Rigsadvokaten,
Rigsombudsmanden i Grønland, Rigsombudsmanden på Færøerne,
Rigspolitiet, Rigsrevisionen, Samtlige byretter, Samtlige ministerier,
Sorenskriveren på Færøerne, Stats- og Kommunalt Ansattes
Forhandlingsfællesskab, Sundhedskartellet, Sø- og Handelsretten,
Tinglysningsretten, Veron, Vestre Landsret og Østre Landsret.
Side 60/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
2958310_0061.png
UDKAST
10. Sammenfattende skema
Positive
Negative konsekvenser/merudgifter
konsekvenser/mindreudgifter (hvis (hvis ja, angiv omfang/hvis nej, anfør
ja, angiv omfang/hvis nej, anfør
»Ingen«)
»Ingen«)
Økonomiske
konsekvenser
for
stat,
kommuner og
regioner
Implementering
skonsekvenser
for stat,
kommuner og
regioner
Økonomiske
konsekvenser
for
erhvervslivet
m.v.
Administrative
konsekvenser
for
erhvervslivet
m.v.
Administrative
konsekvenser
for borgerne
Klimamæssige
konsekvenser
Miljø- og
naturmæssige
konsekvenser
Ingen
Ingen
Ingen
Ingen
Ingen
Ingen
Ingen
Ingen
Ingen
Ingen
Ingen
Ingen
Ingen
Ingen
Side 61/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
2958310_0062.png
UDKAST
Forholdet til
EU-retten
Er i strid med
de fem
principper for
implementering
af erhvervsrettet
EU-regulering
(der i relevant
omfang også
gælder ved
implementering
af ikke-
erhvervsrettet
EU-regulering)
(sæt X)
Lovforslaget indeholder ingen EU-retlige aspekter.
Ja
Nej
X
Side 62/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser
Til § 1
De gældende regler om offentligt ansattes ytringsfrihed finder anvendelse
for de personer, som sædvanligvis forstås som offentligt ansatte. Ved
offentligt ansatte forstås sædvanligvis personer, som er ansat ved
myndigheder, institutioner m.v., der er omfattet af den offentlige
forvaltning, således som denne er afgrænset i forvaltningslovens § 1, stk. 1
og 2, og offentlighedslovens § 2. Om afgrænsningen af offentligt ansatte
henvises nærmere til pkt. 2.1.1.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Det foreslås med lovforslagets
§ 1
at fastsætte en bestemmelse, som på
baggrund af forståelsen af offentligt ansatte efter gældende ret afgrænser de
personer, som vil være omfattet af den foreslåede lovfæstelse af offentligt
ansattes ytringsfrihed. Den foreslåede bestemmelse vil medføre, at loven vil
gælde for personer, som er ansat ved myndigheder, institutioner m.v., der er
omfattet af den offentlige forvaltning, således som denne er afgrænset i
forvaltningslovens § 1, stk. 1 og 2, og offentlighedslovens § 2. Det betyder,
at loven vil gælde for alle grupper af ansatte, der efter sædvanlig terminologi
henhører til definitionen af offentligt ansatte.
Det foreslås med bestemmelsens
stk. 1,
at loven gælder for ansatte ved alle
dele af den offentlige forvaltning.
Bestemmelsens anvendelsesområde svarer til forvaltningslovens § 1, stk. 1,
og offentlighedslovens § 2 og skal fortolkes i overensstemmelse hermed.
Kerneområdet med hensyn til den offentlige forvaltning er
forvaltningsmyndigheder, der hører til den statslige, regionale eller
kommunale forvaltning, særlige nævn eller råd eller særlige
forvaltningsmyndigheder.
Det forslås i
stk. 2, nr. 1,
at loven desuden gælder for ansatte ved al
virksomhed, der udøves af selvejende institutioner, foreninger, fonde m.v.,
der er oprettet ved lov eller i henhold til lov. Dette omfatter bl.a. visse
gymnasieskoler, Landsbyggefonden, Byggeskadefonden, Feriefonden, ATP
og
Lønmodtagernes
Dyrtidsfond.
Bestemmelsen
svarer
til
forvaltningslovens § 1, stk. 2, nr. 1 og offentlighedslovens § 3, stk. 1, nr. 1,
og skal fortolkes i overensstemmelse hermed.
Det foreslås med bestemmelsens
nr. 2,
at loven endvidere gælder for ansatte
ved al virksomhed, der udøves af selvejende institutioner, foreninger, fonde
Side 63/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
m.v., der er oprettet på privatretligt grundlag, og som udøver offentlig
virksomhed af mere omfattende karakter og er undergivet intensiv offentlig
regulering, intensivt offentligt tilsyn og intensiv offentlig kontrol. Dette
omfatter bl.a. sociale institutioner med driftsoverenskomst. Bestemmelsen
svarer til forvaltningslovens § 1, stk. 2, nr. 2, og offentlighedslovens § 3,
stk. 1, nr. 2, og skal fortolkes i overensstemmelse hermed.
Som udgangspunkt er institutioner, foreninger og selskaber, der er
organiseret på privatretligt grundlag, ikke en del af den offentlige
forvaltning. Det gælder, uanset om den virksomhed, der udøves, ganske kan
sidestilles med den, som sædvanligvis udøves af forvaltningsmyndigheder.
Dette gælder også selskaber, hvor staten som aktionær, interessent eller
lignende ejer f.eks. 100 pct. af selskabet. Ligeledes er private foreninger,
institutioner, selskaber m.v., der udfører opgaver for det offentlige i medfør
af bestemmelser i lov eller efter aftale, herunder licitation, som klart
udgangspunkt ikke omfattet.
Det forslås i
stk. 3,
at der ved offentligt ansat i denne lov forstås personer,
der er ansat ved de myndigheder og institutioner m.v., der er nævnt i stk. 1
og 2.
Formålet med bestemmelsen er, at det i lovteksten klart defineres, hvornår
en person kan anses som offentligt ansat og dermed er omfattet af
reguleringen i den foreslåede lov. Den foreslåede bestemmelse vil således
skulle ses i sammenhæng med lovforslagets § 2, som fastsætter indholdet af
beskyttelsen af offentligt ansattes ytringsfrihed, og som i lovteksten er
afgrænset til at finde anvendelse for offentligt ansatte.
Det vil i forhold til afgrænsningen af offentligt ansatte ikke være afgørende,
om den pågældende ansættelsesretligt er at betragte som lønmodtager, idet
også f.eks. ledelsen i offentlige myndigheder og institutioner m.v. vil være
omfattet af det foreslåede anvendelsesområde. Det afgørende vil være, om
pågældende har sit ansættelsesforhold ved de myndigheder, institutioner
m.v., der omfattes af det foreslåede anvendelsesområde, herunder at der er
etableret et tjenesteforhold mellem en offentlig myndighed m.v. og den, der
ansættes. Et sådant tjenesteforhold etableres ikke kun i de typiske
ansættelser i det offentlige, men også hvor personerne udpeges som medlem
til en kommission eller et udvalg.
Som eksempler på ansatte, der efter sædvanlig terminologi ikke henhører til
definitionen af offentligt ansatte, kan bl.a. nævnes ansatte på privatejede
Side 64/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
sygehuse, der er oprettet på privatretligt grundlag, men i henhold til aftale
med de driftsansvarlige sundhedsmyndigheder behandler patienter som led
i udvidet frit sygehusvalg. Det samme gælder i relation til private
døgninstitutioner, der indgår aftale med kommuner om behandling af
alkoholmisbrugere. Heller ikke sundhedspersoner samt disses ansatte, som
er tilmeldt landsoverenskomster om ydelser på praksisområdet, herunder
privatpraktiserende læger, tandlæger, psykologer, kiropraktorer og
fysioterapeuter, omfattes. Den forslåede bestemmelse vil således medføre,
at loven ikke finder anvendelse for sådanne ansatte.
Det forslåede anvendelsesområde medfører desuden, at loven ikke vil gælde
for ansatte, der ikke har sit ansættelsesforhold ved de myndigheder,
institutioner m.v., der omfattes af det foreslåede anvendelsesområde,
herunder privatansatte vikarer, uanset om de udfører arbejde for de
pågældende myndigheder, institutioner m.v. Afgrænsningen indebærer
endvidere, at loven heller ikke vil gælde for f.eks. medlemmer af regionsråd
og
kommunalbestyrelser,
samt
ansatte
ved
domstolene,
Procesbevillingsnævnet og Folketinget samt dertil hørende myndigheder og
institutioner m.v., idet disse grupper af ansatte efter sædvanlig terminologi
ikke henhører til definitionen af offentligt ansatte.
Der henvises i øvrigt til pkt. 2.1.1.1 og 2.3.1 i lovforslagets almindelige
bemærkninger.
Til § 2
Efter gældende ret har offentligt ansatte en udstrakt grad af ytringsfrihed,
når de ytrer sig på egne vegne. Dette indebærer, at offentligt ansatte som
udgangspunkt ikke kan afskediges, degraderes eller på anden måde mødes
med negative ansættelsesretlige reaktioner på grund af ytringer, som
fremsættes på egne vegne. Der gælder dog i praksis en række eksempler på
situationer, hvor offentligt ansattes ytringsfrihed er begrænset. Offentligt
ansattes ret til at ytre sig på egne vegne vil således ikke gælde, hvis ytringen
f.eks. indeholder fortrolige oplysninger, der er strafbare at videregive eller
udnytte efter straffelovens bestemmelser om tavshedspligt for den, som
virker eller har virket i offentlig tjeneste eller hverv, eller hvis hensynet til
myndighedens eller institutionens m.v. interne beslutningsproces og
funktionsevne i særlige tilfælde tilsiger det.
For en nærmere beskrivelse af gældende ret henvises til pkt. 2.1.1.2, 2.1.2-
2.1.3 samt 2.3.2. i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Side 65/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Det foreslås med lovforslagets
§ 2
at fastsætte en bestemmelse, som på
baggrund af de regler og den praksis, der belyser de gældende rammer for
offentligt ansattes ytringsfrihed, lovfæster indholdet af offentligt ansattes
ytringsfrihed.
Det foreslås i bestemmelsens
stk. 1
at fastsætte, at offentligt ansatte ikke må
mødes med negative ansættelsesretlige reaktioner på grund af ytringer, som
fremsættes på egne vegne. Offentligt ansatte må endvidere ikke hindres eller
forsøges hindret i at fremsætte sådanne ytringer.
»Offentligt ansatte« efter den foreslåede bestemmelse skal forstås i
overensstemmelse med definitionen heraf i lovforslagets § 1, stk. 3.
Det følger af den foreslåede bestemmelse, at udgangspunktet er, at offentligt
ansatte har ret til at ytre sig på egne vegne, dvs. som privatpersoner. Er en
ytring fremsat lovligt, dvs. når de ytrer sig på egne vegne og overholder de
begrænsninger, som gælder, vil offentligt ansatte ikke kunne mødes med
negative ansættelsesretlige reaktioner på grund af ytringen.
Ved »ytringer, som fremsættes på egne vegne« forstås ytringer, som
fremsættes som privatperson, og som modtageren derfor ikke vil kunne
omfatte, som udtryk for myndighedens synspunkt. Der kan derfor være
behov for, at en offentligt ansat præciserer, at pågældende ytrer sig på egne
vegne, hvis der er risiko for, at offentligheden fejlagtigt vil kunne opfatte en
ytring som udtryk for myndighedens synspunkter.
Risikoen herfor – og dermed anledningen til, at en offentlig ansat præciserer,
at ytringerne fremsættes på egne vegne – vil generelt være større, hvis der
er tale om en højtstående offentligt ansat. Som det fremgår af FOB 92.330,
der er nærmere beskrevet under pkt. 2.1.3.3.1 i lovforslagets almindelige
bemærkninger, har ledelsen af relativt selvstændige offentlige institutioner
(som f.eks. offentlige sygehuse) dog en i det væsentligste fri adgang til
offentligt at fremlægge synspunkter både på egne og på institutionens
vegne.
Baggrunden herfor er, at sondringen mellem udtalelser, der fremsættes af en
ansat som privatperson, og udtalelser på myndighedens vegne, i praksis ofte
ikke kan gennemføres, for så vidt angår lederen af disse institutioner.
Sådanne udtalelser vil ofte blive opfattet som hidrørende fra institutionen
som sådan, selvom de måtte være ment som private tilkendegivelser.
Folketingets Ombudsmand udtalte endvidere i FOB 92.330, at den
instruktionsadgang, som ledelsen (hvilket f.eks. for så vidt angår relativt
Side 66/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
selvstændige offentligt institutioner kan være en overordnet myndighed) har
til at fastlægge retningslinjer for, hvem der må udtale sig på myndighedens
vegne, og indholdet af sådanne udtalelser, jf. også nedenfor, kun har
betydning, hvis den faktisk er udnyttet i form af udtrykkeligt meddelte
begrænsninger i adgangen til at ytre sig offentligt på myndighedens vegne.
Der kan endvidere være anledning til, at en offentligt ansat præciserer, at
pågældende ytrer sig på egne vegne, hvor en offentligt ansat f.eks. benytter
sin arbejdsmailadresse, eller hvor vedkommendes beskæftigelsesmæssige
status indgår i den sammenhæng, hvori ytringen fremsættes, jf. f.eks. Østre
Landsrets dom 6. december 2004 i sag nr. 21. afd. nr. B-2595-03,
offentliggjort i Ugeskrift for Retsvæsen 2005, side 1089/2 ff., FOB 2009 20-
1 og FOB 2018-20, der er nærmere omtalt under pkt. 2.1.3.1.1 og 2.1.3.3.1
i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Der vil derimod normalt ikke være behov for, at en offentligt ansat
præciserer, at en ytring er fremsat på egne vegne, når ytringen fremsættes
på sociale medier, jf. nærmere FOB 2017-1, FOB 2018-8 og FOB 2019-18.
Det bemærkes, at ytringer tillige kan være at anse som fremsat på egne
vegne – til forskel fra på vegne af myndigheden – når f.eks.
tillidsrepræsentanter eller arbejdsmiljørepræsentanter udtaler sig på vegne
af en medarbejdergruppe om eksempelvis forholdene på arbejdspladsen.
For en nærmere beskrivelse af ytringer fremsat på egne vegne henvises i
øvrigt til pkt. 2.1.3.3.1 og 2.3.2.1. i lovforslagets almindelige
bemærkninger.
Beskyttelsen omfatter som udgangspunkt alle former for ytringer uanset
formidlingsform, jf. nærmere pkt. 2.1.2.1 og pkt. 2.1.2.2 i lovforslagets
almindelige bemærkninger. Beskyttelsen gælder således alt fra faglige
beskrivelser og synspunkter til politiske holdninger, og uanset om
ytringerne er fremsat i tekst, tale eller billeder, herunder i forbindelse med
taler, møder, interviews, læserbreve, debatindlæg, indlæg på de sociale
medier, kunstneriske udtryksformer m.v.
Som det fremgår af den foreslåede bestemmelse, må offentligt ansatte ikke
mødes med negative ansættelsesretlige reaktioner på grund af ytringer, som
fremsættes på egne vegne.
Ved
»
negative ansættelsesretlige reaktioner
«
forstås for det første såkaldte
ansvarsreaktioner,
hvilket
vil
sige
disciplinærstraf
efter
Side 67/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
tjenestemandslovens § 24 og straf efter straffelovens kapitel 16 om
forbrydelser i offentlig tjeneste eller hverv m.v. samt (for
overenskomstansatte) eventuelle følger af misligholdelse, og for det andet
skønsmæssige negative ledelsesreaktioner, f.eks. undladelse af tildeling af
løntillæg, ændring i arbejdsområde og afskedigelse.
For så vidt angår ikendelse af ansvarsreaktioner er det en betingelse, at den
pågældende har begået en tjenesteforseelse eller (for overenskomstansatte)
en misligholdelse af ansættelsesforholdet. Den ansatte skal således have
handlet i strid med de regler og normer, som gælder for det pågældende
ansættelsesforhold.
Det er alene tjenestemænd, som kan ikendes disciplinærstraffe for
tjenesteforseelser. Ifølge tjenestemandslovens § 24, der gælder for ansatte i
staten og folkekirken, og § 22 i tjenestemandsregulativerne for ansatte i
henholdsvis kommunerne og regionerne, kan disciplinærstraffene udgøre
advarsel eller irettesættelse, bøde på ikke over �½ måneds løn, forflyttelse,
degradering og afsked. Selvom der ikke foreligger en tjenesteforseelse, der
kan medføre ”ansvarsreaktioner”, vil tjenestemanden kunne rammes af
ansættelsesmyndighedens skønsmæssige negative ledelsesreaktioner.
Overenskomstansatte
vil
derimod
kunne
rammes
af
misligholdelsesbeføjelser (f.eks. afskedigelse eller bortvisning) eller af de
skønsmæssige negative ledelsesreaktioner.
Både tjenestemænd og overenskomstansatte vil endvidere kunne idømmes
straf efter reglerne i straffelovens kapitel 16.
Anvendelse af skønsmæssige negative ledelsesreaktioner forudsætter
derimod ikke, at den ansatte har handlet retsstridigt. Undladelse af tildeling
af løntillæg, ændring i arbejdsområde og afskedigelse er således beføjelser,
der tilkommer ledelsen i kraft af dennes almindelige ret til at lede og fordele
arbejdet (ledelsesretten). Disse beføjelser kan anvendes, selv om den ansatte
ikke har handlet i strid med de for ansættelsesforholdet gældende regler og
normer. Forvaltningsmyndigheder er også ved anvendelsen af
skønsmæssige ledelsesreaktioner bundet af almindelige forvaltningsretlige
regler og principper, herunder krav om saglighed, begrundelse og
proportionalitet samt den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning.
For en nærmere beskrivelse af ansættelsesretlige reaktioner henvises i øvrigt
til pkt. 2.1.2.5.1 og 2.3.2.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Side 68/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Efter gældende ret er offentligt ansatte – ligesom alle andre borgere –
underlagt visse begrænsninger i deres ytringsfrihed. Det betyder, at
offentligt ansatte efter omstændighederne vil kunne straffes eller mødes
med negative ansættelsesretlige reaktioner på baggrund af ytringer, selvom
de er fremsat på egne vegne.
Det forslås på den baggrund i den foreslåede bestemmelses
stk. 2
at
lovfæste, at udgangspunktet i stk. 1, (om offentligt ansattes ytringsfrihed,
når de ytrer sig på egne vegne) ikke gælder i visse nærmere oplistede
tilfælde.
Det bemærkes i den forbindelse, at ledelsen ikke vil kunne pålægge
offentligt ansatte andre begrænsninger i deres ytringsfrihed end dem, der
fremgår af den foreslåede bestemmelse. Der er ikke med den foreslåede
bestemmelse tilsigtet ændringer i offentligt ansattes ytringsfrihed i forhold
til de rettigheder, offentligt ansatte har efter gældende ret. Grænserne for
offentligt ansattes ytringsfrihed skal således fortsat fastlægges efter de
kriterier, der er blevet udviklet gennem bl.a. retspraksis, praksis fra
Folketinget Ombudsmand og praksis fra det fagretlige system.
Det forslås med bestemmelsens
stk. 2, nr. 1,
at udgangspunktet i stk. 1 ikke
finder anvendelse, hvis ytringen indeholder fortrolige oplysninger, der er
strafbare at videregive eller udnytte efter straffelovens bestemmelser om
tavshedspligt for den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller
hverv, eller i det omfang, det i øvrigt følger af anden lovgivning, at en
oplysning ikke kan videregives.
Den foreslåede bestemmelse er udtryk for, at offentligt ansatte som det klare
udgangspunkt ikke må ytre sig om oplysninger, der er omfattet af deres
tavshedspligt.
Det fremgår af straffelovens § 152, stk. 3, at en oplysning er fortrolig, når
den ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller når
det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige
hensyn til offentlige eller private interesser.
Straffeloven indeholder ikke en nærmere angivelse af, hvilke offentlige eller
private interesser som kan medføre, at en oplysning må anses for at være
fortrolig. Dette må derfor i væsentligt omfang bero på normer uden for
straffeloven.
Side 69/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Som anført under pkt. 2.1.2.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger
indeholder forvaltningslovens § 27, stk. 1-4, en række forskellige hensyn,
der efter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde kan føre til, at en
oplysning er fortrolig og dermed undergivet tavshedspligt.
Dette omfatter f.eks. oplysninger om enkeltpersoners private, herunder
økonomiske, forhold, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 1. Der kan i den
forbindelse f.eks. henvises til FOB 2009 20-7 (om den dagældende
bestemmelse i forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6), der er omtalt under pkt.
2.1.2.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger, hvor en støttepædagog i
anonymiserede vendinger omtalte et barn meget negativt under en samtale
med en tidligere kollega, som forgik i en offentlig bus. Kommunen meddelte
støttepædagogen en advarsel for brud på tavshedspligten. Folketingets
Ombudsmand udtalte, at tavshedspligten ikke var brudt, idet omtalen af
barnet skete i anonyme vendinger. Der blev således hverken nævnt navne,
stednavne eller bestemte perioder.
Det bemærkes, at oplysninger om egne ansættelsesforhold normalt ikke er
fortrolige. I FOB 00.485, der bl.a. er omtalt under pkt. 2.1.2.4 i lovforslagets
almindelige bemærkninger, fandt ombudsmanden således ikke, at det
udgjorde et brud på tavshedspligten, at en sygeplejerske, der havde fået
afslag på en stilling som rektor på den sygeplejeskole, hvor hun i forvejen
var ansat, opslog en meddelelse herom ved lærernes postbokse på skolen. I
opslaget orienterede hun om afslaget og den begrundelse, som hun
mundtligt havde fået for afslaget.
Forvaltningslovens § 27, stk. 4, nr. 5, indeholder endvidere en
generalklausul, hvorefter den, der virker inden for den offentlige
forvaltning, har tavshedspligt med hensyn til oplysninger, som det i øvrigt
er nødvendigt at hemmeligholde for at varetage væsentlige hensyn til private
og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige
karakter er påkrævet. Bestemmelsen omfatter bl.a. hensynet til en
myndigheds interne beslutningsproces og funktionsevne. Dette hensyn kan
f.eks. medføre, at det kan være ulovligt at referere, hvad nogen har sagt på
et møde i forbindelse med, at der er truffet en afgørelse, eller hvad der
fremgår af myndighedens interne udkast og indstillinger.
Det bemærkes, at offentligt ansatte ikke kan pålægges tavshedspligt i videre
omfang, end hvad der følger af lovgivningen, jf. forvaltningslovens § 27,
stk. 5.
Side 70/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Den omstændighed, at en oplysning er fortrolig, indebærer imidlertid ikke i
sig selv, at der foreligger en krænkelse af tavshedspligten, hvis oplysningen
videregives til andre. Videregivelse af den fortrolige oplysning skal være
”uberettiget”, jf. straffelovens § 152, stk. 1.
Der foreligger således bl.a. ikke en krænkelse af reglerne om tavshedspligt,
hvis den person, i hvis interesse der er tavshedspligt, har givet fornødent
samtykke til videregivelsen, jf. bl.a. betænkning nr. 998/1984 om
tavshedspligt, side 107 ff. Straffelovens § 152 e indeholder endvidere en
bestemmelse om, at tavshedspligten efter straffelovens § 152 ikke omfatter
tilfælde, hvor den pågældende er forpligtet til at videregive oplysningen, og
tilfælde, hvor den pågældende handler i berettiget varetagelse af åbenbar
almeninteresse eller eget eller andres tarv.
Straffelovens § 152 e er udtryk for en angivelse af tilfælde, hvor
videregivelse af fortrolige oplysninger ikke kan anses for uberettiget efter §
152, stk. 1. En videregivelse af fortrolige oplysninger vil således efter
omstændighederne også kunne være berettiget i andre tilfælde end de i §
152 e nævnte. Straffelovrådet har herom i en udtalelse af 13. maj 1985, der
er optrykt som bilag til det forslag til lov om ændring af straffeloven,
hvorved § 152 e blev indsat, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, spalte
277 ff., anført, at det ikke vil være muligt i en lovtekst fuldstændig at angive,
hvilke forhold som kan gøre en videregivelse berettiget. Det vil således ved
siden af en udtrykkelig angivelse af nogle tilfældegrupper, hvor
videregivelse ikke er uberettiget, også være nødvendigt i beskrivelsen af den
strafbare handling at anvende udtrykket ”uberettiget”.
Reglen i straffelovens § 152 e, nr. 2, hvorefter tavshedspligten efter § 152
ikke omfatter tilfælde, hvor den pågældende handler i berettiget varetagelse
af åbenbar almeninteresse eller eget eller andres tarv, er et supplement til de
almindelige
objektive
straffrihedsgrunde
(nødværge,
lovlig
retshåndhævelse, nødret, uanmodet forretningsførelse og samtykke).
Udtrykket ”almeninteresse” henviser til samfundsmæssig interesse.
Spørgsmålet om, hvorvidt videregivelsen har været berettiget, skal afgøres
efter en konkret vurdering, hvor vigtigheden af formålet med videregivelsen
afvejes mod den krænkelse, der er forbundet med videregivelsen af de
fortrolige oplysninger, jf. betænkning nr. 998/1984 om tavshedspligt, side
104.
Side 71/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
I tillæg til det anførte om straffelovens §§ 152 og 152 e og
forvaltningslovens § 27 bemærkes, at det endvidere kan følge af anden
lovgivning, herunder særlige regler om tavshedspligt m.v., at en oplysning
ikke kan videregives. Hvis der er tale om videregivelse af
personoplysninger, vil databeskyttelsesreglerne også kunne sætte visse
grænser.
Der henvises i øvrigt til pkt. 2.1.2.4 og 2.3.2.2.1 i lovforslagets almindelige
bemærkninger.
Det forslås med bestemmelsens
stk. 2, nr. 2,
at udgangspunktet i stk. 1 ikke
finder anvendelse, hvis ytringen er freds- eller ærekrænkende.
Den foreslåede bestemmelse er udtryk for, at offentligt ansattes
ytringsfrihed kan begrænses, hvis ytringen er i strid med af straffelovens
kapitel 27 om freds- og ærekrænkelser. Det vil bl.a. gælde for videregivelse
af oplysninger om en anden persons rent private forhold eller fremsættelse
af injurierende udtalelser.
Offentligt ansatte vil derfor f.eks. på samme måde som andre kunne straffes,
hvis de fremsætter en ytring, der har karakter af en ærekrænkelse, jf.
straffelovens § 267. At en ytring er fremsat på egne vegne og vedrører
forhold relateret til pågældendes ansættelsesområde, f.eks. en leder eller en
kollega, ændrer således ikke herved.
Der henvises i øvrigt til pkt. 2.1.1.2 og 2.3.2.2.2 i lovforslagets almindelige
bemærkninger.
Det forslås med bestemmelsens
stk. 2, nr. 3,
at udgangspunktet i stk. 1 ikke
finder anvendelse, hvis ytringen er fremsat i urimelig grov form, eller der er
tale om åbenbart urigtige oplysninger om væsentlige forhold inden for den
offentligt ansattes eget arbejdsområde.
Den foreslåede bestemmelse er udtryk for, at offentligt ansatte gerne må
udtale sig groft kritisk om forholdene på sin arbejdsplads, hvis forholdene
giver grund til det, jf. også side 14 i Justitsministeriets vejledning om
offentligt ansattes ytringsfrihed. Offentligt ansatte må dog ikke udtale sig i
en urimelig grov form. Herudover må offentligt ansatte ikke fremsætte
åbenbart urigtige oplysninger om væsentlige forhold inden for den offentligt
ansattes eget arbejdsområde.
Side 72/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
Efter bestemmelsen må offentligt ansatte ikke fremsætte åbenbart urigtige
oplysninger om væsentlige forhold inden for deres ansættelsesområde,
herunder udtrykke en åbenbart uholdbar vurdering. Folketingets
Ombudsmand har om denne begrænsning i FOB 95.381 bl.a. udtalt, at
udgangspunktet må være, at den blotte omstændighed, at en ansats
oplysninger til pressen ikke er fuldt korrekte, ikke i sig selv er tilstrækkeligt
til, at udtalelsen kan anses for retsstridig. Over for sådanne fejl har ledelsen
mulighed for at foretage berigtigelse eller fremkomme med korrektioner.
Derimod må udtalelser der bevidst eller ved grov uagtsomhed på væsentlige
punkter har fået et ukorrekt indhold eller udtrykker en åbenbart uholdbar
vurdering, anses for retsstridige. Offentligt ansatte har endvidere en vis ret
til at bruge skarpe og polemiske vendinger, når de deltager i den offentlige
debat om deres arbejdsplads, og at der er rum for en vis brug af overdrevne
udtryk, når blot ytringen ikke derved bliver åbenbart urigtig eller urimelig
grov, jf. bl.a. FOB 2019-18.
Offentligt ansatte må endvidere ikke ytre sig i en urimelig grov form, f.eks.
om arbejdsgiveren eller om kollegaer. I vurderingen heraf vil bl.a. kunne
indgå ordlyden og dens meningsindhold samt konteksten, som ytringen er
fremsat i. Begrænsningen indebærer, at en offentligt ansat ikke må benytte
vendinger, der i urimelig grad er udskældende, hånende eller
latterliggørende. Derimod vil den ansatte i almindelighed ikke være afskåret
fra at anvende satire, sarkasme eller polemiske vendinger, jf. bl.a. FOB
2016-37. Dette gælder ikke mindst under en faglig konflikt, jf. FOB
2020-36 og FOB 2020-47.
For så vidt angår ytringer, som har karakter af beskyldninger, vil der ved
vurderingen af, om en sådan ytring er urimelig grov, bl.a. kunne lægges
vægt på, om beskyldningen dokumenteres eller sandsynliggøres, jf. FOB
2017-1 og FOB 2022.20.
Der henvises i øvrigt til pkt. 2.1.3.3.2, 2.1.3.4 og 2.3.2.2.3 i lovforslagets
almindelige bemærkninger, hvor der bl.a. er en gennemgang af praksis fra
Folketingets Ombudsmand herom.
Det forslås med bestemmelsens
stk. 2, nr. 4,
at udgangspunktet i stk. 1 ikke
finder anvendelse, hvis hensynet til myndighedens eller institutionens m.v.
interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde tilsiger det.
Denne begrænsning af offentligt ansattes ytringsfrihed vil normalt kun
gælde for centralt placerede medarbejdere, der har medvirket i
Side 73/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
beslutningsprocessen. Folketingets Ombudsmand har herom anført i FOB
87.237 bl.a., at begrænsningen alene vedrører udtalelser om sager inden for
den pågældendes eget arbejdsområde. Derudover har omfanget af den
pågældendes medvirken i myndighedens beslutningsproces betydning ved
sådanne udtalelser. Ansatte med funktioner, der ligger langt fra
beslutningstagerne – og som derfor ikke er eller har været aktivt
medvirkende i beslutningsprocessen – vil således i almindelighed ikke
skulle være underlagt nogen begrænsninger.
Det vil endvidere skulle tillægges betydning, om udtalelserne fremsættes før
eller efter, at en beslutning er truffet. Adgangen til at udtale sig, inden en
sag er afgjort, kan være snævrere end adgangen til at udtale sig senere.
Endelig har offentligt ansatte en vidtgående adgang til at udtale sig om
ressourcemæssige spørgsmål, hvis spørgsmålet kan have væsentlig
betydning for deres fremtidige ansættelses- og arbejdsforhold.
Som eksempel på medarbejdere, hvis centrale placering aktualiserer de
begrænsninger i ytringsfriheden, der kan følge af den ansattes nære
tilknytning til myndighedens ledelse, kan nævnes særlige rådgivere ansat i
ministerierne, jf. betænkning nr. 1537/2013, side 164, om ministrenes
særlige rådgivere.
Der henvises i øvrigt til pkt. 2.1.3.3.2 og 2.3.2.2.4 i lovforslagets
almindelige bemærkninger.
Hvis en offentligt ansat ytrer sig i overensstemmelse med de nævnte
begrænsninger, er ytringen lovlig. Det betyder, at ytringen ikke i sig selv
kan føre til negative ansættelsesretlige reaktioner som f.eks. afskedigelse
eller andre former for direkte eller indirekte sanktionering, herunder
undladelse af tildeling af løntillæg eller ændring i arbejdsområde.
Følgevirkningerne af en lovlig ytring – f.eks. samarbejdsvanskeligheder –
vil dog kunne danne grundlag for negative ledelsesreaktioner. Der stilles
dog krav om en vis kvalifikation af sådanne samarbejdsvanskeligheder,
herunder krav om, at vanskelighederne er betydelige, at årsagen til
vanskelighederne (inklusiv hovedskylden) kan tilskrives den pågældende,
og at samarbejdsvanskelighederne er søgt løst ved mindre indgribende
foranstaltninger. Endvidere stilles der krav om et særligt sikkert
bevismæssigt grundlag, jf. bl.a. FOB 2018-8.
Disse krav til kvalifikation af samarbejdsvanskeligheder har tillige støtte i
den
generelle
retspraksis
vedrørende
vurderingen
af
Side 74/75
 REU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 103: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om offentligt ansattes ytringsfrihed, fra justitsministeren
UDKAST
samarbejdsvanskeligheder som afskedigelsesgrund, jf. pkt. 2.1.3.1.2 i
lovforslagets almindelige bemærkninger.
Der henvises i øvrigt til pkt. 2.3.2.3 i lovforslagets almindelige
bemærkninger.
Til § 3
Det foreslås, at loven skal træde i kraft dem 1. juli 2025.
Til § 4
Det foreslås, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland, men at loven
ved kongelig anordning kan sættes i kraft for rigsmyndighederne på
Færøerne og i Grønland med de ændringer, som de færøske og grønlandske
forhold tilsiger.
Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med, at det arbejds- og
ansættelsesretlige område er overtaget af Færøerne og Grønland.
Det foreslås på den baggrund, at loven ikke skal gælde for Færøerne og
Grønland, men at loven skal kunne sættes i kraft for rigsmyndighederne på
Færøerne og i Grønland med de ændringer, som de færøske og grønlandske
forhold tilsiger.
Det er Justitsministeriets vurdering, at det er hensigtsmæssigt, at der gives
mulighed for at lovfæste offentligt ansattes ytringsfrihed i forhold til
rigsmyndighederne på Færøerne og i Grønland med samme begrænsninger,
som vil gælde for offentligt ansatte i Danmark.
Side 75/75