MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Miljø- og Fødevareudvalget 2024-25
MOF Alm.del Bilag 148
Offentligt

DISKUSSIONSOPLÆG

Udarbejdet af formandskabet for De Økonomiske Råd til

Møde i Det Miljøøkonomiske Råd

tirsdag den 10. december 2024

Klausuleret indtil

tirsdag den 10. december 2024 kl. 12.00

AKTUEL MILJØØKONOMISK POLITIK

KLIMAPOLITIK UNDER USIKKERHED

F&U-STØTTE, INNOVATION OG GRØN

TEKNOLOGI

Formandskabet

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

DISKUSSIONSOPLÆG

Udarbejdet af formandskabet for De Økonomiske Råd til

Møde i Det Miljøøkonomiske Råd

tirsdag den 10. december 2024

Klausuleret indtil

tirsdag den 10. december 2024 kl. 12.00

AKTUEL MILJØØKONOMISK POLITIK

KLIMAPOLITIK UNDER USIKKERHED

F&U-STØTTE, INNOVATION OG GRØN

TEKNOLOGI

Formandskabet

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

De Økonomiske Råd

Sekretariatet

Emil Møllers Gade 41

8700 Horsens

Tlf.: 51 51 28 00

E-post: [email protected]

Hjemmeside: www.dors.dk

: @DORsSekretariat

Som følge af afrundinger kan summen af tallene i tabellerne afvige fra totalen.

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Indhold

INDHOLD

RAPPORTENS HOVEDKONKLUSIONER

KAPITEL I

AKTUEL MILJØØKONOMISK POLITIK

Litteratur

KLIMAPOLITIK UNDER USIKKERHED

II.1

Indledning

II.2

Vilkår for dansk klimapolitik

II.3

Den nuværende danske klimalov og -politik

II.4

Mulige ændringer i klimaloven

II.5

Sammenfatning og anbefalinger

Litteratur

F&U-STØTTE, INNOVATION OG GRØN TEKNOLOGI

III.1 Indledning

III.2 Argumenter for og imod støtte til F&U

III.3 Det danske F&U-landskab

III.4 Effekter på F&U-indsats i støttede virksomheder

III.5 Effekter på produktion af ny viden og eksport af varer

III.6 Diskussion og sammenfatning

Litteratur

111

123

128

KAPITEL II

KAPITEL III

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

RAPPORTENS

HOVED-

KONKLUSIONER

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

RAPPORTENS HOVEDKONKLUSIONER

Kapitel I

kommenterer på den aktuelle miljøøkonomiske

politik, herunder

Aftale om Implementering af et Grønt

Danmark

med tiltag til at reducere landbrugets udledninger

af drivhusgasser og kvælstof til vandmiljøet. Derudover

diskuteres andre tiltag til grøn omstilling og klimatilpasning.

Kapitel II

afdækker, at det på grund af usikkerhed om skøn

for reduktionsbehov vil forbedre de klimapolitiske styrings-

muligheder, sikkerheden for målopnåelse og samfunds-

økonomien, hvis man planlægger efter overopfyldelse af

klimalovens reduktionsmål. Det samme er tilfældet, hvis

klimalovens nuværende mål om reduktioner i et bestemt

fremtidigt år ændres til et drivhusgasbudget over en læn-

gere årrække.

Kapitel III

indeholder en analyse af effekterne af støtte til

forskning og udvikling (F&U) i virksomheder med fokus på

støtte til grøn F&U. Analysen finder ingen effekt på mål for

produktion og spredning af ny (grøn) viden, og den pri-

mære effekt af støtten synes at være en stigning i ekspor-

ten. På den baggrund kan det overvejes, om tildelingskrite-

rierne for støtten bør revideres.

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Rapportens hovedkonklusioner

RAPPORTENS

HOVEDKONKLUSIONER

Nærværende diskussionsoplæg er udarbejdet af formandskabet til mø-

det i Det Miljøøkonomiske Råd den 10. december 2024. Formandska-

bets oplæg til mødet indeholder tre kapitler:



Aktuel miljøøkonomisk politik

Klimapolitik under usikkerhed

F&U-støtte, innovation og grøn teknologi

Vurderinger og anbefalinger i diskussionsoplægget er alene formand-

skabets. Den endelige udgave vil indeholde skriftlige kommentarer fra

rådets medlemmer. I tilknytning til diskussionsoplægget er der udar-

bejdet notater, der uddyber og dokumenterer beregninger og analyser.

Disse notater vil sammen med data bag figurer være tilgængelige på

www.dors.dk, når rådsmødet har været afholdt.

KAPITEL I, AKTUEL MILJØØKONOMISK POLITIK

Den indførte CO

afgift på landbrugets

udledninger kunne

være samfunds-

økonomisk billigere

Med

Aftalen om Implementering af et Grønt Danmark

er der truffet en-

delig beslutning om at pålægge landbruget en afgift på dets udledning

af CO

e, som giver en løbende tilskyndelse til, at landbruget mindsker

sin udledning. Når afgiften på landbruget er fuldt indfaset, er der den

samme marginale afgift på landbrugets udledninger som på udlednin-

ger i andre sektorer. Der er dermed tilskyndelse til at foretage redukti-

oner i udledning af drivhusgasser, hvor det er samfundsøkonomisk bil-

ligst. For at mindske afgiftsbelastningen for den enkelte landmand er

der indført et bundfradrag for betalingen af afgiften. Dermed fastholdes

arbejdskraft i landbruget, som ellers ville tilgå mindre klimabelastende

erhverv. Det gør det dyrere for samfundet som helhed at nå klimamå-

lene.

Med

Aftalen om Implementering af et Grønt Danmark

indføres fra 2027

en ny udledningsbaseret markregulering, som har til formål at bidrage

til reduktionen af kvælstofudledninger og forbedre vandmiljøet. Mark-

reguleringen består af et kvotesystem, som i udgangspunktet kan

sikre, at de enkelte bedrifter hver især får incitamenter til at reducere

kvælstofudledningen på den billigste måde. Formandskabet anbefaler,

at det tillades at handle med kvælstofkvoter inden for de enkelte

Kvoter i ny mark-

regulering bør gøres

omsættelige

Publikationens navn, år

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Rapportens hovedkonklusioner

kystvandoplande. Det vil øge omkostningseffektiviteten, da landmæn-

dene i så fald kan optimere produktionen på tværs af bedrifter inden

for området, uden at der udledes mere kvælstof til de enkelte kystvand-

oplande. Den samfundsøkonomiske gevinst heraf er vurderet til at

være ca. 200 mio. kr. årligt. Denne gevinst vil i overvejende grad tilfalde

landmændene, som kan producere mere omkostningseffektivt.

Arealomlægning ud

fra samlede bidrag

til målsætningerne

Med aftalen etableres Danmarks Grønne Arealfond, som ved arealom-

lægning skal bidrage til flere målsætninger, blandt andet kvælstofreduk-

tion, mindsket klimabelastning, drikkevandsbeskyttelse og øget biodi-

versitet. Arealomlægningen skal ske ved at støtte en række aktiviteter,

som f.eks. skovrejsning og udtagning af vådområder, samt ved statslig

opkøb af jord. Det fremgår ikke af aftalen, hvordan arealer prioriteres

på tværs af de forskellige målsætninger. Hensyn til den samfundsøko-

nomiske effektivitet tilsiger, at prioriteringen mellem forskellige jorde bør

foretages efter en samlet samfundsøkonomisk vurdering, hvor effekter

for alle disse hensyn tælles med. Dermed sikres det, at der prioriteres

jorde, hvor der er synergi mellem forskellige miljøeffekter.

Regeringen har en ambition om at udfase al brug af naturgas senest i

2030. Denne målsætning er fulgt af et krav om, at private husholdnin-

ger ikke må anvende biogas efter 2035, mens erhvervslivet fortsat må

anvende biogas efter 2035. Ud fra IPCC’s retningslinjer regnes biogas

for at være klimaneutralt. På det grundlag er det svært at se en sam-

fundsøkonomisk begrundelse for forbuddet. Forbuddet vil øge nogle

forbrugeres varmeudgifter og samtidig reducere efterspørgslen og der-

med prisen på biogas, hvilket gør biogasproduktion mindre attraktivt.

Et forbud mod husholdningernes brug af biogas indebærer således, at

de samfundsøkonomiske omkostninger ved klimapolitikken øges,

samtidig med at det formodentlig gør det sværere at nå de nationale

klimareduktionsmål.

Efter stormfloden i oktober 2023 har regeringen givet udtryk for, at den

overvejer at udvide stormflodsordningen, så ordningen kan omfatte

flere skader. Det kan være fornuftigt at udvide stormflodsordningen, så

flere ejendomsejere får reduceret deres finansielle risiko i forbindelse

med oversvømmelse fra stormflod. Det er dog afgørende, at storm-

flodsordningen også ændres, så forsikringspræmien gøres risikobase-

ret. Derved får flere et øget incitament til at foretage forebyggende for-

anstaltninger og til at undlade at opføre nye boliger i områder med ri-

siko for oversvømmelse. Hvis stormflodsordningen udvides, uden at

præmierne gøres risikobaserede, vil det mindske boligejernes tilskyn-

delse til at foretage klimatilpasning.

Forbud mod brug af

biogas i private hjem

ikke velbegrundet

Udvidelse af storm-

flodsordning bør

omfatte risiko-

baserede præmier

Publikationens navn, år

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Rapportens hovedkonklusioner

KAPITEL II, KLIMAPOLITIK UNDER USIKKERHED

Opdaterede skøn

har udfordret

planlægningen af

klimapolitikken, …

Med den politiske

Aftale om Implementering af et Grønt Danmark

skønner regeringen, at Danmark er på vej til at opnå klimalovens 70

pct.-målsætning samt EU-forpligtelserne om drivhusgasreduktioner

frem mod 2030. Tilrettelæggelsen af klimapolitikken har imidlertid på

nogle punkter været særligt udfordrende. Eksempelvis viste regering-

ens klimafremskrivning fra 2023 et reduktionsbehov for at nå klimalo-

vens 2025-mål. I den efterfølgende klimafremskrivning fra 2024 betød

nye skøn for nettoudledningerne fra blandt andet kulstofrige lavbunds-

jorde og skove, at 2025-målet alligevel ville blive nået, selvom der ikke

var foretaget væsentlige ændringer i klimapolitikken. De nye skøn re-

ducerede også behovet for reduktioner for at nå 70 pct.-målsætningen

i 2030.

Med dette forløb in mente er det sandsynligt, at der frem mod 2030

igen kommer nye skøn for udledninger og for virkningerne af den ved-

tagne klimapolitik, som ændrer reduktionsbehovet for at nå 70 pct.-

målsætningen for 2030. Sådanne nye skøn kan gå begge veje. Der er

en risiko for, at nye skøn betyder, at der må fremlægges hastetiltag

frem mod 2030, så målet fortsat forventes at blive nået. Ændrede skøn

giver dermed løbende anledning til at justere klimapolitikken, så den

igen forventes at nå målet, og indebærer derfor en betydelig styrings-

udfordring.

Hastetiltag kan være samfundsøkonomisk dyrere end tiltag, der tro-

værdigt annonceres flere år forinden. Det skyldes, at der er færre tiltag,

som kan give reduktioner på kort sigt, hvorfor dyrere tiltag potentielt

kan være nødvendige. Dermed kan det være forbundet med et sam-

fundsøkonomisk tab at justere klimapolitikken med et kortsigtet formål.

EU's klimakrav for Danmark er blevet skærpet med EU's nye klimaplan

Fit for 55,

så EU nu har nogenlunde samme ambitionsniveau i klima-

politikken som Danmark. Dette øger styringsudfordringen i dansk kli-

mapolitik yderligere. Da ambitionsniveauet for de danske klimamål

svarer nogenlunde til ambitionsniveauet for EU-målene, overlapper de

hinanden. Man kan derfor ikke være sikker på, at politik, der når de

danske klimamål, også automatisk når EU-målene.

Det er i lyset af EU’s mere ambitiøse klimapolitik og risikoen for lø-

bende ændringer af skøn for udledningerne relevant at overveje klima-

lovens rammer for styringen af klimapolitikken og afdække, hvordan

klimaloven kan ændres, så styringsudfordringerne og det potentielle

samfundsøkonomiske tab reduceres. Overvejelserne er særligt rele-

vante nu, hvor klimaloven skal revideres i 2025. Kapitlet peger på en

… hvilket også i

fremtiden vil give en

styringsudfordring

Behov for hastetiltag

fordyrer omstillingen

Danske klimamål

overlapper med EU’s

Kapitlets formål

Publikationens navn, år

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Rapportens hovedkonklusioner

række ændringsmuligheder, der kan bidrage til at mindske omkostnin-

gerne ved at opnå Danmarks målsætninger og forpligtelser om driv-

husgasreduktioner.

Ændring af klimalov

i forhold til EU-mål

Den forøgelse af styringsudfordringen, som overlappende EU-mål in-

debærer, kan reduceres på to måder: Enten ved at overtage EU’s mål

for Danmark eller ved at skærpe de danske nationale mål, så risikoen

for, at EU-målene bliver bindende, reduceres. Overtages EU’s mål for

Danmark, vil det betyde, at klimaloven alene skal implementere EU's

mål for byrdefordelingssektoren og LULUCF-området. Dette vil næppe

betyde en væsentlig reduktion i ambitionsniveauet for klimapolitikken.

Skærpes det nationale danske klimamål, vil det have samfundsøkono-

miske omkostninger, men også føre til flere klimareduktioner.

En mulighed for at imødegå styringsudfordringerne og mindske de for-

ventede samfundsøkonomiske omkostninger er tidligt at planlægge ef-

ter en overopfyldelse af klimalovens reduktionsmål. Konkret kan over-

opfyldelsen opnås ved at indarbejde et tillæg (en buffer) til reduktions-

målet. Det øger styringsmulighederne, da risikoen for at skulle tilpasse

klimapolitikken frem mod målåret reduceres. Sikkerheden for at opnå

reduktionsmålet beskrevet i klimaloven øges tilsvarende. Et tidligt sigte

mod overopnåelse kan tilmed mindske de forventede samfundsøkono-

miske omkostninger, da risikoen for dyre hastetiltag mindskes. Hvis

disse hensyn vægter i udformningen af klimapolitikken, kan det der-

med være hensigtsmæssigt at indføre et tillæg til den nuværende kli-

malovs 70 pct.-målsætning i 2030.

En anden mulighed er at ændre de nuværende punktmål for 2025,

2030, 2035 osv. til budgetmål, dvs. et loft for de samlede udledninger,

for en bestemt periode, f.eks. perioden 2026-35. Det vil give større sik-

kerhed for, at de samlede reduktioner i perioden realiseres, da alle ud-

ledningerne i hele perioden indgår i målet og dermed i politikken. Usik-

kerheden om reduktionsbehovet vil normalt være mindre for en sum

over flere år end for de enkelte år, da de enkelte års usikkerhed i nogen

grad udligner hinanden Derfor reduceres styringsudfordringerne, lige-

som risikoen for, at målet opgives på grund af uventede høje redukti-

onsomkostninger, bliver mindre, og dermed også, at samfundsøkono-

mien forbedres. Derudover er et drivhusgasbudget i bedre overens-

stemmelse med Parisaftalen, ligesom forpligtelserne om drivhusgas-

reduktioner i ikke-kvotesektoren for EU’s medlemslande desuden er

implementeret som et udledningsbudget.

Kombineres et drivhusgasbudget med et tillæg til reduktionsmålet, vil

det have budgetmålets fordele med større sikkerhed for reduktioner i

hele perioden samt bedre overensstemmelse med Parisaftalen og

Overopfyldelse kan

give bedre

styringsmulighed,

reduktionssikkerhed

samfundsøkonomi

Budgetmål giver

større sikkerhed for

reduktioner, øgede

styringsmuligheder

og forbedret

samfundsøkonomi

Budgetmål med

tillæg

Publikationens navn, år

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Rapportens hovedkonklusioner

EU's politik. Samtidig vil kombinationen have tillæggets øgede sty-

ringsmuligheder og forbedrede samfundsøkonomi.

Klimalovsændring er

en politisk afvejning

Såvel indførelse af et tillæg til målet som overgang til et budgetmål vil

øge styringsmulighederne, reducere risikoen for, at målet ikke nås, og

reducere de forventede samfundsøkonomiske omkostninger. Valget af

reduktionsmål beror imidlertid på en afvejning. Afvejningen omhandler

blandt andet reduktionsmålets påvirkning af sikkerheden for reduktio-

ner, klimapolitikkens styringsmuligheder og de samfundsøkonomiske

omkostninger. Men der indgår også andre hensyn i tilrettelæggelsen

af klimapolitikken, herunder klimalovens guidende principper. Derfor

må den politiske vægtning af de forskellige hensyn være afgørende for

den samlede vurdering af de mulige ændringer af klimaloven.

KAPITEL III, F&U-STØTTE, INNOVATION OG GRØN

TEKNOLOGI

Kapitlet fokuserer på

støtte til F&U og

særligt grøn F&U-

støtte

I den offentlige i debat har støtte til udvikling af nye grønne teknologier

over de senere år indtaget en mere central plads i såvel Danmark som

i EU. Der peges ofte på behovet for at udvikle grønne teknologier og

på, at udvikling af ny grøn teknologi i Danmark kan gavne omstillingen

i andre lande. I praksis omfatter støtten også de såkaldte demonstrati-

onsprojekter, hvis nærmere formål er at gøre teknologien klar til salg. I

kapitlet undersøges det, om der er positive sideeffekter ved støtten fra

offentlige fonde til forskning og udvikling (F&U) inkl. demonstration i

private virksomheder, der fagøkonomisk kan begrunde støtten.

I Danmark afsættes årligt ca. 5 mia. kr. til offentlige fonde og program-

mer, som blandt andet går til private virksomheder.

En stigende andel

af den offentlige F&U-støtte målrettes grøn F&U.

I kapitlet præsenteres en ny analyse af effekterne af F&U-støtte via

offentlige fonde. Resultaterne af analysen tyder på, at virksomheder,

som modtager støtte til deres forskning til grøn F&U eller til andre for-

mål, øger deres udgifter til F&U, jf. figur A. Effekten kan omregnes til,

at virksomhedernes F&U-udgifter forøges nogenlunde tilsvarende den

støtte, de modtager. Når det drejer sig om virksomheder, som alene

modtager støtte til grøn F&U, kan analyseresultaterne omregnes til, at

virksomhederne typisk øger deres samlede F&U-udgifter med fire

gange støttebeløbet. Analyseresultaterne indikerer således, at den

Offentlige fonde og

programmer støtter

privat F&U

F&U-støtte forøger

virksomhedernes

udgifter til F&U

1) Offentlige fonde og programmer støtter også F&U på universiteter og forskningsinstitu-

tioner mv.

Publikationens navn, år

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Rapportens hovedkonklusioner

målrettede støtte gennem offentlige fonde historisk har øget den pri-

vate forskningsindsats og for den grønne støttes vedkommende endog

med betydeligt mere end støttebeløbet.

Der findes ingen

effekt på

vidensproduktion

Derimod kan analysen ikke påvise nogen effekt på vidensproduktion

(målt som patentansøgninger), ligesom der heller ikke er tegn på posi-

tive sideeffekter herfra i form af effekter på antallet af patentcitationer.

Det kan dog ikke udelukkes, at der er sådanne effekter efter analyse-

perioden.

Til gengæld peger analyseresultaterne på, at der sker en betydelig

stigning i eksporten, når virksomheder opnår støtte. Det gælder både

for støtte generelt og for støtte til grønne projekter, jf. figur B.

FIGUR B

EFFEKT AF STØTTE PÅ

EKSPORT

Betydelig effekt på

eksport ved støtte

FIGUR A

EFFEKT AF STØTTE PÅ

UDGIFTER TIL F&U

Større effekt ved forskningsstøtte til grønne

projekter.

Virksomhedernes eksport stiger efter støtte.

Anm.:

Figurerne viser effekten af, at en virksomhed modtager F&U-støtte. Metoden, der er anvendt til at opgøre

denne effekt, er nærmere beskrevet i afsnit III.4. I figurerne angiver tidspunkt 0 det år, hvor der opnås

tilsagn om støtte. Figuren til venstre viser effekten på lønudgifter til forskere, som udgør størstedelen af

virksomhedernes F&U-udgifter. Den store procentuelle stigning i eksport afspejler i et vist omfang, at

mange små virksomheder med begrænsede eksportaktiviteter har fået støtte.

Egne beregninger på baggrund af bevillingsdata og registerdata fra Danmarks Statistik.

Kilde:

Analysen tyder ikke

på, at F&U-støtte har

øget grøn

vidensspredning

Analysens resultater underbygger dermed ikke, at F&U-støtten til virk-

somhederne har bidraget til at fremme den grønne omstilling i resten

af verden. Det er dog muligt, at de positive sideeffekter ved innovation

først sker efter analyseperioden på fem og syv år efter tilsagn om støtte

eller gennem andre kanaler end patentering. Imidlertid tyder de bety-

delige effekter, støtten har haft på eksport, på, at udvikling af eksport-

markeder har været den primære effekt af den offentlige støtte. Det

Publikationens navn, år

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Rapportens hovedkonklusioner

kan ikke udelukkes, at der er positive sideffekter forbundet med ek-

sport, eksempelvis fordi viden om markedsforhold og institutioner i an-

dre lande kan komme andre virksomheder til gode. At F&U-støtte har

effekter på eksport, er ikke så overraskende, når man tager i betragt-

ning, at mål om beskæftigelse og vækst (herunder eksport) har været

en del af tildelingskriterierne for støtte i flere af de offentlige fonde, der

har ydet støtte til virksomhedernes (grønne) F&U.

Er fondenes

tildelingskriterier

ideelle?

Hvis hovedformålet med den offentlige støtte til grøn F&U skal være at

understøtte den grønne omstilling i ind- og udland, giver analysens re-

sultater anledning til overvejelser. Når der i analysen ikke har kunnet

dokumenteres nogen effekt på (grøn) videnspredning, rejser det et

spørgsmål om, hvorvidt fondenes tildelingskriterier er ideelle? Hvis

man ønsker, at fondsmidlerne skal bidrage til at skabe ny viden, der

kan facilitere den grønne omstilling i Danmark og udlandet, bør tilveje-

bringelsen af ny viden i højere grad indgå som det centrale kriterium

for tildelingen af midler.

Publikationens navn, år

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

KAPITEL I

AKTUEL MILJØ-

ØKONOMISK

POLITIK

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

KAPITEL I

AKTUEL MILJØØKONOMISK POLITIK

I dette kapitel afrapporteres formandskabets vurderinger

og anbefalinger til den aktuelle miljøøkonomiske politik.

I kapitlet kommenteres blandt andet på

Aftalen om Imple-

mentering af et Grønt Danmark.

Det er positivt, at der med

aftalen nu også indføres en afgift på landbrugets udlednin-

ger af drivhusgasser.

Med aftalen indføres en ny regulering af kvælstofudlednin-

ger fra landbruget. Formandskabet anbefaler, at det tilla-

des at handle med kvælstofkvoterne. Derudover etableres

Danmarks Grønne Arealfond, som ved arealomlægning

skal bidrage til en række målsætninger. Prioriteringen af

arealomlægning mellem forskellige jorde bør foretages ud

fra en samlet vurdering af bidragene til alle målsætninger.

I kapitlet kommenters også på regeringens overvejelser

om at udvide stormflodsordningen, så den omfatter flere

skader. Det kan være fornuftigt, at flere får reduceret deres

finansielle risiko. Det er dog afgørende, at ordningen også

ændres, så forsikringspræmien gøres risikobaseret.

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

I.1

AKTUEL MILJØØKONOMISK

POLITIK

I dette kapitel præsenteres formandskabets holdninger til aktuelle mil-

jøøkonomiske problemstillinger. Der diskuteres følgende emner:



Aftale om Implementering af et Grønt Danmark (grøn trepart)

Andre tiltag til grøn omstilling

Vand og hav

Grønt BNP

AFTALE OM IMPLEMENTERING AF ET GRØNT DANMARK

(GRØN TREPART)

I juni 2024 blev der indgået

Aftale om et Grønt Danmark.

Denne aftale

var en såkaldt trepartsaftale mellem regeringen og en række nøglein-

teressenter med fokus på landbrugets betydning for udledninger af

drivhusgasser og påvirkning af vandmiljø. I november 2024 blev der

indgået en politisk

Aftale om Implementering af et Grønt Danmark.

Den

politiske aftale er på linje med det, som treparten aftalte for så vidt an-

går landbrugets klimaregulering, mens der er sket en række præcise-

ringer, når det kommer til reguleringen af kvælstofudledning. I det føl-

gende diskuteres først klimaaspekter af aftalen. Herefter diskuteres re-

gulering af kvælstofudledning, som dels omfatter en ny udledningsba-

seret markregulering, dels omfatter Danmarks Grønne Arealfond, som

skal forestå arealomlægning og opkøbe jord blandt andet med henblik

på at reducere kvælstofudledningen.

Landbrugets udledning af drivhusgasser

Aftale om Implementering af et Grønt Danmark

indebærer, at der ind-

føres en afgift på aktiviteter i landbruget, der giver anledning til udled-

ning af drivhusgasser, og der ydes tilskud til aktiviteter, der sænker

udledningen. Der indføres således en afgift på husdyr, der, når den er

fuldt indfaset i 2035, vil blive 750 kr. pr. ton CO

e i 2022-priser. Der

gives et tilskud til reduktion af udledninger via reduceret gødningsan-

vendelse på 750 kr. pr. ton CO

e. Det er endvidere aftalt, at landbruget

skal have et bundfradrag i afgiften, der udgør 60 pct. af afgiftsværdien

af den gennemsnitlige udledning fra den givne dyretype. Bundfradra-

get fungerer således reelt som et produktionstilskud pr. husdyrenhed.

Det er aftalt, at grundlaget for afgiften skal være et klimaregnskab for

Der indføres en

e afgift på

landbruget

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

den enkelte bedrift, der følger retningslinjer fra Intergovernmental Pa-

nel on Climate Change (IPCC), som også følges, når Danmarks driv-

husgasudledninger opgøres. Ud over at indføre en afgift på drivhus-

gasser er det også aftalt, at der indføres støtteordninger til at reducere

udledningerne. Der oprettes en tilskudsordning til lagring af biokul pro-

duceret via pyrolyse, på lidt over �½ mia. kr. årligt, når den er fuldt ind-

faset i 2030, samt støtte til metanreducerende foder frem mod 2030.

Afgiften kommer

på linje med andre

erhverv, …

Ud fra et effektivitetsperspektiv er det er positivt, at der indføres en

afgift på landbrugets udledninger af drivhusgasser. Den valgte model

for afgiftsbetalinger medfører, at landbruget vil have stort set den

samme marginale afgift som resten af ikke-kvotesektoren fra 2035. Når

afgiften er fuldt indfaset, vil det bidrage til, at reduktioner i de danske

udledninger sker i de erhverv, hvor det er billigst.

Der har været fremlagt en række forskellige modeller for udformningen

af en afgift på landbrugets udledninger af CO

e af Ekspertgruppen for

en grøn skattereform. Én model har været en almindelig CO

e-afgift,

som indebærer de største reduktioner af produktion og beskæftigelse

i dansk landbrug. Andre fremlagte modeller har lagt vægt på at fast-

holde produktion og beskæftigelse i dansk landbrug gennem bundfra-

drag for afgiften og subsidier. Den indgåede politiske aftale har priori-

teret at fastholde produktion og beskæftigelse i landbruget gennem

bundfradrag og subsidier.

Det er velbelyst, at dette øger de samfundsøkonomiske omkostninger

i forhold til en mere ren afgiftsmodel. Den valgte model er således ud-

tryk for en politisk afvejning mellem hensynet til at undgå en reduktion

i produktion og beskæftigelse i landbruget og højere samfundsøkono-

miske omkostninger. Det vurderes, at den valgte afgiftsmodel indebæ-

rer en ekstraomkostning på 0,2 til 0,4 mio. kr. årligt pr. årsværk, der

fastholdes i beskæftigelse i landbruget og fødevareindustrien, sam-

menlignet med en ensartet CO

e-afgift. jf.

Bilag til Kapitel I i Dansk

Økonomi, forår 2024.

Tilpasningsomkostninger ved, at beskæftigel-

sen flytter fra landbruget til andre brancher, som spares ved den valgte

model, vurderes at udgøre et engangsbeløb på 0,5 mio. kr. pr. års-

værk, jf. Økonomi

og Miljø, 2022, Kapitel III.

Hvis der fra politisk side i fremtiden ønskes en anden afvejning mellem

de samfundsøkonomiske omkostninger ved reguleringen og hensynet

til beskæftigelsen i landbruget, er det væsentligt, at ændringer i den

… men bundfradrag

og tilskud fordyrer

omstillingen

Prioritering mellem

omkostninger og

beskæftigelse i

landbruget

Eventuelle

ændringer bør

annonceres i god tid

1) Den valgte model afviger fra ekspertens forslag, men er en mellemting mellem ekspert-

gruppens model 2 og 3, der blev vurderet i

Dansk Økonom, forår 2024.

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

nuværende aftale annonceres i god tid, så de relevante parter kan re-

agere på de ændrede rammevilkår. Det vil sikre, at de relevante parter

vil have tid til at iværksætte tiltag i god tid, så de kan gennemføres

billigst muligt.

Uprøvede

teknologier

øger risiko for, at

hastetiltag bliver

nødvendige for at

nå 2030 målet

En del af reduktionerne skal baseres på pyrolyse, hvilket øger usikker-

heden om, hvorvidt de planlagte reduktioner i udledningerne kan op-

nås. Det skyldes, at pyrolyse er en ny og uprøvet teknologi, hvor der

er usikkerhed om potentialet og omkostningerne ved reduktioner, og

der er navnlig usikkerhed om, hvor hurtigt denne teknologi kan realise-

res. Dermed øges også risikoen for, at det frem mod 2030 bliver nød-

vendigt at gennemføre nye hastetiltag for at nå klimamålet i 2030, hvor

en vis sikkerhedsmargin til målet kan mindske de samfundsøkonomi-

ske omkostninger, jf. kapitel II.

Der er i aftalen lagt op til, at afgiften til at begynde med skal baseres

på en relativ simpel opgørelse af udledningerne, hvor udledningen fra

husdyr f.eks. blot er baseret på antallet af dyr, og ikke eksempelvis

hvordan de fodres. Det er hensigten, at der over tid skal tilvejebringes

flest muligt bedriftsnære oplysninger til beregningen af afgiften. Målet

er altså, at afgiften i fremtiden skal baseres på et detaljeret bedrifts-

regnskab, hvor der tages højde for tiltag, den enkelte landmand laver

på sin bedrift. Det kan f.eks. være investeringer i klimavenlige staldan-

læg eller anvendelse af foder, der mindsker udledningerne. Det er po-

sitivt, at afgiften skal baseres på bedriftsregnskab, da det giver incita-

menter til, at den enkelte landmand foretager de tiltag, der er billigst for

den enkelte bedrift.

Når afgiften ikke baseres på de bedriftsnære oplysninger til at begynde

med, skyldes det, at der er behov for at udvikle viden om, hvilke reduk-

tioner i udledningerne forskellige tiltag giver. Danmark har en lang tra-

dition for at skabe viden på landbrugsområdet. Det er derfor naturligt,

at Danmark bidrager med forskning i effekten af de forskellige tiltag.

Når denne viden er tilvejebragt, er der behov for, at den indgår i opgø-

relsen af udledningerne fra den enkelte bedrift. Hvis dette sker, vil det

give en tilskyndelse til, at bedrifterne iværksætter de nye dokumente-

rede tiltag til reduktion af deres udledning, når det leder til en tilstræk-

kelig stor reduktion i udledningen og afgiftsbetalingen. Hvis det herud-

over sker hurtigt og efter gennemskuelige kriterier, vil det tillige give

incitamenter til udvikling af nye reduktionstiltag. Det skyldes, at vejen

til at få en godkendelse og dermed kunne afsætte tiltaget til landmæn-

dene bliver lettere og mere gennemskuelig. Her bør Danmark indgå i

en konstruktiv dialog med IPCC om at få godkendt nye tiltag i opgørel-

sen af de enkelte landes udledninger så hurtigt som muligt og efter så

gennemskuelige kriterier som muligt.

Positivt at afgift

skal baseres på

bedriftsregnskab

Behov for at udvikle

mere viden om nye

tiltags effekt

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

Reduktion af

kvælstofudledning

…

Reduktion af kvælstofudledning

Med

Aftale om Implementering af et Grønt Danmark

indføres særligt

to tiltag, som har til formål at nedbringe udledningerne af kvælstof. Dels

indføres en ny model for markregulering af landbrugets driftsudlednin-

ger af kvælstof baseret på udledningskvoter. Denne er en erstatning

for den nuværende regulering, som er baseret på frivilligt brug af blandt

andet efterafgrøder. Dels indføres Danmarks Grønne Arealfond, som

skal forestå arealomlægning og opkøbe jord blandt andet for at redu-

cere kvælstofudledningen fra lavbundsjorde. Aftalen viderefører end-

videre en række tilskud til kvælstofreduktion gennem f.eks. efterafgrø-

der, mellemafgrøder og braklægning.

EU's vandrammedirektiv stiller krav om, at danske fjorde og kystvande

skal være i “god økologisk tilstand” i 2027. Dette er i dag tilfældet for

fem ud af de 109 kystvande, jf. Miljøministeriet (2023). Yderligere re-

gulering er derfor nødvendig for at leve op til vandrammedirektivet.

Med aftalen fastsættes et indsatsbehov for de samlede kvælstofreduk-

tioner på 13.780 tons, svarende til den mest omfattende reduktions-

model (scenarie 1) i beslutningsgrundlaget ekskl. Bornholm.

Den

Grønne Arealfonds arealomlægning og den nye markregulering skal

hver bidrage med omtrent halvdelen af reduktionerne. Reduktionerne

af kvælstofudledning påbegyndes med arealomlægning fra 2025,

mens den nye udledningsbaserede markregulering, som endnu er un-

der udvikling, indføres fra 2027.

Landbruget står for omkring 70 pct. af udledningen af kvælstof i Dan-

mark, mens ca. 22 pct. kommer fra naturlig baggrund, og spildevand

fra renseanlæg udgør ca. 6 pct., jf. Miljøstyrelsen (2022). Da største-

delen af udledningerne kommer fra landbrug, bør der for at mindske

de samfundsøkonomiske omkostninger kun reguleres i andre bran-

cher, hvis udledningerne her kan reduceres billigere end i landbruget.

Ny udledningsbaseret markregulering

Med den nye udledningsbaserede markregulering skal landbrugets

driftsbetingede kvælstofudledninger reguleres ved et kvotesystem. Her

fastlægges den samlede tilladte kvælstofudledning fra driften for de

enkelte kystvandoplande under hensyn til vandrammedirektivets mål.

Der er stor forskel på behovet for at reducere udledningen af kvælstof

i de forskellige kystvandoplande for at nå målet om god økologisk til-

stand. Den samlede kvælstofudledning fastsættes derfor for hvert kyst-

vandopland. Kvælstofudledningen fra det enkelte landbrug beregnes

ud fra det dyrkede areal, afgrødesammensætningen, omfanget af

2) Reduktionsmålet afhænger af indgåelse af en interkalibreringsaftale med Sverige og

Tyskland.

… ved

markregulering og

arealomlægning

Udledninger bør

reduceres, hvor

det er billigst

Udledningsbaseret

markregulering

med kvoter

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

kvælstofgødning, jordtype, retention og afstrømning, jf. Eriksen mfl.

(2024). Den beregnede kvælstofudledning skal således overholde den

mængde udledningskvoter, som bedriften tildeles.

Principper for

kvotetildeling

fastlægges i 2025

Principperne for, hvordan den samlede tilladte mængde kvoter for det

enkelte kystvandopland fordeles blandt oplandets enkelte bedrifter,

samt, hvorvidt det skal være muligt at handle med kvoterne inden for de

enkelte kystvandoplande, besluttes af aftalepartierne i starten af 2025.

Et kvotesystem kan i udgangspunktet sikre, at landmændene får inci-

tamenter til at reducere kvælstofudledningen omkostningseffektivt in-

den for den enkelte bedrift, idet der gives frihed for den enkelte land-

mand til at optimere produktionen under hensyntagen til den tildelte

mængde udledningskvoter. Hvis det tillige tillades at handle med kvo-

ter inden for det enkelte kystvandopland, vil der være mulighed for, at

produktionen og udledningerne ikke alene optimeres inden for den en-

kelte bedrift, men også på tværs af bedrifter inden for det enkelte kyst-

vandopland. Herved skabes omkostningseffektive incitamenter til re-

duktion af kvælstofudledningen svarende til dem, som en afgift, der

blev anbefalet i første kapitel i

Økonomi og Miljø,

2018, vil skabe. Den

samfundsøkonomiske gevinst ved at tillade handel med kvoterne er

beregnet til ca. 200 mio. kr. årligt, jf. Olsen mfl. (2024). Denne gevinst

vil i overvejende grad tilfalde landmændene, som kan producere mere

omkostningseffektivt. Formandskabet anbefaler på den baggrund, at

handel med udledningskvoterne inden for det enkelte kystvandopland

tillades, når beslutningen herom skal træffes i 2025.

Princippet for tildelingen af udledningskvoterne skal som nævnt oven-

for fastlægges i 2025. Det er vigtigt, at kvoterne alene tildeles den en-

kelte bedrift ud fra kriterier, som landmanden ikke kan påvirke gennem

sine driftsbeslutninger. Dette kan f.eks. være tildeling pr. hektar uaf-

hængigt af den nuværende anvendelse. Dette skyldes, at der er risiko

for, at princippet for tildelingen som en utilsigtet bivirkning forvrider de

incitamenter, som kvotesystemet giver landmændene. Hvis kvoterne

for eksempel tildeles på baggrund af den løbende årlige produktion, vil

den enkelte bedrift modtage færre kvoter, når produktionen og udled-

ningerne reduceres. Dette mindsker incitamentet til at reducere udled-

ningerne ved at begrænse produktionen, hvorved kvotesystemets in-

citamenter til omkostningseffektive reduktioner forvrides, og landbru-

gets omkostninger ved at begrænse kvælstofudledningen isoleret set

øges. Det vil dermed øge de samfundsøkonomiske omkostninger, hvis

kvotetildelingen forvrider incitamenterne.

Mulighed for handel

med kvoter giver

samfundsøkonomisk

gevinst, der bør

udnyttes

Kvoter bør tildeles

ud fra forhold,

landmanden ikke

kan påvirke

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

Kompensation til

udvalgte virkemidler

fordyrer reduktions-

indsatsen

Det er, som nævnt ovenfor, aftalt at videreføre kompensation til ud-

valgte virkemidler som efterafgrøder, mellemafgrøder og braklægning.

Disse kompensationer vil kunne forvride de incitamenter, som kvote-

systemet giver til omkostningseffektive kvælstofreduktioner. Kompen-

sationen af udvalgte virkemidler vil give landmændene tilskyndelse til

at foretage bestemte aktiviteter, som i fraværet af kompensationen ikke

nødvendigvis ville have været omkostningseffektiv. Dette vil fra et sam-

fundsøkonomisk perspektiv fordyre kvælstofreduktionsindsatsen. Da

landmændene har omkostninger ved at foretage de aktiviteter, der

kræves for at opnå kompensation, reduceres desuden den gevinst,

landbruget ellers ville have fået, hvis kompensationsbetalingen var gi-

vet på anden vis. Forvridning kan undgås, hvis kompensationen i ste-

det gives efter kriterier, der sikrer, at kompensationen ikke kan påvir-

kes af landbrugets driftsbeslutninger.

For at kvotesystemet i praksis fungerer, skal den angivne mængde gød-

ning, afgrødevalg samt efterafgrøder for hver enkelt mark overholdes.

Det er derfor afgørende, at der foretages kontrol heraf. Rigsrevisionen

rettede i efteråret 2024 skarp kritik af Fødevareministeriets hidtidige til-

syn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning, jf. Rigsrevisio-

nen (2024). Kritikken tydeliggør vigtigheden af at prioritere kontrol af de

forhold, som bidrager til udledning af kvælstof i vandmiljøet.

Danmarks Grønne Arealfond

Med

Aftale om Implementering af et Grønt Danmark

etableres Dan-

marks Grønne Arealfond. Arealfonden skal ifølge aftalen understøtte

arealomlægning, som skal bidrage til kvælstofreduktion, godt vand-

miljø, drikkevandsbeskyttelse, sænke klimabelastningen og give mere

plads til natur og biodiversitet. Med arealfonden får lodsejere mulighed

for at søge støtte til skovrejsning, permanent ekstensivering, etablering

af vådområder, minivådområder og udtagning af lavbundsjorde. Areal-

omlægningen skal dermed ske ved støtte til en række aktiviteter, der

anvender arealerne anderledes, samt ved statslig opkøb af jord. Som

udgangspunkt er disse initiativer frivillige. Det skal være muligt at søge

støtte til arealomlægning gennem arealfonden fra 2025. Der er i aftalen

prioriteret ca. 43 mia. kr. til arealfondens udgifter til arealomlægning.

Arealomlægning er et vigtigt instrument at have med i paletten, når

landbrugets forskellige miljøeffekter skal håndteres. Arealomlægning

kan således i nogle sammenhænge være det bedste instrument, f.eks.

til at sikre biodiversitet. Arealomlægningen kan også medvirke til at

sikre synergier mellem forskellige miljøeffekter, f.eks. når der kræves

omlægning af større sammenhængende arealer. To balancer er imid-

lertid afgørende for samfundseffektiviteten: balancen mellem arealom-

lægning og driftsregulering på den ene side, og balancen mellem de

Kontrol er

nødvendigt for at

sikre reduktioner

Arealomlægning

med Danmarks

Grønne Arealfond

Balancer er

afgørende for

samfundseffektivitet

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

forskellige miljøhensyn ved prioriteringen mellem forskellige jorde til

arealomlægning på den anden side. Endelig er det afgørende, at land-

mændene har incitament til at byde ind med de jorde, som ud fra et

samfundsøkonomisk perspektiv bør prioriteres til jordomlægning.

Balance mellem

arealomlægning

og driftsregulering

I aftalen angives, at omtrent halvdelen af kvælstofreduktionerne skal

ske gennem den nye udledningsbaserede markregulering, mens are-

alomlægning skal stå for den anden halvdel af reduktionerne. Den

samfundsøkonomiske effektivitet forringes dog, hvis der gennem are-

alomlægning sker reduktioner i klima- og kvælstofudledningen, der

kunne være opnået samfundsøkonomisk billigere ved en skærpet

driftsregulering i form af højere klimaafgift eller færre kvælstofkvoter.

Den samfundsøkonomiske effektivitet tilsiger dermed, at klima- og

kvælstofeffekter vægtes svarende til klimaafgiften hhv. kvælstofkvote-

prisen i det relevante kystvandopland. Imidlertid afspejler denne ba-

lance også en afvejning mellem effektivitet og fordeling, der er politisk

og ikke fagøkonomisk. Arealomlægning er frivillig for landmændene og

giver dem en ny indtjeningsmulighed, mens kvotereguleringen reduce-

rer landbrugets indtjening. En forskydning mod større vægt på areal-

omlægning er derfor en fordel for de nuværende landmænd. Fordelen

ved arealomlægning for de nuværende landmænd er, at det er skatte-

borgerne, der finansierer arealomlægningerne.

Når arealomlægning foretages, skal der ifølge aftalen tages hensyn til

såvel klimaeffekter, kvælstofudledning, drikkevand, natur og biodiver-

sitet. Hensyn til den samfundsøkonomiske effektivitet tilsiger, at priori-

teringen mellem forskellige jorde bør foretages efter en samlet sam-

fundsøkonomisk vurdering, hvor effekter for alle disse målsætninger

tælles med. Dermed sikres det, at jorde, hvor der er synergi mellem

forskellige miljøeffekter, prioriteres.

Ifølge

Aftale om Implementering af et Grønt Danmark

indføres en

e-afgift på udledninger fra lavbundsjorde som anbefalet af Ek-

spertgruppen for grøn skattereform. Med en afgift gives landmændene

et incitament til at byde ind med sådanne jorde til omlægning. En afgift

på kvælstofudledning fra lavbundsjorde kunne give landmændene en

tilskyndelse til også at byde ind med disse jorde og navnligt dem, hvor

både CO

e- og kvælstofudledning er til stede. Ved fondens prioritering

af jorde med disse udledninger bør vægtningen som udgangspunkt

nedjusteres svarende til den pålagt afgift.

Prioritering ud fra

samlet bidrag til

målsætningerne

Afgift på udledning

fra lavbundsjorde

giver tilskyndelse til

jordomlægning

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

Samspil kan

øge jordpriser

Samspil mellem markregulering og arealomlægning

Det er som beskrevet ovenfor endnu ikke besluttet, hvordan kvoterne

under den nye udledningsbaserede markregulering vil blive tildelt. Kvo-

tetildelingen kan have betydning for prisen, som arealfonden kan op-

købe landbrugsjord til samt den enkelte landmands incitament til are-

alomlægning. Det skyldes, at landmænd ved frasalg af jord ikke alene

afgiver jorden, men også, afhængigt af hvordan kvoter tildeles, kan

komme til at afgive den tilhørende kvælstofkvote. Opkøbene kan der-

med blive dyrere, og arealfonden vil i så fald have finansiering til færre

arealer. For at imødegå dette kan det gøres muligt, at arealfonden kan

sælge tilsvarende kvoter til landmænd i kystvandoplandet. Hvis der op-

står markant stigende jordpriser, kan en forhøjelse af jordbeskatningen

have den modsatte virkning på jordpriserne. Dette vil samtidig være

effektivitetsforbedrende, idet landbrugsjord i dag vurderes lavere end i

fri handel og derfor også beskattes lavere, jf.

Dansk Økonomi, forår

2024, kapitel I.

Ifølge aftalen igangsættes den nye udledningsbaserede markregule-

ring i 2027, mens arealomlægning ifølge aftalen skal begynde allerede

i 2025. Ved påbegyndelsen af arealfondens arealomlægning vil der

derfor stadig være usikkerhed omkring specifikationerne af den nye

markregulering samt mulighederne for at få støtte til bestemte aktivite-

ter i fremtiden. Ved arealomlægning omlægger den enkelte lodsejer sit

areal permanent, hvilket indebærer, at muligheden for senere at dyrke

eller omlægge jorden til noget andet frasiges. Dette kan betyde, at

lodsejere venter med at byde jorde ind til arealomlægning, indtil ram-

merne om markreguleringen og forskellige tilskudsordninger er afkla-

ret. Dette kan betyde, at de forventede klima- og kvælstofeffekter som

følge af arealomlægning ikke realiseres så hurtigt som antaget i afta-

len. Dette medfører en øget risiko for, at der skal gennemføres haste-

tiltag for at nå klimamålet i 2030, jf. blandt andet rapportens kapitel II.

Derudover er der en risiko for, at målet for reduktion i kvælstofudled-

ningerne ikke nås.

Finansiering af aftalen

Som andre politiske aftaler består finansieringen af flere forskellige ele-

menter. De største offentlige finansieringsbidrag frem mod 2030 kom-

mer fra Råderummet, Grøn fond, EU’s landbrugsstøtte og en stribe

forskellige reserver, der har været i forskellige aftaler. Frem mod 2030

udgør afgiftsbetalinger kun en beskeden del af finansieringen, mens

bidraget fra afgifter spiller en stigende rolle efter 2030.

Et særligt bidrag til finansieringen stammer fra salg af ETS-kvoter, der

er rettigheder til at udlede drivhusgasser for de dele af økonomien, der

Indførselstidspunkt

kan have betydning

for tilslutning

Aftalen er finansieret

af mange elementer

Salg af kvoter er en

del af finansieringen

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

er i kvotesektoren. De enkelte EU-lande er underlagt krav til reduktio-

ner af udledninger af drivhusgasser indenfor ikke-kvotesektoren frem

mod 2030. Det gælder også Danmark. Hidtil har der været et udestå-

ende reduktionsbehov i ikke-kvotesektoren i Danmark for at nå EU-

forpligtelsen. Hvis de nationale reduktioner i udledningerne i ikke-kvo-

tesektoren er utilstrækkelige til at opfylde de europæiske krav til reduk-

tionerne, giver EU’s regelsæt mulighed for at opfylde EU-kravet ved at

annullere kvoter. Tidligere var det planen, at Danmark skulle udnytte

denne mulighed, da det var forventningen, at de nationale reduktioner

gennem den planlagte klimapolitik var utilstrækkelige til at nå EU-målet

for ikke-kvotesektoren. Med den nye

aftale om Implementering af et

Grønt Danmark

og de nye skøn for blandt andet udledning fra lav-

bundsjord er det imidlertid ikke længere nødvendigt at annullere dan-

ske kvoter for at opfylde målet. Hvis Danmark i den situation valgte at

fastholde kvoteannulleringen vil Danmark overopfylde EU-målet.

Mål kan over-

opfyldes, men det er

en politisk afvejning

Danmark kan vælge at overopfylde EU’s krav til reduktioner i ikke-kvo-

tesektoren både ved at gennemføre flere nationale reduktioner og ved

at annullere kvoter. Overopfyldelse af EU-målet vil i givet fald være en

gevinst for klimaet i forhold til kun at opfylde EU-målet, da begge tiltag

vil reducere de globale udledninger. På den anden side vil overopfyl-

delse indebære ekstra omkostninger for samfundet i form af mang-

lende indtægter fra salg af kvoter og/eller ekstra omkostninger ved na-

tionale reduktioner. Om Danmark skal overopfylde EU's krav til klima-

reduktioner i ikke-kvotesektoren, er således en politisk afvejning af de

ekstra klimagevinster mod de ekstra samfundsøkonomiske omkostnin-

ger, som dette vil medføre.

ANDRE TILTAG TIL GRØN OMSTILLING

Energiø Bornholm

Energiø Bornholm består af flere vindmølleparker i havet omkring

Bornholm kombineret med transformatorstationer på selve øen, samt

ledninger, der skal transportere strømmen til Sjælland og Tyskland.

Det er altså kun en beskeden del af selve forbruget af strøm, der fore-

går på Bornholm, hvilket indebærer omkostninger med transporten af

strøm til aftagerne. Energistyrelsen har set på samfundsøkonomien i

projektet under flere forskellige forudsætninger. Under alle forudsæt-

ninger viser beregninger en negativ samfundsøkonomi, hvor den mest

negative samfundsøkonomi opstår, hvis der ikke afsættes strøm til

Tyskland. Hertil kommer, at det samlede projekt endnu ikke er fuldt

finansieret, og der er således et behov for at trække på det fremtidige

råderum for at finansiere energiøen.

Energiø Bornholm

er en dyr vej til

reduktioner af

udledninger

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

Projekter med dårlig

samfundsøkonomi

bør som udgangs-

punkt opgives

Energistyrelsen har dog angivet nogle forhold, der ikke er medtaget i

den samfundsøkonomiske beregning, men som ud fra Energistyrel-

sens vurdering kan være en gevinst ved projektet, jf. Energistyrelsen

2023. Det drejer sig f.eks. om EU-tilskud og potentiel Power-to-X pro-

duktion. Betydningen af disse forhold bør kvantificeres eventuelt med

intervaller for den sandsynlige effekt. Hvis det ikke kan sandsynliggø-

res, at gevinsterne ved de angivne forhold vil lede til en samfundsøko-

nomisk gevinst, bør projektet som udgangspunkt opgives.

Grøn investeringsordning

EU har, som et svar på den amerikanske og kinesiske statsstøtte,

valgt, at også de europæiske lande kan give statsstøtte til grønne tek-

nologier i 2024 og 2025. I Danmark er der indført en grøn investerings-

ordning, og med finansloven for 2025 er denne ordning videreført, så

den også gælder i 2025. Ordningen kan give støtte til virksomheders

produktion af eksempelvis vindmøller og Power-to-X. Derimod gives

der ikke støtte til opstilling af vindmølleparker. For at modtage støtte

skal virksomheden have et langvarigt engagement i Danmark. For at

undgå, at Danmark bliver førende på statsstøtte skal det endvidere

sandsynliggøres, at virksomheden kan opnå statsstøtte i et andet land.

At en virksomhed kan opnå statsstøtte i et andet land, er ikke ensbe-

tydende med, at det er en samfundsøkonomisk fordel at fastholde virk-

somhedens produktion i Danmark. Som udgangspunkt vil det være en

fordel for Danmark, at de danske virksomheder bruger produktionsres-

sourcerne i brancher, hvor der ikke er udenlandsk statsstøtte. Der kan

dog være situationer, hvor tilstedeværelsen af markedsfejl eller sikker-

hedspolitiske hensyn tilsiger, at støtte har national interesse. Argumen-

tation af denne karakter, der er ledsaget af dokumentation, er imidlertid

ikke fremlagt af regeringen.

Når der indføres erhvervsstøtte til udvalgte brancher, bør ordningen

som udgangspunkt være tidsbegrænset. Dette sikrer, at ordningen bli-

ver genovervejet, hvilket øger muligheden for at støtte til aktiviteter, der

ikke på sigt er formålstjenlige, ophører. Mange af de eksisterende er-

hvervsstøtte ordninger har eksisteret i mange år, og det har vist sig van-

skeligt at rulle dem tilbage, når de først er indført. Det er derfor positivt

at den grønne investeringsordning kun vedtages for et år af gangen.

Omstillingsstøtte til CO

-intensive industrier

Som en del af aftalen om grøn skattereform for industri blev der afsat

en pulje til omstillingsstøtte til virksomheder, som har særligt svært ved

at gennemføre den grønne omstilling. Det drejer sig blandt andet om

raffinaderier, mineralogiske processer, fiskeforarbejdningsindustri og

indenrigsfærger. Der kan gives både investeringsstøtte til nye projekter

Regeringen foreslår

at forlænge støtten

til vindteknologi, …

… hvilket kan

gøre den grønne

omstilling dyrere

Solnedgangsklausul

holder omkostninger

i ave

Særligt CO

intensive

virksomheder

støttes i deres

omstilling

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

og driftsstøtte. Driftsstøtten skal tildeles efter et udbud, som sikrer de

største CO

e besparelser pr. støttekrone. I marts 2024 er der indgået

en aftale om, hvordan midlerne skal udmøntes. Der gives samlet set 2

mia. kr. i støtte fra 2025 til 2034. Det ventes, at der kan opnås en re-

duktion i udledningerne på 0,1 mio. tons CO

e årligt.

Tilskud øger de

samfundsøkono-

miske omkostninger

ved omstillingen

Ved at give tilskud til produktion i de særligt CO

e intensive industrier

fastholdes produktion i erhverv, hvor det er vanskeligt at reducere ud-

ledningerne. Der bliver altså nødvendigt at gennemføre forholdsvis

dyre tiltag i andre brancher for at sikre målsætningen i 2030, hvilket

fordyrer den grønne omstilling. Hvis tilskuddet primært skal sikre andre

hensyn som f.eks. beskæftigelsen i bestemte dele af Danmark ville

dette kunne opnås mere målrettet ved at tildele tilskuddene efter disse

kriterier i stedet for klimaeffekten.

Udfasning af gasfyr i private hjem

Det er en politisk ambition, at udfase al anvendelse af gas i private

hjem i Danmark. Det gælder både anvendelse af naturgas og biogas.

Det er målet, at den fossile naturgas skal udfases fra 2030 både hos

husholdninger og erhverv, mens anvendelse af biogas hos hushold-

ningerne skal ophøre fra 2035, hvorimod biogas fortsat kan anvendes

i erhvervene.

Den grønne omstilling i Danmark opnås billigst, hvis den drives af en

ensartet afgift på alle udledninger af CO

e. Hvis afgifterne kombineres

med forbud mod bestemte brændslers anvendelse i bestemte sektorer,

bliver omstillingen dyrere, da prissignalet forstyrres. Et forbud mod at

husholdninger bruger biogas kan således indebære, at nogle af de be-

rørte husholdninger er nødt til at anvende varmekilder, der er væsentligt

dyrere. Den reducerede efterspørgsel, som forbuddet medfører, vil sam-

tidig reducere prisen på biogas og dermed gøre dets produktion mindre

rentabel. Biogas betragtes af IPCC som CO

-neutral, jf.

Klima-, Energi-

og forsyningsministeriet (2021).

Således må forbuddet forventes at

gøre det både sværere og dyrere at nå de danske klimamål.

Grønt håndværkerfradrag

Med Finansloven for 2025 indføres et grønt håndværkerfradrag, som

giver fradragsret i lønudgifter til såkaldt grøn istandsættelse. Dette kan

være tiltag som energiforbedrer eller klimasikrer private boliger. Fra-

draget har en beløbsgrænse på 8.600 kr. og der er årligt afsat 400 mio.

kr. hertil fra 2025.

Fra et konjunkturperspektiv er fradraget ikke et hensigtsmæssigt tiltag

i den nuværende situation, da fradraget øger efterspørgslen efter ar-

bejdskraft på et i forvejen presset arbejdsmarked, jf.

Dansk Økonomi,

Ambition om

udfasning af

gasfyr i 2035

Forbud mod gasfyr

fordyrer den grønne

omstilling

Grønt håndværker-

fradrag …

… er ikke

hensigtsmæssigt

for konjunkturen

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

efterår 2024, kapitel I.

Strukturpolitisk kan tiltaget heller ikke begrun-

des, jf.

Dansk Økonomi, efterår 2017.

Individuel klima-

tilpasning, ikke altid

bedste løsning

Klimasikring af private boliger kan f.eks. omfatte etablering af omfangs-

dræn eller højvandslukke. Dette er individuelle tiltag, som kan foreta-

ges for at sikre mod naturhændelser som skybrud. Klimatilpasning kan

også foretages kollektivt, hvor det udføres af forsyningsselskaber eller

kommuner. Balance mellem individuelle og kollektive tiltag er af betyd-

ning for samfundsøkonomien. Dette hensyn tilsiger, at individuelle til-

tag ikke skal gennemføres, hvis den samme effekt kunne opnås billi-

gere ved kollektive tiltag. Det er ikke oplagt, at de vedtagne tilskud til

individuelle tiltag forbedrer denne balance, og der er ikke fremlagt do-

kumentation for, at dette er tilfældet. Hvis det ikke kan dokumenteres,

at tilskuddet forbedrer samfundsøkonomien, bør det som udgangs-

punkt afvikles.

VAND OG HAV

Stormflod og klimatilpasning

Ekstraordinær

statslig

stormflodspulje …

Flere steder i Danmark blev i oktober 2023 ramt af stormflod. På den

baggrund blev der med finansloven for 2024 oprettet en stormflods-

pulje på 125 mio. kr. til genopretning af kommunal infrastruktur og kom-

munale bygninger i kommuner ramt af stormfloden i oktober 2023.

Stormfloden har desuden givet anledning til, at regeringen overvejer at

ændre stormflodsordningen, som forsikrer mod skader fra stormflod,

så ordningen dækker flere skader for flere ejendomsejere.

Kommuner har med stormflodspuljen mulighed for at få dækket op til

25 pct. af udgifterne til genopretning af skader på kommunal infrastruk-

tur og kommunale bygninger. Der er imidlertid risiko for, at kommu-

nerne underinvesterer i forebyggende foranstaltninger, når staten efter

sådanne hændelser opretter katastrofepuljer til dækning af de kommu-

nale udgifter til genopretning efter stormflod. Stormflodspuljen er et ek-

sempel på, at staten griber ind med kompensation for skader ved en

katastrofebegivenhed på trods af, at politikken inden hændelsen var,

at borgere og kommuner i de udsatte områder selv skal sikre sig mod

oversvømmelse. Sådanne katastrofepuljer kan give anledning til et

tidsinkonsistensproblem, som i litteraturen kaldes

samaritanerens di-

lemma,

jf. Botzen mfl. (2019) og Atreya mfl. (2015). Her skabes en

forventning blandt kommuner om, at staten altid hjælper ved sådanne

hændelser. En sådan forventning vil mindske incitamentet for kommu-

nerne til at foretage forebyggende foranstaltninger mod store hændel-

ser, jf.

Økonomi og Miljø, 2023, kapitel II.

… kan mindske

generelle

investeringer i

klimatilpasning

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

Der bør fastlægges

regler for

kompensation

Det er derfor forbundet med bivirkninger, hvis staten jævnligt griber ind,

og det kan være en fordel i stedet at fastlægge retningslinjer for, hvordan

kommuner kompenseres. Ved at erkende, at staten kommer til at kom-

pensere kommunale skader og sætte regler op for denne kompensation,

bliver det med den rette udformning af reglerne muligt at genoprette

kommunernes incitamenter til at foretage forebyggende foranstaltninger.

En mulighed er, at egentlig støtte gives i regi af en kommunal forsik-

ringsordning, hvor adgangen til støtten betinges af, at den enkelte

kommune løbende har betalt forsikringspræmier, der afspejler erstat-

ningsrisikoen. Med en risikobaseret præmie vil kommuner opnå præ-

mienedsættelse, hvis der etableres forebyggende foranstaltninger.

Herved sikres incitamentet til at foretage disse. En sådan forsikrings-

ordning vil være parallel til stormflodsordningen, som forsikrer private

ejendomsejere, hvortil formandskabet også anbefaler risikobaserede

præmier, jf.

Økonomi og Miljø 2023, kapitel II.

Private ejendomsejeres skader ved oversvømmelse fra stormflod kom-

penseres i dag ved stormflodsordningen, som er en forsikringsordning.

Den nuværende udformning af stormflodsordningen mindsker incita-

mentet til, at boligejere klimasikrer deres bolig og undlader at bygge i

områder med høj risiko for stormflod. Dette skyldes, at alle ejendoms-

ejere betaler den samme forsikringspræmie til stormflodsordningen

uafhængigt af risiko for oversvømmelse. Dette indebærer, at den præ-

mie, ejendomsejere i risikoområder betaler, ikke svarer til den reelle

skadesrisiko ved at lokalisere sig der. Der gives således subsidier til at

bygge i risikoområder, som betales af ejendomsejere i områder uden

oversvømmelsesrisiko. Dette kan have haft betydning for, at der i pe-

rioden 2009-21 er bygget flere private boliger i områder, der i fremtiden

er i risiko for at blive ramt af oversvømmelse fra stormflod, end i områ-

der, der ikke er, jf.

Økonomi og Miljø 2023, kapitel II.

På den baggrund blev det

i Økonomi og Miljø 2023

anbefalet at indføre

forsikringspræmier, der afspejler skadesrisikoen. Det vil være en sam-

fundsøkonomisk gevinst, hvis præmierne i stormflodsordningen gøres

risikobaserede. Hvis præmien til stormflodsordningen afspejler den re-

elle skadesrisiko for oversvømmelse, vil tilskyndelsen for ejendoms-

ejere til at bidrage til kystbeskyttelse endvidere øges. Herved vil sam-

spillet mellem kystbeskyttelse og stormflodsordningen kunne forbedres.

Kommunal

forsikringsordning

Stormflodsordning

forvrider

incitamenter

til bosætning

Risikobaserede

præmier kan

afhjælpe

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

Overvejelser

om udvidelse af

stormflodsordning

…

I forbindelse med stormfloden i oktober 2023 er fyrre procent af ansøg-

ningerne om erstatning blevet afvist, fordi de ikke dækkes af storm-

flodsordningen.

Regeringen har siden udtalt, at den overvejer at æn-

dre stormflodsordningen, så ordningen kan omfatte flere skader, og at

ordningen skal evalueres i samarbejde med Folketingets partier.

Det kan være fornuftigt at udvide stormflodsordningen, så flere ejere

får reduceret deres finansielle risiko i forbindelse med oversvømmelse.

De fleste mennesker foretrækker sikre frem for usikre udfald, og de

kan derfor have fordel af at betale en sikker forsikringspræmie frem for

at leve med en (mindre) risiko for et stort tab, jf.

Økonomi og Miljø 2023,

kapitel II.

Det er dog afgørende, at forsikringspræmien laves risikoba-

seret, da flere ellers vil få mindsket incitamentet til at foretage forebyg-

gende foranstaltninger og til at undlade at bosætte sig i områder med

risiko for oversvømmelse.

I Økonomi og Miljø, 2023 kapitel II anbefalede formandskabet endvi-

dere, at kollektiv kystbeskyttelse finansieres ud fra et nytteprincip, så

de, som drager nytte af projektet, bidrager i forhold hertil. Kystbeskyt-

telsesprojekter, som beskytter lokale værdier, bør derfor som udgangs-

punkt finansieres af de lokale ejendomsejere, som har gevinst af pro-

jektet. I det omfang der er betydelige fordele ved projektet, som ikke

kan henføres til de direkte berørte ejendomsejere, men også giver

nytte til andre i kommunen, bør kommunen medfinansiere med et bi-

drag proportionalt til denne nytte. På samme vis bør staten alene være

medfinansierende i projekter, hvor der er særlige nationale interesser,

der skal beskyttes.

Hvis finansieringen af kollektive projekter bæres af dem, der har nytte

af projektet, reduceres risikoen for at gennemføre projekter, der ikke

er samfundsøkonomiske fordelagtige. Denne regel kan samtidig gøre

det nemmere for kommuner at gennemføre projekter, som er sam-

fundsøkonomisk fordelagtige, da det ofte vil indebære, at der vil være

andre bidragsydere. For at reducere risikoen for, at der gennemføres

samfundsøkonomisk ufordelagtige kystbeskyttelsesprojekter, kan det

overvejes at kræve, at det finansieringsbidrag, den enkelte ejendoms-

ejer efter reglerne skal pålægges, ikke må overstige den besparelse i

stormflodspræmien, som projektet giver anledning til. Dette vil samtidig

sikre de berørte ejendomsejeres privatøkonomi. I praksis kan dette ud-

føres ved at forsikringsselskaberne validerer projektet med henblik på,

at den risikobaserede præmie nedsættes ved fuldført projekt.

… bør omfatte

risikobaserede

præmier

Kystbeskyttelse bør

finansieres af dem,

der drager nytte

Faste finansierings-

regler kan fremme

fordelagtige

projekter

3) Dette er oplyst i pressen og bekræftet af Naturskaderådet.

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

Fremtidig regulering af vandselskaber

Nyt udvalg skal give

vandreguleringen et

eftersyn

Der blev i maj 2024 nedsat

Vandreguleringsudvalget.

Udvalget skal

foretage et eftersyn af den økonomiske regulering af drikke- og spilde-

vandsselskaber og komme med faglige anbefalinger til en justeret øko-

nomisk regulering. Vandselskaberne spiller en vigtig rolle for klimatil-

pasning og vandmiljø i forhold til håndtering af de stigende nedbørs-

mængder og grøn omstilling, herunder rensning for næringsstoffer

(vandmiljø) og drikkevandsbeskyttelse. Samtidig er drikke- og spilde-

vandsselskaber naturlige monopoler og er derfor underlagt regulering

i form af indtægtsrammer, som skal give selskaberne en tilskyndelse

til at mindske deres omkostninger. Samspillet mellem monopolregule-

ring og miljøreguleringen af sektoren er imidlertid kompleks, og funge-

rer ikke optimalt i dag.

Som eksempel på dette giver grønne afgifter til vandselskaber ikke den

tiltænkte tilskyndelse til grøn omstilling. Vandselskaber betaler en

række grønne afgifter af miljøbelastning knyttet til deres aktiviteter,

f.eks. spildevandsselskabernes udledning af kvælstof til vandmiljøet.

Ideen med grønne afgifter er grundlæggede, at give selskaber en øko-

nomisk gevinst ved at mindske deres miljøbelastning. Denne gevinst

er imidlertid fjernet for vandselskaber, som får hævet deres indtægts-

rammer (og i sidste ende deres priser) en-til-en i takt med, at udgiften

til grønne afgifter stiger. Tilsvarende sænkes indtægtsrammen, hvis et

vandselskab laver et grønt tiltag, som mindsker miljøbelastningen og

dermed udgiften til grønne afgifter. Det fjerner den påtænkte tilskyn-

delse til selskaberne med de grønne afgifter.

Aftalen om Implementering af et Grønt Danmark lægger op til, at den

nuværende spildevandsafgift skal ændres, så udledningen af urenset

spildevand fra overløb får en højere afgift end udledningen af renset

spildevand. Tidligere var der ingen afgift ved udledning af urenset spil-

devand ved overløb. Det er en god intention at give selskaberne en

økonomisk tilskyndelse til at mindske udledningen af urenset spilde-

vand fra overløb. Den nye afgift kan dog ikke forventes at få den øn-

skede effekt med den måde, som reguleringen er skuet sammen på i

dag. Det samme gælder for øvrige grønne afgifter, som er pålagt

drikke- og spildevandsselskaber.

Formandskabet hilser det derfor velkomment med en granskning af

samspillet mellem monopolregulering og grønne afgifter, og opfordrer

vandreguleringsudvalget til at adressere ovennævnte og andre udfor-

dringer, som er påpeget i samspillet mellem monopolreguleringen og

miljøreguleringen, jf. f.eks. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2021).

Grønne afgifter

har ikke den

tiltænkte effekt

Ny afgift på urenset

spildevand får ikke

tiltænkt virkning

Velkomment med en

faglig granskning af

reguleringen

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

GRØNT BNP

Grønt BNP er et

vigtigt supplement

til det almindelige

BNP

I starten af året blev Danmarks nye grønne BNP offentliggjort. Det al-

mindelige BNP er en udmærket indikator for udviklingen i vækst og

velstand, men tager ikke højde for ændringer i miljøet og beholdningen

af naturressourcer. Det rådes der bod på i det grønne BNP, som blandt

andet inddrager omkostningen ved tab af biodiversitet, udtømning af

ikke fornybare naturressourcer og ændring i fiskebestanden. Det frem-

går af den nye opgørelse, at den grønne nettonationalindkomst i Dan-

mark er lavere end den nettonationalindkomst, som Danmarks Statistik

opgør, da der løbende er et træk på naturressourcerne, jf. Jacobsen

m.fl. (2024).

Arbejdet med udvikling af det grønne BNP var finansieret af en midler-

tidig bevilling via forskellige fonde m.v., men der er ikke midler til lø-

bende opdatering af det grønne BNP i fremtiden. Udviklingen i det

grønne BNP er et vigtigt supplement til det almindelige BNP, når vel-

standsudviklingen skal vurderes. Det vil derfor være hensigtsmæssigt,

hvis det sikres, at arbejdet med det grønne BNP kan videreføres.

Grønt BNP bør

videreføres og

følges løbende

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik - Litteratur

LITTERATUR

Atreya, A., S. Hanger, H. Kunreuther, J. Linnerooth-Bayer og E.

Michel-Kerjan (2015): A comparison of residential flood insurance

markers in 25 countries. Wharton Risk Center.

Botzen, W.W., H. Kunreuther og E. Michel-Kerjan (2019): Protecting

against disaster risks: Why insurance and prevention may be comple-

ments.

Journal of Risk and Uncertainty,

59, s. 151-169.

De Økonomiske Råds formandskab (2017):

Dansk Økonomi, forår

2017.

De Økonomiske Råds formandskab (2017):

Dansk Økonomi, efterår

2017.

De Økonomiske Råds formandskab (2018):

Økonomi og Miljø, 2018.

De Økonomiske Råds formandskab (2022):

Økonomi og Miljø, 2022.

De Økonomiske Råds formandskab (2023):

Økonomi og Miljø, 2023.

De Økonomiske Råds formandskab (2024):

Dansk Økonomi, forår

2024.

De Økonomiske Råds formandskab (2024):

Dansk Økonomi, efterår

2024.

Energistyrelsen (2023): Results of the cost-benefit analyses of estab-

lishing offshore wind in the form of an energy island in the Baltic Sea.

Eriksen, J., J.E. Ørum, S.K. Hvid, J.V. Olsen, E.M. Hansen, S.U. Lar-

sen, F. Giannini-Kurina og I.K. Thomasen (2024). Ny Udledningsbase-

ret Arealregulering for kvælstof (NUAR) – analyse af metode, kvotetil-

delingsmodeller og omkostninger. Rådgivningsnotat fra DCA – Natio-

nalt Center for Fødevarer og Jordbrug.

Jacobsen, J.B, O.G. Pedersen og P.B. Sørensen (2024):

Udvikling i

Danmarks grønne nettonationalindkomst, 1990-2020.

ØKONOMI &

POLITIK #1, DJØF forlag.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet (2021):

GREEN GAS STRA-

TEGY the role of gas in the green transition.

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik - Litteratur

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2021):

Forsyningssikkerhed og

regulering af vandsektoren.

Miljøministeriet (2023):

Kystvande i vandområdeplanerne,

Faktaark

Juni 2023.

Miljøstyrelsen (2022): Udledning af kvælstof til kystvand opdelt på kil-

der. Miljø- og Fødevareudvalget 2022-23, 2. samling, MOF Alm. Del –

Bilag 121.

Olsen, J.V., M. Asmild og L.G. Hansen (2024). Handel med kvote for

kvælstofudledning. Institut for Fødevare og Ressourceøkonomi, Kø-

benhavns Universitet. IFRO Udredning Nr. 2024/20.

Rigsrevisionen (2024):

Beretning om tilsyn med landbrugets udledning

af kvælstof fra gødning.

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Aktuel miljøøkonomisk politik - Litteratur

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

KAPITEL II

KLIMAPOLITIK

UNDER

USIKKERHED

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

KAPITEL II

KLIMAPOLITIK UNDER USIKKERHED

Det er sandsynligt, at der frem mod 2030 kommer nye

skøn for reduktionsbehovet for at nå 70 pct.-målsætningen

for 2030. Hvis ændrede skøn betyder, at målsætningen

ikke længere forventes at blive nået, indebærer den nuvæ-

rende klimalov, at regeringen er forpligtet til at fremlægge

tiltag, der fører til, at målet igen forventes nået. Der er der-

for en risiko for, at der må foretages reduktionstiltag med

hurtig effekt i de sidste år frem mod 2030 for at nå målet.

Sådanne hastetiltag er typisk samfundsøkonomisk dyrere

end tiltag, der annonceres i god tid forinden.

Kapitlet afdækker, hvordan klimaloven kan ændres, så

disse styringsudfordringer og potentielle samfundsøkono-

miske tab reduceres. En mulighed er tidligt at planlægge

efter en overopfyldelse af klimalovens reduktionsmål ved

at indarbejde et tillæg (en buffer) til reduktionsmålet. En

anden mulighed er at ændre de nuværende punktmål til

budgetmål. Begge disse muligheder, eller en kombination,

vil forbedre både styringsmulighederne, sikkerheden for

målopnåelse og samfundsøkonomien.

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Indledning II.1

II.1

Ændringer i skøn

udfordrer

klimapolitikken …

INDLEDNING

Med den politiske

Aftale om Implementering af et Grønt Danmark

skønner regeringen, at Danmark er på vej til at opnå klimalovens 70

pct.-målsætning samt EU-forpligtelserne om drivhusgasreduktioner

frem mod 2030. Tilrettelæggelsen af klimapolitikken har imidlertid på

nogle punkter været særligt udfordrende. Eksempelvis viste regerin-

gens klimafremskrivning fra 2023 et reduktionsbehov for at opnå kli-

malovens 2025-mål. I den efterfølgende klimafremskrivning fra 2024

betød nye skøn for nettoudledningerne fra blandt andet kulstofrige lav-

bundsjorde og skove, at 2025-målet alligevel ville blive nået, selvom

der ikke var foretaget væsentlige ændringer i klimapolitikken.

Der kan derfor være væsentlig usikkerhed om de fremtidige udlednin-

ger og dermed om det udestående reduktionsbehov for målsætnin-

gerne i klimaloven. Kombinationen af usikkerhed og klimalovens hand-

lepligt medfører en betydelig styringsudfordring, som kan øge omkost-

ningerne ved opnåelse af klimalovens målsætninger. Hvis der f.eks.

frem mod 2030 ikke er udsigt til, at reduktionerne realiseres som for-

ventet, indebærer klimaloven, at regeringen skal fremlægge nye reduk-

tionstiltag, så målet igen forventes opnået. Sådanne hastetiltag vil ty-

pisk være samfundsøkonomisk dyrere end tiltag, der troværdigt annon-

ceres flere år forinden.

Klimaloven blev vedtaget i 2020, og siden da er mange af de vilkår, der

påvirker rammerne for dansk klimapolitik, ændret. Den mest afgørende

ændring er en skærpelse af EU’s klimapolitik, så EU nu har så ambiti-

øse klimamål, at det ikke er oplagt, om opnåelse af de nuværende

danske nationale klimamål automatisk vil sikre opfyldelse af Danmarks

forpligtelser over for EU.

Risikoen for løbende ændringer af skøn for udledningerne og EU’s

øgede klimaambitioner gør det relevant at overveje klimalovens ram-

mer for styringen af klimapolitikken. Fokus for kapitlet er at afdække,

hvordan klimaloven kan ændres, så styringsudfordringerne og det po-

tentielle samfundsøkonomiske tab reduceres. Overvejelserne er sær-

ligt relevante nu, da klimaloven skal revideres i 2025. Kapitlet peger på

en række justeringsmuligheder, der kan bidrage til at mindske omkost-

ningerne ved at opnå Danmarks målsætninger og forpligtelser om driv-

husgasreduktioner.

… og kan øge

de samfunds-

økonomiske

omkostninger

Rammerne for dansk

klimapolitik ændret

siden klimalovens

vedtagelse

Kapitlets formål

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Vilkår for dansk klimapolitik II.2

Kapitlets indhold

Afsnit II.2 undersøger betydningen af vilkår, der påvirker mulighederne

for dansk klimapolitik, herunder EU’s klimapolitik, usikkerhed om frem-

tidige reduktioner samt trægheder i tilpasning til ændringer i klimapoli-

tikken. Efterfølgende analyseres det i afsnit II.3, i hvilket omfang den

nuværende danske klimalov tager hensyn til disse vilkår og de resulte-

rende styringsudfordringer. Afsnit II.4 vurderer derefter forskellige æn-

dringsforslag til klimaloven for at reducere styringsudfordringerne samt

diskuterer målsætninger for globalt klimaaftryk. Endelig præsenterer

afsnit II.5 en sammenfatning af kapitlet og formandskabets anbefalin-

ger på baggrund heraf.

II.2

VILKÅR FOR DANSK

KLIMAPOLITIK

Den danske klimalov fra 2020 indebærer, at regeringen er forpligtet til

at fremlægge klimapolitiske initiativer, så lovens reduktionsmålsætnin-

ger forventes opnået. Der er imidlertid en række vilkår for den danske

klimapolitik, der i praksis indebærer, at regeringen står over for en be-

tydelig styringsudfordring. For det første er dansk klimapolitik underlagt

EU's klimapolitik, hvilket den danske klimapolitik skal tage hensyn til.

For det andet er der usikkerhed om opgørelsen af udledninger og virk-

ningerne af klimapolitikken, hvilket betyder, at reduktionsbehovet for at

nå målsætningerne jævnligt revideres. For det tredje er der trægheder

i økonomien, som indebærer, at det kan tage lang tid, før klimapolitik-

ken får fuld virkning og fører til de forventede udledningsreduktioner. I

afsnittet undersøges det, hvad disse karakteristika betyder for mulig-

hederne for at føre klimapolitik i praksis. I næste afsnit II.3 ses der på,

hvorledes klimaloven håndterer disse styringsudfordringer.

STYRINGSUDFORDRING I KLIMAPOLITIK

Styringsudfordringen i klimapolitik refererer i dette kapitel til de udfor-

dringer, som regeringen står over for, når de formulerer, implemen-

terer og tilpasser klimapolitikken for at opnå de ønskede reduktions-

mål.

Afsnittets mål

og indhold

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Vilkår for dansk klimapolitik II.2

EU'S KLIMAPOLITIK

EU har forskellig

klimapolitik for

tre delområder

EU’s klimapolitik lægger rammerne for Danmarks klimapolitik, da Dan-

mark er forpligtet over for EU til at leve op til forskellige reduktionsmål.

EU's klimapolitik regulerer alle udledninger af drivhusgasser fra EU og

er opdelt i tre politikområder, jf. boks II.1. Det ene politikområde er et

fælles kvotesystem for CO

-udledningerne fra alle større industrier og

energianlæg. I 2022 dækkede kvotesektoren 42 pct. af de samlede

netto drivhusgasudledninger i EU. Det andet politikområde er den så-

kaldte byrdefordelingsregulering (ESR), som omfatter landbrug, trans-

port, individuel opvarmning m.m., også kaldet ikke-kvotesektoren. Det

dækkede 66 pct. af udledningerne i EU i 2022. Fra 2027 flyttes udled-

ninger relateret til transport og individuel opvarmning til et nyt kvotesy-

stem (ETS II), jf. EU’s klimaplan

Fit for 55.

Det tredje politikområde er

LULUCF-området, som er udledninger og optag relateret til de aktivi-

teter, der påvirker CO₂-optagelsen og -lagringen i jord, skove og andre

naturlige økosystemer. Her optages netto 8 pct. af de samlede driv-

husgasudledninger i EU.

Inden for kvotesystemet reguleres de samlede udledningerne hvert år

direkte gennem det årlige fastsatte kvoteloft. Der er derfor ikke pålagt

særlige nationale reduktionskrav i kvotesektoren fra EU. For ESR-sek-

toren er der i EU's klimapolitik fastlagt et nationalt EU-mål for udled-

ningsreduktioner i 2030, og en reduktionssti for perioden 2021-30. De

årlige reduktionsmål kan betragtes som et budgetmål, da eventuelle

afvigelser fra de årlige reduktionsmål kan flyttes mellem år. Hvert EU-

land er tildelt et nationalt mål, som blandt andet afhænger af landets

BNP pr. indbygger. Medlemslandene vælger selv, hvordan de opfylder

de løbende mål og 2030-målet. LULUCF-sektorerne reguleres på

samme måde gennem nationale reduktionsmål, som indeholder både

budgetmål og et 2030-mål.

EU har også supplerende målsætninger som en del af klimapolitikken,

som de enkelte medlemslande skal leve op til. Det drejer sig om mål-

sætninger om energieffektivitet og anvendelsen af vedvarende energi

(VE), jf. boks II.2. I energieffektiviseringsdirektivet (EDD) fra 2023 er

der blandt andet udmeldt nationale mål for energibesparelser frem til

2030. EU's mål er, at energiforbruget skal reduceres med 11,7 pct. i

2030 relativt til referencescenarie. Målsætningerne i VE-direktivet (VE

III) fra 2023 er udmøntet i en række sektorspecifikke delmål, som hvert

medlemsland skal opfylde. Disse sektormål skal bidrage til, at andelen

af VE i EU’s energiforbrug senest i 2030 skal udgøre mindst 42,5 pct.

Danmark er pålagt

nationale

reduktions-

forpligtigelser for

ESR og LULUCF

EU-mål om

energieffektivitet og

vedvarende energi

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Vilkår for dansk klimapolitik II.2

BOKS II.1

EU'S KLIMAPOLITIK

Målsætningerne for EU's klimapolitik findes i den Europæiske Klimalov fra juni 2021, jf. EU (2021).

I 2030 skal drivhusgasudledningerne i EU være reduceret med mindst 55 pct. i forhold til 1990, og

i 2050 skal der være klimaneutralitet. Tidligere var målet at reducere udledningerne med mindst 40

pct. i 2030.

I EU er der gennemført en række initiativer for i første omgang at nå 2030-målet baseret på planen

Fit for 55,

som blev fremlagt i juli 2021. Disse initiativer handler blandt andet om specifikke delmål-

sætninger om: i) andel af vedvarende energi i energiudbuddet, ii) energieffektivitet, iii) LULUCF, iv)

målene for EU's kvotesystem (ETS) og v) byrdefordeling (ESR). ESR dækker områderne vejtrans-

port, bygningsopvarmning, småindustri, landbrug og affald, også kaldet ikke-kvotesektoren.

For hver af disse delmålsætninger (undtagen EU's kvotesystem) vurderes det i den årlige Klimasta-

tus og -fremskrivning, som udarbejdes af Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet, om den nuvæ-

rende danske klimapolitik sikrer, at Danmarks EU-forpligtelser nås. Hvis der er et reduktionsbehov,

vil det kræve, at regeringen implementerer yderligere politik.

I marts 2023 trådte revisionen af ESR i kraft, jf. EU (2021). For at kunne indfri det overordnede mål

i ikke-kvotesektoren om 55 pct. reduktion i forhold til 1990 blev reduktionsmålet for hele EU øget fra

29 pct. til 40 pct. inden 2030 sammenlignet med 2005-niveauet. For Danmark er kravet nu 50 pct.

mod tidligere 39 pct. Forordningen om indsatsdeling (ESR) indeholder desuden årlige reduktions-

mål for hvert medlemsland i perioden 2021-30, som reelt er et drivhusgasbudget for perioden, da

der er indbygget fleksibilitet, så reduktionsoverskud og -underskud i et vist omfang kan flyttes imel-

lem årene.

For kvotesystemet er reduktionskravet 62 pct. inden 2030 sammenlignet med 2005-niveauet. Et nyt

kvotehandelssystem med navn ETS II bliver gradvist indført fra 2027, adskilt fra det eksisterende

EU ETS. Dette nye system vil i første omgang dække CO

-udledninger fra fossile brændsler inden

for transport og individuel opvarmning. Stort set alle energirelaterede CO

-udledninger vil dermed

være omfattet af et kvotesystem. I 2027 bliver de nationale udledningsbudgetter i ESR reduceret,

når transport og individuel opvarmning byggeri flyttes til ETS II.

I fremtiden bliver en større andel af udledningerne dermed reguleret direkte af EU. Efter 2027 vil den

indirekte EU-regulering indenfor ikke-kvotesektorerne kun bestå – som det ser ud i dag – af landbruget,

fiskeri, LULUCF og affald.

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Vilkår for dansk klimapolitik II.2

BOKS II.2

SUPPLERENDE EU-MÅL I KLIMAPOLITIKKEN

I energieffektiviseringsdirektivet (EDD) fra 2023 er der udmeldt nationale mål for 1) slutforbruget af

energi i 2030, 2) energibesparelser i perioden 2021-30 og 3) energieffektivisering af den offentlige

sektor. Dette overlapper med klimapolitikken, da energieffektiviseringer for et givet energimix i ef-

terspørgslen, hvor der stadig er fossile kilder, reducerer CO

-udledningerne.

VE-direktivet (VE III) fra 2023 er ikke udmøntet i specifikke nationale krav, men derimod i en række

sektorspecifikke delmål, som hvert medlemsland skal opfylde. I øjeblikket opfylder Danmark, jf.

Kli-

mastatus- og fremskrivning 2024,

6 ud af 8 sektorspecifikke krav i VEIII. De to krav, som Danmark i

øjeblikket ikke opfylder, er meget specifikke om brændstofkilder. Selv om VE-direktivet ikke overlap-

per meget med den danske klimapolitik i øjeblikket, så kræver det koordinering med klimapolitikken.

Delvist

overlappende

klimamål mellem

EU og Danmark

De nationale EU-forpligtelser for ESR og for LULUCF, som EU sidst

skærpede med

Fit for 55,

jf. boks II.1, er delvist overlappende med den

danske klimalovs reduktionsmål i 2030 på 70 pct. i forhold til 1990 for

de samlede danske udledninger. Det er derfor ikke sikkert, at en opfyl-

delse af reduktionsmålene i den danske klimalov medfører, at de nati-

onale EU-mål også opfyldes – eller omvendt at opfyldelse af de natio-

nale EU-mål sikrer opfyldelse af klimalovens reduktionsmål. For ek-

sempel, selv om Danmark opfylder målet i klimaloven i 2030, så kan

de samlede udledninger i perioden 2021-30 inden for ESR eller LU-

LUCF ligge over det EU-fastsatte drivhusgasbudget, hvis opfyldelsen

af klimalovens reduktionsmål er sket gennem store reduktioner i kvo-

tesektoren. I det tilfælde skal der derfor indføres yderligere klimapolitik

for at opfylde de nationale EU-forpligtelser. Delvist overlappende mål

øger derfor styringsudfordringen i klimapolitikken.

EU's supplerende mål om energieffektivitet og vedvarende energi kan

også kræve yderligere nationale tiltag. Disse tiltag skal målrettes op-

fyldelsen af målsætningerne inden for energieffektivitet og vedvarende

energi. Da nogle af disse tiltag også vil reducere drivhusgasudlednin-

gerne, skal disse tiltag koordineres med den øvrige klimapolitik, hvilket

yderligere øger styringsudfordringen i den danske klimapolitik. I dette

tilfælde skyldes det uhensigtsmæssigheder i EU’s klimapolitik, ikke i

den danske.

De supplerende

EU-mål kræver

yderligere politik

USIKKERHED OG TRÆGHEDER

Ud over styringsudfordringer relateret til EU-målene i kombination med

de danske målsætninger er der styringsudfordringer i klimapolitikken

som følge af usikkerhed.

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Vilkår for dansk klimapolitik II.2

Tre typer af

usikkerhed:

1. Usikkerhed i

opgørelsesmetoder

Usikkerheder knyttet til klimapolitikken kan opdeles i tre forskellige ty-

per, jf. Aldy mfl. (2017) og Hafstead og Williams (2020):

Opgørelserne af udledningerne er i praksis baseret på forudsætninger

om blandt andet emissionskoefficienter, som løbende opdateres. Så-

danne opdateringer påvirker både de historiske udledninger og prog-

noserne for de fremtidige udledninger og dermed også de absolutte

reduktionskrav. Især datagrundlaget for LULUCF opdateres jævnligt.

Fremskrivningen af de forventede udledninger bygger også på en

fremskrivning af den forventede økonomiske udvikling, som er usikker.

Beregningen af de forventede reduktioner som følge af klimatiltag hvi-

ler på en række antagelser om, hvor let det eksempelvis er at substi-

tuere væk fra fossile brændstoffer i produktionen, eller hvordan økono-

miens aktører vil reagere på ændringer i CO

-afgiften eller anden re-

gulering. Disse antagelser er foretaget ud fra den eksisterende viden,

som løbende opdateres. Mange af tiltagene er uden fortilfælde, og det

er derfor svært at have viden om adfærdspåvirkningerne på forhånd.

Reduktionsomkostningerne kan ændre sig i fremtiden, for eksempel

som følge af gennembrud af ny teknologi. Den usikkerhed, som er

knyttet til den teknologisk udvikling, og hvordan den påvirker redukti-

onsomkostningerne, kan være stor.

En yderligere faktor bag styringsudfordringen i klimapolitikken, er de

trægheder, der er i økonomien.

2. Usikkerhed om

adfærdsændringer

3. Usikkerhed om

teknologiudvikling

Trægheder i

tilpasningen øger

omkostninger ved

hastetiltag

Der går tid fra annoncering af ny drivhusgasregulering, før de fulde år-

lige drivhusgasreduktioner realiseres. En del af tilpasningen kan ske

hurtigt, eksempelvis fordi en afgift eller et tilskud tilskynder forbrugere

og virksomheder til at justere deres forbrug eller sammensætning af

input til produktionen. Tilpasninger, der kræver investeringer i nye va-

rige forbrugsgoder, større anlægsinvesteringer eller anvendelse af ny

teknologi i virksomhederne, kan omvendt tage tid, blandt andet fordi

der kan være et ønske om at lade gammelt kapitalapparat blive ned-

slidt og afskrevet først. Jo længere tid der går (dvs. jo større

træghe-

der),

des flere omkostningsfulde tiltag må der tages i brug for at nå et

reduktionsmål, hvis der kort tid før målet viser sig at være et udestå-

ende reduktionsbehov.

Der kan være forskellige årsager til, at det tager tid at realisere driv-

husgasreduktioner efter en annonceret ændring i klimapolitikken. De

væsentligste er træghed i tilpasningen af kapital og arbejdskraft, i til-

pasningen af priser og lønninger samt i tilpasningen af det private for-

brug. Disse typer af trægheder er nærmere beskrevet i boks II.3.

Mange mulige kilder

til træghed

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Vilkår for dansk klimapolitik II.2

BOKS II.3

FORSKELLIGE TYPER AF TRÆGHEDER

I boksen beskrives forskellige årsager til, at det tager tid at realisere drivhusgasreduktioner efter en

annonceret ændring i klimapolitikken.

Træghed i kapitalapparat

Hvis virksomheder som følge af eksempelvis en annoncering af en øget drivhusgasbeskatning øn-

sker at ændre produktionen eller reducere udledningerne via tekniske tiltag, kan der være behov for

at ændre kapitalapparatet. Det kan være dyrt at justere i mængden af kapital på kort tid; særligt hvis

der er tale om aktiver som staldbygninger eller produktionsanlæg, som har lange levetider og ingen

god alternativ anvendelse. For nogle virksomheder kan det betale sig at udskyde investeringer i ny

kapital, indtil det eksisterende kapitalapparat er udtjent, og dermed fastholde den eksisterende pro-

duktion med tilhørende drivhusgasudledninger i en periode. For andre virksomheder kan der være

et ønske om hurtigt at investere i ny kapital såsom CCS-anlæg, men det kan være svært hurtigt at

skaffe den fornødne finansiering, og der kan være en projekterings- og byggetid, der betyder, at

udledningerne først reduceres efter en periode.

For husholdninger kan der gælde samme typer af træghed for produkter med lange levetider. For

nogle husholdninger kan det betale sig at vente med f.eks. at udskifte et gasfyr med en varme-

pumpe. For andre kan det være svært at låne penge, eller der kan være ventetid på leveringen,

f.eks. hvis man vil udskifte sin benzinbil med en elbil.

Træghed på arbejdsmarkedet og i prisdannelsen

Når økonomien omstilles mod mindre drivhusgasintensiv produktion, f.eks. som følge af en øget

drivhusgasbeskatning, skal der flyttes arbejdskraft på tværs af brancher og stillinger. Det kan tage

tid og være omkostningsfuldt at finde et godt match mellem potentielle arbejdstagere og -givere.

Det kan føre til træghed for virksomheder, der ønsker at øge produktionen, og til perioder med

ledighed for arbejdstagere. Ledighed har en direkte konsekvens i form af mistet produktion under

ledighed, men kan også have længerevarende produktivitetseffekter. Selv uden perioder med le-

dighed kan der være personlige omkostninger ved et jobskifte, som kan forlænge valget om frivilligt

at skifte job. Det kan forsinke omstillingen fra mere til mindre drivhusgasintensive brancher.

Omstillingen fra mere til mindre drivhusgasintensive brancher kan også forsinkes, hvis der er træghed

i løndannelsen. Da det ikke er alle ansættelseskontrakter, der genforhandles med jævne mellemrum,

kan der være træghed i virksomhedernes lønomkostninger. Dette kan føre til træghed i afsætnings-

priserne og dermed i efterspørgselsvirkningen af eksempelvis en øget drivhusgasbeskatning.

Fortsættes

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Vilkår for dansk klimapolitik II.2

BOKS II.3

FORSKELLIGE TYPER AF TRÆGHEDER, FORTSAT

Da det for nogle virksomheder kan være dyrt at foretage ændringer i priserne, og da nogle priser

kan være aftalte over længere perioder, kan der også være træghed i prisdannelsen. Det betyder,

at priserne og dermed efterspørgslen, produktionen og drivhusgasudledningerne kun tilpasses

gradvist til ændringer i produktionsomkostningerne, herunder eksempelvis som følge af en øget

drivhusgasafgift. Der kan ikke mindst være pristræghed hos udenlandske forhandlere af danske

produkter, hvilket kan medføre træghed i eksporten af drivhusgasintensive produkter. Træghed i

løn- og prisdannelsen kan endvidere føre til træghed i ændringer i arbejdsudbuddet som følge af

ændringer i reallønnen.

Træghed i det private forbrug

En anden type træghed skyldes, at det kan tage tid at vænne sige til en ny forbrugssammensætning.

Der kan være nyttetab på kort sigt, som ikke har samme størrelsesorden på længere sigt, eksem-

pelvis ved at skifte fra kød- til plantebaseret kost eller ved at skulle oplade fremfor at tanke sin bil.

Det kan føre til træghed i forbrugsændringer og i drivhusgasreduktionerne. Endvidere kan ønsker

om at forbrugsudjævne over tid betyde, at nogle husholdninger ikke foretager ændringer i det sam-

lede forbrug i samme takt som ændringer i indkomsten.

Med usikkerhed er

der risiko for, at

politik skal justeres

Kombinationen af trægheder i tilpasningen, der tilsiger, at klimatiltag

fremlægges i god tid inden et mål, og jævnlige opdateringer af udled-

ningsopgørelser giver en vanskelig styringsudfordring. Selv om der tid-

ligt fastlægges politik, der på det tidspunkt skønnes tilstrækkelig til at

nå målet, er der en betydelig risiko for, at senere revisioner af skøn vil

nødvendiggøre, at politikken skal justeres for at sikre, at målet fortsat

forventes nået.

OPSUMMERING

Kombinationen af

EU’s og Danmarks

klimapolitik øger

styringsudfordring

Ovenfor er gennemgået de særlige vilkår, som dansk klimapolitik står

overfor, og som kan give styringsudfordringer. For det første er dansk

klimapolitik underlagt EU's klimapolitik, hvilket medfører, at der med

ekstra danske klimamål er flere mål i klimapolitikken end blot EU's.

Dette indebærer styringsudfordringer i Danmarks klimapolitik.

For det andet er klimaomstillingen præget af dels usikkerhed om re-

duktionsbehov og -effekter af politiktiltag og dels trægheder fra annon-

ceringen og implementering af en given klimapolitik, til de efterføl-

gende udledningsreduktioner viser sig. Det giver yderligere styringsud-

fordringer, fordi løbende ændringer af skøn for reduktionsbehovet kan

medføre hyppige justeringer af klimapolitikken. I næste afsnit fokuse-

res på, hvordan klimaloven håndterer disse styringsudfordringer.

Styringsudfordring

med usikkerhed og

træghed

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Den nuværende danske klimalov og -politik II.3

II.3

DEN NUVÆRENDE DANSKE

KLIMALOV OG -POLITIK

I dette afsnit undersøges det, i hvilket omfang den nuværende danske

klimalov tager hensyn til den usikkerhed og de trægheder, der kende-

tegner klimapolitikken, og som blev beskrevet i det foregående afsnit.

Afsnittet søger overordnet at besvare spørgsmålet: Håndterer klimalo-

ven de identificerede styringsudfordringer? Afsnittet indledes med en

beskrivelse af klimaloven, herunder af fastsættelsen af reduktionsmå-

lene og af den løbende opdatering af klimapolitikken. Til sidst foretages

en vurdering af samspillet mellem klimaloven og styringsudfordrin-

gerne, og det vises teoretisk, at et tidligt sigte mod overopfyldelse af

klimamål under visse betingelser kan mindske de forventede sam-

fundsøkonomiske omkostninger.

Afsnittets mål

og indhold

FASTSÆTTELSE AF REDUKTIONSMÅL

Reduktionerne skal

nås på bestemte

tidspunkter

Klimaloven blev vedtaget af Folketinget i 2020. Den fastsætter reduk-

tionsmål for drivhusgasudledningerne i udvalgte år frem mod 2050,

hvor det er besluttet, at Danmark skal være klimaneutral. Disse mål

kaldes “punktmål”, da reduktionerne i det givne år skal opfylde målet.

De udvalgte år er pt. 2025, 2030 og 2050. Det er i loven besluttet, at

der altid skal være to aktive femårige mål, så i 2025 vil et nyt mål for

2035 skulle fastlægges.

De udmeldte reduktionsmål (herunder også

slutmålet i 2050) er juridisk bindende, men der kan ved exceptionelle

omstændigheder foretages kompenserende reduktioner i udlandet,

f.eks. gennem køb og annullering af ETS-kvoter, jf. bemærkningerne

til lovforslaget.

Klimaloven kræver, at udledningerne altid skal planlægges til at være

faldende. Så når et nyt reduktionsmål fastlægges, skal punktmålet

være lavere end de hidtidige punktmål. Bortset fra dette krav er der

ingen vejledning i klimaloven om punktmålenes beskaffenhed frem

mod 2050. Punktmålene er formuleret relativt i forhold til 1990-udled-

ningerne, og 2050-målet er et punktmål om nul nettoudledninger.

Nye punktmål

hvert femte år

Punktmålene

fastsættes

relativt frit

1) Målet i 2025 er formuleret som et intervalmål med reduktioner mellem 50-54 pct. af

udledningerne i 1990.

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Den nuværende danske klimalov og -politik II.3

LØBENDE OPDATERING AF KLIMAPOLITIKKEN

Klimafremskrivning

initierer den årlige

politikproces …

Klimaloven beskriver en årlig proces, som har til formål løbende at op-

datere klimapolitikken i forhold til de to femårige reduktionsmål, jf. boks

II.4. Processen initieres af den årlige klimastatus og -fremskrivning, der

offentliggøres i april måned. Den indeholder en opgørelse af de histo-

riske udledninger og en fremskrivning af de forventede udledninger un-

der indregning af allerede vedtaget politik – og derudover uændret po-

litik, jf. boks II.5.

Hvis de forventede udledninger i 2030 ikke lever op til målet om 70 pct.

reduktion af udledningerne i forhold til 1990, er der et udestående re-

duktionsbehov. Regeringen har ifølge klimaloven handlepligt til at

fremlægge politik, som imødegår reduktionsbehovet. Regeringen

fremlægger i september deres årlige klimaprogram, hvori det skal an-

skueliggøres, at klimalovens mål nås. Klimaprogrammet vurderes her-

efter af Klimarådet i deres statusrapport, som udkommer i februar må-

ned året efter.

Reduktionsbehovet reduceres som regel i fremskrivningerne fra år til

år i takt med, at ny klimapolitik vedtages og konkretiseres. Men reduk-

tionsbehovet kan også ændre sig som følge af de data- og metode-

mæssige usikkerheder, der blev omtalt i forrige afsnit, og som skyldes

ændringer i opgørelsesmetoder, i skøn over teknologiudviklingen og

effekten af klimapolitikken. Desuden er fremskrivningen blandt andet

baseret på skøn over den økonomiske udvikling, som også kan påvirke

reduktionsbehovet.

Der er en tidsforskydning på op til et år mellem erkendelsen af et even-

tuelt reduktionsbehov i klimafremskrivningerne og til beslutning om

ændringer i klimapolitikken. Herefter skal politikken vedtages og imple-

menteres, hvilket nemt kan bringe den samlede tidsforskydning op

over to år. Klimarådet (2023) har foreslået at ændre i den årlige proces,

så de præsenterer deres statusrapport, inden regeringen fremlægger

sit klimaprogram. Dette vil reducere tiden fra erkendelse til beslutning

om klimapolitik.

… efterfulgt af

regeringens

klimaprogram

og Klimarådets

statusrapport

Ændringer i

reduktionsbehov

kan skyldes flere

forhold

Opdatering af

klimapolitikken

tager lang tid

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Den nuværende danske klimalov og -politik II.3

BOKS II.4

KLIMALOVENS ÅRSHJUL

Klimaloven definerer et årshjul for klimapolitikken, jf. figur A. Den årlige klimastatus og -fremskriv-

ning offentliggøres i april og er baseret på den seneste indberetning af de danske drivhusgasudled-

ninger til FN’s klimaorgan (IPCC). Det seneste år, som indgår på offentliggørelsestidspunktet, er

dermed mere end et år gammelt, dvs. 2022 er det seneste opgørelsesår i

Klimastatus og -frem-

skrivning 2024.

I klimafremskrivningen medregnes de nye politiktiltag fra året før, dvs.

Klimastatus og -fremskrivning

2024

medtager besluttet politik i 2023.

Regeringen har efter offentliggørelsen af klimafremskrivningen ca. fem måneder til at fremlægge sit

årlige klimaprogram, som Klimarådet efterfølgende kommenterer på i sin statusrapport ca. fem må-

neder senere igen. Hvis der er et reduktionsbehov i 2030, skal klimaprogrammet indeholde nye

tiltag til at indfri reduktionsmålet. De nye tiltag skal efterfølgende besluttes og implementeres.

FIGUR A

ÅRSHJUL FOR KLIMALOVEN

Kilde:

Egen illustration baseret på Klimalovens årshjul.

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Den nuværende danske klimalov og -politik II.3

BOKS II.5

KLIMASTATUS OG -FREMSKRIVNING

Hvert år udgiver Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet rapporten

Klimastatus og -fremskrivning.

Rapporten fra 2024 er en opgørelse over, hvordan Danmarks udledninger har udviklet sig fra 1990

til 2022, og en redegørelse for, hvordan udledningerne forventes at udvikle sig i perioden 2023 til

2035, hvis der ikke vedtages ny politik på klimaområdet, jf. den røde linje i figurerne herunder.

Opgørelsen af de historiske udledninger følger IPCC-retningslinjerne, som siger, at når der er nye

og forbedrede metoder til at opgøre udledningerne (som i langt de fleste tilfælde er beregnede og

ikke direkte målte), så ændres også de opgjorte historiske udledninger, jf. figur A. Formålet er at

give så præcis en opgørelse som mulig. Hvis ændringen vedrører udledningerne i 1990, påvirkes

2030-målet, da et reduktionsmål formuleret i pct. af udledningerne i 1990 nu implicerer et andet mål

for tilladt udledning af CO

e opgjort i ton. Dette vil derfor også påvirke klimapolitikken frem til 2030.

Fremskrivningen af udledningerne, jf. figur B, påvirkes selv sagt også af opdaterede metoder –

udover af ny politik.

Hidtil har ændringerne mellem udgivelserne i gennemsnit været større for de forventede fremtidige

udledninger end for de opgjorte historiske udledninger, jf. figurerne. Det skyldes blandt andet, at

klimafremskrivningerne hver især viser de forventede fremtidige udledninger i fravær af fremtidige

ændringer i klimapolitikken. Hvis der annonceres ny klimapolitik mellem to fremskrivninger, vil disse

tiltag medføre en reduktion i de forventede fremtidige udledninger i den nyeste fremskrivning, som

ikke indgår i den ældste fremskrivning. Opgørelserne af de historiske udledninger er derimod base-

ret på samme klimapolitik.

FIGUR A

HISTORISKE UDLEDNINGER

FIGUR B

FREMTIDIGE UDLEDNINGER

Anm.:

Figurerne viser de samlede drivhusgasudledninger (opgjort efter FN’s retningslinjer), som opgjort

i 21 forskellige fremskrivninger. Navnet på fremskrivningerne har ændret sig fra “Energifremskriv-

ning” til “Energi- og klimafremskrivning”, “Basisfremskrivning” og nu “Klimastatus- og fremskriv-

ning”. For ældre fremskrivninger er der endvidere anvendt data fra Danmarks nationale opgørel-

ser til FN. Den røde kurve viser den seneste opgørelse i

Klimastatus- og fremskrivning 2024.

Fremskrivningerne fra før 2013 inkluderer ikke LULUCF-udledninger. Der er foretaget lineær in-

terpolation mellem datapunkter, f.eks. for de fremskrivninger, hvor der kun er rapporteret tal i

femårsintervaller.

Tal fra historiske klimafremskrivninger indsamlet af De Økonomiske Råds sekretariat og valideret

af Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet.

Kilde:

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Den nuværende danske klimalov og -politik II.3

SAMSPIL MELLEM KLIMALOV OG

STYRINGSUDFORDRINGER

Usikkerhed om

opnåelse af 70 pct.-

målsætningen …

Siden klimalovens tilblivelse i 2020 er der løbende indgået en række

aftaler i Folketinget om reduktioner af udledningerne i forskellige sekto-

rer med henblik på at opfylde 70 pct.-målsætningen for 2030. Ifølge re-

geringens seneste klimafremskrivning og skøn for reduktionseffekterne

Aftale om grønt Danmark

forventes det nu, at 70 pct.-målsætningen

akkurat nås i 2030, jf. regeringens

Klimaprogram 2024.

Der er imidlertid

en risiko for, at ændrede skøn på et senere tidspunkt betyder, at 70 pct.-

målsætningen ikke længere forventes at blive nået, jf. Klima-, Energi-

og Forsyningsministeriet (2024a og 2024b) og Klimarådet (2024a).

I så fald indebærer handlepligten i klimaloven, at regeringen er forplig-

tet til at annoncere tiltag, der fører til, at målet igen forventes nået. Ri-

sikoen for ændrede skøn betyder, at en løbende annoncering af tiltag,

der kun netop fører til målopnåelse, indebærer en betydelig risiko for,

at der må foretages reduktionstiltag med hurtig effekt i de sidste år frem

mod 2030 for at nå målet. På den måde kan usikkerhed kombineret

med den nuværende klimalovs krav om, at klimapolitikken skal forven-

tes at nå målet på ethvert tidspunkt frem mod målåret, føre til en øget

styringsudfordring.

Da der typisk går tid fra annoncering af et tiltag, før reduktionerne rea-

liseres, jf. afsnit II.2, kan der være (betydelige) ekstra samfundsøkono-

miske omkostninger, hvis drivhusgasreduktioner skal gennemføres

med hastetiltag på grund af nye skøn, frem for hvis de annonceres i

god tid.

En mulighed for at mindske risikoen for dyre hastetiltag er tidligt at sigte

mod større reduktioner, end der umiddelbart forventes at være nød-

vendigt for at nå målsætningen. Dette kan reducere

de forventede

samfundsøkonomiske omkostninger sammenlignet med den nuvæ-

rende praksis med løbende politikjusteringer, jf. boks II.6. Det skyldes,

at risikoen for dyre hastetiltag op mod målåret mindskes. Hvis der fast-

sættes et for stort tillæg til reduktionsmålet, kan de forventede sam-

fundsøkonomiske omkostninger ved målopnåelsen derimod stige. Det

skyldes, at omkostningerne ved tillægget i så fald vil overstige gevin-

sten i form af den mindskede risiko for dyre hastetiltag.

Dette og andre forslag til ændringer i klimaloven gennemgås i næste

afsnit ud fra en række opstillede kriterier.

… og løbende

politikjusteringer …

… øger styrings-

udfordringen …

… og de samfunds-

økonomiske

omkostninger

Omkostninger

kan reduceres med

tidligt sigte mod

overopnåelse

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Den nuværende danske klimalov og -politik II.3

BOKS II.6

DET OMKOSTNINGSMINIMERENDE TILLÆG

I boksen vises det teoretisk, at de forventede omkostninger ved at opnå et bindende reduktionsmål

for de fremtidige udledninger kan mindskes ved tidligt at sigte mod overopnåelse, dvs. ved at indføre

et tillæg til reduktionsmålet, hvis der er a) usikkerhed om de fremtidige udledninger og b) træghed i

reduktionerne. Større usikkerhed, større trægheder, evt. risikoaversion samt en evt. samfundsøko-

nomisk værdi af drivhusgasreduktioner øger det omkostningsminimerende tillæg.

Det antages, at den seneste klimafremskrivning viser, at der ikke er behov for yderligere reduktioner

for at nå den fremtidige målsætning. Der er dog tre udfald for de realiserede drivhusgasudledninger

uden yderligere klimapolitiske tiltag:



Gunstigt scenarie:

Med sandsynlighed

��

bliver udledningerne

��

ton CO

e mindre end i den se-

neste klimafremskrivning



Som klimafremskrivning:

Med sandsynlighed

1 2��

bliver udledningerne som i den seneste

klimafremskrivning



Risikoscenarie:

Med sandsynlighed

��

bliver udledningerne

��

ton CO

e større end i den sene-

ste klimafremskrivning

Da målsætningen er bindende, må der på et sent tidspunkt foretages yderligere reduktioner på

��

ton CO

e, hvis udledningerne viser sig at være som i risikoscenariet. Der antages at være stigende

marginalomkostninger ved at reducere drivhusgasudledningerne. Konkret antages de samfunds-

økonomiske omkostninger at være kvadratiske,

��

. Politikerne kan dog vælge at annoncere yder-

ligere tiltag allerede i dag som forsikring mod disse potentielle fremtidige omkostninger. Et tidligt

annonceret tillæg på

��

ton CO

e i målåret antages at koste

��

. Der antages at være træghed i

reduktionerne, hvilket indebærer, at tidligt annoncerede reduktioner er billigere end sidste-øjebliks-

reduktioner,

�� .

Større trægheder betyder et større

��

relativt til

��.

Omkostninger og drivhusgasreduktioner med og uden tillæg i hvert scenarie er vist i tabel A. Dette

er i tilfældet uden samfundsøkonomisk værdi af merreduktioner.

TABEL A

OMKOSTNINGER MED OG UDEN TILLÆG

Sandsyn-

lighed

---- Intet tillæg ----

Omkost-

Merredukti-

ninger

oner

��

2��

��

---- Med tillæg ----

Omkost-

Merreduk-

ninger

tioner

��

Gunstigt scenarie

Som klimafremskrivning

Risikoscenarie

��

I målåret sammenlignet med den seneste klimafremskrivning.

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Den nuværende danske klimalov og -politik II.3

BOKS II.6

DET OMKOSTNINGSMINIMERENDE TILLÆG, FORTSAT

Omkostningsminimerende tillæg

De forventede meromkostninger ved tillægget er

��

Dette udtryk viser, at de (sikre) omkostninger ved tillægget

��

skal afvejes mod den forventede

gevinst ved tillægget. Den forventede gevinst består af en potentiel besparelse i risikoscenariet som

følge af, at der skal foretages

��

ton færre reduktioner på et sent tidspunkt for at nå målet, som

opnås med

��

sandsynlighed.

Størrelsen af tillægget

��

∗

kan vælges, så de forventede meromkostninger minimeres:

��

hvilket indebærer, at

��

∗

��

Heraf fremgår det, at det omkostningsminimerende tillæg er større end nul, men mindre end mer-

udledningerne i risikoscenariet, 0 <

��

∗

��.

Større usikkerhed (��) og større trægheder (størrelsen

��

relativt til

��)

øger det omkostningsminimerende tillæg.

��

∗

angiver det omkostningsminimerende tillæg, og hvis samfundets nyttefunktion er risikoneutral,

er dette også det nyttemaksimerende tillæg. Hvis der er aversion mod risiko i samfundets nyttefunk-

tion, vil det omkostningsminimerende tillæg være større end

��

∗

Omkostningsminimerende tillæg med værdi af merreduktioner

Hvis der viser sig ikke at være behov for tillægget, hvilket sker med sandsynlighed

��,

fører

tillægget til merreduktioner på

��

ton CO

e i målåret. Hvis hvert ton CO

e tillægges en samfunds-

økonomiske værdi på

��,

er de forventede meromkostninger ved tillægget

��

I så fald bliver det omkostningsminimerende tillæg

��

∗

��

1 1

��

En større samfundsøkonomisk værdi af drivhusgasreduktioner øger dermed det omkostningsmini-

merende tillæg.

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Mulige ændringer i klimaloven II.4

II.4

MULIGE ÆNDRINGER I

KLIMALOVEN

I det foregående afsnit er styringsudfordringerne for den danske klima-

politik blevet beskrevet. I dette afsnit behandles forskellige muligheder

for ændringer i klimaloven med henblik på at mindste styringsudfor-

dringerne. Først diskuteres mulige ændringer i dansk klimapolitik, som

er relateret til EU’s klimapolitik. Dernæst opstilles tre kriterier for vur-

dering af ændringer i klimaloven. Disse lægges til grund for vurderin-

gen af seks andre forslag relateret til den nuværende klimalov og de

nationale reduktionsmålsætninger. Efterfølgende diskuteres udvidel-

ser af klimaloven til at inkludere målsætninger om udledninger i udlan-

det, som er et resultat af dansk import og eksport. Afsnittet afsluttes

med en opsamling af vurderingen af de enkelte forslag.

Afsnit vurderer

mulige ændringer

i klimaloven

OVERLAP MELLEM EU-MÅL OG DANSKE MÅL

Styrings-

udfordringerne kan

reduceres ved at

overtage EU-mål …

EU's klimakrav for Danmark er blevet skærpet med EU's nye klimaplan

Fit for 55,

så EU nu har nogenlunde samme ambitionsniveau i klima-

politikken som Danmark og en del af styringsudfordringerne i dansk

klimapolitik er relateret til overlappende reduktionsmål mellem EU og

Danmark, jf. afsnit II.2. Det kan derfor mindske styringsudfordringerne

i den danske klimapolitik at undgå disse overlappende mål. Der er prin-

cipielt to muligheder herfor. Den ene mulighed er at overtage EU's mål

og politik. Den danske politik vil i det tilfælde skulle koncentrere sig om

de nationale EU-mål for byrdefordelingssektoren og LULUCF. Udled-

ninger omfattet af de to kvotesystemer (ETS og ETS II) reguleres di-

rekte på EU-niveau og er derfor i dette tilfælde ikke en del af dansk

klimapolitik. Klimaloven vil i dette tilfælde ikke have særlige danske re-

duktionsmål frem mod 2050.

Den anden mulighed er at skærpe de danske klimamål i klimaloven så

meget, at EU’s klimamål for Danmark opfyldes, når de danske mål nås.

I det tilfælde skal den danske klimapolitik alene tilrettelægges efter de

danske mål. Det kan dog i praksis være nødvendigt med en betydelig

skærpelse af de danske mål for at være sikker på opfyldelse af EU’s

nationale mål for Danmark.

... eller ved at

skærpe danske mål

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Mulige ændringer i klimaloven II.4

EU's supplerende

målsætninger kan

kræve målrettet

regulering

I begge tilfælde skal EU's supplerende nationale målsætninger om

energieffektivitet og vedvarende energi også indfris. Selv hvis de dan-

ske reduktionsmål er skrappere og bredere formuleret end EU's natio-

nale mål (mulighed 2 ovenfor), er det ikke sikkert, at de supplerende

mål opnås. Det kan derfor kræve målrettet politik at opnå EU's supple-

rende nationale målsætninger, f.eks. en generel energiafgift for at nå

målene om energieffektivitet.

KRITERIER TIL VURDERING AF ÆNDRING I KLIMALOVEN

Kriterier for

vurdering af mulige

ændringer i

klimaloven

Klimaloven kan ændres på forskellige måder, så styringsudfordringerne

potentielt mindskes. Ændringerne vurderes efter følgende kriterier:

Hvordan den politiske styringsmulighed påvirkes

Hvordan sikkerheden for faktiske reduktioner påvirkes

Hvordan samfundsøkonomien påvirkes

Styringsmulighederne

øges, hvis behovet for politikændringer på

grund af nye skøn for udledningerne mindskes.

Sikkerhed for drivhus-

reduktioner

øges, hvis risikoen mindskes for, at målet opgives. Risi-

koen for, at målet opgives, antages at stige, hvis omkostningerne til de

reduktioner, der er nødvendig for at nå målet, stiger. Samfundsøkono-

mien

forbedres, hvis målet kan opnås ved billigere tiltag.

Kriterierne anvendes

til vurdering af seks

mulig ændringer

I det følgende vurderes seks mulige ændringer af den nationale reduk-

tionsmålsætning, der er fastlagt i klimaloven. Der vurderes én ændring

ad gangen i det følgende. Vurderingerne er desuden foretages i forhold

til den nuværende klimalov.

ÆNDRINGER I DET NATIONALE REDUKTIONSMÅL

Seks ændrings-

muligheder

Der vurderes følgende seks mulige ændringer af klimaloven, som alle

vil påvirke styringsudfordringerne:

Separate mål for sektorer, hvor usikkerheden knyttet til ud-

ledningerne er særligt stor

Teknologier, hvor effekten er særligt usikker, udelades ved

beregning af udledningsreduktioner i forhold til målet

Fastfrysning af beregningsforudsætninger

Tillæg til reduktionsmål

Ændring af punktmål til et mål med rullende fremtidigt målår

Ændring af punktmål til budgetmål

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Mulige ændringer i klimaloven II.4

De mulige ændringer

er motiveret af andre

landes klimapolitik

Disse mulige ændringer i klimaloven er blandt andet motiveret af kli-

mapolitikken i EU og andre lande samt af forslag fra Klimarådet. Kli-

mapolitikken i EU er opdelt i tre områder, og i et af områderne, LU-

LUCF, er usikkerheden knyttet til opgørelserne særligt stor (eksempel

på ændring 1). Den svenske klimapolitik giver mulighed for, at op til 15

pct. af reduktionerne frem mod 2045 kommer fra optag fra skov,

BECCS (lagring af biogent CO

) og reduktioner uden for Sverige. Den

usikre teknologi BECCS indgår dermed kun i beregningerne under

visse betingelser (eksempel på ændring 2). IPCC’s emissionsfaktorda-

tabase opdateres som udgangspunkt hvert 5.-7. år, jf. IPCC (2019).

Det reducerer isoleret set usikkerheden om klimafremskrivningen (ek-

sempel på ændring 3). Herhjemme har Klimarådet peget på, at en buf-

fer til målet være hensigtsmæssig, hvis der er et politisk ønske om at

nå 70 pct.-målsætningen i 2030, jf. Klimarådet (2024a) (eksempel på

ændring 4). Inden for styringen af de offentlige finanser danner bud-

getloven og det udgiftspolitiske styringssystem rammerne. Her indar-

bejdes der hvert år et nyt fremtidigt år og budget (eksempel på ændring

5). Storbritannien har ligesom EU budgetmål for udledningerne (ek-

sempler på ændring 6).

Ændring 1: Separate mål for sektorer, hvor usikkerheden knyttet

til udledningerne er særligt stor

Styrings-

mulighederne

forbedres ikke

nødvendigvis

I stedet for et samlet reduktionsmål fastlægges der to mål. Et for reduk-

tioner fra sektorer, hvor opgørelsen af udledningerne er særligt usikker,

f.eks. LULUCF, og et andet for udledninger fra sektorer, hvor opgørel-

serne af udledningerne er mere sikker. Dette forringer styringsmulighe-

derne i forhold til sektorer, hvor opgørelsen af udledningerne er usikker,

fordi risikoen øges for, at nye skøn nødvendiggør politikændringer. Om-

vendt øges styringsmulighederne for de sektorer, hvor opgørelsen er

mere sikker. Det er ikke muligt at vurdere, hvorvidt der samlet set er tale

om reduceret eller forbedret styringsmulighed, jf. tabel II.1.

Sikkerheden for reduktioner reduceres, fordi manglende målopfyldelse

i en sektor ikke kan kompenseres med ekstra reduktioner i den anden,

hvilket er muligt med det nuværende samlede mål. Samtidig forringes

samfundsøkonomien, da det ikke er muligt at reducere omkostnin-

gerne ved at flytte reduktioner fra den dyre sektor til den billige, hvis

reduktionsomkostningerne er forskellige i de to sektorer. Dette er mu-

ligt med det nuværende samlede reduktionsmål.

Både sikkerhed for

reduktioner og

samfundsøkonomi

forringes

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Mulige ændringer i klimaloven II.4

TABEL II.1

1) SEPARATE MÅL FOR SEKTORER, HVOR USIKKERHEDEN KNYTTET

TIL UDLEDNINGERNE ER SÆRLIGT STOR

Der fastlægges to reduktionsmål, et for de sektorer, hvor opgørelsen af

udledninger er særligt usikre, f.eks. LULUCF og landbrug, og et mål for

de sektorer, hvor opgørelsen er mere sikker.

Vurdering

Kommentarer

Øges for de sektorer, hvor opgørelsen af udledningerne er

sikker, og reduceres for de sektorer, hvor opgørelsen af ud-

ledningerne er usikre.

Reduceres, idet manglende målopfyldelse i den ene sektor,

som kan opstå, hvis det kræver meget dyre tiltag for at nå

målet, ikke kan kompenseres med billigere reduktioner i den

anden.

Ringere på grund af risiko for forskellige marginale omkost-

ninger i sektorerne.

Konkret udformning:

Kriterie

Styringsmulighed

↓

Sikkerhed for drivhus-

gasreduktion

Samfundsøkonomi

Anm.:

↓

↑

angiver en positiv vurdering,

↓

en negativ vurdering, og

at vurderingen ikke kan bestemmes.

Ændring 2: Teknologier, hvor effekten er særligt usikker, udela-

des ved beregning af udledningsreduktioner i forhold til målet

Sikkerheden for

reduktioner øges, …

Ved at udelade teknologier med usikker virkning, f.eks. CCS og pyro-

lyse, fra beregningen af reduktioner, der tæller i forhold til reduktions-

målet, bliver denne beregning mindre usikker. Styringsmulighederne

øges, da behovet for justeringer som følge af ændrede skøn for virk-

ningen af politiktiltag mindskes. Samtidig reduceres risikoen for, at der

skal gennemføres dyre hastetiltag, hvilket også reducerer risikoen for,

at målet af den grund opgives. Dette øger sikkerheden for drivhusgas-

reduktionerne.

Samfundsøkonomien forringes imidlertid, da potentielle billige redukti-

oner fra teknologier med usikker virkning ikke kan erstatte dyre reduk-

tioner fra mere sikre tiltag, hvilket er muligt med det nuværende sam-

lede reduktionsmål, jf. tabel II.2.

… men samfunds-

økonomien forringes

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Mulige ændringer i klimaloven II.4

TABEL II.2

2) TEKNOLOGIER MED USIKKER VIRKNING UDELADES FRA MÅLET

De særligt usikre teknologier udelades ved beregning af reduktioner, der

tæller med i det nationale mål.

Vurdering

Kommentarer

Øges, da usikkerheden reduceres.

Øges, da der kun regnes med reduktioner i det national re-

duktionsmål fra tiltag, hvor usikkerheden om reduktionsef-

fekter er mindre.

Ringere, da potentielle billige reduktioner hos usikre tekno-

logier ikke erstatter dyre reduktioner fra de sikre tiltag.

Konkret udformning:

Kriterie

Styringsmulighed

Sikkerhed for drivhus-

gasreduktion

Samfundsøkonomi

↑

↓

Ændring 3: Fastfrysning af beregningsforudsætninger

Styringsmuligheder

øges

En tredje ændringsmulighed er at fastfryse beregningsforudsætnin-

gerne i klimafremskrivningerne i forhold til et givet målår. Nye klima-

fremskrivninger vil dermed skulle anvende forudsætninger om eksem-

pelvis klassificering af jorde, hugst fra skove eller emissionskoefficien-

ter, der var gældende for den klimafremskrivning, der blev benyttet, da

målet oprindeligt blev fastlagt. Dette gælder også, selvom disse forud-

sætningerne siden er opdateret som følge af data- eller metodemæs-

sige forbedringer.

Ny information om udledningerne får dermed ikke

lov til at påvirke klimafremskrivningerne efter fastlæggelsen af målet.

Dette reducerer variationen i opgørelserne af reduktionsbehovet og der-

med behovet for løbende justering af politikken sammenlignet med den

nuværende klimalov, hvilket øger styringsmulighederne, jf. tabel II.3.

2) Beregningsforudsætningerne opdateres, når nye punktmål fastsættes hvert femte år,

men fastfryses derefter på det nye niveau.

3) Et eksempel er revideringen af arealet af kulstofrig landbrugsjord i

Klimastatus og

-fremskrivning 2024

som følge af nye forudsætninger om afgasningen af jorderne over

tid. Her vil disse forudsætninger blive fastholdt i beregningen af reduktionsbehovet,

selvom de ændres i IPCC-opgørelsen.

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Mulige ændringer i klimaloven II.4

TABEL II.3

3) FASTFRYSNING AF BEREGNINGSFORUDSÆTNINGER

Beregningsforudsætningerne fastlåses fremadrettet for en periode, f.eks.

indtil der fastsættes et nyt punktmål.

Vurdering

Kommentarer

Forbedres, da usikkerheden reduceres. Der er mindre sand-

synlighed for, at politikken skal justeres.

Mindre, da der ikke styres efter reduktioner opgjort efter de

nyeste skøn.

Ringere, da ny viden om udledningsopgørelserne ikke an-

vendes i reguleringen.

Konkret udformning:

Kriterie

Styringsmulighed

Sikkerhed for drivhus-

gasreduktion

Samfundsøkonomi

↑

↓

Både sikkerhed for

reduktioner og

samfundsøkonomi

forringes

Det må forventes, at de nyeste skøn og opgørelser er mere retvisende

end gamle skøn og opgørelser, og dermed vil sikkerheden for redukti-

oner i de faktiske udledninger blive mindre. Det bedste skøn for de

faktiske udledninger fås ved at anvende klimafremskrivninger med op-

daterede forudsætninger. Da klimapolitikken ikke sigter mod denne op-

gørelse, men mod en opgørelse med gamle forudsætninger, øges risi-

koen for, at målet ikke nås med reelle drivhusgasreduktioner (opgjort

med de nyeste forudsætninger). Af samme grund forventes de sam-

fundsøkonomiske omkostninger ved de reelle drivhusgasreduktioner

at stige, da klimapolitikken sigter mod forældede opgørelser af klima-

effekter, hvilket giver en risiko for, at der anvendes mindre effektive

reduktionstiltag.

Ændring 4: Tillæg til reduktionsmål

Styringsmulighed

forbedres

En fjerde ændringsmulighed er, at der indarbejdes et tillæg (buffer) i

reduktionsmålet.

Det vil sige, at klimapolitikken tidligt skal sigte efter

større reduktioner bestemt af størrelsen på tillægget. Når klimapolitik-

ken sigter mod opnåelse af reduktioner, der er større end det oprinde-

lige reduktionsmål, forbedres styringsmulighederne, da sandsynlighe-

den for at skulle tilpasse klimapolitikken frem mod målåret reduceres,

jf. tabel II.4.

4) Tillægget formuleres som ekstra reduktionskrav i ton CO

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Mulige ændringer i klimaloven II.4

TABEL II.4

4) TILLÆG TIL REDUKTIONSMÅL

Der fastsættes et tillæg til reduktionsmålene, når de offentliggøres ti år før

målåret. Dette tillæg aftrappes frem mod målåret. Hvert år vurderes om

gældende politik vil nå målet

uden

tillæg. Hvis ikke, skal regeringen frem-

lægge politik, som opfylder målet plus det aftrappede tillæg.

Vurdering

Kommentarer

Forbedres, da der er mindre sandsynlighed for, at der opstår

behov for ændringer.

Større, da tillægget til reduktionsmålet reducerer behovet for

sene justeringer af klimapolitikken.

Bedre, hvis tillægget fastsættes, så det minimerer de sam-

lede samfundsøkonomiske omkostninger.

Konkret udformning:

Kriterie

Styringsmulighed

Sikkerhed for drivhus-

gasreduktion

Samfundsøkonomi

↑

Både sikkerhed for

reduktioner og

samfundsøkonomi

forbedres

En klimapolitik, der sigter efter forøgede reduktioner, giver desuden

større sikkerhed for at opnå reduktionsmålet. Dette skyldes, at sand-

synligheden for, at det bliver nødvendigt med sene og dyre justeringer,

der kunne føre til at målet opgives, reduceres i forhold til den nuvæ-

rende klimalov. Det er muligt at fastsætte tillægget til reduktionsmålet,

så de forventede samfundsøkonomiske omkostninger minimeres, jf.

afsnit II.3. I det tilfælde vil samfundsøkonomien kunne forbedres i for-

hold til at føre en klimapolitik, der løbende sigter efter at opnå redukti-

onsmålet i den nuværende klimalov. Selvom den tidligt annoncerede

mere ambitiøse klimapolitik øger de samfundsøkonomiske omkostnin-

ger isoleret set, bliver det mere end opvejet af den reducerede risiko

for at skulle gennemføre dyre hastetiltag frem mod målåret.

Ændring 5: Ændring af punktmål til et mål med rullende fremti-

digt målår

Klimapolitik

besluttes, så

det rullende

mål opfyldes

Denne ændring betyder, at målåret for klimapolitikken skifter f.eks. fem

år før et givet målår. Eksempelvis droppes 70 pct.-målsætningen for

2030, når 2035-målet fastlægges. I den nuværende klimalov skal kli-

mapolitikken hvert år frem til 2029 justeres, så 2030-målet forventes

nået. Fra næste år skal politikken tillige løbende justeres, så 2035-må-

let også forventes nået. I de sidste fem år frem mod 2030 er der der-

med to mål, som kan påvirkes af nye skøn, hvilket kan medføre et be-

hov for at justere klimapolitikken. Med ændring til rullende mål år vil

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Mulige ændringer i klimaloven II.4

der kun være et mål, hvilket reducerer behovet for politikændringer.

Dermed forbedres styringsmulighederne, jf. tabel II.5.

TABEL II.5

5) ÆNDRING AF PUNKTMÅL TIL ET MÅL MED RULLENDE FREMTIDIGT

MÅLÅR

Der fastsættes et rullende mål, f.eks. så man i 2025 dropper 2030 som

målår og alene fokuserer på 2035. Tilsvarende droppes 2035 som målår,

når målet for 2040 fastlægges i 2030.

Vurdering

Kommentarer

Forbedret, da styring efter to målår i den nuværende klima-

lov reduceres til et år

Mindre, da målet reelt opgives fem år før målåret, hvor der

skiftes til et nyt målår længere ude i fremtiden.

Bedre samfundsøkonomi i forhold til de nuværende punkt-

mål, da risikoen for dyrere hastetiltag reduceres.

Konkret udformning:

Kriterie

Styringsmulighed

Sikkerhed for drivhus-

gasreduktion

Samfundsøkonomi

↑

↓

↑

Samfundsøkonomi

forbedres, mens

sikkerhed for

reduktioner

reduceres

Omvendt reduceres sikkerheden for reduktioner i et givet målår i for-

hold til i dag, fordi klimapolitikken ikke længere skal justeres, så målet

nås, når der er mindre end fem år til målåret. Med denne model ville

70 pct.-målsætningen for 2030 reelt blive opgivet efter 2025, så der

kun fokuseres på 2035 målet. Samfundsøkonomien forbedres, da risi-

koen for dyrere hastetiltag reduceres, når målet reelt opgives fem år

før målåret.

Ændring 6: Ændring af punktmål til budgetmål

Budgetmål i stedet

for punktmål

Målsætningerne i klimaloven kan ændres til at overholde et drivhus-

gasbudget for en bestemt periode frem til målåret i stedet for de nuvæ-

rende krav til reduktion af udledninger i selve målåret. For eksempel

kan målet være et budget for de samlede udledninger i perioden 2026-

35 i stedet for, at reduktionen af udledningerne opfylder punktmålet i

2035. I så fald fremlægger regeringen i 2025 klimapolitik, der forventes

at holde budgettet for de samlede udledninger fra 2026 til 2035. Hvert

år opgøres det, om den vedtagne politik fortsat forventes at holde bud-

gettet for perioden 2026-35. Hvis ikke, skal klimapolitikken justeres, jf.

tabel II.6.

5) Dette er grundlæggende samme tankegang som formuleringen af fireårige udgiftslofter

for offentlige forbrugsudgifter.

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Mulige ændringer i klimaloven II.4

TABEL II.6

6) DRIVHUSGASBUDGET

Der fastlægges et budget for de samlede udledninger, f.eks. i perioden

2026-35, som regeringens klimapolitik forventes at overholde. Hvert år

opgøres det, om budgettet fortsat overholdes, og hvis ikke skal klimapoli-

tikken justeres.

Vurdering

Kommentarer

Øges, da usikkerhed i de enkelte år i nogen grad udligner

hinanden, hvilket reducerer behovet for politikændringer.

Større, da risikoen for at skulle gennemføre sene tiltag redu-

ceres, da usikkerheden er reduceret.

Bedre samfundsøkonomi, da risikoen for, at meget dyre til-

tag tages i brug, er mindre i forhold til et punktmål.

Konkret udformning:

Kriterie

Styringsmulighed

Sikkerhed for drivhus-

gasreduktion

Samfundsøkonomi

Anm.:

↑

I sammenligningen mellem budgetmål og punktmål tages der i sidstnævnte tilfælde udgangspunkt i en

klimapolitik, der sigter mod løbende at opnå reduktioner i årene frem mod punktmålsåret.

Budgetmål giver

større sikkerhed

for reduktioner i

hele perioden

Hvis reduktionsmålsætningen er formuleret som et budget og ikke som

et punktmål, er der mindre sikkerhed for, at der nås et bestemt reduk-

tionsniveau i et bestemt år, eksempelvis i 2035. Omvendt er der større

sikkerhed for, at de samlede reduktioner i perioden faktisk realiseres.

Det skyldes, at alle udledningerne i hele perioden indgår i målet og

dermed i politikken. Usikkerheden om reduktionsbehovet vil normalt

være mindre for en sum over flere år end for de enkelte år, da de en-

kelte års usikkerhed i nogen grad udligner hinanden. Derfor øges sty-

ringsmulighederne, hvis punktmålet erstattes af et budgetmål opgjort

frem til samme år. Dette betyder desuden, at risikoen bliver mindre for,

at målet opgives på grund af uventede høje reduktionsomkostninger,

og dermed også at samfundsøkonomien forbedres.

Et drivhusgasbudget er endvidere i bedre overensstemmelse med Pa-

risaftalen, hvor målet om at holde den globale temperaturstigning et

godt stykke under 2 grader kræver, at de samlede udledninger redu-

ceres betydeligt. EU’s nuværende nationale mål er desuden imple-

menteret som et udledningsbudget, og forslaget fra EU's klimaråd, jf.

ESABCC (2023) om den fremtidige klimapolitik i EU, indeholder et

maksimalt drivhusbudget for de samlede udledninger i EU mellem

2030 og 2050 og et reduktionsmål i 2040 afstemt i forhold til budgettet.

Et budget flugter

bedre med

Parisaftalen og

EU's politik

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Mulige ændringer i klimaloven II.4

MÅLSÆTNINGER FOR GLOBALE UDLEDNINGER

Nye mål for globale

klimaeffekter?

Danmarks forbrug og produktion giver ikke kun anledning til drivhus-

gasudledninger inden for de danske grænser men har også en global

klimaeffekt. Således har Danmark et stort globalt klimaaftryk gennem

importen. For eksempel kan Danmarks import af biomasse potentielt

øge udledningerne i udlandet, hvis det medfører en nedgang i kulstof-

lagringen i skove i andre lande. På den side kan den danske eksport

af grønne teknologier bidrage til at reducere udledningerne i udlandet.

Ifølge regeringsgrundlaget fra 2022 har regeringen ambitioner om at

indføre klimamål for udledninger i udlandet som følge af dansk forbrug

og for reduktioner i de udenlandske udledninger afledt af den danske

eksport af energiprodukter og -tjenester, jf. Regeringen (2022). Andre

eksempler på eksport, der kan påvirke udledninger i udlandet, er land-

brugseksporten og eksporten af olie og el. Nedenfor vurderes sådanne

nationale mål og delmål for globale udledninger med udgangspunkt i

de internationale klimaaftaler, så som Parisaftalen.

Mål for Danmarks klimaaftryk

Klimaaftryk ikke

relevant, hvis

producentlande

fører passende

klimapolitik

De internationale klimaaftaler giver de enkelte lande ansvaret for at

reducere udledningerne af drivhusgasser fra deres produktion af varer

og tjenester på egen jord for at opfylde Parisaftalen. Hvis alle lande

levede op til dette ansvar, ligesom Danmark og EU er på vej til, ville

det være mindre relevant at overveje mål for det danske klimaaftryk i

udlandet. Det skyldes, at Danmarks import af varer og tjenester ville

være omfattet af klimapolitik i producentlandene.

Denne ansvarsfordeling er desuden økonomisk hensigtsmæssigt, da

et land kan gennemføre direkte og målrettet omkostningseffektiv kli-

mapolitik over for sin egen produktion, men ikke over for produktionen

i udlandet. Som eksempel kan Danmark kun indirekte påvirke udled-

ningerne i andre lande. Ændringer i dansk produktion og forbrug kan

via de globale markeder påvirke import og eksport og dermed udled-

ninger i udlandet. Da denne mekanisme er indirekte, er den (langt)

mindre effektiv end direkte regulering i producentlandet.

Klimapolitik kan derimod være relevant i forhold til importen fra de dele

af verden, der ikke har bindende reduktionsmål og ikke er på vej mod

klimaneutralitet. Hvis det er muligt, kan det give mening at påvirke im-

porten fra disse lande som et led i at reducere det danske klimaaftryk.

Der vil dermed kunne opnås et lavere globalt klimaaftryk.

Målrettet klimapolitik

i producentlande

mest omkostnings-

effektivt

Import fra

producentlande

uden klimapolitik …

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Mulige ændringer i klimaloven II.4

… reguleres

bedst i EU-regi

Der er dog betydelige udfordringer ved at målrette klimapolitik mod im-

porten af varer fra producentlande uden bindende reduktionsmål. Dan-

mark kan ikke entydigt skelne mellem forskellige import fra forskellige

lande og dermed regulere importen fra de lande, som ikke fører en

tilstrækkelig klimapolitik. EU har bedre muligheder og er i gang med at

gennemføre en såkaldt Carbon Border Adjustment Mechanism

(CBAM). Den skal sikre, at varer, der importeres til EU, er underlagt de

samme klimaomkostninger, som varer produceret inden for EU's græn-

ser, f.eks. gennem told. Med EU’s størrelse giver dette incitament til,

at lande med eksport til EU gennemfører klimapolitik, hvilket som

nævnt er (langt) mere effektivt end indirekte regulering via en særskilt

dansk regulering af importen.

Hvis der indføres reduktionsmål for Danmarks globale klimaaftryk, er

det vigtigt samtidigt at undersøge de samfundsøkonomiske omkostnin-

ger samt effekten på de globale udledninger af konkrete politikker.

Nærmere undersøgelser kan også vise, at der for samme samfunds-

økonomiske omkostninger kan opnås større globale merreduktioner

via andre tiltag som kvoteannulleringer, jf.

Økonomi og Miljø, 2019.

Det

er derfor hensigtsmæssigt at definere en eventuel målsætning for Dan-

marks globale klimaaftryk så bredt, at sådanne tiltag ikke udelukkes på

forhånd. Der bør samtidig opstilles klare retningslinjer for, hvordan

Danmarks globale klimaaftryk skal opgøres, og hvordan målet skal

evalueres.

Mål for importeret biomasse

Forhold mellem

reduktioner og

omkostninger vigtigt

Delmål for

importeret

biomasse …

Klimarådet peger på, at øget import eller reduceret eksport af biogent

kulstof kan øge udledningerne i udlandet, hvilket underminerer hensig-

ten med et ambitiøst dansk mål, jf. Klimarådet (2024b). På den bag-

grund anbefaler Klimarådet, at Danmarks fremtidige energisystem ikke

baseres på nettoimport af biomasse og biobrændstoffer, og at opfyl-

delsen af danske klimamål ikke baseres på kulstoflagring af importeret

biomasse.

Sådanne delmål om at begrænse nettoimporten af specifikke produk-

ter kan øge de samfundsøkonomiske omkostninger ved at reducere

Danmarks globale klimaaftryk. Som nævnt ovenfor er det mest hen-

sigtsmæssigt at definere et bredt mål for Danmarks globale klimaftryk,

hvorfor også nettoimport af biogent kulstof bør indgå i et sådant mål.

Derved bliver det muligt at opnå reduktioner i klimaaftrykket gennem

de mest omkostningseffektive tiltag.

… kan øge

omkostningerne ved

globale reduktioner

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Mulige ændringer i klimaloven II.4

Regulering af

biomasse kan

ændres til at afspejle

klimaeffekten

En alternativ mulighed er, at Danmark som led i en foregangslands-

strategi i opgørelse af dansk målopfyldelse kan lade CO

-emissions-

koefficienten ved forbrænding af biomasse i Danmark afspejle indvirk-

ningen på den globale opvarmning frem for at følge de internationale

konventioner om at behandle biomasse som CO

-neutralt.

Med en

ensartet drivhusgasbeskatning vil dette indebære en vis beskatning af

forbrænding af biomasse. Dette vil give et incitament til en reduktion i

forbruget af biomasse i Danmark, hvad enten det er dansk produceret

eller importeret.

Mål for afledte klimaeffekter af eksport

Forslag om at

måle klimaeffekt

af eksport af

teknologier

Regeringen har foreslået at måle klimaeffekten af den danske eksport

af energiteknologier og tjenesteydelser, jf. Klima-, Energi- og Forsy-

ningsministeriet (2022). En måling af klimaeffekten vil afhænge af, hvor

meget eksporten fortrænger af andre energiteknologier i udlandet. Der

er betydelige udfordringer ved at opgøre, hvad eksporten fortrænger,

fordi det blandt andet vil afhænge af, hvor meget de enkelte energitek-

nologier netto reducerer drivhusgasudledningerne i forskellige lande.

Det vil på grund af ovennævnte udfordringer med at måle klimaeffekten

være vanskeligt at målrette en klimapolitik mod de dele af eksporten af

energiteknologier, som faktisk medfører nettoreduktioner af de globale

udledninger. Det er desuden vigtigt at undersøge de samfundsøkono-

miske omkostninger af konkrete forslag.

Disse forbehold omkring måling af klimaeffekten af den danske eksport

af energiteknologier og -tjenester gælder tilsvarende for den danske

landbrugseksport.

Det gør det vanskeligt at målrette politikken mod

områder i udlandet, hvor udledningerne ikke er omfattet af bindende

reduktionsmål, og hvor den danske landsbrugseksport fortrænger en

eventuelt mere drivhusgasintensiv produktion.

Eksportens påvirkning af de globale udledninger overlapper med kli-

maaftryk fra import, og det vil være oplagt at begge dele indgår i et

eventuelt samlet mål for Danmarks påvirkning af de globale udlednin-

ger. Som nævnt ovenfor vil det kunne øge de samfundsøkonomiske

omkostninger ved politik, der skal reducere Danmark klimaaftryk, hvis

Betydelige

udfordringer med

målrettet politik, …

… også for

landbrugseksporten,

…

… hvilket taler for

et samlet mål for

globale udledninger

6) Hugst og forbrænding af biomasse har en klimaeffekt som følge af tidsforskellen fra, at

kulstoffet er fjernet fra skoven til, at en tilsvarende mængde er lagret igen via skovens

genvækst, jf. Klimarådet (2018).

7) Klimarådet anbefaler, at Danmark har et tilstrækkelig indenlandsk produktionsoverskud

af fødevarer og foder, målt i både energi- og proteinindhold, så der er mulighed for at

eksportere til resten af verden, jf. Klimarådet (2024b).

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Mulige ændringer i klimaloven II.4

der opstilles særskilte mål for f.eks. nettoeksport fra landbruget. Så-

danne snævre supplerende mål vil kunne begrænse mulighederne for

at opnå reduktioner i klimaaftrykket gennem de mest omkostningsef-

fektive tiltag.

OPSUMMERING

Styringsudfordring

øges af

overlappende

målsætninger

I afsnittet peges der på, at Danmarks EU-forpligtelser er blevet skær-

pet, så EU nu har nogenlunde samme ambitionsniveau i klimapolitik-

ken som Danmark. Dette øger styringsudfordringen, fordi de danske

og EU's klimamål for Danmark overlapper. Dette kan modvirkes på to

måder: Enten ved at afskaffe de danske nationale klimamål eller ved

at skærpe dem, så sandsynligheden reduceres for at EU-målene bliver

bindende. En afskaffelse af de nationale klimamål vil betyde, at klima-

loven alene skal implementere EU's forpligtelser for byrdefordelings-

sektoren og LULUCF-området. En skærpelse af det nationale danske

klimamål vil indebære samfundsøkonomiske omkostninger, men fører

også til større drivhusgasreduktioner.

Der er en betydelig risiko for, at nye skøn kan ændre reduktionsbehovet

i perioden op til et målår. Det øger de styringsudfordringer, regeringen

står med, når klimamålet skal nås. Derfor overvejes det i afsnittet, om

styringsudfordringen kan afhjælpes via ændringer i klimaloven. Der fore-

tages en vurdering af seks mulige ændringer efter tre kriterier: styrings-

mulighed, reduktionssikkerhed og samfundsøkonomi, jf. tabel II.7.

Afsnittet vurderer

mulige ændringer

i klimaloven

TABEL III.7

Ændring

SAMLET VURDERING AF MULIGE ÆNDRINGER AF MÅL

Styrings-

mulighed

Reduktions-

sikkerhed

Samfunds

økonomi

1) Separate mål for sektorer, hvor usikkerhe-

den knyttet til udledningerne er særligt stor

2) Teknologier med usikker virkning udelades

fra målet

3) Fastfrysning af beregningsforudsætninger

4) Tillæg til reduktionsmål

5) Rullende målår

6) Drivhusgasbudget

Anm.:

↑

↓

↑

↓

↑

↓

↑

↓

↑

angiver en positiv vurdering,

↓

en negativ vurdering, og

at vurderingen ikke kan bestemmes.

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Mulige ændringer i klimaloven II.4

To mulige ændringer

forbedrer alle tre

kriterier

To af ændringsmulighederne giver en forbedring i forhold til alle tre

kriterier: Tillæg til reduktionsmålet (ændring 4) og overgang til drivhus-

gasbudget (ændring 6). Ved tillæg til reduktionsmålet fastsættes i mod-

sætning til i dag et tillæg til reduktionsmålene, når de offentliggøres ti

år før målåret. Dette tillæg aftrappes frem mod målåret. Hvert år vur-

deres, om gældende politik vil nå målet

uden

tillæg. Hvis ikke, skal

regeringen fremlægge politik, som opfylder målet plus det aftrappede

tillæg. Ved overgang til et drivhusgasbudget bliver målet for klimapoli-

tikken et budget for de samlede udledninger, f.eks. i perioden 2026-35,

i stedet for et punktmål for udledningerne i 2035. Hvert år opgøres det,

om budgettet fortsat overholdes, og hvis ikke skal klimapolitikken ju-

steres på samme måde som i dag. Ud over at forbedre kriterierne vil

budgetmålet være i bedre overensstemmelse med målene i Parisafta-

len og EU's politik. De to ændringsmuligheder kan kombineres som et

budgetmål med tillæg, hvilket yderligere vil forbedre i forhold til alle tre

kriterier.

Afsnittet har også behandlet forslag om at inkludere målsætninger i

klimaloven om de udenlandske udledninger, som Danmark kan på-

virke. Regeringen har foreslået, at der i klimaloven også indgår mål for

klimaeffekter i udlandet som følge af dansk import og eksport. Hvis de

lande, som Danmark har samhandel med, fører en bindende klimapo-

litik ligesom Danmark og de øvrige EU-lande, er disse mål ikke rele-

vante, da udledningerne allerede er regulerede. Kun hvis landene ikke

regulerer udledninger tilstrækkeligt, kan det være relevant at påvirke

Danmarks import og eksport. Der er dog store data- og metodemæs-

sige udfordringer forbundet med at opstille et mål, som kan anvendes

i praksis på grund af stor variationen i samhandlen med de enkelte

lande. Hvis der indføres reduktionsmål for Danmarks globale klimaaf-

tryk, er det vigtigt samtidigt at undersøge de samfundsøkonomiske om-

kostninger samt effekten på de globale udledninger af konkrete politik-

ker. Det vil derfor være hensigtsmæssigt at definere en målsætning for

Danmarks globale klimaaftryk så bredt som muligt, så der kan indgå

mange forskellige muligheder for at reducere de globale udledninger.

I praksis vanskeligt

at beregne og

anvende mål for

globale klimaeffekter

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Sammenfatning og anbefalinger II.5

II.5

SAMMENFATNING OG

ANBEFALINGER

Med den politiske

Aftale om Implementering af et Grønt Danmark

skønner regeringen, at Danmark er på vej til at opnå klimalovens 70

pct.-målsætning samt EU-forpligtelserne om drivhusgasreduktioner

frem mod 2030.

Den faglige forberedelse og de politiske forhandlinger om de klimapo-

litiske tiltag, der skal sikre opnåelse af klimalovens reduktionsmål, er

en betydelig udfordring, der tager tid. Tilrettelæggelsen af klimapolitik-

ken har imidlertid på nogle punkter været særligt udfordrende. Eksem-

pelvis viste regeringens klimafremskrivning fra 2023 et reduktionsbe-

hov i forhold til klimalovens 2025-mål på 0,5-3,7 mio. ton CO

e, og

hastetiltag blev overvejet for at nå målet. I den efterfølgende klima-

fremskrivning for 2024 betød nye skøn for nettoudledningerne fra

blandt andet kulstofrige lavbundsjorde og skove, at 2025-målet allige-

vel ville blive nået, selvom der ikke var foretaget væsentlige ændringer

i klimapolitikken. De nye skøn reducerede også behovet for reduktio-

ner for at nå 70 pct.-målsætningen i 2030.

Med dette forløb in mente er det sandsynligt, at der frem mod 2030

igen kommer nye skøn for udledninger og for virkningerne af den ved-

tagne klimapolitik, som ændrer reduktionsbehovet for at nå 70 pct.-

målsætningen for 2030. Det kan f.eks. igen være nye skøn for udled-

ningerne fra lavbundsjorde eller nye skøn for, hvor store reduktioner

den besluttede klimapolitik giver anledning til ved brug af teknologier

som pyrolyse eller CCS. Det er særligt usikkert, hvor meget og hvor

hurtigt sådanne nye teknologier modnes og implementeres.

Nye skøn kan gå begge veje, men der er en risiko for, at nye skøn

betyder, at der må vedtages hastetiltag frem mod 2030, så målet fort-

sat forventes at blive nået, som klimaloven foreskriver. Ændrede skøn

giver dermed løbende anledning til at justere klimapolitikken, så der

igen forventes målopfyldelse, og det indebærer derfor en betydelig sty-

ringsudfordring.

Hastetiltag kan være samfundsøkonomisk dyrere end tiltag, der tro-

værdigt annonceres flere år forinden. Grøn omstilling kræver ofte, at

virksomheder investerer i nye produktionsanlæg og forbrugere i f.eks.

nye varmeanlæg. Hvis sådanne investeringer kan planlægges i god

tid, kan de iværksættes, når de gamle anlæg er nedslidt. Skal omstil-

lingen ske hurtigt, kan det omvendt kræve skrotning af anlæg længe

Dansk klimapolitik

forventes at indfri

klimalovens 2030-

mål samt mål fra EU

Opdaterede skøn

har udfordret

planlægningen af

klimapolitikken

Også i fremtiden vil

der være nye skøn,

som påvirker

reduktionsbehovet,

…

… hvilket giver en

styringsudfordring

Hastetiltag fordyrer

omstillingen

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Sammenfatning og anbefalinger II.5

før, de er nedslidt. Det gør omstillingen dyrere for de berørte virksom-

heder og forbrugere. Dermed kan det være forbundet med (betydelige)

ekstraomkostninger for forbrugere, virksomheder og samfundet, hvis

nye skøn betyder, at klimareduktioner skal gennemføres hurtigt frem-

for, at de annonceres i god tid.

Nuværende

beslutningsgrundlag

tager ikke højde

for risikoen

for nye skøn

Risikoen for nye skøn er ikke en del af standardbeslutningsgrundlaget,

som politikerne har til rådighed, når de overvejer klimapolitiske tiltag.

Her belyses alene de samfundsøkonomiske omkostninger ved den po-

litik, der vedtages, og ikke risikoen for skøn, der øger reduktionsbeho-

vet, samt hvad dette forventes at koste. Styringsudfordringerne øges

som følge af heraf og af det forhold, at den nuværende klimalov stiller

krav om, at regeringen løbende justerer klimapolitikken, så den

netop

forventes at nå målet. Dermed øges formodentligt også de forventede

samfundsøkonomiske omkostninger ved klimapolitikken.

EU's klimakrav for Danmark er blevet skærpet med EU's nye klima-

plan,

Fit for 55,

så EU nu har nogenlunde samme ambitionsniveau i

klimapolitikken som Danmark. Dette øger styringsudfordringen i dansk

klimapolitik yderligere. EU pålægger Danmark reduktionsmål for byr-

defordelingssektoren (landbrug, transport, individuel opvarmning

m.m.), og for LULUCF-området (nettoudledninger fra jord, skove og

andre naturlige økosystemer). Da ambitionsniveauet for de danske kli-

mamål svarer nogenlunde til ambitionsniveauet for EU-målene, over-

lapper de hinanden. Man kan derfor ikke være sikker på, at politik, der

når de danske klimamål, også automatisk når EU-målene.

I lyset af EU's mere ambitiøse klimapolitik og de seneste års forløb

med ændrede skøn og overvejelser om hastetiltag er det relevant at

overveje, om klimalovens rammer for klimapolitikken kan ændres, så

styringsudfordringerne reduceres. Overvejelserne er særligt relevante

nu, da klimaloven står over for at skulle revideres i 2025. Kapitlet vur-

derer i den anledning en række mulige ændringer af klimaloven.

Den forøgelse af styringsudfordringen, som overlappende EU-mål in-

debærer, kan reduceres på to måder: Enten ved at overtage EU’s mål

for Danmark eller ved at skærpe de danske nationale mål, så risikoen

reduceres for, at EU-målene bliver bindende. Overtages EU’s mål for

Danmark, vil det betyde, at klimaloven alene skal implementere EU's

mål for byrdefordelingssektoren og LULUCF-området. Dette vil næppe

betyde en væsentlig reduktion i ambitionsniveauet for klimapolitikken.

Skærpes det nationale danske klimamål, vil det have samfundsøkono-

miske omkostninger, men også føre til flere klimareduktioner.

Danske klimamål

overlapper med EU’s

Kapitlets formål

Ændring af klimalov

i forhold til EU-mål

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Sammenfatning og anbefalinger II.5

Kriterier for

vurdering af forslag

til ændringer af

klimaloven

I kapitlet vurderes endvidere seks andre mulige ændringer af klimalo-

ven, der ændrer udformningen af mål, og hvordan klimapolitikken ju-

steres ved nye skøn for udledningerne. Vurderingen sker efter tre kri-

terier. Det første kriterie er, hvordan klimapolitikkens styringsmulighe-

der påvirkes, dvs. om behovet for politikændringer øges eller mindskes

som følge af nye skøn for udledningerne. Det andet kriterie er sikker-

hed for faktiske drivhusreduktioner. Her vurderes det, om sandsynlig-

heden øges eller mindskes for, at reduktionsmål nås. I det tredje krite-

rie vurderes det, om de forventede samfundsøkonomiske omkostnin-

ger ved klimapolitikken øges eller mindskes. Vurderingerne foretages

i forhold til den nuværende klimalov.

En mulighed for at imødegå styringsudfordringerne og mindske de for-

ventede samfundsøkonomiske omkostninger er tidligt at planlægge ef-

ter en overopfyldelse af klimalovens reduktionsmål. Konkret kan over-

opfyldelsen opnås ved at indarbejde et tillæg (en buffer) i reduktions-

målet. Dermed skal klimapolitikken sigte efter større reduktioner be-

stemt af størrelsen på tillægget. Tillægget kan fastsættes, når redukti-

onsmålene offentliggøres ti år før målåret. Da usikkerheden om reduk-

tionsbehovet mindskes, jo tættere man er på målåret, kan tillægget af-

trappes frem mod målåret. Hvert år vurderes det, om gældende politik

vil nå målet

uden

tillægget. Hvis ikke, skal regeringen fremlægge poli-

tik, som opfylder målet

plus

det aftrappede tillæg.

Et tidligt sigte mod overopnåelse af det oprindelige reduktionsmål øger

styringsmulighederne, da risikoen reduceres for at skulle tilpasse kli-

mapolitikken frem mod målåret. Sikkerheden øges tilsvarende for at

opnå reduktionsmålet beskrevet i klimaloven. Et tidligt sigte mod over-

opnåelse kan tilmed mindske de forventede samfundsøkonomiske om-

kostninger i forhold til at føre en klimapolitik, der løbende sigter efter

netop at opnå reduktionsmålet som i den nuværende klimalov. Det

skyldes, at risikoen mindskes for dyre hastetiltag op mod målåret. Hvis

der fastsættes et for stort tillæg til reduktionsmålet, kan de forventede

samfundsøkonomiske omkostninger ved målopnåelsen derimod stige.

Det skyldes, at omkostningerne ved tillægget i så fald vil overstige ge-

vinsten i form af den mindskede risiko for dyre hastetiltag.

Hvis forbedrede styringsmuligheder, øget sikkerhed for målopnåelse

og mindskede samfundsøkonomiske omkostninger er politisk priorite-

rede hensyn i udformningen af klimapolitikken, kan det dermed være

hensigtsmæssigt at indføre et tillæg til klimalovens 70 pct.-målsætnin-

gen i 2030. Dette tillæg kan aftrappes frem mod 2030 i takt med, at

usikkerheden om målopnåelsen mindskes. De større reduktioner kan

ske ved hurtigt at annoncere et højere niveau for den generelle driv-

husgasbeskatning frem mod 2030.

Overopfyldelse

ved tillæg til

reduktionsmål

Tillæg til

reduktionsmål

opfylder alle

kriterier …

… og kan

derfor være

hensigtsmæssigt

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Sammenfatning og anbefalinger II.5

Nogle ændringer i

klimaloven kræver

prioritering mellem

kriterier

De fleste af de øvrige forslag til ændringer i klimaloven øger styrings-

mulighederne. Nogle af dem vil imidlertid også øge de samfundsøko-

nomiske omkostninger. En mulig justering er at indføre separate mål

for sektorer med stor usikkerhed om udledningerne. Det vil forringe

både sikkerheden for målopnåelse og samfundsøkonomien, mens ef-

fekterne på styringsmulighederne ikke kan bestemmes. En anden mu-

lighed er at udelade teknologier med usikre effekter fra udledningsop-

gørelsen. Det vil øge styringsmulighederne og øge sikkerheden for

drivhusreduktioner, mens samfundsøkonomien vil blive forringet. En

tredje mulighed er at fastfryse beregningsforudsætningerne. Det øger

også styringsmulighederne; men det sker på bekostning af sikkerhed

for de faktiske reduktioner og af samfundsøkonomien. En fjerde mulig-

hed er, at målåret for klimapolitikken skifter f.eks. fem år før et givet

målår. Eksempelvis droppes 70 pct.-målsætningen for 2030, når 2035-

målet fastlægges. Dette vil øge styringsmulighederne og forbedre

samfundsøkonomien, men det bliver mindre sikkert om reduktioner

nås. Disse mulige ændringer til klimaloven involverer dermed en poli-

tisk prioritering af et eller flere kriterier på bekostning af et andet.

En yderligere mulighed er at ændre de nuværende punktmål for 2025,

2030, 2035 osv. til budgetmål. Målsætningen for klimapolitikken bliver

i så fald at overholde et drivhusgasbudget, dvs. et loft for de samlede

udledninger, for en bestemt periode, f.eks. perioden 2026-35. Hvis re-

duktionsmålsætningen er formuleret som et budget og ikke som et

punktmål, er der mindre sikkerhed for, at der nås et bestemt redukti-

onsniveau i et bestemt år, f.eks. i 2035. Omvendt er der større sikker-

hed for, at de samlede reduktioner i perioden faktisk realiseres. Det

skyldes, at alle udledningerne i hele perioden indgår i målet og dermed

i politikken. Usikkerheden om reduktionsbehovet vil normalt være min-

dre for en sum over flere år end for de enkelte år, da de enkelte års

usikkerhed i nogen grad udligner hinanden. Derfor øges styringsmulig-

hederne, hvis punktmålet erstattes af et budgetmål opgjort frem til

samme år. Dette betyder igen, at risikoen bliver mindre for, at målet

opgives på grund af uventede høje reduktionsomkostninger, og der-

med også, at samfundsøkonomien forbedres.

Et drivhusgasbudget er endvidere i bedre overensstemmelse med Pa-

risaftalen, hvor målet om at holde den globale temperaturstigning et

godt stykke under to grader kræver, at de samlede udledninger redu-

ceres betydeligt. Forpligtelserne om drivhusgasreduktioner i byrdefor-

delingssektoren for EU’s medlemslande er desuden implementeret

som et udledningsbudget.

Budgetmål giver

større sikkerhed for

reduktioner i hele

perioden, …

… øgede styrings-

muligheder og

forbedret samfunds-

økonomi …

… og flugter bedre

med Parisaftalen

og EU's politik

Økonomi og Miljø, 2024

MOF, Alm.del - 2024-25 - Bilag 148: Diskussionsoplæg Økonomi og Miljø, 2024

Klimapolitik under usikkerhed - Sammenfatning og anbefalinger II.5

Budgetmål med

tillæg kombinerer

fordele

Kapitlets gennemgang af en række mulige justeringer til klimaloven fo-

kuserer på at foretage én ændring i klimalovens formulerede redukti-

onsmålsætning. Mulighederne kan imidlertid kombineres. For eksem-

pel kan et drivhusgasbudget kombineres med et tillæg til reduktions-

målet. Dermed opnås både budgetmålets fordele med større sikkerhed

for reduktioner i hele perioden samt bedre overensstemmelse med Pa-

risaftalen og EU's politik og samtidig tillæggets øgede styringsmulig-

heder og forbedrede samfundsøkonomi.