Grønlandsudvalget 2024-25
GRU Alm.del Bilag 53
Offentligt
2969248_0001.png
Økonomisk Råd
Policy Brief 2024:1
Grønlandsudvalget 2024-25
GRU Alm.del - Bilag 53
Offentligt
Holdbare offentlige finanser
–
en opdatering af den
makroøkonomiske model for Grønland 2024
1. Sammenfatning
Den makroøkonomiske model er udviklet til at give en sammenhængende og langsigtet fremskrivning
af økonomien. Modellen bliver opdateret en gang årligt med bl.a. de nyeste data om befolkningen,
uddannelser, arbejdsmarkedet og den offentlige økonomi. Det indebærer også en ny langsigtet
fremskrivning af økonomien og den finanspolitiske holdbarhed. De vigtigste resultater fra
opdateringen af modellen i 2024 er, at
•
•
folketallet forventes gradvist at falde fra 56.700 i 2024 til 45.700 i 2050. Der bliver færre
børn, unge og personer i den erhvervsaktive alder, og der bliver flere ældre.
faldet i antallet af børn og unge er betydeligt større end i tidligere fremskrivninger af
befolkningen. Nye data viser faldende fertilitet, og dermed færre fødsler. Samtidig er
udvandringshyppigheden steget efter pandemien, og dermed også nettoudvandringen.
unges uddannelseadfærd peger mod en lille stigning i uddannelsesniveauet fremadrettet.
Andelen af befolkningen med folkeskolen som højeste uddannelsesbaggrund vil falde frem
mod 2050, og der vil komme flere med en videregående uddannelse. Andelen med en
erhvervsfaglig uddannelse er til gengæld vigende.
arbejdsstyrken og beskæftigelsen falder i takt med at folketallet mindskes. Et gradvist højere
uddannelsesniveau vil begrænse faldet i beskæftigelsen til ca. 18 pct. frem mod 2050.
de offentlige udgifter vil stige hurtigere end de offentlige indtægter I den sidste halvdel af
2030’erne er underskuddene hvert år er over 3 pct. af BNP. Det svarer til årlige underskud
omkring 650 mio. kr. (2021-niveau).
de langsigtede budgetkonsekvenser af en aldrende befolkning indebærer, at der årligt
mangler en finansiering på ca. 750 mio. kr. (opgjort i 2021-niveau), hvis forløbet i de
offentlige finanser skal være holdbart. Opgjort i forhold til det samlede produktionsresultat
er holdbarhedsproblemet -3,7 pct. af BNP.
holdbarhedsproblemet er blevet mindre end i tidligere beregninger. Det hænger især
sammen med faldet i fertiliteten og dermed færre offentlige udgifter til undervisning, sociale
foranstaltninger mv. af børn og unge.
Reduktionen i holdbarhedsproblemet skal bedømmes i forhold til reduktionen i folketallet
–
finansieringsproblemet er blevet mindre, men der er også færre indbyggere til at løfte det via
udgiftsreduktioner, højere skatter eller øget arbejdsudbud.
Reduktionen i folketallet kan få store afledte konsekvenser for erhvervsudviklingen og
mulighederne for at gøre samfundsøkonomien mere selvbærende. Disse effekter er ikke
inddraget i analysen, som primært fokuserer på budgetkonsekvenserne af
befolkningsændringer.
1
•
•
•
•
•
•
•
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 53: Policy Brief 2024-1: Holdbare offentlige finanser – en opdatering af den makroøkonomiske model for Grønland 2024
2969248_0002.png
Holdbarhedsproblemet afspejler budgetkonsekvenserne af en aldrende befolkning, hvor udgifterne
stiger og indtægterne falder som andel af det samlede produktionsresultat (BNP). Budgetloven kan
reelt bidrage til at begrænse de offentlige budgetunderskud og den er derfor helt central i en
situation med et uløst holdbarhedsproblem. Uden konkrete initiativer til at øge effektivitet og
produktivitet i den offentlige service, vil der være et voksende spænd mellem udgiftspresset fra flere
ældre og andre befolkningsændringer (det fremskrevne udgiftsniveau) og udgiftsmulighederne givet
ved budgetlovens udgiftsrammer.
2. Ny makroøkonomisk fremskrivning og vurdering af
finanspolitisk holdbarhed
Makromodellen bliver opdateret en gang årligt med bl.a. de nyeste data, og det medfører også en ny
langsigtet fremskrivning af økonomien. I dette afsnit præsenteres den langsigtede fremskrivning i
2024 sammen med centrale ændringer i befolkningens størrelse, alderssammensætning og
uddannelsesniveau, som vil få betydning for arbejdsstyrken, beskæftigelsen, antal modtagere af
sociale ydelser mv. Holdbarheden af de offentlige finanser, dvs. den fremtidige balance mellem de
offentlige indtægter og udgifter, er et særligt fokusområde i makromodellen.
Mindre og ældre befolkning frem mod 2050
Grønlands Statistik offentliggjorde i juli 2024 en ny fremskrivning af befolkningen frem mod 2050
1
.
Der er tale om en fremskrivning, der bruger de seneste historiske data for bl.a. befolkningens
fertilitet, dødelighed og til- og fraflytninger til landet. Det er dermed et bud på hvordan befolkningen
vil se ud i 2050, hvis de aktuelle tendenser fortsætter. Fremskrivningen vedrører primært personer,
der er født i Grønland, mens antallet af personer født uden for Grønland antages at ligge stabilt på
6.700 personer og med uændret alders- og kønsfordeling frem mod 2050.
Figur 1. Fremskrivning af befolkningen til 2050
Antal personer
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050
0-16 år
17-64 år
65+
Note: Befolkningsfremskrivning 2024 er hovedalternativet, baseret på historiske erfaringer med fertilitet,
dødelighed og ud- og indvandringer blandt personer født i Grønland. Befolkningen født uden for Grønland
antages i fremskrivningerne at være konstant og med uændret køns- og aldersfordeling.
1
Se
link
for dokumentation for befolkningsfremskrivning 2024, Grønlands Statistik, juli 2024. Den forrige
befolkningsfremskrivning var fra 2020.
2
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 53: Policy Brief 2024-1: Holdbare offentlige finanser – en opdatering af den makroøkonomiske model for Grønland 2024
2969248_0003.png
Det samlede folketal vil ifølge fremskrivningen falde med ca. 11.000 personer fra de nuværende
56.700 i 2024 til 45.700 i 2050,
se figur 1.
Antallet af børn og unge op til 16 år falder en tredjedel fra
12.800 i 2024 til 8.700 i 2050, og der bliver over 8.000 færre i de erhvervsaktive aldre fra 17 til 65 år.
Antallet af personer over 65 år stiger til gengæld fra 5.700 i 2024 til ca. 8.400 i midten
af 2030’erne,
hvor der er flest ældre. I 2050 vil 6.900 personer være ældre end 64 år.
Velfærdssamfundets økonomi kommer bl.a. under pres, når flere ældre skal forsøges af færre
beskæftigede. Der er også store konsekvenser af faldet i arbejdsstyrken, som rejser spørgsmål i
forhold til hvordan arbejdsstyrken fremadrettet kan styrkes gennem øget uddannelse, senere
tilbagetrækningsalder, mere udenlandsk arbejdskraft mv. Til gengæld betyder færre børn og unge
også, at udgifterne til institutioner, skoler og ungdomsuddannelser potentielt kan blive mindre. Afsnit
3 nedenfor gennemgår betydningen for samfundsøkonomien og holdbarheden af ændringen i
befolkningsfremskrivningen.
Uddannelsesniveauet stiger langsomt
Den forventede udvikling i uddannelsesniveauet spiller også en rolle for samfundsøkonomien.
Personer med uddannelse efter folkeskolen har ofte en høj tilknytning til arbejdsmarkedet og
modtager i mindre grad end andre indkomstoverførsler, og en fremskrivning af befolkningens
uddannelsesniveau er derfor et centralt element i makromodellen.
2
Der er lavet en ny fremskrivning af uddannelsesniveauet på baggrund af opdaterede grønlandske
uddannelsesdata for perioden fra 2017 til 2021. Befolkningens uddannelsesniveau om 20-30 år bliver
bestemt af de unges uddannelsesvalg og
–adfærd
i dag. Ud fra grønlandske registerdata kan man
estimere sandsynligheden for, om de unge påbegynder, frafalder, fortsætter eller færdiggør en
uddannelse. Disse estimerede sandsynligheder afspejler de unges adfærd i uddannelsessystemet i
dag, og i uddannelsesfremskrivningen bliver det antaget, at denne adfærd gælder i hele
fremskrivningsperioden. Den opdaterede fremskrivning viser, at de unges studieadfærd vil medføre
et gradvist stigende uddannelsesniveau i de kommende årtier,
se figur 2.
Som noget nyt er der desuden taget højde for mulige tends i uddannelsesadfærden for personer,
som aktuelt ikke er under uddannelse, men som potentielt kan indtræde i uddannelsessystemet. I
fremskrivningen af uddannelsesniveauet vurderes potentielle trends ved at sammenligne udviklingen
mellem to fem-årige perioder, nærmere bestemt 2012-2016 og 2017-2021. Den estimerede
trendudvikling vil løfte det forventede uddannelsesniveau, primært via færre personer med en
grundskole som højeste uddannelse og flere med en gymnasial, erhvervs - eller kort videregående
uddannelse. Med den nuværende uddannelsesadfærd vil ca. 51 pct. af befolkningen mellem 18 og 64
år have en uddannelse over folkeskoleniveau i 2050. Den andel var omkring 47 pct. i 2023, som er
det seneste år med statistik for befolkningens uddannelsesniveau. Samtidig vil 21 pct. af de 18 til 64
årige have en videregående uddannelse og 21 pct. en erhvervsuddannelse i 2050. Andelen med
erhvervsuddannelse er svagt faldende mens fremgangen i uddannelsesniveauet primært sker i antal
personer med videregående uddannelse, og i et mindre omfang i personer med en
gymnasieuddannelse, som i sig selv ikke er erhvervskompetencegivende.
2
Se
Uddannelsesfremskrivning for Grønland 2017
–
Fremskrivningen af befolkningens uddannelsesniveau i
Grønland,
T. Markeprang og P. P. Stephensen, DREAM, august 2018.
3
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 53: Policy Brief 2024-1: Holdbare offentlige finanser – en opdatering af den makroøkonomiske model for Grønland 2024
2969248_0004.png
Figur 2. Fremskrivning af befolkningens uddannelsesniveau til 2050, 18 til 64 år
Antal personer
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050
Folkeskole
Gymnasie
Erhvervsuddannelse
Videregående uddannelse
Note: Uddannelsesniveauet er den højest fuldførte uddannelse, og er beregnet på model for
uddannelsesniveauet i Grønland ud fra den faktiske uddannelsesadfærd i landet og uddannelsesniveauet
blandt nettotilflyttere til landet. Folkeskolen er obligatorisk og bliver derved registreret som det højeste
uddannelsesniveau for alle personer, der ikke har registreret anden uddannelse.
Kilde: Økonomisk Råd og DREAM, Den makroøkonomiske model for Grønland 2024.
Som i tidligere fremskrivninger er uddannelsesniveauet altså gradvist stigende, men vil stagnere fra
midten af 2030’erne og vil i de kommende årtier fortsat ligge under niveauet i de lande, der normalt
sammenlignes med. Det er derfor nødvendigt med ændringer i brede dele af uddannelsessystemet
og de unges uddannelsesadfærd, hvis efterslæbet til andre lande skal lukkes.
Fald i arbejdsstyrke og beskæftigelse
Alder og uddannelse har stor betydning for den enkeltes tilknytning til arbejdsmarkedet. Personer
med en kompetencegivende uddannelse har højere tilknytning til arbejdsmarkedet i de
erhvervsaktive år og trækker sig senere tilbage fra arbejdsmarkedet. Udviklingstendenser i
befolkningens størrelse, alderssammensætning og uddannelsesniveau er derfor afgørende for
fremtidens arbejdsstyrke og beskæftigelse.
Figur 3 viser udviklingen i arbejdsstyrken i den opdaterede makroøkonomiske fremskrivning, der
netop tager højde for disse udviklingstendenser. Arbejdsstyrken forventes at falde fra 31.400
personer i 2024 til ca. 25.600 i 2050. Det svarer til et fald i beskæftigelsen på ca. 18 pct. og er en følge
af, at der bliver færre personer i de erhvervsaktive aldre i de kommende år. Frem mod 2050 vil faldet
i beskæftigelsen i gennemsnit dæmpe væksten i økonomien i størrelsesordenen �½ pct. årligt. De
største fald i beskæftigelsen sker frem mod 2035, hvor de store årgange når pensionsalderen. Til
gengæld vil uddannelsesniveauet blandt personer i de erhvervsaktive aldre gradvis stige, hvilket vil
øge erhvervsdeltagelsen og arbejdsstyrken. Denne uddannelseseffekt medfører isoleret set, at
arbejdsstyrken vil blive øget svarende til 600 personer i 2050, mens effekten på beskæftigelsen er lidt
større, da højere uddannelsesniveau medfører lavere gennemsnitlig ledighed.
4
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 53: Policy Brief 2024-1: Holdbare offentlige finanser – en opdatering af den makroøkonomiske model for Grønland 2024
2969248_0005.png
Figur 3. Udvikling i arbejdsstyrken og effekter af højere uddannelsesniveau
Antal personer
32.000
31.000
30.000
29.000
28.000
27.000
26.000
25.000
24.000
23.000
22.000
2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050
Arbejdsstyrke med uændret uddannelsesniveau
Effekt af øget uddannelsesniveau
Note: Figuren viser fremskrivningen af arbejdsstyrken frem til 2050 med beregnet effekter af stigende
uddannelsesniveau. Arbejdsstyrken med uændret uddannelsesniveau er beregnet med uændret
uddannelsesfordeling på køn og alder fra 2022.
Kilde: Økonomisk Råd og DREAM, Den makroøkonomiske model for Grønland 2024.
Fremskrivning implicerer et stigende behov for arbejdskraft i selvstyret og kommunerne, og da den
samlede beskæftigelse falder, betyder det et fald i den private beskæftigelse. Det markante fald i
arbejdsstyrken skal derfor ses i lyset af udfordringerne for at sikre en selvbærende økonomi.
Holdbarheds- og vækstplanen fra 2023 sigter overordnet mod at reducere udgiftsniveauet i den
offentlige sektor og gøre økonomien mere robust via øget aktivitet i den private sektor. Øget privat
aktivitet forudsætter derfor en vedvarende stram udgiftsstyring med fokus på højere effektivitet og
produktivitet i den offentlige sektor. Det gælder især på de administrative områder, da der på
offentlige kerneområder som sundhed, ældrepleje og uddannelse bliver brug for mere arbejdskraft.
Allerede i den nuværende situation skaber manglen på arbejdskraft store udfordringer og bremser
reelt mulighederne for at sikre en mere flerstrenget og robust økonomi. Uden en løsning af
arbejdskraftudfordringen bliver det sværere at nå de langsigtede mål i Holdbarheds- og vækstplanen.
Holdbarhedsproblemet
Befolkningens tilknytning til arbejdsmarkedet spiller en afgørende rolle i en langsigtet fremskrivning
af den økonomiske udvikling, herunder for de offentlige indtægter og udgifter. Det har betydning
både for arbejdsstyrke og beskæftigelse, og for antallet af personer på offentlige
indkomstoverførsler. Makromodellen for økonomi og holdbarhed er udviklet for at sikre en
sammenhængende og langsigtet fremskrivning af beskæftigelse, BNP, indkomster, investeringer og
offentlig økonomi,
se boks 1 sidst i dette policy brief.
Figur 4 viser udviklingen i de offentlige indtægter og udgifter, som den langsigtede fremskrivning af
økonomien giver anledning til. På den offentlige udgiftsside vil flere ældre indebære stigende
udgifter til sundhedsvæsen, aldersforsorg, indkomstoverførsler mv., også når der tages højde for at
fremtidens ældre vil have en bedre sundhedstilstand end i dag. Dette pres opad på det offentlige
forbrug vil særligt være mærkbart de næste 20 år, hvor alderssammensætningen ændres betydeligt.
Udviklingen i offentligt forbrug som andel af BNP afspejler i høj grad den stigende forsørgerbrøk, da
udgifter til sundhed, aldersrelaterede ydelser samt alderspension vokser i takt med denne brøk.
5
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 53: Policy Brief 2024-1: Holdbare offentlige finanser – en opdatering af den makroøkonomiske model for Grønland 2024
2969248_0006.png
Figur 4. Udvikling i de offentlige indtægter og udgifter, og den primære saldo frem mod 2050
Pct. af BNP
64
12
63
62
61
60
10
8
6
4
59
58
57
56
2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050
Primære saldo (højre akse)
Offentlige indtægter
Offentlige udgifter
2
0
-2
-4
Note: De offentlige indtægter og udgifter er ekskl. nettorenteindtægter og -udgifter. Figuren viser den primære
saldo frem til 2050. Makromodellen fremskriver økonomien frem til 2100, hvorefter den primære saldo og BNP
antages at vokse med samme rate.
Kilde: Økonomisk Råd og DREAM, Den makroøkonomiske model for Grønland 2024.
På indtægtssiden er det særligt udviklingen i bloktilskuddet som andel af BNP, der er årsag til den
faldende tendens. Bloktilskuddet udgør sammen med indkomstskatter og afgifter de væsentligste
bidrag til de samlede offentlige indtægter. Over tid forventes bloktilskuddet at udgøre en aftagende
del af BNP, da dansk pris-løn-regulering af bloktilskuddet vil være mindre end den grønlandske pris-
og lønudviklingen,
se også boks 1.
Til gengæld vil indkomstudviklingen trække i retning af øget
provenu fra indkomstskatter.
Udviklingen trækker således i retning af stigende pres på de offentlige finanser, som i
fremskrivningen medfører et underskud på den primære saldo fra
slutningen af 2020’erne
og
fremefter. Underskuddene stiger frem mod den
sidste halvdel af 2030’erne,
hvor de i gennemsnit er
over 3 pct. af BNP. Det svarer til årlige underskud omkring 650 mio. kr. (2021-niveau). Udgiftspresset
falder i løbet af 2040’erne
efterhånden som der bliver færre børn, unge og ældre, men der vil fortsat
være underskud på den primære offentlige saldo frem mod 2050.
Efter 2050 vil de offentlige underskud igen vokse. De offentlige udgifter vil stabilisere sig på knap 60
pct. af BNP, omtrent svarende til udgiftsniveauet i 2050. Det afspejler, at befolkningen efter 2050 i
makromodellens fremskrivning er antaget at være konstant fordelt på alder, fødested, køn osv. Til
gengæld vil de offentlige indtægter efter 2050 fortsætte med at falde målt i forhold til BNP. Den
faldende trend i de offentlige indtægter ses tydeligt i figur 4. Med en højere vækst og med omtrent
ensartet prisudvikling med Danmark vil bloktilskuddet gradvist falde som andel af grønlandsk BNP.
Det skyldes, at bloktilskuddet reguleres efter dansk løn- og prisudvikling, mens grønlandske
lønstigninger på lang sigt vil følge produktivitetsvæksten,
se også boks 1.
Underskuddene
fra slutningen af 2020’erne og frem
svarer til, at der årligt mangler en finansiering på
ca. 750 mio. kr. (opgjort i 2021-niveau), hvis forløbet i de offentlige finanser skal være holdbart.
Opgjort i forhold til det samlede produktionsresultat er holdbarhedsproblemet -3,7 pct. af BNP.
6
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 53: Policy Brief 2024-1: Holdbare offentlige finanser – en opdatering af den makroøkonomiske model for Grønland 2024
2969248_0007.png
Finanspolitisk holdbarhed, reguleringen af bloktilskud og budgetloven
Holdbarhedsproblemet afspejler at udgifterne stiger og indtægterne falder som andel af det samlede
produktionsresultat (BNP). I forhold til udgiftsvæksten vil budgetloven reelt fungere som bagstopper.
Det er en grundpræmis i loven, at væksten i de offentlige udgifter skal være mindre den samlede
vækst i økonomien. Formålet er at bidrage til at sikre mere holdbare offentlige finanser og til en
bredere erhvervsstruktur med en større privat sektor. Rammerne for udgiftsudviklingen betyder i
store træk, at udgifterne kun kan vokse med cirka halvdelen af den økonomisk vækst i samfundet.
Budgetloven vil derved indebære at de samlede udgifters andel af BNP vil falde over tid.
I fremskrivningerne i makromodellen af budgetkonsekvenserne af en aldrende befolkning stiger
udgifternes andel af BNP, dvs. at de offentlige udgifter samlet set i vokser lidt mere end BNP.
Fremskrivningen viser grundlæggende udgiftsbehovet ved at opretholde kendte standarder og
løsninger, når der bliver flere ældre medborgere. Uden konkrete initiativer til at øge effektivitet og
produktivitet i den offentlige service, vil der således være et voksende spænd mellem udgiftspresset
fra flere ældre og andre befolkningsændringer (det fremskrevne udgiftsniveau) og
udgiftsmulighederne givet ved budgetlovens udgiftsrammer. Budgetlovens overskudskravet over
løbende 4-årige perioder modvirker, at der planlægges med systematiske underskud.
Budgetloven kan reelt bidrage til at begrænse de offentlige budgetunderskud og den er derfor helt
central i en situation med et uløst holdbarhedsproblem. Reformer, der kan løse
holdbarhedsproblemet, er imidlertid nødvendige, hvis der ikke skal opstå et stigende spænd mellem
befolkningens forventninger til offentligt serviceniveau, og det der kan leveres fra det offentlige.
3. Holdbarheden og nye fremskrivninger af befolkning og
uddannelsesniveau
Der er et holdbarhedsproblem i form af voksende gab mellem udgifter og indtægter, men
størrelsesordenen målt i forhold til BNP er mindre end opgjort i 2023 og i tidligere beregninger.
3
Reduktionen i holdbarhedsproblemet hænger tæt sammen med den nye fremskrivning af
befolkningen, og skal derfor også bedømmes i forhold til reduktionen i folketallet
–
finansieringsproblemet er blevet mindre men der er også færre indbyggere til at løfte det via
udgiftsreduktioner, højere skatter eller øget arbejdsudbud. I tabel 1 er konsekvenserne for den
finanspolitiske holdbarhed opsummeret og effekterne bliver gennemgået under tabellen.
Tabel 1. Finanspolitisk holdbarhed og ændringer fra 2023 til 2024
Holdbarhed i Ændring i f.t. 2023,
pct. af BNP
pct. af BNP
Makromodellens hovedscenarie 2023
➢
Effekt af ny uddannelsesfremskrivning: højere
uddannelsesniveau og trend i uddannelsesadfærd
➢
Effekt af ny befolkningsfremskrivning: lavere fertilitet,
højere dødelighed og større nettoudvandring
➢
Effekt af andre ændringer: tilpasning af offentlige
finanser til historiske data og nye data for bloktilskud
Makromodellens hovedscenarie 2024
-6,6
-
+0,4
+3,0
-0,5
-3,7
+2,9
Ændring i f.t. 2023,
mio. kr. (2021-niveau)
-
88
602
-98
592
Kilde: Økonomisk Råd og DREAM, Den makroøkonomiske model for Grønland 2024.
3
Holdbarhedsproblemet blev opgjort til -5,4 pct. af BNP i 2021, var omtrent uændret på -5,3 pct. af BNP i 2022,
og steg til -6,6 pct. af BNP i 2023.
7
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 53: Policy Brief 2024-1: Holdbare offentlige finanser – en opdatering af den makroøkonomiske model for Grønland 2024
2969248_0008.png
Den nye uddannelsesfremskrivning styrker holdbarheden
Fremgangen i uddannelsesniveauet er lidt større end i den forrige uddannelsesfremskrivning fra
2023. I den nye uddannelsesfremskrivning er andelen af de 18 til 64 årige med uddannelsesniveau
over folkeskolen ca. 4 pct.enheder højere end i den uddannelsesfremskrivningen fra 2023. Det er
særligt andelen med en erhvervsfaglig uddannelse eller en videregående uddannelse som stiger,
se
figur 5.
Det højere uddannelsesniveau styrker isoleret set den finanspolitiske holdbarhed svarende til
0,4 pct. af BNP eller 88 mio.kr. (2021-niveau), som følge af flere i beskæftigelse og færre modtagere
af indkomstoverførsler.
Fremgangen i uddannelsesniveauet skyldes både nye data for unges studiesadfærd, og at der nu er
taget højde for trends i uddannelsesadfærden for personer, som ikke er under uddannelse, men som
potentielt kan indtræde i uddannelsessystemet. Trends i uddannelsesadfærden bidrager isoleret set
til at øge andelen af befolkningen mellem 18 og 64 år med uddannelse over folkeskoleniveau med
knap 1 pct.enheder Som i tidligere fremskrivning er uddannelsesniveauet altså gradvist stigende,
men vil stagnere fra midten af
2030’erne og vil i de kommende årtier fortsat ligge under niveauet i de
lande, der normalt sammenlignes med. Det er derfor nødvendigt med ændringer i brede dele af
uddannelsessystemet og de unges uddannelsesadfærd, hvis efterslæbet til andre lande skal lukkes.
Figur 5. Sammenligning af uddannelsesfremskrivningerne i 2023 og 2024, 18 til 64 år
Andel med uddannelse over folkeskole, pct.
54
52
50
48
46
44
42
40
38
Ændring i andel, pct.
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
Fremskrivning i 2023
Fremskrivning i 2024
Note: Uddannelsesniveauet er den højest fuldførte uddannelse, og er beregnet på model for
uddannelsesniveauet i Grønland ud fra den faktiske uddannelsesadfærd i landet og uddannelsesniveauet
blandt tilflyttere til landet. Forskelle i perioden 2020-2022 skyldes revisioner af uddannelsesdata.
Kilde: Økonomisk Råd og DREAM, Den makroøkonomiske model for Grønland 2024.
Færre børn og unge og færre ældre styrker holdbarheden betydeligt
Fremskrivningen af den grønlandske økonomi i makromodellen sker på baggrund af denne nye
befolkningsfremskrivning, hvor befolkningen kort sagt bliver mindre og ældre. Den udvikling er
velbelyst i tidligere befolkningsfremskrivninger, men tendensen er kraftigere i den seneste
fremskrivning,
se figur 6.
Det hænger bl.a. sammen med fald i fertiliteten i de senere år. De historiske
erfaringer er, at fertiliteten holdt sig på et niveau omkring 2�½ barn pr. kvinde frem til 2010, hvorefter
niveauet faldt mod 2,1 barn pr. kvinde. I de seneste år er fertiliteten faldet yderligere, og i 2023 blev
det laveste årlige fødselstal konstateret for hele perioden, svarende til en fertilitet på ca. 1,8 barn pr.
kvinde. Faldet i fertiliteten i Grønland er langt fra enestående og kan ses som en del af den globale
tendens mod lavere fødselstal. Der er derfor antageten lavere fertilitet i befolkningsfremskrivningen
sammenlignet med den forrige fremskrivning fra 2020. Det indebærer færre børn og unge over de
8
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
Folkeskole
Gym.
Erh. udd.
VU
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 53: Policy Brief 2024-1: Holdbare offentlige finanser – en opdatering af den makroøkonomiske model for Grønland 2024
2969248_0009.png
næste årtier og med tiden også en mindre voksenbefolkning. Nye data for befolkningens levetider
har desuden medført, at der er anvendt en højere dødelighed i den befolkningsfremskrivning
sammenlignet med forrige befolkningsfremskrivning. Det betyder, at både befolkningens
restlevetider og antallet af ældre vil stige knap så meget for tidligere antaget.
I 2023 blev den makroøkonomiske fremskrivning af grønlandsk økonomi baseret på seneste
befolkningsfremskrivning fra 2020 med i et scenarie med lavere nettoudvandring af personer født i
Grønland. Det indebar, at folketallet faldt til godt 53.000 personer i 2050
–
altså et betydelig mindre
fald i folketallet end i den nye befolkningsfremskrivning. Nettoudvandringen faldt under pandemien,
bl.a. på grund af rejserestriktioner, og den øgede usikkerhed om det fremtidige mønster for ind- og
udvandringer talte i 2023 for et befolkningsscenarie med lavere nettoudvandring end de historiske
erfaringer. Antagelsen om nettoudvandring er ændret igen i opdateringen af makromodellen i 2024,
bl.a. fordi nye data for ind- og udvandringer for personer født i Grønland tyder på samme mønster
som før pandemien. Størrelsen af den fremtidige nettoudvandring er fortsat en væsentlig kilde til
usikkerhed om den fremtidige samfundsøkonomi. Grønlands Statistik har belyst følsomheden af
befolkningsfremskrivningen i 2024 i alternative scenarier, herunder et scenarie med en lavere
udvandringshyppighed, som vil medføre, at befolkningen vil blive ca. 49.000 personer i 2050. Det er
flere end i hovedalternativet, men faldet i folketallet frem mod 2050 og en gradvis ældre befolkning
er et gennemgående resultat i alle fremskrivningerne.
Figur 6. Befolkningsfremskrivningen i 2024 (hovedalternativet) sammenlignet med
befolkningsfremskrivningen i 2020 (alternativ med lavere nettoudvandring)
Antal personer
58.000
56.000
Ændret alderssammensætning , antal
4.000
2.000
0
-2.000
-4.000
-6.000
-8.000
-10.000
54.000
52.000
50.000
48.000
46.000
44.000
2041
2020
2023
2026
2029
2032
2035
2038
2044
2047
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
Fremskrivning i 2020
Fremskrivning i 2024
0-16 år
17-64 år
65+ år
I alt
Note: Befolkningsfremskrivning i 2020 er med lavere nettoudvandring, mens befolkningsfremskrivningen i 2024
er hovedalternativet, baseret på historiske erfaringer med fertilitet, dødelighed og ud- og indvandringer blandt
personer født i Grønland. Befolkningen født uden for Grønland antages i fremskrivningerne at være konstant
og med uændret køns- og aldersfordeling i begge fremskrivninger.
Kilde: Grønlands Statistik.
Ændringen i befolkningsfremskrivningen har stor betydning for de offentlige finanser på længere sigt.
Den nye befolkningsfremskrivning styrker isoleret set den finanspolitiske holdbarhed svarende til 3,0
pct. af BNP eller knap 600 mio.kr. (2021-niveau) i forhold til befolkningsfremskrivningen fra 2020. Det
er en betydelig forbedring, der er tæt knyttet til faldet i antallet af børn, unge og ældre, og dermed
de offentlige udgifter som i særlig grad er rettet mod disse aldersgrupper. Makromodellen er en
9
2050
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 53: Policy Brief 2024-1: Holdbare offentlige finanser – en opdatering af den makroøkonomiske model for Grønland 2024
2969248_0010.png
strukturel model for økonomien, i den forstand at de individuelle offentlige udgifter i store træk
følger udviklingen i befolkningen. Når antallet af børn og unge fx falder med en tredjedel
4
fra 2024 til
2050, så bliver der også antaget, at de offentlige udgifter til undervisning og sociale foranstaltninger
rettet mod børn og unge kan falde cirka tilsvarende. De samlede offentlige udgifter til undervisning
var over 2 mia. kr. i 2022, og dertil kommer udgifter til sociale foranstaltninger rettet mod børn og
familier på 1,4 mia. kr. Modellen tager imidlertid ikke højde for mulige smådriftsulemper, fx at
skoleudgifterne på mindre bosteder ikke kan bringes under et vist kristisk niveau selvom elevtallet
skulle falde.
Forbedringen af holdbarhedsproblemet med 3 pct. af BNP er den kombinerede effekt af lavere
fertilitet, højere dødelighed og øget nettoudvandring. Antagelsen om lavere fertilitet har den største
enkeltstående effekt på holdbarheden. En alternativ beregning på makromodellen viser, at
holdbarhedsproblemet vil vokse fra 3,7 pct. til 6,8 pct. af BNP, hvis fertiliteten var fastholdt på
samme niveau som i forrige befolkningsfremskrivning fra 2020. Faldet i dødelighed i
befolkningsfremskrivningen fra 2024 er også med til at styrke holdbarheden, da antallet af ældre
stiger mindre end i tidligere fremskrivninger. I makromodellen vil udgifter til sundhedsvæsen, sociale
foranstaltninger rettet mod sygdom og alderdom, indkomstoverførsler til ældre osv. derfor stige
mindre end i tidligere fremskrivninger. En alternativ beregning på makromodellen viser, at
holdbarhedsproblemet vil vokse fra 3,7 pct. til 4,8 pct. af BNP, hvis dødeligheden var fastholdt på
samme niveau som i forrige befolkningsfremskrivning fra 2020. I modsat retning trækker højere
nettoudvandringer, som i høj grad vedrører personer i de erhvervsaktive aldre og med relativ
beskedent træk på offentlige serviceydelser. Højere nettoudvandring vil isoleret set forværrer
holdbarheden, så den kombinerede effekt af lavere fertilitet, højere dødelighed og øget
nettoudvandring tilsammen netop forbedrer holdbarhedsproblemet med 3 pct. af BNP.
Opdaterede data for offentlige finanser i makromodellen
Der er foretaget andre justeringer i makromodellen, som også har en vis betydning for
holdbarheden.
For det første
er der indarbejdet en opdateret prognose for udviklingen i det
generelle danske PL-indeks fra Konvergensprogrammet 2024 fra Finansministeriet. Bloktilskuddet
fremskrives med dansk PL-indeks efter Selvstyreaftalen. Samtidig er makromodellen blevet opdateret
med det historiske bloktilskud fra 2022, som var lavere end det fremskrevne niveau. Ændringen i
prognosen for PL-indekset er beskeden, men da det faktiske 2022-niveau er lavere end sidste års
fremskrevne skøn, bliver den finanspolitiske holdbarhed forværret med samlet set 0,4 pct. af BNP.
For det andet er makromodellen blevet tilpasset de historiske data for offentlige finanser for
perioden 2020 til 2022. Fra 2022 til 2028 antages der en konvergens til makromodellens estimerede
strukturelle niveau for offentlige indtægter og udgifter. Denne 5-årige periode skal afspejle at en
tilpasningsperiode, hvor de konjunkturmæssige udsving i indtægter og udgifter kan tilnærme sig det
langsigtede trendniveau. Ved at tilpasse de historiske data opnår modellen en større
overensstemmelse mellem faktiske udvikling i offentlige finanser på kort sigt. Da der var offentlige
underskud i 2020-2021 medfører modelændringen en lille forværring af holdbarheden på 0,1 pct. af
BNP.
4
I befolkningsfremskrivningen fra 2024 falder antallet af 0 til 16-årige med 32 pct. fra 2024 til 2050. I
befolkningsfremskrivningen fra 2020 var faldet 22 pct. i samme periode. Tilbagegangen i antallet af børn og
unge skyldes antagelsen om lavere fertilitet.
10
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 53: Policy Brief 2024-1: Holdbare offentlige finanser – en opdatering af den makroøkonomiske model for Grønland 2024
2969248_0011.png
Boks 1. Makromodellen for grønlandsk økonomi og holdbarhed
Fremskrivningen af den økonomiske udvikling er foretaget på makromodellen for grønlandsk økonomi.
Modellen afspejler grønlandsk erhvervsstruktur og grønlandske data, og modellens fremskrivninger sikrer en
sammenhængende og konsistent langsigtet beskrivelse af økonomien og udviklingen i de offentlige indtægter
og udgifter. Fremskrivningen bygger på den vedtagne politik, fx uddannelsesordninger, boligsikring og -
tilskud, dækninger i sundhedssystemet, pensionsordninger og skatteregler. Ikke vedtagne politiske tiltag og
målsætninger uden nærmere angivne midler er ikke indregnet i beregningerne.
Fremskrivningen af befolkningen er baseret på Grønlands Statistiks befolkningsfremskrivning til 2050
(hovedalternativ), juli 2024. Efter 2050 antages befolkningen uændret fordelt på alder, fødested mv.
Uddannelsesniveauet er fremskrevet ud fra unges uddannelsesadfærd i perioden fra 2017 til 2021, dvs. data
fra de faktiske overgange fra folkeskole til ungdomsuddannelser, studievalg, uddannelsesforløb og frafald.
Der er tillagt en trend i adfærden for personer, der ikke er under uddannelse, men som potentielt kan
indtræde i uddannelsessystemet. Den estimerede trendudvikling er beregnet ved at sammenligne udviklingen
mellem to fem-årige perioder, nærmere bestemt 2012-2016 og 2017-2021.
Modellens startniveauer og adfærdsmønstre er forankret i Offentlige Finanser og Nationalregnskabet fra
2019. Genkendelighed med de efterfølgende historiske år opnås dog delvist ved tilpasning af de fremskrevne
samlede offentlige indtægter og udgifter til seneste data fra Grønlands Statistik til og med 2022. I den
femårige periode fra 2023 til 2028 sker der en lineær tilpasning fra 2022 data til de modelfremskrevne
niveauer for offentlige indtægter og udgifter.
Det offentlige forbrug består af det individuelle og kollektive offentlige forbrug som begge er bestemt af
befolkningsudviklingen. Det individuelle offentlige forbrug er bl.a. sundhedsydelser og undervisning, hvor
efterspørgslen i høj grad afhænger af befolkningens størrelse og alderssammensætning. Det kollektive
forbrug er ikke direkte rettet mod enkelte borgere, men mod samfundet som helhed, fx administrationen. De
offentlige udgifter består desuden af indkomstoverførsler til husholdningerne og offentlige investeringer. De
offentlige indtægter består af skatter, afgifter, bloktilskud. De indenlandske skatter og afgifter afhænger af
beskæftigelse og indkomstudviklingen. Bloktilskuddet er fastlagt ved Selvstyreloven og følger udviklingen i
det generelle danske pris- og lønindeks, senest fra Konvergensprogram 2024.
I modellen fremskrives de offentlige indtægter og udgifter. Finanspolitikken er holdbar, når der på lang sigt er
balance mellem offentlige indtægter og udgifter. Der skal ikke være balance hver enkelt år, men set over en
årrække skal nutidsværdien af de offentlige udgifter ikke være større end nutidsværdien af indtægterne og
den initiale offentlige nettoformue. Finanspolitikken er dermed ikke holdbar, hvis nutidsværdien af alle
fremtidige budgetunderskud er større end den initiale offentlige nettoformue. I modellen er
holdbarhedsindikatoren defineret som den permanente forbedring af den primære offentlige budgetsaldo
målt som andel af BNP, der skal til for at sikre, at den offentlige sektor overholder sit langsigtede budget.
Modellen er en strukturmodel, hvor der er antaget en langsigtet strukturel produktivitetsvækst på 1,25 pct.
pr. år, en inflationsrate på 1,8 pct. og en nominel rente på 4 pct. Vækstantagelsen på 1,25 pct. årlig er lidt
mere end den langsigtede produktivitetsvækst i Danmark på ca. 1 pct. Når væksten er højere i Grønland end i
Danmark skyldes det blandt andet catching-up via teknologispredning fra omverdenen. Med en lidt højere
vækst og med omtrent ensartet prisudvikling med Danmark vil bloktilskuddet gradvist falde som andel af
grønlandsk BNP. Det skyldes, at bloktilskuddet reguleres efter dansk løn- og prisudvikling, og at lønstigninger
på lang sigt vil følge produktivitetsvæksten. I fremskrivningen sker derfor en gradvise udhuling af
bloktilskuddet, hvilket isoleret set bidrager til holdbarhedsproblemet.
11
 GRU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 53: Policy Brief 2024-1: Holdbare offentlige finanser – en opdatering af den makroøkonomiske model for Grønland 2024
Økonomisk Råd
Økonomisk Råd udarbejder uafhængige analyser og vurderinger af grønlandsk økonomi. Rådet er
nedsat af Naalakkersuisut og ledes af et uafhængigt formandskab. Professor Torben M. Andersen er
formand for Økonomisk Råd.
Analyserne fungerer som et uafhængigt bidrag til at styrke beslutningsgrundlaget for den
økonomiske politik. Vurdering af konjunkturudviklingen og holdbarhed af den økonomiske politik er
tilbagevendende temaer i rådets rapporter. Rapporterne beskæftiger sig med aktuelle
reformområder, der skal gøre landet mere økonomisk selvbærende. Det drejer sig blandt andet om
uddannelsesområdet, fiskeriforvaltningen, skat og pension, boligområdet, arbejdsmarkeds- og
socialpolitikken, råstofområdet og erhvervspolitik.
Økonomisk Råds analyser bliver offentliggjort i rapporter og i kortere politikorienterede notitser på
rådets hjemmeside (Link).
12