BUU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 95: Orientering om offentliggørelse af slutevaluering af velfærdsaftaler på dagtilbuds-, folkeskole- og ældreområde, fra børne- og undervisningsministeren

Børne- og Undervisningsudvalget 2024-25
BUU Alm.del Bilag 95
Offentligt

Kommunal frisættelse –

Virkninger af velfærdsaftaler på dagtilbuds-,

folkeskole- og ældreområdet, 2021-2024

Hovedresultater

Ulf Hjelmar, Nanna Høygaard Lindeberg, Søren Kjær Foged, Julie Schou Nicolajsen

og Elias Kragh Marcussen

BUU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 95: Orientering om offentliggørelse af slutevaluering af velfærdsaftaler på dagtilbuds-, folkeskole- og ældreområde, fra børne- og undervisningsministeren

Hovedresultater

Denne evaluering fremlægger de samlede erfaringer fra syv forsøgskommuners ar-

bejde med velfærdsaftaler på hhv. dagtilbuds-, folkeskole-, og ældreområdet. Lov-

givningen trådte i kraft i maj 2021, og evalueringen samler dermed op på mere end

3 års erfaringer med kommunal frisættelse under velfærdsaftalerne.

Der er fire centrale elementer i velfærds-

aftalerne. Et centralt element i velfærds-

Forsøgskommuner

Dagtilbudsområdet:

aftalerne er 1) frisættelse fra statslige og

kommunale regler. Der skal derudover

skabes mulighed for 2) et større fagligt

handlerum for de ledere og medarbej-

dere, som er tættest på borgeren. Samti-

dig skal der udvikles 3) lokale løsninger

tæt på borgeren og med 4) aktiv medar-

bejderinddragelse.

▪

Helsingør og Rebild Kommuner

Folkeskoleområdet:

▪

Esbjerg og Holbæk Kommuner

Ældreområdet:

▪

Langeland, Middelfart og Viborg Kommuner

Målet med velfærdsaftalerne er at skabe

en bedre kvalitet for den enkelte borger

inden for de udvalgte velfærdsområder

og at skabe bedre rammer for produkti-

onen af velfærd i forsøgskommunerne. Derudover er målet at inspirere til forbed-

ring af velfærden på tværs af landets kommuner, bl.a. gennem ny lovgivning.

Evalueringen baserer sig på et mixed methods-undersøgelsesdesign, hvor der på

baggrund af spørgeskemaundersøgelser, skriftligt dokumentationsmateriale, inter-

views og registerdata foretages en helhedsvurdering af kommunernes arbejde med

velfærdsaftalerne. Undersøgelsesdesignet er bl.a. velegnet til at belyse medarbejdere

og lederes

oplevelse

af mekanismer og virkninger i arbejdet med velfærdsaftalerne.

Derimod er det med det anvendte undersøgelsesdesign vanskeligt at isolere betyd-

ningen af frisættelsen, herunder at adskille eventuelle virkninger af velfærdsaftalen fra

andre forhold og identificere størrelsen af disse. Evalueringen ser derudover på rela-

tivt kortsigtede virkninger for borgere og medarbejdere (2021-2024), der kunne se

anderledes ud, såfremt disse blev undersøgt i et længere tidsperspektiv.

BUU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 95: Orientering om offentliggørelse af slutevaluering af velfærdsaftaler på dagtilbuds-, folkeskole- og ældreområde, fra børne- og undervisningsministeren

Overordnede resultater af arbejdet med

velfærdsaftalerne

Ifølge de interviewede lokale politikere, ledere og medarbejdere har der generelt væ-

ret opbakning til forsøgene med kommunal frisættelse. Der er igangsat en lang række

forsøgsaktiviteter lokalt på de enkelte dagtilbud, folkeskoler og ældreenheder.

Blandt lokale politikere samt blandt ledere og medarbejdere i forvaltninger og insti-

tutioner er velfærdsaftalerne generelt blevet set som en anledning til at nytænke

velfærdsområderne. Det har resulteret i en række forsøgsaktiviteter, som i nogle til-

fælde har og i andre tilfælde ikke har krævet en frisættelse fra nationale og kommu-

nale regler. Anledningen til at nytænke velfærdsområderne har stået helt centralt i

de syv forsøgskommuner og har ført til en afklaring af det reelle regelgrundlag på

de tre velfærdsområder. I forlængelse af dette ses eksempler på aktiviteter, der reelt

godt kunne gennemføres ud fra det eksisterende regelgrundlag og dermed ikke

krævede en fritagelse fra statslig lovgivning.

Forsøgskommunerne lægger vægt på, at der med den kommunale frisættelse har

udviklet sig en mere tillidsbaseret form for styring og ledelse (en ny kultur og et nyt

mindset) i kommunerne, der generelt opleves som positiv, og som er en ændring,

som kommunerne ønsker at fastholde fremadrettet.

Det er ikke alle medarbejdere i forsøgskommunerne, der har arbejdet aktivt med

velfærdsaftalerne. På dagtilbuds- og folkeskoleområdet oplever ca. halvdelen af

medarbejderne, at de har arbejdet med velfærdsaftalerne i høj eller meget høj grad,

mens det tilsvarende gælder ca. en fjerdedel af medarbejderne på ældreområdet.

Virkninger af frisættelsen på tværs af de tre velfærdsområder

Der kan på baggrund af arbejdet med velfærdsaftaler ikke aflæses meget markante

virkninger, når der ses på den samlede gruppe af ældre/elever/børn på de tre vel-

færdsområder i de undersøgte kommuner.

På folkeskoleområdet

ses ikke en væsentlig ændring i oplevelsen blandt medarbej-

derne af den generelle kvalitet i undervisningen i løbet af forsøgsperioden. Der kan

ikke aflæses markante forskelle i forsøgsperioden i forhold til det faglige niveau i af-

gangsprøverne, elevtrivsel og elevfravær. Der er dog mindre udsving i disse indika-

torer på kvalitet for elevgruppen samlet set i løbet af forsøgsperioden, herunder et

mindre fald i afgangsprøverne i en af forsøgskommunerne i skoleåret 2023/2024.

Disse udsving kan dog ikke direkte tilskrives arbejdet med velfærdsaftaler.

På dagtilbudsområdet

ligger medarbejdere og lederes vurdering af kvaliteten af de

pædagogiske læringsmiljøer overordnet set på et relativt højt niveau, både ved for-

søgets opstart og ved slutevalueringen. Generelt set er medarbejdernes oplevelse af

BUU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 95: Orientering om offentliggørelse af slutevaluering af velfærdsaftaler på dagtilbuds-, folkeskole- og ældreområde, fra børne- og undervisningsministeren

kvalitet i dagtilbuddene uændret i perioden. Dog ses i forsøgsperioden et mindre

fald i andelen af medarbejdere, der oplever, at deres dagtilbud lykkes med at skabe

trivsel, læring, udvikling og dannelse for børn i udsatte positioner.

På ældreområdet

er det lederes og medarbejderes oplevelse, at mange af forsøgs-

aktiviteterne har gjort en mindre, men positiv forskel for kvaliteten for borgerne. For

eksempel har der i forsøgsperioden været en mindre stigning i andelen af medar-

bejdere, der vurderer, at borgerne får den hjælp, som de har brug for. Det fremgår

også af analysen, at der er indikationer på, at det er arbejdet med velfærdsaftalen,

der har bidraget til dette mindre løft i medarbejdernes oplevelse af kvalitet på æld-

reområdet.

Selvom der ikke kan identificeres markante virkninger for den samlede gruppe af

ældre/elever/børn på de tre velfærdsområder, så oplever medarbejderne på særlig

folkeskole- og ældreområdet positive virkninger for specifikke grupper af elever og

ældre. På folkeskoleområdet oplever medarbejderne, at elever med lav motivation i

undervisningen – elever, som ikke nødvendigvis er i udsatte positioner – i særlig høj

grad trives med kortere skoledage, tovoksenordninger og mere praksisrettet under-

visning. Det gælder også for borgere i ældreplejen, som opleves at have særlig gavn

af andre indsatser/aktiviteter end de vanlige, herunder indsatser med fokus på bor-

gerens selvbestemmelse og samlede livskvalitet.

Dette er ikke nødvendigvis en direkte følge af fritagelse fra nationale og kommunale

regler, men snarere en følge af det samlede arbejde med den kommunale frisæt-

telse, herunder den anledning til at tænke nyt, som frisættelsen har medført.

Medarbejderne oplever et større fagligt råderum som følge af velfærdsaftalerne

Blandt medarbejderne på de tre velfærdsområder har der i forsøgsperioden gene-

relt været en mindre stigning i oplevelsen af faglig frihed, hvilket medarbejderne

ofte oplever bidrager til øget arbejdsglæde og motivation i arbejdet. Det fremgår

også, at det navnlig er medarbejdere, der aktivt har arbejdet med velfærdsaftalerne,

som har den oplevelse, at forsøget med frisættelse har øget deres faglige råderum.

De interviewede ledere fremhæver, at velfærdsaftalerne giver mulighed for at ny-

tænke lokale tilbud og indsatser, hvilket ofte opleves som fremmende for lederens

trivsel, men også som en potentiel stor ledelsesopgave. De lokale ledere, særlig på

dagtilbuds- og ældreområdet, fremhæver i den sammenhæng, at ledelsesopgaven

under en kommunal frisættelse kan være omfangsrig og vanskelig – og på kort sigt

ikke nødvendigvis fremmende for ledernes trivsel.

BUU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 95: Orientering om offentliggørelse af slutevaluering af velfærdsaftaler på dagtilbuds-, folkeskole- og ældreområde, fra børne- og undervisningsministeren

Særligt regelfritagelse, øget fagligt råderum og øget borgercentrering har væ-

ret i fokus i arbejdet med velfærdsaftalerne

Der er ikke arbejdet lige meget med alle de centrale elementer i velfærdsaftalerne i

forsøgskommunerne – frisættelse fra statslige/kommunale regler, øget fagligt råde-

rum, øget borgercentrering og øget medarbejderinddragelse. Analysen viser, at kom-

munerne i høj grad har arbejdet med statslige/kommunale regler, med at skabe et

større fagligt handlerum for medarbejdere og med at udvikle borgernære løsninger.

Der er i mindre grad arbejdet med formel medarbejderinddragelse via MED-systemet.

Det fremgår af de gennemførte interviews og kommunernes beskrivelse af forsøgs-

aktiviteter, at arbejdet med frisættelsen fra statslige og kommunale regler generelt

har haft større betydning på folkeskoleområdet end på de to øvrige områder. På

folkeskoleområdet oplever kommunerne, at en væsentlig andel af de iværksatte ak-

tiviteter har krævet fritagelse fra statslig lovgivning. På ældreområdet er det en la-

vere andel af forsøgsaktiviteterne, som kommunerne oplever har krævet fritagelse

fra statslig lovgivning. På dagtilbudsområdet er der ikke præcis viden om, hvor

mange aktiviteter der er igangsat, og på den baggrund kan det heller ikke opgøres,

hvor mange af de igangsatte aktiviteter der har krævet frisættelse fra statslige reg-

ler. En vurdering midtvejs i forsøget lyder dog, at hovedparten af de igangsatte for-

søgsaktiviteter på dagtilbudsområdet ikke har krævet fritagelse fra statslig lovgiv-

ning (Hjelmar m.fl., 2023).

På alle tre velfærdsområder oplever medarbejderne et større fagligt handlerum.

Derudover oplever særligt de medarbejdere, der har arbejdet aktivt med frisættel-

sen, at velfærdsaftalerne har bidraget til, at børnenes/elevernes/borgernes situation

og behov er kommet mere i centrum.

De gennemførte interviews peger derudover på en række øvrige forhold, der kan

have øvet indflydelse på indfrielsen af potentialet i velfærdsaftalerne. Det gælder

navnlig kommunernes tilrettelæggelse af arbejdet med velfærdsaftalerne, den kom-

munale økonomi, hyppige lederskift, rekrutteringsudfordringer samt strukturelle vil-

kår og forandringer i de enkelte kommuner og på de enkelte velfærdsområder.

BUU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 95: Orientering om offentliggørelse af slutevaluering af velfærdsaftaler på dagtilbuds-, folkeskole- og ældreområde, fra børne- og undervisningsministeren

Resultater på de tre udvalgte velfærdsområder

Dagtilbudsområdet: Oplevelse af generel høj kvalitet med mindre negativ æn-

dring i forsøgsperioden for børn i udsatte positioner. Medarbejderne, der har

arbejdet med velfærdsaftalerne, har oplevet øget trivsel

På dagtilbudsområdet oplever ledere og medarbejdere generelt en relativt høj grad

af kvalitet i tilbuddene både før og efter frisættelsesforsøget.

Fra før- til eftermålingen ses et mindre fald i andelen af medarbejderne, der er ”helt”

eller ”overvejende enige” i, at deres arbejde i dagtilbuddene er med til at sikre bør-

nene et dagtilbud, der udvikler dem. Der ses ligeledes en mindre negativ ændring i

oplevelsen af kvaliteten for børn i udsatte positioner. Det er ikke med afsæt i det

indsamlede materiale muligt at vurdere, i hvilken grad udviklingen hænger sammen

med arbejdet med velfærdsaftalerne eller andre forhold. Samtidig peger hovedpar-

ten af medarbejdere på, at frisættelsesforsøget betyder, at børnenes situation og

behov generelt er kommet mere i centrum for arbejdet.

På dagtilbudsområdet ses en positiv udvikling i selvvurderet trivsel blandt medar-

bejdere, der har arbejdet med velfærdsaftalerne. Der ses ikke statistisk signifikante

virkninger i forhold til sygefravær og i forhold til andelen af medarbejdere, der er

stoppet i ansættelsen.

For en række temaer ser vi ikke statistisk signifikante forskelle på ledernes vurdering

af deres arbejde i før- og eftermålingen. En række lokale ledere vurderer dog, at for-

søget har øget deres trivsel, og der er generelt en stigende andel af ledere, der op-

lever, at de har et velfungerende samarbejde med lederkollegerne. Lederne beskri-

ver dog samtidig ledelsesopgaven som kompleks og omfangsrig under en kommu-

nal frisættelse.

Ledere og medarbejdere fremhæver særlig tre forhold som afgørende for arbejdet

med at løfte kvaliteten i forsøgsperioden:

◼

Udviklingen af en ny styrings- og ledelseskultur, hvor den lokale ledelse er ble-

vet styrket, og forvaltning og politikere indtager en mere dialogorienteret rolle

◼

Oplevelsen af en større faglig frihed som væsentlig i forhold til at udvikle de

pædagogiske tilbud

◼

Øvrige forhold, der ikke er indeholdt i velfærdsaftalerne, og som karakteriseres

som udfordringer: den kommunale økonomi og hyppige lederskift.

BUU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 95: Orientering om offentliggørelse af slutevaluering af velfærdsaftaler på dagtilbuds-, folkeskole- og ældreområde, fra børne- og undervisningsministeren

Folkeskoleområdet: Der er positive indikationer for elever med lav motivation i

undervisningen, mens særligt ledere oplever øget trivsel

Der ses ikke markante forskelle i forsøgsperioden i forhold til det faglige niveau i af-

gangsprøverne, elevtrivsel og elevfravær. Der ses mindre udsving i afgangsprøverne

i en af forsøgskommunerne i skoleåret 2023/2024. Sådanne udsving kan dog ikke

direkte tilskrives arbejdet med velfærdsaftaler.

Medarbejdere fremhæver samtidig eksempler med oplevede positive virkninger for

elever med lav motivation i undervisningen, herunder praksisrettet og temabaseret

undervisning, kortere skoledage og tovoksenordninger.

I forhold til medarbejdere ses ikke en generel virkning af velfærdsaftalerne i forhold

til trivsel, bl.a. målt på graden af sygefravær og andelen af medarbejdere, der er

stoppet i ansættelsen. Medarbejdere, der i høj eller meget høj grad har arbejdet

med velfærdsaftalerne, oplever dog øget trivsel. Lokale ledere oplever også øget

trivsel, hvilket særlig begrundes med, at frisættelsen har givet mulighed for at ny-

tænke skolens tilbud.

Ledere, medarbejdere og elever fremhæver særligt fem forhold som afgørende for

arbejdet med at løfte kvaliteten i forsøgsperioden:

◼

Betydningen af fritagelse fra national lovgivning – medarbejdere og lokale le-

dere oplever, at en række af de iværksatte aktiviteter har krævet denne frita-

gelse

◼

Udviklingen af en mere tillidsbaseret styrings- og ledelseskultur, hvor et større

ansvar er blevet uddelegeret til de lokale skoler

◼

Oplevelsen af en større faglig frihed som væsentlig i forhold til at udvikle sko-

lens tilbud

◼

Blandt elever er der en oplevelse af øget medbestemmelse på skolen, herunder

større indflydelse i elevråd

◼

Øvrige forhold, som karakteriseres som udfordringer: den kommunale øko-

nomi, skolestrukturændringer og hyppige lederskift.

Ældreområdet: Oplevelse af mindre kvalitetsløft for de ældre og øget arbejds-

glæde for medarbejderne som følge af velfærdsaftalen

Den generelle oplevelse blandt medarbejdere og ledere er, at der er sket et mindre

kvalitetsløft for borgerne i forsøgsperioden. Det mindre samlede kvalitetsløft dæk-

ker over medarbejdernes oplevelse af, at nogle ældre har modtaget en mærkbart

bedre service som følge af forsøgsaktiviteterne, mens andre af kommunens modta-

gere af ældrepleje i mindre grad har været påvirket af forsøgsaktiviteterne.

BUU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 95: Orientering om offentliggørelse af slutevaluering af velfærdsaftaler på dagtilbuds-, folkeskole- og ældreområde, fra børne- og undervisningsministeren

Medarbejdere og ledere oplever især et kvalitetsløft i forhold til bedre at kunne un-

derstøtte de ældres personlige pleje og velbefindende, selvbestemmelse og ønsker

til aktiviteter/social kontakt. Analysen indikerer, at det er velfærdsaftalerne, der har

bidraget til dette oplevede kvalitetsløft.

Medarbejdere oplever også en mindre stigning i deres daglige arbejdsglæde, og

analysen indikerer, at det er velfærdsaftalerne, som har bidraget til den øgede ar-

bejdsglæde. Omvendt er arbejdsglæden hos lederne hverken steget eller faldet. Le-

derne beskriver ledelsesopgaven med frisættelsen som spændende og udfordrende,

men også som omfangsrig og til tider vanskelig at håndtere. Generelt ses der ikke

statistisk signifikante virkninger i forhold til medarbejdernes sygefravær og for an-

delen af medarbejdere, der er stoppet i ansættelsen.

Ledere og medarbejdere fremhæver særligt fire forhold som afgørende for arbejdet

med at løfte kvaliteten i forsøgsperioden:

◼

Udviklingen af en tillidsfuld samarbejdskultur på tværs af udførende enheder

(hjemmepleje, plejehjem m.m.), forvaltning og det politiske niveau

◼

Oplevelsen blandt medarbejdere af en større faglig frihed og større faglig tillid

fra ledelsen som væsentlig i forhold til at kunne tilrettelægge den daglige

praksis med borgerne og anvende sin faglighed

◼

Muligheden for et øget fokus på borgernes behov og borgernes ønsker om

selvbestemmelse over dagliglivet

◼

Øvrige forhold, som karakteriseres som udfordringer: den kommunale øko-

nomi, rekrutteringsproblemer, hyppige lederskift og at afsætte tid/ressourcer

til udvikling og forsøgsaktiviteter.

Kun en mindre del af de igangsatte aktiviteter (ca. 10 %) har ifølge kommunernes

vurdering krævet fritagelse fra statslig lovgivning.

Velfærdsaftalerne som inspiration til generel

udvikling af velfærd

Et mål med velfærdsaftalerne har været at inspirere til forbedring af velfærden på

tværs af landets kommuner. Generelt har der været stor interesse fra andre kommu-

ner i forhold til arbejdet med velfærdsaftaler i forsøgskommunerne.

Fra statslig side er der i 2024 fremsat lovinitiativer på navnlig folkeskole- og ældre-

området, som bl.a. er inspireret af arbejdet med velfærdsaftalerne (Folkeskolens

kvalitetsprogram og Ældrereform 2024). På dagtilbudsområdet er der vedtaget en

BUU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 95: Orientering om offentliggørelse af slutevaluering af velfærdsaftaler på dagtilbuds-, folkeskole- og ældreområde, fra børne- og undervisningsministeren

lovændring (L 48) om ændring af dagtilbudsloven, som medfører en række regelfor-

enklinger. Loven træder i kraft den 1. januar 2025.

Resultaterne fra evalueringen kan ikke direkte overføres til øvrige kommuner. For-

søgskommunerne er særlig udvalgt, og der har generelt været en stor opmærksom-

hed omkring forsøgene. Dette har givet en udvælgelseseffekt, som aktørerne om-

kring forsøget vurderer som betydelig. Det betyder, at man skal være varsom med

direkte at overføre erfaringerne fra forsøgskommunerne til øvrige kommuner, som

ikke har været udvalgt på en tilsvarende måde, og hvor der som udgangspunkt ikke

er den samme store opmærksomhed.

Fakta om undersøgelsen

Evalueringen bygger på fire typer af data:

▪

Spørgeskemaundersøgelser blandt medarbejdere og ledere i de syv kommu-

ner gennemført i starten af forsøget (2021) og i slutningen af forsøget (2024).

Der indgår i alt hhv. 3.994 svar (2021) og 3.228 svar (2024). Besvarelsesprocen-

ten var 68,5 % i førmålingen og 53,2 % i eftermålingen.

▪

Skriftligt dokumentationsmateriale fra kommunerne, herunder kommunale

opgørelser og information om forsøgsaktiviteter.

▪

Kvalitative interviews med politikere, forvaltning, lokale ledere, medarbejdere

og borgere/elever i de syv kommuner. Der er gennemført i alt 89 interviews i

2022 og 2024.

▪

Registerdata om medarbejdere og borgere/elever i de syv kommuner. Der

indgår bl.a. data om medarbejdernes sygefravær og andelen af medarbejdere,

der er stoppet, data om afgangskarakterer, elevfravær og elevtrivsel (folkesko-

leområdet), og resultater af sprogvurderinger (dagtilbudsområdet).

Undersøgelsen er baseret på en analytisk tilgang, som søger at kombinere for-

skellige typer af data med henblik på at belyse sammenhænge, virkninger og år-

sager fra forskellige vinkler og dermed opnå en mere nuanceret forståelse af et

komplekst felt.

Der er ikke tale om et eksperimentelt studie, der ville gøre det muligt at udtale sig

mere sikkert om årsagssammenhænge og effektstørrelser. Der er ikke foretaget en

juridisk vurdering af, hvorvidt de gennemførte aktiviteter i forsøgskommunerne har

krævet en fritagelse fra statslig lovgivning. En vurdering af dette forhold er baseret

på kommunernes oplevelse.

BUU, Alm.del - 2024-25 - Bilag 95: Orientering om offentliggørelse af slutevaluering af velfærdsaftaler på dagtilbuds-, folkeskole- og ældreområde, fra børne- og undervisningsministeren

Hovedresultater: Kommunal frisættelse– Virkninger af velfærdsaftaler på dagtilbuds-, folkeskole- og æld-

reområdet, 2021-2024

VIVE/2025

HR_301964