Skatteudvalget 2023-24
L 52 Bilag 3
Offentligt
2787880_0001.png
Folketingets Skatteudvalg
SENDT PR. EMAIL
Juridisk Institut
Lovforslag L 52 om ændring af momsloven, opkrævningsloven, skat-
tekontrolloven og forskellige andre love – bekymring om lovkvalitet
Jeg retter henvendelse til Skatteudvalget, idet Folketinget den 12. december 2023
skal andenbehandle ovenstående lovforslag.
L 52 har til hensigt at indføre skærpede og hurtigere sanktioner på skatteområdet.
Jeg har ingen bemærkninger til selve indholdet af loven, der som bekendt gennem-
fører en aftale mellem Folketingets partier.
Jeg må imidlertid advare Folketingets Skatteudvalg mod at loven vedtages i sin nu-
værende form.
Lovforslaget indeholder regulering af fængselsstraf og bødestørrelser i en række
forskellige skattelove. Der er tale om meget alvorlige og også meget vidtgående
indgreb i borgernes retsforhold. Sanktioneringen af sådanne indgreb bør altid gen-
nemføres ved klar og tydelig lovgivning, som den almindelige borger kan forstå.
Jeg har noteret mig, at en række af Folketingets partier i deres partiprogrammer har
fokus på regelforenkling og klarhed i lovgivningen. Ikke desto mindre er et flertal i
Folketinget nu på vej til at gennemføre de aftalte regelændringer med en lovgiv-
ningsmetode, der er i modstrid med almindelige principper for vedtagelse af klar og
præcis lovgivning.
Som de fremgår af lovforslaget har man i mere end 40 tilfælde i lovforslaget fore-
slået at ændre ordet
'som'
til ordet
'der'
eller fx ordene
'Den,
der begår' til
'be-
gås'
og lignende.
Det anføres så efterfølgende i lovbemærkningerne til de enkelte love,
at “de foreslå-
ede ændringer i loven (f.eks.
ændringen af ordet ‘som’ til ordet ‘der’ eller lignende)
alene har til formål at give mulighed for i bemærkningerne at angive nærmere ret-
ningslinjer om strafniveauet ved overtrædelser (af skattelovgivningen).”
Som det fremgår af lovforslaget ændrer man altså slet ikke lovene. Derimod knytter
man en række for borgerne yderst indgribende og alvorlige retsvirkninger til æn-
dringen af nogle meningsløse ord ('som' og
'der').
26. November 2023
[email protected]
T +4531377178
Syddansk Universitet
Campusvej 55
DK-5230 Odense M
Danmark
T +45 6550 1000
www.sdu.dk
 L 52 - 2023-24 - Bilag 3: Henvendelse af 26/11-23 fra Syddansk Universitet, professor Frederik Waage om bekymring for lovkvaliteten
2787880_0002.png
Det forventes givetvis, at domstolene vil forstå de nævnte lovændringer og dømme
i overensstemmelse med lovgivers ønsker for straffastsættelsen. Måtte tiltalte i en
straffesag, der er sigtet for overtrædelse af den nævnte lovgivning spørge hvorfor
vedkommende står til at få fordoblet sin bødestørrelse i forhold til tidligere, giver
det imidlertid ingen mening at henvise tiltalte til, at straffen er forhøjet, fordi lovgi-
ver har udskiftet ordet
”som”
med ordet
”der.”
Det har en negativ signalværdi, at re-
gulere på denne måde, og lovgivningsmetoden har potentiale til at skade tilliden til
Folkestyret.
Jeg vedlægger til denne henvendelse en artikel fra mediet K-News fra 2020 med tit-
len
“De skjulte regler”
hvor jeg tidligere har påpeget problemet, der ligger i at man i
2018 ændrede ordet “som” til ordet “der” i straffelovens § 245a alene med det for-
mål at hæve straffen for grov vold. I artiklen udtaler jeg blandt andet følgende:
”Ændringen i loven er et skrækeksempel på, hvordan man ikke skal gøre. Når man
opererer med en lille sproglig ændring, som i eksemplet her, så gør man næsten
grin med systemet. Det bør ikke være sådan, at man ændrer i loven for at kunne
ændre i lovbemærkningerne. Og da slet ikke på strafferetsområdet, hvor man gene-
relt stiller de strengeste krav til lovens klarhed. Her bør det ske direkte i loven…”
Justitsministeriets departements lovteknikkontor deler tilsyneladende ikke den
nævnte bekymring og departementet har siden 2018 ladet flere lignende lovforslag
passere. Så vidt vides er det aktuelle lovforslag dog det absolut mest grelle eksem-
pel på regulering ved hjælp af ordene
”som”
og
”der”,
der hidtil er set i dansk ret.
Det vil være ønskeligt, at Folketinget én gang for alle gør op med denne lovgiv-
ningsmetoode.
Lovforslaget kunne gennemføres på en måde der levede op til almindelige princip-
per for gennemsigtighed og god lovkvalitet, hvis Folketinget indsatte konkrete pa-
ragraffer direkte i lovens tekst, der forudsatte de nævnte ændringer i strafniveauer
mv., fremfor en fuldstændigt intetsigende regulering med
”som”
og
”der”
etc. i lov-
forslaget.
Jeg står til rådighed for udvalget hvis denne henvendelse måtte give anledning til
spørgsmål.
Odense, den 26. November 2023
Frederik Waage
Professor, dr.jur
Side 2
 L 52 - 2023-24 - Bilag 3: Henvendelse af 26/11-23 fra Syddansk Universitet, professor Frederik Waage om bekymring for lovkvaliteten
2787880_0003.png
Frederik Waage
Professor, dr.jur. med særlige opgaver
Juridisk Institut
Syddansk Universitet
Tlf. 31377178
Email: [email protected]
Side 3
 L 52 - 2023-24 - Bilag 3: Henvendelse af 26/11-23 fra Syddansk Universitet, professor Frederik Waage om bekymring for lovkvaliteten
2787880_0004.png
(/)
14. december 2020 - Lovgivning
De skjulte regler – lovbemærkningers magt
(http://www.linkedin.com/shareArticle?url=https://www.k-news.dk/nyheder/de-skjulte-regler-lovbemaerkningers-magt)
(https://twitter.com/share?url=https://www.k-news.dk/nyheder/de-skjulte-regler-lovbemaerkningers-magt&hashtags=KarnovGroup)
(mailto:?subject=De%20skjulte%20regler%20–%20lovbemærkningers%20magt&body=Læs%20nyheden%20fra%20K-news:%20https://www.k-
news.dk/nyheder/de-skjulte-regler-lovbemaerkningers-magt)
Brugen af lovbemærkninger er ikke nyt i dansk retstradition. De hjælper os med at forstå og fortolke lovens paragraffer. Men er der tale om et
demokratisk problem, når den egentlige lovgivning tager ly i bemærkningerne? Vi skal i hvert fald være opmærksomme på gennemsigtigheden,
mener juraprofessor Frederik Waage fra Syddansk Universitet.
Tekst: Katja Beaula
I § 245 a ændres »som« til »der«.
En sproglig ændring med stor betydning. Umiddelbart ser det harmløst ud, men der er tale om et af de mest toksiske eksempler på, hvordan
lovgivning i Danmark kan ske i det ”skjulte”.
For at forstå problemstillingen må vi få det grundlæggende på plads først. Når Folketinget vedtager love, består disse som bekendt af paragraffer
og lovens bemærkninger. Der er intet odiøst i brugen af lovbemærkninger. Tværtimod. Lovbemærkninger fungerer jo som noter, der skal hjælpe os
med at forstå, hvordan loven skal fortolkes.
Lovbemærkninger og paragraffer går altså hånd i hånd.
 L 52 - 2023-24 - Bilag 3: Henvendelse af 26/11-23 fra Syddansk Universitet, professor Frederik Waage om bekymring for lovkvaliteten
2787880_0005.png
Bekymringen opstår, når lovbemærkningerne bliver (mis)brugt til at ”skjule” den reelle lovgivning.
I 2018 blev der fremsat et lovforslag
(/)
en ændring af straffeloven. Mens selve lovteksten – altså paragraffen – kun undergik den simple sproglige
om
ændring fra ”som” til ”der”, blev en langt mere dagsordenssættende ændring foretaget i bemærkningerne til loven. Her blev strafniveauet for grov
vold ændret til en skærpelse i forhold til de hidtidige regler – men det skete altså ikke åbent i loven.
Det er dén praksis, vi skal være opmærksomme på ifølge Frederik Waage, der er juraprofessor ved Syddansk Universitet. For selvom
lovbemærkninger ikke kan bruges til decideret at skjule regler, kan de bruges til at gemme dem godt væk.
”Ændringen i straffeloven er et skrækeksempel på, hvordan man ikke skal gøre. Når man opererer med en lille sproglig ændring, som i eksemplet
her, så gør man næsten grin med systemet. Det bør ikke være sådan, at man ændrer i loven for at kunne ændre i lovbemærkningerne. Og da slet
ikke på strafferetsområdet, hvor man generelt stiller de strengeste krav til lovens klarhed. Her bør det ske direkte i loven,” siger han.
Isbjerget under havoverfladen
Når Frederik Waage i sin undervisning skal forklare de studerende om loven og dens bemærkninger, sammenligner han det med et isbjerg.
Paragrafferne er toppen af isbjerget, mens bemærkningerne er alt det, der ligger under havover aden.
I mange år har det været sådan, at lovteksten og lovbemærkningerne bliver tillagt næsten lige meget betydning. Det er blevet forstærket i takt med,
at der er kommet mere lovgivning. Efterhånden er en større del af isbjerget kommet under havover aden, forklarer han.
Når advarselslamperne blinker, skyldes det især et princip om, at loven skal være tilgængelig for alle. Vi skal altså ikke være i tvivl om, hvad vi må og
ikke må, eller hvordan vi bliver straffet for en eventuel lovovertrædelse.
”Vi har et ønske om at nde ud af, hvad Folketinget præcist mener, når lovforslag bliver vedtaget. Derfor betyder det meget, hvad der står i
lovbemærkningerne,” siger han og fortsætter.
”Men man skal være opmærksom på gennemsigtigheden. Det er et skråplan, hvis borgerne ikke kan læse deres retsstilling ud af loven. Det kan
være svært, men vi bliver nødt til at have et ideal om, at borgeren kan forstå loven.”
Idealet om en åben lov
Netop åbenhed i loven har i mange år været centralt. Førhen dikterede en juridisk grundsætning, at man slet ikke måtte lovgive i bemærkningerne.
Regler måtte altså kun skrives i paragrafferne, og lovbemærkningerne måtte ikke bruges til andet end at fortolke og forklare de regler.
Det princip synes i dag at være helt udvandet. Her forklares princippet af nu afdøde professor emeritus og dr.jur. Henrik Zahle i bogen Rettens kilder:
“[...] Disse restriktioner udtrykkes ofte som et forbud mod at lovgive i forarbejder (red: lovbemærkninger) […] Ved fortolkning af lovbestemmelser, der
hjemler indgreb, må forarbejder ikke bruges til en fortolkning, der udvider brugen af indgreb i forhold til, hvad teksten alene kunne begrunde – dette
gælder særligt men ikke kun for straf. […] Den væsentlige regulering skal udtrykkes i lovteksten, bemærkninger må kun normere specialspørgsmål.”
”I den juridiske litteratur er det traditionelt blevet set som en uskik at lovgive i forarbejderne. Det har været et fundamentalt princip. Men i dag er
princippet stendødt og begravet,” lyder det fra Frederik Waage.
Når der er stor uklarhed mellem lovteksten og lovens bemærkninger, kan man anvende en tekstnær fortolkning af paragrafferne – det, man på
jurasprog kalder en ordlydsfortolkning. Strafferetten er et af de juridiske områder, hvor ordlydsfortolkninger ofte bliver brugt. Netop derfor mener
Frederik Waage, at vi har en udfordring, når alt pludselig står i lovbemærkningerne.
Men man skal være opmærksom på gennemsigtigheden. Det er et skråplan, hvis
borgerne ikke kan læse deres retsstilling ud af loven.
Og vi er ikke helt færdige med de juridiske principper. Det strafferetlige princip om ingen straf uden retsregel er også centralt i den her
sammenhæng. Her menes der, at man ikke må straffe nogen for noget, der ikke står i en lov. Det følger af både straffelovens § 1 og i Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 7, stk. 1. Spørgsmålet er, om princippet kan holdes i hævd, hvis reglerne i virkeligheden er
udmøntet i bemærkningerne til en lov.
”Man slækker på nogle grundlæggende retssikkerhedsgarantier om bl.a. klarhed i lovteksten. Retsgarantierne er særligt vigtige på
strafferetsområdet, men det gælder sådan set for alle de områder, hvor man er tæt på borgernes livsfære og foretager væsentlige indgreb i deres
livsforhold,” forklarer Frederik Waage.
 L 52 - 2023-24 - Bilag 3: Henvendelse af 26/11-23 fra Syddansk Universitet, professor Frederik Waage om bekymring for lovkvaliteten
2787880_0006.png
Med andre ord betyder det, at vi som borgere skal kunne forstå de love og regler, der gælder for os. Og at det er særligt vigtigt, at reglerne er tydelige
på de juridiske områder, der har stor ind ydelse på vores liv.
(/)
Alt det, der står med småt
Morten Jarlbæk Pedersen er seniorrådgiver i erhvervsorganisationen EjendomDanmark, og han har også oplevet, hvordan lovbemærkninger har
fået øget ind ydelse.
Tilbage i 2014 blev der indgået en politisk aftale om at sammenskrive bl.a. lejeloven og boligreguleringsloven. Formålet var at gøre reglerne
nemmere at navigere i for lejere og udlejere af fast ejendom. Der var således lagt op til et forenklet regelsæt.
”Formålet var at få én strømlinet lov. Til gengæld var det også udgangspunktet, at der indholdsmæssigt ikke skulle laves om på det. Det var kun
formen, der skulle laves om,” forklarer han.
Det var dog ikke den oplevelse, Morten Jarlbæk Pedersen og hans kolleger k, da de nærlæste det over 800 siders lange udkast til lov om leje og lov
om boligforhold fra Transport- og Boligministeriet. De opdagede, hvordan lovbemærkningerne uventet præsenterede dem for noget nyt.
”Man lægger pludseligt nye ting til grund for, hvordan reglerne skal anvendes. Man tilkendegiver, at man vil opretholde substansen i reglerne
samtidig med, at man strammer måden, reglerne skal forstås på nede i lovbemærkningerne. De to ting kan simpelthen ikke være rigtige på samme
tid, men det er de tilsyneladende. Det er, for at sige det pænt, meget uheldigt,” lyder det fra ham.
Morten Jarlbæk Pedersen nævner en række eksempler fra lovforslaget, hvor bemærkningerne spiller en fremtrædende rolle. Et af dem er reglerne
om renovering af udlejningsboliger. I sin enkelthed går reglen ud på, at hvis man renoverer en udlejningsejendom, har man efterfølgende mulighed
for at hæve huslejen. Hvis lejer er utilfreds med det nye huslejeniveau, kan vedkommende klage til Huslejenævnet for at få sagen vurderet. Inden
processen går i gang, kan udlejer få renoveringen og den forventede huslejestigning forhåndsgodkendt hos Huslejenævnet. På den måde kan
udlejer sikre, at vedkommende rammer inden for skiven, og lejer ved, at det sandsynligvis vil være grundløst at starte en sag.
Det er reglerne her, som er ændret i lovforslaget. Selvom de syner af det samme, underminerer lovbemærkningerne systemet ved at tillade, at
Huslejenævnet kan underkende forhåndsgodkendelsen, efter den er lavet.
Konsekvensen heraf vil formentlig være, at udlejer ikke længere har et incitament til at få en forhåndsgodkendelse, når den kan omgøres
efterfølgende.
Den demokratiske diskussion sker på et amputeret grundlag. Man ender med kun
at diskutere halvdelen af lovforslaget.
”Hele idéen var jo på forhånd at skabe sikkerhed for, at tingene foregik efter rammerne, så både udlejer og lejer havde vished om, hvad der skulle
ske. Det laver man så om på nede i lovbemærkningerne. Det er en voldsom ændring af et velfungerende system, hvor man forskyder balancen
mellem udlejernes forretningsmuligheder og lejernes rettigheder. Det skaber en unødvendig usikkerhed, og man gør det ikke åbent i loven,” siger
Morten Jarlbæk Pedersen.
”Som almindeligt menneske skal du kunne læse loven og få en eller anden fornemmelse af, hvordan reglerne er ud fra paragrafferne. Men det gør
du ikke, hvis man op nder nye regler nede i bemærkningerne – så har du ikke fået hele pakken med,” tilføjer han.
Den demokratiske proces
Morten Jarlbæk Pedersen mener også, at der er et grundlæggende problem med den måde, processen er skruet sammen på.
”Jeg tror, vi måske er de eneste mennesker i Danmark, der har læst hele lovforslaget om lejeloven og boligreguleringsloven igennem fra ende til
anden – måske er vi endda de eneste, der har lagt mærke til stramningerne i bemærkningerne. Hvordan skal en folketingspolitiker, der skal sidde og
trykke på den grønne knap have en jordisk chance for at gøre det? Den her måde at arbejde på er betænkelig,” siger han.
Frederik Waage fremhæver, at processen i sig selv ikke er udemokratisk, fordi politikerne kan stille spørgsmål til høringerne om, hvordan et
lovforslag – altså både paragraffer og bemærkninger – skal fortolkes.
Ministerens svar og diskussionerne i udvalgene bliver skrevet ind i lovbemærkningerne og er på den måde et demokratisk fortolkningsbidrag til
loven. Han er dog enig i, at der er kan være et demokratisk problem for folketingspolitikerne, hvis de ikke kan overskue den lovgivning, de vedtager.
 L 52 - 2023-24 - Bilag 3: Henvendelse af 26/11-23 fra Syddansk Universitet, professor Frederik Waage om bekymring for lovkvaliteten
2787880_0007.png
Det værst tænkelige scenarie er altså travle folketingspolitikere, der ikke får læst alt det med småt, som ligger under isbjergets top.
Det er et problem for den demokratiske diskussion, mener Morten Jarlbæk Pedersen, der samtidig sætter spørgsmålstegn ved, hvem der egentlig
har ind ydelse på den lovgivning,
(/)
edtages.
der v
”Den demokratiske diskussion sker på et amputeret grundlag. Man ender med kun at diskutere halvdelen af loven. Forudsætningerne for, at vi kan
have en ordentligt demokratisk proces er, at den er oplyst i tilstrækkelig grad. Hvis man laver nyskabelser i juraen, bør det høre hjemme i en paragraf
i en lov, der bliver vedtaget af Folketinget. Ellers forskyder man reelt ind ydelsen – og det er et demokratisk problem,” afslutter han.
Forslag til lov om leje og forslag til lov om boligforhold (sammenskrivning af lejeloven og boligreguleringsloven) er endnu ikke vedtaget.
Del denne artikel
(http://www.linkedin.com/shareArticle?url=https://www.k-news.dk/nyheder/de-skjulte-regler-lovbemaerkningers-magt)
(https://twitter.com/share?url=https://www.k-news.dk/nyheder/de-skjulte-regler-lovbemaerkningers-magt&hashtags=KarnovGroup)
(mailto:?subject=De%20skjulte%20regler%20–%20lovbemærkningers%20magt&body=Læs%20nyheden%20fra%20K-news:%20https://www.k-
news.dk/nyheder/de-skjulte-regler-lovbemaerkningers-magt)
Nye retsikkerhedsmæssige kvaler følger med flerårsaftalen
22. november 2023
(https://www.k-news.dk/nyheder/nye-retsikkerhedsmæssige-kvaler-følger-med- erårsaftalen)
 L 52 - 2023-24 - Bilag 3: Henvendelse af 26/11-23 fra Syddansk Universitet, professor Frederik Waage om bekymring for lovkvaliteten
2787880_0008.png
(/)
Forbrugerrådet Tænks anmeldelse af otte influencere balancerer på tyndt juri-
disk grundlag
22. november 2023
(https://www.k-news.dk/nyheder/forbrugerraadet-taenks-anmeldelse-af-otte-in uencere-balancerer-paa-tyndt-juridisk-grundlag)
Ny tilgang til skattesager efter Højesteretsdom
20. november 2023
(https://www.k-news.dk/nyheder/ny-tilgang-til-skattesager)
Kontakt K-NEWS
Mere om K-NEWS
Vi tager ansvar for indholdet og er tilmeldt
Karnov Group Denmark A/S - Skt. Petri Passage 5, stuen, 1165 København K - CVR: 10 36 19 90 - Kundeservice: Tlf: 33 74 07 00
(https://www.linkedin.com/company/karnov-group-denmark)
(https://www.facebook.com/karnovgroup.dk)
(mailto:[email protected])