UUI, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 478: Spm. om oversendelse af en oversigt over bestemmelser i konventioner på udlændingeområdet, der viser både overlap og forskelligheder i beskyttelsen i de forskellige bestemmelser

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2023-24
UUI Alm.del
Offentligt

Dato:

Sagsnr.:

Dok.:

18. juni 2024

2024-06216

3307633

UDKAST TIL TALE

til kontorchefen til brug for teknisk gennemgang af

konventioner på udlændingeområdet

Side 1/13

UUI, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 478: Spm. om oversendelse af en oversigt over bestemmelser i konventioner på udlændingeområdet, der viser både overlap og forskelligheder i beskyttelsen i de forskellige bestemmelser

[Indledning]

Tak for ordet.

Jeg vil lægge ud med kort at sige nogle generelle ting om

Den

Europæiske

Menneskerettighedskonvention.

Derefter vil jeg berøre nogle af de bestemmelser i

konventionen, som har størst betydning på

udlændingeområdet.

[Kort om EMRK]

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention blev

undertegnet af Danmark i 1950 og trådte i kraft i 1953.

Konventionen blev efterfølgende inkorporeret i dansk ret

ved lov i 1992. Inkorporeringen betyder, at konventionen

er en del af dansk ret.

Danmark har med konventionen forpligtet sig til at

respektere visse grundlæggende menneskerettigheder

over for enhver person. I Danmark er alle personer

således som udgangspunkt beskyttet – både danske og

udenlandske statsborgere og statsløse personer.

[Klageadgangen]

Konventionen giver mulighed for at klage til

Menneskerettighedsdomstolen i Strasbourg, hvis man

mener, at en offentlig myndighed har krænket en eller

flere af de rettigheder, der er beskyttet efter

konventionen.

Side 2/13

Det er en forudsætning for at kunne klage, at den

pågældende er ”offer” og har udtømt de nationale

retsmidler. [Det kan f.eks. være en højesteretsdom, en

afgørelse fra Flygtningenævnet eller et afslag på

tredjeinstansbevilling fra Procesbevillingsnævnet.]

Hvis Menneskerettighedsdomstolen når frem til, at

Danmark har krænket konventionen, vil Danmark være

forpligtet til at bringe krænkelsen til ophør og råde bod

på de heraf følgende konsekvenser.

[Det er som udgangspunkt overladt til staterne selv –

under overvågning af Europarådets Ministerkomité – at

vurdere, hvilke foranstaltninger der skal træffes til

opfyldelse af staternes forpligtelser, forudsat at disse er

forenelige med dommens konklusioner. I visse tilfælde

kan genoptagelse af en sag om f.eks. udvisning, der er

afsluttet ved de nationale domstole, være en passende

foranstaltning til at råde bod på en krænkelse.]

[Positive og negative forpligtelser]

Der sondres i forhold til konventionen mellem statens

positive og negative forpligtelser.

Denne sondring er udtryk for, at konventionen ikke kun

skal beskytte mod statens indgreb, men at der også kan

udledes positive pligter af konventionens bestemmelser

for at opnå en effektiv beskyttelse af de pågældende

rettigheder. Derved kan konventionen pålægge staten

Side 3/13

pligter til at træffe foranstaltninger til beskyttelse af

individet i forholdet mellem private.

Ved vurderingen af, om staten har en positiv forpligtelse,

skal der foretages en afvejning af samfundets generelle

interesser over for individets. Her har staterne en

betydelig skønsmargin.

[Absolutte rettigheder vs. rettigheder, der kan

underkastes begrænsninger]

Der sondres også mellem absolutte rettigheder og

rettigheder, der kan underkastes begrænsninger.

Som eksempel på en absolut rettighed kan nævnes

konventionens artikel 3, der fastsætter et forbud mod

tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling

eller straf, og som f.eks. er relevant i forhold til

udsendelse af udviste udlændinge. Det absolutte forbud

betyder, at der f.eks. aldrig må ske udsendelse af en

udlænding til et land, hvor det må antages, at den

pågældende vil blive udsat for en behandling i strid med

artikel 3.

De fleste rettigheder i konventionen er dog relative. Det

betyder, at de kan underlægges begrænsninger med

henblik på at beskytte andres rettigheder eller for at sikre

samfundsmæssige behov. Det gælder f.eks. artikel 8 om

retten til respekt for privat- og familieliv, som f.eks. er

relevant i forhold til udvisning af kriminelle udlændinge.

Side 4/13

Ved vurderingen af, om et indgreb i en sådan rettighed

kan gennemføres inden for konventionen, skal tre

betingelser være opfyldt:

For det første

skal indgrebet være foreskrevet ved lov –

dvs. have hjemmel i national lovgivning.

For det andet

skal indgrebet varetage et eller flere

anerkendelsesværdige formål. De enkelte rettigheder i

konventionen opregner udtømmende de hensyn, som kan

begrunde en sådan begrænsning. Det kan f.eks. være

hensynet til at forebygge uro eller forbrydelse.

For det tredje

skal det vurderes, om indgrebet er

nødvendigt i et demokratisk samfund for at opnå det eller

de omhandlede formål. Man kan også sige, at indgrebet

skal være egnet og proportionalt. Det betyder, at der skal

foretages en vurdering af, om indgrebet er egnet til at

opnå de angivne formål, og om det står i rimeligt forhold

til de formål, som det skal varetage.

[Udvisning – EMRK artikel 8]

Jeg vil nu vende mig mod nogle af de bestemmelser i

konventionen, som har størst betydning på

udlændingeområdet. Et af de områder, hvor

konventionen har stor betydning, er i relation til

udvisning.

Det er i praksis navnlig konventionens artikel 8, der

sætter visse begrænsninger for medlemsstaternes

Side 5/13

mulighed for at udvise kriminelle udlændinge. Efter

artikel 8, stk. 1, har enhver ret til respekt for bl.a. sit

privat- og familieliv.

Som jeg var inde på for et øjeblik siden, er artikel 8 dog

ikke en absolut rettighed. Det indebærer, at der vil kunne

gøres indgreb i retten under forudsætning af, at indgrebet

er i overensstemmelse med loven, varetager et

anerkendelsesværdigt formål og er nødvendigt i et

demokratisk samfund, herunder er egnet og

proportionalt.

Det betyder i forhold til udvisning, at en konkret

afgørelse om udvisning af en kriminel udlænding vil

skulle opfylde disse betingelser. Det indebærer bl.a., at

domstolene skal vurdere, om udvisningen er

proportional.

Det er i almindelighed proportionalitetsvurderingen, der

er afgørende for, om en udvisning vil være forenelig med

artikel 8. Denne proportionalitetsvurdering skal

foretages på baggrund af en samlet og konkret vurdering

af en række elementer.

Menneskerettighedsdomstolen har i sin dom af 23. juni

2008 i sagen

Maslov mod Østrig

opregnet en række

retningslinjer, som indgår i proportionalitetsvurderingen.

Det følger af dommens præmis 68, at der bl.a. skal

lægges vægt på:

Side 6/13

•

Den begåede kriminalitets art og grovhed.

•

Varigheden af udlændingens ophold.

•

Udlændingens

familiesituation,

herunder

ægteskabets varighed og andre faktorer, der viser

familielivets effektivitet.

•

Hvorvidt der er børn i ægteskabet og i så fald deres

alder.

•

Alvorligheden af de vanskeligheder, den

medfølgende ægtefælle med sandsynlighed vil

møde i det land, som udlændingen udvises til.

•

Børnenes bedste interesser og velbefindende,

herunder

navnlig

alvorligheden

vanskeligheder, som udlændingens børn med

sandsynlighed vil møde i det land, som

udlændingen udvises til.

Den vægt, der må lægges på de enkelte kriterier, varierer

efter den enkelte sags konkrete omstændigheder.

Hvis der er tale om en sag om en ung person, som endnu

ikke selv har stiftet sin egen familie, vil det primært være

relevant at lægge vægt på:

•

Den begåede kriminalitets art og grovhed.

•

Varigheden af den udvistes ophold i bopælslandet.

•

Tiden efter den begåede kriminalitet og den

pågældendes adfærd i denne periode.

•

Fastheden af sociale, kulturelle og familiemæssige

bånd med værtslandet og med modtagerlandet.

Side 7/13

Personens alder spiller også en rolle. F.eks. må det tages

i betragtning ved vurderingen, om kriminaliteten er

begået af den pågældende som ung eller voksen. Der skal

foreligge meget tungtvejende grunde for at retfærdiggøre

en udvisning, når der er tale om fastboende udlændinge,

der er født i landet eller indrejst som børn og har tilbragt

det meste af deres barndom og ungdom i landet.

Menneskerettighedsdomstolen overlader en vis

skønsmargin til de nationale domstole, når de skal

foretage

proportionalitetsafvejningen

efter

konventionens artikel 8. Menneskerettighedsdomstolen

må på denne baggrund forventes at være tilbageholdende

med at sætte sin vurdering af udvisningssagen i stedet for

de nationale domstoles vurdering, hvis de nationale

domstole 1) omhyggeligt har undersøgt faktum, 2) har

anvendt de relevante menneskerettighedsstandarder i

overensstemmelse

med

konventionen

Menneskerettighedsdomstolens praksis og 3) i

tilstrækkelig grad har afvejet klagers interesse over for

de mere generelle samfundsinteresser i sagen.

De danske myndigheder har pligt til i forbindelse med en

afgørelse om udvisning at inddrage de hensyn, der følger

af Danmarks internationale forpligtelser, herunder

EMRK artikel 8. Det følger således af udlændingelovens

§ 26, stk. 2, at en udlænding altid skal udvises,

medmindre dette med sikkerhed vil være i strid med

Danmarks internationale forpligtelser.

Side 8/13

Det

kan

øvrigt

oplyses,

Menneskerettighedsdomstolen i en række domme har

tillagt længden af et indrejseforbud betydning ved

proportionalitetsafvejningen efter konventionens artikel

8, herunder om det er meddelt tidsbegrænset eller for

bestandig.

Højesteret har i nyere praksis fundet, at et tidsbegrænset

indrejseforbud på 6 år i sager, der vedrører udvisning af

udlændinge, der er opvokset i Danmark eller kommet

dertil som mindreårige, er proportionalt. [Tidligere blev

der ofte meddelt et indrejseforbud i 12 år eller for

bestandigt.]

[Nærmere om EMRK artikel 3]

Konventionens artikel 3 har betydning i relation til

udsendelse. Det absolutte forbud i artikel 3 indebærer

bl.a., at der aldrig må ske udsendelse af en udlænding til

et land, hvor det må antages, at den pågældende vil blive

udsat for behandling i strid med bestemmelsen, [dvs.

hvor den pågældende risikerer dødsstraf eller at blive

underkastet

tortur

eller

umenneskelig

eller

nedværdigende behandling eller straf, eller hvor

udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et

sådant land.]

Vurderingen af, om en given behandling er udtryk for

tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling i

strid

med

artikel

beror

ifølge

Side 9/13

Menneskerettighedsdomstolens praksis på en konkret

vurdering.

For at der kan være tale om behandling i strid med

bestemmelsen kræves, at behandlingen overstiger en vis

alvorstærskel (”minimum level of severity”). I

vurderingen indgår bl.a. behandlingens varighed, fysiske

og psykiske indvirkninger på offeret og eventuelt også

offerets køn, alder og helbredstilstand.

Efter konventionens artikel 3 kan en udlændings

helbredsmæssige forhold endvidere være til hinder for

udsendelse.

Efter

Menneskerettighedsdomstolens

praksis kan det således udgøre en krænkelse bl.a. at

udsende en person, der lider af alvorlig fysisk eller

psykisk sygdom til et hjemland, hvor udlændingen ikke

kan tilbydes pasnings- og behandlingsmuligheder.

Der skal dog foreligge ekstraordinære omstændigheder,

før udsendelse af en alvorligt syg person vil udgøre en

krænkelse af artikel 3. Det vil ikke være tilstrækkeligt, at

behandlingsstandarden i hjemlandet generelt er ringere,

eller at behandlingen er forbundet med betydelige

økonomiske omkostninger.

[Nærmere om EMRK artikel 9 og 14]

En anden rettighed, der ofte også har stor betydning på

udlændingeområdet, er konventionens artikel 9 om retten

til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed.

Side 10/13

Artikel 9 har bl.a. betydning ift. religiøst begrundet

beklædning og symboler, islamiske bønnekald, religiøst

begrundede ønsker om særlige diæter og rituel

omskæring.

Hvorvidt en begrænsning af religionsfriheden kan

gennemføres inden for rammerne af artikel 9 afhænger –

ligesom for så vidt angår artikel 8 – af, om der ligger

anerkendelsesværdige

hensyn

til

grund

for

begrænsningen, og om begrænsningen er egnet og

proportional i forhold til det forfulgte formål, som jeg har

været mere detaljeret inde på tidligere.

Konventionens artikel 9 vil i forhold til

udlændingeområdet ofte være relevant i sammenhæng

med diskriminationsforbuddet i konventionens artikel

14. Det vil f.eks. være tilfældet, hvis et påtænkt indgreb

i religionsfriheden primært retter sig mod en bestemt

religion.

Artikel 14 indeholder et forbud mod usaglig

forskelsbehandling. Det indebærer, at personer i

sammenlignelige situationer som udgangspunkt skal

behandles ens. Bestemmelsen omfatter både direkte og

indirekte diskrimination.

En forskelsbehandling er diskriminatorisk – og dermed i

strid med artikel 14 – hvis den ikke er objektivt og sagligt

begrundet. Heri ligger omvendt, at forskelsbehandling er

lovlig, hvis den varetager et anerkendelsesværdigt

Side 11/13

formål, og der er proportionalitet mellem det anvendte

middel og det formål, der søges realiseret.

Domstolen indrømmer konventionsstaterne en vis

skønsmargin ved vurderingen af, om og i hvilket omfang

forskelsbehandling i ellers sammenlignelige situationer

kan begrundes. Omfanget af denne skønsmargin varierer

afhængigt af de nærmere omstændigheder, emneområdet

og baggrunden.

Der kræves dog meget vægtige grunde, for at Domstolen

ville kunne anse forskelsbehandling alene på grundlag af

nationalitet for forenelig med konventionen [, jf. f.eks.

dom af 16. september 1996,

Gaygusuz mod Østrig].

bl.a. dom af 24. maj 2016,

Biao mod Danmark,

har

Domstolen

endvidere

fastslået,

ingen

forskelsbehandling baseret alene eller i afgørende grad

på en persons etniske oprindelse kan begrundes i et

nutidigt demokratisk samfund, og at der må anføres

tvingende eller meget tungtvejende grunde for at

begrunde indirekte forskelsbehandling på baggrund af

etnisk oprindelse.

Anvendelsesområdet for artikel 14 er som nævnt

begrænset derved, at bestemmelsen alene finder

anvendelse i sammenhæng med konventionens øvrige

bestemmelser. Det er dog ikke en betingelse for, at artikel

14 finder anvendelse, at den materielle rettighed i sig selv

er krænket.

Side 12/13

[Afslutning]

Jeg håber, at min gennemgang har bidraget til en

forståelse

Den

Europæiske

Menneskerettighedskonventions

betydning

på

udlændingeområdet, og ellers står vi klar til at besvare de

spørgsmål, I måtte have.

Tak for ordet, som jeg nu vil give videre til Udlændinge-

og Integrationsministeriet.

Side 13/13