SAU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 251: Spm. om at bekræfte, at man ikke juridisk kan støtte ret på OECD’s Frascati-manual, når man skal vurdere, om en udgift er berettiget til at blive udbetalt som underskud efter skattekreditordningen

Skatteudvalget 2023-24
SAU Alm.del
Offentligt

Skatteudvalget, Skatteudvalget, Skatteudvalget 2020-21

L 30 , L 30 A , L 30 B

Offentligt

20. november 2020

J.nr. 2020 - 5454

Til Folketinget

–

Skatteudvalget

Vedrørende L 30 - Forslag til Lov om Forslag til lov om ændring af afskrivningsloven,

ligningsloven og selskabsskatteloven (Midlertidig forhøjelse af fradrag for udgifter til for-

søgs- og forskningsvirksomhed og midlertidig forhøjelse af bundfradrag ved udlejning af

fritidsboliger samt selskabsskattefritagelse af Fonden)

Hermed sendes svar på spørgsmål nr. 4 af 6. november 2020. Spørgsmålet er stillet efter

ønske fra Kim Valentin (V).

Morten Bødskov

/ Lise Bo Nielsen

SAU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 251: Spm. om at bekræfte, at man ikke juridisk kan støtte ret på OECD’s Frascati-manual, når man skal vurdere, om en udgift er berettiget til at blive udbetalt som underskud efter skattekreditordningen

Spørgsmål

Vil ministeren redegøre for, hvad anvendelsesområdet for fradrag for udgifter til forsk-

ning og udvikling vil være, hvis det følger den internationale standard i OECD’s Frascati-

manual, som også benyttes til afgrænsning og indberetning til Danmarks Statistik? Mini-

steren bedes endvidere bekræfte, at udgifter til henholdsvis a) egen udvikling af egne nye

eller væsentligt forbedrede produktionsmetoder herunder teknologi og b) egen udvikling

af egne nye eller væsentligt forbedrede maskiner i ide og testfasen, indgår i Danmarks Sta-

tistiks seneste opgørelse over virksomhedernes udgifter til forskning og udvikling på i alt

41.973 mio.kr. for 2018.

Svar

Jeg har modtaget følgende bidrag fra Skattestyrelsen om anvendelsesområdet for fradrag

for udgifter til forskning og udvikling, som jeg kan henholde mig til:

”Frascati-manualen

udkom første gang i 1963, er flere gange revideret og foreligger nu i

en 2015-udgave. Manualen foreligger ikke i en dansk udgave. Ved besvarelsen tages ud-

gangspunkt i den seneste udgave af manualen.

Manualens oprindelige sigte var at muliggøre måling og sammenligning af de enkelte lan-

des bestræbelser inden for forskning og udvikling (engelsk: R&D). Manualen indfører

derfor definitioner på R&D og statistiske værktøjer til at vurdere investeringer i R&D.

Der er dermed tale om et statistisk værktøj.

Danmark startede som et af de første lande med at indsamle FoU-data på baggrund af

Frascati-manualen tilbage i 1966. Forskningsstatistikken henhører nu under Danmarks

Statistik, en statslig institution under Social- og Indenrigsministeriet. Frascati-manualen

har på intet tidspunkt henhørt under Skatteministeriets (eller tidligere Finansministeriets)

ressort. Nedenstående må derfor tages med det forbehold, at der alene er tale om Skatte-

styrelsens fortolkning og ikke en autoritativ fortolkning af rette ressortmyndighed.

Den seneste udgave af Frascati-manualen er på over 400 sider. Manualen indeholder i ka-

pitel 2 en udførlig beskrivelse fordelt over ca. 40 sider af forskellige typer R&D samt kri-

terierne for at anse aktiviteter for at have en sådan karakter.

OECD´s Frascati-manual definerer forskning og udvikling som skabende arbejde foreta-

get på et systematisk grundlag for at øge den eksisterende viden, samt udnyttelsen af

denne viden til at udtænke nye anvendelsesområder. (Uddannelses- og Forskningsmini-

steriets oversættelse).

På samme vis som tidligere udgaver skelner manualen imellem grundforskning, anvendt

forskning og udviklingsarbejde.

En aktivitet skal ifølge manualen leve op til 5 kriterier for at kunne anses som R&D. Den

skal være:

- Novel

Side 2 af 7

Creative

Uncertain

Systematic og

Transferable and/or reproducible

Manualen redegør i generelle detaljer for indholdet i begreberne, undertiden understreget

ved konkrete eksempler.

Efter Skattestyrelsens opfattelse udgør den seneste udgave af Frascati-manualen ikke et

fortolkningsbidrag ved forståelsen af ligningslovens § 8 B. Aktuelt sker begrebsfastlæggel-

sen under inddragelse af sædvanlige retskilder, dvs. lovens ordlyd, forarbejder samt rets-

og administrativ praksis.

Der er i forarbejderne fra lovens vedtagelse i 1973 begreber og definitioner, der var intro-

duceret af OECD i Frascati-udgaven fra 1970.

Efter Skattestyrelsens vurdering giver forarbejderne til ligningslovens § 8 B, stk. 1 imidler-

tid ikke belæg for, at Frascati-manualen kan inddrages som en egentlig retskilde, hvad an-

går fortolkningen af bestemmelsen, men det udelukker efter Skattestyrelsens vurdering

ikke, at manualen kan tjene som inspiration, så længe fortolkningen er forenelig med be-

mærkningerne fra lovforslaget, der ligger til grund for indførelsen af ligningslovens § 8 B,

stk. 1.

Seneste udgave af Frascati angiver selv, at indholdet af de givne definitioner grundlæg-

gende er uforandrede siden introduktionen.

Det er i øvrigt overordnet Skattestyrelsens indtryk, at visse af synspunkterne udtrykt i se-

neste udgave af Frascati-manualen allerede følger af gældende retskilder, og at synspunk-

ter udtrykt i Frascati-manualen typisk ikke er i strid med, hvad der følger af gældende

retskilder. Visse synspunkter, der kommer til udtryk i seneste udgave af Frascati-manua-

len, har Skattestyrelsen ladet indgå ved beskrivelsen af administrativ praksis i Den juridi-

ske vejledning.

Sammenfald med Frascati

Der er i lovbemærkningerne til lov nr. 1379 af 28. december 2011 ved indførelsen af lig-

ningslovens § 8 X foretaget en afgrænsning af aktiviteter, der ikke er omfattet af lovforsla-

get. Som eksempler er nævnt:

”(…)

undervisning, personaleuddannelse, dokumentations- og informationsarbejde, bibli-

otekstjeneste, rutinemæssig indsamling af data, service til kunder eller andre afdelinger i

organisationen, produktionsplanlægning, arbejdsstudier, salgs- og markedsanalyser, pa-

tent-

og licensarbejde samt rutinemæssig udvikling af software.”

Side 3 af 7

Det er Skattestyrelsens vurdering, at denne afgrænsning er i overensstemmelse med en til-

svarende afgrænsning, der er foretaget i Frascati-manualen. I Frascati-manualen fra 2015

er blandt andet anført:

”As an example, data processing is not an R&D activity unless it

is part of a project to de-

velop new methods for data processing. Vocational training is excluded from R&D, but

new methods to deliver training could be R&D.”

Herudover anføres:

“The

specialized activities of:

Collecting

coding

recording

classifying

Disseminating

translating

analyzing

evaluating by; scientific and technical personnel, bibliographic services, patent

services, scientific and technical information, extension and advisory services, sci-

entific conferences

are to be excluded, except when conducted solely or primarily for the purpose of

R&D support (e.g. the preparation of the original report of R&D findings should be

included in R&D) or in the context of R&D projects, as defined earlier in this sec-

tion”

Omvendt udtrykkes i lovens forarbejder synspunkter omkring bestemmelsens anvendel-

sesområde, der afviger fra, hvad der følger af seneste udgave af Frascati-manualen.

Afvigelser i forhold til Frascati

Af Frascati-manualens (2015) kapitel 4 fremgår blandt andet (side 119):

”Capital

R&D expenditures are the annual gross amount paid for the acquisition of fixed

assets that are used repeatedly or continuously in the performance of R&D for more than

one year. They should be reported in full for the period when they took place, whether

developed in-house or acquired, and should not be registered as an element of deprecia-

tion.

Such expenditures, which include purchases and other costs associated with the acquisi-

tion or formation of fixed assets, are termed “capital expenditures”. In general,

fixed as-

sets consist of both tangible (also called physical) fixed assets (such as buildings and

structures, transport equipment, other machinery and equipment, etc.) and intangible

fixed assets (such as computer software and mineral exploration rights).

Side 4 af 7

The measurement of capital expenditures for R&D focuses on traceable transactions for

capital used in R&D rather than the economic cost of owning and using assets for R&D.

(…)

The most relevant types of assets used for R&D for which capital R&D expenditures

should be compiled are:



Land and buildings



Machinery and equipment



Capitalized computer software



Other intellectual property products.”

Af ligningslovens § 8 B, stk. 3, fremgår, at:

”

Uanset stk. 1 og 2 kan udgifter til anskaffelse af maskiner, inventar og lignende drifts-

midler, skibe og fast ejendom kun fradrages eller afskrives efter lov om skattemæssige af-

skrivninger m.v.”

Og af forarbejderne fremgår (L 95 Folketingsåret 1972-73, Tillæg A, sp. 2085 f):

“Udgifter

til anskaffelse af maskiner, inventar og lignende driftsmidler, skibe og fast ejen-

dom, der er nødvendige for den erhvervsmæssigt begrundede forsøgs- eller forsknings-

virksomhed, skal som nævnt kunne fradrages eller afskrives efter de almindelige regler i

afskrivningsloven.

(…)

Forslagets § 8 B, stk. 2, omfatter kun den kreds af aktiver, som

–

når de anvendes er-

hvervsmæssigt som led i den egentlige produktion

–

kan afskrives efter afskrivningsloven.

Aktiver, som ved normal erhvervsmæssig anvendelse kan gøres til genstand for skatte-

mæssig afskrivning efter andre regler end afskrivningslovens, vil derfor, hvis de benyttes

til erhvervsmæssigt begrundet forsøgs- eller forskningsvirksomhed, falde ind under forsla-

gets § 8 B, stk. 1. § 8 B, stk. 1, vil som følge heraf omfatte bl.a. udgifter ved anskaffelse af

goodwill og rettigheder m.v., jfr. § 15 i loven om særlig indkomstskat, udgifter til ombyg-

ning af lejede lokaler og foranstaltninger til dræning og mergling m.v., forudsat udgifterne

er afholdt som led i en erhvervsmæssigt begrundet forsøgs- eller forskningsvirksomhed.

(…)

Bestemmelsen nævner også fast ejendom, herunder såvel selve grundarealet som de byg-

ninger, der er placeret på grunden. Det er dog kun på bygningerne m.v., der vil kunne fo-

retages skattemæssige afskrivninger efter afskrivningsloven. Selve grundarealet vil ikke

kunne gøres til genstand for afskrivning. Det forhold, at grundarealet omfattes af § 8 B,

stk. 2, medfører imidlertid, at udgifterne til anskaffelse af grunden ikke vil kunne fradra-

ges eller afskrives i medfør af forslagets § 8 B, stk. 1.”

Ovenstående indebærer, at den skatteretlige sondring imellem anskaffelse af de af § 8 B,

stk. 3, omfattede aktiver og andre anskaffelser til brug for forsøgs- og forskningsarbejdet,

ikke genfindes i Frascati-manualen, der behandler anskaffelse af formuegoder under ét.

Side 5 af 7

Efter gældende ret vil der således ikke være fradrag for udgifter til anskaffelse af grund-

arealet. Udgifter til anskaffelse af bygninger, hvori forsøgs- og forskningsaktiviteten fore-

går, vil skulle behandles efter reglerne i afskrivningsloven, og det samme gælder driftsmid-

ler, der dog efter de gældende regler vil kunne straksafskrives.

Som nævnt er manualen alene et statistisk værktøj, der vil regulere, hvad virksomheder

skal indrapportere som forskning og udvikling. Dette kan i Frascati manualen både være

internt opbygget forskning eller erhvervet forskning fra eksterne parter. Så længe der er

afholdt en udgift hertil, skal det indrapporteres efter Frascati-manualen. Der er ikke her

en sammenhæng ift. forarbejderne til ligningslovens § 8 B, hvor der som udgangspunkt

ikke er fradrag. Eksempelvis anføres i høringsskemaet til

lov nr. 1379 af 28. december

2011,

at: ”Immaterielle

aktiver f.eks. i form af forsknings- og udviklingsprojekter, der er-

hverves fra andre, er ikke omfattet af reglerne. Det hindrer dog ikke, at f.eks. erhvervelse

af et (mindre) patent mv. som led i en forsknings- eller udviklingsaktivitet kan straksaf-

skrives efter ligningslovens § 8 B.”

Det

er Skattestyrelsens opfattelse, at ”innovationsudgifter” fortsat ikke vil blive omfattet

af ligningslovens § 8 B, såfremt Frascati-manualen bliver retningsgivende for udgifter om-

fattet af bestemmelsen. Dette skyldes, at ”innovationsudgifter” ikke er omfattet

af Fra-

scati-manualen, men af Oslo-manualen.

Dette bekræftes efter Skattestyrelsens opfattelse af en kommentar til et høringssvar i for-

bindelse med vedtagelsen af lov nummer 1379 af 28. december 2011, hvormed bestem-

melsen i ligningslovens § 8 X blev indført. I forbindelse med høringen henvises således

til, at man kunne anvende OECD’s Frascati-manual,

men at man også kunne opstille defi-

nitioner for innovationsaktiviteter, eksempelvis med inspiration fra OECD's Oslo-ma-

nual, hvori innovation beskrives som

”bevidste aktiviteter på baggrund af planer eller ret-

ningslinjer rettet mod en væsentlig forbedring af virksomhedens produkter, processer,

salg og markedsføring eller organisering.”

Dette blev dog afvist i forbindelse med høringen. I den forbindelse blev der bl.a. henvist

til, at en sådan udvidelse ville medføre, at almindelige udgifter til introduktionen af nye

forretningsgange, metoder, systemer, markedsføringsstrategier, HR-aktiviteter mv. ville

være omfattet af skattekreditordningen, og at dette reelt ville indebære, at skattekreditord-

ningen ville få karakter af en mere generel ordning med udbetaling af negativ skat for

virksomheders underskud, der stammer fra almindelige driftsomkostninger, afskrivninger

mv.

Konklusion

En overgang til, at Frascati-manualen i alle tilfælde regulerer fradragsretten efter lignings-

lovens § 8 B, vil efter Skattestyrelsens vurdering indebære, at anvendelsesområdet for be-

stemmelsen udvides.

Side 6 af 7

Overordnet set er det imidlertid vanskeligt at vurdere, hvilke samlede konsekvenser det

vil have, hvis anvendelsesområdet for fradrag for udgifter til forskning og udvikling skal

følge den internationale standard i OECD’s Frascati-manual.

Det vil dog indebære en na-

tional dansk skatteretlig fortolkning af et dokument, der er tiltænkt statistisk måling af et

lands forbrug af midler til forskning og udvikling.

Hvis fradragsretten udelukkende fastlægges efter Frascati-manualen, kan det også be-

grænse lovgivers mulighed for at regulere anvendelsesområdet, således at eksempelvis na-

tionale hensyn tilgodeses.”

Jeg har desuden modtaget bidrag for Danmarks Statistik, der bekræfter, at udgifter til

henholdsvis a) egen udvikling af egne nye eller væsentligt forbedrede produktionsmetoder

herunder teknologi og b) egen udvikling af egne nye eller væsentligt forbedrede maskiner

i ide og testfasen, indgår i Danmarks Statistiks seneste opgørelse over virksomhedernes

udgifter til forskning og udvikling på i alt 41.973 mio.kr. for 2018.

Afslutningsvis bemærkes, at når der i provenuvurderingen er taget udgangspunkt i Dan-

marks Statistiks opgørelse, skal dette ses som en approksimation til de omfattede udgifter,

da der ikke forelå data baseret på den faktiske afgrænsning. Der vil således være elementer

i grundlaget, som ikke er omfattet, men som det ikke har været muligt at korrigere ekspli-

cit for. Tilsvarende er der ikke foretaget en korrektion for, at tilkøbte ydelser også kan

være omfattet af fradraget. Det forventes, at det i slutningen af 2021 vil være muligt at

opgøre de samlede fradrag for 2020 på baggrund af virksomhedernes oplysningsskemaer

og skatteregnskaber. Først når dette grundlag foreligger, vil det være muligt at opgøre

provenuvirkningen ved at lade afgrænsningen af fradraget følge Frascati-manualen.

Side 7 af 7