Retsudvalget 2023-24
REU Alm.del
Offentligt
2908424_0001.png
Folketingets Retsudvalg
Christiansborg
1240 Købehavn K
DK Danmark
Dato:
Kontor:
Sagsbeh:
Sagsnr.:
Dok.:
1. november 2021
Forvaltningsretskontoret
Fie Clement Beisheim
2021-0030-6790
2190564
Besvarelse af spørgsmål nr. 110 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg
Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 110 (Alm. del), som Folketin-
gets Retsudvalg har stillet til justitsministeren den 27. oktober 2021. Spørgs-
målet er stillet efter ønske fra ikke-medlem af udvalget (MFU) Alex
Vanopslagh (LA).
Nick Hækkerup
/
Rasmus Krogh Pedersen
Slotsholmsgade 10
1216 København K.
T +45 3392 3340
F +45 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
[email protected]
Side 1/9
REU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 1395: Spm. om, hvordan ministeriet sikrer back-up og journalisering af arbejdsrelaterede sms-beskeder sendt og modtaget fra private telefoner
Spørgsmål nr. 110 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg:
”Vil ministeren oplyse, om det er i overensstemmelse med gæl-
dende regler, at en embedsmand sætter sin telefon til at slette
sms’er efter en bestemt periode, og vil ministeren i bekræftende
fald oplyse, om der for hver enkelt sms skal foretages en vurde-
ring af, om indholdet ligger inden for offentlighedslovens doku-
mentbegreb og hvorvidt, der bør foretages journalisering, og vil
ministeren endelig oplyse, om det er almindelig praksis at slette
e-mails, sms’er eller anden digital kommunikation efter f.eks. 3
måneder i den offentlige forvaltning?”
Svar:
1.
SMS-beskeder er omfattet af offentlighedslovens regler om journalise-
ringspligt. Der er ikke derudover fastsat regler eller fællesstatslige retnings-
linjer, som generelt begrænser medarbejderes adgang til at slette SMS-be-
skeder.
Det er således i overensstemmelse med gældende regler, hvis en medarbej-
der, f.eks. af hensyn til informationssikkerhed, lagringskapacitet, overblik
etc., løbende, herunder automatisk efter en bestemt periode, sletter SMS-
beskeder fra sin telefon, så længe der sker journalisering i overensstemmelse
med journaliseringspligten.
Det vil efter Justitsministeriets opfattelse i praksis generelt have undtagel-
sens karakter, at en SMS-besked er journaliseringspligtig. I såkaldt gene-
relle sager, hvor myndigheden ikke skal træffe en forvaltningsretlig afgø-
relse, vil dette i særdeleshed været tilfældet.
Det bemærkes, at SMS-beskeder, der undtagelsesvist måtte være journali-
seringspligtige, i almindelig bør være journaliseret senest syv arbejdsdage
efter modtagelsen eller afsendelsen.
2.
Det følger af offentlighedslovens § 15, stk. 1, 1. pkt., at dokumenter, der
er modtaget eller afsendt af en forvaltningsmyndighed som led i administra-
tiv sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, journaliseres, i det
omfang dokumentet har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øv-
rigt. Det samme gælder interne dokumenter, der foreligger i endelig form,
jf. bestemmelsens 2. pkt.
Side 2/9
REU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 1395: Spm. om, hvordan ministeriet sikrer back-up og journalisering af arbejdsrelaterede sms-beskeder sendt og modtaget fra private telefoner
2908424_0003.png
3.
Journaliseringspligten efter offentlighedslovens § 15, stk. 1, forudsætter
bl.a., at der er tale om et ”dokument” i offentlighedslovens forstand.
3.1.
Offentlighedslovens dokumentbegreb er beskrevet i bemærkningerne
til lovens i § 7, stk. 2, nr. 1 (jf. lovforslag nr. 144 af 7. februar 2013). Det
fremgår heraf, at dokumentbegrebet er teknologineutralt, og at det afgø-
rende for, om noget bestemt materiale er omfattet af begrebet, er, om mate-
rialet kan sidestilles med egentlige skriftlige dokumenter, og om det har væ-
ret undergivet administrativ sagsbehandling i myndigheden mv.
For så vidt angår forholdet mellem offentlighedslovens dokumentbegreb og
SMS-beskeder fremgår følgende af bemærkningerne til bestemmelsen:
”Endvidere kan sms-beskeder og e-mails have en sådan "form-
løs" karakter, at de ikke kan anses for omfattet af lovens doku-
mentbegreb. Om det er tilfældet vil bero på en konkret vurdering
af indholdet og karakteren af den enkelte sms-besked eller e-
mail sammenholdt med indholdet og karakteren af den sag, som
sms-beskeden eller e-mailen vedrører […]. Det kan i den for-
bindelse f.eks. nævnes, at sms-beskeder og e-mails, som vedrø-
rer en sag i den pågældende forvaltningsmyndighed, vil være
omfattet af lovens dokumentbegreb, hvis den enkelte sms-be-
sked eller e-mail indeholder oplysninger om faglige vurderinger
eller oplysninger om en sags faktiske grundlag. Hvis der i for-
hold til den enkelte sms-besked eller e-mail gælder en notatpligt,
vil sms-beskeden eller e-mailen også være omfattet af doku-
mentbegrebet. Det samme gælder, hvis en borger meddeles en
afgørelse i form af en e-mail. Navnlig for så vidt angår sms-be-
skeder bemærkes det, at sms-beskeder i praksis efter deres ka-
rakter som oftest vil være så formløse, at de i almindelighed ikke
vil være at anse som dokumenter omfattet af loven.” (fremhævet
her)
Der kan i den forbindelse også henvises til Folketingets Ombudsmands ud-
talelse af 27. maj 2015 (FOB 2015-30), hvor ombudsmanden ikke fandt til-
strækkeligt grundlag for at kritisere, at Udenrigsministeriet ikke havde anset
nogle SMS-beskeder, der var udvekslet mellem en tidligere udviklingsmi-
nister og en tidligere formand for en international organisation, for at være
omfattet af offentlighedslovens dokumentbegreb. Det fremgår af udtalelsen,
at det overordnede emne for korrespondancen var håndtering af kritik af den
tidligere formands person og de rejser, som den pågældende havde foretaget
som formand for organisationen. Det fremgår endvidere, at Udenrigsmini-
steriet ved sin vurdering af SMS-korrespondancen havde lagt til grund, at
korrespondancen var en aktivitet inden for den offentlige forvaltning, dvs.
Side 3/9
REU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 1395: Spm. om, hvordan ministeriet sikrer back-up og journalisering af arbejdsrelaterede sms-beskeder sendt og modtaget fra private telefoner
at korrespondancen ikke havde en rent privat karakter, og at ombudsmanden
lagde denne vurdering til grund ved sin vurdering af sagen. Det fremgår i
øvrigt af udtalelsen, at de pågældende SMS-beskeder ikke var blevet jour-
naliseret af Udenrigsministeriet, hvilket imidlertid ikke blev gjort til et selv-
stændigt tema for ombudsmandens undersøgelse.
Der kan også henvises til Folketingets Ombudsmands udtalelse af 1. sep-
tember 2015 (FOB 2015-48), hvor ombudsmanden fandt det beklageligt, at
en SMS-besked fra forsvarschefen til forsvarsministeren ikke var blevet
journaliseret på det tidspunkt, hvor Forsvarsministeriet traf afgørelse vedrø-
rende en anmodning om aktindsigt, som SMS-beskeden var omfattet af. Den
manglende journalisering havde således medført, at der ikke var blevet taget
stilling til SMS-beskeden, da Forsvarsministeriet traf afgørelse i sagen, hvil-
ket ombudsmanden også fandt beklageligt. Udtalelsen indeholder ikke op-
lysninger om det nærmere indhold af den pågældende SMS-besked eller en
stillingtagen til, om SMS-beskeden var et dokument i offentlighedslovens
forstand og i bekræftende fald journaliseringspligtig, men det fremgår, at
aktindsigtsanmodningen angik korrespondance mellem Forsvarsministeriet
eller forsvarsministeren på den ene side og forsvarschefen på den anden side
vedrørende et presseinterview med forsvarschefen. Det fremgår endvidere,
at Forsvarsministeriet selv beklagede forholdet vedrørende den pågældende
SMS-besked i en udtalelse til ombudsmanden, og at ombudsmanden tilslut-
tede sig denne beklagelse.
Endvidere kan der henvises til Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med
kommentarer, 2. udgave (2020), s. 220 f., hvor det under henvisning til be-
mærkningerne til offentlighedslovens § 7, stk. 2, nr. 1, anføres, at SMS-be-
skeder, bortset fra tilfælde, hvor der i forhold til SMS-beskeden gælder no-
tatpligt, eller hvis en afgørelse meddeles ved SMS-besked, kun rent undta-
gelsesvist kan anses for dokumenter i offentlighedslovens forstand.
3.2.
Om notatpligten kan Justitsministeriet generelt oplyse, at det følger af
offentlighedslovens § 13, stk. 1 og 2, at en myndighed i afgørelsessager,
dvs. i sager hvor en myndighed skal træffe en afgørelse om f.eks. at tildele
en ydelse eller en tilladelse, under visse betingelser er forpligtet til at gøre
notat om oplysninger, som den mundtligt eller på anden måde bliver bekendt
med.
Side 4/9
REU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 1395: Spm. om, hvordan ministeriet sikrer back-up og journalisering af arbejdsrelaterede sms-beskeder sendt og modtaget fra private telefoner
Der gælder derudover på ulovbestemt grundlag en notatpligt i visse andre
sager. Der henvises i den forbindelse til Mohammad Ahsan, a.st., s. 301,
hvor der anføres følgende:
”[Der] gælder en ulovbestemt forvaltningsretlig grundsætning
om, at der også i
andet end afgørelsessager
– såkaldte ”traditi-
onelle” administrative sager, der har en vis indgribende og væ-
sentlig betydning for borgeren – skal gøres notat om væsentlige
sagsekspeditionsskridt, såfremt de pågældende oplysninger ikke
fremgår af sagens dokumenter.
Endelig følger det af god forvaltningsskik, at der – uden for §
13’s tilfælde og uden for rammerne af den ulovbestemte rets-
grundsætning – bør tages notat af visse sagsekspeditionsskridt.”
Om notatpligten i mere generelle sager anføres desuden følgende i Moham-
mad Ahsan, a.st., s. 304:
”Der er i forskellige sammenhænge rejst spørgsmål om, hvor-
vidt
notatpligten er blevet tilsidesat i mere generelle (politiske)
sager.
I den forbindelse bemærkes, at de pågældende sager ty-
pisk ikke vil have karakter af afgørelsessager, og notatpligten
efter § 13, stk. 1 og 2, vil allerede af den grund ikke gælde for
disse sager. Det samme gælder notatpligten efter den ulovbe-
stemte retsgrundsætning herom, da den alene gælder i forhold
til ’traditionelle’ administrative sager, der har en vis indgribende
og væsentlig betydning for borgeren, og hvor der er særlig grund
til at stille krav om, der tages notat om væsentlige sagsekspedi-
tionsskridt […]. Tilbage står herefter blot, om det følger af prin-
cipperne om god forvaltningsskik, at der skal tages notat af væ-
sentlige sagsekspeditionsskridt eller lignende i sådanne gene-
relle (politiske) sager. Det kan i almindelighed ikke antages at
være tilfældet, da notatpligten efter god forvaltningsskik navn-
lig hviler på et synspunkt om, at der skal skabes et tillidsforhold
mellem borgeren og forvaltningen
– hvilket forhold typisk ikke
foreligger i politiske sager – og et sådant tillidsforhold skabes
bl.a. ved, at forvaltningen sikrer sig bevis og herved undgår tvivl
om, hvad der er foregået og sagt i en foreliggende sag. Det kan
dog ikke afvises, at hensynet til at sikre sig dokumentation for,
hvad der er foregået i en generel (politisk) sag, efter omstændig-
hederne i særlige tilfælde kan bevirke, at der bør tages et notat
herom efter principperne om god forvaltningsskik.”
Som det fremgår, antages notatpligten hverken efter offentlighedslovens
§ 13 eller på ulovbestemt grundlag i almindelighed at gælde i såkaldt gene-
relle sager. Det indebærer, at der heller ikke i almindelighed kan antages at
Side 5/9
REU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 1395: Spm. om, hvordan ministeriet sikrer back-up og journalisering af arbejdsrelaterede sms-beskeder sendt og modtaget fra private telefoner
2908424_0006.png
gælde en notatpligt i forhold til SMS-beskeder, der udveksles som led i et
sagsforløb om en generel sag, jf. herved også FOB 2015-30.
4.
Journaliseringspligten forudsætter desuden, at dokumentet er modtaget
eller afsendt af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbe-
handling i forbindelse med dens virksomhed, og at det pågældende doku-
ment har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt. For så vidt
angår en myndigheds interne dokumenter, forudsætter journaliseringsplig-
ten desuden, at dokumenterne foreligger i endelig form.
At dokumentet skal være ”indgået som led i administrativ sagsbehandling”
indebærer bl.a., at SMS-beskeder, der er modtaget eller afsendt i privat øje-
med, ikke skal journaliseres.
At dokumentet skal have ”betydning for en sag” eller ”betydning for […]
sagsbehandlingen i øvrigt” medfører, at dokumentet enten skal have betyd-
ning for sagens indholdsmæssige del, eller at dokumentet i forhold til den
pågældende sag skal have en dokumentations- eller bevismæssig værdi. Det
kan eksempelvis være SMS-beskeder, der vedrører egentlige processkridt
mv., f.eks. hvis en afgørelse meddeles via en SMS-besked.
At journaliseringspligten i forhold til interne dokumenter alene gælder for
dokumenter i endelig form, indebærer desuden, at udkast til et internt doku-
ment ikke er omfattet af journaliseringspligten. Heller ikke udkast til mini-
sterbetjeningsdokumenter omfattet af offentlighedslovens § 24 er omfattet
af journaliseringspligten, jf. Mohammad Ahsan, a.st., s. 359. Det medfører
bl.a., at SMS-beskeder, der udveksles mellem medarbejdere i forskellige
ministerier som led i ministerbetjening, kun vil være omfattet af journalise-
ringspligten, hvis de foreligger i endelig form. Journaliseringspligten vil i
en sådan situation desuden forudsætte, at der er tale om et dokument i of-
fentlighedslovens forstand, hvilket – som nævnt – i almindelighed ikke vil
være tilfældet.
5.
Der kan også henvises til, at spørgsmålet om journaliseringspligt i forhold
til SMS-beskeder er behandlet af Offentlighedskommissionen i betænkning
1510/2009 (s. 874 f.). Det fremgår af betænkningen (s. 874), at kommissio-
nen inddrog en række modsatrettede hensyn i sine overvejelser af spørgs-
målet, herunder at ”sms-beskeder har en mere uformel karakter end ’almin-
delige’ papirbaserede dokumenter, og at de i øvrigt – bl.a. på grund af denne
uformelle karakter – i et vist omfang bliver løbende slettet af den enkelte
Side 6/9
REU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 1395: Spm. om, hvordan ministeriet sikrer back-up og journalisering af arbejdsrelaterede sms-beskeder sendt og modtaget fra private telefoner
2908424_0007.png
sagsbehandler. Der kan i forlængelse heraf peges på, at e-mails og sms-be-
skeder i vidt omfang synes at have erstattet telefonsamtaler.” (fremhævet
her)
Det fremgår desuden af betænkningen (s. 875), at på baggrund af bl.a. det
ovenfor anførte om SMS-beskeders uformelle karakter og under hensyn til
det indholdsmæssige kriterium i offentlighedslovens § 15, stk. 1, hvorefter
det afgørende for journaliseringspligtens indtræden er, om dokumentet har
betydning for sagen eller sagsbehandlingen – sammenholdt med betingelsen
i § 15, stk. 1, om, at dokumentet skal være indgået til eller oprettet som led
i administrativ sagsbehandling – efter kommissionens opfattelse indebærer,
at ganske mange SMS-beskeder, som en offentlig ansat modtager, ikke vil
skulle journaliseres. Dette gælder – ifølge kommissionen – navnlig i de mere
generelle sager, der ikke har karakter af traditionel administrativ virksom-
hed som f.eks. afgørelsessager og lignende.
6.
Tidspunktet for journalisering er reguleret i offentlighedslovens § 15, stk.
2, hvoraf det fremgår, at et dokument omfattet af bestemmelsens stk. 1, som
forvaltningsmyndigheden har modtaget eller afsendt, skal journaliseres sna-
rest muligt efter dokumentets modtagelse eller afsendelse.
Det følger af bemærkningerne til bestemmelsen i § 15, stk. 2 (jf. lovforslag
nr. L 144 af 7. februar 2013), at udtrykket
snarest
i relation til ”almindelige”
papirbaserede dokumenter, f.eks. breve fra eller til en borger, indebærer, at
sådanne dokumenter i almindelighed bør være journaliseret inden for 3-4
arbejdsdage efter modtagelsen eller afsendelsen, mens e-mails i almindelig-
hed bør være journaliseret inden for syv arbejdsdage efter modtagelsen eller
afsendelsen.
Interne dokumenter er ikke omfattet af § 15, stk. 2, hvilket skyldes bl.a., at
sådanne dokumenter kun skal journaliseres, hvis de foreligger i endelig
form. Der er således ikke med offentlighedsloven fastsat en endelig frist for,
hvornår interne dokumenter i endelig form skal journaliseres.
Der er ikke i forarbejderne til offentlighedsloven taget eksplicit stilling til,
hvornår SMS-beskeder, som en forvaltningsmyndighed har modtaget eller
afsendt, i almindelighed bør være journaliseret. Efter Justitsministeriets op-
fattelse må det imidlertid antages, at SMS-beskeder i denne henseende skal
behandles på samme måde som e-mails. Det indebærer, at der i almindelig-
hed vil skulle tages stilling til, om en SMS-besked skal journaliseres inden
Side 7/9
REU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 1395: Spm. om, hvordan ministeriet sikrer back-up og journalisering af arbejdsrelaterede sms-beskeder sendt og modtaget fra private telefoner
for syv arbejdsdage efter modtagelsen eller afsendelsen. Som nævnt indled-
ningsvist er der ikke, ud over reglerne om journaliseringspligt, fastsat regler,
eller fællesstatslige retningslinjer, som generelt begrænser medarbejderes
adgang til at slette SMS-beskeder.
Særligt for så vidt angår bevaring af formløse SMS-beskeder, kan der hen-
vises til Mohammad Ahsan, a.st., s. 234, hvoraf det fremgår bl.a., at det i
offentlighedsloven er lagt til grund, at formløse SMS-beskeder ikke har ka-
rakter af dokumenter i lovens forstand, og at dette forhold i almindelighed
må antages at indebære, at myndighederne ikke er forpligtede til at bevare
de pågældende SMS-beskeder.
7.
Justitsministeriet har ikke kendskab til praksis i den offentlige forvaltning
mere generelt for så vidt angår opbevaring og sletning af digital kommuni-
kation, herunder SMS-beskeder og e-mails. Som det fremgår ovenfor, vil
det efter ministeriets opfattelse dog i praksis generelt have undtagelsens ka-
rakter, at en SMS-besked er journaliseringspligtig. I såkaldt generelle sager,
hvor myndigheden ikke skal træffe en forvaltningsretlig afgørelse, vil dette
i særdeleshed været tilfældet. I overensstemmelse hermed journaliseres
SMS-beskeder kun i meget begrænset omfang i Justitsministeriet.
Justitsministeriet kan i øvrigt oplyse, at i forhold til personoplysninger gæl-
der databeskyttelsesforordningens artikel 5, stk. 1, litra e, hvoraf det frem-
går, at personoplysninger skal opbevares på en sådan måde, at det ikke er
muligt at identificere de registrerede personer i længere tidsrum end det, der
er nødvendigt. Reglen bidrager til at sikre mod en unødvendig ophobning af
data.
Endvidere kan Justitsministeriet oplyse, at ministeriet ud fra bl.a. informa-
tionssikkerhedshensyn efter fast praksis sletter alt indhold på tjenestetelefo-
ner, hvorved også eventuelle SMS-beskeder på telefonerne slettes, når med-
arbejdere returnerer disse i forbindelse med f.eks. fratrædelse, orlov eller
telefonskift. Det gælder også for telefoner, der har været benyttet af mini-
stre, departementschefer eller andre ledende embedsmænd. Telefonerne vil
herefter i visse tilfælde blive udleveret til nye medarbejdere. Denne praksis
medfører, at SMS-beskeder og andet indhold fra sådanne telefoner f.eks.
ikke efterfølgende er tilgængelige.
Det bemærkes i forlængelse heraf, at det er Justitsministeriets opfattelse, at
den beskrevne praksis også følges i andre ministerier.
Side 8/9
REU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 1395: Spm. om, hvordan ministeriet sikrer back-up og journalisering af arbejdsrelaterede sms-beskeder sendt og modtaget fra private telefoner
Særligt for så vidt angår e-mails kan Justitsministeriet også oplyse, at mini-
steriet for nylig har udstedt retningslinjer for statslige myndigheders opbe-
varing af slettede e-mails, hvoraf det fremgår, at myndighederne anbefales
at opbevare nuværende medarbejderes, chefers (kontorchefer og højere stil-
linger) samt ministres, departementschefers og særligere rådgiveres slette-
markerede e-mails samt fratrådte medarbejderes – herunder fratrådte chefers
mv. – e-mailkonti i en vis periode.
Retningslinjerne, der blev udsendt i september 2021, begrænser ikke mini-
strenes, chefernes eller medarbejdernes adgang til at slette e-mails i deres e-
mailsystem, men retningslinjerne anbefaler myndighederne at etablere sy-
stemer til at sikre, at slettede e-mails opbevares i en vis periode. Retnings-
linjerne indeholder også generelle anbefalinger til den fremadrettede sikring
af materiale, herunder materiale på tjenestetelefoner, f.eks. SMS-beskeder,
når der er truffet beslutning om, at der skal nedsættes en undersøgelseskom-
mission eller en granskningskommission.
Endelig kan Justitsministeriet oplyse, at ministeriet vil igangsætte et arbejde
i forhold til at fastsætte generelle retningslinjer for, i hvilken udstrækning
og hvordan SMS-beskeder skal opbevares.
Side 9/9