Miljø- og Fødevareudvalget 2023-24
MOF Alm.del
Offentligt
2873179_0001.png
[Miljøministeriet]
[Ministeriet for fødevarer, landbrug og fiskeri]
[Klima-, energi- og forsyningsministeriet]
[Transportministeriet]
[Forsvarsministeriet]
[Økonomiministeriet]
[Erhvervsministeriet]
[Justitsministeriet]
[Finansministeriet]
Håndtering af principiel afgørelse fra Miljø- og
Fødevareklagenævnet
24. maj 2023
Problem
Der skal tages stilling til procesrisiko ved opfølgning på Miljø- og
Fødevareklagenævnets afgørelse om tilladelse til udledning af spildevand.
Baggrund
Miljø- og Fødevareklagenævnet har den 23. februar 2023, i forbindelse med en
klage over Horsens kommune, truffet afgørelse om, at Miljøstyrelsens ”Vejledning
til bekendtgørelse om indsatsprogrammer”, ikke er i overensstemmelse med
forpligtigelsen i vandrammedirektivet til at forebygge forringelser af vandmiljøet
og med EU-Domstolens praksis. Vejledningen regulerer bl.a. afgørelser om
udledning af spildevand. Klagenævnet udtaler generelt i afgørelsen med
henvisning til EU-Domstolens praksis, at hvis et miljøkvalitetskrav for et
miljøfarligt stof allerede er overskredet i et vandområde, vil ”enhver
mertilførsel”
af
dette stof betyde en forringelse af tilstanden i stride med vandrammedirektivet.
Denne udtalelse har givet anledning til tvivl, idet det ikke er klart, hvad
Klagenævnet mener med enhver ”mertilførsel” i denne sammenhæng. På
baggrund af afgørelsen har Miljøministeriet suspenderet dele af de gældende
vejledninger, der vedrører udledning af stoffer til vandområder, mens
Klagenævnets afgørelse analyseres, og der forberedes nye vejledninger. Da
miljømyndighederne støtter sig til Miljøministeriets vejledninger, og der er stor
risiko for, at afgørelserne påklages, betyder det, at der i praksis ikke træffes
afgørelser inden for dette område, indtil nye vejledninger foreligger. Miljøstyrelsen
har fx ca.70 sager, der afventer afgørelse om udledning af spildevand grundet de
manglende vejledninger. Det er ukendt, hvor mange sager, der ligger hos
kommunerne og andre statslige myndigheder.
Vandrammedirektivet
1
har overordnet til formål at fastlægge en ramme for
beskyttelse af alt overfladevand (vandløb, søer, overgangsvande og kystvande) og
grundvand inden for medlemslandenes områder. Direktivet opstiller konkrete
miljømål, som skal være med til at sikre direktivets formål, herunder at alle
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets
vandpolitiske foranstaltninger.
1
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Supplerende svar på spørgsmål 782: Spm. om kopi af de dokumenter, der er givet til DR i aktindsigt vedrørende udledning af miljøfarlige stoffer, Cheminova m.v., og som er anvendt af 21Søndag og DR-nyhederne de seneste par uger
2873179_0002.png
Side 2 af 5
overfladevandområder og grundvandsforekomster har god økologisk og kemisk
tilstand senest i 2027
2
Der er ”god tilstand” for miljøfarlige stoffer, når
miljøkvalitetskravene er overholdt.
Direktivet indeholder herudover en særskilt forpligtelse til at forebygge forringelse
af vandområderne. Direktivet indeholder en begrænset mulighed for at fravige
forpligtelsen til at forebygge forringelse, som i tilfælde af udledninger af
forurenende stoffer er meget begrænset, og som ikke vil kunne anvendes i ved
udledninger fra punktkilder (som i Klagenævnets afgørelse). Fravigelse har i
Danmark kun været anvendt ved fysiske ændringer af vandområder (Femern Bælt-
forbindelsen og en række vådområdeprojekter).
Ud over undtagelsesbestemmelserne kan der anvendes kompenserende
foranstaltninger
jf. bilag 1
og såkaldte blandingszoner ved udledninger af
miljøfremmede forurenende stoffer. Blandingszoner er en mulighed for efter
nærmere betingelser at tillade overskridelser af miljøkvalitetskrav i umiddelbar
nærhed omkring et udledningspunkt, hvis dette ikke påvirker opfyldelsen af
miljøkvalitetskravet i det samlede vandområde. Der er overskridelser af
miljøkvalitetskrav for ét eller flere stoffer i stort set samtlige danske vandområder,
hvor tilstanden er målt, kystvande illustreret i
bilag 2.
Hvis afgørelsen skal læses således, at enhver merudledning af et forurenende stof
til et vandområde, hvor miljøkvalitetskravet for det pågældende stof i forvejen er
overskredet, er udelukket, kan afgørelsen få den konsekvens, at der i en række
miljøgodkendelser og tilladelser vil skulle stilles endnu skrappere krav end under
de nu suspenderede vejledninger. Desuden kan en konsekvens blive, at
eksisterende tilladelser mv. evt. skal genoptages til fornyet behandling, når
retstilstanden er afklaret, og de nye vejledninger foreligger. Fortolkningen af
afgørelsen (og den bagvedliggende EU-ret) har betydning for, om der kan gives
nye tilladelser og miljøgodkendelser, og om virksomheder kan opretholde
eksisterende tilladelser eller godkendelser, uanset hvor minimal en udledning, der
er tale om. Afgørelsen vurderes også at kunne få betydning for renseanlæg,
omlægning af energiproduktionen, kraftvarmeværker, PtX-anlæg, vedligehold af
sejlrender, nye banestrækninger samt øvrig samfundskritisk infrastruktur, bl.a.
anlæg af nye veje, og evt. vedtagne anlægslove,
jf. bilag 3.
Afgørelsen vurderes
derfor potentielt at have betydelige samfundsmæssige konsekvenser.
Miljøministeriet har i sin hidtidige fortolkning af EU-Domstolens praksis lagt til
grund, at de nu suspenderede vejledninger var i overensstemmelse med EU-
retten, dog med en væsentlig procesrisiko ift., hvad der anses som en
”forringelse”, herunder om der kan foretages en konkret vurdering af en
påvirknings betydning for vandområdets tilstand. Det er denne vurdering, som
nævnets afgørelse rejser tvivl om. EU-Domstolen anvender begrebet ”stigning
i
koncentration”
i sin retspraksis som udtryk for forringelse, men har ikke fastlagt,
hvad der skal forstås som ”enhver
forringelse”.
[EU-Kommissionen har på
forespørgsel fra Miljøministeriet skriftligt tilkendegivet], at det konkret skal
vurderes, hvorvidt en mertilførsel medfører en stigning i koncentration i
vandmiljøet og dermed en forringelse af vandområdet. Hertil kommer, at denne
Kommenterede [RSB1]:
Med forbehold for Kommissionens
skriftlige tilbagemelding
Den oprindelige frist for målopfyldelse var i 2015, men Danmark har i vidt omfang gjort brug af muligheden efter
direktivets artikel 4, stk. 4, litra c, for med henblik på gradvis målopfyldelse at udskyde fristen til 2027, som er direktivets
absolutte frist for målopfyldelse.
2
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Supplerende svar på spørgsmål 782: Spm. om kopi af de dokumenter, der er givet til DR i aktindsigt vedrørende udledning af miljøfarlige stoffer, Cheminova m.v., og som er anvendt af 21Søndag og DR-nyhederne de seneste par uger
2873179_0003.png
Side 3 af 5
vurdering skal ske med udgangspunkt i tilstanden i det samlede vandområde og
ikke ved selve udledningen. Miljøministeriet har gennemført et nabotjek med en
række sammenlignelige nabolande (Belgien, Sverige, Østrig, Finland,
Nederlandene og Tyskland),
jf. bilag 4.
Tilbagemeldingerne er ikke helt entydige.
Det kan dog på baggrund af nabotjekket konkluderes, at de adspurgte lande har
samme fortolkning af de mål og forpligtigelser som følger af
vandrammedirektivet. Nabotjekket indikerer, at de adspurgte medlemslande
overvejende har samme tilgang som Danmark ift. at foretage konkrete vurderinger
af, om der kan gives udledningstilladelser eller miljøgodkendelser, selvom
vandområdet er i laveste tilstandsklasse. Det er i sidste ende en konkret vurdering,
men alle landene giver udtryk for, at der kan gives tilladelse til en given udledning i
et vandområde i den laveste tilstandsklasse, hvis påvirkningen ikke medfører at
vandområdet bliver negativt påvirket heraf.
Løsning
Der er nedenfor opstillet et løsningsspor med en væsentlig procesrisiko for
underkendelse ved Miljø- og Fødevareklagenævnet, en national domstol eller ved
EU-Domstolen. Med løsningen lægges en fortolkning til grund, der indsnævrer
afgørelsens rækkevidde og udlægning af EU-Domstolens praksis. Det vil
begrænse de samfundsøkonomiske omkostninger og konsekvenser. Desuden
foreslås et flerårigt løsningsspor med henblik på en mere permanent afklaring af
retstilstanden.
Miljøministeriets fortolkning af Nævnets afgørelse og EU-Domstolens praksis vedrørende
forringelse
Som nævnt vil en fortolkning af klagenævnsafgørelsen og EU-Domstolens
praksis, hvor det lægges til grund, at enhver yderligere tilførsel af et forurenende
stof til et vandområde, der i forvejen er i ikke-god tilstand på grund af samme
stof, udgør en forringelse i strid med Danmarks EU-retlige forpligtigelser medføre
betydelige samfundsmæssige og erhvervsøkonomiske konsekvenser.
Miljøministeriet finder efter en samlet analyse af nævnsafgørelsen og de
miljøfaglige aspekter af, hvornår der kan siges at indtræde forringelse, at
nævnsafgørelsen kan fortolkes således, at nævnet alene har forholdt sig til en
situation, hvor et projekt vil føre til en stigning i koncentrationen af et
forurenende stof. Nævnets præmis om, at ”enhver mertilførsel vil betyde en
forringelse af tilstanden” skal i den forbindelse læses som, at ”enhver stigning i
koncentrationen vil betyde en forringelse af tilstanden”
jf. bilag 4.
Det afgørende for, om der foreligger en forringelse, er dermed ikke selve
mertilførslen af et stof, men hvorvidt dette medfører en stigning i
koncentrationen af stoffet i vandområdet (i vand, biota eller sediment). Denne
fortolkning giver mulighed for at tillade en mertilførsel i udledninger, som ikke
fører til en stigning i koncentration i vandområderne. Fortolkningen er dog
forbundet med en væsentlig procesrisiko, da det ikke er sikkert, at denne tolkning
er i overensstemmelse med nævnets eller EU-Domstolens retsopfattelse. Der er
således en risiko for, at Miljøministeriets udlægning af afgørelsen og
Miljøstyrelsens vejledninger kan blive underkendt i nye sager ved Klagenævnet,
ved danske domstole eller EU-Domstolen.
[Det er Miljøministeriets vurdering, at ovenstående fortolkning af afgørelsen og
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Supplerende svar på spørgsmål 782: Spm. om kopi af de dokumenter, der er givet til DR i aktindsigt vedrørende udledning af miljøfarlige stoffer, Cheminova m.v., og som er anvendt af 21Søndag og DR-nyhederne de seneste par uger
2873179_0004.png
Side 4 af 5
retstilstanden understøttes af de skriftlige tilkendegivelser fra Kommissionen] og
resultatet af nabotjekket.
Lægges ovenstående fortolkning – med væsentlig procesrisiko - til grund vil det
fremadrettet betyde en mere restriktiv administration end efter de nu
suspenderede vejledninger, og det vurderes, at der fremover også vil være behov
for at begrænse adgangen til udpegning af blandingszoner, der anvendes i
størstedelen af sagerne. Miljø- og Fødevareklagenævnet har ikke taget stilling til
udpegning af blandingszoner i vandområder med overskridelser af
miljøkvalitetskrav. Miljøministeriet vil derfor, dog med en mere restriktiv tilgang
end hidtil, fortsat gøre det muligt at anvende blandingszoner med krav om, at
udledningen ikke påvirker opfyldelsen af miljøkvalitetskrav uden for
blandingszonen og dermed ikke udgør forringelse i vandområdet som helhed.
Beregningsteknisk er det ved overskridelser af miljøkvalitetskrav dog ikke muligt
at regne med en nul-stigning i koncentrationen uden for blandingszonen. En
fortsat udpegning af blandingszoner i vandområder med overskridelser af
miljøkvalitetskrav vil derfor også være forbundet med en væsentlig procesrisiko.
Miljøministeriet vurderer, at selvom den anførte fortolkning af nævnsafgørelsen
og EU-Domstolens praksis er forbundet med en væsentlig procesrisiko, så udgør
fortolkningen en løsning, der sikrer, at flest virksomheder, kritisk infrastruktur
mv. i højere grad vil kunne fortsætte med de nuværende aktiviteter og at
sagsbehandlingen af nye tilladelser og miljøgodkendelser mv. kan genoptages. Det
er forventningen, at de store erhvervsorganisationer vil være imødekommende
over for den foreslåede tilgang. Der vurderes ikke at være statsfinansielle
omkostninger forbundet med ovennævnte løsning.
Afklaring af retstilstanden
Miljøministeriet er ikke part i nævnets sag og kan derved ikke indbringe sagen for
domstolene. Såfremt Horsens kommune vælger at indbringe sagen for
domstolene, er det Miljøministeriets vurdering, at ministeriet med stor
sandsynlighed kan intervenere som biintervenient i sagen. Det vurderes, at
afklaring af retstilstanden via domstolene har et flerårigt perspektiv og ikke er
relevant på kort sigt, da der er behov for snarest at kunne genoptage
sagsbehandlingen af ansøgninger om udledningstilladelser mv., som nævnt
ovenfor.
Kommunikation- og forventet modtagelse
Kommenterede [RSB2]:
Med forbehold for Kommissionens
skriftlige tilbagemelding
Miljøministeriet varetager kommunikation af opfølgning på afgørelsen til relevante
erhvervsorganisationer. Samtidigt vil Miljøministeriet sende særskilt
kommunikation til kommunerne via KL med opfordring til på baggrund af
ændringerne i vejledningerne – i lighed med statslige myndigheder - at gennemgå
deres udledningstilladelser og miljøgodkendelser truffet på baggrund af de
suspenderede vejledninger mhp. at overveje, hvorvidt der er grundlag for at
genoptage sagerne. Det må forventes, at Miljøministeriets fortolkning af
afgørelsen vil blive udfordret af juridiske professorer og de grønne organisationer.
Indstilling
Det indstilles:
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Supplerende svar på spørgsmål 782: Spm. om kopi af de dokumenter, der er givet til DR i aktindsigt vedrørende udledning af miljøfarlige stoffer, Cheminova m.v., og som er anvendt af 21Søndag og DR-nyhederne de seneste par uger
2873179_0005.png
Side 5 af 5
At Miljøministeriets fortolkning lægges til grund ved håndtering af
nævnets afgørelse med den beskrevne væsentlige procesrisiko.
At der sendes brev til KL og andre statslige myndigheder med anmodning
om vurdering af behov for genoptagelse af relevante udledningstilladelser
og miljøgodkendelser.
Såfremt, der kommer afgørelser, der underkender den indstillede
fortolkning, forelægges ØU en ny sag.
Implementering og lovgivning
Miljøstyrelsens vejledning om indsatsprogrammer for vandområdedistrikter og
vejledning om visse spørgsmål og svar på udledning af visse stoffer til vandmiljøet
opdateres i overensstemmelse med ovenstående linje og sendes i offentlig høring.
Miljøstyrelsen er miljømyndighed for ca. 400 virksomheder, der udleder
spildevand til kystvande, søer, åer, vandløb og for håndtering af sediment
indeholdende miljøfarlige stoffer m.v. Langt de fleste tilladelser til udledning af
spildevand og miljøgodkendelser og gives af de kommunale miljømyndigheder.
[TRM vil I skrive noget ind her om jeres anlægslove]
Bilag
Bilag 1: Kompenserende foranstaltninger
Bilag 2: Kortbilag
Bilag 3: Eksempler på virksomheder og aktiviteter, der vurderes at være
omfattet af nævnets afgørelse.
Bilag 4: Resultat af nabotjekket.
Bilag 5: Juridisk analyse.