Forsvarsudvalget 2023-24
FOU Alm.del
Offentligt
2825928_0001.png
Notat vedr. det folkeretlige grundlag for dansk militært bidrag til den
amerikansk-ledede indsats for at begrænse trusler mod den maritime
sikkerhed i og omkring Det Røde Hav (B104)
Indledning
Det fremgår af bemærkningerne til Forslag til folketingsbeslutning om
dansk militært bidrag til den amerikansk-ledede indsats for at begrænse
trusler mod den maritime sikkerhed i og omkring Det Røde Hav (B104)
af 23. januar 2024, at ”det folkeretlige grundlag for det danske bidrag til
den amerikansk-ledede offensive koalition er retten til kollektivt
selvforsvar af USA mod Houthi-bevægelsen i medfør af FN-pagtens
artikel 51.” Nedenfor gennemgås dette grundlag nærmere.
Baggrund
Siden november 2023 er der sket en tiltagende forværring af den
maritime sikkerhedssituation i Det Røde Hav, Bab al-Mandab-strædet
og Adenbugten. Houthi-bevægelsen i Yemen har udført en række angreb
og angrebsforsøg mod den civile skibsfart og internationale militære
flådefartøjer. Angrebene har bl.a. bestået af missil- og droneangreb samt
kapringer.
Houthi-bevægelsen er gentagne gange blevet advaret om, at den ville
komme til at bære ansvaret for konsekvenserne af disse handlinger, hvis
angrebene ikke stoppede. Det fremgik blandt andet af en international
fælleserklæring af den 3. januar 2024
fra Australien, Bahrain, Belgien, Canada, Danmark, Italien, Japan,
Nederlandene, New Zealand, Singapore, Storbritannien, Sydkorea,
Tyskland og USA. Houthi-bevægelsen fortsatte sine angreb herefter.
Enhed:
INTJUR
Sagsbehandler:
Dato:
18-02-2024
Sagsnummer:
24/00269
1
 FOU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 84: Spm. om ministeren er enig i de synspunkter, som Schweiz’ repræsentant til FN giver udtryk for i FN nyheden “Pointing to “Cycle of Violence, Senior UN Official Urges Restraint Following Air Strikes in Yemen fra 12. januar 2024, hvor der står: “Switzerland’s delegate recalled that, under the resolution, Member States’ right to defend their vessels is strictly limited to military measures to intercept attacks against merchant vessels and warships to protect them and the persons on board. Noting that any military operation that goes beyond this immediate protection would be disproportionate — and not covered by the resolution — he voiced concern over the military strikes
I lyset af Houthi-bevægelsens uprovokerede angreb mod skibe i og
omkring Det Røde Hav tog USA i december 2023 initiativ til at etablere
en maritim operation, Operation Prosperity Guardian (OPG), under den
eksisterende internationale maritime koalition, Combined Maritime
Forces (CMF). Opgaverne for OPG, herunder det danske fregatbidrag, er
defensive, jf. Forslag til folketingsbeslutning om Danske militære bidrag
til styrkelse af den maritime sikkerhed i og omkring Det Røde Hav (B103
af 16. januar 2024).
Ud over denne defensive koalition tog USA initiativ til etablering af en
såkaldt
”offensiv
koalition”
mhp.
at
kunne
udføre
militære
præcisionsangreb rettet mod Houthi-bevægelsens militære kapaciteter
på yemenitisk territorium, som anvendes til angreb mod den civile
skibsfart og internationale militære flådefartøjer i og omkring Det Røde
Hav.
FN’s Sikkerhedsråd vedtog den 10. januar 2024 resolution 2227 (2024),
som bl.a. fordømmer Houthi-bevægelsens angreb på skibe i Det Røde
Hav siden den 19. november 2023, som underminerer regional fred og
sikkerhed. Resolutionen kræver, at angrebene standses øjeblikkeligt og
anerkender endvidere medlemsstaternes ret til at forsvare deres skibe
mod angreb.
Det bemærkes, at resolutionen ikke i sig selv indeholder bemyndigelse
til magtanvendelse, samt at der så vidt ses ikke er nogen stater, der har
gjort et sådant synspunkt gældende.
Den 11. januar 2024 gennemførte USA og UK - med støtte fra
Nederlandene, Bahrain, Australien og Canada - angreb mod Houthi-
bevægelsens militære kapaciteter i Yemen, der faciliterer Houthi-angreb
i regionen omkring Det Røde Hav. I overensstemmelse med FN-pagtens
artikel 51 notificerede USA ved brev af 12. januar 2024 FN’s
 FOU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 84: Spm. om ministeren er enig i de synspunkter, som Schweiz’ repræsentant til FN giver udtryk for i FN nyheden “Pointing to “Cycle of Violence, Senior UN Official Urges Restraint Following Air Strikes in Yemen fra 12. januar 2024, hvor der står: “Switzerland’s delegate recalled that, under the resolution, Member States’ right to defend their vessels is strictly limited to military measures to intercept attacks against merchant vessels and warships to protect them and the persons on board. Noting that any military operation that goes beyond this immediate protection would be disproportionate — and not covered by the resolution — he voiced concern over the military strikes
Sikkerhedsråd om magtanvendelse mod Houthi-bevægelsen i Yemen i
gennemførelse af retten til selvforsvar. I brevet anføres blandt andet:
“[T]he United States […] has undertaken discrete strikes against Houthi
militants over the last few months, including several attacks against
facilities in Yemen in response to a series of armed attacks by Houthi
of Aden using one-way unmanned aerial vehicles, anti-ship cruise and
attacks on vessels in the Red Sea, the Bab al-Mandeb strait and the Gulf
United States Navy ships in the Red Sea. The Houthis’ outrageous
ballistic missiles, a helicopter-borne commando assault and small boats
global community. […] The United States took this necessary and
threaten the region’s stability and have serious economic impacts for the
proportionate action consistent with international law and in the exercise
51 of the Charter of the United Nations. […]”
of the United States’ inherent right of self-defence as reflected in Article
En gruppe af lande bestående af Australien, Bahrain, Canada, Danmark,
Nederlandene, New Zealand, Storbritannien, Sydkorea, Tyskland og USA
udsendte den 12. januar 2024 en fælleserklæring, som udtrykte støtte til
den amerikansk-ledede militære indsats, herunder at denne var
gennemført i overensstemmelse med retten til selvforvar.
I erklæringen
hedder det blandt andet:
“
In response to continued illegal, dangerous, and destabilising Houthi
Red Sea, the armed forces of the United States and United Kingdom,
attacks against vessels, including commercial shipping, transiting the
with support from the Netherlands, Canada, Bahrain, and Australia,
and collective self-defence, consistent with the UN Charter, against a
number of targets in Houthi-controlled areas of Yemen.
”
conducted joint strikes in accordance with the inherent right of individual
 FOU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 84: Spm. om ministeren er enig i de synspunkter, som Schweiz’ repræsentant til FN giver udtryk for i FN nyheden “Pointing to “Cycle of Violence, Senior UN Official Urges Restraint Following Air Strikes in Yemen fra 12. januar 2024, hvor der står: “Switzerland’s delegate recalled that, under the resolution, Member States’ right to defend their vessels is strictly limited to military measures to intercept attacks against merchant vessels and warships to protect them and the persons on board. Noting that any military operation that goes beyond this immediate protection would be disproportionate — and not covered by the resolution — he voiced concern over the military strikes
I perioden ultimo december 2023 til januar 2024 anmodede USA ved en
række lejligheder Danmark om at bidrage med støttefunktioner til den
offensive koalition. Ved beslutningsforslag 104 af 24. januar 2024 gav
Folketinget samtykke til udsendelse af et dansk militært bidrag til støtte
for den amerikanskledede offensive koalition i form af et dansk
stabsbidrag på én person. Dette blev samme dag meddelt USA.
Ved brev af 26. januar 2024 notificerede USA FN’s Sikkerhedsråd om, at
Houthi-bevægelsen havde udført en række yderligere angreb mod
flådefartøjer og civile skibe omkring Det Røde Hav, og at man den 22.
januar 2024 i udøvelsen af selvforsvar havde angrebet Houthi-
bevægelsens militære kapaciteter. Det fremgik videre af brevet, at
Danmark den 24. januar 2024 havde tilsluttet sig den offensive koalition:
” In response to continued Houthi attacks, and the threat of future
waterways, the United States has taken further actions in the exercise
of the inherent right of self-defense against Houthi militants. […] The
United States and its partners are prepared to take further action against
attacks, against U.S. Navy ships in the Red Sea and surrounding
the Houthis as may be necessary in the exercise of the inherent right of
individual and collective self-defense to respond to future attacks or
threats of attacks. In this connection, the United States notes that
on January 24 to join Australia, Bahrain, Canada, the Netherlands and
New Zealand, in supporting U.S. and U.K. operations.”
Denmark, acting in collective self-defense of the United States, decided
Endelig fremsendte USA brev til Sikkerhedsrådet den 6. februar 2024,
der ligesom tidligere breve opregnede Houthi-bevægelsens seneste
væbnede angreb mod bl.a. amerikanske flådefartøjer og handelsskibe i
området omkring Det Røde Hav samt koalitionens respons i form af
målrettede angreb mod Houthi-bevægelsens militære kapaciteter i
Yemen.
 FOU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 84: Spm. om ministeren er enig i de synspunkter, som Schweiz’ repræsentant til FN giver udtryk for i FN nyheden “Pointing to “Cycle of Violence, Senior UN Official Urges Restraint Following Air Strikes in Yemen fra 12. januar 2024, hvor der står: “Switzerland’s delegate recalled that, under the resolution, Member States’ right to defend their vessels is strictly limited to military measures to intercept attacks against merchant vessels and warships to protect them and the persons on board. Noting that any military operation that goes beyond this immediate protection would be disproportionate — and not covered by the resolution — he voiced concern over the military strikes
2825928_0005.png
Det folkeretlige grundlag for det danske militære bidrag
I henhold til FN-pagtens artikel 2, stk. 4, gælder der et almindeligt forbud
mod fysisk magtanvendelse staterne imellem. Denne hovedregel brydes
imidlertid af to væsentlige undtagelser: Dels af retten til magtanvendelse
ifm. selvforsvar, jf. FN-pagtens artikel 51, dels af den særlige
bemyndigelse til brug af magt, som alene kan besluttes af FN’s
Sikkerhedsråd iht. FN-pagtens kapitel VII. Derudover kan en stat ifølge
folkeretten af egen fri vilje give samtykke til, at en eller flere andre stater
får adgang til at udøve væbnet magt på statens territorium.
Det fremgår af FN-pagtens artikel 51, at selvforsvar enten udøves
individuelt af den stat, der er genstand for et væbnet angreb, eller
kollektivt med deltagelse af andre stater, der af offerstaten anmodes om
at deltage i selvforsvaret. Retten til selvforsvar kan udøves i tilfælde af
et væbnet angreb fra en anden stat.
En række stater, herunder Danmark, antager endvidere, at retten til
selvforsvar i visse tilfælde kan udøves mod væbnet angreb fra en ikke-
statslig aktør, hvor handlingen ikke kan henregnes til den stat, hvorfra
angrebet udgår. Det gælder i særdeleshed, hvor den ikke-statslige aktør
kontrollerer betydelige landområder af en stat, som tilfældet er med
Houthi-bevægelsen i Yemen. I fravær af værtslandets samtykke
forudsætter angreb i selvforsvar mod ikke-statslige aktører, der befinder
sig på værtsstatens territorium, at værtsstaten ikke vurderes at have
evnen eller viljen til at forhindre den ikke-statslige aktørs angreb fra dens
territorium. Det bemærkes for god ordens skyld, at antagelsen af, at der
under visse nærmere omstændigheder kan udøves selvforsvar mod en
ikke-statslig gruppe på en anden stats territorium, ikke deles af alle
stater.
 FOU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 84: Spm. om ministeren er enig i de synspunkter, som Schweiz’ repræsentant til FN giver udtryk for i FN nyheden “Pointing to “Cycle of Violence, Senior UN Official Urges Restraint Following Air Strikes in Yemen fra 12. januar 2024, hvor der står: “Switzerland’s delegate recalled that, under the resolution, Member States’ right to defend their vessels is strictly limited to military measures to intercept attacks against merchant vessels and warships to protect them and the persons on board. Noting that any military operation that goes beyond this immediate protection would be disproportionate — and not covered by the resolution — he voiced concern over the military strikes
2825928_0006.png
For
så
vidt
angår
Yemens
internationalt
anerkendte
regering
(Presidential Leadership Council) bemærkes, at denne ikke ses at være
i stand til at forhindre Houthi-bevægelsens angreb mod den
internationale skibsfart. Det bemærkes videre, at Yemens regering ikke
er fremkommet med protester mod koalitionens angreb på Houthi-
bevægelsens militære kapaciteter på Yemens territorium, men i deres
officielle udmeldinger har tilkendegivet, at Houthi-bevægelsen er
ansvarlig for, at der nu bruges væbnet magt mod yemenitisk territorium,
jf. pressemeddelelse fra Yemens Udenrigsministerium af 12. januar
2024.
Adgang til udøvelse af selvforsvar forudsætter, at den militære
magtanvendelse, der forsvares imod, er af en vis styrke og dermed kan
siges at udgøre et ”væbnet angreb” i FN-pagtens forstand. Omfanget og
effekterne af en handling er væsentlige elementer i vurderingen af, om
der foreligger et væbnet angreb. USA's breve til FN’s Sikkerhedsråd af
12. januar 2024, 26. januar 2024 og 6. februar 2024, opregner et meget
betydeligt antal alvorlige angreb mod amerikanske flådefartøjer og
handelsskibe gennemført med droner, anti-skibs ballistiske- og
krydsermissiler, helikopterbåret angreb og angreb fra mindre både. Det
vurderes på det grundlag, at USA med rette har lagt til grund, at
angrebene mod amerikanske skibe og den fortsatte trussel samlet set
når tærsklen for et ”væbnet angreb” i FN-pagtens forstand.
Et væbnet angreb forudsætter efter ordlyden af FN-pagtens artikel 51,
at det er rettet mod en stat. Det vil først og fremmest sige angreb på
statens territorium. Derudover omfattes også angreb på visse
manifestationer af staten uden for statens territorium, hvilket omfatter
en stats hær, søværn og flyvevåben. Yderligere omfattes formentlig også
en stats diplomatiske missioner og ikke-kommerciel statslig ejendom.
Angreb på en stats borgere og deres ejendomme i udlandet kan derimod
ikke generelt betragtes som et væbnet angreb mod staten. Der er dog i
 FOU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 84: Spm. om ministeren er enig i de synspunkter, som Schweiz’ repræsentant til FN giver udtryk for i FN nyheden “Pointing to “Cycle of Violence, Senior UN Official Urges Restraint Following Air Strikes in Yemen fra 12. januar 2024, hvor der står: “Switzerland’s delegate recalled that, under the resolution, Member States’ right to defend their vessels is strictly limited to military measures to intercept attacks against merchant vessels and warships to protect them and the persons on board. Noting that any military operation that goes beyond this immediate protection would be disproportionate — and not covered by the resolution — he voiced concern over the military strikes
2825928_0007.png
folkeretten en vis støtte for, at der i forhold til dette spørgsmål også kan
lægges vægt på den bredere kontekst, herunder omfanget og virkningen
af de pågældende angreb, hvorvidt målene for angrebet har karakter af
offentlig eller privat ejendom, status af de angrebne individer samt
hvorvidt angrebet er politisk motiveret.
Houthi-bevægelsen har bl.a. tilkendegivet, at angreb alene rettes mod
fartøjer med tilknytning til Israel, herunder fartøjer der sejler varer til
Israel. I praksis er handelsskibe flaget i en række lande og ejet af
forskellige
nationaliteter
blevet
angrebet,
ligesom
amerikanske
flådefartøjer, der beskytter handelsskibene, er blevet angrebet hyppigt.
Som anført medfører dette en adgang til selvforsvar for USA. Sådanne
selvforsvarshandlinger kan rettes bredt mod Houthi-bevægelsens
militære kapaciteter. Der kan således ikke stilles som krav, at
eksempelvis nedskydningen af missiler eller angreb mod Houthi-
bevægelsens militære kapaciteter på yemenitisk territorium kan påvises
specifik at afværge angreb rettet mod amerikanske flådefartøjer.
Konstateringen af et ”væbnet angreb” mod USA indebærer, at USA har
ret til at anvende væbnet magt mod Houthi-bevægelsens militære
kapaciteter indtil det væbnede angreb, og den umiddelbare trussel om
angreb, mod USA er nedkæmpet. Dette forudsat, at sådanne
selvforsvarshandlinger til stadighed opfylder kravene om proportionalitet
og nødvendighed.
For så vidt angår kravet om nødvendighed og proportionalitet bemærkes
ift. spørgsmålet om proportionalitet, at den offensive koalitions angreb
på Houthi-bevægelsen har været specifikt rettet mod militære
kapaciteter, der indgår i angreben på skibsfarten i og omkring Det Røde
Hav. I vurderingen af om selvforsvar er nødvendigt, kan det – ud over
modsvarets styrke og målrettethed - indgå, om diplomatiske muligheder
er udtømt, herunder om det har været muligt at afværge truslen gennem
advarsler. Ovennævnte fælleserklæring vedr. Houthi-bevægelsens
angreb på skibsfarten i Det Røde Hav, der udsendtes den 3. januar 2024
 FOU, Alm.del - 2023-24 - Endeligt svar på spørgsmål 84: Spm. om ministeren er enig i de synspunkter, som Schweiz’ repræsentant til FN giver udtryk for i FN nyheden “Pointing to “Cycle of Violence, Senior UN Official Urges Restraint Following Air Strikes in Yemen fra 12. januar 2024, hvor der står: “Switzerland’s delegate recalled that, under the resolution, Member States’ right to defend their vessels is strictly limited to military measures to intercept attacks against merchant vessels and warships to protect them and the persons on board. Noting that any military operation that goes beyond this immediate protection would be disproportionate — and not covered by the resolution — he voiced concern over the military strikes
af USA, Australien, Bahrain, Belgien, Canada, Danmark, Tyskland,
Italien, Japan, NL, New Zealand og UK havde, ligesom en række andre
meget tydelige tilkendegivelser over for Houthi-bevægelsen inden den
11. januar 2024, karakter af en sådan advarsel. Selvforsvarshandlingerne
har været graduerede og med pauser, der åbner for Houthi-bevægelsens
mulighed for at afstå fra yderligere angreb. Dette har Houthi-bevægelsen
dog hidtil konsekvent afvist.
Konklusion
Det kan samlet set konkluderes, at USA har været og fortsat er under
væbnet angreb fra Houthi-bevægelsen og har ret til at udøve selvforsvar
herimod. Selvforsvarshandlingerne mod Houthi-bevægelsens militære
kapaciteter i Yemen har været nødvendige og proportionale, ligesom de
er genstand for jævnlige afrapporteringer til FN’s Sikkerhedsråd.
USA har i overensstemmelse med FN-pagtens artikel 51 anmodet
Danmark om - sammen med en række øvrige stater - at bistå i dette
selvforsvar. Den danske regering har tilsluttet sig dette kollektive
selvforsvar i overensstemmelse hermed. FN’s Sikkerhedsråd er blevet
orienteret om denne magtanvendelse i overensstemmelse med FN-
pagtens regler.