Udlændinge- og Integrationsudvalget 2023-24
UUI Alm.del Bilag 87
Offentligt
2838217_0001.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Anden delrapport
Den danske indsats over for
løsladte terrordømte og
radikaliserede
Side
1
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0002.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Indholdsfortegnelse
Ordliste................................................................................................................................................. 3
Introduktion......................................................................................................................................... 4
Opsummering af anbefalinger.......................................................................................................... 11
Del 1. Indsatsen under prøveløsladelse ................................................................... 26
1. Afgørelser om prøveløsladelse .................................................................................................... 28
2. Sikkerhed ved prøveløsladelse .................................................................................................... 35
Del 2. Modeller for kontrolforanstaltninger ........................................................... 44
3. Kontrolforanstaltninger for terrordømte .................................................................................. 46
4. Kontrolforanstaltninger for radikaliserede ............................................................................... 56
Del 3. Nye kontrolforanstaltninger og supplerende redskaber............................. 68
5. Våbenadgang ................................................................................................................................ 71
6. Deltagelse i skytteforeninger ....................................................................................................... 76
7. Internet og digitale medier .......................................................................................................... 79
8. Besiddelse og deling af propaganda ........................................................................................... 85
9. Psykologisk og psykiatrisk behandling ...................................................................................... 90
10. Operativ monitering .................................................................................................................. 94
11. Tilsyn og kriminalpræventiv indsats ...................................................................................... 100
Del 4. Indsatsen på udrejsecentrene ...................................................................... 108
12. Udsendelse................................................................................................................................. 110
13. Sektionering .............................................................................................................................. 115
14. Kriminalpræventiv indsats...................................................................................................... 120
15. Radikaliseringsbekymringer ................................................................................................... 128
Bilag 1. Bekymringskategorier i kriminalforsorgen ...................................................................... 137
Side
2
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0003.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Ordliste
Bekymringsindberettede
Personer, som er blevet indberettet pga. bekymring for
radikalisering.
Bekymringskategoriserede
Ved
mistanke
om
mulig
radikalisering
indplacerer
kriminalforsorgen indsatte i en bekymringskategori. De
bekymringskategoriserede inkluderer både indsatte med terrorsager
og bekymringsindberettede indsatte. Skalaen går fra 3 til 0, hvor 3
angiver den mest alvorlige bekymring.
Se bilag 1 for en oversigt
over definitionerne af de enkelte bekymringskategorier.
Indsatte med terrorsager
Indsatte, der enten er dømt eller sigtet for overtrædelse af
straffelovens terrorbestemmelser.
Løsladte personer, der accepterer anvendelse af vold til at opnå
politiske, religiøse eller ideologiske mål.
Løsladte radikaliserede
Løsladte radikaliserede,
Betegnelse for den underkategori af løsladte radikaliserede, der
der udgør en terrortrussel
vurderes at udgøre en så alvorlig trussel mod statens sikkerhed og
den offentlige orden, at de bør pålægges kontrolforanstaltninger.
Radikalisator
En person, der påvirker én eller flere personer i retning af et
ekstremt verdenssyn med det formål, at denne/disse når frem til at
acceptere vold som et legitimt middel til at fremme politiske,
religiøse eller ideologiske mål.
En dynamisk proces, hvor en person i stigende grad accepterer
anvendelse af vold til at opnå politiske, religiøse eller ideologiske
mål.
Personer, der er dømt for overtrædelse af straffelovens
terrorbestemmelser.
Terrordømte, der som følge af deres terrordom er udvist af
Danmark.
Radikalisering
Terrordømte
Udviste terrordømte
Side
3
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0004.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Introduktion
Terrortruslen mod Danmark er alvorlig.
1
I de seneste år er der faldet dom i flere sager, hvor personer
er blevet dømt efter den danske straffelovs terrorbestemmelser. Når man tager højde for forskelle i
befolkningsstørrelse, er der desuden afværget et markant antal terrorangreb i Danmark sammenlignet
med andre europæiske lande.
2
Det understreger, at der i Danmark befinder sig personer og mindre
grupper, der både har intention om og kapacitet til at gennemføre terrorangreb.
Terrordømte og radikaliserede, der løslades fra fængslerne, er en af de væsentligste faktorer i det
aktuelle trusselsbillede. I de kommende år står Danmark og resten af Europa over for et historisk højt
antal løsladelser af både personer, der er dømt i terrorsager, og andre kriminelle indsatte, der har
påbegyndt eller fortsat en radikaliseringsproces under deres fængsling.
3
Tendensen forventes at
fortsætte også på længere sigt, da antallet af anholdelser i terrorsager i Europa fortsat er på et
bemærkelsesværdigt højt niveau.
4
De mange kommende løsladelser af terrordømte og radikaliserede stiller store krav til de danske
myndigheder og fordrer en gentænkning af den eksisterende indsats på området. Derfor valgte den
daværende justitsminister i december 2020 at nedsætte en tværministeriel indsatsgruppe, der har
skullet gennemgå det eksisterende system og komme med anbefalinger til at styrke den danske indsats
over for terrordømte og radikaliserede både i fængslerne og efter løsladelse.
Indsatsgruppen ledes af tidligere kontraterrorchef i Politiets Efterretningstjeneste (PET), Henrik
Bjelke Hansen, og er organisatorisk forankret i PET. Den har desuden fast deltagelse af
repræsentanter fra kriminalforsorgen, Hjemrejsestyrelsen, Justitsministeriet samt Udlændinge- og
Integrationsministeriet. Andre myndigheder har ligeledes været inddraget i og bidraget til arbejdet i
forhold til konkrete indsatsområder.
1
2
Center for Terroranalyse (2023)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
3
RAN (2021)
Returning to Extremism: An Overview on Terrorist Reoffending and Current Challenges.
Radicalisation
Awareness Network Practioners. Publications Office of the European Union.
4
Det Europæiske Råd anslår, at næsten 2.000 personer blev anholdt pga. mistanke om terrorrelaterede overtrædelser i
EU-medlemslandene i 2018-2020. I samme periode blev yderligere 739 personer anholdt i Storbritannien. I henhold til
EUROPOL blev der i 2021 afsagt 423 domme for overtrædelser af terrorlovgivningen i EU-medlemslandene.
Side
4
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0005.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Opdrag for indsatsgruppen
Indsatsgruppen har fået følgende opdrag af justitsministeren:
Operativt
servicetjek:
Indsatsgruppen
skal
gennemgå
det
eksisterende
system
og
myndighedssamarbejde vedrørende løsladelser af terrordømte og radikaliserede. Dette involverer
grundige analyser af de underliggende problemstillinger relateret til løsladelsessituationen samt et
gennemsyn af de eksisterende indsatser på området. Derudover skal indsatsgruppen komme med
anbefalinger til nye operative indsatser og andre relevante tiltag i forhold til bl.a.
informationsudveksling, risikovurdering, efterretningsanalyse, forebyggelse, kontrolforanstaltninger
og udsendelse.
Langsigtet strategi:
Indsatsgruppen skal tænke langsigtet i forhold til, hvordan Danmark bedst
håndterer truslen fra løsladte terrordømte og radikaliserede i fremtiden, herunder både danske
statsborgere og udviste udlændinge. Dette involverer grundige undersøgelser af, hvordan andre lande
håndterer problemstillingen med fokus på, om der findes nye redskaber, der fremover bør tages i
anvendelse i Danmark.
Indsatsgruppens arbejde skal føre til en række anbefalinger og konkrete forslag til forbedringer med
henblik på at opnå et varigt løft af den samlede danske indsats på området.
Rapportens fokus
Denne rapport er den anden delrapport fra indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede.
Mens den første delrapport
5
havde fokus på indsatsen over for terrordømte og radikaliserede indsatte
under varetægt og afsoning, fokuserer denne rapport på indsatsen omkring løsladelse og tiden
derefter. Det bemærkes, at dette er den sidste rapport fra indsatsgruppen. I modsætning til, hvad der
bl.a. fremgik af pressemeddelelsen i forbindelse med offentliggørelsen af den første delrapport i
oktober 2021, offentliggøres der således ikke en samlet slutrapport, idet der ikke længere vurderes at
være behov herfor.
I perioden 2018 til 2021 blev der i gennemsnit løsladt omkring én person om måneden med en aktiv
bekymring for radikalisering i Danmark, herunder både terrordømte og bekymringsindberettede
5
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede (2021)
Indsatsen over for terrordømte og radikaliserede
indsatte under varetægt og afsoning.
Side
5
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0006.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
indsatte.
6
Frekvensen af løsladelser af denne type indsatte vil sandsynligvis forblive på et højt niveau
i de kommende år. Lignende tendenser gør sig gældende i andre europæiske lande, hvilket bevirker,
at det samlede antal af løsladte terrordømte og radikaliserede kriminelle i Europa forventes at stige
markant i de kommende år.
7
De mange kommende løsladelser af terrordømte og radikaliserede i Danmark og Europa er til dels et
resultat af en succesfuld kontraterrorindsats, der har medført, at flere personer, der har forberedt eller
udført terrorrelaterede aktiviteter, er blevet retsforfulgt og fængslet. I både Danmark og andre
europæiske lande har nye politiske tiltag og lovændringer givet myndighederne bedre muligheder for
strafforfølgelse på terrorområdet.
8
Ud over ændringerne på nationalt plan har en strategisk
opprioritering af efterforskning og strafforfølgelse i det transnationale samarbejde på
kontraterrorområdet bidraget til en stigning i antallet af terrordømte og radikaliserede i de europæiske
fængsler.
Truslen fra de løsladte terrordømte og radikaliserede er reel og har allerede resulteret i en stribe
terrorangreb i Europa. Siden 2015 har minimum 35 tidligere fængslede personer udført terrorangreb
i Europa.
9
Særligt bemærkelsesværdigt er det, at hele syv terrorangreb i perioden 2019 til 2020 blev
udført af gerningspersoner, der var blevet løsladt under et år forud for angrebet. Det seneste eksempel
på et terrorangreb udført af en løsladt er angrebet i Paris den 2. december 2023, der blev udført af en
26-årig franskmand, der tidligere havde afsonet fire års fængselsstraf for planlægning af terror.
De gennemførte terrorangreb kombineret med den forventede stigning i antallet af løsladte
terrordømte og radikaliserede har medført, at der i Danmark og resten af Europa er et naturligt fokus
på, hvordan denne persongruppe bedst håndteres i fremtiden. Som det også er tilfældet med indsatsen
over for fængselsradikalisering, er der en vis variation i, hvordan de enkelte europæiske lande aktuelt
håndterer truslen fra terrordømte og radikaliserede efter løsladelse.
10
Karakteristisk for de forskellige
6
7
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
RAN (2021)
Returning to Extremism: An Overview on Terrorist Reoffending and Current Challenges.
Radicalisation
Awareness Network Practioners. Publications Office of the European Union.
8
Eksempelvis blev der i Danmark i 2016 foretaget en lovændring, der styrkede det strafferetlige værn mod deltagelse i
væbnede konflikter for terrorgrupper i udlandet, dels gennem en strafforhøjelse og genindførelse af landsforræderi, dels
gennem en ny mulighed for at forbyde indrejse og ophold i visse konfliktområder uden forudgående tilladelse, jf.
lov nr.
642 af 6. juni 2016 om ændring af straffeloven og om ophævelse af Lov, hvorved det forbydes fra dansk Territorium at
understøtte krigsførende Magter (Væbnede konflikter i udlandet m.v.).
9
Det er udelukkende
gennemførte
angreb, som CTA klassificerer som terror, der tælles med her. Der har i samme
tidsperiode desuden været en række
afværgede
angreb forsøgt udført af løsladte personer.
10
Neumann P. & Basra R. (2020)
Prisons and Terrorism: Extremist Offender Management in 10 European Countries.
International Centre for the Study of Radicalisation (ICSR).
Side
6
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0007.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
landes tilgange er dog, at der er sket stor udvikling inden for de seneste ti år. Denne rapport er således
udarbejdet i en tid med stor udvikling og hastige forandringer i både det europæiske trusselsbillede
og de europæiske myndigheders indsats.
I Danmark er løsladelsen af terrordømte og andre radikaliserede en tilbagevendende og dilemmafyldt
udfordring for sikkerhedsmyndighederne. Denne gruppe af indsatte afsoner ofte den fulde straffetid
og går dermed på løsladelsestidspunktet fra en situation med en høj grad af kontrol i et overvåget og
lukket fængselsmiljø til en situation, hvor de er på fri fod med begrænset kontrol og kontakt til
myndighederne. Denne situation, som den uafhængige britiske kontraterrorevaluator har kaldt en
cliff
edge
(“klippekant”) i risikohåndteringen af terrordømte, er vanskelig, da myndighederne ikke har et
opdateret normalbillede af personerne, og da der er begrænsede muligheder for at føre kontrol eller
foretage overvågning.
11
Formålet med denne rapport er at præsentere en række anbefalinger og forslag til, hvordan de danske
myndigheder kan blive bedre rustet til at håndtere truslen fra løsladte terrordømte og radikaliserede i
fremtiden. Anbefalingerne er baseret på dels et servicetjek af den eksisterende danske indsats over
for løsladte terrordømte og radikaliserede, dels en række undersøgelser af, hvilke løsningsmodeller
og redskaber der anvendes i sammenlignelige lande med tilsvarende trusselsbillede og retstilstand.
Rapporten skal via sine undersøgelser bidrage til at styrke vidensgrundlaget for en politisk og
strategisk drøftelse af, hvordan Danmark skal imødegå truslen fra løsladte terrordømte og
radikaliserede i fremtiden.
Rapportens metode
Indsatsgruppen har gennemgået det eksisterende system i Danmark ud fra et sikkerhedsmæssigt og
efterretningsmæssigt perspektiv med afsæt i det aktuelle efterretnings- og trusselsbillede. Der er
gennemført et såkaldt 360-graders tjek af indsatsen, hvor alle aspekter af en løsladelse er undersøgt
med inddragelse af eksperter og myndighedspersoner fra forskellige fagområder.
I forbindelse med undersøgelserne er der indhentet viden fra den internationale forskning og
myndigheder i udlandet samt via over 300 møder med eksperter og ledere fra myndighederne i
11
Hall J. (2020)
Note on Emergency Legislation (Release of Terrorist Offenders).
Independent Reviewer of Terrorism
Legislation.
Side
7
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Danmark. Indsatsgruppen har også gennemført egne analyser samt kommissioneret specifikke
juridiske og efterretningsmæssige undersøgelser fra de deltagende myndigheder.
Rapporten er tænkt som en policy-rapport, hvor fokus er på at beskrive de grundlæggende
forbedringspotentialer og den overordnede effekt af de mulige løsningsforslag. Rapporten indeholder
derfor ikke en komplet gennemgang af de bagvedliggende kilder, ligesom kun hovedkonklusionerne
fra de sikkerhedsmæssige, efterretningsmæssige, institutionelle og juridiske analyser bliver fremlagt.
En del af de bagvedliggende analyser er desuden klassificerede og kan ikke videregives i en offentlig
rapport.
De involverede myndigheder har stillet ekspertise til rådighed og kommenteret på overvejelser i alle
faser af arbejdet. I sidste ende er det dog indsatsgruppen, der er ansvarlig for anbefalingernes
udformning og ordlyd. Det bemærkes, at nogle af indsatsgruppens anbefalinger vedrørende
myndighedernes eksisterende praksis allerede er implementeret inden for de relevante myndigheders
egne rammer. Andre anbefalinger er mere omfattende og/eller principielle og vil derfor kræve
yderligere strategiske drøftelser og politisk behandling, eftersom deres implementering kan indebære
lovændringer og/eller ressourceallokering.
Rapportens struktur
Rapporten er opdelt i fire dele. Del 1 behandler indsatsen under prøveløsladelse. Prøveløsladelse bør
ikke anvendes overfor alle terrordømte og radikaliserede indsatte, idet erfaringer fra det europæiske
trusselsbillede viser, at nogle indsatte kan udgøre en terrortrussel i forbindelse med prøveløsladelse.
Omvendt giver prøveløsladelse myndighederne mulighed for at pålægge vilkår og føre tilsyn med, at
terrordømte og andre radikaliserede indsatte kan vende tilbage til samfundet under kontrollerede
forhold. Den første del af rapporten indeholder indsatsgruppens anbefalinger til at styrke
myndighedernes samarbejde om prøveløsladelsesafgørelser (afsnit 1) og øge sikkerheden under
prøveløsladelsesforløb for terrordømte og andre bekymringskategoriserede indsatte (afsnit 2).
Rapportens
del
2
behandler
de
mest
relevante
udenlandske
modeller
for
brug
af
kontrolforanstaltninger efter afsoning. Da en del terrordømte og radikaliserede bliver vurderet
uegnede til prøveløsladelse, løslades de mest bekymrende indsatte i dag med begrænset kontrol og
kontakt til myndighederne efter at have afsonet den fulde straf i fængsel. Blandt andet på grund af
denne problemstilling har flere europæiske lande gjort det muligt at pålægge terrordømte og/eller
Side
8
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0009.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
radikaliserede kontrolforanstaltninger med effekt efter løsladelse. Selvom kontrolforanstaltninger
ikke er ukendte i dansk ret, kan indsatsgruppen konstatere, at nogle europæiske lande har
implementeret mere omfattende modeller med flere typer af kontrolforanstaltninger og anderledes
afgørelsesmodeller. Med inspiration fra de udenlandske modeller beskriver rapportens del 2, hvordan
Danmark eventuelt kan styrke brugen af kontrolforanstaltninger over for henholdsvis løsladte
terrordømte (afsnit 3) samt radikaliserede, der udgør en terrortrussel efter løsladelse (afsnit 4).
Del 3 gennemgår og begrunder de specifikke kontrolforanstaltninger, som indsatsgruppen anbefaler
tages i anvendelse over for løsladte terrordømte og radikaliserede i Danmark. Samtlige
kontrolforanstaltninger er udvalgt, fordi de dels anvendes i andre sammenlignelige lande, dels er
vurderet egnede til at adressere specifikke faktorer i det aktuelle efterretnings- og trusselsbillede.
Dette inkluderer ud over de eksisterende kontaktforbud og opholdsforbud: begrænsning af
våbenadgang (afsnit 5), begrænsning af deltagelse i skytteforeninger (afsnit 6), kontrol med
internetaktivitet og digitale medier (afsnit 7), forbud mod besiddelse og deling af propaganda (afsnit
8), påbud om deltagelse i psykologisk eller psykiatrisk behandling (afsnit 9), udvidet mulighed for
operativ monitering (afsnit 10) samt meldepligt hos en tilsynsførende (afsnit 11). Del 3 indeholder
derudover en række forslag om supplerende redskaber til bl.a. at håndtere den bredere gruppe af
bekymringsindberettede indsatte, der ikke kan pålægges kontrolforanstaltninger.
Del 4 omhandler indsatsen på udrejsecentrene. En markant andel af indsatte med en aktiv
radikaliseringsbekymring i danske fængsler og arresthuse er blevet udvist ved dom.
12
Dette udgør en
særskilt udfordring i myndighedernes indsats over for løsladte terrordømte og radikaliserede, idet
ikke alle udviste terrordømte og radikaliserede kan udsendes fra Danmark efter løsladelse. Udviste
terrordømte og radikaliserede, der ikke kan udsendes, vil blive indkvarteret på et udrejsecenter,
navnlig Udrejsecenter Kærshovedgård, hvor der allerede er indkvarteret et antal terrordømte og andre
muligt radikaliserede.
13
De afsluttende afsnit indeholder indsatsgruppens anbefalinger til, hvordan
den danske indsats på udrejsecentrene kan styrkes med fokus på henholdvis udsendelsesarbejdet
(afsnit 12), sektionering (afsnit 13), den kriminalpræventive indsats (afsnit 14) samt håndteringen af
radikaliseringsbekymringer (afsnit 15).
12
CTA bruger betegnelsen “aktiv radikaliseringsbekymring” om de bekymringskategorier i kriminalforsorgen, der
afspejler en aktuel bekymring for radikalisering. Jf. Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod
Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
13
Center for Terroranalyse (2023)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Side
9
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0010.png
Side
10
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0011.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Opsummering af anbefalinger
Del 1. Indsatsen under prøveløsladelse
Prøveløsladelse kan bidrage til at sikre, at terrordømte og andre bekymringskategoriserede indsatte
kan vende tilbage til samfundet under kontrollerede forhold. Omvendt er det nødvendigt, at
myndighederne er forsigtige med brugen af prøveløsladelse, idet erfaringer fra udlandet viser, at nogle
terrordømte og radikaliserede kan udgøre en terrortrussel under prøveløsladelse.
1. Afgørelser om prøveløsladelse
I udlandet har flere af de lande, der har været ramt af terrorangreb udført af løsladte
terrordømte og radikaliserede, som reaktion styrket deres proces og vurderingsgrundlag for
afgørelser om prøveløsladelse. Mens enkelte lande har indført
et uafhængigt
prøveløsladelsesnævn, har andre lande skærpet deres risikovurdering og professionaliseret
myndighedssamarbejdet i forbindelse med vurderinger og afgørelser om prøveløsladelse.
Også i Danmark kan myndighedernes samarbejde om prøveløsladelsesafgørelser vedrørende
terrordømte og andre bekymringskategoriserede indsatte med fordel styrkes. Det anbefales, at
der etableres et tværgående løsladelsesudvalg med faste repræsentanter fra de relevante
myndigheder
til
vurdering
af
prøveløsladelsessager
for
terrordømte
og
andre
bekymringskategoriserede indsatte i de højeste kategorier. Udvalget skal sikre, at
prøveløsladelsesafgørelser vedrørende denne vanskelige persongruppe altid foretages på
baggrund af grundige, individuelle vurderinger med tilstrækkelig koordinering mellem
myndighederne.
Det anbefales, at vurderingen af, om terrordømte og andre bekymringskategoriserede indsatte
er egnede til prøveløsladelse, foretages med udgangspunkt i kriminalforsorgens
ekstremismespecifikke risikovurdering (VERA-2R) og PET’s efterretningsmæssige viden.
Dette skal sikre, at prøveløsladelse bliver anvendt i de tilfælde, hvor en gradvis udslusning
vurderes at være det mest forsvarlige i et risikohåndterings- og sikkerhedsperspektiv. Brugen
af ekstremismespecifik risikovurdering i forbindelse med prøveløsladelsesafgørelser
anvendes i flere sammenlignelige europæiske lande.
Side
11
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
2. Sikkerhed ved prøveløsladelse
Prøveløsladelsesforløb for terrordømte og bekymringsindberettede indsatte er en vanskelig
opgave, hvor myndighederne skal sikre, at de indsatte ikke falder tilbage i radikaliserede
miljøer eller begår ny kriminalitet. Myndighederne i Danmark har desuden begrænset erfaring
med prøveløsladelse af terrordømte, da kun seks terrordømte er blevet prøveløsladt med
henblik på reintegration i det danske samfund i løbet af de sidste 20 år. Der er derfor behov
for at sikre, at myndighederne har de nødvendige redskaber til at sikre et passende
sikkerhedsniveau ved prøveløsladelser.
En komparativ analyse af bandeområdet og terrorområdet i Danmark viser, at der er indført
skærpelser af vilkårene for udgang og prøveløsladelse på bandeområdet, hvoraf nogle af disse
vilkår ikke er i anvendelse på terrorområdet. To af disse skærpede vilkår på bandeområdet har
til formål at begrænse den indsattes sociale relationer og fysiske færden i kriminelle miljøer
under udgang og prøveløsladelse. Dette er også relevant på terrorområdet. Det anbefales
derfor, at skærpelserne fra bandeområdet vedrørende kontakt og ophold under udgang og
prøveløsladelse søges implementeret på terrorområdet med henblik på at begrænse risikoen
for, at terrordømte og andre bekymringskategoriserede indsatte falder tilbage i radikaliserede
miljøer eller påvirker andre personer i en negativ retning under prøveløsladelse.
Myndighedernes muligheder for at monitere terrordømtes og radikaliseredes fysiske færden
under prøveløsladelse er i dag begrænsede. I andre lande som Storbritannien, Frankrig, Østrig,
Schweiz, Holland og Tyskland anvendes fodlænke til at opnå bedre monitering af terrordømte
og/eller radikaliserede i frihed. Det anbefales, at det også i Danmark gøres muligt at pålægge
terrordømte og andre bekymringskategoriserede indsatte vilkår om monitering med GPS-
fodlænke under udgang og prøveløsladelse.
På både terrorområdet og bandeområdet er der indført krav om, at indsatte skal deltage i et
forebyggende program som betingelse for at kunne opnå prøveløsladelse. Et sådant program
kan ud over at forebygge ny, ligeartet kriminalitet også styrke myndighedernes grundlag for
at vurdere den indsattes risiko for recidiv. Kravet gælder imidlertid kun terrordømte og ikke
andre bekymringskategoriserede indsatte. Det anbefales, at bekymringskategoriserede
indsatte, der ikke er dømt for terror, også skal kunne pålægges et krav om at deltage i et
Side
12
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
forebyggende program som betingelse for prøveløsladelse, hvis der er en aktuel og
underbygget bekymring for radikalisering.
Da danske myndigheder har begrænset erfaring med prøveløsladelse af terrordømte og
radikaliserede, bør PET i samarbejde med kriminalforsorgen gennemføre efteruddannelse af
relevante medarbejdere med henblik på at sikre viden og kompetence til at håndtere denne
type vanskelige sager.
Del 2. Modeller for kontrolforanstaltninger
Mange terrordømte og radikaliserede bliver ikke vurderet egnede til prøveløsladelse pga. risikoen for
ny, alvorlig kriminalitet (recidiv). Det er i den forbindelse et dilemma, at netop de mest bekymrende
indsatte, der vurderes utilrådelige at prøveløslade, i dag løslades uden kontrol og med begrænset
kontakt til myndighederne efter at have afsonet hele straffetiden.
3. Kontrolforanstaltninger for terrordømte
I Danmark har det siden 2020 været muligt ved dom at idømme terrordømte to typer af
kontrolforanstaltninger med virkning efter løsladelse, henholdsvis et opholdsforbud og et
kontaktforbud. Nogle europæiske lande er imidlertid gået længere end Danmark med hensyn
til at sikre kontrol med terrordømte efter løsladelse. Foregangslandene på området har bl.a.
indført et større antal af mulige kontrolforanstaltninger for terrordømte, end hvad der aktuelt
anvendes i Danmark.
I Storbritannien har flertallet af terrordømte en obligatorisk kontrolperiode i forlængelse af
deres fængselsstraf, uanset om de opnår prøveløsladelse, mens det i Frankrig er muligt at
pålægge højrisikoindsatte en kontrolperiode efter løsladelse, hvis de vurderes farlige på
løsladelsestidspunktet. Begge modeller – uanset om den judicielle afgørelse om at pålægge
foranstaltningen træffes i forbindelse med dom (Storbritannien) eller forud for løsladelse
(Frankrig) – har den fordel, at de specifikke kontrolforanstaltninger først udvælges på
løsladelsestidspunktet frem for på domsafsigelsestidspunktet som i Danmark. Dette giver
myndighederne mulighed for at designe en kontrolperiode ud fra den terrordømtes aktuelle og
specifikke risikoprofil umiddelbart inden løsladelse.
Side
13
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Ud fra et sikkerhedsperspektiv er en model, hvor terrordømte som udgangspunkt idømmes en
kontrolperiode efter løsladelse, mest effektiv. På denne måde vil færrest muligt af de
terrordømte gå fra afsoning i kontrollerede rammer til frihed i det danske samfund uden nogen
form for kontrol eller kontakt med myndighederne. Det anbefales derfor, at der tages stilling
til, om terrordømte i Danmark som udgangspunkt skal idømmes en periode med
kontrolforanstaltninger i forlængelse af deres fængselsstraf. Der vil i hver enkelt sag skulle
tages konkret stilling til, hvilke foranstaltninger det vil være egnet og proportionalt at anvende.
Hvis en mulighed for at idømme en kontrolperiode for terrordømte indføres, bør ordningen
kunne finde anvendelse over for både danske statsborgere og udlændinge. En kontrolperiode
er også relevant for udviste terrordømte i de tilfælde, hvor de pga. udsendelsesvanskeligheder,
eller fordi de er på tålt ophold, befinder sig i Danmark i en periode efter løsladelse.
4. Kontrolforanstaltninger for radikaliserede
Det er ikke kun terrordømte, der kan udgøre en sikkerhedsudfordring efter løsladelse. Øvrige
indsatte, der påbegynder eller fortsætter en radikaliseringsproces under fængsling, kan
ligeledes udgøre en terrortrussel. Danske myndigheder har imidlertid kun i begrænset omfang
mulighed for at iværksætte tiltag over for radikaliserede indsatte, der løslades efter afsoning
af den fulde straffetid for andre forbrydelser end terror.
Andre vestlige lande, såsom Storbritannien, Frankrig, Schweiz, Holland, Tyskland, Belgien,
Australien, USA og Canada, er i løbet af det seneste årti i stigende omfang begyndt at anvende
administrative
kontrolforanstaltninger
i
kontraterrorindsatsen.
Administrative
kontrolforanstaltninger anvendes primært i de exceptionelle tilfælde, hvor en person udgør en
fare for statens sikkerhed, der ikke kan håndteres gennem en (ny) straffesag eller eksisterende
præventive tiltag. I Danmark vil sådanne kontrolforanstaltninger kunne anvendes til at løse
udfordringen med radikaliserede indsatte, der vurderes at udgøre en terrortrussel efter endt
afsoning, men som ikke kan pålægges kontrolforanstaltninger med afsæt i en terrordom.
Det anbefales, at det overvejes, om kontrolforanstaltninger i særlige tilfælde skal kunne
anvendes over for løsladte radikaliserede, hvis sikkerhedsmyndighederne kan fremvise klare
indikationer på, at pågældende udgør en terrortrussel, der ikke kan håndteres gennem en (ny)
straffesag eller eksisterende indsatser. Beslutningen om at pålægge en person
Side
14
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
kontrolforanstaltninger bør enten træffes af eller kunne prøves ved en domstol, og der skal
indføres retssikkerhedsmæssige og proceduremæssige garantier.
Hvilke konkrete kontrolforanstaltninger, der bør indgå i en eventuel dansk ordning, vil skulle
tage udgangspunkt i det danske trusselsbillede og dansk ret. Der vil i hver enkelt sag skulle
tages konkret stilling til, hvilke foranstaltninger det vil være egnet og proportionalt at anvende.
Del 3. Nye kontrolforanstaltninger og supplerende redskaber
Trusselsbilledet på terrorområdet har udviklet sig markant de seneste år med fremkomsten af Islamisk
Stat og en ny bølge af terrorangreb i Europa. Profilerne for de terrordømte og radikaliserede, der
aktuelt er fængslet, adskiller sig dermed fra fortidens generationer af terrordømte. Myndighederne vil
derfor i fremtiden få brug for nye redskaber til at adressere en mere kompleks gruppe af løsladte med
forskellige risikoprofiler.
5. Våbenadgang
Brug af skydevåben er blandt de mest sandsynlige fremgangsmåder ved et terrorangreb i
Danmark for både militante islamister og højreekstremister. En gennemgang af danske
terrorsager viser, at størstedelen af gerningspersonerne har haft intention om at anvende
skydevåben som fremgangsmåde.
Med afsæt i trusselsbilledet er det væsentligt entydigt at sikre, at ingen løsladte terrordømte
eller radikaliserede kan opnå lovlig adgang til våben eller ansættelse i stillinger, der kræver
våbentilladelse. Det anbefales derfor, at det med inspiration fra Østrig og Storbritannien skal
gøres muligt at pålægge terrordømte og radikaliserede, der udgør en terrortrussel, et forbud
mod at anskaffe, besidde, benytte eller arbejde med våben. Det kan overvejes, om et eventuelt
våbenforbud også skal inkludere et forbud mod, at der opbevares våben på personens
bopælsadresse, uanset om disse tilhører en bofælle eller et familiemedlem med
våbentilladelse.
Eftersom skydevåben er en væsentlig faktor i trusselsbilledet, og fordi adgangen til
skydevåben ikke er en grundlæggende rettighed i Danmark, foreslår indsatsgruppen, at
personer, der er dømt for overtrædelse af terrorbestemmelserne, skal kunne afskæres fra
Side
15
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
adgang til våben for bestandigt og ikke kun i en periode efter løsladelse. Dette kan opnås ved
at gøre våbenforbuddet personligt og livsvarigt.
For også at begrænse adgangen til våben for den bredere gruppe af bekymringsindberettede
løsladte, der ikke kan pålægges kontrolforanstaltninger, anbefales det, at indberetninger om
radikaliseringsbekymring altid bør indgå med vægt i vurderingen af, om en person er egnet til
at få våbentilladelse. Konkret anbefales det, at PET screener ansøgere på baggrund af
efterretningstjenestens oplysninger om bl.a. radikaliseringsbekymringer og underretter
politiet, hvis oplysningerne taler imod adgang til våben. Dette forudsætter dels, at PET får
tilsendt struktureret data om ansøgere, dels at der kan gives afslag uden begrundelse.
6. Deltagelse i skytteforeninger
Ikke kun våbentilladelse, men også træning i skytteforeninger kan bidrage til at øge en persons
kapacitet til at begå angreb.
Det anbefales, at løsladte terrordømte og andre løsladte radikaliserede, der udgør en
terrortrussel, skal kunne pålægges et forbud mod at få medlemskab af eller få overdraget
våben i forbindelse med prøveskydninger i en skytteforening. Et sådan forbud er særlig
relevant
i
forbindelse
med
prøveskydeordningen,
hvor
der
ikke
foretages
vandelsgodkendelser. Forbuddet skal sikre, at terrordømte og radikaliserede kan sanktioneres,
hvis de forsøger at anvende træning i skytteforeninger til at opbygge angrebskapacitet eller få
adgang til våben.
For at kunne monitere løsladte terrordømtes og radikaliseredes deltagelse i skytteforeninger
foreslås det, at foreningerne dels skal stille krav om fremvisning af legitimation, dels skal
registrere stamoplysninger i en elektronisk oversigt ved overladelse af våben. Det anbefales,
at den elektroniske oversigt laves som et samlet nationalt register, som politiet og PET har
adgang til.
PET bør gennemføre uddannelse af skytteforeningerne med henblik på at styrke foreningernes
generelle evne til at opdage og indberette tegn på radikalisering.
Side
16
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
7. Internet og digitale medier
En af de mest centrale udviklinger på terrorområdet de seneste ti år er den virtuelle sfæres
voksende rolle i mobiliseringen af terrorister. Pga. udviklingen findes der i dag eksempler på
gerningspersoner, der på trods af begrænset fysisk kontakt til andre radikaliserede personer,
er blevet mobiliseret til at begå terror primært ved at søge inspiration, fællesskab og
bekræftelse via deres virtuelle relationer.
For at imødegå den væsentlige trussel fra radikaliserede onlineaktører anbefales det, at danske
myndigheder ligesom i Storbritannien får mulighed for at pålægge terrordømte og andre
løsladte radikaliserede, der udgør en terrortrussel, en mere omfattende kontrol med deres
adgang til internettet og brug af mobiltelefoner. Dette involverer et krav om ikke at anvende
eller tilgå en computer eller anden enhed forbundet til internettet uden forudgående tilladelse
fra en tilsynsførende, medmindre det sker til brug for digital kommunikation med offentlige
myndigheder eller uddannelse, samt at tillade, at enhederne bliver inspiceret af politiet og/eller
anden tilsynsførende. Derudover anbefales det, at personerne kan pålægges ikke at besidde
mere end én mobiltelefon eller ét simkort uden forudgående tilladelse fra en tilsynsførende,
samt at skulle orientere sin tilsynsførende om, hvilke mobiltelefoner vedkommende
regelmæssigt anvender, herunder hvilke simkort og IMEI-numre vedkommende har i sin
besiddelse.
Det anbefales, at politiet får de nødvendige ressourcer til effektivt at kunne føre tilsyn med
ikke kun terrordømtes fysiske, men også digitale kontakter, hvis de er pålagt et kontaktforbud.
8. Besiddelse og deling af propaganda
Terrorpropaganda kan spille en væsentlig rolle i radikalisering og mobilisering til terror. I
Danmark er deling af propaganda kun kriminaliseret, hvis en person offentligt udtrykkeligt
har billiget forbrydelser omfattet af straffelovens terrorbestemmelser. Besiddelse og deling af
terrorpropaganda er imidlertid ikke i sig selv ulovligt.
Med afsæt i propagandaens centrale rolle i forhold til radikalisering og mobilisering til terror
anbefales det, at terrordømte og andre løsladte radikaliserede, der udgør en terrortrussel, skal
kunne pålægges et forbud mod at besidde og/eller dele terrorpropaganda. Forslaget er
inspireret af det britiske system, hvor et forbud mod besiddelse og deling af flere typer af
Side
17
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
fysisk eller elektronisk materiale relateret til terror og ekstremisme kan pålægges i en
kontrolperiode.
Ud fra et sikkerhedsperspektiv anbefales det, at definitionen af terrorpropaganda som
minimum inkluderer 1) fysisk eller digitalt materiale, der hylder, promoverer eller
retfærdiggør brug af vold til at opnå politiske, ideologiske eller religiøse mål
(indholdskriterium), og/eller 2) fysisk eller digitalt materiale produceret af medieenheder eller
mediepersoner, der er formelt tilknyttet en etableret terrororganisation (ophavskriterium).
9. Psykologisk og psykiatrisk behandling
Håndteringen af personer med psykiske lidelser spiller en betydelig rolle i terrortruslen på
tværs af ekstremistiske ideologier i både Danmark og resten af Europa. Blandt terrordømte og
andre bekymringskategoriserede indsatte i danske fængsler og arresthuse har mange psykiske
lidelser. En persons mentale tilstand og eventuelle psykiske lidelser kan have betydning for
personens voldsparathed, risikosøgende adfærd og beslutninger, herunder også i forbindelse
med terror.
I Frankrig og Storbritannien er det muligt at pålægge løsladte terrordømte krav om deltagelse
i faste aftaler med sundhedsprofessionelle, herunder psykologer og psykiatere. I Schweiz kan
krav om deltagelse i et psykiatrisk eller psykologisk program ligeledes anvendes som
administrativ kontrolforanstaltning over for radikaliserede, der udgør en terrortrussel.
Det anbefales, at et krav om deltagelse i et psykiatrisk og/eller psykologisk program skal
kunne anvendes over for løsladte terrordømte og andre radikaliserede, der udgør en
terrortrussel efter løsladelse. Et krav om deltagelse bør kun anvendes i de tilfælde, hvor en
psykisk lidelse eller ikke-diagnosticerede mentale helbredsproblemer vurderes at være en
medvirkende faktor i en persons radikalisering, risiko for tilbagefald samt evne til
reintegration efter løsladelse.
10. Operativ monitering
En løsladelse er en vanskelig operativ situation. Dels har myndighederne efter ofte lang tids
afsoning ikke et opdateret normalbillede af den løsladtes adfærd, dels vil der kun i nogle
tilfælde være grundlag for at foretage relevante efterforskningsskridt. Det forhold, at løsladte
Side
18
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
terrordømte og radikaliserede kan genoptage terrorrelaterede aktiviteter allerede kort tid efter
løsladelse, stiller desuden store krav til myndighedernes evne til hurtigt at afdække og vurdere
personernes hensigt, netværk og kapacitet i månederne efter løsladelse.
Det mest effektive redskab til at sikre bedre monitering af terrordømte efter løsladelse er en
udvidelse af PET’s muligheder for at foretage relevante efterforskningsskridt i den mest
kritiske fase umiddelbart efter løsladelse. Dette kan eventuelt gennemføres ved, at der indføres
en mulighed for, at terrordømte på kontrolforanstaltninger kan pålægges et vilkår, hvorefter
PET har udvidet mulighed for at anvende efterforskningsskridt i en periode efter løsladelse.
I udlandet anvendes endvidere elektronisk overvågning via enten fodlænke eller sporing via
mobiltelefon til at sikre overholdelse af kontrolforanstaltninger vedrørende færden. Det kan
overvejes, om det også i Danmark på sigt skal gøres muligt at pålægge terrordømte og
radikaliserede, der udgør en terrortrussel, elektronisk overvågning via fodlænke eller sporing
via mobiltelefon. Elektronisk overvågning vil kunne indgå i tilsynet med opholdsforbud
og/eller kontaktforbud, men vil ikke kunne erstatte andre moniteringsindsatser.
Det anbefales, at PET’s efterretningsmæssige indsats rettet mod løsladte terrordømte og
radikaliserede styrkes med henblik på at imødegå den stigende mængde af sager og sagernes
øgede kompleksitet. Dette gælder både PET’s indhentnings- og efterretningsvirksomhed samt
indsats med at opkvalificere og rådgive andre myndigheder på området.
11. Tilsyn og kriminalpræventiv indsats
Selvom den første periode efter løsladelse kan være kritisk i forhold til tilbagefald, kan den
også med den rette indsats være en mulighed for at etablere en ny tilværelse og afbryde et
radikaliseringsforløb. Det er derfor en fordel, hvis redskaber til kontrol sammenkobles med
en bredere kriminalitetsforebyggende indsats.
Hvis terrordømte og radikaliserede i videre omfang vil blive pålagt kontrolforanstaltninger i
fremtiden, er det væsentligt at sikre, at personerne bliver tilknyttet en tilsynsførende fra
politiet, der ud over at tilrettelægge og gennemføre tilsyn med kontrolforanstaltningerne, også
kan fungere som kontaktpunkt for personen og sikre koordination med den forebyggende
indsats. Det anbefales derfor, at det ligesom i andre europæiske lande skal være muligt at
Side
19
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
pålægge løsladte terrordømte og andre løsladte radikaliserede, der udgør en terrortrussel, at
deltage i møder med en tilsynsførende fra politiet.
Når terrordømte og andre bekymringskategoriserede indsatte løslades, skal bopælskommunen
igangsætte indsatser, der kan skabe betingelserne for et liv uden voldelig ekstremisme og
kriminalitet. Det anbefales, at kommunen til behandling af denne type vanskelige og alvorlige
sager udpeger en koordinerende sagsbehandler (Case Manager), som kan tilrettelægge
indsatsen på tværs af kommunens lovgivningsområder og have en koordinerende rolle i
forhold til andre myndigheder.
Det bør tilstræbes, at den kriminalpræventive indsats fra afsoningstiden så vidt muligt kan
videreføres efter overgangen til frihed. Derfor anbefales det, at der etableres en
myndighedsfælles mentorordning til at sikre større sammenhæng i forebyggelsesindsatsen fra
afsoning til efter løsladelse. På denne måde vil mentorforløb iværksat under afsoning kunne
fortsætte efter endt afsoning og dermed understøtte exit og reintegration.
Del 4. Indsatsen på udrejsecentrene
I de seneste år er en markant andel af indsatte med radikaliseringsbekymring i danske fængsler og
arresthuse blevet idømt udvisning. Ikke alle udviste terrordømte og radikaliserede kan udsendes fra
Danmark, hvilket betyder, at nogle vil opholde sig i Danmark efter deres løsladelse. Disse personer
vil i udgangspunktet blive indkvarteret på Udrejsecenter Kærshovedgård, der bl.a. huser udviste
kriminelle. Der er aktuelt et antal løsladte terrordømte og andre muligt radikaliserede på
Udrejsecenter Kærshovedgård, og forventningen er, at dette antal vil stige i de kommende år. Center
for Terroranalyse (CTA) vurderer i den seneste nationale trusselsvurdering, at der kan udgå en
terrortrussel fra disse personer.
12. Udsendelse
I nogle tilfælde afsoner udviste terrordømte og andre radikaliserede indsatte den fulde
straffetid i et dansk fængsel. Det sker til trods for at lovgivningen muliggør, at disse personer
kan prøveløslades med henblik på udsendelse allerede efter afsoning af den halve straffetid,
hvis det er praktisk muligt at effektuere udsendelsen, og det vurderes tilrådeligt. Dette kan
Side
20
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
skabe et sikkerhedsmæssigt pres i kriminalforsorgens lukkede fængsler og kan øge risikoen
for, at personerne bliver indkvarteret på et udrejsecenter efter endt afsoning.
I forbindelse med indsatsgruppens første delrapport er der etableret en fast operativ
myndighedsgruppe vedrørende udsendelsessager for terrordømte og radikaliserede
udlændinge. For at styrke udsendelsesarbejdet yderligere foreslås det, at det overvejes, om
muligheden for udsendelse bør indgå i vurderingen af, om det er utilrådeligt at prøveløslade
udviste terrordømte med henblik på udsendelse. Dette med henblik på, at der foretages en
mere helhedsorienteret sikkerhedsvurdering med fokus på dels om udsendelsesforholdet kan
have betydning for risikoen for recidiv, dels om det er mere eller mindre sikkert at udsende
personen tidligt. Den allerede nedsatte operative myndighedsgruppe kan med fordel inddrages
i vurderingen af, om tidlig udsendelse af en terrordømt er sikkerhedsmæssigt forsvarligt.
Det foreslås desuden, at udviste terrordømte og bekymringsindberettede indsatte skal kunne
deltage i forebyggende programmer under afsoning. Dette med henblik på dels at øge
sandsynligheden for, at de kan vurderes egnede til prøveløsladelse, så der kan ske tidlig
udsendelse, og dels at minimere deres terrortrussel, herunder i forbindelse med en eventuel
indkvartering på et udrejsecenter.
13. Sektionering
Nogle udviste terrordømte og andre radikaliserede indsatte vil ikke umiddelbart kunne
udsendes efter løsladelse. En koncentration af udviste terrordømte og radikaliserede på et
udrejsecenter kan udgøre en sikkerhedsrisiko, særligt i det tilfælde hvor der indkvarteres
radikalisatorer på centeret, der udviser vilje og kapacitet til at rekruttere og påvirke andre
indkvarterede i en ekstremistisk retning.
Med afsæt i efterretningsbilledet bør det overvejes, hvordan der kan skabes bedre mulighed
for at adskille radikaliserede personer fra andre indkvarterede på udrejsecentrene, i de tilfælde
hvor sikkerhedsmyndighederne vurderer, at dette er nødvendigt for at undgå, at der dannes
netværk, og at centrene udvikler sig til en grobund for radikalisering. Indsatsgruppen vurderer,
at problemstillingen i betragteligt omfang kan imødegås, hvis myndighederne undtagelsesvist
kan anvise en udvist terrordømt eller radikaliseret person til et særskilt indkvarteringssted
uden daglig kontakt til andre indkvarterede på de almene udrejsecentre.
Side
21
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Det anbefales derfor, at der skabes mulighed for, at udviste terrordømte og radikaliserede, der
ikke umiddelbart kan udsendes af landet, undtagelsesvist kan indkvarteres adskilt på særskilte
faciliteter på baggrund af en sikkerhedsindstilling fra PET.
14. Kriminalpræventiv indsats
Danske myndigheder har en væsentlig opgave med at forebygge, at udrejsecentrene udvikler
sig til miljøer, hvor radikalisering kan foregå. Det anbefales derfor, at myndighederne i videre
omfang arbejder med at forebygge radikalisering på udrejsecentrene via indsatser, der på den
ene side har et specifikt trusselsreducerende sigte og på den anden side ikke resulterer i en
opfattelse af positiv særbehandling af radikaliserede eller øger personernes motivation for at
blive i landet.
Det anbefales, at der gennemføres en mere udbredt og offensivt anlagt exitindsats over for
udviste terrordømte og radikaliserede. Da PET’s exitindsats normalt ikke står alene, bør det
desuden overvejes, om enkelte indsatser fra det kriminalpræventive normalsystem i højere
grad skal kunne bringes i anvendelse til at understøtte exitindsatsen, herunder mentorstøtte og
psykologisk behandling. Hvis enkelte indsatser fra det normale kriminalpræventive system
tages i anvendelse på udrejsecentrene, bør samarbejdsmodellen for infohusene justeres, så
sager om udviste terrordømte og radikaliserede fremover også kan behandles og koordineres
i infohuset.
For at styrke det sikkerhedsmæssige og tryghedsskabende fokus på Udrejsecenter
Kærshovedgård anbefaler indsatsgruppen, at der i tillæg til det eksisterende personale oprettes
en enhed med sikkerhedskonsulenter fra kriminalforsorgen, der er fysisk til stede på centeret.
Sikkerhedskonsulenterne vil via deres daglige tilstedeværelse og faglige specialisering kunne
bidrage til løsningen af en række opgaver, der vil øge sikkerheden og trygheden for både
medarbejdere og indkvarterede på centeret.
15. Radikaliseringsbekymringer
Da nogle løsladte terrordømte og andre muligt radikaliserede også i fremtiden vil være
indkvarteret på de danske udrejsecentre, navnlig Udrejsecenter Kærshovedgård, har danske
myndigheder en væsentlig opgave med at imødegå, at andre indkvarterede på centrene
Side
22
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
påvirkes i en ekstremistisk retning. Denne opgave indebærer, at alle former for
bekymringstegn bliver identificeret, udvekslet og vurderet af de relevante myndigheder.
En velfungerende indberetningsordning er et afgørende element i at sikre, at tegn på
radikalisering bliver opdaget og håndteret. Indsatsgruppen anbefaler, at Hjemrejsestyrelsen
inkluderes i den eksisterende indberetningsordning for asylcentre i Danmark, samt at
ordningen justeres, så der er entydighed i skematik og procedurer. PET bør desuden i
samarbejde med relevante myndigheder gennemføre
en fast årlig
efteruddannelse for
personalet på og omkring de danske udrejsecentre for at sikre, at personalet har viden og
kompetencer til at foretage indberetninger. Det eksisterende uddannelseskoncept bør udvides
med et skærpet fokus på sikkerhedsbevidst omgang med oplysninger. Disse anbefalinger er
allerede implementeret af myndighederne.
Det er væsentligt, at myndighederne sikrer rettidig underretning om udviste terrordømte og
bekymringsindberettede personer ved systemovergange. Dette gælder både ved overflytning
til udrejsecenter efter løsladelse og ved genindsættelse i fængsel efter et ophold på et
udrejsecenter.
Der er behov for en indsats, som skal sikre, at myndighederne og aktørerne på og omkring
udrejsecentrene er bekendt med det eksisterende regelsæt og retningslinjerne for deling af
oplysninger som led i indsatsen mod radikalisering og ekstremisme. Det anbefales, at der i
den eksisterende vejledning indskrives et afsnit med specifikt fokus på udrejsecentrene.
For at sikre, at tegn på radikalisering og eventuelle crossover-dynamikker identificeres og
videreformidles til PET, bør det stedlige politi løbende vedligeholde et kriminalitetsbillede
for Udrejsecenter Kærshovedgård. Derfor anbefales det, at det stedlige politi får brugsret til
at anvende den autoritative beboerliste på Udlændinge- og Integrationsministeriets område til
at monitere og vedligeholde kriminalitetsbilledet for udrejsecenteret.
Når udvisningsdømte løslades, særligt når løsladelsen sker uventet, er der en risiko for, at
myndighederne i nogle tilfælde mister overblikket over den løsladtes færden og opholdssted
i timerne efter løsladelsen. Da en løsladelse rent operativt er en kritisk situation, anbefales det,
at der fastsættes klare, fælles retningslinjer for myndighedernes håndtering af situationen,
Side
23
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
hvor en udvisningsdømt person løslades og derpå skal indkvarteres på et udrejsecenter, særligt
når løsladelsen sker uventet ved rettens kendelse.
Side
24
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0025.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Del 1.
Indsatsen under
prøveløsladelse
Side
25
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0026.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Del 1. Indsatsen under prøveløsladelse
Terrordømte har ligesom andre indsatte mulighed for at søge om prøveløsladelse, når to tredjedele af
straffetiden er afsonet.
14
I praksis bliver terrordømte dog sjældent prøveløsladt i Danmark, hvor mere
end 80% af de løsladte har afsonet den fulde straffetid. Konkret er otte terrordømte blevet
prøveløsladt, hvoraf seks blev prøveløsladt i Danmark, mens to blev prøveløsladt med henblik på
udsendelse af landet. Konsekvensen heraf er, at terrordømte i Danmark ofte afsoner hele straffetiden
og derefter løslades, uden at de kan pålægges vilkår og med begrænset mulighed for kontrol og
monitering. Den begrænsede brug af prøveløsladelse medfører en situation, som den uafhængige
britiske kontraterrorevaluator, Jonathan Hall, har kaldt en klippekant (cliff
edge)
i håndteringen af de
terrordømtes risikoprofiler.
15
Dvs. en situation, hvor terrordømte efter afsoning af den fulde straffetid
går fra en høj grad af kontrol i et lukket fængselsmiljø til at være på fri fod i samfundet med begrænset
kontrol og kontakt til myndighederne.
Operativt er dette en vanskelig situation, da risikohåndteringen af løsladte terrordømte meget ensidigt
vil afhænge af en efterretningsmæssig indsats på et tidspunkt, hvor myndighederne ikke har et
opdateret normalbillede af de løsladte, og hvor der ikke altid er et tilstrækkeligt, fornyet
mistankegrundlag for relevante efterforskningsskridt. Denne situation står i modsætning til en
prøveløsladelse, hvor det er muligt at pålægge vilkår og anvende åben kontrol og tilsyn i sammenspil
med den efterretningsmæssige indsats. En prøveløsladelse vil således,
alt andet lige,
give
myndighederne mulighed for mere kontrol med den terrordømtes tilbagevenden til samfundet.
I tillæg til den operative problemstilling kan den manglende brug af prøveløsladelse ligeledes være
en udfordring for den forebyggende indsats. Fagpersoner har fremhævet over for indsatsgruppen, at
udgang og prøveløsladelse, pga. muligheden for at pålægge vilkår, kan spille en central rolle i at
facilitere en gradvis og kontrolleret tilbagevenden til samfundet. Prøveløsladelse kan desuden bruges
som en motivationsfaktor i den forebyggende indsats under afsoning, da udsigten til en tidligere
løsladelse kan øge incitamentet til at samarbejde om rehabilitering. I relation hertil har indsatsgruppen
14
Det følger af straffelovens § 38, stk. 1, at når to tredjedele af straffetiden, dog mindst to måneder, er udstået, afgør
justitsministeren eller den, han bemyndiger dertil, om den dømte skal løslades på prøve. Løsladelse på prøve kan efter
straffelovens § 38, stk. 2, ske tidligere, når særlige omstændigheder taler derfor, og den dømte har udstået halvdelen af
straffetiden, dog mindst to måneder.
15
Hall J. (2020)
Note on Emergency Legislation (Release of Terrorist Offenders).
Independent Reviewer of Terrorism
Legislation.
Side
26
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
konstateret, at andre europæiske lande, herunder de andre skandinaviske lande, anvender
prøveløsladelse af terrordømte i større omfang end Danmark.
Det aktuelle trusselsbillede viser imidlertid tydeligt, at prøveløsladelse ikke er et redskab, der er egnet
til alle terrordømte og bekymringsindberettede indsatte. Baggrunden herfor er, at nogle indsatte kan
udgøre en terrortrussel i forbindelse med prøveløsladelse, hvilket bl.a. ses i lyset af det faktum, at
flere prøveløsladte personer har udført terrorangreb i Europa inden for de seneste fem år. Eksempelvis
udførte en østrigsk/nordmakedonsk mand et terrorangreb i Wien i november 2020, efter at han var
blevet prøveløsladt fra en fængselsstraf for medlemskab af en terrororganisation. Terrorangreb udført
af prøveløsladte personer har ligeledes fundet sted i Tyskland, Schweiz, Belgien og Storbritannien
inden for de seneste år.
Selvom prøveløsladelse kan have en operativ og kriminalpræventiv værdi, er myndighederne derfor
nødt til at udvise en høj grad af sikkerhedsbevidsthed i forbindelse med prøveløsladelser af
terrordømte og bekymringsindberettede indsatte. En høj grad af sikkerhedsbevidsthed indebærer dels,
at der sikres et stærkt vidensgrundlag for vurderinger og afgørelser om en prøveløsladelses
utilrådelighed (afsnit 1), dels at der iværksættes tilstrækkelige sikkerhedsforanstaltninger i
forbindelse med en eventuel gennemførelse af et prøveløsladelsesforløb (afsnit 2).
Side
27
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0028.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
1. Afgørelser om prøveløsladelse
Som en del af det operative servicetjek har indsatsgruppen undersøgt, hvordan risikovurderingen og
myndighedssamarbejdet i forbindelse med prøveløsladelsesafgørelser vedrørende terrordømte og
bekymringsindberettede indsatte kan styrkes. Dette med henblik på, at terrordømte og
bekymringsindberettede indsatte opnår prøveløsladelse i de tilfælde, hvor en gradvis udslusning
vurderes at være det mest forsvarlige i et risikohåndterings- og sikkerhedsperspektiv.
Prøveløsladelsesafgørelser vedrørende terrordømte og bekymringsindberettede indsatte træffes i
forvejen efter en skærpet procedure i Danmark, idet alle sager, hvor kriminalforsorgens
områdekontorer indstiller positivt til prøveløsladelse for persongruppen, endeligt skal afgøres i
Direktoratet for Kriminalforsorgen. Som for alle andre indsatte vil der i forbindelse med afgørelsen
blive foretaget en grundig vurdering af, om prøveløsladelsen er utilrådelig i overensstemmelse med
løsladelsesvejledningen.
16
Det er en forudsætning for prøveløsladelse, at der ikke foreligger en
væsentlig risiko for recidiv til ikke-bagatelagtig kriminalitet, som ikke formodes at kunne begrænses
ved tilsyn og eventuelle særvilkår.
Som noget særligt for terrordømte har det desuden siden 2017 været et retligt krav, at de som
hovedregel skal have deltaget i et individuelt forebyggende program
17
fastsat af kriminalforsorgen
som betingelse for at opnå prøveløsladelse.
18
Kravet om deltagelse i et forebyggende program har
været årsag til, at tre terrordømte i perioden 2017 til 2021 har fået afslag på prøveløsladelse.
Manglende programdeltagelse er dog ikke den primære årsag til afslag for persongruppen, da der i
samme periode er givet afslag til yderligere otte terrordømte, som havde opfyldt kravet om
programdeltagelse.
19
Et andet særligt forhold for både terrordømte og bekymringsindberettede indsatte er, at der skal
gennemføres en skriftlig høring af politiet i forbindelse med de prøveløsladelsesafgørelser, hvor
kriminalforsorgen finder, at betingelserne for løsladelse på prøve er opfyldt. Høringen af politiet
16
17
Vejledning nr. 10071 af 15. december 2023 om løsladelse af dømte, der udstår fængselsstraf
(Løsladelsesvejledningen).
Et relevant program vil ifølge lovbemærkningerne til bestemmelsen navnlig kunne være et forløb med henblik på at
forebygge ny, ligeartet kriminalitet og få den dømte ud af et radikaliseret eller ekstremistisk miljø. Det er op til
kriminalforsorgen at fastsætte et relevant program for den indsatte under hensyntagen til bl.a. karakteren af den pådømte
kriminalitet og den dømtes forhold i øvrigt. Det forudsættes ifølge lovbemærkningerne i alle tilfælde, at den indsatte
deltager i programmet fastsat af kriminalforsorgen på aktiv og tilfredsstillende vis. Kravet om deltagelse i et individuelt
forebyggende program gælder dog ikke udvisningsdømte, hvis udsendelsen må forventes at kunne effektueres i praksis.
18
Dette gælder dog ikke udvisningsdømte, hvis udsendelse må forventes at kunne effektueres i praksis.
19
Tal fra kriminalforsorgen fra februar 2022.
Side
28
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0029.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
involverer bl.a., at der indhentes en udtalelse fra PET. Efter eksisterende praksis indgår høringssvaret
fra politiet og PET med vægt i afgørelsen om, hvorvidt terrordømte og bekymringsindberettede
indsatte kan prøveløslades.
Til trods for den skærpede procedure omkring prøveløsladelsesafgørelser for terrordømte og
bekymringsindberettede, viser servicetjekket, at disse afgørelser stadig er vanskelige for
myndighederne. Dette bestyrkes af, at der inden for de seneste år har været fire eksempler på, at
domstolene har omgjort kriminalforsorgens afgørelse om afslag på prøveløsladelse af en terrordømt.
Indsatsgruppen vurderer, at vanskeligheden kan skyldes, at den skriftlige høring ikke i tilstrækkeligt
omfang fordrer, at specialister på tværs af myndighederne i disse kritiske sager drøfter den indsattes
risikoprofil og koordinerer, hvilke vilkår og foranstaltninger der vil kunne imødegå risikofaktorer i
forbindelse med et udslusningsforløb og senere prøveløsladelse.
For at undersøge, hvordan processen for prøveløsladelsesafgørelser vedrørende terrordømte og
bekymringsindberettede indsatte kan styrkes, har indsatsgruppen kortlagt praksis på området i andre
europæiske lande. Kortlægningen viser, at flere af de lande, der har været ramt af terrorangreb udført
af løsladte terrordømte og radikaliserede, som reaktion herpå har styrket deres proces og
vurderingsgrundlag for afgørelser om prøveløsladelse. Særligt to internationale organisatoriske
modeller – en østrigsk model og en britisk model – er relevante at overveje som inspiration i
forbindelse med en eventuel justering af den danske praksis.
Østrigsk model (løsladelsesudvalg)
Østrig er et af de europæiske lande, der inden for de seneste år har indført ny lovgivning på baggrund
af et terrorangreb udført af en løsladt terrordømt. Kort tid efter terrorangrebet i Wien i november 2020
annoncerede den østrigske regering planer om at introducere en række nye terrorbekæmpende tiltag.
Den første lovpakke på området blev sendt i høring i december 2020 og havde særligt fokus på
indsatsen over for terrordømte under fængsling og prøveløsladelse. Lovpakken opnåede endelig
parlamentarisk vedtagelse i september 2021.
20
Blandt initiativerne i den nye lovpakke er en ændring af den østrigske straffuldbyrdelseslov, der
medfører, at prøveløsladelse af terrordømte i Østrig fremover skal drøftes af et såkaldt
20
Bundesgesetz, mit dem das Strafgesetzbuch, die Strafprozeßordnung 1975, das Strafvollzugsgesetz und das
Gerichtsorganisationsgesetz zur Bekämpfung von Terror geändert werden
(Terror-Bekämpfungs-Gesetz – TeBG).
Side
29
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0030.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
løsladelsesudvalg ved en løsladelseskonference (Entlassungskonferenz). Løsladelsesudvalget er en
myndighedsgruppe, der indkaldes af den østrigske kriminalforsorg og har deltagelse af bl.a.
efterretningstjenesten, myndigheden med ansvar for prøveløsladelsen samt koordinationsenheden for
ekstremismeforebyggelse.
Formålet med løsladelsesudvalget er at sikre bedre informationsdeling og koordinering på tværs af
relevante myndigheder i forbindelse med prøveløsladelsesafgørelser for terrordømte. Ved
konferencen vurderer myndighederne, om prøveløsladelsen er utilrådelig, og sammensætter de vilkår,
der kan tjene til at forhindre den dømte i at recidivere og begå nye strafbare handlinger.
Løsladelseskonferencen kræver samtykke fra den dømte og skal afholdes i så god tid, at
prøveløsladelse er mulig, efter halvdelen af fængselsstraffen er udstået, dog senest efter to tredjedele
af straffetiden. Ligesom i Danmark vil der ikke ske prøveløsladelse, hvis vurderingen er, at der er
risiko for, at den pågældende vil begå ikke-bagatelagtig kriminalitet.
Hvis en terrordømt opnår prøveløsladelse i Østrig, vil der efterfølgende blive ført kontrol med
pågældendes adfærd ved såkaldte sagsudvalgsmøder (Fallkonferenzen). Ved sagsudvalgsmøderne
har myndighederne mulighed for at pålægge yderligere vilkår, herunder fodlænke (se afsnit 2), hvis
dette er nødvendigt i et risikohåndteringsperspektiv.
Indsatsgruppens vurdering af den østrigske model
Den østrigske model er ny, og det har derfor ikke været muligt at indhente erfaringer med
løsladelsesudvalgene i praksis. Desuagtet vurderer indsatsgruppen med afsæt i en gennemgang af de
historiske og nuværende danske terrorsager, at et fast løsladelsesudvalg med deltagelse af
fageksperter
fra
de
relevante
myndigheder
vil
kunne
styrke
koordineringen
og
informationsudvekslingen i disse vanskelige sager og derigennem forbedre grundlaget for
prøveløsladelsesafgørelser for terrordømte og bekymringsindberettede i Danmark.
Denne vurdering bestyrkes af, at myndighederne har erfaret, at oprettelsen af en operativ
myndighedsgruppe til behandling af udsendelsessager for terrordømte og radikaliserede udlændinge,
jf. indsatsgruppens første rapport
21
, har haft en positiv effekt på sagsbehandlingen og koordineringen
mellem myndighederne. Indsatsgruppen vurderer, at en lignende myndighedsgruppe i form af et
21
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede (2021)
Indsatsen over for terrordømte og radikaliserede
indsatte under varetægt og afsoning.
Side
30
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0031.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
løsladelsesudvalg også vil have en positiv effekt på myndighedssamarbejdet og vurderingsgrundlaget
i forbindelse med prøveløsladelsesafgørelser.
Et løsladelsesudvalg bestående af repræsentanter fra relevante myndigheder vil være forholdsvist
nemt at implementere, da modellen ikke grundlæggende ændrer på beslutningskompetencen.
Modellen kan derfor have en umiddelbar effekt allerede på kort sigt ved at styrke koordineringen af
afgørelser og øge sikkerheden i sammensætningen af vilkår for prøveløsladelsesforløb.
Ulempen ved den østrigske model er, at der er en risiko for, at specialisering ikke vil blive anvendt i
tilstrækkeligt omfang. Det er derfor en forudsætning for, at modellen kan fungere, at alle deltagende
myndigheder udpeger faste repræsentanter, der kan opnå en høj grad af ekspertise og har kompetence
til at træffe beslutninger på vegne af deres organisationer.
Britisk model (uafhængigt nævn)
Storbritannien er ligesom Østrig et af de lande, der inden for de seneste år har oplevet angreb udført
af løsladte terrordømte og radikaliserede. I november 2019 udførte 28-årige Usman Khan et angreb
ved en civilsamfundskonference i London, omkring 11 måneder efter han var blevet prøveløsladt fra
en terrordom. På samme vis udførte 20-årige Sudesh Amman i februar 2020 et angreb i London, kun
få dage efter han var blevet løsladt fra et højsikkerhedsfængsel. Bl.a. på grund af angrebene udført af
Khan og Amman har Storbritannien arbejdet målrettet på at styrke håndteringen af løsladte
terrordømte og radikaliserede, herunder via et skærpet fokus på prøveløsladelse.
Storbritannien adskiller sig fra Danmark ved at have et uafhængigt prøveløsladelsesnævn, der
bidrager til afgørelser om prøveløsladelse ved at risikovurdere og evaluere, om terrordømte er egnede
til at blive prøveløsladt, og under hvilke betingelser en eventuel prøveløsladelse bør foregå. Nævnet
kan ligeledes behandle sager om indsatte, der er blevet indberettet pga. bekymring for radikalisering.
Tidligere vurderede det britiske prøveløsladelsesnævn kun indsatte med alvorlige terrorsager, mens
andre terrordømte blev løsladt automatisk efter afsoning af to tredjedele af straffetiden. Efter
terrorangrebene i november 2019 og februar 2020 vedtog det britiske parlament imidlertid den
såkaldte TORER Act
22
, der fjernede muligheden for automatisk tidlig løsladelse af terrordømte.
22
The Terrorist Offender (Restriction of Early Release) Act.
Side
31
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0032.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Konsekvensen heraf er, at alle terrordømte, med undtagelse af de mildeste forseelser
23
, i
Storbritannien fremover skal screenes af prøveløsladelsesnævnet, før de kan prøveløslades.
24
Beslutningen om, at alle terrordømte i Storbritannien skal screenes af et prøveløsladelsesnævn, kom
til dels som reaktion på, at gerningsmanden Usman Khan var blevet prøveløsladt uden forudgående
behandling af prøveløsladelsesnævnet.
Prøveløsladelsesnævnet i Storbritannien er uafhængigt og afgiver sine indstillinger vedrørende
prøveløsladelser direkte til det britiske justitsministerium. Nævnet støtter dermed det britiske
retsvæsen ved at risikovurdere indsatte med henblik på at afgøre, om de på sikker vis kan løslades til
samfundet på prøve. Nævnet kan kun anbefale prøveløsladelse, hvis det vurderer, at det ikke længere
er nødvendigt for den offentlige sikkerhed, at den dømte er indespærret. Dette involverer en vurdering
af, om den indsatte udgør en fare for liv og lemmer (life
and limb).
Denne fare omhandler ikke kun
risiko for angrebsplanlægning, men også risiko for, at personen kan påvirke andre til at begå angreb
eller handlinger, der er til fare for den offentlige sikkerhed.
Til at håndtere terrorsager er der ansat specialiserede medlemmer, der har modtaget obligatorisk
træning i at håndtere og vurdere risikofaktorer hos terrordømte. Derudover anvendes særlige
procedurer, der muliggør behandling af relevante klassificerede oplysninger fra de britiske
myndigheder. De britiske myndigheder har oplyst, at flertallet af de terrordømte ikke opnår
prøveløsladelse i Storbritannien pga. en høj grad af sikkerhedsforståelse i nævnet. Nævnsmodellen
ser således ikke ud til at føre til en decideret lempelig brug af prøveløsladelse.
Indsatsgruppens vurdering af den britiske model
Indsatsgruppen
vurderer,
at
et
uafhængigt
prøveløsladelsesnævn
som
i
den
britiske
prøveløsladelsesmodel pga. muligheden for målrettet rekruttering og specialisering vil kunne føre til
kvalificerede og systematiske vurderinger af, hvornår terrordømte og radikaliserede bør
prøveløslades. Endvidere vil et uafhængigt nævn sikre større gennemsigtighed og uafhængighed i
afgørelser om prøveløsladelse, hvilket potentielt kan minimere den dømtes oplevelse af uretfærdighed
ved afslag.
23
Undtaget er terrordømte, der har begået en forseelse, hvor den maksimale straffetid er på under to år. I den danske
straffelovs §§ 114-114 j er der ingen eksempler på en maksimal strafferamme, der ikke overstiger maksimalt to år.
24
Hall J. (2020)
Note on Emergency Legislation (Release of Terrorist Offenders).
Independent Reviewer of Terrorism
Legislation.
Side
32
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0033.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Omvendt er ulempen ved den britiske prøveløsladelsesmodel, at den er bekostelig pga. behovet for at
ansætte faste medlemmer og etablere et sekretariat med faste lokaler. Modellen vil også kræve
yderligere overvejelser af de juridiske implikationer, idet modellen forudsætter oprettelse af en ny
myndighed. Nævnets uafhængige status medfører endvidere, at modellen – ligesom det har været
tilfældet i Storbritannien – vil kræve en større investering fra myndighedernes side i at få udviklet
sikre arbejdsgange og procedurer for, hvordan klassificeret materiale kan anvendes i nævnets
afgørelser. Da klassificerede oplysninger fra eksempelvis PET kan have afgørende betydning for, om
en prøveløsladelse vurderes utilrådelig, er en potentiel begrænsning af muligheden for at inddrage
klassificeret materiale i afgørelserne en væsentlig ulempe.
Overvejelser om en styrkelse af prøveløsladelsesafgørelser
I forlængelse af ovenstående anbefaler indsatsgruppen, at de danske myndigheder etablerer et
tværgående løsladelsesudvalg med inspiration fra Østrig til at vurdere prøveløsladelsessager for
terrordømte og bekymringsindberettede indsatte. Udvalget bør som minimum behandle sager
vedrørende samtlige terrordømte samt bekymringsindberettede indsatte, der er indplaceret i de højeste
bekymringskategorier i kriminalforsorgen, jf. bilag 1.
Som i Østrig kan løsladelsesudvalget med fordel forankres i Direktoratet for Kriminalforsorgen og
have deltagelse af PET og eventuelt politiet. Fra kriminalforsorgen bør både repræsentanter med
viden om radikalisering og repræsentanter med ansvar for prøveløsladelse deltage. Det vil således
fortsat være kriminalforsorgen, der har afgørelseskompetencen, men med mulighed for et tættere
samarbejde med sikkerhedsmyndighederne.
Det anbefales, at løsladelsesudvalgets drøftelser tager udgangspunkt i kriminalforsorgens
ekstremismespecifikke risikovurdering (VERA-2R) med henblik på at styrke grundlaget for
vurdering af prøveløsladelse.
25
Ekstremismespecifik risikovurdering bliver allerede anvendt i andre
europæiske lande, såsom Holland, Frankrig, Spanien, Storbritannien og Belgien, til at sikre
informerede afgørelser om prøveløsladelse og fastlæggelse af vilkår. Det foreslås i denne forbindelse,
at nøglepersoner fra de andre deltagende myndigheder certificeres i VERA-2R for at sikre en fælles
referenceramme i drøftelsen af risikofaktorer i løsladelsesudvalget.
25
I første rapport anbefalede Indsatsgruppen, at kriminalforsorgen implementerede et systematisk
risikovurderingsværktøj (VERA-2R), der er specifikt målrettet vurderingen af risikofaktorer hos voldelige ekstremister.
Side
33
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0034.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Da efterretninger fra PET kan have afgørende betydning for, om en terrordømts forhold gør
prøveløsladelse utilrådelig, bør kriminalforsorgen så vidt muligt orientere PET én måned før en
planlagt drøftelse i løsladelsesudvalget. Dette med henblik på at sikre, at PET kan forberede den
efterretningsmæssige vurdering i en egnet version inden behandling i løsladelsesudvalget. Det
bemærkes hertil, at også Europa-Kommissionens netværk vedrørende radikalisering (RAN)
anbefaler, at flere forskellige myndigheder, herunder efterretningstjenesten, bidrager til
risikovurderingen af terrordømte og radikaliserede indsatte.
26
Indsatsgruppen foreslår, at kriminalforsorgen i særligt komplicerede terrorsager kan vælge at løfte
sagerne i løsladelsesudvalget allerede i forbindelse med opstart af et udslusningsforløb. En bredere
drøftelse inden opstart af et udslusningsforløb kan bidrage til at styrke vurderingen af de
sikkerhedsmæssige aspekter.
Opsummering af anbefaling
Det anbefales, at der etableres et tværgående løsladelsesudvalg med faste repræsentanter fra de
relevante myndigheder til vurdering af prøveløsladelsessager for terrordømte og andre
bekymringskategoriserede indsatte i de højeste kategorier.
Det anbefales, at vurderingen af, om terrordømte og andre bekymringskategoriserede indsatte er
egnede til prøveløsladelse, tages med udgangspunkt i kriminalforsorgens ekstremismespecifikke
risikovurdering (VERA-2R) og PET’s efterretningsmæssige viden.
26
RAN (2018)
Approaches to countering radicalisation and dealing with violent extremist and terrorist offenders in
prisons and probation.
Radicalisation Awareness Network P&P Practitioners’ Working Paper.
Side
34
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0035.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
2. Sikkerhed ved prøveløsladelse
Prøveløsladelse er et regelmæssigt led i fuldbyrdelsen af alle fængselsstraffe på en varighed over to
måneder, og ingen former for kriminalitet, heller ikke terror, er i sig selv diskvalificerende i forhold
til at opnå prøveløsladelse. Fire afgørelser i ankesager om afslag på prøveløsladelse har for nyligt
understreget, at prøveløsladelse også er en rettighed, som personer, der er dømt for overtrædelse af
straffelovens terrorbestemmelser, kan opnå. Uanset trusselsbilledet kan det således ikke udelukkes,
at terrordømte vil blive prøveløsladt i videre omfang i fremtiden.
Prøveløsladelsesforløb for terrordømte og bekymringsindberettede indsatte er en vanskelig opgave,
hvor myndighederne skal sikre, at de indsatte ikke falder tilbage i radikaliserede miljøer eller begår
ny kriminalitet. Opgaven vanskeliggøres yderligere af, at danske myndigheder har meget begrænset
erfaring med prøveløsladelse af terrordømte, idet kun fire terrordømte er blevet prøveløsladt med
henblik på reintegration i det danske samfund i de seneste tolv år (jf. afsnit 1).
Der er derfor behov for, at myndighederne har redskaberne til at sikre et passende sikkerhedsniveau
i forbindelse med udgang for og prøveløsladelse af terrordømte og bekymringsindberettede indsatte.
Det er bl.a. væsentligt, at myndighederne har gode forudsætninger for at opdage vilkårsbrud og kan
holde styr på den prøveløsladtes færden. Baggrunden herfor er, at CTA vurderer, at radikalisering i
Danmark ofte finder sted i ekstremistiske miljøer, hvor der afholdes aktiviteter af social og religiøs
karakter og deles propagandamateriale, der kan have en radikaliserende virkning på deltagerne og
fastholde dem i et ekstremistisk verdenssyn.
27
Derudover viser erfaringer fra udlandet, at nogle indsatte har opnået prøveløsladelse ved at benytte
såkaldt “falsk overholdelse” (false
compliance),
dvs. at indsatte har givet udtryk for at ville
samarbejde for at opnå en fordel uden reelt at have intention om at opgive et voldeligt ekstremistisk
verdenssyn.
28
Om dette er tilfældet i en konkret prøveløsladelsessag skal afdækkes gennem grundig
risikovurdering og løbende monitering i hele forløbet.
27
Center for Terroranalyse (2023)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste. Se også
forskningen på området, herunder Sageman M. (2008)
Leaderless Jihad: Terror Networks in the Twenty-First Century.
Philadelphia: University of Pennsylvania Press; Dalgaard-Nielsen A. (2010) “Violent Radicalization in Europe: what we
know and what we do not know.”
Studies in Conflict & Terrorism,
33(9): 797-814.
28
Eksempelvis udførte Usman Khan et terrorangreb i London i 2019 efter at have gennemført
afradikaliseringsprogrammer under afsoning. Et lignende tilfælde sås i Østrig i november 2020, hvor Kujtim Fejzulai
dræbte fire mennesker under prøveløsladelse efter at have deltaget i et NGO-drevet afradikaliseringsforløb.
Side
35
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0036.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Pga. de manglende erfaringer med prøveløsladelse af terrordømte i Danmark har indsatsgruppen som
en del af servicetjekket undersøgt dels danske myndigheders erfaring med prøveløsladelse af indsatte,
der er dømt for anden personfarlig kriminalitet (primært bandeområdet), dels indsatsen over for
prøveløsladte terrordømte i andre sammenlignelige europæiske lande. Dette med fokus på, om der
findes redskaber på disse områder, der med fordel kan tages i anvendelse til at skærpe sikkerheden
over for prøveløsladte terrordømte og bekymringsindberettede indsatte i fremtiden.
Skærpede vilkår for udgang og prøveløsladelse
En komparativ analyse af bandeområdet og terrorområdet i Danmark viser, at der er indført en række
skærpelser af vilkår for udgang og prøveløsladelse på bandeområdet, hvoraf nogle af disse skærpede
vilkår ikke er i anvendelse på terrorområdet.
29
Enkelte af disse skærpelser fra bandeområdet vurderes
at være relevante over for terrordømte og bekymringsindberettede indsatte.
30
I det følgende
fremhæves udelukkende de skærpelser, som er vurderet relevante og ikke allerede findes på
terrorområdet. De skærpede vilkår vedrørende brug af fodlænke under prøveløsladelse behandles i
næste afsnit.
For det første er der på bandeområdet indført et skærpet vilkår for udgang fra fængsel for personer
med tilknytning til bandemiljøet.
31
Det skærpede vilkår indebærer, 1) at indsatte ikke i løbet af
udgangen må have samvær med personer, som har tilknytning til bandemiljøet, herunder elektronisk
kontakt, f.eks. via sociale medier, 2) at indsatte ikke må opsøge lokaliteter, f.eks. klubhuse, værtshuse,
private adresser og forretningsadresser mv., der regelmæssigt anvendes som mødested for personer
med tilknytning til bandemiljøet, 3) at indsatte ikke må deltage i hverken offentlige eller private
arrangementer, hvor personer med tilknytning til bandemiljøet står som arrangør, eller hvor det må
forventes, at personer med tilknytning til bandemiljøet vil deltage, og 4) at udgangsadressen under
udgang ikke må bruges som samlingssted for personer, som har tilknytning til bandemiljøet. I
29
For en oversigt over skærpelserne på bandeområdet henvises til
Bilag 1 om oversigt over bandepakkerne og de 12
bandeinitiativer fra august 2017 i Justitsministeriets besvarelse af [dato] 2022 af spørgsmål nr. 159 (Alm. del) fra
Folketingets Retsudvalg.
30
Eksempelvis er det i forlængelse af Bandepakke II muligt at afskære fængslede bandemedlemmer fra udgang og
prøveløsladelse, når deres gruppe deltager i en voldelig konflikt med en anden gruppe, jf. lov nr. 733 af 25. juni 2014. En
sådan situation vurderes ikke relevant på terrorområdet.
31
Jf. lov nr. 733 af 25. juni 2014.
Side
36
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0037.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Justitsministeriets
serviceeftersyn med bandepakkerne
fra 2022 bemærker kriminalforsorgen, at dette
skærpede udgangsvilkår anvendes i praksis og vurderes virksomt og håndterbart på bandeområdet.
32
For det andet er der ligeledes som led i Bandepakke II indført et skærpet vilkår vedrørende
prøveløsladelse, der forbyder indsatte bandemedlemmer at have kontakt til andre fra samme
gruppering, så længe den pågældende er prøveløsladt. Vilkåret indebærer, at personer med tilknytning
til bandemiljøet under prøveløsladelse ikke må opholde sig sammen med eller på anden måde have
kontakt med andre med tilknytning til en bestemt bandegruppering, medmindre der er tale om
nærtstående, eller der er tale om ophold eller kontakt som led i varetagelsen af et
anerkendelsesværdigt formål.
33
Ud af de 18 banderelaterede personer, der blev prøveløsladt i
perioden fra november 2017 til juli 2021, er otte blevet pålagt et sådant skærpet
prøveløsladelsesvilkår. Det fremgår af Justitsministeriets
serviceeftersyn med bandepakkerne
fra
2022, at kriminalforsorgen vurderer, at det skærpede prøveløsladelsesvilkår har haft en effekt i de få
sager, hvor det er blevet anvendt.
34
Indsatsgruppen vurderer, at de to ovennævnte vilkårsskærpelser fra bandeområdet også bør indføres
på terrorområdet for at begrænse terrordømtes og relevante bekymringsindberettede indsattes kontakt
med radikaliserede personer og miljøer under udgang og prøveløsladelse. De skærpede vilkår må
forventes at kunne bidrage til at begrænse de indsattes mulighed for at øve indflydelse på andre
påvirkelige personer i radikaliserede miljøer i forbindelse med udgang og prøveløsladelse. Dette er
særligt relevant for terrordømte, der har opnået stor offentlig opmærksomhed, idet de kan have opnået
en symbolsk status i miljøerne på grund af deres dom og/eller tidligere aktiviteter, såsom udrejse og
tilslutning til en terrororganisation i udlandet.
Ud fra en kriminalpræventiv betragtning må de skærpede vilkår desuden forventes at kunne give
terrordømte og bekymringsindberettede indsatte en undskyldning for at undgå kontakt med personer
fra de ekstremistiske miljøer, herunder miljøer, som de forud for deres dom var en del af. En sådan
effekt er allerede registreret på bandeområdet, hvor flere politikredse har tilkendegivet, at det
skærpede prøveløsladelsesvilkår kan give bandemedlemmer en legitim grund til ikke at have kontakt
32
33
Justitsministeriet (2022)
Serviceeftersyn af bandepakkerne.
Jf. lov nr. 733 af 25. juni 2014.
34
Justitsministeriet (2022)
Serviceeftersyn af bandepakkerne.
Side
37
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0038.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
til egen gruppering, hvilket bidrager positivt til, at vedkommende kan forlade miljøet samtidig med,
at det bliver vanskeligere for personen at bevare sin status.
35
Samlet set er det således muligt, at de skærpede vilkår vedrørende udgang og prøveløsladelse fra
bandeområdet vil gøre det mere sikkerhedsmæssigt forsvarligt at gennemføre et udslusnings- eller
prøveløsladelsesforløb for terrordømte og andre bekymringskategoriserede indsatte, og at
skærpelserne dermed i nogle tilfælde kan bidrage til at sikre, at denne gruppe af indsatte får en mere
kontrolleret og gradvis overgang fra afsoning til frihed.
GPS-fodlænke under udgang og prøveløsladelse
En kortlægning af indsatsen i andre europæiske lande viser, at elektronisk monitering
36
via fodlænke
i stigende omfang anvendes over for terrordømte og radikaliserede. I lande som Storbritannien,
Frankrig, Østrig og Tyskland anvendes fodlænke til at monitere terrordømtes bevægemønstre og/eller
overholdelse af vilkår i forbindelse med udgang og prøveløsladelse.
Effekten af elektronisk monitering via fodlænke har været og er fortsat omdiskuteret blandt både
praktikere og eksperter.
37
Flere af de tidlige studier på området har ikke kunnet påvise en statistisk
signifikant sammenhæng mellem brugen af fodlænke og omfanget af recidiv, hvorfor de er mere
tilbageholdende med at anbefale udbredt anvendelse.
38
Nyere studier fra de seneste ti år har imidlertid
konkluderet, at i takt med at teknologien er blevet bedre, er belægget for, at en fodlænke i nogle
situationer kan have en kriminalpræventiv effekt, tilsvarende blevet styrket.
39
I Danmark er effekten af GPS-fodlænke allerede testet på bandeområdet. Som led i den politiske
aftale om Bandepakke III fra marts 2017 blev det besluttet, at der skulle iværksættes en
forsøgsordning, hvor indsatte på bandeområdet kunne pålægges vilkår om overvågning via en GPS-
35
36
Justitsministeriet (2022)
Serviceeftersyn af bandepakkerne.
Elektronisk monitering er en samlebetegnelse for en række enheder til overvågning af en persons lokalitet, herunder
med brug af radiofrekvensteknologi (RF) knyttet til en bestemt lokalitet og
Global Positioning System
(GPS) overvågning
til at monitere bevægelser. Elektronisk monitering af domfældte anvendes i en eller anden form i de fleste vestlige lande.
Teknologien er traditionelt blevet anvendt som et alternativ til fængsel og et redskab til monitering efter løsladelse, men
er i det seneste årti blevet udbredt til andre formål, herunder overvågning af terrormistænkte.
37
Belura J., Thorntona A., Tompson L., Manning M., Sidebottom A. & Bowers K. (2020) “A systematic review of the
effectiveness of the electronic monitoring of offenders.”
Journal of Criminal Justice,
68.
38
Aos S., Miller M., & Drake E. (2006) “Evidence-based public policy options to reduce future prison construction,
criminal justice costs, and crime rates.” Fed. Sent. R, 19; Renzema M. & Mayo-Wilson E. (2005) “Can EM Reduce Crime
for moderate to high risk offenders?”
Journal of Experimental Criminology,
1: 215-37.
39
Lockhart-Mirams G., Pickles C., & Crowhurst E. (2015)
Cutting crime: the role of tagging in offender management.
Reform Research Trust; Hucklesby A. & Holdsworth E. (2020)
Electronic monitoring in probation practice.
HM
Inspectorate of Probation. Academic Insights 2020/08.
Side
38
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0039.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
fodlænke i forbindelse med udgang og prøveløsladelse.
40
I forsøgsperioden afviklede 61 indsatte mere
end 1.000 udgange
41
med GPS-overvågning, men kun to indsatte blev prøveløsladt med vilkår om
GPS-fodlænke.
42
Kriminalforsorgen konkluderede ved forsøgets ophør i 2020, at denne form for
overvågning er egnet som vilkår for udgang med henblik på at kontrollere, om den overvågede
opholder sig på eller afholder sig fra at opsøge på forhånd definerede, afgrænsede lokaliteter.
43
På
grund af et for spinkelt datagrundlag (to personer) kunne der dog ikke drages konklusioner
vedrørende værdien af GPS-fodlænke under prøveløsladelse.
En lignende forsøgsordning med elektronisk monitering med GPS-fodlænke blev gennemført i
Storbritannien i perioden fra oktober 2016 til marts 2018. En evaluering af ordningen konkluderede,
at GPS-fodlænke blev oplevet som et effektivt redskab i håndteringen af både mistænkte og
domfældte på fire centrale måder: 1) ved at støtte rehabilitering, 2) ved at facilitere risikohåndtering,
3) ved at underbygge beslutninger om tilbagekald til fængsel og 4) ved at sikre beviser.
44
Indsatsgruppen vurderer, at muligheden for at kunne pålægge terrordømte – og eventuelt andre
bekymringsindberettede personer – vilkår om overvågning via GPS-fodlænke i forbindelse med
udgang og prøveløsladelse vil kunne styrke sikkerheden og desuden kunne bidrage til kontrol med
øvrige vilkår. En GPS-fodlænke vil gøre det muligt i større omfang at føre kontrol med de
prøveløsladtes færden, herunder om de tager ophold i områder, som personen har forbud mod at
opholde sig i. Derudover kan fodlænken have en præventiv værdi, da fodlænken giver dømte, der
ønsker at forlade et ekstremistisk miljø, en legitim begrundelse for, hvorfor de undlader at deltage i
aktiviteter i deres tidligere miljøer.
Erfaringer fra andre europæiske lande viser, at en fodlænke ikke i sig selv kan forebygge, at løsladte
terrordømte og radikaliserede begår terror. Eksempelvis var Usman Khan prøveløsladt med fodlænke,
da han begik et terrorangreb i London i november 2019. Det samme var tilfældet i Frankrig i 2016,
40
Der blev i 2017 foretaget en ændring af straffuldbyrdelseslovens § 89 b med henblik på etablering af det
lovgivningsmæssige grundlag for at iværksætte nye forsøg med elektronisk overvågning af dømtes færden i forbindelse
med prøveløsladelse eller udgangstilladelse. Forsøget med GPS-fodlænke blev påbegyndt den 5. april 2018 og afsluttet
med udgangen af december 2019.
41
Dette omfatter afsonere, som har afviklet korte udgange til særlige formål, f.eks. lægebehandling, længerevarende
forløb med regelmæssig weekendudgang med henblik på samvær med familien samt nogle forløb med daglige udgange
i form af frigang til uddannelse.
42
Retsudvalget 2019-20. REU Alm. del - endeligt svar på spørgsmål 1661.
43
Direktoratet for Kriminalforsorgen (2020)
Evaluering af pilotforsøg med vilkår om GPS-fodlænke ved udgang og
prøveløsladelse april 2018-december 2019;
Justitsministeriet (2022)
Serviceeftersyn med bandepakkerne.
44
Kerr J., Roberts E., Davies M. & Pullerits M. (2019)
Process evaluation of the Global Positioning System (GPS)
Electronic Monitoring Pilot Qualitative findings.
Ministry of Justice Analytical Series 2019.
Side
39
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0040.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
hvor Adel Kermiche gennemførte et terrorangreb i en kirke, mens han sad i husarrest med en
elektronisk fodlænke.
Værdien af en fodlænke skal derfor primært ses i sammenhæng med andre vilkår.
45
Hvor fodlænken
i sig selv ikke kan forhindre terror, kan redskabet være nyttigt til at føre kontrol med øvrige vilkår,
der er pålagt for at reducere risikoen for recidiv. Dette kan være relevant under både udgang og
prøveløsladelse, hvor der skal føres kontrol med, om den dømte efterlever de vilkår vedrørende deres
fysiske færden og kontakter med miljøer og enkeltpersoner, som de er blevet pålagt. GPS-fodlænken
vil i den forbindelse primært have værdi, hvis den indføres som et tillæg til de ovennævnte
vilkårsskærpelser vedrørende kontakt og ophold fra bandeområdet.
Det bemærkes, at kriminalforsorgens forsøgsordning på bandeområdet viser, at overvågning via GPS-
fodlænke kræver mange personaleressourcer.
46
Omvendt viser forskningen, at brug af fodlænke i
frihed i det større billede er mindre omkostningstungt end afsoning i fængsel.
47
Ikke desto mindre må
det forventes, at implementeringen af en fodlænke-ordning for terrordømte og eventuelt andre
radikaliserede vil kræve en ressourcetilførsel til kriminalforsorgen. Ressourcetrækket vil afhænge af,
om der skal foretages realtidsovervågning, eller om GPS-data gennemgås bagudrettet.
Realtidsovervågning er yderst ressourcekrævende, og det er ikke indsatsgruppens vurdering, at denne
type overvågning er nødvendig i de fleste tilfælde. Der kan dog opstå enkelte tilfælde, hvor
progressionen/regressionen i et udslusningsforløb eller en konkret mistanke medfører, at
myndighederne ønsker at anvende denne mulighed.
Som med alle andre former for teknologi har de forskellige typer af fodlænker begrænsninger.
Overvågning via GPS-fodlænke kræver, at enheden hverken afmonteres, destrueres eller løber tør for
strøm, samt at signalet ikke blokeres. Dette forudsætter en høj grad af samarbejdsvillighed fra den
overvågede person, hvorfor teknologien ikke er egnet til alle typer af indsatte. Derudover har
kriminalforsorgens forsøgsordning vist, at der kan være tekniske udfordringer med både det fysiske
udstyr fra leverandøren og pga. begrænset teledækning i visse bygninger samt i øde eller lavt
beliggende områder.
48
Selvom teknologien løbende forbedres, må det forventes, at disse
45
Lockhart-Mirams G., Pickles C. & Crowhurst E. (2015)
Cutting crime: the role of tagging in offender management.
Reform Research Trust.
46
Justitsministeriet (2022)
Serviceeftersyn med bandepakkerne.
47
Lockhart-Mirams G., Pickles C. & Crowhurst E. (2015)
Cutting crime: the role of tagging in offender management.
Reform Research Trust.
48
Retsudvalget 2019-20. REU Alm. del - endeligt svar på spørgsmål 1661.
Side
40
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0041.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
menneskelige faktorer og teknologiske begrænsninger vil føre til et antal falske alarmer og udfald
uanset valg af fodlænke-model.
Forebyggende programmer som betingelse for prøveløsladelse
En sidste overvejelse af relevans for sikkerhedsindsatsen under prøveløsladelse vedrører den
forebyggende indsats. På både terrorområdet
49
og bandeområdet
50
er der indført krav om, at indsatte
som hovedregel skal deltage i et forebyggende program eller exitforløb for at kunne opnå
prøveløsladelse. Et sådant program kan ud over at forebygge recidiv også styrke myndighedernes
grundlag for at vurdere den indsattes risikoprofil og motivation for at deltage i reintegration. Dette er
vigtigt, da erfaringer fra udlandet som beskrevet har vist, at nogle radikaliserede indsatte benytter
“falsk overholdelse” under afsoning, dvs. at indsatte har givet udtryk for at ville samarbejde uden
reelt at have intention om at afskrive sig et voldeligt ekstremistisk verdenssyn.
51
Kravet om deltagelse i et forebyggende program som betingelse for prøveløsladelse gælder imidlertid
kun terrordømte og ikke bekymringskategoriserede indsatte, der er dømt for andre forbrydelser end
terror. Dette er en sårbarhed ved den eksisterende indsats, da en gennemgang af nyere europæiske
terrorangreb viser, at det ikke kun er terrordømte, men også andre radikaliserede indsatte, der kan
udgøre en terrortrussel under prøveløsladelse.
Derfor anbefaler indsatsgruppen, at bekymringsindberettede indsatte, der ikke er dømt for terror, også
skal kunne pålægges et krav om at deltage i et forebyggende program som betingelse for
prøveløsladelse. For meningsfuldt at afgrænse gruppen af indsatte, der bør være omfattet af det
skærpede prøveløsladelsesvilkår, kan der eventuelt tages udgangspunkt i kriminalforsorgens
bekymringskategorier vedrørende mistanke om radikalisering, jf. bilag 1. Ud fra et
49
I forlængelse af den nationale handlingsplan om forebyggelse og bekæmpelse af ekstremisme og radikalisering blev
prøveløsladelsesreglerne skærpet, således at prøveløsladelse af indsatte, som er dømt for overtrædelse af
terrorbestemmelserne, forudsætter, at den indsatte forud for løsladelsen har deltaget i et program fastsat af
kriminalforsorgen med henblik på at forebygge ny ligeartet kriminalitet.
50
Ved lov nr. 672 af 8. juni 2017 blev der indført er krav om, at personer, der er dømt efter bandebestemmelsen, ikke skal
kunne prøveløslades, medmindre de deltager i exitforløb, samt at det skal fastsættes som et vilkår for den eventuelle
prøveløsladelse, at den pågældende fortsætter sin deltagelse i et exitforløb.
51
Neumann P. & Basra R. (2020)
Prisons and Terrorism: Extremist Offender Management in 10 European Countries.
International Centre for the Study of Radicalisation (ICSR); RAN (2021)
Returning to Extremism: An Overview on
Terrorist Reoffending and Current Challenges.
Radicalisation Awareness Network Practioners. Luxembourg:
Publications Office of the European Union.
Side
41
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0042.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
sikkerhedsmæssigt synspunkt er det relevant at inkludere de kategorier af indsatte, der har en aktuel
og underbygget bekymring for radikalisering.
For at sikre at den forebyggende indsats over for radikalisering kan fortsætte bedst muligt under en
prøveløsladelse, anbefaler indsatsgruppen, at PET i samarbejde med kriminalforsorgens
sikkerhedsorganisation
(KSI)
gennemfører
efteruddannelse
af
relevant
personale
fra
tilsynsmyndigheden under prøveløsladelse, dvs. Kriminalforsorgen i Friheden (KiF), med henblik på
at sikre viden og kompetence til at håndtere denne type vanskelige sager og opdage tegn på
radikalisering. PET bør desuden bistå kriminalforsorgen med at gennemgå og understøtte KiF’s
fysiske og proceduremæssige rammer med henblik på at opnå sikre forhold for håndteringen af
prøveløsladte terrordømte og radikaliserede. Såfremt overvågning via GPS-fodlænke indføres, bør
PET og KSI ligeledes foretage understøttelse og efteruddannelse af personalet i kriminalforsorgens
fodlænkeafdelinger.
Opsummering af anbefaling
Det anbefales, at vilkårsskærpelserne fra bandeområdet vedrørende kontakt og ophold under udgang
og prøveløsladelse søges implementeret på terrorområdet.
Det anbefales, at det ligesom i andre europæiske lande gøres muligt at pålægge terrordømte og andre
bekymringskategoriserede indsatte vilkår om monitering med GPS-fodlænke under udgang og
prøveløsladelse.
Det anbefales, at bekymringskategoriserede indsatte, der ikke er dømt for terror, også skal kunne
pålægges et krav om at deltage i et forebyggende program som betingelse for prøveløsladelse, hvis
der er en aktuel og underbygget bekymring for radikalisering.
PET bør i samarbejde med KSI gennemføre efteruddannelse af relevant KiF-personale med fokus på
håndtering af terrordømte og radikaliserede.
Side
42
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0043.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Del 2.
Modeller for
kontrol-
foranstaltninger
Side
43
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0044.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Del 2. Modeller for kontrolforanstaltninger
Mange terrordømte og nogle bekymringsindberettede indsatte bliver ikke vurderet egnede til
prøveløsladelse pga. risikoen for ny kriminalitet (recidiv). Det er i den forbindelse et dilemma, at
netop de mest bekymrende indsatte, der vurderes utilrådelige at prøveløslade, i dag løslades uden
kontrol og med begrænset kontakt til myndighederne efter at have afsonet hele straffetiden.
I perioden 2018 til 2021 blev der i gennemsnit løsladt omkring én person om måneden med en aktiv
bekymring for radikalisering, herunder både terrordømte og bekymringsindberettede indsatte.
52
Frekvensen af løsladelser af denne type indsatte vil sandsynligvis forblive på et højt niveau i de
kommende år. Lignende tendenser gør sig gældende i andre europæiske lande, hvilket betyder, at det
samlede antal af løsladte terrordømte og radikaliserede på fri fod i Europa forventes at stige markant
i de kommende år.
Flere europæiske lande fremhæver terrordømte og radikaliserede, der løslades efter at have afsonet
fuld straffetid, som en central udfordring i det aktuelle trusselsbillede.
53
I vurderingen af terrortruslen
mod Danmark fra 2022 vurderer CTA, at der kan udgå en terrortrussel fra løsladte terrordømte og
andre voldsparate personer, der har gennemgået en radikaliseringsproces under afsoning. Truslen kan
komme til udtryk i form af terrorangreb, men kan også omfatte anden terrorrelateret virksomhed,
såsom terrorfinansiering, propagandavirksomhed, logistisk støtte og radikalisering af andre.
54
Det præcise omfang af recidiv for terrordømte (og andre radikaliserede) på europæisk plan er behæftet
med en vis usikkerhed.
55
Grundlæggende er de eksisterende forskningsstudier på området udfordret
52
53
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Se eksempelvis den belgiske efterretningstjenestes trusselsvurdering fra 2018, der advarer om en recidivisme-bølge.
VSSE (2018)
Rapport d’activité 2017-2018.
Offentliggjort i november 2018.
54
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
55
Hall J. (2022)
Terrorism in Prisons.
Independent Reviewer of Terrorism Legislation; RAN (2021)
Returning to
Extremism: An Overview on Terrorist Reoffending and Current Challenges.
Radicalisation Awareness Network
Practioners. Publications Office of the European Union; Neumann P. & Basra R. (2020)
Prisons and Terrorism: Extremist
Offender Management in 10 European Countries.
International Centre for the Study of Radicalisation (ICSR); Renard T.
(2020) “Overblown: Exploring the Gap Between the Fear of Terrorist Recidivism and the Evidence.”
CTC Sentinel,
13(4):
19-29; Silke A. & Morrison J. (2020) “Re-Offending by Released Terrorist Prisoners: Separating Hype from Reality.”
ICCT Policy Brief;
Heide L. & Schuurman B. (2018) “Reintegrating Terrorists in the Netherlands: Evaluating the Dutch
Approach.”
Journal for Deradicalization,
17: 196-239; Simcox R. & Stuart H. (2020) “The Threat from Europe's Jihadi
Prisoners and Prison Leavers.”
CTC Sentinel;
Calvo G. (2020) “Extremist Offender Management in Spain.” I: Neumann
P. & Basra R. (red.)
Extremist Offender Management in Europe.
International Centre for the Study of Radicalisation
(ICSR); Hodwitz O. (2019) “The Terrorism Recidivism Study (TRS): Examining Recidivism Rates for Post-9/11
Offenders.”
Perspectives on Terrorism,
13(2): 54-64.
Side
44
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0045.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
af, at det indtil videre ikke har været muligt at vurdere recidiv over længere tid, da antallet af løsladte
terrordømte først er steget mærkbart inden for de seneste år. Derudover anvender mange studier en
snæver forståelse af recidiv, der kun inkluderer nye terrordomme, men ikke tager højde for verserende
sigtelser eller andre former for reengagement, såsom udrejse til en konfliktzone, deltagelse i
ekstremistiske miljøer, terrorhandlinger begået af udsendte personer samt angreb, hvor
gerningspersonen dør og derfor ikke bliver dømt igen.
Usikkerheden omkring problemets omfang øges af, at det er en ny generation af terrorister og
radikaliserede, der aktuelt begynder at blive løsladt. Trusselsbilledet på terrorområdet har udviklet
sig markant de seneste år med opkomsten af Islamisk Stat og en ny bølge af terrorangreb i Europa.
Profilerne for de terrordømte og -sigtede, der aktuelt er fængslet, adskiller sig dermed fra fortidens
generationer af terrordømte.
56
Eksempelvis vedrører mange aktuelle og kommende løsladelser i
Europa hjemvendte fremmedkrigere, der har afsonet fængselsstraf for udrejse og tilknytning til
Islamisk Stat. I denne forbindelse er det særligt bemærkelsesværdigt, at fire terrorangreb i Europa i
2020 blev udført af terrordømte, der var blevet løsladt mindre end ét år før angrebet.
Da løsladte terrordømte og radikaliserede udgør en central udfordring i det europæiske trusselsbillede,
har flere lande inden for de seneste år vedtaget lovgivningsmæssige ændringer, der gør det muligt at
pålægge persongruppen kontrolforanstaltninger efter løsladelse. Selvom kontrolforanstaltninger på
terrorområdet ikke er ukendte i dansk ret
57
, kan indsatsgruppen konstatere, at nogle europæiske lande
er gået længere end Danmark med hensyn til at sikre kontrol med løsladte terrordømte og
radikaliserede. Foregangslandene på området har bl.a. indført et større antal af mulige
kontrolforanstaltninger, end hvad der aktuelt anvendes i Danmark. Derudover er der en tendens til, at
de konkrete kontrolforanstaltninger først udvælges på løsladelsestidspunktet frem for på
domsafsigelsestidspunktet som i Danmark.
På denne baggrund kan det overvejes, om muligheden for at pålægge løsladte terrordømte og
radikaliserede kontrolforanstaltninger også bør udvides i Danmark. De følgende to afsnit gennemgår
relevante internationale modeller for, hvordan henholdsvis terrordømte og andre radikaliserede
indsatte kan pålægges kontrol efter løsladelse.
56
Neumann P. & Basra R. (2020)
Prisons and Terrorism: Extremist Offender Management in 10 European Countries.
International Centre for the Study of Radicalisation (ICSR).
57
Kontrolforanstaltninger har været i anvendelse på pædofiliområdet samt rocker- og bandeområdet i en længere årrække
og er for nyligt blevet indført på terrorområdet i Danmark i form af et kontaktforbud og et opholdsforbud, der behandles
i næste afsnit.
Side
45
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0046.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
3. Kontrolforanstaltninger for terrordømte
I de sidste 20 år er seks terrordømte med dansk opholdsgrundlag blevet prøveløsladt. Dette betyder,
at langt de fleste terrordømte afsoner den fulde straffetid og derefter løslades uden kontrol og med
begrænset kontakt til myndighederne.
For at imødegå truslen fra løsladte terrordømte blev det for nyligt gjort muligt at idømme terrordømte
i Danmark to typer af kontrolforanstaltninger med virkning efter løsladelse. Ved en lovændring i 2020
blev der indsat en ny bestemmelse i straffeloven, hvorefter terrordømte nu kan idømmes et
opholdsforbud
58
og/eller et kontaktforbud
59
. Formålet med opholdsforbuddet og kontaktforbuddet er
at forebygge nye terrorhandlinger ved at sikre, at terrordømte ikke fastholdes eller falder tilbage i
radikaliserede miljøer, samt ved at minimere mulighederne for, at de kan rekruttere eller påvirke
radikaliseringsudsatte personer i en negativ retning. Domstolene kan idømme et opholdsforbud
og/eller et kontaktforbud på baggrund af en konkret vurdering af, om et forbud vil være egnet og
nødvendigt til at opnå dette formål. Forbuddene gives med varighed fra ét til ti år regnet fra endelig
dom afhængigt af de konkrete omstændigheder i straffesagen. Domstolene idømte for første gang i
marts 2022 et kontaktforbud i en terrorrelateret sag, mens opholdsforbuddet endnu ikke er blevet
anvendt.
Den nuværende danske model for kontrolforanstaltninger har to primære udfordringer i et
risikohåndteringsperspektiv. Den første udfordring består i, at domstolene vil skulle tage stilling til,
hvilke konkrete
typer
af foranstaltninger der vil være egnede og nødvendige at pålægge den
terrordømte på domsafsigelsestidspunktet, hvilket ofte ligger langt forud for løsladelsestidspunktet. I
et kriminalpræventivt perspektiv vil en kontrolperiode efter løsladelse være mere effektiv, hvis de
konkrete foranstaltninger tager udgangspunkt i den dømtes risikoprofil på
løsladelsestidspunktet.
Årsagen hertil er, at en indsats risikoprofil kan ændre sig under afsoning, hvorfor det ikke altid vil
være muligt ved domsafsigelsen at forudse, hvilke foranstaltninger der vil være mest egnede til at
håndtere pågældendes risikofaktorer på løsladelsestidspunktet.
58
Ved opholdsforbud forstås et forbud mod at færdes og opholde sig i et eller flere nærmere afgrænsede områder, hvor
der er en særlig risiko for, at den dømte enten vil blive fastholdt eller falde tilbage i et radikaliseret miljø eller vil kunne
påvirke radikaliseringsudsatte personer i en negativ retning, jf. straffelovens § 79 b, stk. 2.
59
Ved kontaktforbud forstås et forbud mod at søge at kontakte andre personer, der er dømt for terrorrelaterede
overtrædelser jf. straffelovens § 79 b, stk. 3.
Side
46
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0047.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Den anden udfordring består i, at det aktuelt kun er muligt at pålægge to typer af
kontrolforanstaltninger, som ikke nødvendigvis er de mest egnede til at håndtere alle typer af
terrordømte. Som beskrevet i indsatsgruppens første delrapport er profilerne for terrordømte og -
sigtede blevet mere komplekse bl.a. pga. en større variation i de indsattes ideologiske tilknytning,
kapacitet, alder og psykosociale profil.
60
Derfor vil myndighederne ifølge CTA i de kommende år
skulle imødegå trusler fra forskellige og nye typer af terrordømte og radikaliserede løsladte.
61
Indsatsgruppen vurderer, at kontrolforanstaltninger vil have en større effekt, hvis de kan målrettes
den enkelte persons risikoprofil og konkrete forhold. Et bredere katalog af mulige
kontrolforanstaltninger vil dermed være mere egnet til at imødegå truslen fra forskellige typer af
terrordømte, herunder onlineaktører og terrordømte med psykiske lidelser, hvis risikoadfærd ikke
nødvendigvis kan håndteres via et opholdsforbud eller et kontaktforbud.
I undersøgelsen af andre landes modeller for kontrolforanstaltninger har indsatsgruppen identificeret
to mulige modeller for en udvidet og mere differentieret kontrol specifikt målrettet løsladte
terrordømte. Kontrolperioden kan enten som i Frankrig gælde for højrisikoindsatte, der vurderes
farlige på løsladelsestidspunktet, eller som i Storbritannien være obligatorisk og gælde alle
terrordømte. Disse modeller – den franske og den britiske – er værd at overveje som inspiration i
forbindelse med en styrkelse af det danske system.
Fransk model (farlighedsvurdering
ved løsladelse)
Frankrig er det land i Europa, der har været hårdest ramt af terrorangreb udført af løsladte terrordømte
og radikaliserede. I perioden 2015 til 2020 har 13 løsladte radikaliserede gennemført bekræftede
terrorangreb i Frankrig. Det mest omfattende af disse angreb blev udført i november 2015, da 130
mennesker blev dræbt i et dirigeret Islamisk Stat-angreb på flere lokaliteter i Paris (Bataclan-
angrebet).
62
De
mange
terrorangreb
kombineret
med
et
historisk
højt
antal
terrordømte
og
bekymringsindberettede indsatte i de franske fængsler har medført, at Frankrig siden 2015 har
gennemført flere lovændringer på terrorområdet, bl.a. med fokus på terrordømte. Senest i 2021 blev
60
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede (2021)
Indsatsen over for terrordømte og radikaliserede
indsatte under varetægt og afsoning.
61
Center for Terroranalyse (2023)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
62
Lederen af angrebet, Abdelhamid Abaaoud, havde været fængslet flere gange forud for angrebet, bl.a. sammen med en
anden gerningsperson bag angrebet, Ibrahim Abdeslam.
Side
47
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0048.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
der indført en ny model for at pålægge terrordømte et recidivforebyggende program efter løsladelse.
Modellen indebærer, at den franske statsadvokat i terrorsager, på baggrund af en begrundet udtalelse
fra et tværfagligt udvalg for sikkerhedsforanstaltninger, over for retten kan fremsætte begæring om
en retslig foranstaltning til at forebygge recidiv og sikre resocialisering, ved hvilken der kan fastsættes
vilkår for et sundhedsmæssigt, socialt, pædagogisk og/eller psykologisk program.
63
I Frankrig er det således muligt at pålægge højrisiko-terrordømte et program med
kontrolforanstaltninger efter løsladelse, herunder pligt til at udøve erhvervsarbejde, følge en
uddannelse,
oplysningspligt
mv.
Foranstaltningerne
pålægges
af
retten
assisteret
af
kriminalforsorgens afdeling for reintegration og prøveløsladelse (svarende til KiF i Danmark) og efter
omstændighederne med bistand fra andre myndigheder med bemyndigelse hertil. En foranstaltning
kan kun pålægges, såfremt den findes strengt nødvendigt for at forebygge recidiv og sikre
resocialisering, og hvis den terrordømte opfylder følgende kumulative betingelser:
Er idømt en ubetinget frihedsberøvende straf på fem år eller derover.
64
Vurderes at udgøre en væsentlig fare kendetegnet ved en særdeles høj sandsynlighed for
recidiv og ved en vedvarende tilslutning til en ideologi eller teser, der opildner til udførelsen
af terrorhandlinger, hvilket er til hinder for personens resocialisering.
Ikke er omfattet af andre retslige tilsyn eller kontrolforanstaltninger efter løsladelse.
Er fundet egnet til og har haft mulighed for at deltage i resocialiseringsprogrammer under
afsoning.
Foranstaltningen kan pålægges for en periode på op til ét år. Ved udgangen af dette år kan den
forlænges i perioder af samme varighed i op til fem år.
65
Afgørelser om forlængelse træffes af retten
på begæring af statsadvokaten i terrorsager og efter udtalelse fra det tværfaglige udvalg for
sikkerhedsforanstaltninger. Enhver forlængelse er betinget af, at der findes nye eller supplerende
oplysninger.
63
“La mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion.” I :
PROJET DE LOI relatif à la
prévention d’actes de terrorisme et au renseignement (Procédure accélérée).
N° 4104 ASSEMBLÉE NATIONALE.
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 28 avril 2021.
64
Eller på tre år eller derover, når den indsatte tidligere er dømt for ligeartet kriminalitet, dvs. når løsladelsen sker efter
afsoning af gentagne overtrædelser af terrorbestemmelserne.
65
Hvis den dømte er mindreårig dog kun op til tre år.
Side
48
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0049.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Indsatsgruppens vurdering af den franske model
Den franske model adskiller sig fra den eksisterende danske model ved at omfatte en bredere vifte af
potentielle kontrolforanstaltninger. Dette er en fordel ud fra et sikkerhedsperspektiv, da
kontrolforanstaltninger vil have en bedre risikominimerende effekt, hvis de kan målrettes den enkelte
persons risikoprofil og konkrete forhold.
Den franske model har desuden visse styrker i et kriminalpræventivt perspektiv. Da afgørelsen om
pålæg af kontrolforanstaltninger først træffes på løsladelsestidspunktet, er det muligt for de
terrordømte at rehabilitere sig i løbet af deres afsoning og dermed helt undgå et liv med kontrol efter
løsladelse. Modellen indeholder således et incitament til rehabilitering.
Det må ligeledes betragtes som en ressourcemæssig fordel, at programmet kun pålægges i de særlige
tilfælde, hvor det vurderes strengt nødvendigt baseret på en konkret og aktuel vurdering af farlighed
og resocialiseringsevne på løsladelsestidspunktet.
66
Modellen giver således mulighed for en
differentieret indsats over for gruppen af terrordømte med udgangspunkt i aktuelle efterretninger og
vurderinger.
Omvendt er der også ulemper ved den franske model i et risikohåndterings- og sikkerhedsperspektiv.
Grundlæggende stiller modellen store krav til myndighedernes evne til at afdække og vurdere den
terrordømtes risiko for recidiv, hvilket kan være vanskeligt i et lukket fængselsmiljø, hvor de kunstige
rammer kan besværliggøre et retvisende billede af en persons normalprofil i frihed. Som beskrevet i
indsatsgruppens første delrapport har der været flere eksempler på såkaldt “falsk overholdelse” i
andre europæiske lande, dvs. at terrordømte har givet indtryk af at ville samarbejde uden reelt at have
intention om at opgive terrorrelaterede aktiviteter.
67
Et af de mest alvorlige af disse eksempler er
Usman Khan, der udførte et terrorangreb i London i 2019 efter at have gennemført
afradikaliseringsprogrammer under afsoning.
68
Et lignende tilfælde sås i Østrig i november 2020,
66
Det er ikke ukendt i gældende dansk ret, at fastholdelsen af et indgreb kan bero på en farlighedsvurdering. Dette gælder
for personer, der idømmes en foranstaltning i medfør af straffelovens §§ 68-69 a eller forvaring i medfør af straffelovens
§ 70.
67
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede (2021)
Indsatsen over for terrordømte og radikaliserede
indsatte under varetægt og afsoning;
Neumann P. & Basra R. (2020)
Prisons and Terrorism: Extremist Offender
Management in 10 European Countries.
International Centre for the Study of Radicalisation (ICSR).
68
Weeks D. (2021) “Lessons Learned from the U.K. Efforts to Deradicalize Terror Offenders.”
CTC Sentinel,
14(3): 33-
41.
Side
49
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0050.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
hvor Kujtim Fejzulai dræbte fire mennesker efter at have deltaget i et afradikaliseringsforløb.
69
Disse
typer af indsatte vil ikke nødvendigvis opfanges af den franske model for kontrolforanstaltninger.
Den franske model er endvidere ikke velegnet til at imødegå de tilfælde, hvor en terrordømt først re-
engagerer eller fortsætter et radikaliseringsforløb efter afsoning. Dette kan eksempelvis ske, fordi den
pågældende genoptager kontakt med radikaliserede miljøer, som ikke var mulig under afsoning.
Modellen vurderes desuden at være relativ procestung, da kontrolforanstaltninger ikke pålægges som
følge af den oprindelige terrordom, men derimod kræver en ny retssag på løsladelsestidspunktet. Fra
den individuelle dømtes perspektiv indebærer dette også en vis uforudsigelighed, da post-
løsladelseskontrollen ikke har grundlag i den oprindelige straffedom.
Britisk model (kontrolperiode
pålagt ved dom)
Storbritannien har ligesom Frankrig været ramt af flere Islamisk Stat-inspirerede terrorangreb udført
af løsladte terrordømte og radikaliserede. Mellem november 2019 og juni 2020 blev tre terrorangreb
udført af gerningspersoner, der var blevet løsladt under et år, inden angrebet fandt sted.
70
Bl.a. som
reaktion på disse angreb har de britiske myndigheder både gennemført ændringer af den britiske
terrorlovgivning og foretaget flere evalueringer af den eksisterende praksis på området.
I april 2021 vedtog Storbritannien den mest omfattende revision af landets terrorlovgivning i nyere
tid. Et resultat af den nye lovgivning er, at alle personer, der kendes skyldig i en terrorovertrædelse,
hvor strafferammen er to års fængsel eller mere, vil blive idømt en fængselsstraf
samt
en
kontrolperiode (licence
period)
på minimum 12 måneder, dvs. en periode med vilkår og
kontrolforanstaltninger efter løsladelse. Langt de fleste terrordømte vil således blive løsladt med
kontrolforanstaltninger i minimum det første år,
uanset
om de opnår prøveløsladelse eller afsoner
hele straffetiden. Den konkrete varighed af kontrolperioden fastsættes i forbindelse med den
oprindelige straffedom og afhænger af domstypen (Tabel 3.1).
69
Mehra T. & Coleman J. (2020)
Vienna Attack: The Path of a Prospective (Foreign) Terrorist Fighter.
International
Centre for Counter-Terrorism (ICCT).
70
Hall J. (2022)
Terrorism in Prisons.
Independent Reviewer of Terrorism Legislation.
Side
50
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0051.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Tabel 3.1. Varigheden af kontrolperioder i Storbritannien.
Livstid
Ved livstidsdomme er den dømte ikke garanteret løsladelse og vil tilbringe resten af livet med
kontrolforanstaltninger, hvis den pågældende løslades. Livstidsdomme idømmes, hvor den
pågældende kendes skyldig i drab.
Såkaldte
Extended Determinate Sentence
(EDS) anvendes, når retten finder, at en
gerningsperson er farlig og en forlænget kontrolperiode (extended
licence period)
er nødvendig
for at beskytte offentligheden. Ved disse domme beslutter dommeren, hvor længe en
gerningsperson skal være fængslet (the
custodial sentence),
og afgør samtidig, hvor længe
personens kontrolperiode (licence
period)
efter løsladelse skal vare (typisk op til maksimum
otte år, dog i særligt alvorlige tilfælde ti år).
Hvis dommeren ikke idømmer EDS eller livstid, vil de fleste terrordømte tildeles en såkaldt
Sentence for Offenders of Particular Concern
(SOPC). En SOPC indeholder en fængselsstraf
og en 12 måneders fast kontrolperiode. Den terrordømte vil således have en obligatorisk
kontrolperiode på minimum 12 måneder, uanset om den pågældende løslades på prøve eller
efter afsoning af hele straffetiden. De eneste terrordømte, der er undtaget fra dette, er
terrordømte, der er dømt for terrorrelaterede overtrædelser, hvor strafferammen er på under to
års fængsel.
Afslutningsvis er der med lovændringen i 2021 indført en ny
Serious Terrorism Sentence
for
de alvorligste terrorovertrædelser med minimum 14 års fængsel og en forlænget kontrolperiode
efter løsladelse på mellem 7 og 25 år.
EDS
SOPC
STS
I forbindelse med straffesagen træffer domstolen udelukkende afgørelse om varigheden af den
terrordømtes kontrolperiode. Domstolen træffer imidlertid ikke afgørelse om, hvilke konkrete
foranstaltninger der skal pålægges den terrordømte. Disse besluttes administrativt af
prøveløsladelsesmyndighederne på løsladelsestidspunktet med afsæt i den aktuelle risikoprofil.
De foranstaltninger, der kan anvendes i kontrolperioden, sammensættes på baggrund af et fast katalog
af mulige foranstaltninger, som også anvendes i forbindelse med prøveløsladelse i Storbritannien.
71
Kataloget indeholder standardforanstaltninger, som den dømte altid er underlagt, herunder pligt til at
opretholde kontakt med og modtage besøg af en tilsynsførende. Derudover kan supplerende og
ekstremismespecifikke foranstaltninger pålægges baseret på den løsladtes risikoprofil, eksempelvis
kontrol med elektroniske medier. Det er desuden muligt at tilføje yderligere foranstaltninger, hvis den
løsladte har en sådan risikobetonet livsførelse i kontrolperioden, at nye foranstaltninger vurderes
nødvendige og proportionale.
71
Jf.
det
britiske
Licence
Conditions
Policy
Framework
af
https://www.gov.uk/government/publications/licence-conditions-policy-framework
den
26.
juli
2021.
Side
51
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0052.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Alle personer, der løslades med en kontrolperiode, har ret til at appellere deres løsladelsesbetingelser,
hvis de mener, at de er pålagt ukorrekt eller ulovligt. Der er to muligheder for dette, henholdsvis en
intern klageordning hos prøveløsladelsesmyndighederne
72
og en retslig prøvelse ved domstolene.
Indsatsgruppens vurdering af den britiske model
Ligesom den franske model adskiller den britiske model sig fra det eksisterende danske system ved
at omfatte en bredere vifte af potentielle kontrolforanstaltninger. Dette er en fordel ud fra et
sikkerhedsperspektiv, da kontrolforanstaltninger vil have en bedre risikominimerende effekt, hvis de
kan målrettes den enkelte persons risikoprofil og konkrete forhold.
Ved den britiske model træffes beslutningen om, at en terrordømt skal pålægges
kontrolforanstaltninger med virkning efter løsladelse, allerede ved straffedommen ligesom i
Danmark, men modsat den franske model. Den britiske model adskiller sig imidlertid fra det danske
system ved, at der på domstidspunktet alene træffes afgørelse om varigheden af en kontrolperiode,
mens de konkrete kontrolforanstaltninger først udvælges på løsladelsestidspunktet. Ud fra et
sikkerhedsperspektiv er dette en fordel, da en indsats risikoprofil kan ændre sig under afsoning,
hvorfor det ikke altid vil være muligt ved domsafsigelsen at forudse, hvilke kontrolforanstaltninger
der vil være mest egnede til at håndtere pågældendes risikofaktorer på løsladelsestidspunktet. Den
britiske model giver således mulighed for, at kontrollen kan tage udgangspunkt i den aktuelle trussel
ved løsladelse ligesom i Frankrig.
73
I sammenligning med den franske model er den væsentligste forskel, at den britiske model omfatter
(stort set) alle terrordømte, frem for kun de terrordømte, der vurderes særligt farlige på
løsladelsestidspunktet. Dette betyder, at modellen er velegnet til at imødegå truslen fra de
terrordømte, der ikke rejser fornyet bekymring under afsoning pga. “falsk overholdelse”, samt
terrordømte, der først re-engagerer efter løsladelse. Omvendt tager modellen ikke højde for, om der
er terrordømte, den ikke behøver gælde for, efter de eksempelvis har deltaget i et forebyggende
program i fængslet. Modellen er dermed mere omkostningstung end den franske model.
72
I forlængelse af denne kan endvidere anmodes om en gennemgang fra den uafhængige ombudsmand for
kriminalforsorgen (Prisons
and Probation Ombudsman).
73
Denne form for fleksibilitet er ikke et ukendt fænomen i dansk ret, idet man allerede i dag kan idømme en
behandlingsdom, der bl.a. indebærer, at det vil være op til en administrativ myndighed (overlægen) at tage stilling til,
hvilke konkrete foranstaltninger der skal iværksættes, dog med løbende judiciel kontrol.
Side
52
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0053.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Det bemærkes, at den britiske model, selvom den omfatter (stort set) alle terrordømte, stadig tager
højde for, hvorvidt og i hvilket omfang den dømte har rehabiliteret sig i forbindelse med afsoning,
idet personer, der har samarbejdet om forebyggelse, vil blive pålagt et mindre restriktivt regime med
meget få kontrolforanstaltninger, mens personer, som myndighederne har større bekymringer for, vil
blive pålagt en mere omfattende kontrol. Selvom langt de fleste terrordømte vil være underlagt
kontrol og tilsyn umiddelbart efter løsladelse, kan det forhold, at de specifikke kontrolforanstaltninger
først udvælges på løsladelsestidspunktet på baggrund af erfaringer fra afsoningen, skabe et incitament
for rehabilitering hos den terrordømte.
Overvejelser om kontrolforanstaltninger for terrordømte
For at imødegå truslen fra løsladte terrordømte i fremtiden vurderer indsatsgruppen, at der er behov
for at styrke kontrollen med terrordømte i den mest kritiske periode efter løsladelse. Derfor anbefaler
indsatsgruppen, at det med inspiration fra de ovenfor beskrevne udenlandske modeller gøres muligt
at pålægge terrordømte kontrolforanstaltninger med virkning efter løsladelse i videre omfang end i
dag.
Ud fra et sikkerhedsperspektiv anbefales det, at terrordømte ikke går fra afsoning i kontrollerede
rammer til frihed i det danske samfund uden nogen form for kontrol eller kontakt med
myndighederne. Derfor vurderer indsatsgruppen, at det er at foretrække, at terrordømte som
udgangspunkt idømmes en fast kontrolperiode i forlængelse af deres fængselsstraf. En
minimumsperiode med kontrolforanstaltninger vil give myndighederne mulighed for at få et
opdateret normalbillede af den terrordømtes færden og aktiviteter efter løsladelse, inden kontrollen
med personen ophører.
74
Indsatsgruppen vurderer, at det er hensigtsmæssigt, at de konkrete kontrolforanstaltninger, ligesom i
Storbritannien og Frankrig, først udvælges på løsladelsestidspunktet. Dette vil give myndighederne
mulighed for at designe forløbet baseret på den dømtes aktuelle risikoprofil og på baggrund af en
opdateret risikovurdering. Med denne model vil det være muligt at tage hensyn til udviklingen i den
dømtes personlige forhold under afsoningen, således at kontrolforanstaltningerne er egnede og
74
Det bemærkes, at der vil skulle tages nærmere stilling til, hvilke bestemmelser i straffeloven der ved overtrædelse kan
føre til pålæg af kontrolforanstaltninger. Der kan i denne forbindelse eventuelt tages udgangspunkt i den eksisterende
afgrænsning fra kontaktforbuddet og opholdsforbuddet. Som minimum bør overtrædelser af straffelovens §§ 114-114 j
inkluderes. Uanset afgrænsning vil karakteren af den pågældende straffelovsovertrædelse skulle indgå i vurderingen af,
om en kontrolforanstaltning kan pålægges i den konkrete sag.
Side
53
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
proportionale. Foranstaltningerne bør endvidere ligesom i Storbritannien af retssikkerhedsmæssige
hensyn udvælges ud fra et fast katalog af mulige kontrolforanstaltninger. Det bemærkes, at der vil
skulle tages nærmere stilling til, om de konkrete kontrolforanstaltninger skal fastsættes af en
administrativ myndighed som i Storbritannien eller af en domstol som i Frankrig.
Indsatsgruppen anbefaler ikke en en-til-en-overførsel af alle kontrolforanstaltninger, der kendes fra
de udenlandske modeller, da en for omfattende kontrol kan have en kontraproduktiv effekt i et
forebyggende sikkerhedsperspektiv. De konkrete foranstaltninger i en dansk ordning bør derimod
udvælges, sådan at de dels adresserer specifikke faktorer i det danske trusselsbillede, dels kan
tilpasses en dansk retlig kontekst.
De konkrete kontrolforanstaltninger, som indsatsgruppen anbefaler indført i Danmark, beskrives og
begrundes selvstændigt i del 3 af denne rapport. Kontrolforanstaltningerne inkluderer i tillæg til de
eksisterende kontaktforbud og opholdsforbud følgende:
Begrænsning af våbenadgang (afsnit 5).
Begrænsning af deltagelse i skytteforeninger (afsnit 6).
Kontrol med internetaktivitet og digitale medier (afsnit 7).
Forbud mod besiddelse og deling af propaganda (afsnit 8).
Påbud om deltagelse i psykologisk eller psykiatrisk behandling (afsnit 9).
Udvidet mulighed for operativ monitering, herunder elektronisk overvågning via enten
fodlænke eller mobiltelefon (afsnit 10).
Meldepligt hos en tilsynsførende (afsnit 11).
Selvom kontrolforanstaltninger vurderes at være vigtige i risikohåndteringen af løsladte terrordømte,
er det væsentligt, at kontrollen ikke bliver så omfattende, at den bliver en barriere for reintegration
eller går ud over, hvad der er nødvendigt i forhold til at opnå målet med kontrollen. Den dømtes
konkrete forhold og adfærd bør derfor medtænkes i tilrettelæggelsen af kontrolforanstaltninger i alle
sager. Det vil således ikke være samtlige foranstaltninger, der nødvendigvis vil være relevante i alle
sager.
Der bør desuden gøres overvejelser omkring tidsaspektet og muligheden for gradvise lempelser. Det
er ikke givet, at varigheden af en kontrolperiode bør være den samme i Danmark som i udlandet.
Indsatsgruppens sikkerhedsmæssige vurdering er, at en minimumsperiode på 12 måneder efter endt
Side
54
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0055.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
afsoning – som ved den britiske model – vil have en mærkbar effekt på risikohåndteringen for de
fleste terrordømte. Derudover er der indikationer på, at der kan være behov for en maksimal
tidsmæssig udstrækning på fem år eller mere, da udenlandske myndigheder har konstateret, at nogle
personer blot udskød deres planlagte terroraktiviteter, når perioden var kortere. Indsatsgruppen har
dog ikke fundet nogen faglig grund til at anbefale, at den maksimale varighed skal være helt op til 25
år som ved de alvorligste forseelser i Storbritannien.
Ligesom i andre europæiske lande bør både varigheden af kontrolperioden samt valget af de enkelte
kontrolforanstaltninger kunne prøves ved domstolene. Der bør derfor gøres overvejelser om
domstolskontrol i lyset af eventuelle nye oplysninger, samt om, hvordan den dømte sikres de fornødne
partsrettigheder.
Hvis en mulighed for at idømme en kontrolperiode for terrordømte indføres, bør ordningen kunne
finde anvendelse over for både danske statsborgere og udlændinge. Det bemærkes herved, at en
kontrolperiode også er relevant for udviste terrordømte i de tilfælde, hvor de pga.
udsendelsesvanskeligheder, eller fordi de er på tålt ophold, befinder sig i Danmark i en periode efter
løsladelse.
Opsummering af anbefaling
Ud fra et sikkerhedsperspektiv anbefales det, at færrest muligt af de terrordømte går fra afsoning i
kontrollerede rammer til frihed i det danske samfund uden nogen form for kontrol eller kontakt med
myndighederne. Derfor anbefales det, at der tages stilling til, om terrordømte i Danmark som
udgangspunkt skal idømmes en periode med kontrolforanstaltninger i forlængelse af deres
fængselsstraf. Det anbefales i forlængelse heraf, at de specifikke kontrolforanstaltninger udvælges på
løsladelsestidspunktet med afsæt i den terrordømtes aktuelle risikoprofil.
Side
55
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0056.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
4. Kontrolforanstaltninger for radikaliserede
Det er ikke kun terrordømte, der udgør en sikkerhedsudfordring, når de løslades. Det er
veldokumenteret, at fængselsradikalisering er en reel og presserende sikkerhedsudfordring i Europa.
75
Fængsler kan i nogle tilfælde fungere som en påvirkningsarena, hvor såkaldte karismatiske ledere
forsøger at inspirere og mobilisere modtagelige indsatte i en ekstremistisk retning. Derudover kan
frihedsberøvelse i sig selv medføre, at nogle indsatte får en identitetsmæssig krise, der kan gøre dem
sårbare over for ekstremistisk ideologi.
På grund af risikoen for fængselsradikalisering kan øvrige indsatte, der påbegynder eller fortsætter
en radikaliseringsproces under fængslingen, ligeledes udgøre en terrortrussel både under afsoning og
efter løsladelse.
76
I denne forbindelse er det værd at bemærke, at 47 ud af 79 indsatte med
radikaliseringsbekymring i kriminalforsorgens institutioner pr. september 2022 var dømt eller sigtet
for andre overtrædelser end terror.
Flere terrorangreb i Europa er blevet udført af personer, der kort tid inden angrebet var blevet løsladt
efter afsoning af domme for andre overtrædelser end terror. Et eksempel på dette er danske Omar el-
Hussein, der blev løsladt den 30. januar 2015, cirka to uger før terrorangrebet mod Krudttønden og
synagogen i Krystalgade i København i februar 2015. El-Hussein var dømt for grov vold uden
ekstremistisk motiv, men var blevet indberettet pga. bekymring for radikalisering under sin
fængsling.
77
Et andet eksempel er Bakraoui-brødrene, der deltog i terrorangrebet i Bruxelles den 22.
marts 2016, efter de begge var blevet løsladt efter afsoning af straf for anden kriminalitet mellem ét
til tre år forud for angrebet.
Danske myndigheder har kun i begrænset omfang mulighed for at iværksætte tiltag over for
radikaliserede indsatte, der hverken kan opnå prøveløsladelse eller pålægges kontrolforanstaltninger
75
Hamm M. (2013)
The Spectacular Few: Prisoner Radicalization and the Evolving Terrorist Threat.
New York: New
York University Press; Silke A. (2014)
Prisons, Terrorism and Extremism. Critical Issues in Management, Radicalisation
and Reform.
London: Routledge; Basra R., Neumann P. & Brunner C. (2016)
Criminal Pasts, Terrorist Futures:
European Jihadists and the New Crime-Terror Nexus.
International Centre for the Study of Radicalisation (ICSR); Silke
A. & Veldhuis T. (2017) “Countering Violent Extremism in Prisons: A Review of Key Recent Research and Critical
Research Gaps.”
Perspectives on Terrorism
11(5): 2-11.
76
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste; Neumann P.
& Basra R. (2020)
Prisons and Terrorism: Extremist Offender Management in 10 European Countries.
International
Centre for the Study of Radicalisation (ICSR).
77
Rigspolitiet (2015)
Evaluering af myndighedernes indsats forud for og i forbindelse med terrorhændelserne den 14.
og 15. februar 2015 i København.
Side
56
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0057.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
med afsæt i en terrordom. Dette er en udfordring, da de indsatte, der ikke opnår prøveløsladelse,
typisk er de mest bekymrende indsatte ud fra et sikkerhedsperspektiv.
For at finde løsninger til at håndtere truslen fra løsladte radikaliserede har indsatsgruppen undersøgt
andre sammenlignelige landes løsningsmodeller. Undersøgelsen viste, at vestlige lande i løbet af det
seneste årti i stigende omfang er begyndt at anvende administrative kontrolforanstaltninger i
kontraterrorindsatsen, bl.a. over for terrordømte, men også over for andre radikaliserede, der vurderes
at udgøre en fare for statens sikkerhed og den offentlige orden efter løsladelse.
En administrativ kontrolforanstaltning er et præventivt redskab, der anvendes i en tidsbegrænset
periode
78
til at håndtere en umiddelbar og alvorlig trussel. Der findes ikke en fælles international
definition af administrative kontrolforanstaltninger, men indsatsgruppen arbejder med følgende
definitionen: Tvangsmæssige foranstaltninger, der uden strafferetslig anklage pålægges af en judiciel
eller udøvende myndighed mod en person som anses for at udgøre en trussel mod statens sikkerhed.
79
Foranstaltningerne anvendes typisk, når en person vurderes at udgøre en trussel mod statens sikkerhed
og den offentlige orden, men der (endnu) ikke er tilstrækkeligt bevismateriale til en (ny) straffesag.
80
Administrative kontrolforanstaltninger er blevet anvendt til terrorbekæmpelse siden FN’s
Sikkerhedsråds Resolution 1267 (1999)
81
og Resolution 1373 (2001)
82
. Inden for de seneste år har en
række vestlige lande, herunder Storbritannien, Frankrig, Schweiz, Holland, Belgien, Tyskland, USA,
Australien og Canada, vedtaget lovgivning, der gør det muligt at pålægge personer, der udgør en
terrortrussel, kontrolforanstaltninger på baggrund af en sikkerhedsindstilling. Principperne fra disse
udenlandske modeller kan overvejes som inspiration i forbindelse med en styrkelse af det danske
system.
Britisk model (TPIM)
Storbritannien har et gennemprøvet og veludviklet risikohåndteringssystem målrettet personer, som
vurderes at udgøre en terrorrisiko. Risikohåndteringssystemet, der har navnet
Terrorism Prevention
78
Den eneste administrative kontrolforanstaltning, der ikke er tidsbegrænset, er fratagelse af statsborgerskab. Dette er
allerede en mulighed i dansk ret.
79
Det bemærkes, at definitionen ikke indebærer, at selve afgørelsen skal træffes administrativt.
80
Mehra T., Wentworth M. & Ginkel BV. (2021)
The Expanding Use of Administrative Measures in a Counter-Terrorism
Context.
Part 1: In Need of Rule of Law Safeguards. International Centre for Counter-Terrorism (ICCT).
81
FN’s Sikkerhedsråd, Resolution 1267, S/RES/1267 (1999).
82
FN’s Sikkerhedsråd, Resolution 1373, S/RES/1373 (2001).
Side
57
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0058.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
and Investigation Measures
(TPIM), blev indført i 2011 som afløser for de tidligere
control orders,
der var i anvendelse fra 2005 til 2011. Systemet blev indført efter en evaluering, der påpegede en
række udfordringer ved de tidligere
control orders
og anbefalede et nyt risikohåndteringssystem, der
var mere fokuseret og mindre indgribende.
De britiske myndigheder anser TPIM som et vigtigt redskab for den britiske regering og dens
operative partnere i forhold til at forebygge og begrænse radikaliserede personers deltagelse i
terrorrelaterede aktiviteter. TPIM beskrives som en sidste udvej til at beskytte offentligheden mod
farlige personer, der vurderes at udgøre en terrorrisiko, men som hverken kan strafforfølges eller
udsendes af landet, samt mod radikaliserede kriminelle, der fortsat udgør en reel trussel efter at være
blevet løsladt fra fængslet.
83
Når en person pålægges TPIM, betyder det i praksis, at personen pålægges et sæt af
kontrolforanstaltninger, der bl.a. kan inkludere indgreb i bevægelsesfriheden, fodlænke,
begrænsninger i kommunikation samt indgreb i ejendomsretten (eksempelvis adgang til at besidde
våben). TPIM kan ligeledes indbefatte et kriminalpræventivt tilsynsforløb.
84
Beslutningen om at pålægge en person TPIM tages på baggrund af en sikkerhedsindstilling fra den
nationale efterretningstjeneste.
85
Indstillingen skal indeholde en vurdering af personens risiko samt
en begrundelse for, hvilke specifikke kontrolforanstaltninger der er egnede i den konkrete sag. Det er
efterfølgende den ressortansvarlige minister for den nationale efterretningstjeneste, den britiske
indenrigsminister, der træffer afgørelse om, hvorvidt det er nødvendigt og proportionelt at pålægge
en person TPIM, samt om de anbefalede kontrolforanstaltninger er nødvendige og proportionale.
TPIM-afgørelsen skal efterfølgende prøves ved retten ved en såkaldt tilladelseshøring, hvor det
sikres, at der ikke er elementer i afgørelsen, der er åbenlyst fejlagtige. Hvis retten giver tilladelse til,
83
The counter-terrorism and sentencing bill changes to TPIM standard of proof and time limit.
https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/959450/cts-bill-
factsheet-tpim-standard-proof-time-limit-jan-2021.pdf
84
TPIM har siden 2011 inkluderet tiltagene: Begrænsning af bopæl, begrænsning af rejseaktivitet, opholdsforbud,
begrænsning af bevægelsesfrihed, kontrol med finansielle midler, begrænsning af ejendomsretten, kontrol med
elektroniske medier, kontaktforbud, begrænsning af arbejdstilladelse, oplysningspligt og krav om deltagelse i monitering.
I 2015 blev tiltagene våbenforbud samt krav om deltagelse i tilsyn inkluderet, og i 2021 blev løgnedetektor og
stofmisbrugstest
tilføjet.
Jf.
Terrorism
Prevention
and
Investigation
Measures
Act,
https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/23/schedule/1/enacted;
www.legislation.gov.uk/ukpga/2015/6/part/2;
www.legislation.gov.uk/ukpga/2021/11/part/3.
85
Afgørelsesformen er ikke fuldstændig ukendt i en dansk kontekst, idet det efter udlændingelovens § 25 er mulighed for
at udvise en person administrativt, hvor afgørelsen beror på en farlighedsvurdering.
Side
58
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0059.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
at en person pålægges TPIM, vil politiet forkynde et TPIM-varsel for vedkommende, herunder med
oplysninger om, hvilke konkrete kontrolforanstaltninger der er tilknyttet. Afgørelsen er underlagt
anonymitet, så det ikke kommer offentligheden til kendskab, at en person er pålagt TPIM. Der er fem
betingelser, der skal være opfyldt, for at TPIM kan anvendes
86
:
Betingelse A
Indenrigsministeren finder med rimelig grund, at personen er eller har været
involveret i terrorrelaterede aktiviteter (den “relevante aktivitet”).
En del af eller alle relevante aktiviteter er nye terrorrelaterede aktiviteter.
Indenrigsministeren finder det nødvendigt med rimelig grund, at personen
pålægges terrorforebyggende og efterforskningsmæssige foranstaltninger med det
formål at beskytte befolkningen mod risikoen for terror.
Indenrigsministeren finder det nødvendigt med rimelig grund, at personen
pålægges de konkrete terrorforebyggende og efterforskningsmæssige
foranstaltninger med det formål at forhindre eller begrænse dennes deltagelse i
terrorrelaterede aktiviteter.
Retten giver ved en tilladelseshøring indenrigsministeren tilladelse, eller
indenrigsministeren finder med rimelig grund, at sagens hastende karakter
nødvendiggør,
at
personen
pålægges
terrorforebyggende
og
efterforskningsmæssige foranstaltninger uden forudgående indhentning af en sådan
tilladelse.
Betingelse B
Betingelse C
Betingelse D
Betingelse E
Varigheden af TPIM i Storbritannien var oprindeligt sat til ét år med mulighed for forlængelse i op
til to år. Dette blev imidlertid justeret i forbindelse med ændringen af den britiske
kontraterrorlovgivning i 2021, hvor den maksimale længde for TPIM blev øget fra to til fem år.
87
Begrundelsen var, at de britiske myndigheder havde konstateret, at nogle personer, der var pålagt
TPIM, blot valgte at udskyde deres planlagte terroraktiviteter i de to år, hvorfor det var nødvendigt at
udvide den maksimale længde af perioden. TPIM skal dog fortsat forlænges ved en årlig prøvelse ved
domstolene.
86
Terrorism Prevention and Investigation Measures Act 2011.
Senest opdateret i 2021 med
Counter-Terrorism and
Sentencing Act 2021.
https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2021/11/contents.
87
Counter-Terrorism and Sentencing Act 2021.
https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2021/11/contents.
Side
59
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0060.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Schweizisk model (MPT)
Schweiz har ligesom Storbritannien med
forbundsloven for politiforanstaltninger til at bekæmpe
terror
fra 2021 gjort det muligt for myndighederne at pålægge personer, der udgør en terrorrisiko,
specifikke terrorforebyggende foranstaltninger (mesures
policières de lutte contre le terrorisme,
MPT).
88
Disse foranstaltninger inkluderer meldepligt, kontaktforbud, opholdsforbud, udrejseforbud
og husarrest. Derudover anvendes såkaldte præventive samtaler til at vurdere, hvilken trussel
personen udgør. For at sikre overholdelse af foranstaltningerne (med undtagelse af de præventive
samtaler) kan også elektronisk overvågning via fodlænke eller sporing via mobiltelefon anvendes.
Det schweiziske MPT har nogle ligheder med det britiske TPIM. Ligesom i Storbritannien træffes
beslutningen om at pålægge en person terrorforebyggende foranstaltninger på baggrund af en
indstilling fra sikkerhedsmyndighederne, nærmere bestemt fra den føderale efterretningstjeneste eller
kantonerne. Indstillingen fra sikkerhedsmyndighederne skal beskrive, hvilke typer af foranstaltninger
der ønskes anvendt og i hvor lang tid. Et forløb på MPT i Schweiz har dog kortere varighed end TPIM
i Storbritannien, idet foranstaltningerne kan pålægges i maksimalt seks måneder med mulighed for
forlængelse i op til yderligere seks måneder.
I Schweiz indgives indstillingen til forbundspolitiet, der kan pålægge foranstaltningerne uden retlig
prøvelse, med undtagelse af husarrest, der skal godkendes af en domstol. En foranstaltning kan kun
pålægges, hvis der er konkrete og aktuelle indikationer på, at en person har intention om at begå
terrorrelaterede aktiviteter. Betingelserne for at pålægge en terrorforebyggende kontrolforanstaltning
er desuden defineret restriktivt ved lov. Dette vil sige, at de terrorforebyggende foranstaltninger kun
kan anvendes, hvis der ikke er andre kriminalpræventive tiltag, der kan anvendes til at håndtere
truslen.
En person, der pålægges terrorforebyggende foranstaltninger, kan til enhver tid anmode om at få
omgjort afgørelsen. Den pågældende har ret til at gennemgå sagens akter, at blive hørt i forbindelse
med domstolsprøvelse, at fremlægge beviser og at fremsætte begæring om bevisoptagelse. Det er
forudsat, at forbundsdomstolen gennemfører en omfattende undersøgelse af lovligheden og
proportionaliteten af en terrorforebyggende foranstaltning. Hvis domstolen finder, at foranstaltningen
ikke er lovlig, ophæves den øjeblikkeligt.
88
Loi
fédérale
sur
les
mesures
policières
https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2020/2004/fr.
de
lutte
contre
le
terrorisme
(MPT).
Side
60
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0061.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
For at sikre, at foranstaltningerne ikke bliver uproportionale over tid eller som resultat af ændrede
forhold, skal personen moniteres tæt af myndighederne gennem “case management”. De førnævnte
præventive samtaler anvendes desuden til at belyse udviklingen i en sag og danne grundlag for en
vurdering af, hvornår en foranstaltning skal iværksættes eller afsluttes.
Samtlige kontrolforanstaltninger i den nye schweiziske lov er trådt i kraft pr. 1. juni 2022.
Indsatsgruppen har fået oplyst, at MPT vil kunne anvendes over for både landets egne statsborgere
og udlændinge, herunder løsladte personer, der vurderes at udgøre en terrortrussel. Brud på
kontrolforanstaltningerne, med undtagelse af de præventive samtaler, kan medføre fængselsstraf i op
til tre år.
Fransk model (MICAS)
I Frankrig er det muligt at pålægge radikaliserede personer administrative kontrolforanstaltninger
med særligt fokus på bevægelsesfrihed. Muligheden for administrative kontrolforanstaltninger blev
etableret med SILT-loven fra oktober 2017, der permanentgjorde en række tiltag fra den franske
undtagelsestilstand i perioden mellem november 2015 og oktober 2017, der blev indført som følge af
Betaclan-angrebet.
89
Et af de tiltag, der blev gjort permanente, var de såkaldte
Mesures Individuelles
de Contrôle Administratif et de Surveillance
(MICAS), dvs. individuelle foranstaltninger med
administrativ kontrol og overvågning.
MICAS kan i Frankrig anvendes over for personer, hvor der er tungtvejende grunde til at antage, at
vedkommendes handlinger udgør en alvorlig trussel mod den offentlige sikkerhed og orden, og som
enten
vanligt indgår i relationer med individer eller organisationer, der opfordrer til, faciliterer eller
deltager i terrorhandlinger,
eller
som støtter, deler eller følger en ideologi, der opildner til
terrorhandlinger eller opfordrer til udførelse af sådanne. Beslutningen om at anvende MICAS træffes
af indenrigsministeren i Frankrig med orientering af den offentlige anklager.
I sammenligning med det britiske TPIM har MICAS en kortere varighed på tre måneder med
mulighed for forlængelse i op til i alt 12 måneder. MICAS indeholder desuden et færre antal mulige
kontrolforanstaltninger. I MICAS er det primære fokus at begrænse personens bevægelsesfrihed
gennem husarrest, udgangsforbud, zoneforbud og fodlænke i kombination med oplysningspligt og
89
Loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.
https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000035932811/.
Side
61
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0062.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
meldepligt på en politistation. Administrativ frihedsberøvelse er også blevet overvejet i Frankrig, men
foranstaltningen nåede aldrig lovfasen, da det franske statsråd vurderede, at administrativ
frihedsberøvelse af radikaliserede vil være i strid med både landets forfatning og den europæiske
menneskerettighedskonvention.
90
Mens de administrative kontrolforanstaltninger i andre lande er målrettet de mest alvorlige og
vanskelige tilfælde, er administrative kontrolforanstaltninger blevet anvendt i langt større omfang i
Frankrig, herunder i forlængelse af fængselsstraf, hvilket kan skyldes, at landet var i
undtagelsestilstand efter Paris-angrebet i 2015 og frem til den 1. november 2017.
Hollandsk model (TBMT)
Holland vedtog i 2017 en midlertidig lov, der gør det muligt at anvende kontrolforanstaltninger
(TBMT) over for personer, der udgør en terrorrisiko.
91
I februar 2022 blev loven forlænget med
yderligere fem år, så den indtil videre har virkning frem til den 1. marts 2027.
Det følger af loven, at den hollandske justitsminister på baggrund af nationale sikkerhedshensyn kan
begrænse en persons bevægelsesfrihed, hvis personens adfærd kan relateres til terrorrelaterede
aktiviteter eller støtte heraf. De mulige kontrolforanstaltninger inkluderer meldepligt på en
politistation samt opholdsforbud og kontaktforbud. Til at monitere overholdelse af opholdsforbuddet
kan elektronisk overvågning med fodlænke anvendes ligesom i de andre tre lande. Derudover kan en
person pålægges et forbud mod at forlade Schengen-området (udrejseforbud). Den hollandske model
minder dermed indholdsmæssigt om den franske model pga. et overvejende fokus på
bevægelsesfrihed.
Som ved den schweiziske model (MPT) er kontrolforanstaltningernes varighed i Holland begrænset
til maksimalt seks måneder med mulighed for forlængelse i yderligere seks måneder. Ingen
foranstaltning må dog opretholdes længere, end hvad der er nødvendigt for at beskytte statens
sikkerhed. Brud på kontrolforanstaltningen kan medføre bøde eller fængsel i indtil ét år, hvilket er
lavere end i Schweiz, hvor fængselsstraffen er på op til tre år.
90
Conseil d’État (2015) “Avis sur la constitutionnalité et la compatibilité avec les engagements internationaux de la
France de certaines mesures de prévention du risque de terrorisme.” N
o
390867.
91
Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding.
https://wetten.overheid.nl/BWBR0039210/2017-03-01.
Side
62
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0063.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Overvejelser om kontrolforanstaltninger for radikaliserede
Indsatsgruppen vurderer, at de ovenfor beskrevne udenlandske modeller for administrative
kontrolforanstaltninger potentielt vil kunne anvendes som inspiration til at håndtere terrortrusler fra
radikaliserede indsatte i Danmark, som ikke er terrordømte, men som vurderes særligt farlige på
løsladelsestidspunktet. Radikaliserede personer, der ikke er terrordømte, vil i udgangspunktet blive
løsladt uden nogen form for kontrol uanset alvoren af deres risikoprofil. Administrative
kontrolforanstaltninger vil kunne pålægges ved løsladelse med afsæt i en konkret og aktuel
farlighedsvurdering og vil derfor kunne anvendes over for de mest bekymrende radikaliserede
indsatte i en tidsbegrænset periode efter løsladelse.
Derudover vil administrative kontrolforanstaltninger på kort sigt eventuelt kunne anvendes over for
den eksisterende population af indsatte med terrorsager i tilfælde af, at de ikke er omfattet af
ordningen beskrevet i afsnit 3. Som beskrevet indledningsvis står Danmark og resten af Europa
aktuelt over for et historisk højt antal løsladelser af personer, der er dømt i terrorsager. Herhjemme
involverer disse sager bl.a. fremmedkrigere, der har været udrejst til terrororganisationer i udlandet,
samt personer, der har deltaget i angrebsplanlægning i Danmark. Indsatsgruppen vurderer, at de
administrative kontrolforanstaltninger i en overgangsperiode vil være et nyttigt redskab til at imødegå
trusler fra terrordømte, der løslades i de kommende år, hvis disse ikke kan omfattes af ordningen for
terrordømte.
Det er væsentligt at understrege, at administrative kontrolforanstaltninger er et nyt og omdiskuteret
redskab på terrorområdet. Menneskerettighedsorganisationer og forskere har udtrykt bekymring over
brugen af administrative kontrolforanstaltninger, herunder særligt brug af kontrolforanstaltninger, der
har karakter af frihedsberøvelse (f.eks. husarrest) eller er tidsubegrænsede (f.eks. fratagelse af
statsborgerskab).
92
Forskere har derfor argumenteret for, at det er væsentligt, at de valgte
kontrolforanstaltninger både har en reel trusselsreducerende effekt og ikke er unødigt restriktive ved
eksempelvis at have karakter af frihedsberøvelse.
93 94
92
Amnesty International (2018)
Punished without trial – the use of administrative control measures in the context of
counter-terrorism in France.
93
Jf. Boutin B. (2017)
Administrative Measures in Counter-Terrorism and the Protection of Human Rights.
94
Dette er bl.a. årsagen til, at indsatsgruppen i det følgende ikke anbefaler husarrest eller forvaring efter dom som mulige
kontrolforanstaltninger.
Side
63
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0064.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Omvendt har FN’s kontraterrorkomité argumenteret for, at der kan være behov for at anvende
administrative kontrolforanstaltninger i særlige tilfælde på terrorområdet. Konkret anbefaler
komitéen, at stater anvender administrative kontrolforanstaltninger som præventive redskaber i de
radikaliseringssager, hvor strafforfølgelse (endnu) ikke er egnet, og hvor det kan gøres på en sådan
måde, at det er foreneligt med internationale menneskerettigheder og national lovgivning.
95
Også
nogle forskere har argumenteret for, at administrative kontrolforanstaltninger kan være et brugbart
og legitimt redskab til at imødegå en trussel mod statens sikkerhed i exceptionelle tilfælde, herunder
over for nyligt løsladte radikaliserede med høj farlighed.
96
Det er dog afgørende, at der indføres
tilstrækkelige retssikkerhedsmæssige og proceduremæssige garantier, herunder mulighed for
prøvelse af afgørelsen.
97
Hvis en dansk ordning for kontrolforanstaltninger indføres, kan det ligesom i de udenlandske
modeller være den nationale efterretningstjeneste (dvs. PET), der foretager sikkerhedsindstillingen
og fremsætter konkrete forslag til, hvilke foranstaltninger den pågældende person bør pålægges for
at imødegå truslen. Indstillingen bør indeholde klare indikationer på, at den løsladte udgør en
terrortrussel, der ikke kan håndteres gennem eksisterende indsatser. Det bør desuden overvejes, om
afgørelsen på baggrund af en sådan indstilling skal træffes administrativt som i de udenlandske
modeller – eksempelvis af justitsministeren eller statsadvokaten – og derefter prøves ved en domstol,
eller om afgørelsen alene skal træffes af en domstol. Uanset afgørelsesmodel bør det nærmere
overvejes, hvordan den pågældende sikres de fornødne partsrettigheder.
De udenlandske modeller indeholder en omfattende og varierende liste af kontrolforanstaltninger,
hvoraf kun nogle vurderes egnede i Danmark. Hvilke konkrete kontrolforanstaltninger, der bør indgå
i en eventuel dansk ordning, vil skulle tage udgangspunkt i det danske trusselsbillede og dansk ret,
herunder Danmarks internationale forpligtelser. Indsatsgruppen vurderer, at kontaktforbuddet
98
og
95
United Nations (2015) “Implementation of Security Council Resolution 2178 (2014) by States Affected by Foreign
Terrorist Fighters.” UN Doc S/2015/338.
96
Mehra T., Wentworth M. & Ginkel BV. (2021)
The Expanding Use of Administrative Measures in a Counter-Terrorism
Context.
Part 1: In Need of Rule of Law Safeguards. International Centre for Counter-Terrorism (ICCT); Boutin B. (2017)
Administrative Measures in Counter-Terrorism and the Protection of Human Rights.
97
Mehra T., Wentworth M. & Ginkel BV. (2021)
The Expanding Use of Administrative Measures in a Counter-Terrorism
Context.
Part 1: In Need of Rule of Law Safeguards. International Centre for Counter-Terrorism (ICCT).
98
Ved kontaktforbud forstås et forbud mod at søge at kontakte andre personer, der er dømt for terrorrelaterede
overtrædelser, jf. straffelovens § 79 b, stk. 3.
Side
64
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0065.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
opholdsforbuddet
99
, der allerede er kendt på terrorområdet i Danmark, også bør overvejes som mulige
kontrolforanstaltninger over for løsladte radikaliserede, der udgør en terrortrussel. Sådanne forbud
mod at kontakte bestemte personer eller opholde sig bestemte steder indgår som beskrevet ovenfor i
flere af de udenlandske modeller.
De andre kontrolforanstaltninger fra de udenlandske modeller, som indsatsgruppen vurderer, bør
overvejes i Danmark, er udvalgt, fordi de kan adressere konkrete faktorer i det danske trusselsbillede.
Disse foranstaltninger beskrives og begrundes i del 3 i denne rapport og inkluderer:
Begrænsning af våbenadgang (afsnit 5).
Begrænsning af deltagelse i skytteforeninger (afsnit 6).
Kontrol med internetaktivitet og digitale medier (afsnit 7).
Forbud mod besiddelse og deling af propaganda (afsnit 8).
Påbud om deltagelse i psykologisk eller psykiatrisk behandling (afsnit 9).
Udvidet mulighed for operativ monitering, herunder elektronisk overvågning via enten
fodlænke eller mobiltelefon (afsnit 10).
Meldepligt hos en tilsynsførende (afsnit 11).
Hvis administrative kontrolforanstaltninger indføres som et redskab i kontraterrorindsatsen i
Danmark, vil foranstaltningernes tidsmæssige udstrækning og processen for forlængelser skulle
fastlægges med udgangspunkt i dansk ret og i overensstemmelse med Danmarks internationale
forpligtelser, ligesom muligheden for prøvelse vil skulle tilpasses. Som beskrevet ovenfor varierer
varigheden af kontrolforanstaltningerne i de udenlandske modeller. I Storbritannien er TPIM’s
maksimale længde for nyligt blevet forlænget fra to til fem år med en årlig prøvelse af
proportionalitet. Dette er længere end i Frankrig, Holland og Schweiz, hvor den maksimale
tidsgrænse for foranstaltningerne er sat til 12 måneder. De britiske myndigheders argument for den
længere periode er, at de har konstateret, at nogle personer blot udskød deres planlagte
terroraktiviteter, når den maksimale længde af perioden var to år.
Indsatsgruppen vurderer, at administrative kontrolforanstaltninger kun vil finde anvendelse på et lille
antal personer i Danmark. Til sammenligning er kun tre personer på TPIM i Storbritannien pr.
99
Ved opholdsforbud forstås et forbud mod at færdes og opholde sig i et eller flere nærmere afgrænsede områder, hvor
der er en særlig risiko for, at den dømte enten vil blive fastholdt eller falde tilbage i et radikaliseret miljø eller vil kunne
påvirke radikaliseringsudsatte personer i en negativ retning, jf. straffelovens § 79 b, stk. 2.
Side
65
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0066.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
november 2021, selvom den britiske population af voldelige ekstremister er større end i Danmark.
Det bør i denne forbindelse bemærkes, at de administrative kontrolforanstaltninger i såvel
Storbritannien som i Schweiz, Frankrig og Holland kan anvendes på
alle radikaliserede, der udgør
en særlig terrortrussel,
og ikke kun de radikaliserede personer, der har afsonet fængselsstraf. Med
andre ord omfatter de udenlandske modeller en bredere persongruppe end indsatsgruppens
fokusgruppe. Undersøgelserne til denne rapport har udelukkende fokuseret på
løsladte
radikaliserede,
og det er uden for indsatsgruppens opdrag at komme med anbefalinger vedrørende radikaliserede, der
ikke har afsonet fængselsstraf.
Opsummering af anbefaling
Det anbefales, at det overvejes, om kontrolforanstaltninger i særlige tilfælde skal kunne anvendes
over for løsladte radikaliserede, hvis sikkerhedsmyndighederne kan fremvise klare indikationer på,
at den pågældende udgør en terrortrussel, der ikke kan håndteres gennem en (ny) straffesag eller
eksisterende indsatser. Beslutningen om at pålægge en person kontrolforanstaltninger bør træffes af
eller kunne prøves ved en domstol, og der skal indføres retssikkerhedsmæssige og proceduremæssige
garantier.
Hvilke konkrete kontrolforanstaltninger, der bør indgå i en eventuel dansk ordning, vil skulle tage
udgangspunkt i det danske trusselsbillede og dansk ret. Først og fremmest bør kontaktforbuddet og
opholdsforbuddet, der allerede er kendt på terrorområdet i Danmark, overvejes som mulige
kontrolforanstaltninger over for løsladte radikaliserede, der udgør en terrortrussel.
Side
66
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0067.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Del 3.
Nye
kontrolforanstaltninger
og supplerende
redskaber
Side
67
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0068.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Del 3. Nye kontrolforanstaltninger
supplerende redskaber
og
Trusselsbilledet på terrorområdet har udviklet sig markant i de seneste ti år. Terrorangreb i Europa
kommet sjældent til udtryk via dirigerede og komplekse angreb, men bliver primært udført af
soloterrorister eller mindre terrorgrupper med brug af lettilgængelige midler og til tider efter en meget
kort planlægningsfase. Samtidig er trusselsbilledet blevet mere ideologisk komplekst, idet truslen
udgår fra en række forskellige typer af aktører, om end den største terrortrussel mod Danmark fortsat
udgår fra de militant islamistiske grupper Islamisk Stat og al-Qaida, som inspirerer individer og
netværk til angreb.
100
Udviklingen i trusselsbilledet afspejles i, at de terrordømte og radikaliserede, der aktuelt er fængslet
i de europæiske fængsler, adskiller sig fra fortidens generationer af terrorister. Der er eksempelvis en
større variation i de indsattes ideologiske profiler samt markante forskelle på deres kapacitet og
netværk. De indsattes psykologiske profiler er desuden forskelligartede, samtidig med at den
aldersmæssige og kønsmæssige fordeling blandt de indsatte har rykket sig.
101
I Danmark kommer
denne profilmæssige variation bl.a. til udtryk i, at myndighederne har registreret stor forskel på de
terrordømtes adfærdsmønstre under fængsling.
102
Med blik for udviklingen i trusselsbilledet og den aktuelle ekstremistiske fængselspopulation
vurderer indsatsgruppen, at myndighederne i fremtiden vil få brug for nye redskaber til at adressere
en mere kompleks gruppe af løsladte terrordømte og radikaliserede. Den profilmæssige variation
fordrer endvidere en mere differentieret tilgang, hvor løsladte terrordømte og radikaliserede i højere
omfang håndteres med udgangspunkt i deres specifikke risikoprofil på løsladelsestidspunktet. Ved at
indføre et bredere katalog af mulige kontrolforanstaltninger vil myndighederne få mulighed for at
designe en målrettet og reflekteret indsats, der kan imødegå truslen fra forskellige typer af løsladte
personer.
100
101
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Center for Terroranalyse (2023)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste. Neumann
P. & Basra R. (2020)
Prisons and Terrorism: Extremist Offender Management in 10 European Countries.
International
Centre for the Study of Radicalisation (ICSR).
102
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede (2021)
Indsatsen over for terrordømte og radikaliserede
indsatte under varetægt og afsoning.
Side
68
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0069.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
De ovenfor beskrevne udenlandske modeller (del 2) indeholder en lang række mulige
kontrolforanstaltninger og redskaber, der ikke er i anvendelse i Danmark, hvor det aktuelt kun er
muligt at pålægge terrordømte et opholdsforbud eller et kontaktforbud med virkning efter endt
afsoning. De følgende afsnit gennemgår de specifikke kontrolforanstaltninger fra de udenlandske
modeller, som indsatsgruppen vurderer, bør overvejes indført i Danmark. Kontrolforanstaltningerne
er udvalgt, fordi de dels anvendes i andre sammenlignelige lande, dels er vurderet egnede til at
adressere specifikke faktorer i det aktuelle efterretnings- og trusselsbillede i Danmark. Med andre ord
er de mulige udenlandske kontrolforanstaltninger systematisk sammenholdt med de mest markante
aktuelle faktorer i det danske trusselsbillede med henblik på at identificere de foranstaltninger, der
må forventes at have en reel trusselsreducerende effekt.
Det understreges, at indsatsgruppen ikke anbefaler en en-til-en-overførsel af alle de mulige
udenlandske kontrolforanstaltninger, da en for omfattende kontrol kan have en kontraproduktiv effekt
i et forebyggende sikkerhedsperspektiv.
103
Derudover er det af ressourcemæssige årsager
uhensigtsmæssigt at indføre kontrolforanstaltninger, som ikke forventes at blive relevante med afsæt
i det aktuelle efterretningsbillede. De mulige kontrolforanstaltninger fra udlandet er derfor prioriteret
og gennemgået med blik for det danske efterretnings- og trusselsbillede samt den danske retlige og
organisatoriske kontekst.
Med afsæt i argumentationen i denne rapports del 2 kan kontrolforanstaltningerne potentielt anvendes
over for dels terrordømte, der er omfattet af en kontrolperiode efter løsladelse, dels andre løsladte
radikaliserede, der vurderes at udgøre en terrortrussel. Med mindre andet er anført, tænkes alle
kontrolforanstaltninger anvendt over for både danske statsborgere og udviste udlændinge, der
befinder sig i landet efter løsladelse. Som beskrevet i rapportens del 2 vil der på løsladelsestidspunktet
skulle foretages en konkret vurdering af, hvilke kontrolforanstaltninger det vil være proportionalt og
relevant at pålægge i den enkelte sag.
Eftersom kontrolforanstaltninger ikke kan stå alene og vil skulle tilpasses det danske system,
indeholder de følgende afsnit ligeledes en række forslag om supplerende redskaber til at adressere de
mest markante faktorer i trusselsbilledet. De supplerende redskaber er særligt relevante for den
bredere gruppe af bekymringsindberettede indsatte, der ikke ved løsladelse vurderes at udgøre en så
103
Hall J. (2020)
Terrorist Risk Offenders: Independent Review of Statutory Multi-Agency Public Protection
Arrangements.
Independent Reviewer of Terrorism Legislation.
Side
69
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
alvorlig terrortrussel, at det kan retfærdiggøre pålæg af kontrolforanstaltninger. Derudover gøres der
i rapportens del 3 overvejelser om en styrkelse af den kriminalpræventive indsats og den operative,
efterretningsmæssige indsats, om end sidstnævnte er vanskeligt at gå i detaljer med i en åben rapport.
Alle kontrolforanstaltninger og redskaber er udvalgt med fokus på perioden efter endt afsoning og
tænkes således ikke anvendt under prøveløsladelse, jf. rapportens del 1 for anbefalingerne rettet mod
prøveløsladelse.
Side
70
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0071.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
5. Våbenadgang
Valg af fremgangsmåde ved et terrorangreb afspejler ofte gerningspersonens kapacitet.
Fremgangsmåden og gerningspersonens kapacitet kan ligeledes have stor indvirkning på antallet af
sårede og dræbte ved et angreb samt i forhold til den propagandaeffekt, som et angreb medfører. I
vurderingen af terrortruslen mod Danmark fra 202 vurderer CTA, at brug af skydevåben er blandt de
mest sandsynlige fremgangsmåder ved både et militant islamistisk og et højreekstremistisk
terrorangreb i Danmark.
104
En gennemgang af danske terrorsager viser, at størstedelen af gerningspersonerne har haft intention
om at anvende skydevåben som fremgangsmåde. Bare i 2021 er to personer med kriminel fortid i to
separate terrorsager dømt for at have anskaffet skydevåben og ammunition til brug for en eller flere
terrorhandlinger. Derudover er omkring en femtedel af de indsatte i kriminalforsorgens institutioner,
der mellem 2018 og 2021 er blevet kategoriseret pga. bekymring for militant islamisme, på et
tidspunkt blevet dømt for besiddelse af skydevåben under særligt skærpende omstændigheder.
CTA vurderer, at der i Danmark findes ekstremister, der har kapacitet til at anvende skydevåben til
at gennemføre terrorangreb. Angreb med sådanne våben kan have stor skadevirkning og kan
gennemføres spontant eller efter en meget kort planlægningsfase. CTA fremhæver endvidere, at
ansættelse i Forsvaret eller politiet, tilknytning til Hjemmeværnet samt besiddelse og brug af lovlige
jagtvåben kan have en kapacitetsopbyggende effekt i forhold til at begå terror.
105
Også på europæisk plan spiller skydevåben en væsentlig rolle i trusselsbilledet. Sammenlignelige
lande, såsom Norge, Belgien og Østrig, har inden for de seneste år været ramt af militant islamistiske
angreb, hvor gerningspersonerne anvendte skydevåben som fremgangsmåde.
106
Skydevåben har
desuden været den mest anvendte våbentype ved de seneste års gennemførte højreekstremistiske
angreb i Vesten. Det er CTA’s vurdering, at der blandt højreekstremister internationalt og i Danmark
generelt er stor interesse for våben, herunder særligt skydevåben.
107
104
105
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
106
Pga. omfanget af angreb udført med skydevåben strammede EU i 2017 den fælles europæiske politik vedrørende
anskaffelse og ulovlig spredning af våben (EU
Firearms Directive 2017/853),
hvilket førte til strengere regler om semi-
automatiske våben, bedre transnational deling af oplysninger samt styrket sporing af våben over landegrænser.
107
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Side
71
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0072.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Som følge af disse tendenser i trusselsbilledet har adgang til skydevåben været et centralt fokuspunkt
i servicetjekket af den danske indsats over for løsladte terrordømte og radikaliserede.
Våbenforbud
Erhvervelsen af skydevåben er primært forbeholdt personer med lovlig adgang til våben eller med
kriminelle kontakter, der kan bistå med at skaffe våben.
108
Terrordømte og andre løsladte
radikaliserede kan bl.a. opnå adgang til skydevåben gennem kontakter til kriminelle miljøer i tiden
før, under eller efter fængsling. Dette sås eksempelvis ved terrorangrebet i København den 14. og 15.
februar 2015, hvor gerningspersonen, Omar el-Hussein, anskaffede skydevåben til brug for angrebet
gennem det kriminelle bandemiljø. Derudover viser erfaringer fra udlandet, at radikaliserede i nogle
tilfælde har opnået adgang til våben via lovlig våbentilladelse.
I Danmark indgår tidligere domme for personfarlig kriminalitet allerede som et centralt element i
politiets vandelsundersøgelse
109
i forbindelse med ansøgning om våbentilladelse. Med afsæt i
trusselsbilledet er det dog væsentligt entydigt at sikre, at ingen løsladte terrordømte eller andre
radikaliserede, der udgør en terrortrussel, kan opnå lovlig adgang til våben eller ansættelse i stillinger,
der kræver våbentilladelse.
En entydig begrænsning af lovlig våbenadgang kan bl.a. opnås ved at gøre det muligt at pålægge
løsladte terrordømte og andre løsladte radikaliserede, der udgør en terrortrussel, et forbud mod at
anskaffe, besidde, benytte eller arbejde med våben. På denne måde vil terrordømte og radikaliserede,
der er pålagt et forbud, kunne sanktioneres, hvis de indgiver en ansøgning om våbentilladelse. I
forbindelse med indførelsen af et eventuelt våbenforbud kan det overvejes, om det også skal inkludere
et forbud mod, at der opbevares våben på vedkommendes bopælsadresse, uanset om disse tilhører en
bofælle med en våbentilladelse.
Et våbenforbud for løsladte terrordømte og radikaliserede er allerede kendt fra andre europæiske
landes kontraterrorindsats. Kort tid efter terrorangrebet i Wien i november 2020, der blev udført af
en løsladt terrordømt, fremlagde den østrigske regering et forslag om, at personer, som har været
dømt for en terrorrelateret overtrædelse, skal registreres på en liste (terrorregister) og bl.a. kunne
pålægges et livslangt forbud mod våbenbesiddelse. Ligeledes har det i Storbritannien siden 2015
108
109
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Vandelsundersøgelsen er en konkret og individuel vurdering, hvor det særligt er oplysninger om ansøger i politiets
registre fra de seneste fem år op til ansøgningstidspunktet, der har betydning for politiets afgørelse om våbentilladelse.
Side
72
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0073.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
været muligt at pålægge personer, der udgør en terrortrussel, et forbud mod at anmode om og besidde
våben, sprængstoffer og våbenlignende genstande i regi af den ovenfor beskrevne TPIM-ordning.
110
Fordi skydevåben er en væsentlig faktor i trusselsbilledet, og fordi retten til at bære skydevåben ikke
er en grundlæggende rettighed, foreslår indsatsgruppen, at personer, der er dømt for overtrædelse af
terrorbestemmelserne, skal kunne afskæres adgang til våben ikke kun i en periode efter løsladelse,
men for bestandigt. Dette kan eksempelvis opnås ved at gøre det foreslåede våbenforbud livsvarigt
for samtlige terrordømte. Et livsvarigt våbenforbud vil sende et klart og entydigt signal om, at
terrordømte aldrig skal kunne opnå lovlig adgang til våben, uanset hvor lang tid der er gået siden
deres dom.
Informationsudveksling ved vandelsgodkendelse
Selvom et våbenforbud indføres for terrordømte og andre løsladte radikaliserede, der udgør en
terrortrussel, vil langt fra alle løsladte personer, der er blevet indberettet pga. bekymring for
radikalisering, kunne omfattes af et forbud. Eftersom brug af skydevåben er blandt de mest
sandsynlige fremgangsmåder ved et terrorangreb i Danmark, er det værd at overveje, om
våbenadgang også skal begrænses for den bredere gruppe af bekymringsindberettede personer,
selvom de ikke umiddelbart udgør en akut terrortrussel, der kan retfærdiggøre pålæg af
kontrolforanstaltninger. Dette er særligt relevant i de tilfælde, hvor en indsat først re-engagerer i en
ekstremistisk orientering efter løsladelse eller har benyttet “falsk overholdelse” under afsoning, dvs.
at den indsatte har givet udtryk for at ville samarbejde uden reelt at have intention om at afskrive sig
et voldeligt ekstremistisk verdenssyn.
Som beskrevet indgår tidligere domme for personfarlig kriminalitet allerede som et centralt element
i politiets vandelsundersøgelse. Adgang til våben er derfor først og fremmest en udfordring i sager
med løsladte bekymringsindberettede personer, som
ikke
har været dømt for personfarlig kriminalitet.
Disse personer kan være vanskelige at vurdere i forbindelse med en ansøgning om våbentilladelse,
da oplysningerne om, at en person er bekymringsindberettet, ikke i alle tilfælde er tilgængelige for
Politiets Administrative Center (PAC), der foretager den politifaglige vurdering.
110
Terrorism Prevention and Investigation Measures Act 2011.
Senest opdateret i 2021 med
Counter-Terrorism and
Sentencing Act 2021.
https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2021/11/contents.
Side
73
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0074.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
PAC modtager i dag ikke automatisk bekymringsindberetninger om radikalisering fra
kriminalforsorgen, og PAC har heller ikke på anden vis systematisk adgang til indberetningerne til
brug for deres behandling af ansøgninger om våbentilladelser mv. Ved løsladelse af en
bekymringsindberettet indsat underretter kriminalforsorgen bopælspolitikredsen via infohuset. PAC
har en teoretisk mulighed for at blive orienteret om, at en person tidligere har været i
bekymringskategori hos kriminalforsorgen via bopælspolitikredsen, men denne vidensdeling er ikke
formaliseret,
underretningen
hvorfor
systemet
fremstår
personbåret
løsladelse
og
sårbart.
Selve
indholdet
af
bekymringsindberetningen vil desuden ikke i alle tilfælde være bredt kendt i politiet, da
fra kriminalforsorgen ved
udelukkende
indeholder personens
bekymringskategorisering og ikke selve indholdet af bekymringen.
111
Hvis en ansøger om våbentilladelse er en nyligt løsladt, der er dømt for personfarlig kriminalitet, vil
den manglende underretning af PAC om bekymringsindberetninger være mindre afgørende, om end
ikke ubetydelig, da det vil fremgå af kriminalregisteret, at personen er dømt for personfarlig
kriminalitet og dermed uegnet til våbentilladelse. Hvis ansøgeren derimod er dømt for andet end
personfarlig kriminalitet, men indberettet pga. bekymringer om radikalisering under afsoning, er der
en risiko for, at det ikke vil blive opfanget i det nuværende system.
Indsatsgruppen vurderer, at indberetninger pga. bekymring for radikalisering under fængsling altid
bør indgå med væsentlig og tungtvejende vægt i politiets afgørelser om, hvorvidt en person er egnet
til at få våbentilladelse. Det anbefales derfor, at der etableres en ordning, hvor PAC systematisk
orienteres om eller har adgang til oplysninger om, at en ansøger om våbentilladelse er blevet
bekymringsindberettet pga. mistanke om radikalisering.
PAC’s adgang til radikaliseringsbekymringer kan etableres på flere måder. Indsatsgruppen vurderer,
at det på kort sigt er sikrest, at PET foretager en screening af ansøgere om våbentilladelse på baggrund
af efterretningstjenestens oplysninger om bl.a. radikaliseringsbekymringer. Såfremt PET anser det
som betænkeligt at udstede våbentilladelsen, kan PET orientere PAC om betænkeligheden, hvorefter
PAC ikke udsteder en våbentilladelse. Denne ordning forudsætter, at PET har adgang til hurtigt og
systematisk at få overblik over aktuelle ansøgninger om våbentilladelse. Dvs. at den relevante data
111
Baggrunden herfor er, at en fremsendelse af en skriftlig bekymringsindberetning til politikredsene i ufiltreret form vil
gå ud over, hvad der er tilladt for udveksling af oplysninger mellem myndighederne i medfør af retsplejelovens § 115
(KSP-samarbejdet). Politiets infohustovholder kan dog kontakte kriminalforsorgen for at få bekymringen konkretiseret,
jf. jf. Justitsministeriets forskningskontor (2019)
Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde
og PET´s exitindsats.
Side
74
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0075.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
fra PAC skal videregives eller gøres tilgængelig for PET i en fast struktureret form, der kan indlæses
struktureret – og altså ikke manuelt – i PET’s systemer. Det er endvidere påkrævet, at ordningen
indrettes således, at et afslag om våbentilladelse kan gives uden begrundelse, hvis afgørelsen er truffet
på baggrund af oplysninger om en radikaliseringsbekymring eller efter anmodning fra PET.
Opsummering af anbefaling
Det anbefales, at terrordømte og radikaliserede, der udgør en terrortrussel, skal kunne pålægges et
forbud mod at anskaffe, besidde, benytte eller arbejde med våben. Det foreslås, at terrordømte skal
kunne fratages muligheden for adgang til våben for bestandigt ved at gøre våbenforbuddet personligt
og livsvarigt for denne persongruppe.
Det anbefales, at indberetninger om radikaliseringsbekymringer altid bør indgå med vægt i
vurderingen af, om en person er egnet til at få våbentilladelse. Konkret anbefales det, at PET screener
ansøgere på baggrund af efterretningstjenestens oplysninger om bl.a. radikaliseringsbekymringer og
underretter PAC, hvis oplysningerne taler imod adgang til våben. Dette forudsætter dels, at PET får
tilsendt struktureret data om ansøgere, dels at der kan gives afslag uden begrundelse.
Side
75
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0076.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
6. Deltagelse i skytteforeninger
Træning i skytteforeninger kan ligesom våbentilladelse bidrage til at øge en persons kapacitet til at
begå angreb. Konkret fremhæver CTA i vurderingen af terrortruslen mod Danmark fra 2022, at
radikaliserede personer, som har våbenkendskab fra skytteforeninger, vil være i stand til at
gennemføre terrorangreb med særlig stor effekt.
112
Inden for de højreekstremistiske miljøer er der generelt en stor interesse for våben, og flere af de
allerede gennemførte højreekstremistiske terrorangreb i Vesten har været udført af gerningspersoner,
der var aktive i skytteforeninger. Eksempelvis var Philip Manshaus, der stod bag et angreb på en
moské i Norge i 2019, medlem af en skytteforening i året op til sit angreb.
Lignende tendenser ses på bandeområdet i Danmark, hvor politiet har erfaret, at visse personer
relateret til bandemiljøet har udnyttet skytteforeninger til at lære at skyde med og håndtere
skydevåben, hvilket øger risikoen for flere alvorlige og evt. dødelige skudepisoder.
113
I tillæg til ovennævnte våbenforbud er det således relevant at begrænse løsladte terrordømtes og
radikaliseredes mulighed for medlemskab af og træning i skytteforeninger.
Forbud mod deltagelse i skytteforeninger
Før 2018 var der ikke krav om våbentilladelse eller bæretilladelse for at være medlem af en
skytteforening i Danmark. Som led i Bandepakke III blev våbenbekendtgørelsen imidlertid ændret,
så medlemmer af skytteforeninger, som ikke benytter eget våben, og som er fyldt 15 år, efter den 1.
juli 2018 skal vandelsgodkendes af politiet for lovligt at få overladt et våben, som tilhører den
pågældende forening eller et medlem af foreningen.
114
Hvis radikaliseringsbekymringer som foreslået
i afsnit 5 fremover skal indgå i vandelsgodkendelser, vil det således også kunne medvirke til, at
radikaliserede ikke kan få medlemskab af en skytteforening.
112
113
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Regeringen (2022)
Trygge lokalsamfund uden kriminelle bander – Opgør med fødekæden, forretningen og forråelsen.
Bandepakke IIII.
114
Regeringen (2017)
Bander bag tremmer.
Bandepakke III.
Side
76
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0077.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Skytteforeninger kan dog fortsat i henhold til våbenbekendtgørelsen overlade våben i forbindelse med
prøveskydninger og andre arrangementer, som foreningen er ansvarlig for at afholde.
115
Det er i dag
ikke lovreguleret, hvor mange prøveskydninger der kan afholdes, men DGI Skydning, Dansk Skytte
Union og Dansk Firmaidrætsforbund har i
Sikkerhedsbestemmelser for skydning
(SIKSKY) fastsat
regler, der giver mulighed for fem prøveskydninger i en skytteforening i en periode på 12 måneder.
116
Med den seneste bandepakke IV fra september 2023 foreslår regeringen, at der sker en intensiveret
kontrol med prøveskydninger i skytteforeningsregi ved bl.a. at nedsætte antallet af prøveskydninger
uden politiets samtykke fra fem til to prøveskydninger per person inden for en periode på tolv
måneder.
Risikoen ved prøveskydninger er, at radikaliserede personer kan udnytte ordningen til at øve
skydefærdigheder og dermed opøve angrebskapacitet, uden at myndighederne opdager det.
Indsatsgruppen anbefaler derfor, at det skal være muligt at pålægge løsladte terrordømte og
radikaliserede, der udgør en terrortrussel, et forbud mod at få overladt våben i en skytteforening.
Forbuddet skal sikre, at terrordømte og radikaliserede kan sanktioneres, hvis de forsøger at anvende
træning i skytteforeninger til at opbygge kapacitet til at begå terror eller udnytter
prøveskydeordningen til at få adgang til våben.
Informationsudveksling omkring skytteforeninger
For at kunne føre tilsyn med terrordømtes og radikaliseredes brug af prøveskydningsordningen er det
nødvendigt at sikre et bedre overblik over, hvem der deltager i prøveskydninger. Det er i dag ikke
lovreguleret, hvilke oplysninger der skal noteres i forbindelse med fastlæggelse af identiteten på de
personer, der deltager i prøveskydninger i skytteforeninger.
Indsatsgruppen foreslår derfor, at det fastsættes direkte i våbenbekendtgørelsen, at skytteforeninger
skal stille krav om fremvisning af billedlegitimation ved overladelse af et våben, ligesom såkaldte
stamoplysninger om fulde navn, legitimationstype og -nummer (kørekort eller pasnummer) skal
registreres. Det foreslås i tillæg hertil, at der indføres en pligt for skytteforeningerne til at vedligeholde
en elektronisk oversigt over de personer, som får overladt skydevåben. Dette med henblik på, at
115
Våbenbekendtgørelsens § 22 indeholder nærmere regler for, hvornår og under hvilke nærmere vilkår skytteforeninger
kan overlade foreningens og dens medlemmers våben.
116
I bandepakke IV foreslås det, at skytteforeninger kun skal kunne overlade skydevåben til en person, der ikke forinden
har opnået politiets samtykke, ved maksimum to prøveskydninger inden for en periode på 12 måneder. Jf. Regeringen
(2023)
Trygge nabolag i hele Danmark – Strammere greb om banderne.
Bandepakke IV.
Side
77
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0078.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
politiet og PET kan anvende oversigten til at afdække, om løsladte terrordømte eller radikaliserede
benytter prøveskydninger til at opbygge angrebskapacitet med våben. En lignende anbefaling blev
fremsat i bandepakke IV fra september 2023, da en elektronisk oversigt ligeledes vil have en værdi i
forhold til at registrere bandemedlemmers brug af prøveskydninger til at træne skydefærdigheder.
Indsatsgruppen vurderer, at hvis en elektronisk oversigt skal have en reel sikkerhedsmæssig effekt,
bør det laves som et samlet nationalt register, som politiet og PET har adgang til med henblik på at
overvåge kriminelles og radikaliseredes deltagelse i skytteforeninger. Et nationalt register vil ud over
at muliggøre tilsyn med eventuelle forbud give politiet og PET bedre mulighed for at afdække, om
den bredere gruppe af bekymringsindberettede personer systematisk anvender prøveskydninger eller
træning i skytteforeninger til at opbygge kapacitet. Denne form for monitering er relevant, idet langt
fra alle løsladte personer, der er blevet indberettet pga. bekymring for radikalisering, vil kunne
pålægges kontrolforanstaltninger.
I forbindelse med en eventuel gennemførelse af ovenstående forslag anbefaler indsatsgruppen, at
skytteforeningerne modtager undervisning af PET med henblik på at styrke foreningernes generelle
evne til at opdage og indberette tegn på radikalisering.
Opsummering af anbefaling
Det anbefales, at løsladte terrordømte og andre løsladte radikaliserede, der udgør en terrortrussel, skal
kunne pålægges et forbud mod at få medlemskab af eller få overdraget våben i forbindelse med
prøveskydninger i en skytteforening.
Det foreslås, at det fastsættes direkte i våbenbekendtgørelsen, at skytteforeninger i forbindelse med
prøveskydninger dels skal stille krav om fremvisning af billedlegitimation, dels skal registrere
stamoplysninger i en elektronisk oversigt ved overladelse af våben. Det anbefales, at den elektroniske
oversigt laves som et samlet nationalt register, som politiet og PET har adgang til med henblik på at
afdække radikaliseredes deltagelse i skytteforeninger.
PET bør gennemføre uddannelse af skytteforeningerne med henblik på at styrke foreningernes
generelle evne til at opdage og indberette tegn på radikalisering.
Side
78
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0079.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
7. Internet og digitale medier
En af de mest centrale udviklinger på terrorområdet de seneste ti år er den virtuelle kommunikations
voksende rolle i mobiliseringen af terrorister. I kølvandet på den digitale revolution har
terrororganisationer og ekstremistiske netværk fået en lang række nye muligheder for at promovere
deres budskaber og koordinere aktiviteter på tværs af geografiske og kulturelle skel. Den virtuelle
aktivitet foregår i dag både på de store, transnationale sociale medier, hvor budskaberne kan nå ud til
nye målgrupper, samt på mindre, svært tilgængelige platforme, der muliggør krypteret
kommunikation og koordinering.
117
Nutidens internet faciliterer ikke kun envejspropaganda fra de etablerede terrororganisationer til deres
sympatisører, men muliggør også social interaktion mellem selv de mest perifere dele af
ekstremistiske netværk. Denne udvikling har bidraget til, at vi i dag ser eksempler på
gerningspersoner, der på trods af begrænset fysisk kontakt til andre radikaliserede personer, er blevet
mobiliseret til at begå terror primært ved at søge inspiration, fællesskab og bekræftelse via deres
virtuelle relationer.
118
Internettets markante rolle i terrormobilisering bevirker, at kontrolforanstaltninger rettet mod løsladte
terrordømtes og radikaliseredes
fysiske
færden ikke altid vil være de mest egnede
kontrolforanstaltninger for alle profiltyper. Derimod vil det i nogle tilfælde være mere
hensigtsmæssigt at kunne pålægge kontrolforanstaltninger, der er specifikt målrettet løsladte
terrordømtes og radikaliseredes internetaktivitet og kommunikation via digitale medier.
At kontrolforanstaltninger i den fysiske verden ikke altid er tilstrækkelige, eksemplificeres af den
franske gerningsmand Adel Kermiche
119
, der i juli 2016 gennemførte et angreb i Frankrig, mens han
var under husarrest. Sammen med sin medsammensvorne, Abdel Malik Petitjean, tog Kermiche seks
personer som gidsler i en kirke og filmede en halsoverskæring på en 85-årig præst. Forud for angrebet
havde Kermiche forsøgt at udrejse til en konfliktzone, men blev under udrejseforsøget anholdt og
117
Bloom M., Tiflati H. & Horgan, J. (2017) “Navigating ISIS’s Preferred Platform: Telegram.”
Terrorism and Political
Violence,
31(6): 1242-1254; Berger JM. & Morgan J. (2015)
The ISIS Twitter Census: Defining and describing the
Population of ISIS Supporters on Twitter.
The Brookings Project on U.S. Relations with the Islamic World. Analysis
Paper 20.
118
Center for Terroranalyse (2023)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
119
Den franske statsborger Adel Kermiche udførte et terrorangreb den 26. juli 2016 i Saint-Etienne-du-Rouvray. Han var
blevet løsladt kort tid inden angrebet i marts 2016.
Side
79
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0080.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
fængslet for forsøg på tilslutning til en terrororganisation. I marts 2016, kun ca. fire måneder før sit
angreb, blev Kermiche overført til husarrest med fodlænke og kun med ret til udgang få timer dagligt.
Kermiche så umiddelbart ud til at overholde sine kontrolforanstaltninger. Ikke desto mindre havde
Kermiche under sin husarrest virtuel kontakt til en fransk rekruttør for Islamisk Stat, der var aktiv på
flere onlineplatforme, hvor han vejledte og opfordrede til angreb. Kontakten mellem de to
gerningsmænd, Kermiche og Petitjean, blev sandsynligvis også etableret via en krypteret
kommunikationsapplikation kun få dage før angrebet på den franske kirke i juli 2016.
For at omgå sine kontrolforanstaltninger (husarrest med fodlænke) planlagde Kermiche at
gennemføre angrebet tæt ved sit hjem og inden for det tidsrum, hvor hans elektroniske fodlænke var
inaktiv med henblik på at muliggøre lovlig udgang. Kermiche formåede derfor at overholde sine
kontrolforanstaltninger og undgå opdagelse af de franske tilsynsmyndigheder, fordi den kontrol, han
var pålagt, udelukkende var centreret omkring hans fysiske aktiviteter, ikke hans virtuelle.
På grund af gerningsprofiler som Kermiche samt den enorme betydning af virtuel interaktion for
terrormobilisering vil det have en betydelig effekt at kunne pålægge terrordømte og andre løsladte
radikaliserede, der udgør en terrortrussel, kontrolforanstaltninger målrettet deres kommunikation via
internettet. Behovet for denne type kontrolforanstaltninger bestyrkes af, at CTA vurderer, at danske
militante islamister i de kommende år vil fortsætte og øge anvendelsen af virtuelle
kommunikationsplatforme. Dette gælder også for højreekstremister, som CTA vurderer i stigende
grad vil anvende virtuelle interessefællesskaber til at kommunikere og udsende propaganda, hvilket
kan få betydelig indflydelse på den højreekstremistiske terrortrussel i Vesten i de kommende år,
herunder også i Danmark.
120
Fokus på onlineaktivitet i de eksisterende kontrolforanstaltninger
Det eksisterende kontaktforbud
121
indeholder allerede et fokus på den terrordømtes virtuelle
aktiviteter. Som det fremgår af forarbejderne til kontaktforbuddet
122
, omfatter udtrykket “at kontakte”
enhver personlig, skriftlig, telefonisk og
digital
kontakt med personer, der er omfattet af det
pågældende forbud. Det fremgår endvidere af bemærkningerne til bestemmelsen, at “digital kontakt”
120
121
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Et kontaktforbud indebærer efter straffelovens § 79 b, stk. 3, at en terrordømt ikke må kontakte andre personer, der er
dømt for en eller flere af de overtrædelser, der er nævnt i § 79 b, stk. 1.
122
Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 130 som fremsat, s. 9.
Side
80
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0081.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
omfatter “en hvilken som helst kontakt, som foregår gennem internettet eller et lignende system til
spredning af information”, som eksempelvis “e-mail, internetchat, internettelefoni og sociale
medier”.
123
Kontaktforbuddet trådte i kraft i sommeren 2020 og er først i 2022 blevet pålagt en terrordømt. Der
har derfor været yderst begrænsede muligheder for at undersøge tilsynet med konktaktforbuddet i
praksis, herunder tilsynet med de digitale kontakter. Umiddelbart må det dog betragtes som en styrke,
at kontaktforbuddet har en virtuel dimension. Praktikere på området har ikke desto mindre givet
udtryk for, at det kan være vanskeligt at føre et meningsfyldt tilsyn med den digitale kontakt, hvis der
ikke prioriteres de nødvendige ressourcer til at gennemgå elektroniske medier i forbindelse med
tilsynet. indsatsgruppen vurderer, at dette er en relevant betragtning, da der i politiet aktuelt er både
kapacitetsudfordringer
i
forhold
til
udlæsningsteknologi
(tilstrækkelige
enheder
og
udlæsningshastighed) samt ressourceudfordringer i forhold til at gennemgå udlæst materiale med
henblik på at opdage, fortolke og vurdere relevante fund. En årsag til dette er, at den terrorrelaterede
kommunikation i de senere år både er blevet mere subtil og er flyttet til krypterede platforme, hvilket
betyder, at tilsyn på området i stigende omfang forudsætter særlig teknologi samt i nogle tilfælde
særlige tekniske, sproglige og analytiske kompetencer. Indsatsgruppen anbefaler derfor, at politiet får
de nødvendige ressourcer og kompetencer til effektivt at opdage digitale brud på kontaktforbuddet.
Modsat kontaktforbuddet har det eksisterende opholdsforbud ikke en virtuel dimension. Dette kan
umiddelbart fremstå som en svaghed ud fra den betragtning, at formålet med opholdsforbuddet er at
afskære den terrordømte fra at ”færdes og opholde sig” i et eller flere nærmere afgrænsede områder,
hvor der er en særlig risiko for, at den dømte enten vil blive fastholdt eller falde tilbage i et
radikaliseret miljø eller vil kunne påvirke radikaliseringsudsatte personer i en negativ retning.”
124
Hvis internettet og virtuelle opholdsrum i stigende grad spiller en væsentlig rolle i forhold til både
planlægning af terrorhandlinger, fastholdelse i radikaliserede miljøer samt påvirkning af andre, vil
det ud fra en
teoretisk
betragtning være naturligt, at opholdsforbuddet også inkluderer virtuelle rum,
der kan sammenkædes med radikalisering.
Indsatsgruppens undersøgelser har imidlertid konstateret, at et virtuelt opholdsforbud i
praksis
vil
være yderst vanskeligt at føre tilsyn med. I sammenligning med fysiske områder er virtuelle rum
123
124
Folketingstidende 2019-20, tillæg A, L 130 som fremsat, s. 9.
Straffelovens § 79 b, stk. 2.
Side
81
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0082.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
dynamiske og omskiftelige, og det vil derfor have en meget kortsigtet effekt at identificere “et eller
flere nærmere afgrænsede områder” på internettet, som terrordømte ikke må færdes eller opholde sig
i. Et forsøg på at opretholde en dynamisk liste over onlinerum på internettet, som personer med
opholdsforbud ikke må opholde sig i, vil endvidere tendere til ”sisyfosarbejde” og risikerer samtidig
at afsløre væsentlige operative indsatser. Hertil kommer, at det kan være kontraproduktivt at oplyse
terrordømte om, hvilke konkrete onlinefora myndighederne vurderer, er ekstremistiske, uanset om
oplysningen formuleres i kraft af et forbud.
Samlet set vurderes det, at et virtuelt opholdsforbud i bedste fald udelukkende vil have en symbolsk
betydning, i værste fald en decideret kontraproduktiv effekt på myndighedernes øvrige indsats.
Indsatsgruppen anbefaler derfor
ikke,
at det eksisterende opholdsforbud udvides fra kun at gælde
fysiske rum til også at gælde ophold i virtuelle rum. En begrænsning af terrordømtes deltagelse i
ekstremistiske onlineaktiviteter kan bedre opnås via andre tiltag, herunder et styrket fokus på løsladte
terrordømtes og radikaliseredes digitale medier.
Styrket kontrol med digitale medier
Enkelte europæiske lande har introduceret kontrolforanstaltninger, der er specifikt målrettet løsladte
personers internetaktivitet. I Storbritannien kan løsladte terrordømte og radikaliserede pålægges en
række kontrolforanstaltninger rettet mod at begrænse deres brug af digitale medier.
Kontrolforanstaltningerne kan anvendes over for alle typer af indsatte i forbindelse med
prøveløsladelse samt over for terrordømte i forbindelse med en obligatorisk kontrolperiode efter
løsladelse.
125
Ifølge det britiske
Licence Conditions Policy Framework
har de britiske myndigheder mulighed for
at begrænse en løsladt persons brug af mobiltelefoner og computere. Konkret kan myndighederne
pålægge løsladte følgende vilkår:
1) Ikke at besidde mere end én mobiltelefon eller ét simkort uden forudgående tilladelse fra en
tilsynsførende og at orientere sin tilsynsførende om, hvilke mobiltelefoner vedkommende
regelmæssigt anvender, herunder hvilke simkort og IMEI-numre vedkommende har i sin
besiddelse.
125
Se den overordnede beskrivelse af det britiske system i afsnit 3.
Side
82
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0083.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
2) Ikke at besidde en mobiltelefon med en fotografisk funktion uden forudgående tilladelse fra
en tilsynsførende.
3) Ikke at anvende et kamera uden forudgående tilladelse fra en tilsynsførende.
4) At gøre enheder, der kan tage eller gemme digitale billeder (inklusive mobiltelefon med
kamera), tilgængelig for inspektion af politiet og/eller anden tilsynsførende.
5) Ikke at anvende eller tilgå en computer eller anden enhed forbundet til internettet uden
forudgående tilladelse fra en tilsynsførende.
6) Ikke at slette brugshistorik på en computer eller en anden enhed med internetforbindelse samt
at tillade, at disse enheder bliver inspiceret af politiet og/eller anden tilsynsførende.
126
På baggrund af drøftelse med de britiske myndigheder vurderer indsatsgruppen, at elementer fra den
britiske tilgang til kontrol med løsladtes digitale medier kan være relevante i Danmark. Med afsæt i
de verserende danske terrorsager og det aktuelle trusselsbillede er det sandsynligt, at danske
myndigheder i stigende omfang vil skulle håndtere løsladte terrordømte og radikaliserede, der
primært agerer virtuelt. En kontrolforanstaltning specifikt rettet mod løsladte terrordømtes og
radikaliseredes elektroniske medier kan derfor blive relevant inden for en kort årrække.
Derfor anbefaler indsatsgruppen, at løsladte terrordømte og andre løsladte radikaliserede, der udgør
en terrortrussel, med inspiration fra Storbritannien skal kunne pålægges en mere målrettet kontrol
med deres enheder med internetadgang. Mere specifikt bør disse personer kunne pålægges ikke at
anvende eller tilgå en computer eller anden enhed forbundet til internettet uden forudgående tilladelse
fra en tilsynsførende, medmindre det sker til brug for digital kommunikation med offentlige
myndigheder eller uddannelse (5). Derudover anbefales det, at de pågældende personer skal kunne
pålægges ikke at slette brugshistorik på en computer eller en anden enhed med internetforbindelse
samt tillade, at disse enheder bliver inspiceret af politiet og/eller anden tilsynsførende (6). Slutteligt
anbefales det, at de pågældende personer skal kunne pålægges ikke at besidde mere end én
mobiltelefon eller ét simkort uden forudgående tilladelse fra en tilsynsførende samt at skulle orientere
sin tilsynsførende om, hvilke mobiltelefoner vedkommende regelmæssigt anvender, herunder hvilke
simkort og IMEI-numre vedkommende har i sin besiddelse (1). Det vurderes ikke nødvendigt at
126
Jf. det britiske
Licence Conditions Policy Framework
fra 26. juli 2021. Vilkåret er beskrevet i
Annex A: Additional
Licence Condition Criteria and Table
under kategori 5.
Side
83
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0084.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
overføre de britiske foranstaltninger vedrørende brug af kamera (2-4) til kontraterrorindsatsen i
Danmark, da disse ikke direkte vedrører internetadgang.
Eftersom kontrol med en persons adgang til internettet og brug af mobiltelefoner er indgribende for
personen og kan vanskeliggøre reintegration, er det væsentligt, at denne form for kontrol udelukkende
anvendes i de tilfælde, hvor der ved løsladelsestidspunktet og på baggrund af en konkret vurdering er
identificeret et klart operativt behov for at kunne monitere en persons internetaktivitet. Det må
desuden antages, at en foranstaltning af så indgribende karakter vil kunne opretholdes i kortere tid
end andre mindre indgribende foranstaltninger.
Opsummering af anbefaling
Det anbefales, at løsladte terrordømte og andre løsladte radikaliserede, der udgør en terrortrussel, skal
kunne pålægges kontrol med deres adgang til internettet og brug af mobiltelefoner. Dette involverer
et krav om ikke at anvende eller tilgå en computer eller anden enhed forbundet til internettet uden
forudgående tilladelse fra en tilsynsførende, medmindre det sker ved brug af digital kommunikation
med offentlige myndigheder eller uddannelse, samt tillade, at enhederne bliver inspiceret af politiet
og/eller anden tilsynsførende. Derudover anbefales det, at personerne kan pålægges ikke at besidde
mere end én mobiltelefon eller ét simkort uden forudgående tilladelse fra en tilsynsførende samt at
skulle orientere sin tilsynsførende om, hvilke mobiltelefoner vedkommende regelmæssigt anvender,
herunder hvilke simkort og IMEI-numre vedkommende har i sin besiddelse.
Det anbefales, at politiet får de nødvendige ressourcer til effektivt at kunne føre tilsyn med ikke kun
terrordømtes fysiske, men også digitale kontakter, hvis de er pålagt et kontaktforbud.
Side
84
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0085.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
8. Besiddelse og deling af propaganda
Ud over et skærpet fokus på elektroniske medier kan der ligeledes være behov for at styrke
myndighedernes fokus på løsladte terrordømtes og radikaliseredes deling og besiddelse af
propaganda. Årsagen hertil er, at både den internationale forskning og nationale trusselsvurderinger
viser, at propaganda kan opildne til terrorangreb og spille en væsentlig rolle i rekruttering til og
fastholdelse i ekstremistiske miljøer.
127
Terrororganisationer har produceret propaganda og haft deres egne medieenheder i flere årtier.
Allerede under den afghanske jihad i 1980’erne benyttede militant islamistiske organisationer
magasiner og videoer til at rekruttere nye medlemmer og mobilisere sympatisører. Efter
årtusindskiftet har organisationer såsom al-Qaida og i særdeleshed Islamisk Stat etableret og
finansieret egne professionelle mediehuse, hvilket har ført til en gradvis professionalisering af den
terrorrelaterede propaganda.
128
Selvom propaganda fra terrororganisationer ikke er et nyt fænomen, har det seneste årtis teknologiske
udvikling fundamentalt ændret organisationernes muligheder for at producere og sprede propaganda.
Nye digitale teknologier har medført, at det i dag er langt nemmere at producere audiovisuelt
materiale, hvorfor mængden af propaganda er steget eksplosivt. Derudover har udbredelsen af
transnationale, virtuelle platforme bevirket, at propagandaen langt hurtigere kan nå et globalt
publikum på tværs af nationale, sproglige og kulturelle grænser. Konsekvensen heraf er, at
terrororganisationer i dag kan sprede deres budskaber direkte og uredigeret til deres respektive
målgrupper på dynamiske og brugerdrevne onlineplatforme.
129
127
Center for Terroranalyse (2023)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste; Frampton
M., Fisher A. & Prucha N. (2017) “The New Netwar: Countering Extremism Online.” Policy Exchange.
https://policyexchange.org.uk/publication/the-new-netwar-countering-extremism-online/
128
Hegghammer T. (red.)(2017)
Jihadi Culture: The Art and Social Practices of Militant Islamists.
Cambridge:
Cambridge University Press; Bolt N. (2012)
The Violent Image: Insurgent Propaganda and the New Revolutionaries.
London: C. Hurst & Co.
129
Klausen J. (2015) “Tweeting the Jihad: Social Media Networks of Western Foreign Fighters in Syria and Iraq.”
Studies
in Conflict & Terrorism,
38(1): 1-22; Conway M. (2017) “Determining the Role of the Internet in Violent Extremism and
Terrorism: Six Suggestions for Progressing Research.”
Studies in Conflict & Terrorism,
40(1): 77-98; Friis SM. (2018)
Virtual Violence: Militant Imagery, Online Communication and the Islamic State.
University of Copenhagen: PhD
Dissertation.
Side
85
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0086.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
For terrororganisationer som Islamisk Stat og al-Qaida er produktion og deling af propaganda ikke
en perifer sideaktivitet, men tværtimod et centralt element i organisationernes overordnede strategi.
Konkret bruger terrororganisationer propaganda til at udføre fire strategiske kernefunktioner:
Terror
Propaganda anvendes til at skræmme og provokere fjender. Ved at dele visuelt
materiale med trusler og brutale handlinger sender organisationerne et klart signal
om, hvor langt de er villige til at gå for at opnå deres målsætninger. Formålet er at
skabe frygt blandt fjender og eventuelt provokere dem til at handle forhastet og
irrationelt.
Propaganda anvendes til at forme den offentlige debat og skabe opmærksomhed om
en agenda. Gennem spektakulære videoer, billeder og magasiner forsøger
terrororganisationer at erobre mediedagsordenen og påvirke den kollektive
fortolkning af aktuelle såvel som historiske begivenheder.
Påvirkning
Mobilisering
Propaganda anvendes til at inspirere og mobilisere medlemmer og sympatisører.
Propagandaen spiller ofte en central rolle i de tidlige stadier af en ny rekruts
inkludering i et militant fællesskab og anvendes bevidst til at fremme socialiseringen
ind i militante ideologiske fællesskaber.
Vejledning
I nogle tilfælde kan propagandaen have en konkret operationel funktion ved at
udstikke retningslinjer for fremgangsmåder ved angreb og påvirke måludpegningen.
Som følge heraf bør besiddelse og deling af propaganda være et væsentligt fokuspunkt for
myndighedernes indsats over for løsladte terrordømte og radikaliserede.
Forbud mod besiddelse og deling af propaganda
I Danmark er offentlig tilskyndelse til og udtrykkelig billigelse af forbrydelser omfattet af
straffelovens terrorbestemmelser kriminaliseret i straffelovens § 136, stk. 1 og 2. Udbredelse af
propaganda vil efter omstændighederne også kunne udgøre en overtrædelse af bl.a. straffelovens §
114 e om fremme af terrorvirksomhed. Besiddelse af propaganda er imidlertid ikke sig selv
kriminaliseret, ligesom deling af propaganda må antages ikke i alle tilfælde at være strafbart. Dette
gælder også i forbindelse med en prøveløsladelse, da et forbud mod at dele eller besidde propaganda
ikke aktuelt kan fastsættes som et muligt vilkår for prøveløsladelse.
Storbritannien er gået længere end Danmark med hensyn til at begrænse den terrorrelaterede
propagandas rolle i mobilisering og radikalisering. For så vidt angår løsladte terrordømte og
Side
86
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0087.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
radikaliserede har Storbritannien indført muligheden for at pålægge et såkaldt ekstremismespecifikt
vilkår målrettet
besiddelsen
af specifikke former for fysisk eller elektronisk materiale.
I henhold til det britiske
License Condition Policy Framework
kan løsladte terrordømte og
radikaliserede pålægges “ikke at have i sin besiddelse printet eller elektronisk materiale eller
håndskrevne noter, som indeholder kodet information, eller som promoverer destruktion af eller had
over for en religiøs eller etnisk gruppe, eller som hylder, retfærdiggør eller promoverer
voldshandlinger, eller som indeholder information om militære eller paramilitære teknologier, våben,
teknikker eller taktikker, uden tilladelse fra en tilsynsførende.”
130
Foranstaltningen kan pålægges
både terrordømte og radikaliserede under prøveløsladelse samt terrordømte i forbindelse med en
kontrolperiode efter afsoning af den fulde straffetid.
Indsatsgruppen vurderer, at en lignende foranstaltning kan have en kriminalpræventiv værdi over for
nogle løsladte terrordømte og andre løsladte radikaliserede, der udgør en terrortrussel. Mens et virtuelt
opholdsforbud vil være vanskeligt at administrere (jf. afsnit 7), er et forbud mod deling og besiddelse
af propaganda et mere håndfast redskab til at opnå samme effekt, nemlig at forebygge, at løsladte
terrordømte og radikaliserede fastholdes i eller rekrutterer andre til ekstremistiske miljøer og
aktiviteter via internettet. Forbuddet vil særlig være relevant for soloaktører, hvis risikoadfærd er
centreret omkring deres onlineaktivitet.
Overvejelser vedrørende definitionen af terrorpropaganda
Hvis et forbud mod besiddelse og deling af terrorpropaganda gennemføres som en mulig
kontrolforanstaltning, bør det designes på baggrund af en klar definition af terrorpropaganda, der
passer til det danske retssystem og trusselsbillede. Definitionen, der anvendes i den britiske model,
er forholdsvis bred og indeholder ikke kun terrorrelateret kommunikation, men også hadtale og
racisme. Da dette bevæger sig ud over indsatsgruppens opdrag, indeholder denne rapport ikke en
anbefaling om en en-til-en-overførsel af den britiske definition.
En definition af terrorpropaganda vedrører ytringsfriheden, og indsatsgruppen vil derfor ikke udtale
sig om, hvor
bred
en eventuel definition af terrorpropaganda bør være. Derimod vil indsatsgruppen
130
Jf. det britiske
Licence Conditions Policy Framework
fra 26. juli 2021. Vilkåret er beskrevet i
Annex A: Additional
Licence Condition Criteria and Table
under kategori 11, nr. (e).
Side
87
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0088.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
udelukkende fremhæve to konkrete kriterier for materiale, der ud fra et
sikkerhedsperspektiv
som
minimum bør overvejes inkluderet i en dansk definition af terrorpropaganda.
Tabel 8.1. Minimumskriterier i definitionen af terrorpropaganda.
Indholdskriterium:
Fysisk eller elektronisk
materiale, der hylder,
promoverer eller
retfærdiggør brug af
vold til at opnå
politiske, ideologiske
eller religiøse mål.
Ophavskriterium:
Fysisk eller elektronisk
materiale produceret af
medieenheder eller
mediepersoner, der er
formelt tilknyttet en
etableret
terrororganisation.
Det første kriterium er
indholdsfokuseret
og indbefatter, at fysisk eller digitalt materiale, der hylder,
promoverer eller retfærdiggør vold til at opnå politiske, ideologiske eller religiøse mål, altid må
betragtes som terrorpropaganda
uanset materialets ophav.
Dette kriterium vil konkret medføre, at
f.eks. videoer med henrettelser udført i Islamisk Stats navn og plakater med glorificering af
terrorangreb vil inkluderes i definitionen af terrorpropaganda, selvom producenten af materialet er en
onlinebruger uden formel tilknytning til en terrororganisation. Kriteriet er væsentligt, fordi
udbredelsen af lettilgængelige redigeringsværktøjer og brugerdrevne platforme har medført, at en stor
del af det materiale, der er i omløb i dag, er produceret af sympatinetværk og løst organiserede
onlinebrugere, der kun symbolsk, men ikke formelt, har en relation til de etablerede
terrororganisationer. Nutidens propaganda produceres således af en bred samling af medieenheder og
mediepersoner, der i meget varierende grad er tilknyttet kerneorganisationerne. På baggrund af
trusselsbilledet og forskningen på området vurderer indsatsgruppen, at det
alvorligste materiale, der
udtrykkeligt glorificerer og opfordrer til terror,
bør inkluderes i en definition af terrorpropaganda
uanset materialets ophav.
Det andet kriterium er
ophavsfokuseret
og indbefatter, at fysisk eller digitalt materiale produceret af
medieenheder og mediepersoner, der formelt er tilknyttet etablerede terrororganisationer, dvs.
Side
88
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0089.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
terrororganisationer på FN’s og EU’s terrorlister, bør inkluderes i kategorien terrorpropaganda
uanset
indholdets karakter.
Indholdet af de etablerede terrororganisationers elektroniske og fysiske materiale
er forholdsvis alsidigt og indeholder ikke kun opfordringer til vold og terror. Selvom
terrororganisationerne jævnligt viser voldshandlinger i deres udgivelser, herunder iscenesatte
henrettelser, er en stor andel af terrororganisationers kommunikation fokuseret på ikkevoldelige
tematikker, såsom nyhedsopdateringer samt religiøse, livsstilsmæssige, administrative og kulturelle
anliggender. På trods af det ikkevoldelige indhold indgår terrororganisationers videoer og billeder af
hverdagsagtige forhold stadig i en bredere mobiliserings- og påvirkningsstrategi rettet mod at fremme
en terrororganisations politiske agenda. Eksempelvis har flere forskningsstudier vist, at Islamisk Stats
videoer og billeder af “det gode liv” i det såkaldte kalifat spillede en væsentlig rolle i rekrutteringen
af fremmedkrigere til konflikten i Syrien/Irak.
131
Fysisk eller elektronisk materiale produceret af
medieenheder og mediepersoner,
der formelt er tilknyttet etablerede terrororganisationer,
bør derfor
uanset indholdets karakter
inkluderes i kategorien terrorpropaganda.
Opsummering af anbefaling
Det anbefales, at løsladte terrordømte og andre løsladte radikaliserede, der udgør en terrortrussel, skal
kunne pålægges et forbud mod at besidde og/eller dele terrorpropaganda.
Ud fra et sikkerhedsperspektiv anbefales det, at definitionen af terrorpropaganda som minimum
inkluderer 1) fysisk eller digitalt materiale, der hylder, promoverer eller retfærdiggør brug af vold til
at opnå politiske, ideologiske eller religiøse mål (indholdskriterium), og/eller 2) fysisk eller digitalt
materiale produceret af medieenheder eller mediepersoner, der er formelt tilknyttet en etableret
terrororganisation (ophavskriterium).
131
Saltman EM. & Smith M. (2015)
Till Martyrdom do us part: Gender and the ISIS Phenomenon.
Institute for Strategic
Dialogue; Winter C. (2015)
Documenting the Virtual Caliphate.
Quilliam Foundation.
Side
89
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0090.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
9. Psykologisk og psykiatrisk behandling
Håndteringen af personer med psykiske lidelser spiller en betydelig rolle i terrortruslen på tværs af
ekstremistiske ideologier i både Danmark og resten af Europa.
132
I Danmark er psykiske lidelser og
mentale helbredsproblemer udbredte i den ekstremistiske fængselspopulation. Der er derfor grund til
at rette opmærksomhed mod personer med psykiske lidelser, der under fængsling har udvist tegn på
radikalisering, herunder særligt personer, som tidligere har udvist voldelig eller impulsiv adfærd.
En persons mentale tilstand og eventuelle psykiske lidelser kan have stor betydning for personens
adfærd og motivation for at handle, herunder også i forbindelse med terror.
133
En psykisk lidelse er
sjældent i sig selv bestemmende for en persons evne eller vilje til at planlægge eller udføre terror.
Omvendt kan en psykisk lidelse være én af flere risikofaktorer, der kan være med til at påbegynde
eller intensivere et radikaliseringsforløb.
Den internationale forskning i sammenhænge mellem mentale helbredsproblemer og terrorisme er
generelt udfordret af, at de fleste studier har et relativt spinkelt empirisk grundlag.
134
Pga. markante
forskelle i forskningsstudiernes målemetoder, inklusionskriterier, datakilder m.m. er der en stor
variation i deres respektive estimater for, hvor stor en andel af de terrorrelaterede aktører der har
mentale helbredsproblemer (fra 0 til 57 procent).
135
Generelt identificerer studier baseret på kliniske
undersøgelser eller datamateriale fra politiet og det strafferetslige system en højere andel af personer
med mentale helbredsproblemer blandt terrorrelaterede aktører end de studier, der udelukkende
undersøger åbne datakilder såsom medierapportering.
En række forskningsstudier har undersøgt forekomsten af specifikke psykiske lidelser blandt
bestemte aktørtyper på terrorområdet. Disse studier har vist en højere forekomst af psykiske lidelser
blandt såkaldte soloaktører end blandt aktører, der er del af en terrorgruppe eller et etableret
netværk.
136
Derudover indikerer enkelte forskningsstudier, at diagnoserne skizofreni, paranoid
132
133
Center for Terroranalyse (2023)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Center for Terroranalyse (2023)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
134
Trimbur M., Amad A., Horn M., Thomas P. & Fovet T. (2021) “Are radicalization and terrorism associated with
psychiatric disorders? A systematic review.”
Journal of Psychiatric Research,
141: 214-222.
135
Gill P., Clemmow C., Hetzel F., Rottweiler B., Salman N., Van Der Vegt I., Marchment Z., Schumann S., Zolghadriha
S., Schulten N., Taylor H. & Corner E. (2020) “Systematic Review of Mental Health Problems and Violent Extremism.”
The Journal of Forensic Psychiatry & Psychology,
32(2): 1-28.
136
Gruenewald J., Chermak S. & Freilich J. (2013) “Distinguishing “Loner” Attacks from Other Domestic Extremist
Violence: A Comparison of Far-Right Homicide Incident and Offender Characteristics.”
Criminology and Public Policy,
12(1): 63-91; Gill P., Horgan J. & Deckert P. (2014) “Bombing Alone: Tracing the Motivations and Antecedent Behaviors
Side
90
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0091.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
psykose og autismespektrumforstyrrelser (ASF) forekommer hyppigere hos soloterrorister
sammenlignet med den generelle befolkning.
137
Overordnet set er der dog stor variation i de psykiske
profiler for terrorrelaterede aktører, hvorfor det ikke er muligt at pege på bestemte diagnoser som
udslagsgivende for radikalisering.
138
Det kan være en skærpende omstændighed for terrortruslen, at psykiske lidelser ofte forekommer i
samspil med andre risikofaktorer såsom marginalisering, stofmisbrug, tidlige traumatiske
livsbegivenheder eller andre negative livsændringer. I nogle tilfælde kan mentale helbredsproblemer
være både en forløber for og en konsekvens af deltagelse i kriminogene omgivelser, herunder
fængsling, hvilket i sig selv kan bidrage til radikalisering.
139
Desuden kan offentligt fokus på
terrorangreb eller voldsomme personlige begivenheder eskalere radikalisering hos individer med
impulsive personlighedstræk eller tendenser til impulsiv adfærd.
Mentale helbredsproblemer – eller markører herpå – kan også være attraktive for propagandister og
andre personer, der rekrutterer til ekstremistiske netværk. Disse personer forsøger ofte at udnytte
negative personlige oplevelser i deres rekruttering til særlige typer af opgaver.
140
Tilstedeværelsen af psykiske lidelser hos en gerningsperson kan gøre det vanskeligt for
myndighederne at vurdere, hvorvidt personens voldelige handlinger udgør terror. Derudover kan
radikaliseringsbekymringer hos personer med psykiske lidelser være vanskelige at håndtere for
myndighederne. Dette peger samlet set i retning af, at det er væsentligt for myndighederne at have
fokus på og kompetence til at håndtere psykiske lidelser og mentale helbredsudfordringer i
forbindelse med risikovurdering og håndtering af løsladte terrordømte og radikaliserede.
of Lone-Actor Terrorists.”
Journal of Forensic Sciences,
59(2): 425-35; Corner E. & Gill P. (2015) “A False Dichotomy?
Mental Illness and Lone-Actor Terrorism.”
Law and Human Behavior,
39(1): 23-34; Trimbur M., Amad A., Horn M.,
Thomas P. & Fovet T. (2021) “Are radicalization and terrorism associated with psychiatric disorders? A systematic
review.”
Journal of Psychiatric Research,
141: 214-222; Kenyon J., Baker-Beall C. & Binder J. (2021) “Lone-Actor
Terrorism – A Systematic Literature Review.”
Studies in Conflict and Terrorism.
DOI:
10.1080/1057610X.2021.1892635.
137
Corner E., Gill P. & Mason O. (2016) “Mental health disorders and the terrorist: A research note probing selection
effects and disorder prevalence.”
Studies in Conflict & Terrorism,
39(6): 560-568.
138
Gill P., Clemmow C., Hetzel F., Rottweiler B., Salman N., Van Der Vegt I., Marchment Z., Schumann S., Zolghadriha
S., Schulten N., Taylor H. & Corner E. (2020) “Systematic Review of Mental Health Problems and Violent Extremism.”
The Journal of Forensic Psychiatry & Psychology,
32(2): 1-28.
139
Corner E. & Gill P. (2019) “Psychological Distress, Terrorist Involvement and Disengagement from Terrorism: A
Sequence Analysis Approach.”
Journal of Quantitative Criminology:
1-28.
140
Gill P., Clemmow C., Hetzel F., Rottweiler B., Salman N., Van Der Vegt I., Marchment Z., Schumann S., Zolghadriha
S., Schulten N., Taylor H. & Corner E. (2020) “Systematic Review of Mental Health Problems and Violent Extremism.”
The Journal of Forensic Psychiatry & Psychology,
32(2): 1-28; Lankford A. (2018): A Psychological Re-Examination of
Mental Health Problem among the 9/11 Terrorists.”
Studies in Conflict and Terrorism,
41(11): 875-898.
Side
91
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0092.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Deltagelse i psykologisk eller psykiatrisk behandling
Sammenspillet mellem radikalisering og mentalt helbred har inden for de senere år fået voksende
fokus i Europa
141
, og nogle lande har indført tiltag specifikt rettet mod at sikre behandling af psykiske
lidelser hos løsladte terrordømte og/eller radikaliserede. I Frankrig blev det med en lovændring fra
2021 gjort muligt at pålægge løsladte terrordømte at deltage i et sundhedsmæssigt, socialt,
pædagogisk eller psykologisk program, som skal sikre resocialisering.
142
I Storbritannien er det
ligeledes muligt at pålægge terrordømte at skulle deltage i faste aftaler med en psykiater, psykolog
eller læge samt at modtage hjemmebesøg fra en sundhedsprofessionel med specialisering i mentalt
helbred. Pålægget omhandler alene selve deltagelsen i møderne med de sundhedsprofessionelle, mens
et krav om at indtage medicin ikke kan pålægges.
143
I Schweiz kan et krav om deltagelse i faste aftaler
med en psykiater, psykolog eller læge anvendes som en administrativ kontrolforanstaltning over for
personer, der udgør en terrortrussel, herunder løsladte terrordømte og radikaliserede.
144
Eftersom mentale helbredsproblemer og psykiske diagnoser har været udbredt blandt terrordømte i
Danmark, anbefaler indsatsgruppen, at det overvejes, om et krav om at deltage i faste aftaler med en
psykiater, psykolog eller læge skal kunne anvendes som en kontrolforanstaltning over for terrordømte
og andre løsladte radikaliserede, der udgør en terrortrussel. Et krav om deltagelse i faste aftaler med
en psykiater, psykolog og/eller læge bør kun anvendes i de tilfælde, hvor risikovurderingen viser, at
en psykisk lidelse eller ikke-diagnosticerede mentale helbredsproblemer er en medvirkende faktor i
en persons radikalisering, risiko for tilbagefald samt evne til reintegration efter løsladelse.
Opsummering af anbefaling
Det anbefales, at et krav om deltagelse i et psykiatrisk og/eller psykologisk program skal kunne
anvendes over for løsladte terrordømte og andre løsladte radikaliserede, der udgør en terrortrussel. Et
krav om deltagelse bør kun anvendes i de tilfælde, hvor en psykisk lidelse eller ikke-diagnosticerede
141
EU-Kommissionen (2019)
Report on the project-based collaboration on detection, support and management of risks
posed by individuals with mental health issues showing signs of radicalization.
Migration and Home Affairs.
142
Ordningen gælder kun for løsladte terrordømte, der har afsonet en ubetinget fængselsstraf på fem år eller derover, og
som vurderes farlige på løsladelsestidspunktet (jf. beskrivelsen af den franske model i afsnit 3).
143
Pålægget om deltagelse i aftaler med en sundhedsprofessionel er en del af et fast katalog af mulige foranstaltninger,
der kan anvendes over for alle prøveløsladte i Storbritannien samt over for terrordømte i en fast kontrolperiode efter
løsladelse (jf. den britiske model i afsnit 3). Vilkåret er beskrevet i
Annex A: Additional Licence Condition Criteria and
Table
under kategori 3, nr. (a) og (b) i det britiske
Licence Conditions Policy Framework
fra 26. juli 2021.
144
Kravet er en del af den såkaldte ”præventive dialog”, der kan pålægges radikaliserede, der udgør en terrortrussel, som
en terrorforebyggende foranstaltning (jf. den schweiziske model i afsnit 4).
Side
92
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0093.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
mentale helbredsproblemer vurderes at være en medvirkende faktor i en persons radikalisering, risiko
for tilbagefald samt evne til reintegration efter løsladelse.
Side
93
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0094.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
10. Operativ monitering
Løsladelsen af terrordømte og radikaliserede, der vurderes stadig at bekende sig til voldelig
ekstremisme, er en kritisk og vanskelig situation. Dels har myndighederne efter ofte lang tids afsoning
ikke et normalbillede af den løsladtes færden, dels vil der kun i nogle tilfælde være grundlag for at
foretage relevante efterforskningsskridt.
Omar el-Husseins terrorangreb i Danmark i 2015 og lignende hændelser i andre europæiske lande har
demonstreret, at terrordømte og radikaliserede kan gennemføre et terrorangreb allerede kort tid efter
løsladelse. Siden 2015 er 13 gennemførte terrorangreb i Europa blevet begået af gerningspersoner,
der var blevet løsladt under ét år forud for deres angreb.
145
Flertallet af disse angreb blev udført af
personer, der var inspireret af terrorgruppen Islamisk Stat.
146
Ud over de gennemførte angreb er også
en række afværgede og delvist gennemførte angreb blevet igangsat af nyligt løsladte personer. Hertil
kommer, at truslen fra de nyligt løsladte også kan være mere bredspektret og eksempelvis omfatte
radikalisering af andre personer, propagandavirksomhed, logistisk støtte, terrorfinansiering og anden
terrorrelateret virksomhed.
147
Det forhold, at løsladte personer kan genoptage terrorrelaterede aktiviteter allerede kort tid efter
løsladelse, stiller store krav til myndighedernes evne til hurtigt at afdække og vurdere personernes
hensigt, netværk og kapacitet i månederne efter løsladelse. En målrettet moniteringsfase umiddelbart
efter løsladelse kan være relevant, uanset personens adfærd under afsoning, eftersom en løsladelse er
en kritisk situation, og hvor der er risiko for tilbagefald til tidligere voldelige fællesskaber.
148
Behovet for monitering i den kritiske fase umiddelbart efter løsladelse bestyrkes af, at tegn på
radikalisering kan være subtile og vanskelige at vurdere under fængsling. Som modsvar til
myndighedernes intensiverede kontraterrorindsats har nogle terrornetværk begrænset deres brug af
145
Det bemærkes, at der desuden er gennemført en række terrorangreb i Europa, hvor gerningspersoner var blevet løsladt
mellem 1 til 10 år før angrebet.
146
Ved et “inspireret angreb” er gerningspersonen inspireret af militant islamisme eller politisk ekstremisme, men
planlægger angrebet på egen hånd. Dette står i kontrast til et ”dirigeret angreb”, der sanktioneres af og/eller planlægges
med mandat fra en terrorgruppes ledelse.
147
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
148
RAN (2020)
Rehabilitation Manual: Rehabilitation of radicalised and terrorist offenders for first
‑
line practitioners.
RAN MANUAL.
Side
94
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0095.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
meget åbenbare udtryksformer og manifeste ideologiske symboler. Dette ses særligt i propagandaen
og i onlinefælleskaber, men er også registreret i nogle europæiske fængsler.
149
Der har desuden været flere eksempler på, at indsatte i europæiske fængsler har benyttet “falsk
overholdelse”, dvs. at de har givet udtryk for at ville samarbejde om rehabilitering under fængsling
for at opnå en fordel uden reelt at have intention om at afskrive sig den ekstremistiske ideologi. To
nyere eksempler på dette er terrorangrebet i Østrig i november 2020, hvor Kujtim Fejzulai dræbte fire
mennesker under prøveløsladelse efter at have deltaget i et afradikaliseringsprogram i fængslet, samt
terrorangrebet i London i november 2019, hvor Usman Khan dræbte og sårede flere personer ved en
årskonference for et forebyggelsesprogram, som han selv havde deltaget i. For at minimere risikoen
for denne type hændelser bør myndighederne gennemføre en målrettet indsats for hurtigt at få
afdækket og vurderet løsladte terrordømtes og radikaliseredes normalbillede uden for fængslets
kunstige rammer.
Efterforskningsskridt
Det mest effektive redskab til at sikre bedre monitering af terrordømte efter løsladelse er en udvidelse
af PET’s muligheder for at foretage relevante efterforskningsskridt i den mest kritiske fase efter
løsladelse.
PET iværksætter løbende operationer med henblik på at afdække og afværge mulige terrortrusler mod
mål i Danmark. Som et vigtigt led i PET’s indsats mod terror og voldelig ekstremisme gennemfører
PET desuden løbende et større antal efterforskninger rettet mod grupper, netværk og enkeltpersoner
i Danmark og udlandet, der mistænkes for at udgøre en sikkerhedsmæssig risiko.
PET’s operative muligheder er i nogle tilfælde begrænsede i den mest kritiske fase umiddelbart efter
løsladelse, idet der ikke altid vil være tilstrækkeligt grundlag til at foretage relevante
efterforskningsskridt. Uden de sædvanlige efterforskningsmetoder til rådighed kan PET i nogle
tilfælde have udfordringer med at overvåge terrordømte efter afsoning og afdække eventuelle trusler.
Situationen vanskeliggøres yderligere af, at det må antages, at terrordømte, der fortsat sympatiserer
med voldelig ekstremisme, er særligt påpasselige og sikkerhedsbevidste i perioden umiddelbart efter
afsoning.
149
Neumann P. & Basra R. (2020)
Prisons and Terrorism: Extremist Offender Management in 10 European Countries.
International Centre for the Study of Radicalisation (ICSR).
Side
95
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0096.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
De begrænsede muligheder står i kontrast til trusselsbilledet samt den offentlige forventning om, at
myndighederne er særligt årvågne og nøje holder øje med tidligere terrordømte, når de løslades.
Indsatsgruppen foreslår derfor, at det overvejes, om PET skal have bedre muligheder for at overvåge
og efterforske terrordømte i den mest kritiske fase umiddelbart efter løsladelse. Dette kan eventuelt
gennemføres ved, at der indføres en mulighed for, at personer, der dømmes for overtrædelse af
terrorbestemmelserne og idømmes en periode med kontrolforanstaltninger, herigennem pålægges et
vilkår om udvidet mulighed for relevante efterforskningsskridt i en periode efter løsladelse.
Muligheden for at foretage relevante efterforskningsskridt over for terrordømte i den mest kritiske
fase efter løsladelse har udelukkende til formål at opdage og afdække terrortrusler og ikke f.eks. brud
på overholdelse af øvrige kontrolforanstaltninger eller øvrig kriminalitet. Ordningens effekt
forudsætter, at iværksættelsen af konkrete efterforskningsskridt kan holdes hemmelige.
Elektronisk overvågning
I supplement til PET’s efterforskningsmæssige indsats kan det overvejes, om myndighederne skal
have et redskab til at overvåge, om terrordømte og andre radikaliserede overholder de
kontrolforanstaltninger, som de er blevet pålagt. I udlandet anvendes elektronisk overvågning enten
via fodlænke eller teleobservation til at monitere løsladtes overholdelse af kontrolforanstaltninger
vedrørende færden. Som beskrevet tidligere i denne rapport (jf. afsnit 2) er brugen af GPS-fodlænke
som et redskab i kontraterrorindsatsen udbredt i andre europæiske lande, såsom Holland, Schweiz,
Storbritannien, Frankrig, Østrig og Tyskland. I flere af landene anvendes fodlænken til at monitere
terrordømtes og radikaliseredes bevægelsesmønstre og detektere, om de overholder de
kontrolforanstaltninger, som de er pålagt.
I Schweiz er det som tidligere beskrevet (jf. afsnit 4) blevet gjort muligt at pålægge personer, der
udgør
en
terrortrussel,
specifikke
terrorforebyggende
kontrolforanstaltninger,
herunder
kontaktforbud, opholdsforbud, udrejseforbud og husarrest.
150
Når en person er pålagt
terrorforebyggende kontrolforanstaltninger kan det schweiziske forbundspoliti anvende enten
elektronisk overvågning via fodlænke eller sporing via mobiltelefon (teleobservation) til at overvåge,
150
Loi
fédérale
sur
les
mesures
https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2020/2004/fr.
policières
de
lutte
contre
le
terrorisme
(MPT)
Side
96
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0097.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
om kontrolforanstaltningerne overholdes.
151
Den overvågede person kan i disse tilfælde pålægges
enten at bære en fodlænke eller altid at have sin mobiltelefon med sig i tændt tilstand. Ved brug af
sporing via mobiltelefon kan den udøvende myndighed kræve at få udleveret sekundære teledata
152
om den overvågede person. De indsamlede data via overvågningen må kun behandles til følgende
formål: 1) kontrol med overtrædelser af terrorforebyggende kontrolforanstaltninger, 2) strafferetlig
forfølgelse af en alvorlig forbrydelse, 3) forhindring af fare for tredjemand eller den overvågede
person og 4) kontrol af, at det tekniske udstyr fungerer. De data, der indsamles, skal destrueres senest
12 måneder efter afslutningen af overvågningen, forudsat at der ikke er nogen konkret grund til at tro,
at de kan bruges som bevis i en straffesag.
Der er forskellige styrker og svagheder forbundet med henholdsvis fodlænke og teleobservation via
mobiltelefon som moniteringsredskab. Fodlænken er som beskrevet primært nyttig i forhold til at
kunne føre kontrol med andre vilkår, som regulerer den pågældendes færden, og har dermed først og
fremmest en værdi under prøveløsladelse, hvor de prøveløsladte typisk vil være underlagt en lang
række vilkår. I forhold til situationen efter afsoning af den fulde straffetid vil en fodlænke
udelukkende have værdi i tilsynet med de terrordømte, der er idømt et opholdsforbud, idet
teknologien automatisk kan alarmere myndighederne ved overtrædelser. Konkret muliggør
teknologien, at der opsættes særlige zoner omkring forbudte opholdssteder, således at
overvågningsudstyret afgiver alarm, hvis den terrordømte ulovligt indfinder sig. Dette vil potentielt
være en styrkelse i forhold til i dag, hvor politiets tilsyn med opholdsforbuddet gennemføres som led
i politiets almindelige opgavevaretagelse, herunder politiets almindelige patruljeringsopgaver.
153
Det
betyder, at håndhævelsen forudsætter, at politiet i forbindelse med deres almindelige arbejde træffer
og registrerer personen i et område omfattet af opholdsforbuddet. Det bemærkes, at danske
myndigheder ikke aktuelt råder over denne form for GPS-baseret fodlænketeknologi.
Sammenlignet med fodlænke giver sporing via mobiltelefon (teleobservation) langt mindre præcise
lokalitetsdata og kan samtidig ikke anvendes til automatisk alarmering af myndighederne, hverken
hvis personen overtræder et opholdsforbud eller undlader at have telefonen på sig. Det er derudover
lettere at omgå kontrollen med ens færden, idet enheden i modsætning til en fodlænke ikke er
151
Jf. “Art. 23q Surveillance électronique et localisation par téléphonie mobile”. I:
Loi fédérale sur les mesures policières
de lutte contre le terrorisme (MPT)
[Føderal lov om politiforanstaltninger til at bekæmpe terror]. FF 2020 7499, 6. oktober
2020, https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2020/2004/fr
152
Data, der angiver med hvem, hvornår, hvor længe og hvorfra den overvågede person var eller er i kommunikation med
andre samt de tekniske karakteristika ved den pågældende kommunikation.
153
Bekendtgørelse om tilsyns- og tilladelsesordning for fremmedkrigere og andre terrordømte efter straffelovens § 79 b.
Side
97
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0098.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
fastmonteret. Der er dog visse fordele ved teleobservation, som ikke kan opnås med GPS-fodlænke.
Navnligt at teleobservation – i den schweiziske udformning – gør det muligt at føre kontrol med ikke
bare, hvor personen befinder sig, men også med hvem, hvornår og hvor længe den overvågede person
er i kommunikation med andre. Dette gør redskabet egnet til at føre kontrol med ikke bare
opholdsforbuddet, men også kontaktforbuddet for så vidt angår opkaldsoplysninger. Derudover er
overvågning via mobiltelefon langt mindre krævende og belastende for den pågældende person i
sammenligning med en fodlænke, da overvågningen er mindre synlig og dermed mindre
stigmatiserende. I en sammenligning mellem de to former for elektronisk overvågning er det desuden
værd at nævne, at politiet i forvejen er vant til at arbejde med både teledata og GPS-overvågning,
men ikke med GPS-overvågning via fodlænke, hvorfor der kan være en implementeringsmæssig
fordel ved at anvende sporing via teledata.
På baggrund heraf kan det overvejes, om det ligesom i Schweiz på sigt skal gøres muligt at pålægge
terrordømte og radikaliserede elektronisk overvågning via enten GPS-fodlænke eller teleobservation
til at sikre overholdelse af kontrolforanstaltninger efter løsladelse. I sammenligning med de
udenlandske modeller er der relativt få kontrolforanstaltninger i Danmark vedrørende terrordømtes
færden, og derfor vil fodlænke og/eller teleobservation efter endt afsoning have en relativt begrænset
effekt i forhold til terrortruslen. Elektronisk overvågning via fodlænke eller teleobservation vil kunne
indgå i tilsynet med opholdsforbud og/eller kontaktforbud, men vil ikke kunne erstatte andre
moniteringsindsatser. Det er dertil væsentligt at understrege, at elektronisk overvågning via fodlænke
eller teleobservation er forholdsvist ressourcekrævende.
Efterretningsindsatsen
Uanset om der indføres styrkede efterforskningsmuligheder eller elektronisk overvågning, vil der
fortsat være behov for en omfattende efterretningsindsats rettet mod den stigende mængde af sager
og sagernes øgede kompleksitet.
I perioden 2018 til 2021 blev der i gennemsnit løsladt omkring én person om måneden med en aktiv
bekymring for radikalisering, herunder både terrordømte og bekymringsindberettede indsatte.
154
Frekvensen af løsladelser af denne type indsatte vil sandsynligvis forblive på et højt niveau i de
kommende år. Derudover har hændelser i Danmark og udlandet demonstreret, at terrorhandlinger
154
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Side
98
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0099.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
ikke kun foretages kort tid efter løsladelse, men at truslen også kan komme til udtryk på længere sigt,
ligesom den kan være mere bredspektret og eksempelvis omfatte radikalisering af andre personer,
propagandavirksomhed, logistisk støtte, terrorfinansiering og anden terrorrelateret virksomhed.
Truslen fra løsladte er således både reel og kompleks, samtidig med at den ofte også er vedvarende.
Hertil kommer, at sagerne er blevet mere indviklede pga. en større variation i de indsattes
gerningsprofil, ideologiske tilknytning, kønsfordeling, kapacitet, straflængde mv.
Det stigende antal løsladte og den vedvarende trussel fra løsladte terrordømte og radikaliserede vil
udfordre efterretningstjenestens eksisterende indsats og arbejdsgange. Der vil være et behov for både
at starte det efterretningsmæssige arbejde tidligere i et afsoningsforløb og fortsætte indsatsen i
længere tid og mere intensivt i perioden efter løsladelse. Det anbefales derfor, at PET’s
efterretningsmæssige indsats rettet mod løsladte terrordømte og radikaliserede styrkes og udvides
med henblik på fortsat nøje at kunne følge med i udviklingen i efterretningsbilledet på området og
efterretningsmæssigt håndtere den stigende mængde af sager og sagernes øgede kompleksitet.
Opsummering af anbefaling
Det foreslås, at PET skal have udvidet mulighed for at anvende efterforskningsskridt til at overvåge
og afdække trusler fra terrordømte i den mest kritiske fase umiddelbart efter løsladelse.
Det kan overvejes, om det på sigt skal gøres muligt at pålægge terrordømte og radikaliserede, der
udgør en terrortrussel, elektronisk overvågning i en periode via enten fodlænke eller teleobservation
til at sikre overholdelse af kontrolforanstaltninger vedrørende færden.
Det anbefales, at PET’s efterretningsmæssige indsats rettet mod løsladte terrordømte og
radikaliserede styrkes med henblik på at imødegå den stigende mængde af sager og sagernes øgede
kompleksitet.
Side
99
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0100.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
11. Tilsyn og kriminalpræventiv indsats
Hvis terrordømte og andre radikaliserede i videre omfang vil blive pålagt kontrol og monitering efter
løsladelse, er det væsentligt løbende at sikre, at kontrollen ikke bliver så omfattende, at den er til
hinder for reintegration. Selvom den første periode efter løsladelse kan være kritisk i forhold til
tilbagefald, kan den også med den rette indsats være en mulighed for at etablere en ny tilværelse og
afbryde et radikaliseringsforløb.
155
Det er derfor en fordel, hvis redskaber til kontrol sammenkobles
med en bredere kriminalitetsforebyggende indsats, der kan give personen en reel mulighed for en
tilværelse uden kriminalitet og løbende vurdere kontrollens hensigtsmæssighed.
I henhold til den uafhængige britiske kontraterrorevaluator, Jonathan Hall, fungerer indsatsen med at
håndtere løsladte terrordømtes og radikaliseredes tilbagevenden til samfundet bedst, når
sikkerhedsmyndighederne og de socialfaglige myndigheder samarbejder.
156
Dette skyldes, at
aktørerne har forskellige perspektiver på, hvordan en persons risikofaktorer bedst håndteres, samtidig
med at deres samarbejde øger sandsynligheden for at opdage vilkårsovertrædelser.
I Danmark samarbejder kommune og politi allerede om håndteringen af løsladte terrordømte og
radikaliserede via de såkaldte infohuse. Infohusene er både et forum for generel erfaringsudveksling
vedrørende radikalisering og et koordineringsforum, hvor enkeltsager drøftes af politi, kommune og
andre relevante myndigheder.
157
Når sager om løsladte terrordømte og radikaliserede behandles,
deltager som minimum en kommunal tovholder og en polititovholder fra politikredsen samt typisk en
repræsentant fra kriminalforsorgen.
I forlængelse af den
nationale handlingsplan for forebyggelse og bekæmpelse af ekstremisme og
radikalisering
fra 2016 er der udviklet en sagsgangsbeskrivelse for infohusenes behandling af sager
vedrørende løsladte terrordømte og radikaliserede. Samarbejdet i infohusene er desuden evalueret
flere gange, og praktikerne på området er generelt tilfredse med rammerne for deres indsats.
158
RAN (2020)
Rehabilitation Manual: Rehabilitation of radicalised and terrorist offenders for first
‑
line practitioners.
RAN MANUAL.
156
Hall J. (2020)
Terrorist Risk Offenders: Independent Review of Statutory Multi-Agency Public Protection
Arrangements.
Independent Reviewer of Terrorism Legislation.
157
Justitsministeriets Forskningskontor (2019)
Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og
PET´s exitindsats.
158
Nationalt Center for Forebyggelse af Ekstremisme (2019)
Kortlægning af det tværsektorielle samarbejde i de danske
infohuse – En afdækning med særligt fokus på kommuners og politiets fælles opfattelse af infohusets samarbejdsstruktur,
procedurer samt udfordringer og behov;
Justitsministeriets forskningskontor (2019)
Evaluering af politiets rolle i det
radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats.
155
Side
100
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0101.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Kontrolforanstaltninger og andre redskaber til kontrol bør derfor sammentænkes med den
eksisterende indsats med at forebygge recidiv og fremme reintegration i politikredsene og
kommunerne.
Meldepligt hos en tilsynsførende hos politiet
Hvis terrordømte og andre radikaliserede i videre omfang vil blive pålagt kontrolforanstaltninger i
fremtiden, bør personerne tilknyttes en tilsynsførende fra politiet, der ud over at tilrettelægge og
gennemføre tilsyn med kontrolforanstaltningerne, også kan fungere som kontaktpunkt for personen
og sikre koordination med den forebyggende indsats.
Tilsyn med kontrolforanstaltninger er ikke en ny opgave for politiet, da opgaven i forvejen varetages
af politikredsene på både bandeområdet og pædofiliområdet.
159
Siden 2020har politiet desuden i
samråd med PET skulle føre tilsyn med terrordømtes overholdelse af opholdsforbud og
kontaktforbud. Tilsynet med overholdelse af et meddelt opholdsforbud gennemføres som led i
politiets almindelige opgavevaretagelse, mens tilsynet med overholdelse af et meddelt kontaktforbud
gennemføres ved, at politiet gennemfører uanmeldte besøg.
160
For at opnå en længerevarende kriminalpræventiv effekt bør tilsynet med kontrolforanstaltninger ikke
alene varetages af kontrolmæssige hensyn, men også med henblik på at give personen støtte og
vejledning. Konkret er det via tilsynet, at der bl.a. er mulighed for at tage hensyn til udviklingen i den
løsladtes personlige forhold og imødegå unødige negative effekter af kontrollen.
I nogle europæiske lande er det muligt at pålægge personer underlagt kontrolforanstaltninger at
deltage i møder med en tilsynsførende fra politiet (meldepligt). I Storbritannien og Frankrig kan både
terrordømte og andre personer, der udgør en terrortrussel, ligeledes pålægges et krav om at melde sig
på en politistation på bestemte tidspunkter.
161
Det er kendetegnende for de udenlandske modeller, at
personen igennem aktiv deltagelse har mulighed for at demonstrere sit
disengagement,
og det indgår
159
Fra den 1. januar 2020 har politiet skulle føre tilsyn med personer, der er meddelt et forbud efter straffelovens § 236.
Der henvises til lov nr. 1425 af 17. december 2019 om ændring af straffeloven (Forbud til dømte seksualforbrydere).
160
Uanmeldte besøg indbefatter, at politiet opsøger den dømte i dennes bolig, andre lokaliteter, som den dømte råder
over, eller andre steder, hvor politiet måtte få kendskab til, at den dømte opholder sig, med henblik på at undersøge, om
den dømte i strid med det meddelte kontaktforbud søger at kontakte personer omfattet af forbuddet. Jf.
Bekendtgørelse
om tilsyns- og tilladelsesordning for fremmedkrigere og andre terrordømte efter straffelovens § 79 b.
161
Jf. det britiske
Licence Conditions Policy Framework
fra den 26. juli 2021 samt
Terrorism Prevention and
Investigation Measures Act 2011.
Side
101
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0102.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
således som et væsentligt parameter i vurderingen af, om der kan slækkes på kontrollen med personen,
herunder om nogle kontrolforanstaltninger helt kan fjernes.
Indsatsgruppen anbefaler, at det også i Danmark skal være muligt at pålægge løsladte terrordømte
samt løsladte radikaliserede, der udgør en terrortrussel, at deltage i møder med en tilsynsførende fra
politiet. Formålet med tilsynsmøderne er for det første at sikre kontrol med overholdelse af de
kontrolforanstaltninger, som den løsladte er blevet pålagt med henblik på at håndtere vedkommendes
risikoprofil. Sekundært er det via tilsynsmøderne, at han eller hun kan få støtte og vejledning,
herunder i forhold til efterlevelse af de pålagte kontrolforanstaltninger. Dette involverer bl.a. en
mulighed for at anmode om dispensation fra de pålagte kontrolforanstaltninger i specifikke situationer
eller drøfte lempelser. Afslutningsvis er det via tilsynsmøderne muligt at tage hensyn til udviklingen
i den løsladtes personlige forhold og på baggrund heraf vurdere, om der kan slækkes på kontrollen
og sikre, at kontrolforanstaltningerne ikke bliver en barriere for reintegration.
Den tilsynsførende i politiet bør fast deltage i de infohus-møder, hvor den konkrete person drøftes,
med henblik på løbende at afstemme kontrollen med den kriminalitetsforebyggende indsats i regi af
infohuset. Via infohuset vil den tilsynsførende kunne bidrage med oplysninger, der kan være
relevante for tilrettelæggelsen af en kriminalpræventiv indsats. Omvendt kan kendskab til personens
deltagelse i kriminalpræventive indsatser bidrage til den tilsynsførendes vurdering af, om kontrollen
kan slækkes, eller om kontrollen bør strammes, hvis den løsladte har en sådan risikobetonet
livsførelse, at dette skønnes nødvendigt.
Sammenhængende lokal forebyggelsesindsats
Mens PET og politiet har en væsentlig opgave med at forebygge, efterforske og modvirke trusler og
ny kriminalitet fra løsladte terrordømte og radikaliserede, har kommunen en væsentlig opgave med
at understøtte personernes
162
tilbagevenden til samfundet.
En løsladelse er en vanskelig personlig situation, hvor der er risiko for tilbagefald til tidligere
voldelige og ekstremistiske fællesskaber.
163
Når terrordømte og andre radikaliserede indsatte løslades
162
Dette er primært relevant for løsladte personer med dansk statsborgerskab. Udviste terrordømte og radikaliserede er
som det klare udgangspunkt ikke omfattet af kommunale indsatser vedrørende reintegration. Se rapportens afsnit 14 for
anbefalinger vedrørende den forebyggende indsats over for denne persongruppe.
163
RAN (2020)
Rehabilitation Manual: Rehabilitation of radicalised and terrorist offenders for first
‑
line practitioners.
RAN MANUAL.
Side
102
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0103.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
fra fængsel efter ofte lang tids afsoning, er det ikke ualmindeligt, at de står over for en række praktiske
problemer vedrørende bolig, beskæftigelse, gæld mv. En gennemgang af danske og udenlandske
terrorsager viser desuden en overrepræsentation af en række personlige, sociale og psykiske
problemer hos terrordømte. Den internationale forskning har ligeledes fremhævet risikofaktorer
såsom socioøkonomisk marginalisering, herunder eksklusion fra arbejdsmarkedet samt ingen eller
lav uddannelse
164
, psykisk sårbarhed eller psykiske lidelser
165
samt mangel på anerkendelse og
oplevelser med vold og kriminalitet, herunder i opvæksten.
166
Sådanne socioøkonomiske forhold og/eller personlige problemer er
ikke
i sig selv årsag til
radikalisering, men kan ikke desto mindre have indflydelse på en persons sårbarhed over for
radikalisering og i sidste ende voldsparathed. Da radikaliseringsrisikoen i en række sager må antages
at blive påvirket af socioøkonomiske forhold og/eller personlige problemer, må recidivrisikoen ved
løsladelse også formodes at kunne begrænses, hvis problemerne afhjælpes.
Mens kriminalforsorgen kan gennemføre kriminalitetsforebyggende programmer under afsoning, er
kommunen den myndighed, der efter løsladelse kan stille tilbud om indsatser, der kan skabe bedre
betingelser for et liv uden voldelig ekstremisme.
167
Når personen er dømt for terror eller er indberettet
pga. bekymring for radikalisering, tilrettelægges den kommunale indsats bl.a. på baggrund af
drøftelser og vurderinger i infohuset, hvor politiet (og PET
168
) kan bidrage med viden. Politiet har
kun beføjelser til at anbefale indsatser, og kommunen skal således selv, inden for egne rammer og
lovgivningsområder, træffe afgørelse om at følge anbefalingerne og iværksætte indsatser.
164
Sageman M. (2004)
Understanding Terrorist Networks.
Pennsylvania: University of Pennsylvania Press; Weggemans
D., Bakker E. & Grol P. (2014) “Who are they and why do they go? The Radicalization and Preparatory Processes of
Dutch Jihadist Foreign Fighters.”
Perspectives on Terrorism,
8(4): 100-111.
165
Gill P., Clemmow C., Hetzel F., Rottweiler B., Salman N., Van Der Vegt I., Marchment Z., Schumann S., Zolghadriha
S., Schulten N., Taylor H. & Corner E. (2020) “Systematic Review of Mental Health Problems and Violent Extremism.”
The Journal of Forensic Psychiatry & Psychology,
32(2): 1-28; Corner E. & Gill P. (2019) “Psychological Distress,
Terrorist Involvement and Disengagement from Terrorism: A Sequence Analysis Approach.”
Journal of Quantitative
Criminology:
1-28.
166
Greenwood MT. (2018)
Becoming a Foreign Fighter – The Ethics and Agency of Fighting Jihad.
PhD dissertation:
University of Copenhagen; Crone M. (2016) “Radicalization revisited: Violence, Politics and the Skills of the Body.”
International Affairs,
93(3): 587-604; Roy O. (2017)
Jihad and Death: The Global Appeal of Islamic State.
London:
Hurst & Co; Basra R., Neumann P. & Brunner C. (2016)
Criminal Pasts, Terrorist Futures: European Jihadists and the
New Crime-Terror Nexus.
The International Centre for the Study of Radicalisation and Political Violence.
167
RAN (2020)
Rehabilitation Manual: Rehabilitation of radicalised and terrorist offenders for first
‑
line practitioners.
RAN MANUAL.
168
PET deltager ikke i møder i infohus-kommune, men kan anbefale indsatser og dele oplysninger via politiets tovholder.
Side
103
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0104.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
En gennemgang af de historiske sager om løsladte terrordømte og radikaliserede viser, at der er
forskel på kommunernes håndtering af sagerne, herunder hvor hurtigt indsatser iværksættes. Dette
skyldes bl.a., at nogle kommuner har begrænset erfaring med sager af denne type, og at sagerne ofte
er meget komplekse med behov for inddragelse af flere forvaltninger i kommunen. Selvom
kommunerne generelt prioriterer området, kan der i nogle tilfælde i øvrigt opstå udfordringer, når
politiets anbefalinger om indsatser kommer på baggrund af vurderinger og oplysninger fra PET, som
politiet ikke kan dele med kommunen.
169
For altid at sikre en helhedsorienteret kommunal indsats foreslår indsatsgruppen, at kommunen til
behandling af denne type vanskelige sager udpeger en koordinerende sagsbehandler (“Case
Manager”), som kan tilrettelægge indsatsen på tværs af kommunens lovgivningsområder og have en
koordinerende rolle i forhold til andre myndigheder. I praksis vil dette betyde, at en sagsbehandler
tilknyttes personen indledningsvist i forløbet – gerne inden løsladelsestidspunktet – og derefter
foretager den overordnede sagsbehandling og koordinerer med involverede kommunale forvaltninger
gennem alle aktuelle sagsbehandlingsforløb.
170
Dette vil sikre, at terrordømte og radikaliserede kun
har én indgang til kommunen, og at der ikke iværksættes flere (evt. overlappende) handleplaner for
personen.
En Case Manager vil kunne imødegå en tidligere identificeret problemstilling
171
om, at politikredsen
ikke altid ved, hvilke medarbejdere de skal kontakte i kommunen vedrørende radikaliseringssager,
da der ikke er én fast indgang til kommunens medarbejdere. På baggrund af politikredsenes
tilbagemeldinger fremstår det væsentligt, at en Case Manager har 1) direkte adgang til opslag i de
kommunale it-systemer og 2) beslutningskompetence på myndighedsområdet samt er 3) i stand til at
navigere på tværs af forvaltningerne i kommunen.
Hvis der udpeges Case Managers i kommunerne, bør PET i samarbejde med Center for
Dokumentation og Indsats mod Ekstremisme under Udlændinge- og Integrationsministeriet foretage
efteruddannelse af de udpegede sagsbehandlere. PET bør desuden fortsat bistå politikredsene i deres
169
Justitsministeriets forskningskontor (2019)
Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og
PET´s exitindsats.
170
Der kan findes inspiration i den hollandske Case Manager Model, hvor princippet er én familie og én plan. Dvs. at
Case Manageren er den koordinerende tovholder i kommunens samarbejde med den løsladte borger og dennes familie.
Dette skal sikre, at der er koordinering mellem de forskellige involverede myndigheder, og at man undgår, at der
iværksættes flere (evt. overlappende) handleplaner for personen og familien. Case Manageren har et team omkring sig
bestående af alle fagpersoner, der er involverede i familiens sag.
171
Justitsministeriets forskningskontor (2019)
Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og
PET´s exitindsats.
Side
104
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0105.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
rådgivning af kommunerne i behandlingen af konkrete sager, hvor terrordømte og radikaliserede
løsladte er omfattet af en lokal indsats med henblik på at forebygge recidiv og fremme reintegration.
Etablering af myndighedsfælles mentorordning
For at styrke mulighederne for reintegration bør velfungerende forebyggende indsatser fra
afsoningstiden så vidt muligt videreføres efter løsladelse. Mentorindsatsen, der står centralt i det
radikaliseringsforebyggende arbejde under afsoning, er i dag vanskelig at videreføre.
172
Ifølge CTA kan mentorforløb igangsat under afsoning i nogle tilfælde reducere radikaliseringsgraden
hos terrordømte.
173
Lignende konklusioner fremhæves i Europarådets og FN’s retningslinjer
vedrørende bekæmpelse af radikalisering i fængsler, hvoraf det fremgår, at der bør anvendes
mentorordninger over for terrordømte og radikaliserede.
174
Kriminalforsorgen har desuden gode
erfaringer med mentorforløb over for terrordømte og radikaliserede indsatte, som myndighederne
vurderer ikke bør afbrydes i den kritiske tid umiddelbart efter en løsladelse.
Mentorindsatsen over for terrordømte og radikaliserede varetages i dag af to forskellige mentorkorps.
Under afsoning varetages mentorindsatsen af kriminalforsorgen, mens den efter løsladelse varetages
af et landsdækkende korps af kommunale mentorer, som Udlændingestyrelsen er tovholder for. Der
er begrænset koordination og sammenhæng mellem de to ordninger, hvilket i praksis betyder, at en
mentorindsats ikke umiddelbart kan videreføres fra afsoning til efter løsladelse. Når
kriminalforsorgen slipper, afbrydes mentorforløbet, uanset dens risikominimerende værdi. Derpå kan
kommunen, tilbyde et nyt mentorforløb med en ny mentor, baseret på frivillig deltagelse, forudsat at
betingelserne herfor er opfyldt i enten serviceloven eller lov om aktiv beskæftigelse.
Effektive mentorforløb med terrordømte og andre løsladte radikaliserede beror på en personlig
tillidsrelation, som det erfaringsmæssigt tager tid at udvikle.
175
Det er derfor problematisk at afbryde
et velfungerende mentorforløb ved løsladelse, da en mentor kan have en positiv effekt i den første tid
172
Kriminalforsorgens mentorkorps målrettet terrorsager blev oprettet i forbindelse med det EU-støttede pilotprojekt
“Afradikalisering – Tilbage på sporet”, der blev gennemført i perioden maj 2011 til maj 2014.
173
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
174
United Nations’ Office on Drugs and Crime (2016)
Handbook on the Management of Violent Extremist Prisoners and
the Prevention of Radicalization to Violence in Prisons.
Criminal Justice Handbook Series; Europarådet (2016)
Council
of Europe handbook for prison and probation services regarding radicalisation and violent extremism.
European
Committee On Crime Problems (CDPC) & Council For Penological Co-Operation (PC-CP).
175
Marsden S. (2017)
Reintegration Extremists: Deradicalisation and Desistance.
Lancaster: Palgrave Macmillan.
Side
105
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0106.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
efter afsoning, hvor terrordømte og radikaliserede skal etablere en ny tilværelse, og risikoen for
socioøkonomisk marginalisering, stigmatisering og isolation er skærpet.
176
For at undgå afbrudte mentorforløb anbefaler indsatsgruppen, at de to mentorordninger
sammenlægges gennem etablering af et myndighedsfælles mentorkorps med speciale i
radikaliseringssager. På den måde kan mentorforløb uden afbrydelse videreføres efter endt afsoning
og bidrage til kontinuitet i myndighedernes kriminalpræventive arbejde på terrorområdet.
Det bemærkes, at mentorforløb efter løsladelse i dag udelukkende kan anvendes over for danske
statsborgere, fordi udlændinge uden lovligt ophold ikke er omfattet af serviceloven eller lov om aktiv
beskæftigelse. Behovet for mentorindsats over for udviste terrordømte og radikaliserede behandles
særskilt i denne rapports afsnit 14.
Opsummering af anbefaling
Det anbefales, at det skal være muligt at pålægge løsladte terrordømte og løsladte radikaliserede, der
udgør en terrortrussel, at deltage i møder med en tilsynsførende fra politiet, der ud over at tilrettelægge
og gennemføre tilsyn med kontrolforanstaltningerne også kan fungere som kontaktpunkt for personen
og sikre koordination med den forebyggende indsats.
Det anbefales, at bopælskommunen til behandling af sager vedrørende terrordømte og radikaliserede
udpeger en koordinerende sagsbehandler (Case Manager), som kan tilrettelægge indsatsen på tværs
af kommunens lovgivningsområder og have en koordinerende rolle i forhold til andre myndigheder.
Det anbefales, at der etableres en myndighedsfælles mentorordning, så mentorforløb iværksat under
afsoning kan fortsætte efter løsladelse og dermed understøtte reintegration.
RAN (2020)
Rehabilitation Manual: Rehabilitation of radicalised and terrorist offenders for first
‑
line practitioners.
RAN MANUAL.
176
Side
106
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0107.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Del 4.
Indsatsen på
udrejsecentrene
Side
107
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0108.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Del 4. Indsatsen på udrejsecentrene
I de seneste år er en markant andel af indsatte med en aktiv radikaliseringsbekymring i danske
fængsler og arresthuse blevet udvist ved dom. Den store andel af udviste indsatte udgør en særskilt
udfordring i myndighedernes indsats over for løsladte terrordømte og radikaliserede.
Ikke alle udviste terrordømte og radikaliserede kan udsendes fra Danmark, efter de har afsonet deres
fængselsstraf. Dette skyldes i nogle tilfælde Danmarks internationale forpligtelser og i andre tilfælde
udsendelsesvanskeligheder. Konsekvensen heraf er, at nogle udviste terrordømte og radikaliserede
vil opholde sig i Danmark i en periode efter løsladelse. Disse personer vil i udgangspunktet blive
indkvarteret på Udrejsecenter Kærshovedgård, der bl.a. huser udviste kriminelle og afviste
asylansøgere uden mindreårige børn.
177
Der er aktuelt et antal løsladte terrordømte og andre muligt radikaliserede på Udrejsecenter
Kærshovedgård, og forventningen er, at dette antal vil stige i de kommende år. I vurderingen af
terrortruslen mod Danmark fra 2023 vurderer CTA, at der kan udgå en terrortrussel fra udviste
udlændinge med sympati for militant islamisme, hvis udsendelse fra Danmark ikke kan effektueres.
CTA vurderer desuden, at andre indkvarterede på Udrejsecenter Kærshovedgård kan være særligt
modtagelige over for radikalisering og påvirkning fra militant islamistiske dagsordener.
178
Denne
modtagelighed kan bl.a. skyldes en frustration over egen situation, manglende fremtidsudsigter og en
følelse af eksklusion.
De følgende afsnit indeholder indsatsgruppens anbefalinger til, hvordan den danske indsats på
udrejsecentrene kan styrkes med henblik på at begrænse risikoen forbundet med et stigende antal
udviste terrordømte og radikaliserede på centrene. Anbefalingerne er fokuseret på henholdsvis
udsendelsesarbejdet (afsnit 12), sektionering (afsnit 13), den kriminalpræventive indsats (afsnit 14)
samt håndteringen af radikaliseringsbekymringer (afsnit 15).
177
Udrejsecenter Kærshovedgård benyttes til indkvartering af personer uden lovligt ophold og uden mindreårige børn,
som er omfattet af følgende kategorier: Afviste asylansøgere, der ikke medvirker til udrejsen, udlændinge på tålt ophold,
udviste kriminelle, personer udvist pga. fare for statens sikkerhed samt personer, der har fået frataget opholdstilladelse
eller opholdsret af hensyn til statens sikkerhed, herunder fremmedkrigere. Familier indkvarteres på Center Avnstrup.
178
Center for Terroranalyse (2023)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Side
108
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Det bemærkes, at anbefalingerne i denne del af rapporten skal ses som supplerende i forhold til
rapportens tre andre dele. Som beskrevet tænkes flertallet af de ovenfor beskrevne
kontrolforanstaltninger og redskaber anvendt over for både danske statsborgere og udviste
udlændinge, der befinder sig i Danmark efter løsladelse. Redskaberne i denne afsluttende del af
rapporten er således ikke de eneste, som indsatsgruppen anbefaler tages i anvendelse over for udviste
terrordømte og radikaliserede, men skal ses som supplerende og specifikt rettet mod at imødegå
radikalisering på de danske udrejsecentre. Flere af anbefalingerne i denne del af rapporten har
desuden den umiddelbare fordel, at de relativt hurtigt vil kunne implementeres og anvendes over for
den gruppe af udviste terrordømte og radikaliserede, der allerede er blevet løsladt og aktuelt befinder
sig på et udrejsecenter i Danmark.
Side
109
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0110.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
12. Udsendelse
Danske myndigheder igangsætter som regel en målrettet indsats for, at udviste terrordømte og
radikaliserede udlændinge udsendes af Danmark så tidligt som muligt.
179
I praksis afsoner udviste
terrordømte dog ofte den fulde straffetid i et dansk fængsel, selvom lovgivningen gør det muligt at
løslade og udsende dem allerede fra halv tid i de tilfælde, hvor det ikke vurderes utilrådeligt, og hvor
det er praktisk muligt at effektuere udsendelsen.
180
Hvis udviste terrordømte og radikaliserede ikke
udsendes i løbet af deres afsoning, øges risikoen for, at de fortsat vil opholde sig i Danmark efter
løsladelse, fordi det ikke er sikkert, at deres udsendelse kan gennemføres på løsladelsestidspunktet.
Når en udsendelse ikke umiddelbart kan effektueres, skaber det to primære udfordringer i
sikkerhedsindsatsen. For det første er udviste terrordømte og radikaliserede en særlig vanskelig
gruppe at håndtere under afsoning, fordi det i dag kun i begrænset omfang er muligt at igangsætte
forebyggende aktiviteter over for udviste indsatte.
181
For det andet kan forsinkelser i
udsendelsesarbejdet i sidste instans medføre en stigning i antallet af løsladte terrordømte og
radikaliserede på de danske udrejsecentre. En sådan stigning er bekymrende, eftersom CTA vurderer,
at der kan udgå en terrortrussel fra udviste udlændinge med sympati for militant islamisme, hvis
udsendelse fra Danmark ikke kan effektueres.
182
I forbindelse med indsatsgruppens første rapport er der etableret en fast operativ myndighedsgruppe,
der skal styrke myndighedernes sagsbehandling og koordinering af udsendelsessager vedrørende
terrordømte og radikaliserede udlændinge.
183
Samarbejdet via den operative myndighedsgruppe
bidrager til, at myndighederne får koordineret og rettidigt prioriteret behandlingen af sager
vedrørende udviste terrordømte og andre bekymringskategoriserede indsatte i kriminalforsorgens
institutioner med henblik på at fremme tidligere udsendelse.
184
Disse sager er ofte komplekse og
179
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede (2021)
Indsatsen over for terrordømte og radikaliserede
indsatte under varetægt og afsoning.
180
Jf. straffelovens § 38, stk. 2.
181
Det bemærkes, at udviste terrordømte også fremover forventes at skulle afsone i et fængsel i Danmark på trods af den
nyligt indgåede aftale om leje af 300 fængselspladser til udviste indsatte i Kosovo. Dette skyldes, at terrordømte fra
Danmark i medfør af traktatens artikel 16, stk. 4, ikke kan overføres til afsoning i fængslet i Kosovo, jf.
Treaty between
the Kingdom of Denmark and the Republic of Kosovo on the use of the Correctional Facility in Gjilan for the purpose of
the execution of Danish sentences.
182
Center for Terroranalyse (2023)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
183
Gruppen består af repræsentanter fra Hjemrejsestyrelsen (forperson), Udlændinge- og Integrationsministeriet,
Udenrigsministeriet, PET, kriminalforsorgen, Justitsministeriet og anklagemyndigheden.
184
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede (2021)
Indsatsen over for terrordømte og radikaliserede
indsatte under varetægt og afsoning.
Side
110
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0111.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
kræver et tværgående samarbejde om kortlægningen af sagernes retlige, sikkerhedsmæssige,
udenrigspolitiske og praktiske aspekter.
Den operative myndighedsgruppe betragtes som implementeret og drives i dag af Hjemrejsestyrelsen.
Arbejdet i gruppen har dog givet anledning til en række supplerende overvejelser om, hvordan
udsendelsesarbejdet vedrørende udviste terrordømte og radikaliserede udlændinge kan styrkes
yderligere, hvilket uddybes nedenfor.
Justeret utilrådelighedsvurdering ved udsendelse
Udviste terrordømte og radikaliserede kan ligesom danske statsborgere prøveløslades ved to
tredjedele af straffetiden, hvis den indsattes forhold ikke gør løsladelsen utilrådelig. Udviste indsatte
kan desuden prøveløslades med henblik på udsendelse allerede ved afsoning af den halve straffetid,
hvis udsendelsen umiddelbart kan effektueres.
185
Det er en forudsætning for prøveløsladelse ved
halvdelen af straffetiden, at risikoen for tilbagefald til ny kriminalitet skønnes at være ringe. I
vurderingen af en indsats risiko for recidiv skeles der imidlertid ikke til, om pågældende skal
prøveløslades i Danmark eller udsendes af landet.
Indsatsgruppen vurderer, at det forhold, at en terrordømt skal udsendes af Danmark, kan have
betydning for vurderingen af, om det er sikkerhedsmæssigt forsvarligt at prøveløslade personen.
Radikalisering er ikke udelukkende en individuel proces, men påvirkes af en persons sociale
omgivelser og politiske kontekst.
186
Risikoen for recidiv må derfor i nogle tilfælde antages at være
forskellig afhængig af, om en udvist person løslades i Danmark eller udsendes til hjemlandet. Dette
kan eksempelvis gælde, hvis den pågældende forud for dom var en del af et lokalt dansk ekstremistisk
miljø, der ved prøveløsladelse i Danmark kan medvirke til at øge risikoen for recidiv, men som den
pågældende vil have begrænset mulighed for kontakt med efter udsendelse. Det kan ligeledes have
betydning, hvis den pågældendes terrorforsæt vedrører politiske forhold, der er specifikke for
Danmark. Eksempelvis hvis terrorforsættet udspringer af eller retter sig mod sager om opfattede
185
Det følger af straffelovens § 38, stk. 1, at når to tredjedele af straffetiden, dog mindst to måneder, er udstået, afgør
justitsministeren eller den, han bemyndiger dertil, om den dømte skal løslades på prøve. Løsladelse på prøve kan efter
straffelovens § 38, stk. 2, ske tidligere, når særlige omstændigheder taler derfor, og den dømte har udstået halvdelen af
straffetiden, dog mindst to måneder.
186
Center for Terroranalyse (2016)
Militant islamistisk radikalisering.
Politiets Efterretningstjeneste. Se også forskningen
på området, herunder: Roy O. (2017)
Jihad and Death: The Global Appeal of Islamic State.
London: Hurst & Co;
Khosrokhavar F. (2017)
Radicalization: why some people choose the path of violence.
New York: The New Press;
Sageman M. (2008)
Leaderless Jihad: Terror Networks in the Twenty-First Century.
Philadelphia: University of
Pennsylvania Press.
Side
111
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0112.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
krænkelser af islam i Danmark, hvilket ifølge CTA har et betydeligt potentiale som drivkraft for
militante islamister.
187
Ud fra et sikkerhedsperspektiv er det endvidere væsentligt i sager vedrørende udviste terrordømte at
overveje, om det på den lange bane er mere eller mindre sikkert for Danmark og modtagerlandet at
udsende en terrordømt tidligt frem for at lade vedkommende afsone den fulde straffetid i Danmark.
Ud fra en betragtning om, at det allerede er afgjort ved dom, at personen skal udsendes af Danmark,
og at danske myndigheder derfor har begrænsede muligheder for at forberede personen på
reintegration i det danske samfund, er det ikke utænkeligt, at myndighederne i nogle tilfælde vil
vurdere, at en udvist persons risikoprofil blot vil forværres ved at afsone de sidste år af
fængselsstraffen i Danmark. På baggrund af en sådan vurdering må det antages at være mere sikkert
for Danmark og modtagerlandet at gennemføre udsendelsen tidligere i forløbet.
Det kan på den baggrund overvejes, om kriterierne for vurderingen af, om det er utilrådeligt at
prøveløslade udviste terrordømte, skal justeres, så der foretages en mere helhedsorienteret
sikkerhedsvurdering med fokus på, dels om udsendelsesforholdet kan have betydning for
recidivrisikoen, dels om det er mere eller mindre sikkert at udsende tidligt.
Udsendelse af udviste terrordømte er dog ikke uden dilemmaer. Terror er et transnationalt fænomen,
og CTA vurderer, at der fortsat kan udgå en trussel mod Danmark fra radikaliserede enkeltpersoner
og mindre grupper bosat i andre lande, herunder fra udsendte terrordømte.
188
Hertil kommer, at
Danmark risikerer at eksportere en terrortrussel til andre lande, hvis ikke de pågældende
risikovurderes inden udsendelse. Til trods for at der er ræson i at tilstræbe, at udviste terrordømte
udsendes så tidligt som muligt, bør der fortsat foretages en risikovurdering inden udsendelse.
Indsatsgruppen anbefaler derfor ikke, at risikovurderingen helt udgår, men derimod at det forhold, at
en terrordømt skal udsendes, indgår i vurderingen af, om prøvelsesløsladelse er utilrådeligt i den
konkrete sag, samt at der foretages en langsigtet vurdering af de sikkerhedsmæssige forhold.
At foretage en vurdering af, om det er forsvarligt at prøveløslade en udvist terrordømt med henblik
på udsendelse, er vanskeligt. Udsendelse af terrordømte er komplekst og vedrører overvejelser af
sikkerhedsmæssig,
efterretningsmæssig,
udlændingepolitisk
og
udenrigspolitisk
karakter.
Områdekontorerne i kriminalforsorgen kan ikke med rimelighed forventes at kunne vurdere alle
187
188
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Side
112
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0113.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
aspekter af denne type sager. Derfor vurderer indsatsgruppen, at risikovurderingen af udviste
terrordømte kan styrkes ved at inddrage den allerede nedsatte operative myndighedsgruppe, hvor
repræsentanter fra udlændingemyndighederne og sikkerhedsmyndighederne deltager. Via den
operative myndighedsgruppe kan kriminalforsorgen sikre, at alle aspekter af en udsendelse er belyst
og indgår i vurderingen af, om det er sikkerhedsmæssigt fordelagtigt at effektuere udvisningen, før
afsoningen er tilendebragt.
Forebyggende programmer for udviste
Myndighederne har i dag begrænsede muligheder for at minimere risikoen for recidiv hos udviste
terrordømte og andre udviste indsatte. Baggrunden herfor er, at indsatte, der er udvist ved dom, i
udgangspunktet
ikke
kan
deltage
i
programvirksomhed,
herunder
programmer
med
adfærdsregulerende formål eller andre aktiviteter, som skal give den indsatte redskaber til at indgå i
sociale og samfundsmæssige relationer efter løsladelsen. Udvisningsdømte kan derimod kun deltage
i uddannelse, undervisning eller programvirksomhed, hvis særlige forhold taler herfor.
189
Manglende deltagelse i forebyggende programmer under afsoning kan ikke formelt være årsag til, at
en udvisningsdømt vurderes utilrådelig at prøveløslade og udsende. Omvendt betyder den manglende
programvirksomhed, at myndighederne ikke aktivt forsøger at reducere den pågældendes risiko for
at begå ny kriminalitet, hvilket må antages at gøre det mindre sandsynligt, at den pågældende kan
vurderes egnet til prøveløsladelse og udsendelse.
Det er myndighedernes opfattelse, at modtagerlande i nogle tilfælde er mindre tilbøjelige til at
modtage udviste terrordømte, hvis Danmark ikke kan godtgøre, at personer i denne vanskelige
kategori af indsatte har deltaget i forebyggende programmer. Det kan derfor formodes, at manglende
deltagelse i forebyggende programmer vil påvirke udsendelsesmulighederne i en konkret sag.
Målsætningen om at kunne udsende terrordømte og radikaliserede tidligt er ikke det eneste forhold,
der gør forebyggende programmer for udviste terrordømte og radikaliserede relevante. Uanset
myndighedernes indsats vil det i nogle tilfælde ikke være muligt at udsende udviste terrordømte og
radikaliserede inden endt afsoning, og der er derfor risiko for, at disse personer vil blive indkvarteret
på et udrejsecenter, navnlig Udrejsecenter Kærshovedgård, hvor der allerede befinder sig et antal
189
Vejledning om beskæftigelse m.v. af indsatte i kriminalforsorgens institutioner
(beskæftigelsesvejledningen). VEJ nr.
9552 af 19. juni 2017.
Side
113
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0114.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
løsladte terrordømte og andre muligt radikaliserede. Med denne risiko
in mente
er det at foretrække,
at myndighederne allerede under afsoning har arbejdet på at minimere og afdække den terrortrussel,
der måtte udgå fra personerne. Deltagelse i forebyggende programmer kan herved også bidrage til at
minimere risikoen for, at Danmark eksporterer en terrortrussel til andre lande.
Med afsæt i disse overvejelser foreslår indsatsgruppen, at der tages stilling til, om udviste terrordømte
og andre relevante bekymringskategoriserede indsatte skal kunne deltage i forebyggende programmer
under afsoning. Ud fra et sikkerhedsperspektiv kan en forebyggende indsats bidrage til dels at øge
sandsynligheden for en tidlig udsendelse, dels at begrænse truslen både under afsoning og i de
tilfælde, hvor personerne indkvarteres på et dansk udrejsecenter efter løsladelse. Et forebyggende
program vil desuden give myndighederne bedre forudsætninger for at monitere og afdække
udviklingen i en eventuel terrortrussel fra udviste indsatte under afsoning.
Opsummering af anbefaling
Det foreslås, at utilrådelighedsvurderingen i forbindelse med prøveløsladelse og udsendelse af udviste
terrordømte justeres, så der foretages en mere helhedsorienteret sikkerhedsvurdering med fokus på,
dels om udsendelsesforholdet kan have betydning for recidivrisikoen, dels om det er mere eller
mindre sikkert at udsende tidligt. Den operative myndighedsgruppe kan med fordel inddrages i denne
vurdering.
Det foreslås, at udviste terrordømte og andre relevante bekymringskategoriserede indsatte skal kunne
deltage i forebyggende programmer under afsoning med henblik på dels at minimere deres
terrorrisiko, dels at øge sandsynligheden for, at de kan vurderes tilrådelige at udsende tidligt.
Side
114
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0115.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
13. Sektionering
Til trods for at myndighederne arbejder målrettet for, at udviste terrordømte og andre radikaliserede
indsatte udsendes af Danmark så tidligt som muligt, vil udsendelse i nogle tilfælde ikke kunne
gennemføres pga. bl.a. Danmarks internationale forpligtelser eller udsendelsesvanskeligheder.
190
Konsekvensen heraf er, at nogle udviste terrordømte og radikaliserede indsatte efter løsladelse i en
periode vil skulle opholde sig i indkvarteringssystemet i Danmark
191
, hvor de som udgangspunkt vil
være underlagt en række kontrolforpligtelser.
Der er aktuelt tre udrejsecentre i Danmark for udlændinge, som har modtaget en
tilbagesendelsesafgørelse og derfor ikke har ret til at opholde sig her i landet. Udrejsecenter Avnstrup
er til børnefamilier uden lovligt ophold. Udrejsecenter Sjælsmark har hidtil været benyttet til
indkvartering af personer, som skal overføres til en anden medlemsstat efter Dublinforordningen,
personer med afslag på asyl efter “åbenbart grundløs-proceduren” og til afviste asylansøgere, som
medvirker til udrejsen, og som ikke har mindreårige børn. Udrejsecenter Kærshovedgård benyttes til
indkvartering af personer uden lovligt ophold og uden mindreårige børn, som er omfattet af følgende
kategorier: Afviste asylansøgere, der ikke medvirker til udrejsen, udlændinge på tålt ophold, udviste
kriminelle, personer udvist pga. fare for statens sikkerhed samt personer, der har fået frataget
opholdstilladelse eller opholdsret af hensyn til statens sikkerhed, herunder fremmedkrigere.
Som det helt klare udgangspunkt vil udviste terrordømte og bekymringsindberettede indsatte, der ikke
uden videre kan udsendes efter løsladelse, blive pålagt at tage ophold på Udrejsecenter
Kærshovedgård. Som beskrevet i den nationale trusselsvurdering på terrorområdet fra 2023 er der
allerede indkvarteret et antal løsladte terrordømte og andre muligt radikaliserede personer på dette
udrejsecenter.
192
Baseret på en gennemgang af den aktuelle fængselspopulation og de verserende
danske straffesager vurderer indsatsgruppen, at flere løsladte terrordømte og radikaliserede vil skulle
indkvarteres på Udrejsecenter Kærshovedgård i fremtiden.
190
Hvis der er grund til at antage, at udsendelsen kan iværksættes, vil de udviste under visse betingelser kunne
varetægtsfængsles i medfør af hjemrejseloven i en begrænset periode efter afsoning af den fulde straffetid.
191
Indkvarteringssystemet i Danmark består af modtage-, opholds- og udrejsecentre. Modtagecentre er for nyankomne
asylansøgere, opholdscentre er for asylansøgere, hvis asylsag er taget under behandling i Danmark, mens udrejsecentre
er for udlændinge, som har modtaget en tilbagesendelsesafgørelse og derfor ikke har ret til at opholde sig her i landet.
192
Center for Terroranalyse (2023)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Side
115
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0116.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
CTA vurderer, at der kan udgå en terrortrussel fra udviste udlændinge med sympati for militant
islamisme, hvis udsendelse fra Danmark ikke kan effektueres, herunder også personer på tålt ophold.
Det er sandsynligt, at nogle udviste terrordømte og personer med sympati for militant islamisme vil
søge at etablere nye netværk eller styrke eksisterende netværk med ligesindede under ophold på
Udrejsecenter Kærshovedgård.
193
CTA vurderer endvidere, at andre indkvarterede på Udrejsecenter Kærshovedgård kan være særligt
modtagelige over for radikalisering og påvirkning fra militant islamistiske dagsordener.
194
Denne
modtagelighed kan bl.a. skyldes en frustration over egen situation, manglende fremtidsudsigter og en
følelse af eksklusion. Forskningsstudier viser desuden, at militant islamistiske budskaber i de senere
år ofte har fundet klangbund hos voldsparate unge med erfaring fra voldelige eller kriminelle miljøer,
der føler sig socialt marginaliseret og søger identitet og status.
195
Der findes
kun begrænset
viden
om,
hvordan
forskellige
indkvarteringssystemer
og
sektioneringsmodeller kan bruges til at begrænse radikalisering på udlændingeområdet. Derfor har
indsatsgruppen faciliteret en international undersøgelse af andre vestlige landes erfaringer med
indkvartering af udviste terrordømte og andre radikaliserede i udsendelsesposition. På baggrund af
denne undersøgelse har myndighederne gjort sig overvejelser om, hvorvidt nye redskaber bør tages i
anvendelse til at sikre det højest mulige sikkerhedsniveau i forbindelse med placering og sektionering
af udviste terrordømte og radikaliserede på udrejsecentrene.
Mulighed for særskilt indkvartering
Med afsæt i en gennemgang af trusselsbilledet og den ekstremistiske fængselspopulation vurderer
indsatsgruppen, at der i fremtiden kan opstå et behov for i højere grad end i dag at kunne adskille
visse udviste terrordømte og radikaliserede fra øvrige beboere på Udrejsecenter Kærshovedgård.
Behovet for at kunne adskille er primært relevant i de tilfælde, hvor en domsudvist har demonstreret
vilje og kapacitet til at rekruttere og påvirke modtagelige personer. Flere forskningsstudier har
fremhævet, at karismatiske ledere – populært kaldet “radikalisatorer” – kan spille en væsentlig rolle
193
194
Center for Terroranalyse (2023)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Center for Terroranalyse (2023)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
195
Crone M. (2016) “Radicalization revisited: Violence, Politics and the Skills of the Body.”
International Affairs,
93(3):
587-604; Roy O. (2017)
Jihad and Death: The Global Appeal of Islamic State.
London: Hurst & Co; Basra R., Neumann
P. & Brunner C. (2016)
Criminal Pasts, Terrorist Futures: European Jihadists and the New Crime-Terror Nexus.
The
International Centre for the Study of Radicalisation and Political Violence.
Side
116
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0117.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
i radikaliseringen af andre.
196
Dette er særligt en problemstilling i sociale kontekster, hvor personer
er isolerede eller befinder sig i sårbare situationer, såsom i forbindelse med fængsling eller
udvisning.
197
En væsentlig overvejelse er derfor, hvordan myndighederne skal håndtere en eventuel
fremtidig situation, hvor en person, der er indkvarteret på et udrejsecenter, udviser vilje og kapacitet
til at påvirke og radikalisere øvrige beboere i en ekstremistisk retning.
Behovet for at kunne adskille udviste terrordømte og radikaliserede kan sekundært opstå, hvis
personer med militant islamistiske sympatier har vilje og kapacitet til at danne terrornetværk på
udrejsecenteret. Helt konkret kan der være et behov for at kunne adskille udviste personer, der er
dømt i samme terrorsag, hvis de fortsat vurderes at være radikaliserede eller i alvorlig
radikaliseringsrisiko. I andre tilfælde kan behovet for adskillelse opstå af hensyn til en igangværende
efterforskning eller sikkerhedsmæssige indsatser over for personer, der ikke kan håndteres
tilfredsstillende på Udrejsecenter Kærshovedgård.
Indsatsgruppen vurderer, at problemstillingen i betragteligt omfang kan imødegås, hvis
myndighederne undtagelsesvist kan anvise en udvist terrordømt eller radikaliseret person til et
særskilt indkvarteringssted uden daglig kontakt til andre indkvarterede på de almindelige
udrejsecentre. Hjemrejselovens § 13 giver i forvejen hjemmel til, at Hjemrejsestyrelsen kan
bestemme, at udlændinge, der f.eks. er udvist ved dom eller har fået afslag på asyl, skal tage ophold
på et bestemt indkvarteringssted (opholdspligt). Hensyn til statens sikkerhed indgår dog ikke som et
element i afgørelsen om opholdspligt, herunder nærmere bestemt hvor opholdspligten skal afvikles,
og en udlænding vil derfor som udgangspunkt blive pålagt at tage ophold på et af de eksisterende
udrejsecentre.
Hvis der etableres en ny udtrykkelig hjemmel til, at myndighederne kan anvise udviste terrordømte
og radikaliserede til at tage ophold på særskilte indkvarteringssteder med henvisning til statens
196
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede (2021)
Indsatsen over for terrordømte og radikaliserede
indsatte under varetægt og afsoning;
Hamm M. (2013)
The Spectacular Few: Prisoner Radicalization and the Evolving
Terrorist Threat.
New York: New York University Press; Silke A. & Veldhuis T. (2017) “Countering Violent Extremism
in Prisons: A Review of Key Recent Research and Critical Research Gaps.”
Perspectives on Terrorism,
11(5): 2-11;
Madriaza P. & Ponsot A. (2015) “Preventing Radicalization: A Systematic Review.” Study by the International Centre
for the Prevention of Crime (ICPC); Berger JM. (2015) “Tailored Online Interventions: The Islamic State’s Recruitment
Strategy.”
Perspectives on Terrorism,
8(10): 19-25.
197
Hamming T. (2021)
Fængselsradikalisering og Løsladelser af Terrordømte: En Gennemgang af
Forskningslitteraturen.
Refslund Analytics.
Side
117
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
sikkerhed, vil det i højere grad være muligt at adskille radikalisatorer fra modtagelige personer på
udrejsecentrene og dermed forebygge, at centrene udvikler sig til en grobund for radikalisering.
Særskilt indkvartering er ressourcekrævende og vil som udgangspunkt kun være relevant i de
exceptionelle tilfælde, hvor en aktuel og konkret sikkerhedsvurdering fra PET viser, at en udvist
person vil udgøre en uacceptabel risiko ved indplacering på et almindeligt udrejsecenter. Det vil sige,
at den pågældendes risiko ikke i nødvendigt omfang kan håndteres med eksisterende
efterforskningsmæssige og/eller sikkerhedsmæssige indsatser.
Indsatsgruppen foreslår, at beslutningen om at anvende særskilt indkvartering træffes af
udlændingemyndighederne på baggrund af en sikkerhedsindstilling fra PET. Forudsat at ordningen
gennemføres, vil der i forbindelse med implementeringen af ordningen skulle tages stilling til en
eventuel klageadgang og procedurer for løbende revurdering af, om beslutningen angående særskilt
indkvartering fortsat skal opretholdes. Der skal desuden tages stilling til, hvordan de eksisterende
udlændingeretlige pligter angående opholds-, melde- og underretningspligt skal anvendes for
personer, der indkvarteres særskilt.
For at være på forkant med udviklingen og kunne reagere hurtigt, hvis situationen skulle opstå, bør
myndighederne gøre sig principielle overvejelser med hensyn til de fysiske rammer for særskilt
indkvartering, herunder den geografiske placering og sikkerhedsmæssige indretning. Idet truslen fra
radikaliserede kan være meget forskellig fra sag til sag, foreslår indsatsgruppen, at valg af egnede
faciliteter skal bero på en konkret vurdering i den enkelte sag. Dette kræver, at der indføres hjemmel
til, at myndighederne med kort varsel kan etablere midlertidige indkvarteringssteder til
enkeltpersoner, herunder adgang til i særlige tilfælde at fritage etablering af indkvarteringssteder fra
regler i planlovgivningen m.v., hvis det er begrundet ud fra et sikkerhedshensyn.
Da udviste personer i indkvarteringssystemet ikke er frihedsberøvede, er det væsentligt, at faciliteter
til brug for særskilt indkvartering placeres med en vis afstand fra udrejsecentrene, så kontakten reelt
begrænses. For at imødegå anden netværksdannelse er det ligeledes at foretrække, at de særskilte
indkvarteringssteder placeres med en vis afstand fra åbne fængsler og byer, hvor der er kendte
ekstremistiske miljøer og netværk.
Side
118
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0119.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Opsummering af anbefaling
Det anbefales, at der skabes mulighed for, at udviste terrordømte og radikaliserede, der ikke
umiddelbart kan udsendes af landet, undtagelsesvist kan indkvarteres adskilt på særskilte faciliteter
på baggrund af en sikkerhedsindstilling fra PET.
Side
119
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0120.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
14. Kriminalpræventiv indsats
Uanset om særskilt indkvartering indføres som et redskab i kontraterrorindsatsen, vil nogle løsladte
terrordømte og bekymringsindberettede personer fortsat være indkvarteret på de eksisterende
udrejsecentre, navnlig Udrejsecenter Kærshovedgård. Danske myndigheder har derfor en væsentlig
opgave med at forebygge, at udrejsecentrene udvikler sig til miljøer, hvor radikalisering kan foregå.
Denne opgave indebærer et fokus på at imødegå, dels at løsladte terrordømte og radikaliserede
genoptager terrorrelaterede aktiviteter, dels at øvrige indkvarterede på udrejsecenteret påbegynder et
radikaliseringsforløb.
Behovet for en kriminalpræventiv indsats på Udrejsecenter Kærshovedgård er for det første relevant
pga. beboersammensætningen. En del af beboerne på Udrejsecenter Kærshovedgård er udviste
kriminelle, der har afsonet fængselsstraffe, herunder fængselsstraffe for banderelateret kriminalitet.
Derudover har flere af de indkvarterede psykiske sygdomme eller er tidligere behandlingsdømte. Det
er en vigtig opgave for myndighederne at forebygge, at disse personer påvirkes af ekstremistisk
ideologi i forbindelse med, at de indkvarteres sammen med løsladte personer, der enten er dømt for
terrorisme eller har udvist tegn på radikalisering under fængsling. Opgaven er bl.a. vigtig, fordi det
ifølge CTA’s vurdering kan skærpe terrortruslen,
198
hvis personer, der påvirkes af militant
islamistiske budskaber, samtidig er tilknyttet kriminelle miljøer med en høj grad af voldsparathed og
adgang til våben.
199
Behovet for en kriminalpræventiv indsats på Udrejsecenter Kærshovedgård er for det andet relevant
pga. den kontekst, som de indkvarterede befinder sig i. Ifølge CTA’s vurdering kan personer på
Udrejsecenter Kærshovedgård være særligt modtagelige over for radikalisering og påvirkning fra
militant islamistiske dagsordener, hvilket bl.a. kan skyldes en frustration over egen situation og
fremtidsudsigter, oplevelser med vold, en følelse af eksklusion, socioøkonomisk marginalisering
samt psykisk ustabilitet.
200
Sådanne socioøkonomiske forhold og personlige problemer er ikke i sig
198
199
Center for Terroranalyse (2023)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Danske myndigheder har allerede i en årrække haft fokus på at modvirke, at personer fra de kriminelle miljøer i
Danmark radikalisereres og/eller rekrutteres til ekstremistiske miljøer (såkaldt crossover), bl.a. fordi de fleste større
terrorangreb i Europa siden 2014 har involveret gerningspersoner med en kriminel fortid, og fordi terrorgrupper som
Islamisk Stat i en årrække målrettet har forsøgt at rekruttere personer fra kriminelle miljøer. Crossover var et centralt
tema i regeringens
nationale handlingsplan for forebyggelse af radikalisering og bekæmpelse af ekstremisme
fra oktober
2016. Fokus på crossover blev ligeledes fremhævet som et læringspunkt i
Evaluering af myndighedsindsatsen forud for
og i forbindelse med terrorangrebene den 14. og 15. februar 2015 i København.
200
Center for Terroranalyse (2022)
Vurdering af terrortruslen mod Danmark.
Politiets Efterretningstjeneste.
Side
120
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
selv årsag til radikalisering, men kan ikke desto mindre have indflydelse på nogle personers
modtagelighed
over
for
ekstremistisk
ideologi
og
i
sidste
ende
voldsparathed.
Da
radikaliseringsrisikoen i en række sager må antages at blive intensiveret af socioøkonomiske forhold
og personlige problemer, må recidivrisikoen også formodes at kunne begrænses, hvis problemerne
adresseres.
Inden for de nuværende lovgivningsmæssige og økonomiske rammer har myndighederne begrænset
mulighed for at arbejde kriminalpræventivt på de danske udrejsecentre. Voksne udlændinge uden
lovligt ophold i Danmark er under Udlændingestyrelsens forsørgelse, men er ikke omfattet af
serviceloven eller lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, der giver mulighed for at tilbyde indsatser
af socialfaglig eller uddannelses- og beskæftigelsesrettet karakter med henblik på at forebygge
radikalisering. Dertil kommer, at udgifter til forebyggende indsatser over for udlændinge uden lovligt
ophold ikke kan dækkes af Udlændingestyrelsen. Det er derfor begrænset, hvad der kan iværksættes
eller videreføres af forebyggende indsatser over for udviste terrordømte og radikaliserede afsonere,
som
efter
afsoning
skal
opholde
sig
på
et
udrejsecenter
pga.
tålt
ophold
eller
udsendelsesvanskeligheder.
Flere af de fagpersoner, som indsatsgruppen har talt med, har fremhævet, at de oplever de begrænsede
muligheder for at anvende forebyggende redskaber over for terrordømte og radikaliserede på
udrejsecentrene som en udfordring i sikkerhedsindsatsen. Det er et dilemma, fordi PET på den ene
side har erfaring med, at myndighederne i nogle tilfælde formår at reducere graden af radikalisering
gennem forebyggende tiltag, jf. afsnit 11, samtidig med at forebyggende tiltag i visse tilfælde må
antages at kunne fremme udsendelsesarbejdet, jf. afsnit 12. På den anden side kan der være et ønske
om ikke at bringe forebyggende tiltag i anvendelse over for terrordømte og radikaliserede, hvis det
kan skabe motivation for at blive i landet eller kan blive oplevet som positiv særbehandling af udviste
radikaliserede i sammenligning med andre indkvarterede på udrejsecentrene, herunder afviste
asylansøgere, der ikke har begået kriminalitet, og udviste kriminelle, der har begået mindre alvorlig
kriminalitet.
Uanset dette dilemma vurderer indsatsgruppen, at det ud fra et sikkerhedsperspektiv er mest
forsvarligt at arbejde på at reducere truslen og forebygge radikalisering på udrejsecentrene. I dette
arbejde bør myndighedernes fokus dog entydigt være på indsatser, der direkte adresserer de
risikofaktorer, som sikkerhedsmyndighederne har erfaring med kan have indvirkning på personernes
modtagelighed
for
radikalisering
og
voldsparathed.
I
gennemgangen
af,
hvilke
Side
121
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0122.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
forebyggelsesindsatser der er egnede i den specielle kontekst på et udrejsecenter, lægges der således
vægt på, at indsatserne på den ene side skal have et trusselsreducerende sigte og på den anden side
nødigt må resultere i en opfattelse af positiv særbehandling eller øge personernes motivation for at
blive i landet.
Exitindsats
Det første redskab, der er særlig relevant i forhold til at forebygge radikalisering på udrejsecentre, er
exitindsatsen, der drives af PET i samarbejde med politikredsene. Exitindsatsen anvender
motivationsfremmende samtaler, der har til formål at tilskynde radikaliserede personer til at afstå fra
at begå terrorhandlinger og skabe motivation for at forlade et ekstremistisk miljø.
201
PET har allerede stor erfaring med anvendelsen af exitindsatsen over for terrordømte og
radikaliserede i fængslerne.
202
Siden programmets opstart i 2012 har der været et særskilt fokus på
denne persongruppe i forbindelse med deres afsoning med henblik på at forebygge
gentagelseskriminalitet efter løsladelse. Endvidere er exitindsatsen i de seneste år i noget omfang
også blevet anvendt over for udviste terrordømte under afsoning ud fra en betragtning om, at det er
væsentligt at reducere truslen fra denne persongruppe, selvom de forventes udsendt af landet.
203
Indsatsgruppen vurderer, at exitindsatsen er et egnet redskab til at forebygge tilbagefald hos udviste
terrordømte og radikaliserede, der indkvarteres på et udrejsecenter efter løsladelse. Indsatsen har et
specifikt trusselsreducerende sigte og er gennemprøvet over for målgruppen. PET har konkrete
erfaringer med, at indsatsen i nogle tilfælde kan bidrage til at skabe disengagement hos terrordømte,
samtidig med at indsatsen overordnet set skaber en bedre vurdering af de terrordømtes farlighed og
risikofaktorer. Derudover er det mindre sandsynligt, at exitindsatsen vil blive opfattet som positiv
særbehandling eller skabe incitament hos de pågældende til at blive i landet.
På baggrund af servicetjekket kan indsatsgruppen dog konstatere, at myndighederne i nogle tilfælde
er tilbageholdende med at iværksætte eller videreføre exitforløb over for udviste terrordømte og
201
PET (2022) “Forebyggelse af radikalisering og terrorisme” https://pet.dk/forebyggelse-af-radikalisering-og-
terrorisme.
202
Skjoldager M. (2018) “Forebyggelseschef i PET: Exitindsatsen handler i bund og grund om at reducere truslen.”
Politiken.
203
Indsatsgruppens første delrapport indeholder en anbefaling om, at exitindsatsen ikke først iværksættes under afsoning,
men allerede under varetægt, samt at den bliver bedre sammentænkt med kriminalforsorgens programvirksomhed og
udvidet til også at omfatte udviste indsatte.
Side
122
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0123.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
radikaliserede efter løsladelse. Den primære årsag hertil er, at det kan være vanskeligt at gennemføre
en exitindsats over for en udvist person, der ikke i øvrigt kan omfattes af det kriminalpræventive
normalsystem, herunder behandles i infohuset.
204
Normalt kombineres PET’s og politiets exitindsats
med de almindelige kriminalpræventive handlemuligheder, der kan understøtte en persons exit,
herunder eksempelvis uddannelse og beskæftigelsesrettede indsatser, mentorstøtte, boligforhold
m.m., som udlændinge uden lovligt ophold er afskåret fra.
Indsatsgruppen anbefaler, at exitindsatsen opprioriteres og udvides i forhold til at imødegå
radikaliseringsudfordringer på Udrejsecenter Kærshovedgård. Fraværet af øvrige kriminalpræventive
indsatser og tilbud bør ikke lede til tilbageholdenhed, men derimod til en mere udbredt og offensivt
anlagt exitindsats over for udviste terrordømte og radikaliserede. Exitindsatser igangsat under
afsoning bør derfor uden afbrydelse videreføres efter løsladelse med henblik på kontinuitet i den
kritiske overgang fra afsoning til indplacering på udrejsecenter. Derudover bør der i videre omfang
være fokus på at identificere og igangsætte relevante exitindsatser over for andre beboere på
udrejsecentrene, der vækker bekymring angående radikalisering.
En exitindsats kan i nogle tilfælde forventes at have en
umiddelbar
trusselsreducerende funktion,
samtidig med at indsatsen kan anvendes til at kvalificere og vurdere en trussel. Hvis exitindsatsen
skal have en
langsigtet
kriminalpræventiv effekt, vil det dog i de fleste tilfælde gavne med
supplerende forebyggende indsatser. Det bør derfor overvejes, om enkelte indsatser fra det
kriminalpræventive normalsystem – ligesom over for danske statsborgere – skal kunne bringes i
anvendelse til at understøtte exitindsatsen over for udviste terrordømte og radikaliserede, herunder
mentorordningen og psykologisk behandling.
Mentor
En af de forebyggende indsatser, der kan anvendes til at understøtte PET’s og politiets exitindsats, er
mentorordningen. Ligesom exitindsatsen er mentorordningen en relationsopbyggende indsats
målrettet personer med radikaliseringssager. Mens exitindsatsen varetages af myndighedspersoner,
varetages mentorindsatsen af særligt uddannede civile mentorer, der ofte kan opnå en anden form for
tillid og dermed påvirkningskraft.
205
I Danmark iværksættes mentorstøtte specifikt målrettet
204
Mistanken om radikalisering for beboere på asylcentre behandles ikke i infohuset i dag, da der i disse tilfælde ikke er
mulighed for at iværksætte kriminalitetsforebyggende indsatser. Jf.
Samarbejdsmodel for infohusene
fra august 2020, der
er udarbejdet af Rigspolitiet, Politiets Efterretningstjeneste og Nationalt Center for Forebyggelse af Ekstremisme.
205
Marsden S. (2017)
Reintegration Extremists: Deradicalisation and Desistance.
Lancaster: Palgrave Macmillan.
Side
123
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0124.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
terrordømte og radikaliserede via kriminalforsorgens mentorkorps under afsoning og via det
landsdækkende mentorkorps af kommunale mentorer efter løsladelse (jf. afsnit 11).
Udlændinge uden lovligt ophold kan i dag ikke tilbydes mentorstøtte efter endt afsoning med
udgangspunkt i serviceloven eller lov om aktiv beskæftigelse.
206
I en situation med et væsentligt og
stigende antal terrordømte og andre muligt radikaliserede på Udrejsecenter Kærshovedgård er det
ikke desto mindre vigtigt, at indsatser, der under afsoning har haft en positiv effekt over for udviste
terrordømte og radikaliserede, kan videreføres efter deres indkvartering på centeret. Dette med
henblik på at sikre kontinuitet og minimere risikoen for tilbagefald i den kritiske fase efter løsladelse
og omstilling til indkvartering på et udrejsecenter.
207
Indsatsgruppen anbefaler, at mentorordningen kan bringes i anvendelse som supplement til PET’s og
politiets exitindsats for at sikre en mere langtidsholdbar kriminalpræventiv indsats over for
radikalisering på udrejsecentrene. Dette vil kræve, at der skabes hjemmel til at kunne videreføre eller
igangsætte mentorforløb for udviste terrordømte og radikaliserede, der ikke kan udsendes, når der er
risiko for radikalisering eller ønske om at forlade et ekstremistisk miljø. Der skal dog tages højde for,
at mentorforløbet ikke må skabe incitament til at blive i landet eller modsætte sig udsendelse.
Mentalt helbred
Den anden exitunderstøttende forebyggelsesindsats, som i lyset af trusselsbilledet bør overvejes på
udrejsecentrene, angår psykiske lidelser og mentalt helbred.
Udlændinge uden lovligt ophold i Danmark er ikke omfattet af det danske sygesikringssystem og har
derfor
ikke
adgang
til
samme
sundhedsydelser
som
personer
med
lovligt
ophold.
Udlændingestyrelsen dækker udelukkende udgifter til behandling, som anses for nødvendig, herunder
psykologbehandling. En behandling anses for nødvendig, hvis den er smertelindrende eller
uopsættelig.
208
De indkvarterede på Udrejsecenter Kærshovedgård har således kun i begrænset
omfang mulighed for at blive udredt og modtage behandling for eventuelle psykiske lidelser og
206
207
Kommunen kan iværksætte sociale foranstaltninger, inklusive mentorstøtte, over for børn under 18 år på asylcentre.
RAN (2020)
Rehabilitation Manual: Rehabilitation of radicalised and terrorist offenders for first
‑
line practitioners.
RAN MANUAL; Nationalt Center for Forebyggelse af Ekstremisme (2019)
Kortlægning af det tværsektorielle
samarbejde i de danske infohuse - En afdækning med særligt fokus på kommuners og politiets fælles opfattelse af
infohusets samarbejdsstruktur, procedurer samt udfordringer og behov.
208
En behandling anses for uopsættelig, hvis den ikke kan vente, til udlændingen meddeles opholdstilladelse eller
udrejser, fordi tilstanden ellers kan indebære ikke ubetydelige risici for livsvarige mén, udvikling af svær progression af
sygdom eller svær kronificering af sygdommen. Jf. Folketingstidende 2013-14, tillæg A, L11.
Side
124
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0125.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
mentale helbredsudfordringer. Psykologkonsultationer med beboergruppen på Udrejsecenter
Kærshovedgård gennemføres endvidere ikke på centeret, men derimod på Center Jelling, som er et
opholdscenter for asylansøgere nær Vejle.
De begrænsede muligheder for psykologisk behandling kan være en udfordring i den
kriminalpræventive indsats. Som beskrevet kan en persons mentale tilstand og eventuelle psykiske
lidelser have stor betydning for personens adfærd, herunder også påvirkelighed og i sidste ende
voldsparathed i forbindelse med terror (jf. afsnit 9). Selvom en psykisk lidelse sjældent i sig selv er
bestemmende for en persons evne eller vilje til at planlægge eller udføre terror, kan en psykisk lidelse
være én af flere risikofaktorer, der kan være med til at påbegynde eller intensivere et
radikaliseringsforløb.
Det er i nogle tilfælde en udfordring, at personer med psykiske lidelser, som under afsoning fik
behandling herfor, ikke har adgang til behandling efter endt afsoning, når de er indkvarteret på et
udrejsecenter. Der kan ligeledes være tilfælde, hvor et behandlingsforløb er afsluttet i løbet af
afsoningen, men hvor udsigten til hjemsendelse kan skabe fornyet behov for behandling hos den
løsladte, f.eks. fordi voldsomme personlige begivenheder kan eskalere radikalisering hos individer
med impulsive personlighedstræk eller tendenser til impulsiv adfærd.
209
I Danmark spiller psykiske lidelser en væsentlig rolle i arbejdet med den ekstremistiske
fængselspopulation. Dette peger i retning af, at det er væsentligt for myndighederne at have fokus på
og kompetence til at behandle psykiske lidelser og mentale helbredsudfordringer i forbindelse med
håndteringen af løsladte terrordømte og radikaliserede på Udrejsecenter Kærshovedgård.
Indsatsgruppen anbefaler i forlængelse heraf, at det overvejes, om der kan skabes den fornødne
hjemmel til, at personer med radikaliseringsbekymring kan modtage (frivillig) psykologisk
behandling, hvor dette kan være med til at forebygge radikalisering. Dette kan muligvis opleves som
positiv særbehandling, men da psykologbehandling kan have en væsentlig trusselsreducerende effekt
i den særlige kontekst på et udrejsecenter, anbefales det alligevel indført ud fra et sikkerhedshensyn.
209
Corner E. & Gill P. (2019) “Psychological Distress, Terrorist Involvement and Disengagement from Terrorism: A
Sequence Analysis Approach.”
Journal of Quantitative Criminology:
1-28.
Side
125
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0126.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Vurdering af bekymringer i infohuset
I henhold til den eksisterende samarbejdsmodel for infohusene behandles radikaliseringsbekymringer
vedrørende beboere på asylcentre, der er over 18 år, ikke i infohus-regi, da der i disse sager ikke er
mulighed for at iværksætte kriminalitetsforebyggende indsatser.
210
Hvis de ovenstående indsatser
vedrørende mentorstøtte og psykologbehandling fra det normale kriminalpræventive system
fremover tages i anvendelse over for udviste på udrejsecentrene, bør samarbejdsmodellen justeres, så
radikaliseringsbekymringer vedrørende voksne beboere på asylcentre fremover også kan behandles
og koordineres i infohuset.
Sikkerhedsenhed på Udrejsecenter Kærshovedgård
Forebyggelse af radikalisering på udrejsecentrene varetages af det tilstedeværende personale på
centrene. Udrejsecenter Kærshovedgård har aktuelt cirka 60 medarbejdere ansat i kriminalforsorgen.
Derudover er der medarbejdere fra politiet, Hjemrejsestyrelsen og Røde Kors på centeret. Midt- og
Vestjyllands Politi har den politimæssige opgave med at opretholde orden- og sikkerhed på
udrejsecenteret, mens Udlændingestyrelsen har det overordnede ansvar for drift af centeret. I 2016
indgik Udlændingestyrelsen operatørkontrakt med kriminalforsorgen om driften af Udrejsecenter
Kærshovedgård, og kriminalforsorgen har efterfølgende varetaget den daglige opgave med at drive
centeret, herunder bidraget til sikkerheden på centeret i samarbejde med politiet og andre relevante
myndigheder.
For at styrke det sikkerhedsmæssige og tryghedsskabende fokus på Udrejsecenter Kærshovedgård
anbefaler indsatsgruppen, at der i tillæg til det eksisterende personale oprettes en enhed med
sikkerhedskonsulenter
fra
kriminalforsorgen,
der
er
fysisk
til
stede
på
centeret.
Sikkerhedskonsulenterne vil via deres faglige specialisering og daglige tilstedeværelse kunne bidrage
til løsningen af en række opgaver, der vil øge sikkerheden og trygheden for både medarbejdere og
indkvarterede på centeret. Blandt andet vil sikkerhedskonsulenterne kunne varetage udvikling og
implementering af sikkerhedsprocedurer samt bidrage med sparring og vidensdeling til understøttelse
af politiets arbejde med konkrete sikkerhedshændelser. Derudover vil enheden kunne fungere som
sparringspartner for øvrige myndigheder i forbindelse med radikaliseringsbekymringer og varetage
den generelle koordinering på tværs af myndighederne i forhold til den sikkerhedsmæssige opgave.
210
Jf.
Samarbejdsmodel for infohusene
fra august 2020, der er udarbejdet af Rigspolitiet, Politiets Efterretningstjeneste
og Nationalt Center for Forebyggelse af Ekstremisme.
Side
126
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0127.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Afslutningsvis
vil en
sikkerhedsenhed på Udrejsecenter Kærshovedgård kunne styrke
kriminalforsorgens arbejde med at foretage indberetninger vedrørende radikaliseringsbekymringer,
herunder afdække eventuelle mønstre og tendenser i de episoder, der indberettes (jf. afsnit 15).
Opsummering af anbefaling
Det anbefales, at myndighederne i videre omfang arbejder med at forebygge radikalisering på
udrejsecentrene via indsatser, der på den ene side har et specifikt trusselsreducerende sigte og på den
anden side ikke resulterer i en opfattelse af positiv særbehandling af radikaliserede eller øger
personernes motivation for at blive i landet.
Det anbefales, at der gennemføres en mere udbredt og offensivt anlagt exitindsats over for udviste
terrordømte og radikaliserede. Da PET’s og politiets exitindsats normalt ikke står alene, bør det
desuden overvejes, om enkelte indsatser fra det kriminalpræventive normalsystem i højere grad skal
kunne bringes i anvendelse til at understøtte exitindsatsen, herunder mentorordning og psykologisk
behandling.
Hvis enkelte indsatser fra det almindelige kriminalpræventive system tages i anvendelse på
udrejsecentrene, bør samarbejdsmodellen på området justeres, så sager om udviste terrordømte og
radikaliserede over 18 år fremover også kan behandles og koordineres i infohuset.
For at styrke det sikkerhedsmæssige og tryghedsmæssige fokus på Udrejsecenter Kærshovedgård
anbefales det, at der i tillæg til det eksisterende personale oprettes en enhed med
sikkerhedskonsulenter fra kriminalforsorgen, der er fysisk til stede på centeret.
Side
127
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0128.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
15. Radikaliseringsbekymringer
Fordi nogle løsladte terrordømte og radikaliserede også i fremtiden vil være indkvarteret på de danske
udrejsecentre, har myndighederne en væsentlig opgave med at opdage og imødegå, at andre
indkvarterede på centrene påvirkes i en ekstremistisk retning. Denne opgave indebærer, at alle former
for bekymringstegn bliver identificeret, udvekslet og vurderet af de relevante myndigheder.
Indkvarteringsoperatørerne på udrejsecentrene er efter de eksisterende operatørkontrakter
211
forpligtet til at indberette alle former for kriminalitet samt alvorlige hændelser på
indkvarteringsstederne til Udlændingestyrelsen. Omhandler en indberetning mistanke om
radikalisering eller kriminalitet begået med ekstremistisk motiv, anvendes et standardiseret
indberetningsskema (IN8), der også skal fremsendes direkte til PET og politiet samtidig med
fremsendelsen til Udlændingestyrelsen.
I perioden fra 2015 til 2021 var der et fald i antallet af formelle bekymringsindberetninger fra
indkvarteringsoperatørerne. En del af servicetjekket har derfor fokuseret på myndighedssamarbejdet
vedrørende radikaliseringsbekymringer med henblik på at sikre, at systemet er rustet til at håndtere
det fremtidige trusselsbillede på udrejsecentrene. Da en velfungerende indberetningsordning er
tidskritisk, har myndighederne valgt at gennemføre nogle af de identificerede forbedringsforslag
sideløbende med indsatsgruppens arbejde.
212
Behovet for at sætte fokus på samarbejdet om radikaliseringsbekymringer aktualiseres af, at der inden
for de seneste år er sket ændringer i ressortfordelingen blandt myndighederne på udsendelsesområdet.
Pr. 1. august 2020 overtog Hjemrejsestyrelsen ansvaret for behandling af udsendelsessager. I
forbindelse med denne opgave er Hjemrejsestyrelsens personale i tæt kontakt med bl.a. løsladte
terrordømte og andre bekymringskategoriserede personer med ophold på udrejsecentrene. Det er
derfor naturligt med et servicetjek af de eksisterende sagsgange med henblik på at sikre det bedst
mulige samarbejde om radikaliseringsbekymringer på udrejsecentrene.
211
Udlændingestyrelsen er ansvarlig for at tilvejebringe og drive indkvarteringssteder for asylansøgere m.fl., jf.
udlændingelovens § 42 a, stk. 5. I praksis driver en række indkvarteringsoperatører disse steder på vegne af styrelsen.
Driften er reguleret i årlige operatørkontrakter mellem Udlændingestyrelsen og de enkelte indkvarteringsoperatører,
hvoraf det fremgår, hvilke opgaver operatørerne skal udføre.
212
Udlændinge- og Integrationsudvalget 2021-22. UUI Alm. del - endeligt svar på spørgsmål 222.
Side
128
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0129.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Udvidelse og justering af indberetningsordningen
På baggrund af servicetjekket vurderer indsatsgruppen, at myndighedernes samarbejde om
radikaliseringsbekymringer kan styrkes, hvis Hjemrejsestyrelsen inkluderes i den eksisterende
indberetningsordning i indkvarteringssystemet (IN8). Hjemrejsestyrelsens sagsbehandlere er centralt
placeret i forhold til at identificere tegn på radikalisering på udrejsecentrene. At inkludere
Hjemrejsestyrelsen i den eksisterende ordning kan derfor bidrage til at sikre, at relevante bekymringer
bliver indberettet til PET og politiet. Myndighederne har valgt umiddelbart at imødekomme og
implementere denne anbefaling, og Hjemrejsestyrelsen tiltrådte formelt indberetningsordningen i
januar 2022. Relevante oplysninger fra Hjemrejsestyrelsen bliver derfor nu indberettet efter den
fastlagte procedure for IN8 og indgår i det samlede efterretningsbillede på området.
Indsatsgruppen vurderer endvidere, at der er behov for at revidere det eksisterende IN8-
indberetningsskema, så det tydeligere fremgår af skemaet, hvordan indberetninger videregives til de
relevante myndigheder. Baggrunden herfor er, at indberetninger i nogle tilfælde ikke er blevet sendt
direkte til PET i første fremsendelse.
213
Da PET er den myndighed, der har kompetence og viden til
at vurdere indberetningernes alvor, er det væsentligt, at PET altid får indberetningerne i første
fremsendelse samtidig med Udlændingestyrelsen og det lokale politi. Myndighederne har ligeledes
valgt umiddelbart at imødekomme og implementere denne anbefaling. Indsatsgruppen har derfor i
samarbejde med relevante myndigheder revideret IN8-skemaet, så fremsendelsesproceduren tydeligt
fremgår af selve skemaet. Udlændinge- og Integrationsministeriet fremsendte medio december 2021
det reviderede skema til henholdsvis Udlændingestyrelsen og Hjemrejsestyrelsen med henblik på
implementering. Udlændingestyrelsen har oplyst, at skemaet medio januar 2022 blev sendt til
indkvarteringsoperatørerne
sagsbehandlingssystem.
for
at
blive
implementeret
i
operatørernes
elektroniske
Uddannelse af personale tilknyttet udrejsecentre
En indberetningsordning kan kun fungere, hvis det relevante frontpersonale har tilstrækkelig viden
til at opfange og indberette bekymringstegn. Uddannelse af medarbejdere på og omkring
udrejsecentrene er derfor et vigtigt element i at sikre, at bekymringstegn bliver identificeret og
udvekslet.
213
Siden 1. maj 2019 har indkvarteringsoperatørerne skullet sende indberetninger om mistanke om radikalisering direkte
til PET.
Side
129
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
PET varetager i samarbejde med politiet, kriminalforsorgen og Udlændingestyrelsen allerede
uddannelse af medarbejdere i det danske indkvarteringssystem. I forbindelse med opstarten af
indsatsgruppens arbejde blev der identificeret et behov for også at uddanne ledere og medarbejdere i
Hjemrejsestyrelsen, så styrelsens personale har kompetence til at kunne identificere og indberette
tegn på radikalisering til PET. Uddannelseskonceptet blev i forlængelse heraf udvidet til også at
omfatte Hjemrejsestyrelsen.
På grund af den relativt store udskiftning i personalet på udrejsecentrene anbefaler indsatsgruppen, at
PET i samarbejde med relevante myndigheder i de kommende år gennemfører uddannelse af
medarbejdere på og omkring de danske udrejsecentre med maksimalt ét års mellemrum. Der bør i
forbindelse med den årlige undervisning være fokus på, om andre myndigheder og aktører på
udrejsecentrene, såsom kommuner, sundhedspersoner, kommunale skolelærere m.v., har den
fornødne opmærksomhed på og viden om, hvordan de kan videregive radikaliseringsbekymringer til
politiet eller operatøren med henblik på korrekt indberetning.
Derudover foreslår indsatsgruppen, at det eksisterende uddannelseskoncept udvides med et skærpet
fokus på sikkerhedsbevidst omgang med oplysninger. Årsagen hertil er, at en grundig
sikkerhedsbelæring er en forudsætning for, at sikkerhedsmyndighederne kan dele oplysninger med
relevante medarbejdere på udlændingeområdet, da denne type oplysninger skal behandles med den
største
omhu,
så
uvedkommende
ikke
får
kendskab
til
politiets
arbejde
og
radikaliseringsbekymringer.
Underretninger ved systemovergange
Servicetjekket har vist, at relevante myndigheder i nogle situationer ikke er blevet orienteret, når
udviste terrordømte og bekymringsindberettede personer overgår fra en myndigheds område til en
andens. Særligt to systemovergange er væsentlige at have skærpet fokus på i myndighedernes
samarbejde om at håndtere indberettede personer.
Det
første
fokuspunkt
er
underretning
af
det
stedlige
politi,
når
terrordømte
og
bekymringsindberettede indsatte løslades og indplaceres på et udrejsecenter. Servicetjekket har vist,
at den lokale politikreds ikke altid er blevet orienteret, når udviste terrordømte og
bekymringsindberettede indsatte er blevet løsladt til indkvartering på et udrejsecenter. Dette kan
skyldes, at flere af beboerne på Udrejsecenter Kærshovedgård ikke har bopælsadresse på centeret.
Side
130
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0131.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Når terrordømte/-sigtede samt bekymringsindberettede indsatte løslades fra en af kriminalforsorgens
institutioner, skal kriminalforsorgen i henhold til gældende vejledning underrette henholdsvis PET
og den politikreds, hvor personen har bopælsadresse.
214
Efter eksisterende praksis er det således ikke
nødvendigvis politikredsen med ansvaret for Udrejsecenter Kærshovedgård, der orienteres om en
kommende løsladelse, hvilket ikke er optimalt i forhold til, at politikredsen kan udføre sit arbejde
med at vedligeholde et aktuelt og retvisende kriminalitetsbillede for udrejsecenteret.
Problemstillingen kan imødegås ved at justere sagsgangen, så kriminalforsorgen fremover også
underretter det stedlige politi for udrejsecenteret (via EAE-funktionspostkassen), når en
bekymringskategoriseret indsat løslades til udrejsecenteret. Dette vil kræve en mindre justering af
den eksisterende vejledning på området samt en tilpasning af kriminalforsorgens indberetningssystem
(RIS).
Det andet fokuspunkt er underretning af kriminalforsorgen, når en bekymringsindberettet person fra
et
udrejsecenter
indsættes
i
en
af
kriminalforsorgens
institutioner.
Ligesom
udlændingemyndighederne og politiet bør underrettes, når terrordømte og bekymringsindberettede
indsatte løslades til indkvartering på et udrejsecenter, er det også væsentligt, at kriminalforsorgen
underrettes, når en IN8-indberettet person overflyttes fra et udrejsecenter til afsoning af fængselsstraf
i en af kriminalforsorgens institutioner. Dette er særlig relevant, fordi nogle beboere på Udrejsecenter
Kærshovedgård sandsynligvis vil bevæge sig ind og ud af kriminalforsorgens institutioner pga.
overtrædelser af de udlændingeretlige kontrolforpligtelser eller ny kriminalitet. Indsatsgruppen
foreslår derfor, at det stedlige politi foretager en underretning af kriminalforsorgens
sikkerhedsorganisation (KSI), når en person, der er bekymringsindberettet i forbindelse med ophold
på et udrejsecenter, overgår til afsoning i et fængsel. For at gøre denne proces smidig kan det
overvejes, om der skal laves en mærkningsordning for IN8-indberettede personer i politiets systemer.
Ved begge systemovergange kan det overvejes, om myndighederne skal kunne fremsende ikke kun
en orientering om, at en person er indberettet, men også indberetningens indhold.
214
Jf.
Samarbejdsmodel for infohusene
fra august 2020, der er udarbejdet af Rigspolitiet, Politiets Efterretningstjeneste
og Nationalt Center for Forebyggelse af Ekstremisme.
Side
131
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0132.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Informationsudveksling
Indsatsen på udrejsecentrene varetages af et krydsfelt af offentlige myndigheder og private aktører.
For at sikre, at bekymringstegn bliver identificeret og udvekslet, er det afgørende, at der er klare og
fleksible processer for informationsudveksling.
Der kan i medfør af retsplejelovens § 115 bl.a. ske udveksling af oplysninger, hvis udvekslingen sker
mellem politiet og offentlige myndigheder som led i indsatsen mod ekstremisme og radikalisering,
og når udvekslingen er nødvendig for at forebygge kriminalitet, herunder i forbindelse med indsatsen
over for personer, der løslades efter frihedsberøvelse (KSP-samarbejdet).
215
Retsplejelovens § 115
omfatter som udgangspunkt alle offentlige forvaltningsmyndigheder og indeholder ikke en
begrænsning af, hvilke offentlige myndigheder personoplysninger kan udveksles med, men det vil
altid være et krav, at der alene udveksles oplysninger med de myndigheder, der er nødvendige at
inddrage i forhold til samarbejdet.
216
Bestemmelsen i retsplejeloven indebærer bl.a., at
kriminalforsorgen f.eks. kan videregive oplysninger om, at en indsat i en af kriminalforsorgens
institutioner er radikaliseret – eller er ved at blive det – til kommunen eller politiet med henblik på
tilrettelæggelsen af en forebyggende indsats, når den pågældende løslades.
217
I det omfang retsplejelovens § 115 ikke finder anvendelse er udveksling af personoplysninger
angående sikkerhed og radikalisering vedrørende terrordømte og radikaliserede på udrejsecentrene i
almindelighed reguleret i de generelle databeskyttelsesretlige regler i databeskyttelsesforordningen
og databeskyttelsesloven eller retshåndhævelsesloven for retshåndhævende myndigheder, hvis
behandlingen sker til retshåndhævende formål såsom forebyggelse eller efterforskning af strafbare
handlinger. Generelt gælder det, at behandlingen, herunder videregivelse, af personoplysninger bl.a.
skal have et legitimt og sagligt formål samt være nødvendigt og proportionalt med formålet. Dette vil
i langt de fleste tilfælde være opfyldt, når relevante myndigheder udveksler og behandler nødvendige
215
Efter retsplejelovens § 115 kan politiet og andre offentlige myndigheder udveksle oplysninger om enkeltpersoners rent
private forhold, når det sker af hensyn til det kriminalitetsforebyggende samarbejde (SSP-samarbejdet, samarbejdet om
indsatsen over for socialt udsatte personer (PSP-samarbejdet) og samarbejdet om indsatsen over for personer, der løslades
efter frihedsberøvelse (KSP-samarbejdet).
216
Justitsministeriet (2020)
Vejledning om udveksling af personoplysninger som led i indsatsen mod radikalisering og
ekstremisme.
217
Underretningen fra kriminalforsorgen til den relevante politikreds indeholder udelukkende personens
bekymringskategorisering og ikke selve indholdet af bekymringen. Baggrunden herfor er, at en fremsendelse af en
skriftlig bekymringsindberetning til politikredsene i ufiltreret form vil gå ud over, hvad der er tilladt for udveksling af
oplysninger mellem myndighederne i medfør af retsplejelovens § 115. Jf. Justitsministeriets forskningskontor (2019)
Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og PET´s exitindsats.
Side
132
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0133.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
oplysninger med henblik på at forebygge radikalisering og kriminelle handlinger med ekstremistisk
motiv.
Med udgangspunkt i de generelle databeskyttelsesretlige regler og retsplejelovens § 115 kan
myndighederne og aktørerne
218
på og omkring udrejsecentrene derfor i vidt omfang udveksle
relevante oplysninger, hvis udvekslingen sker som led i indsatsen mod ekstremisme og radikalisering.
Servicetjekket har imidlertid kortlagt, at myndighederne og aktørerne på og omkring Udrejsecenter
Kærshovedgård i flere situationer er i tvivl om regler og retningslinjer for deling af oplysninger
angående sikkerhed og radikalisering. Ved tvivlstilfælde er myndighederne tilbageholdende med at
dele oplysninger med de øvrige tilstedeværende myndigheder og aktører. Det kan betyde, at relevante
oplysninger ikke bliver delt, og at der blandt de tilstedeværende myndigheder ikke er en tilstrækkelig
opmærksomhed på beboere med eventuel bekymrende adfærd.
Indsatsgruppen vurderer på den baggrund, at der er behov for en indsats, som skal sikre, at
myndighederne og aktørerne på og omkring udrejsecentrene er bekendt med det eksisterende regelsæt
og retningslinjerne for deling af oplysninger. Denne indsats skal mindske den tvivl, der kan være
blandt frontpersonalet om, hvornår og i hvilket omfang der kan ske videregivelse af oplysninger.
Indsatsen skal bidrage til, at oplysninger med relevans for radikaliseringsindsatsen på udrejsecentrene
deles mellem de relevante myndigheder, og at denne deling sker rettidigt.
En evaluering foretaget af Justitsministeriet fra 2019 har fremhævet, at aktørerne på
radikaliseringsforebyggelsesområdet også i andre sammenhænge har nævnt tolkningen af det
lovmæssige grundlag (retsplejelovens § 115) for deling af oplysninger som led i indsatsen mod
radikalisering som en udfordring.
219
Bl.a. derfor har Justitsministeriet i 2020 udarbejdet
vejledningsmateriale om offentlige myndigheders udveksling af oplysninger som led i indsatsen mod
radikalisering og ekstremisme med særligt fokus på Infohus-samarbejdet.
220
218
Den private indkvarteringsoperatørs videregivelse af personoplysninger er ikke omfattet af retsplejelovens § 115.
Videregivelsen af personoplysninger kan i stedet ske med hjemmel i databeskyttelsesforordningen, hvis betingelserne
heri er opfyldt.
219
Justitsministeriets forskningskontor (2019)
Evaluering af politiets rolle i det radikaliseringsforebyggende arbejde og
PET´s exitindsats.
220
Justitsministeriet har udarbejdet
Vejledning om udveksling af personoplysninger som led i indsatsen mod
radikalisering og ekstremisme
fra august 2020, som bl.a. er tænkt som et supplement til det samarbejde, som pågår i
infohusene, hvor landets 12 politikredse samarbejder med landets 98 kommuner om at forebygge og bekæmpe
ekstremisme og radikalisering.
Side
133
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
For også at mindske tvivlsspørgsmål for aktørerne på udrejsecentrene anbefaler indsatsgruppen, at
der i den eksisterende vejledning om udveksling af oplysninger som led i indsatsen mod radikalisering
indskrives et afsnit eller et bilag med specifikt fokus på udrejsecentrene. Afsnittet skal beskrive
grundlaget for at dele personoplysninger i det kriminalitetsforebyggende samarbejde på
udrejsecentrene og skal kunne anvendes af myndighederne som et redskab ved tvivlstilfælde.
Monitering af det bredere kriminalitetsbillede
Da terrorangreb i dag kan gennemføres med simple midler efter en meget kort planlægningsfase, er
der behov for et proaktivt og effektivt samarbejde mellem PET og politiet, så tidlige indikationer på
radikalisering og terrorrelaterede aktiviteter hurtigst muligt formidles til PET. Den lokale politikreds
foretager systematisk monitering af det bredere kriminalitetsbillede omkring Udrejsecenter
Kærshovedgård. Selvom denne monitering er fokuseret på andre former for kriminalitet end terror,
er arbejdet afgørende for, at politiet er i stand til at identificere og underrette PET om tidlige tegn på
radikalisering og eventuelle crossover-dynamikker på udrejsecenteret.
Servicetjekket har vist, at politiet aktuelt har en udfordring i forbindelse med vedligeholdelsen af
kriminalitetsbilledet
for
Udrejsecenter
Kærshovedgård.
Efter
ressortforskydningen
på
udsendelsesområdet har politiet ikke længere brugsret til den autoritative liste over indkvarterede på
Udrejsecenter Kærshovedgård. Uden brugsret til denne liste er der risiko for, at det samlede
kriminalitetsbillede for udrejsecenteret optegnes ud fra en ikke-komplet liste over indkvarterede, da
ikke alle fremgår med adresse på udrejsecenteret i politiets systemer. Som følge heraf anbefaler
indsatsgruppen, at det stedlige politi får brugsret til at anvende den autoritative beboerliste på
Udlændinge- og Integrationsministeriets område til at monitere og vedligeholde kriminalitetsbilledet.
Sikkerhed ved overgang fra fængsel til udrejsecenter
Servicetjekket har vist, at der er uklare procedurer for, hvordan en udvisningsdømt person, der skal
tage ophold på et udrejsecenter, bliver transporteret til indkvarteringsstedet. Situationen er særlig
vanskelig i de tilfælde, hvor en varetægtsfængsling eller frihedsberøvelse efter hjemrejseloven ikke
længere kan opretholdes, og løsladelsen dermed sker pludseligt i forbindelse med et retsmøde om
fristforlængelse.
Side
134
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Myndighederne bag indsatsgruppen har allerede løst de mest akutte udfordringer i forbindelse med
transport til udrejsecentre i en midlertidig ordning ved bl.a. at have etableret telefonkæder, udvekslet
faste kontaktpunkter (POC-ordning) mellem relevante myndigheder og lavet en handlingsplan i
Hjemrejsestyrelsen, der beskriver, hvordan sådanne situationer håndteres. Procedurerne for
myndighedernes håndtering af udvisningsdømte i umiddelbar forlængelse af løsladelse kan dog
fortsat forbedres.
I det tilfælde, hvor en person uventet løslades – typisk hvis landsretten, i forbindelse med
behandlingen af et kæremål om fortsat varetægtsfængsling, når frem til, at der ikke er grundlag for
fortsat varetægtsfængsling – skal Hjemrejsestyrelsen oplyses om kendelsen fra anklagemyndigheden.
Hjemrejsestyrelsen orienterer derpå kriminalforsorgen om tid og sted for løsladelsen, som herefter
vil kunne bestille transport af personen hos selskabet G4S. Hvis den pågældende løsladte deltager i
retsmødet, vil vedkommende være løsladt ved rettens kendelse og vil derfor kunne forlade retten på
fri fod. Hvis den pågældende er blevet i retten, indtil G4S ankommer, vil det i øvrigt stå den
pågældende frit for, om vedkommende vil tage imod tilbuddet om transport, herunder om
vedkommende vil transporteres hele vejen til det pågældende udrejsecenter eller stå af undervejs.
Den fastlagte procedure kan give anledning til visse udfordringer. For det første er der en risiko for,
at vigtige informationer, f.eks. om løsladelsen, bliver forsinket eller ikke kommer frem til
myndighederne på det udrejsecenter, hvor den pågældende skal indkvarteres. Det kan f.eks. være
sikkerhedsmæssige oplysninger, herunder om den pågældende er terrordømt eller radikaliseret.
Derudover er der en risiko for, at den løsladte, der skal transporteres til et udrejsecenter, enten ikke
ønsker at tage imod tilbuddet om transport eller fortryder undervejs. Begge udfordringer har den
konsekvens, at danske myndigheder i nogle tilfælde risikerer at miste overblikket over den løsladtes
færden og opholdssted i timerne efter løsladelsen. Da en løsladelse rent operativt er en kritisk
situation, er det væsentligt, at sikkerhedsmyndighederne har overblik over personens færden i timerne
efter løsladelsen.
Indsatsgruppen anbefaler på den baggrund, at der fastsættes klare, fælles retningslinjer for
myndighedernes håndtering af situationen, hvor en udvisningsdømt person løslades og derpå skal
indkvarteres på et udrejsecenter, særligt når løsladelsen sker uventet ved rettens kendelse. Dette
indebærer rettidige orienteringer blandt myndighederne om løsladelsen, forkyndelse af
udlændingeretslige pligter så tidligt som muligt samt klare procedurer omkring transporten til et
udrejsecenter I forhold til transporten af den udviste til det relevante udrejsecenter er en mulig
Side
135
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0136.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
løsning, at myndighederne selv varetager transporten i de tilfælde, hvor der er tale om løsladelse af
en terrordømt eller bekymringskategoriseret. Dette for at sikre, at myndighederne så vidt muligt har
styr på personernes færden, og imødegå, at de går under jorden, inden de har fået forkyndt eventuelle
pligter og kontrolforanstaltninger.
Opsummering af anbefaling
Det anbefales, at Hjemrejsestyrelsen inkluderes i den eksisterende indberetningsordning på
indkvarteringsområdet, samt at ordningen justeres, så der er entydighed i skematik og procedurer.
PET bør desuden i samarbejde med relevante myndigheder gennemføre en fast årlig efteruddannelse
for personalet på og omkring de danske udrejsecentre for at sikre, at personalet har viden og
kompetencer til at foretage indberetninger.
Det anbefales, at myndighederne sikrer rettidig underretning om udviste terrordømte og
bekymringsindberettede personer ved systemovergange. Dette gælder både ved overflytning til
udrejsecenter efter løsladelse og ved genindsættelse i fængsel efter et ophold på et udrejsecenter.
Der er behov for en indsats, som skal sikre, at myndighederne og aktørerne på og omkring
udrejsecentrene er bekendt med det eksisterende regelsæt og retningslinjerne for deling af oplysninger
som led i indsatsen mod radikalisering og ekstremisme. Det anbefales, at der i den eksisterende
vejledning om udveksling af oplysninger som led i indsatsen mod radikalisering indskrives et afsnit
med specifikt fokus på udrejsecentrene.
Det anbefales, at det stedlige politi får brugsret til at anvende den autoritative beboerliste på
Udlændinge- og Integrationsministeriets område til at monitere og vedligeholde kriminalitetsbilledet
for udrejsecenteret.
Det anbefales, at der fastsættes klare, fælles retningslinjer for myndighedernes håndtering af
situationen, hvor en udvisningsdømt person løslades og derpå skal indkvarteres på et udrejsecenter,
når løsladelsen sker uventet ved rettens kendelse.
Side
136
af
137
 UUI, Alm.del - 2023-24 - Bilag 87: Orientering om indsatsgruppens anden delrapport vedr. indsatsen over for løsladte terrordømte og radikaliserede
2838217_0137.png
Indsatsgruppen vedrørende terrordømte og radikaliserede
Marts 2024
Bilag 1. Bekymringskategorier i kriminalforsorgen
Kategori 3
Bekymringen for, at den pågældende vil radikalisere andre og/eller er voldsparat og
vil udføre ulovlige ekstremistiske handlinger til fare for andre, er markant. Der skal
være et skærpet fokus på den pågældende, og særlige tiltag skal iværksættes.
Kategori 2
Bekymringsgraden er af en sådan karakter, at det vurderes, at vedkommende er
radikaliseret, og der kan være risiko for, at vedkommende enten radikaliserer andre,
eller at vedkommende bliver/er voldsparat og dermed kan udgøre en fare enten under
afsoning, under udgang eller efter endt afsoning. Der skal derfor være særligt fokus
på den pågældende.
Kategori 1
Bekymringen er ikke stærk på baggrund af de foreliggende oplysninger. Der skal
derfor være fokus på den pågældende med henblik på en underbygning af
bekymringen.
Kategori 0
Bekymringen er ikke aktuel, og der skal ikke være et bestemt fokus på den
pågældende i forhold radikalisering og voldelig ekstremisme. De konkrete
oplysninger vurderes ligeledes at give anledning til så lav en grad af bekymring, at
høring af politiet/PET ved udgang ikke længere vurderes nødvendig. PET skal dog
stadig
underrettes
ved
(prøve)løsladelse,
herunder
ved
løsladelse
af
varetægtsarrestanter.
Side
137
af
137