URU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 29: Evaluering af Danidas multi-bi bistand 2013-2019

Udenrigsudvalget 2023-24
URU Alm.del Bilag 29
Offentligt

OKTOBER 2023

EVALUERING

RESUMÉ

Evaluering af Danidas multi-bi

bistand 2013-2019

Evalueringen omfatter Danmarks såkaldte multi-bi bistand over landeprogrammerne,

dvs. bilateral udviklingsbistand til multilaterale organisationer, der øremærkes til brug

i et bestemt land eller til bestemte formål, og den bruges både i den humanitære bistand

og i den udviklingsorienterede bistand. Bistanden ydes gennem danske ambassader i

partnerlandene. Denne støtte udgør ca. 30 pct. af Danmarks samlede multi-bi bistand, og

det svarede i 2019 til kr. 1.521 mio . Evalueringen dækker perioden 2013-2019 og bygger

bl.a. på svar fra respondenter i Bangladesh, Etiopien, Kenya og Somalia og på case-studier

i Afghanistan, Niger, Mali, Palæstina og Ukraine samt en større spørgeskemaundersø-

gelse. Evalueringen blev foretaget i perioden oktober 2021 til marts 2023 af det britiske

konsulentfirma Mokoro.

Overordnede konklusioner

Danmark har over de seneste ti år givet en stadig større del af sin bilaterale bistand via projekter gennemført

af multilaterale organisationer. Den type bistand kaldes multi-bi bistand og udgjorde i 2019 en tredjedel af

Danmarks samlede udviklingsbistand. Stigningen er sket i en periode, hvor Danmark samtidig har beskåret sin

bistand fra 0,91 pct. af den danske bruttonationalindkomst (BNI) til 0,72 pct., hvor antallet af Danida-ansatte

i både København og på de danske ambassader er skåret ned, og hvor Danmark har fokuseret sin bistand på

skrøbelige lande og regioner.

Evalueringen konkluderer overordnet, at det i mange tilfælde giver god mening at gennemføre dele af den bila-

terale bistand på landeniveau i form af multi-bi engagementer, især når bistanden gives som ikke-øremærkede

midler til programlignende indsatser, som f.eks. kan være i form af multidonorfonde/-puljer. I skrøbelige lande

kan denne type bistand, hvor der trækkes på større organisationers kapaciteter, tilmed mindske de risici, Danida

– som en ofte mindre donor – kan stå overfor. Evalueringen fremhæver også, at der i nogle situationer ikke er

mange andre muligheder end at arbejde via de multilaterale organisationer.

Udenrigsministeriet

URU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 29: Evaluering af Danidas multi-bi bistand 2013-2019

Evaluering Resumé

Hvad er multi-bi bistand?

Udviklingsbistand opdeles traditionelt som enten multilateral eller bilateral, men der findes en mellem-

ting, kendt under betegnelsen multi-bi bistand. Den defineres som ”bilaterale bidrag til multilaterale

organisationer, der øremærkes til brug i et bestemt land eller til bestemte formål”, og den bruges både

i den humanitære bistand og i den udviklingsorienterede bistand. Hård øremærkning indebærer, at man

fra dansk side stiller konkrete krav om aktivitetens indhold, afrapportering mv.

Multi-bi bistand – et overset fænomen

Multi-bi bistanden optræder ikke særlig tydeligt i opgørelser

over udviklingsbistanden. Hverken hos Danida, andre donorer eller OECD DAC. Her skelnes typisk kun

mellem bilateral og multilateral udviklingsbistand. I 2019 fordelte den danske bistand sig med 71 pct.

i bilateral og 29 pct. i multilateral bistand.

Over det seneste årti har Danmark kanaliseret en stigende del af sin bilaterale bistand gennem multi-

laterale organisationer som multi-bi bistand. Og den del er steget fra 14 pct. af Danmarks samlede

udviklingsbistand i 2013 til 33 pct. i 2019, hvor den i alt udgjorde kr. 5.082 mio. Andre donorlande har

i øvrigt i samme periode også øget deres multi-bi bistand, dog ikke i samme omfang som Danmark.

Danmarks udviklingsbistand 2019 (tilsagn):

mio. kr.

Total bistand

Multilateral bistand

Bilateral bistand

Den bilaterale bistand er sammensat af:

Multi-bi bistand

Anden bilateral bistand

Multi-bi bistanden er sammensat af:

Humanitær multi-bi bistand

Multi-bi bistand til udvikling

Multi-bi bistanden til udvikling er sammensat af:

Global multi-bi bistand til udvikling

Regional multi-bi bistand til udvikling

Lande-multi-bi bistand til udvikling

1.801

500

1521

1.254

3.828

5.082

5.782

15.392

4.528

10.864

i pct. af total

100

Det er denne bistand, evalueringen omfatter

Udenrigsministeriet

URU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 29: Evaluering af Danidas multi-bi bistand 2013-2019

Evaluering Resumé

Evalueringen fandt også, at de fordele, der er ved, at Danida lader multilaterale organisationer gennemføre

bistanden, går hånd i hånd med de ulemper, som uddelegeringen også medfører, f.eks. at Danida må give køb

på graden af indflydelse på, hvordan bistanden tilrettelægges, gennemføres og overvåges. Specielt bør Danida

undgå at bede multilaterale organisationer om at gennemføre multi-bi aktiviteter, som kun støttes af Danmark.

Endelig påpeger evalueringen, at det har krævet flere ressourcer fra dansk side end forventet at understøtte og

følge op på multi-bi bistanden.

Ikke en evaluering med fokus på resultater

Evalueringens fokus omfattede (1) tilvejebringelse af en forståelse af konteksten og rationalet bag

Danmarks brug af multi-bi bistand, (2) klarlæggelse af Danmarks rolle i multi-bi bilaterale indsatser og

(3) en vurdering af styrker og svagheder ved multi-bi bistanden. Alt sammen med det formål at indhøste

erfaringer til brug for Danmarks fremtidige brug af denne type bistand. Evalueringen har ikke undersøgt,

om det kunne have ført til bedre resultater at kanalisere bistanden som direkte bilateral bistand. Det ville

kræve en anden type evaluering.

Mange positive aspekter af multi-bi bistand

Evalueringen konkluderer, at der er mange potentielle fordele ved landebaseret multi-bi bistand, og at de fordele

i vidt omfang også har vist sig i praksis i Danidas brug af multi-bi bistanden. Multilaterale organisationer var ofte

effektive ’leverandører’ af dansk bistand på landeniveau. Multi-bi bistanden bidrog nemlig til at sikre, at Danmarks

og andre donorers engagement var sammenhængende og tilpasset modtagerlandenes ønsker. Især i de lande og

regioner, hvor de multilaterale partnere havde den fornødne kapacitet og indflydelse, vurderes multi-bi bistand at

sikre bedre sammenhæng end direkte, bilateral bistand. Flere af de repræsentanter for myndighederne i mod-

tagerlande, som evalueringsholdet talte med, gav udtryk for, at multi-bi bistanden bidrog positivt til at sikre sam-

menhæng med landets egne udviklingsplaner, ligesom de så en stor lettelse i, at de med multi-bi bistanden kun

skulle forholde sig til én koordineret mekanisme og i mindre grad skulle håndtere bilaterale donorer hver for sig.

Danmark spillede i mange lande en aktiv rolle i udformningen og gennemførelsen af de multilaterale engagemen-

ter, og de multilaterale partnere værdsatte de danske ambassaders aktive involvering i programmer og projekter.

Det sidste var dog ikke så udtalt i de tilfælde, hvor flere bilaterale donorer – og ikke bare Danida – var involveret.

Her var holdningen hos de multilaterale aktører, at de bilaterale donorer skulle nøjes med at involvere sig gen-

nem de formelle og etablerede strukturer, fordi de ikke så sig i stand til også at håndtere individuelle donorers

interesser og krav.

Personaleressourcer som begrænsende faktor

Danske ambassader oplevede ifølge evalueringen ofte, at de ikke kunne følge multi-bi engagementerne tæt

nok, men var afhængige af de multilaterale aktørers monitorering og afrapportering, som de ikke altid fandt

tilstrækkelige. Det efterlod nogle huller, ambassaderne ikke altid selv havde ressourcer til at udfylde. Det gjorde

det vanskeligere for Danmark at efterspore og yde indflydelse på, hvordan multi-bi engagementerne blev gen-

nemført.

Evalueringen dokumenterer, at Danidas øgede brug af multi-bi bistand på landeniveau ikke kun skyldes ønsket

om at yde bedre bistand, men også at antallet af ansatte på de danske ambassader er skåret ned gennem en

årrække. Danske ambassader foretrak ofte multilaterale engagementer, netop fordi de forventede, at de krævede

færre personaleressourcer end direkte, bilateral bistand. Men evalueringen konstaterer, at multi-bi engagementerne

faktisk krævede betydelige mandskabsressourcer, hvis det fulde potentiale af den type bistand skal udnyttes.

Ambassaderne kom derfor til at bruge flere ressourcer på multi-bi engagementerne end forventet. Det under-

streges af, at ansatte på ambassaderne gav udtryk for, at de gerne ville have engageret sig endnu mere, hvis de

havde haft kapaciteten til det.

Udenrigsministeriet

URU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 29: Evaluering af Danidas multi-bi bistand 2013-2019

Evaluering Resumé

Sammenhæng med den multilaterale bistand halter

Begrænsede personaleressourcer lagde også hindringer i vejen for at bruge erfaringerne fra Danmarks multi-bi

engagementer i forbindelse med planlægningen af Danmarks kernebidrag til multilaterale organisationer – og

vice versa. Det understreges af, at evalueringsholdet ikke fandt eksempler på, at multi-bi indsatser på landeniveau

blev valgt med det formål at understøtte Danmarks multilaterale kernebidrag. Det er ellers i Danida bredt aner-

kendt, at der skal være en tæt forbindelse mellem Danmarks multi-bi engagementer på den ene side og de multi-

laterale kernebidrag på den anden for at sikre sammenhængende strategier, dialog og læring. Og i 2020 blev

der – som et led i Danidas nye retningslinjer for administrationen af den multilaterale bistand – etableret interne

kontaktgrupper med netop det formål at understøtte forberedelsen og gennemførelsen af strategierne for hver

af de multilaterale organisationer.

Det hilser evalueringen velkommen, men den konstaterer også, at begrænsede personaleressourcer på alle ni-

veauer har vist sig at være en betydelig hindring for at få kontaktgrupperne til at fungere. Og at det sandsynligvis

vil begrænse effekten af fremtidige tiltag, der skal skabe en bedre forbindelse mellem de bilaterale ambassader

og Udenrigsministeriet i København og andre enheder, der administrerer multilateral bistand.

Advarsler fra OECD DAC

Evalueringen underbygger sin pointe om, at effektiv bistand kræver tilstrækkelige personaleressourcer, med

et citat fra OECD DAC’s peer review af dansk bistand i 2016: ”Forringelsen af kernegruppen af udviklingsfagligt

personale i København, især blandt de tekniske specialister, vil påvirke Udenrigsministeriets kapacitet til at

opbygge teknisk ekspertise og til at dele erfaringer på tværs af programmer.”

Samme år blev bemandingen både i København og på ambassaderne reduceret, ligesom Udenrigsministeriet

blev omorganiseret. Her hæfter evalueringsholdet sig især ved, at flere af de interviewede i evalueringen pegede

på, at ændringerne i 2016 reducerede antallet af erfarne Danida-folk, og at det på ambassaderne betød færre

ressourcer og mindre tid til at forvalte landeprogrammer og -engagementer.

Store engagementer bedre end små – som regel

Evalueringen konkluderer helt overordnet, at de multi-bi engagementer, der har vist sig mest effektive, er store

og involverer flere bilaterale donorer, der giver deres bidrag som ikke-øremærket programbistand. De Danida-

engagementer, der falder dårligst ud, er typisk små og ’hårdt øremærkede’ bidrag til engagementer, hvor Danida

var den eneste donor.

Evalueringen konstaterer også, at Danidas multi-bi bidrag ofte var mere effektive i skrøbelige end i ikke-skrøbe-

lige lande. Det kan dog, understreger evalueringen, hænge sammen med, at bidragene i skrøbelige stater typisk

var ikke-øremærkede midler til fonde og/eller puljer administreret af en eller flere multilaterale organisationer.

Det kunne ifølge evalueringen tyde på, at udfaldet er mere afhængigt af måden, bidragene gives på, end om de

går til skrøbelige eller ikke-skrøbelige lande.

Herudover nævner evalueringen, at der også er flere eksempler på gode resultater af Danida-bidrag til mindre og

teknisk-fokuserede multilaterale organisationer som ILO, IFAD og FAO.

Multilaterale organisationer udfordret af stigende øremærkning

Danmarks og andre donorers stigende brug af multi-bi bistand har skabt bekymring for, om det multilaterale

system fragmenteres, og om de multilaterale organisationer bliver dårligere i stand til at agere effektivt, når

de modtager en stigende del af deres støtte som øremærkede midler. Tendensen understreges af, at næsten

halvdelen (47 pct.) af OECD-landenes bidrag til de multilaterale organisationer i perioden 2013 til 2019 blev givet

som multi-bi bistand. I 2019 modtog FN-fonde og -programmer hele 84 pct. af deres midler som multi-bi bistand.

For Verdensbanken og andre udviklingsbanker var andelen dog stadig mindre end 30 pct.

Evalueringsholdet har ikke selv undersøgt effekten på de multilaterale organisationer af den øgede øremærkning

af de multilaterale bidrag. Men der refereres til ”The Multilateral Development Finance 2020 Report” fra OECD,

der noterede flere og flere tegn på potentielt negative effekter af den øgede multi-bi bistand. F.eks. at den kan

påvirke de multilaterale organisationers uafhængighed og gøre dem mindre strategiske og effektive og dermed

underminere netop de fordele, de har som multilaterale organisationer. Evalueringen refererer desuden til studier,

Udenrigsministeriet

URU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 29: Evaluering af Danidas multi-bi bistand 2013-2019

Evaluering Resumé

der viser, at den negative effekt er størst, når multi-bi bistanden er meget stramt øremærket. Når den derimod

gives som ikke-øremærket støtte til fælles fonde eller puljer, levner det de multilaterale organisationer råderum til

at agere strategisk og fleksibelt.

Evalueringen konstaterer samtidig, at Danida er en generøs donor til det multilaterale system. I den periode,

evalueringen dækker, har Danidas kernebidrag til multilaterale organisationer ligget stabilt omkring 29 pct. af den

samlede bistand. Hertil kommer den voldsomt stigende multi-bi bistand, der altså alene skyldes, at mere bilateral

bistand kanaliseres gennem de multilaterale organisationer.

Sådan bruger Danmark multi-bi bistanden

Af den multi-bi bistand, Danmark gav på landeniveau, gik halvdelen i 2019 til FN-organisationer, mens

37 pct. gik gennem Verdensbanken. Blandt FN-organisationer gik de største bidrag til FN’s Udviklings-

program (UNDP), der tegnede sig for 38 pct. Herefter fulgte FN’s Børnefond (UNICEF) og FN’s Befolknings-

fond (UNFPA). Langt den overvejende del gik til god regeringsførelse, civilsamfund, konfliktforebyggelse,

fred og sikkerhed og social infrastruktur.

De fleste danske multi-bi bidrag på landeniveau var små, det vil sige på mindre end kr. 23 mio. I perioden

2013-2019 tegnede 199 små engagementer sig tilsammen for blot en femtedel af Danmarks multi-bi

bistand på landeniveau, selv om de i antal udgjorde 73 pct. af engagementerne. I samme periode var der

75 bidrag på mellem kr. 23 mio. og kr. 373 mio. De tegnede sig for 27 pct. af engagementerne, men altså

for 80 pct. af Danmarks multi-bi bistand på landeniveau.

Årsager til Danmarks stigende brug af multi-bi bistand

Evalueringen peger på tre årsager til Danmarks stærkt stigende brug af multi-bi-bistanden:

Skrøbelige lande og regioner:

I den periode, evalueringen dækker, er fokus for det danske udviklingssam-

arbejde blevet rettet mere og mere mod skrøbelige lande og regioner som Afghanistan, Somalia og Vestafrika.

I disse skrøbelige og konfliktramte lande og regioner foretrak Danida at gå sammen med multilaterale organisa-

tioner, blandt andet fordi de var i stand til at bringe centrale aktører sammen og håndtere de store risici, der er

forbundet med at støtte udviklingen i skrøbelige lande og regioner. Her gjorde de danske bidrag til multilaterale

aktører det muligt for Danmark at gennemføre et omfattende og sammenhængende engagement under vanske-

lige vilkår. Alligevel konstaterer evalueringen, at andelen af Danmarks multi-bi bistand til ikke-skrøbelige lande

steg endnu kraftigere end til skrøbelige lande. Det taler for, at der også har været andre årsager til den øgede

brug af multi-bi bistand.

Besparelser i bistand og bemanding:

Inden for det seneste årti er den danske udviklingsbistand skåret ned

i flere omgange. I samme periode blev antallet af prioritetslande reduceret fra 21 til 14, hvilket betød, at ned-

skæringerne især ramte Danmarks bilaterale bistand. Også bemandingen i Udenrigsministeriet og på de til-

bageværende danske ambassader i partnerlandene blev ramt af nedskæringer. De begrænsninger betød

flere multi-bi engagementer, fordi de multilaterale aktører både har ansatte lokalt og etablerede systemer for

monitorering, afrapportering og evaluering. Den udvikling tog for alvor fart fra 2018, hvor Danida i sine interne

retningslinjer utvetydigt indskærpede, at Danmark skulle arbejde gennem multilaterale organisationer og andre

donorer, hvor det var relevant.

Bratte op- og nedture:

Endelig peger evalueringen på, at de danske bevillinger til udviklingssamarbejde det

seneste tiår har været ramt af bratte op- og nedture, der ikke kun skyldes besparelser, men også svært forud-

sigelige udgifter til flygtningemodtagelse i Danmark. Det har gjort det nødvendigt flere gange at ’skrue op eller

ned’ på bistanden med kort varsel, og det er alt andet lige lettere at gøre i multi-bi bistanden end i den egent-

lige og direkte bilaterale bistand.

Udenrigsministeriet

URU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 29: Evaluering af Danidas multi-bi bistand 2013-2019

Evaluering Resumé

Anbefalinger

Evalueringen rundes af med ni konkrete anbefalinger til den fremtidige brug af landebaseret multi-bi bistand.

Blandt anbefalingerne er:

• De danske ambassader bør undgå små multi-bi engagementer med Danida som eneste donor og med

’hård øremærkning’ af Danida-bidragene.

• Ambassaderne skal sikre – og sikres – tilstrækkelig kapacitet til grundig forberedelse og forvaltning af

multi-bi engagementer.

• Udenrigsministeriet bør lave en tilføjelse til de bilaterale retningslinjer for administration af bistanden, så

de bedre kan vejlede ambassaderne i brugen af multi-bi bistand og sikre, at den multilaterale organisation

har den rette ekspertise til at gennemføre aktiviteten.

• Udenrigsministeriet bør revidere de multilaterale kontaktgruppers formål og organisation – herunder se

på deres ressourcer – så de kan sikre effektiv erfaringsudveksling imellem al den bistand, der vedrører de

multilaterale organisationer.

• Udenrigsministeriet bør tage skridt, der sikrer en mere integreret brug af multi-bi bistand og kernebidrag

til de multilaterale organisationer.

Udenrigsministeriets kommentarer

til evalueringen:

Udenrigsministeriet hilser evalueringen af multi-bi bistanden velkommen. Den kommer på et tidspunkt, hvor

den del af Danmarks udviklingsbistand, der kanaliseres gennem multilaterale partnere, er i kraftig stigning.

Danmark introducerede i 2019 principperne i ”Doing Development Differently”, netop med den ambition at sikre

en stærkere sammenhæng mellem alle bistandsinstrumenter og -modaliteter, herunder mellem den bilaterale

og den multilaterale bistand og mellem bistand administreret fra København, fra multilaterale repræsentationer

og fra ambassader. Alt sammen med det overordnede mål at forstærke en holistisk tilgang til Danmarks samlede

udviklingssamarbejde. Evalueringen rummer værdifulde indsigter, der kan bruges i bestræbelserne på at videre-

føre den proces. Men lige så vigtigt er det, at evalueringen også kortlægger de udfordringer, der skal tages højde

for i denne proces.

Udenrigsministeriet er enig i de ni overordnede anbefalinger, evalueringen kommer med, og vil sikre, at der bliver

fulgt op på dem alle.

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Kontoret for Evaluering, Læring & Kvalitet

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Den fulde evalueringsrapport kan

downloades fra internettet via

um.dk evaluering

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]

Foto: Village Savings and Loans

Association (VSLA) meeting

in West Nile, Uganda, 2023,

Marina Buch Kristensen

Udenrigsministeriet