SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Sundhedsudvalget 2023-24
SUU Alm.del Bilag 348
Offentligt

Sammenligning af modeller for projektgovernance

Store offentlige projekter er desværre ofte udfordret. Talrige analyse viser, at pro-

jekterne bliver forsinket, fordyret og forringet i forhold til de oprindelige planer. Der-

for har governance af netop store projekter været et strategisk indsatsområde i

mange lande siden starten af 2000. I en international analyse viser Volden & Sam-

set (2017), at disse governancemodeller har fællestræk som:

fokus på store projekter med høje omkostninger, store risici, høj kompleksitet

eller projekter der er meget innovative.

fælles stage-gate model på projektniveau, med klart definerede roller og an-

svar inklusiv uafhængig kvalitetssikring (KS) af projektdokumentation ved cen-

trale beslutningspunkter.

strategier til at undgå urealistiske omkostningsestimater.

central statslig forankring af investeringsbeslutninger og ansvaret for gover-

nance-systemet.

Samtidig identificerer analysen, at Skandinaviske lande har relativt få men grun-

dige interventionspunkter, der fokuserer på de indledende faser så projekterne

kommer godt fra start og efterfølgende kan overlades til projektorganisationerne.

Da specielt erfaringerne fra den norske projektmodel er gode, sammenligner dette

notat forskellige governance praksisser i henholdsvis Danmark og Norge med in-

spiration fra Volden & Samset (2017) og igangværende analyser i Program Dan-

mark (Ollendorff el al 2024) opsummeret i tabel 1 og figur 1.

I de følgende afsnit introduceres de tre governance-modeller.

Kvalitetsfonden

Kvalitetsfonden blev etableret i 2007 med midler til at sikre opgradering og udbyg-

ning af den regionale hospitalsinfrastruktur.

Til at vurdere regionernes sygehusplaner og kvalitetssikre de foreslåede projekter

nedsatte regeringen et ekspertudvalg i 2007. Udvalget refererede til Sundhedsmi-

nisteriet.

I modsætning til traditionelle statslige projekt governance-systemer har kvalitets-

fondens haft et programperspektiv, hvor de forskellige projekter skulle koordineres

med hinanden for at opnå de ønskede samfundsmæssige gevinster.

Der har fra udvalgets side primært været fokus på at formulere de rigtige projekter

(effectiveness) ift en overordnet sygehusinfrastruktur i forhold til størrelse, place-

ring og funktioner. Kvalitetssikringen af projekternes planer for den reelle

CVR-nr. DK 30 06 09 46

DTU Engineering Technology

DTU ProjectLab

Lautrupvang 15,

2750 Ballerup

Christian Thuesen

[email protected]

Tel. 6167 9131

www.dtu.dk

www.doing-projects.org

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

gennemførsel (efficiency) blev håndteret af et eksternt konsulentfirma inden det en-

delige tilsagn blev givet.

Tabel 1:

Sammenligning mellem forskellige governancemodeller: Kvalitetsfonden, Ny anlægsbudgette-

ring samt den Norske stats projektmodel.

Kvalitetsfonden

Danmark

Sundhedsministeriet

Regioner

Hospitaler

Ingen fast grænseværdi. Projek-

ter fra 0,3 til 6,4 mia DKK

Omkostninger kalkuleret ud fra

bygningsbehov og m2 priser.

Usikkerhederne skulle håndteres

indenfor den fastsatte ramme.

Alle projekter skal underlægges

ekstern KS

Introduceret i 2007

(sidste tilsagn 2014)

Nej

Ekspertpanelet (2008/2010)

Ny anlægsbudgettering (NAB)

Danmark

Transportministeriet

Vejdirektoratet, Bygningsstyrelsen,

Bane Danmark

Veje, jernbane og byggeri

Ingen nedre grænse. Små projek-

ter ikke inkluderet. Mindste projekt

24,5 mio DKK.

Fast usikkerhed 40% for KS1 og

15% for KS2 (korrektionsreserve)

Statens projektmodel

Norge

Finansdepartementet

Mange forskellige

Tværsektoriel, veje, jernbane, byggeri,

forsvar & IT

1000 mio NOK for infrastrukturprojek-

ter, 300 mio NOK for IT projekter

Kalkuleret omkostning og usikkerheder

(P50 & P85 sandsynlighed for at

undgå budgetoverskridelser)

Ekstern KS for KS1 & KS2 er obligato-

risk (få undtagelser)

Introduceret i 2000 (senest revision

2023)

Nej

Finansdepartementet (2023)

Land

Model ejer

Projektejere

Område

Grænseværdi

Omk. estimering

Kvalitetssikring

Opstart

Programfokus

Porteføljefokus

Kilder

Alle projekter over 250 mio DKK

skal have ekstern KS ved KS1 &

KS2

Introduceret i 2006 (senest revi-

sion 2024)

Nej

Transportministeriet (2024)

Processen omfattede kvalitetssikring to niveauer: 1. Programniveauet i regionernes

sygehusplaner (KS1) og 2. Projekternes omfang og budget (KS1) samt projekter-

nes planer for eksekvering (KS2).

Fastlægningen af de styrende budgetter for hvert projekt blev baseret på projekter-

nes størrelser, funktioner, typer og placering og blev fastlagt i KS1 på baggrund af

standardiserede m2-priser fra 27-29.000 kr./m² (2009-niveau), inkl. IT og apparatur

mv.

Håndtering af projekternes usikkerheder skulle ske indenfor den fastsatte rammer.

Det har desuden været et krav at risikovurderingen af projekterne skulle være kva-

lificeret af en af byggeorganisationen uafhængig enhed – typisk en ekstern virk-

somhed (dog har nogle projekter ladet andre regionale enheder varetage denne

funktion). Desuden var der en række krav til projektets styring, herunder en forplig-

telse på en fast budgetramme og realisering af effektiviseringsgevinster samt krav

om risikostyring, besparelseskataloger og optionsliste, m.m.

Side 2 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Ny Anlægsbudgettering (NAB)

Ny Anlægs Budgettering (NAB) blev introduceret i 2006 indenfor Transport og

Energiministeriets ressortområde. I første omgang omfattede det anlægsprojekter i

Vejdirektoratet og Banedanmark.

Baggrunden var, at en række statslige anlægsprojekter havde oplevet betydelige

fordyrelser (op til 55%) i forhold til anlægsudgiften på tidspunktet for igangsætning

af projekterne. Finansministeriet gennemførte en analyse, som viste, at de davæ-

rende budgetteringsmetoder, herunder anvendelse af usikkerhedsanalyser, ikke i

tilstrækkelig grad var i stand til at forudberegne anlæggets endelige pris (Transport

of energiministeriet 2006). Siden er NAB blevet opdateret og justeret flere gange

senest i 2024 og er blevet udvidet til også at omfatte byggeprojekter i Bygningssty-

relsen.

I Danmark gennemføres infrastrukturprojekter på transportområdet primært med

staten som bygherre og projekter prioriteres inden for en samlet anlægsramme for

på tværs af hele staten.

Udover at sikre robuste budgetter var formålet med introduktionen af NAB at sikre

en bedre vurdering af projekternes samfundsøkonomiske gevinster og dermed et

mere retvisende grundlag for prioritering mellem projekter. De centrale virkemidler

til at sikre dette er eksterne reviews, erfaringsbaseret korrektionstillæg samt revi-

sion af den underliggende budget og økonomistyringsmodel inklusiv risikovurde-

ring.

NAB er forankret i Transportministeriet, med tilhørende projektmodeller udviklet og

implementeret i de underliggende styrelser som Vejdirektoratet, Bygningsstyrelsen

og Banedanmark.

Selvom små projekter ikke er inkluderet, er der ingen nedre grænse for, hvilke pro-

jekter der kan følge NAB. Det mindste identificerede projekt havde et budget på

24,5 mio. DKK. Projekter over 350 mio. DKK skal imidlertid følge igennem eksterne

kvalitetssikring i to faser benævnt forundersøgelsen og beslutningsgrundlaget (se

figur 1).

Et afgørende element i NAB er etableringen af basisoverslaget(estimatet), der re-

præsenterer det bedste realistiske estimat ud fra den tilgængelige viden for projek-

tets udgifter. Det betyder at estimatet i videst muligt omfang er empirisk underbyg-

get, og hvor alle forudsætninger er veldokumenterede. Basisoverslaget tillægges et

korrektionstillæg der er afhængig af de to faser.

Fundamentet for opbygning af basisoverslaget er formulering af basisprojektet, der

repræsenterer de arbejder, der som minimum skal gennemføres for at opnå et gi-

vet mål. Øvrige arbejder behandles som ”tilvalg”. Basisprojektet er udgangspunktet

Side 3 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

for bevillingen, med tilvalgene inkluderes i budgetteringen så de efterfølgende kan

realiseres indenfor rammerne af ankerbudgettet, der fastsættes i fase 2.

Den norske governancemodel

Siden 2001 har det norske finansministerium i samarbejde med det tekniske uni-

versitet i Norge (NTNU) arbejdet på systematisk at forberede formulering og ekse-

kvering af store offentlig bygge og anlægsprojekter. Fundamentet er en fælles

statslig projektmodel, der skal sikre udvælgelsen af de rigtige projekter (effective-

ness) og rammerne for en effektiv gennemførsel (effciency).

I Norge skal statslige investeringsprojekter med et budget over 1 mia NOK (0,3 mia

NOK for digitaliseringsprojekter) følge den statslige projektmodel forankret i finans-

ministeriet. Dette omfatter krav til kortlægning, planlægning og kvalitetssikring, med

en ekstern kvalitetssikring (KS) ved to kontrolpunkter før projektet eventuelt sendes

til endelig beslutning i Stortinget (Finansdepartementet 2023).

Det er de enkelte ressortministerier i samarbejde med relevante styrelser, der er

ansvarlige for at gennemføre processerne før, mellem og efter de to centrale kon-

trolpunkter.

Figur 1:

Oversigt over forskellige governancemodeller

Side 4 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Vi vil i det følgende gennemgå de tre governancemodeller med fokus på de indle-

dende faser: Koncept og Planlægning samt den løbende Rapportering og Evalue-

ring.

Konceptfasen

Kvalitetsfonden: Programoplæg

De første faser af kvalitetsfondsprojekterne dækkede reelt to faser (Godtsygehus-

byggeri.dk 2024). En fase 0 der omfatter visionsarbejde, idé-oplæg og udbud af

rådgivere. Dette leder frem til fase 1, der omfatter programoplægget for det enkelte

projekt der skal indgå i regionens sygehusplaner.

Rollen af ekspertpanelet i kvalitetsfonden er at kvalitetssikre investeringen i den re-

gionale hospitalsinfrastruktur.

Ekspertpanelet har operationaliseret denne vurderingen i to niveauer: Dels en vur-

dering af selve sygehusplanerne (programniveau), dels en vurdering af de kon-

krete projekter (projektniveau). For hvert niveau har panelet fastlagt en række cen-

trale vurderingskriterier.

På programniveau har ekspertpanelet har vurderet regionernes sygehusplaner ud

fra følgende kriterier (Ekspertpanelet 2010, s. 25):

•

Samling af funktioner og specialer på færre enheder

Efterlevelse af Sundhedsstyrelsens anbefalinger på akutområdet

Den præhospitale indsats

Sammenhæng til andre regioner

På projektniveau har vurderingen omfattet (s. 27):

•

Projektets rolle i en ny sygehusstruktur, såvel regionalt som for landet som

helhed

Mulige alternativer

Behovsfremskrivning, kapacitetsudnyttelse, arealbehov og økonomi

Produktivitets- og driftsforbedringer

Et centralt element i ekspertudvalgets indledende vurdering af projekterne er fast-

lægning af projekternes budget (investeringsbehov) ud fra følgende model baseret

på Bruttoareal behov og en tilpasset m2-pris. Projekternes budgetter blev derfor

fastsat tidligt i tildelingsprocessen, hvorefter det var regionernes ansvar efterføl-

gende at styre efter denne fastsatte totalramme.

Side 5 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Figur 2:

Fastlægning af projektbudget (investeringsbehov) - (Ekspertudvalget 2010, s. 36)

NAB Fase 1: Forundersøgelsesfasen

I NAB udarbejdes Fase 1-undersøgelser (forundersøgelser) med henblik på at un-

derstøtte den politiske beslutningsproces i forhold til prioritering af fremtidige infra-

strukturinvesteringer, herunder udarbejdelse af eventuelle investeringsplaner. For-

målet er at tilvejebringe et grundlag for en beslutning om at undersøge bestemte

alternativer yderligere (f.eks. ved at gennemføre en fase 2-undersøgelse).

Fase 1-rapporteringen til det politiske niveau forudsættes at omfatte (Transportmi-

nisteriet 2024, s. 11):

1. Anlægsoverslag opdelt på faste hovedposter/-elementer med angivelse af

centrale forudsætninger.

2. Beskrivelse af den foreløbige vurdering af risici og usikkerheder

3. En foreløbig, overordnet beskrivelse af organiseringen af projektet, eksem-

pelvis hvorvidt der skal oprettes en særskilt projektorganisation i anlægs-

myndigheden, eller hvorvidt projektet bør gennemføres som et traditionelt

statsligt projekt eller kunne egne sig til alternative organisations- og finan-

sieringsformer såsom brugerbetaling.

4. Beskrivelse af løsningsalternativer.

5. Samfundsmæssig begrundelse. Medmindre andet aftales konkret med de-

partementet, skal der inkluderes en egentlig samfundsøkonomisk bereg-

ning. Denne foretages med udgangspunkt i en anlægsudgift bestående af

basisoverslag samt korrektionstillæg på 50 pct. for baneprojekter samt den

del af et vejprojekt der krydser vand (f.eks. en fjord) og 40 pct. for vejpro-

jekter på land, idet der kan angives følsomhedsanalyser for fx lavere kor-

rektionstillæg.

Projektbudgettet (Anlægsoverslag) bestemmes ud fra basisoverslag en korrekti-

onsreserve på 40-50%.

Side 6 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Basisoverslag udarbejdes i den overordnede anlægsbudgetteringsstruktur omfat-

tende (Transportministeriet 2024 s. 17):

1. Anlægsudgifter i form af udstyr og anlægselementer (pris * mængde)

2. Konkret argumenterede tværgående udgifter til f.eks. projektering, udvik-

lingsaktiviteter, administration og udbud, samt evt. særlige konstruktioner.

3. Undtagelsesvist evt. nødvendige udgifter som ikke har kunnet optages i de

normale poster (pris * mængde), og som derfor må opføres som sump-

oster.

Udgangspunktet for pris- og mængdevurderingen skal så vidt muligt være baseret

på erfaringstal fra lignende, gennemførte projekter, samt eventuelt på baggrund af

modelberegninger.

Norske projektmodel: Konceptfasen

Den indledende konceptfase skal tilvejebringe en konceptvalgudredning (KVU), der

efterfølgende kvalitetssikres eksternt i KS1. Formålet med konceptvalgudredningen

er at udarbejde et beslutningsgrundlag for at vælge hvilket koncept som eventuelt

skal videreføres i forprojektfasen. Dette sikrer en grundig afdækning identificerede

konceptuelle løsninger og at det rigtige løsningskoncept efterfølgende udvælgelse

(effectiveness).

Selve udredningen skal inkludere følgende kapitler (Finansdepartementet 2023, s.

6):

•

Problembeskrivelse

Behovsanalyse

Strategiske mål

Rammebetingelser for konceptvalg

Mulighedsstudie

Alternativanalyse

Gennemførelsesstrategi for forprojektfasen

Planlægning

Kvalitetsfonden: Fase 2 Byggeprogram

I kvalitetsfonden træffes den endelige investeringsbeslutning efter en ekstern kvali-

tetssikring der kan betrygge ekspertpanelet i at projektet ligger inden for den øko-

nomiske ramme, og at risikovurderingen tilsvarende kan gennemføres på et rime-

ligt grundlag. Detaljeringsniveauet svarer til det niveau, der opnås i byggeprogram-

fasen, selvom denne fase ikke nødvendigvis er afsluttet endeligt.

Side 7 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Materialet til ekspertpanelet skal desuden omfatte (ekspertpanelet 2009, s. 1):

1. Projektbeskrivelse: Beskrivelse af projektets visioner, mål og prioriteringer med

hensyn til valg af drifts- og/eller organisationsmodeller, herunder en beskri-

velse af eventuelle konsekvenser for udformning af funktionsområder og be-

byggelsesmønstre, samt valgt strategi, når der arbejdes med fleksibilitet i byg-

geriet.

2. Projektoplysninger: Udfyldelse af projektoplysninger (økonomi, arealer, effekti-

visering), projekterings- og byggetid, samt forventet investeringsprofil.

3. Dimensionering og økonomi: Redegørelse for, hvordan dimensionering og

økonomiforudsætninger er justeret ift. antagelser i screeningsfasen.

4. Fleksibilitet i byggeriet: Redegørelse for den konkrete strategi for sikringen af

fleksibilitet i byggeriet som f.eks. ændringer i bygningsindretning, ændringer i

anvendelse og udbygning/formindskelse.

5. Patientsikkerhed og patientforhold: Redegørelse for sikringen af hensynet til

patientsikkerhed og patientforhold.

6. Bedre opgaveløsning og ressourceanvendelse: Redegørelse for tiltag til sikring

af en bedre ressourceudnyttelse via ny teknologi og bedre logistik mv., såvel i

forhold til patienter og personale som i forhold til øvrig drift, herunder via mo-

derne og energieffektive løsninger.

7. Risikovurdering: Risikovurdering udarbejdet af en ekstern part, eller attesteret

af en uvildig controllingenhed. Vurderingen skal omfatte risiko i forhold til tid og

økonomi. Projektøkonomien skal være inklusive anslået risiko.

8. Projektorganisering og løbende opfølgning i byggeperioden: Redegørelse for

den konkrete projektorganisering samt fastlagt proces for den løbende opfølg-

ning og styring i regionerne, således at der fx kan besluttes modgående reduk-

tioner og tilpasninger i et projekt, hvis forudsætninger på andre områder æn-

drer sig.

9. Finansiering: De enkelte finansieringskomponenter er støtte fra kvalitetsfon-

den, regional egenfinansiering (via hensættelser) samt regional egenfinansie-

ring (via låneadgang).

10. Præhospital indsats: Der skal vedlægges en klar, detaljeret og realistisk plan

for, hvordan den præhospitale indsats udvikles i takt med samlingen af syge-

husenes opgaver, så relevant og kvalificeret behandling kan påbegyndes hur-

tigst muligt.

11. Forudsætninger for tilsagnet: Redegørelse for, hvordan de fastlagte forudsæt-

ninger og anbefalinger, som ekspertpanelet har indstillet, er efterlevet – for an-

befalingernes vedkommende hvordan de er efterlevet eller proces herfor.

Side 8 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

NAB Fase 2: Forprojektfasen

I NAB er formålet med fase 2-undersøgelsen er at etablere et grundlag for en en-

delig politisk beslutning om at gennemføre et projekt. Således rettes fokus i fase 2

på at afklare centrale tekniske, økonomiske, trafikale og miljømæssige forhold

samt risici.

Hvis relevant, rapporteres der på nedenstående punkter (Transportministeriet

2024, s. 27).

1. Anlægsoverslag opdelt på hovedpostniveau med beskrivelse af forudsæt-

ninger i form af en opdateret tabel med basisoverslagsalternativer. An-

lægsoverslaget skal i udgangspunktet beskrive et basisprojekt, hvortil der

kan komme tilvalg.

2. Mulige tilvalg.

3. Risikoanalyse

4. Samfundsmæssig begrundelse. Nettonutidsberegninger og samfundsøko-

nomisk analyse, jf. manual for samfundsøkonomisk analyse.

5. Driftsøkonomiske konsekvenser.

6. Trafikeffekter (kapacitet, regularitet, etc.).

7. Miljøeffekter (eksempelvis miljøkonsekvensvurdering).

8. Overordnede beskrivelser af projektets forventede organisering.

9. Eksternt review (omfang og resultat).

Ligesom ved fase 1 bestemmes projektbudgettet (Anlægsoverslag) i fase 2 ud fra

basisoverslag og en korrektionsreserve der dog er reduceret til 30-15% som følge

af det det forbedrede vidensgrundlag. Korrektionsreserven opdeles i 1/3 til projek-

tet og 2/3 afsættes som en central reserve under ministeriet.

Den eksterne kvalitetssikring afhænger af projektets omfang og kompleksitet og

gennemføres af et eksternt konsulentfirma, der indkøbes af ministeriet (departe-

mentet) mens udgiften afholdes af anlægsmyndigheden. Det forudsættes, at kon-

sulentteamet råder over vej- eller banefaglig ekspertise samt solid viden om prin-

cipperne i NAB.

Norske projektmodel: Forprojektfasen

I den norske projektmodel træffes den endelige investeringsbeslutning efter forpro-

jektfasen. Formålet med fasen er at skabe et tilstrækkeligt beslutningsgrundlag til

at vurdere projektets usikkerheder, fastlægge en realistisk budgetramme og stra-

tegi for den efterfølgende styring af projektet.

Side 9 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Fundamentet er et centralt styringsdokument, der omfatter alle centrale forhold i

projektet, på en måde som virker retningsgivende og afklarende for alle interne ak-

tører, opdragsgivere og relevante eksterne interessenter.

Detaljeringen af styringsdokumentet må tilpasses projektets egenart, risiko og væ-

sentlighed, men skal dog indeholde beskrivelse af (Finansdepartementet 2023, s.

12):

1. Overordnede rammer

a. Hensigt, krav og hovedkoncept

b. Projektmål

c. Kritiske succesfaktorer

d. Rammebetingelser (inklusiv planer for forprojektfasen)

e. Grænseflader

2. Projektstrategi

a. Strategi for styring af usikkerhed

b. Gennemførselsstrategi

c. Kontraktstrategi

d. Organisering og ansvarsdeling

3. Projektstyringsbasis

a. Arbeidsomfang, herunder ændringsstyring

b. Work Breakdown Structure (WBS)

c. Omkostning oversalg, budget og investeringsplan

d. Gevinstrealiseringsplan

e. Tidsplan

f. Intern kvalitetssikring

Som en del af forprojektet udarbejdes et komplet omkostningsestimat, der sammen

med vurdering og analyse af projektets usikkerheder er grundlaget for at fastsætte

styrings- og bevillingsbudgettet.

Usikkerhedsanalysen skal omfatte følgende (Finansdepartementet 2023, s. 13):

•

Generelt: Projektinterne og påvirkbare faktorer, men også alle grader af eks-

terne givet usikkerheder og usikkerheder som ikke er kan påvirkes.

•

Estimatusikkerhed: Samlet billede over estimatusikkerheden bygget op med

grundlag i forventet kroneværdi for alle identificerede elementer i projektet.

•

Hændelsesusikkerhed: Gennemgang af de hændelsesusikkerheder som er re-

levante for projektet, herunder vurderede sandsynlighed for at hændelsen ind-

træffer.

•

Reduktion af risiko: Vurdering af mulighederne for at reducere risikoen for at

omkostningerne bliver højere end forventningsværdien, at projektet ikke bliver

færdigt i henhold til planen, eller at gevinsterne ikke bliver realiseret.

Side 10 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

•

Forenklinger og reduktioner: Analyse af potentialet for yderligere forenklinger og

reduktioner i projektet. Tiltagene skal beskrives ift tid og økonomi, og rangeres

indbyrdes efter den prioriteringsrækkefølge som anbefales. Analysen danner

grundlag for at udarbejde et muligt besparelseskatalog.

Med udgangspunkt i usikkerhedsanalysen opstilles den overordnede budgetramme

og styringsbudget samt vurderinger af usikkerhedernes indflydelse på projektets

gennemførelsestid og for gevinstrealisering.

Budgetrammen er det omkostningsniveau som Stortinget (Folketinget) skal ved-

tage. Det udgør det øvre budgetloft for projektet (totalbudget), og vil normalt di-

mensioneres til P85

fratrukket projektets besparelseskatalog. Styringsrammen

(expected costs) er det omkostningsniveau projektet forventes at bliver leveret til

og sættes normalt til P50. Figur 3 viser de forskellige elementer af budgetterne

(Welde & Klakegg 2022).

Figur 3:

Opbygningen af omkostningsestimater i den norske stats projektmodel (Welde and Klakegg

2022)

P85: Svarer til, at der kun er 15% risiko for at et budget overskrides. P50 svarer til, at der er 50% risiko

for overskridelse.

Side 11 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Ændringer igennem forprojektfasen dokumenteres i en ændringslog. Sammen med

budgettet og andre centrale styringsdokumenter, får projektejeren og beslutnings-

tagere et bedre overblik over projektets indhold, nytte, omfang og omkostninger til

enhver tid. Samtidig giver det mulighed for at optimere projektet, enten gennem

forøgede gevinster eller enklere og bedre løsninger som reducerer omkostninger,

udførelsestid og risiko uden at dette påvirker hovedhensigten og målene for projek-

tet.

Inden Stortingets endelige investeringsbeslutning skal projektdokumentationen

igennem en ekstern kvalitetssikring i henhold til rammeaftale mellem Finansdepar-

tementet og eksterne konsulenter.

Rapportering

Kvalitetsfonden: Rapportering

Efter bevilling i kvalitetsfonden gennemføres projekterne med løbende kvartalsvis

rapportering til regionerne og Indenrigs og sundhedsministeriet og med et eksternt

tilsyn (Det tredje øje).

For de enkelte projekter skal udarbejdes kvartalsvise revisionspå-

tegnede redegørelser til regionsrådene, som også danner grund-

lag for Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfølgning og er en

forudsætning for udbetaling af tilskud.

(Regnskabsinstruks 2023,

side 26)

Desuden er det en forudsætning, at den samlede styring af pro-

jektet, herunder tid, økonomi og risici, kvalificeres uafhængigt af

byggeorganisationen med inddragelse af både økonomiske og

byggefaglige kompetencer.

(Regnskabsinstruks 2023, side 28 og

Administrationsgrundlag 2023, side 4)

Der findes ingen tværgående projektmodeller der understøtter kvalitetsfondsprojek-

terne. Hvert projekt har udarbejdet deres egne styringsmanualer, der kun delvist

har været koordineret.

Da kvalitetsfonden har været et adhoc initiativ har der ikke formelt været fokus på

løbende at evaluere og opdatere governancestrukturen. Mange af de centrale sty-

ringsdokumenter er dog løbende blevet tilpasset i et samarbejde mellem ministeriet

og regionerne.

I forbindelse med afslutningen af kvalitetsfondsprojekterne skal regionerne udar-

bejde en evalueringsrapport, der omfatter (Regnskabsinstruks 2023, s. 64):

1. Kort beskrivelse af kvalitetsfondsprojektet

Side 12 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

a. Projektets formål

b. Projektets centrale indhold

c. Projektets historik

Opfyldelse af tilsagnsvilkår

a. Overholdelse af totalrammen

b. Rammen til IT, udstyr og apparatur

c. Effektiviseringskravet

d. Energipulje

Opfølgning på projektets centrale forudsætninger

a. Implementering af regionens sygehusplan for det nye sygehus og den

nye akutstruktur

b. Evt. salg af matrikler

c. Projektets hovedtidsplan og fremdrift

d. Kvadratmeterantal

e. Behandlingskapacitet (Behandlingskapacitet, Sengeantal & Udnyttel-

sesgrader)

f. Fleksibilitet

Læring fra projektet

a. Byggestyring

b. Innovation i byggeri og organisationen – vækst/markedsudvikling

c. Samarbejde med private

d. Arkitekturens hovedgreb

e. Planlægning og realisering af effektiviseringstiltag

f. Omstilling af sygehusorganisationen (FAM mv.)

Det nye sygehus i funktion

a. Arbejdsgange, patientforløb og FAM

b. Kvalitet

c. Det nye sygehus i medarbejderperspektiv

d. Det nye sygehus i patientperspektiv

e. Samarbejde med kommuner og primær sundhed

NAB Rapportering

Efter bevilling gennemføres projektet gennem de efterfølgende faser i de respek-

tive anlægsmyndigheder som f.eks. BaneDanmark og Bygningsstyrelsen.

Hver myndighed har opbygget standard projektmodeller, der understøtter den kon-

krete projekteksekvering og samtidig er koordineret med principperne i NAB. Den

følgende figur skitserer sammenhængen mellem Bygningsstyrelsens projektmodel

og NAB

Side 13 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Figur 4:

Sammenhæng mellem governancemodellen NAB og Bygningsstyrelsens projektmodel (Han-

sen 2022)

I fase 3-5 fremsendes statusrapporteringer til ministeriet med en halvårlig frekvens,

hvor der skal ske en beskrivelse af projektets fremdrift samt en opdatering af bud-

get og risikoregister.

Anlægsmyndigheden disponerer kun inden for den tildelte projektbevilling, der sva-

rer til basisoverslaget plus 10 pct. Overskrides projektbevillingen med mindre end

5% kan disponeringen godkendes af ministeriet, men hvis overskridelsen er større

end 5% skal disponeringen af den centrale anlægsreserve godkendes af finansmi-

nisteriet.

Ved afslutningen af projektet aflægges et anlægsregnskab. En vigtig del af dette er

en efterkalkulation af ankerbudgettet, så de endelige afvigelsesforklaringer kendes

og kan bruges til fremtidig læring. I forbindelse med anlægsregnskabet udarbejdes

der også en redegørelse for, hvor og i hvilket omfang det endelige projekt eventuelt

er afveget fra det oprindelige beslutningsgrundlag.

Ved projektafslutning fremsender anlægsmyndigheden således en afsluttende rap-

portering til ministeriet indeholdende (Transportministeriet 2024, s. 41) :

Side 14 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

•

En kort, kvalitativ beskrivelse af, hvorvidt projektet er afsluttet inden for for-

udsat tid, kvalitet/funktionalitet og økonomi.

Projektets endelige ændringslog, hvor alle væsentlige afvigelser mellem

basisoverslag og aktuelt regnskab specificeres og beskrives med hensyn

til årsag og konsekvens. Foretages i form af et afsluttende afrapporterings-

skema.

Med den afsluttende rapportering sikres det, at projektet følges fra vugge til grav,

og rapporteringen skal have en form, som medvirker til, at sporbarheden fra de tid-

ligere faser fastholdes.

Norske projektmodel: Rapportering

Efter gennemførslen af projektet rapporteres resultaterne til Finansdepartementets

følgeforskningsprogram Concept. Programmet samler og systematiserer data om

alle projekterne, der har været underlagt den norske projektmodel og gør dem til-

gængelige for forskningsformål.

Projekterne skal minimum levere følgende dokumentation til (Finansdepartementet

2023, s. 15):

•

Konceptvalgudredning

KS1-rapport

Forprojektrapport, inkluderende projektets egen usikkerhedsanalyse

KS2-rapport

Centralt styringsdokument (endelig version)

Slutrapport (teknisk/økonomisk) som dokumenterer opnåelsen af resultatmå-

lene

Baseret på de indrapporterede data laver forskningsprogrammet løbende undersø-

gelser initieret af en fælles styregruppe. Resultaterne bliver primært publiceret nati-

onalt i norske publikationer adresserende deltagende resort ministerier, styrelser

og resten af de relevante sektorer. Samtidig føres viden tilbage igennem “Concept

symposier”, hvor internationale forskere og nationale praktikere inviteres til at dis-

kutere de norske og internationale erfaringer med at gennemføre store projekter.

Resultatet er en gradvis udvikling af stærke norske bygherreorganisationer (se fi-

gur 5 for et overblik over concept programmet).

Siden starten af concept programmet er der udgivet mere end 300 norske publika-

tioner og 80 international videnskabelige artikler om det (se

https://www.ntnu.no/concept).

Side 15 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Figur 5:

Organisering af det Norske forsknings- og læringsprogram for store projekter (ConceptPro-

gram)

Evaluering af budgetsikkerhed

Kvalitetsfonden: Erfaringerne

Selvom flere af hospitalsprojekterne stadig er under udførelse, har vi lavet en ten-

tativ analyse i udviklingen af omkostningerne fra regionernes indledende undersø-

gelser til den (pt forventede) afsluttende økonomi (alle tal er regnet i P/L 24).

Ifølge Ekspertpanelet (2008) indmeldte regionerne et samlet investeringsbehov til

realisering af deres sygehusplaner på 85 mia. DKK. Igennem to runder

(2008/2010) kvalitetssikrede ekspertpanelet regionernes sygehusplaner og det til-

hørende investeringsbehov så projekterne blev placeret optimalt og ikke blev byg-

get for store. I denne proces blev flere af projekterne udvalgt til at modtage støtte

fra kvalitetsfonden. Projekternes omfang blev tilpasset, typisk i form af et reduceret

antal kvadratmeter. Flere kilder dokumenterer at denne reduktion var passende, da

regionerne bl.a. havde et incitament til at indmelde for store ambitioner.

Som resultat af ekspertudvalget arbejde blev 16 kvalitetsfondsprojekter igangsat

med et samlet budget 59 mia. DKK. Hertil kommer en lang række andre regionale

sygehusprojekter, så der ifølge Godtsygehusbyggeri.dk (2024) pt. er 40 igangvæ-

rende eller færdiggjorte projekter, der direkte understøtter regioners sygehuspla-

ner.

Den seneste prognose for økonomien i de 16 kvalitetsfondsprojekter er på 67 mia.

DKK, hvilket svarer til en gennemsnitlig budgetoverskridelse på 13,6%. Dette

Side 16 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

dækker over en stor spredning mellem projekterne og en forventning om yderligere

overskridelser.

NAB: Erfaringerne

Siden 2007 har der være gennemført flere end 30 vejprojekter, hvoraf et fåtal har

være økonomisk udfordret. Rigsrevisions gennemgang i 2019 viste at 30 projekt

haft et mindre forbrug end det budgetterede svarende til 33% (11,6 mia DKK) af de

afsatte midler (se figur 6).

Som konsekvens heraf blev korrektionstillægget for vejprojekter efterfølgende ju-

steret fra 50% til 40% i Fase 1 og 30% til 15% i Fase 2.

Figur 6:

Resultaterne af NAB - Projekters mindre- eller merforbrug i forhold til den samlede bevilling

(Rigsrevisionen 2019)

Norske projektmodel: Erfaringer

Effekterne af det norske governance-system er positive ikke mindst i forhold til

budgetsikkerhed. En ny analyse Welde and Klakegg (2022) af 96 norske projekter

fordelt på byggeri, veje, bane, forsvar og IT projekter, viser at projekterne i

Side 17 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

gennemsnit holder budgettet med en relativt lille varians (se figur nedenstående fi-

gur baseret på P50 estimater)

Figur 7:

Resultaterne af den norske stats projektmodel (Welde and Klakegg 2022)

Tilsvarende danske undersøgelser findes ikke, hvilket blandt andet skyldes den

manglende fælles projektmodel. Der er dog initiativer i gang, der manuelt opbygger

analyser af tilsvarende danske projekter. Her viser de foreløbige danske IT-projek-

ter en væsentlig ringere evne til at holde budgettet. Mens norske IT-projekter i gen-

nemsnit har 8% i overskridelse, har danske IT projekter i gennemsnit 84%. Samti-

dig er den maksimale budgetoverskridelse i Norge 84% sammenlignet med 414% i

Danmark (Ollendorff et al 2024).

En anden analyse fra Concept programmet (Finansdepartementet 2021, Welde et

al 2019 og Jordal et al 2019) viser, at en af de afgørende årsager til den norske

budgetsikkerhed skal findes i at projektmodellen sikrer opstilling af realistiske bud-

getter specielt i overgangen fra KS1 til KS2. Gennem arbejdet med forprojekter op-

timeres og kvalitetssikres scopet og økonomien, så budgetterne øges med 40%.

Side 18 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Observationer af sammenstillingen

•

Relativt stort sammenfald mellem de tre governancemodeller, med to cen-

trale beslutningspunkter der henholdsvis fokuserer på 1) at forfølge de rig-

tige mål (effectiveness) ved at udvælge/formulere de rigtige projekter og 2)

at sikrer realiserbare projektplaner (effeciency).

Stort fokus på ekstern kvalitetssikring inden investeringsbeslutningerne

både i udvælgelsen af projekterne og vurdering af projektplanerne.

Forskel i fokus. Kvalitetsfonden har i modsætning til NAB og den norske

projektmodel et programfokus, der sikrer realisering af den overordnede

koordination af projekterne. Omvendt har NAB og den norske projektmodel

et dybere fokus på projektplanerne.

Forskellig organisatorisk forankring. Mens kvalitetsfonden og NAB er foran-

kret organisatorisk i de respektive ressortministerier (henholdsvis Indenrigs

og Sundhedsministeriet og Transportministeriet) er den norske projektmo-

del forankret i Finansdepartementet (Finansministeriet). Det betyder samti-

dig den eksterne kvalitetssikring også er forankret på et højere niveau.

Alle tre modeller arbejder med projektalternativer for at afdække forskellige

mulighed løsninger. NAB og Den norske model er dog væsentlig mere sy-

stematiske i deres opstilling af alternativer, hvor specielt den norske model

stiller krav om minimum tre alternative løsninger hvoraf den ene skal være

0-alternativet (scenariet ved ikke at gennemføre projektet).

Kvalitetsfondens to kvalitetssikringsfaser synes fremskudt i forhold til NAB

og den norske projektmodel. Således gives den endelige investeringsbe-

slutning i kvalitetsfonden med udgangspunkt i et detaljeringsniveau der op-

nås i byggeprogramfasen, mens NAB og den Norske projektmodel først

gør det efter forprojektfasen.

Forskelligt tidspunkt for fastlæggelse af det styrende budget: Kvalitetsfon-

den sker det allerede efter KS1, mens det i NAB og den norske projektmo-

del fastlægges i KS2.

Store forskelle i opstilling af de styrende budgetter for projekterne. I kvali-

tetsfonden bliver estimatet baseret på generelle m2-priser, der virker som

totalramme, i NAB gennem anlægsoverslag med hovedposter og fastkor-

rektionstillæg og i den norske projektmodel gennem separat budgetramme

der udgør budgetloftet (P85) og et styringsramme svarende til det forven-

tede omkostningsniveau (P50).

Stor forskel på modenheden i håndtering af risici og usikkerheder i projek-

tet. I alle inddrages eksterne konsulenter i opbygning og kvalitetssikring af

risikoidentifikation. I modsætning til kvalitetsfonden arbejder NAB og den

norske projektmodel med standardiserede risikostyringssystemer.

Opbygning af velfungerende governance praksisser tager tid. Kvalitetsfon-

den har som adhoc governancemodel muliggjort løsningen af en

•

Side 19 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

•

enkeltstående investeringsudfordring, men det har været på bekostning af

en den løbende læring som er skabt igennem NAB og den norske projekt-

model.

Forskellige læringsfokus. Alle tre governancemodeller har fokus på læring

og evaluering, men på forskellig vis. Undervejs i kvalitetsfondsprojekterne

har der været stort fokus på brede vidensdelingsaktiviteter på tværs af re-

gionerne. Derimod har NAB indbygget mere formelle og dybe læringsakti-

viteter bygget op omkring standardiserede projektmodeller inklusiv stan-

dardiserede kalkulationspraksisser og systemer. Endelig har concept pro-

grammet de nok mest ambitiøse læringsaktiviteter igennem bred praktisk

forankring i forskellige sektorer og verdensomspændende impact gennem

følgeforskningsaktiviteter.

Referencer

Administrationsgrundlag (2023) Administrationsgrundlag vedr. Sundhedsministeri-

ets kvalitetsfondsmidler til sygehusinvesteringer, august 2023

ConceptProgrammet (2024), Website:

https://www.ntnu.no/concept

(Juni 2024)

Ekspertpanelet (2009) ”Oversigt over elementer til ansøgning om endeligt tilsagn”

December 2009 J. nr.: 0900638

Ekspertpanelet (2010) ”Regionernes investerings og sygehus planer – Screening

of vurdering II”, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, November 2010

Godtsygehusbyggeri (2024),

Website: https://godtsygehusbyggeri.dk/

(Juni 2024)

Finansdepartement (2021) Melding til Stortinget Perspektivmeldingen 2021, Meld.

St. 14 (2020 –2021),

Finansdepartementet (2023) Statens prosjektmodell - Krav til utredning, planleg-

ging og kvalitetssikring av store investeringsprosjekter i staten, Det kon-

gelige finansdepardement

Hansen (2022) Præsentation for Statsbygg 19. april 2022 af Andres Klaus Hansen

Indenrigs og sundhedsministeriet (2009) Planlægning af sygehusbyggeri (Bilag 1 til

Miniudbud: Rådgivning af ekspertpanelet vedr sygehusinvesteringer)

Jordal, H.A. (2019). Kostnad- og nytteutvikling i tidligfasen. For prosjekter som har

gjennomgått KS1 og KS2. NTNU. Concept arbeidsrapport. Nr. 2019-4.

Ollendorff, N K, Svejvig, P., Welde, M. & Pries-Heje, J (2024) “Cost Performance in

Major Public IT Projects: A Cross-Country Comparison Between

Side 20 af 21

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Denmark and Norway” IRNOP Conference 2024, Stockholm, Sweden,

11-14 June 2024 KTH Royal Institute of Technology

Regnskabsinstruks 2023, Regnskabsinstruks til behandling af tilskud fra Kvalitets-

fonden til sygehusbyggeri 2023

Rigsrevisionen (2019), Budgetteringen af Vejdirektoratets Vejprojekter, Rigsrevisio-

nen Oktober 2019 - 3/2019

Transport of energiministeriet (2006) Aktstykke 16, Transport- og Energiministeriet

Transportministeriet (2024) Hovednotatet for Ny Anlægsbudgettering

Volden, G. H., & Samset, K. (2017). Governance of major public investment pro-

jects: Principles and practices in six countries.

Project Management Jour-

nal, 48(3),

90-108.

Welde, M. et al. (2019). Estimering av kostnader i store statlige prosjekter: Hvor

gode er estimatene og usikkerhetsanalysene i KS2-rapportene? NTNU.

Concept-rapport. Nr. 59.

Welde, M., & Klakegg, O. J. (2022). Avoiding cost overrun through stochastic cost

estimation and external quality assurance.

IEEE Transactions on Engi-

neering Management.

Welde, M. (2023) Governance of Large government projects – Norwegian experi-

ences, Presentation på Dansk projektledelsessymposium, oktober 2023

Side 21 af 21