Sundhedsudvalget 2023-24
SUU Alm.del Bilag 348
Offentligt
2890320_0001.png
Evaluering af rammevilkår for
kvalitetsfondsprojekterne
Bestiller:
Indenrigs- og Sundhedsministeriet
Dato:
juni 2024
Udarbejdet af:
Martin Kjær & Christian Thuesen
Revision:
Endelig version
Side 1 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0002.png
Indholdsfortegnelse
1
2
RESUMÉ .............................................................................................................................................................. 3
INDLEDNING ....................................................................................................................................................... 4
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
B
AGGRUND FOR KVALITETSFONDSPROJEKTERNE
............................................................................................................. 4
S
TATUS FOR KVALITETSFONDSPROJEKTERNE
................................................................................................................... 5
R
AMMEVILKÅRENE FOR KVALITETSFONDSPROJEKTERNE
.................................................................................................... 6
O
PGAVELØSNING
..................................................................................................................................................... 6
L
ÆSEVEJLEDNING
..................................................................................................................................................... 7
3
4
5
6
FORMÅL MED EVALUERINGEN ............................................................................................................................ 8
DEFINITION AF RAMMEVILKÅR ........................................................................................................................... 9
METODE & DESIGN ............................................................................................................................................11
EVALUERING ......................................................................................................................................................13
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
T
ILSAGNSPROCES
–
BAGGRUND OG KORT INTRODUKTION
............................................................................................... 13
F
ORMÅLET MED INVESTERINGEN
–
BAGGRUND OG KORT INTRODUKTION
........................................................................... 22
Ø
VRIGE CENTRALT DEFINEREDE RAMMEVILKÅR
–
BAGGRUND OG KORT INTRODUKTION
........................................................ 26
T
ILSYN MED KVALITETSFONDSBYGGERIERNE
–
BAGGRUND OG KORT INTRODUKTION
. ........................................................... 32
D
E EKSOGENE RAMMEVILKÅR
................................................................................................................................... 37
S
AMMENFATNING AF RAMMEVILKÅR OG ÅRSAGER
........................................................................................................ 41
L
ÆRING OG
A
NBEFALINGER
...................................................................................................................................... 44
7
8
KONKLUSION .....................................................................................................................................................51
BILAG .................................................................................................................................................................53
8.1
8.2
M
ATERIALE
-
OG LITTERATURLISTE
.............................................................................................................................. 53
O
VERSIGT OVER ALLE KVALITETSFONDSPROJEKTERNE
..................................................................................................... 60
Side 2 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0003.png
1 Resumé
Indenrigs- og Sundhedsministeriet har igangsat en evaluering af rammevilkårene for de 16
sygehusbyggerier, der siden 2010 er blevet igangsat med støtte fra Kvalitetsfonden (herefter:
kvalitetsfondsprojekterne).
Evalueringen er igangsat på baggrund af en anbefaling fra Statsrevisorerne om at gennemføre en samlet
vurdering af rammevilkårenes hensigtsmæssighed.
Rammevilkårene forstås i evalueringen både som centralt opstillede rammevilkår og øvrige, eksogene vilkår.
Evalueringen af baseret på tilgængeligt skriftligt materiale, eksisterende erfaringer samt en workshop og
interviews med centrale interessenter.
Evalueringen viser, at nogle projekter er gået rigtig godt, men at særligt de største projekter har haft (og
fortsat har) store vanskeligheder. Evalueringen vurderer, at denne forskel generelt ikke skyldes de centralt
opstillede rammevilkår, da de ikke har forhindret, at projekterne kunne gennemføres succesfuldt med den
ønskede kvalitet og gevinstrealisering, og inden for den tid og økonomi som der var til rådighed i projekterne
fra start.
Evalueringen vurderer dog også, at rammevilkårene ikke har kunnet forhindre, at flere af projekterne er
blevet meget udfordrede, enten fra projekternes start eller i løbet af deres levetid.
Det skyldes bl.a., at flere projekter ikke var tilstrækkeligt konsoliderede, da de blev igangsat. Derudover er
flere projekters udfordringer ikke blevet identificeret rettidigt, hvorfor problemerne har vokset sig større end
nødvendigt.
Evalueringen opstiller en række anbefalinger til det videre arbejde med de igangværende
kvalitetsfondsprojekter samt til kommende investeringsprojekter mv.
Det anbefales bl.a. på kort sigt, at det skærpede tilsyn fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet styrkes med
byggefaglige kompetencer og erfaringer fra megabyggerier, hvor det er nødvendigt. Tilsynet bør være
systematisk og derfor følge en standard projektmodel baseret på ”best practices”.
Evalueringen anbefaler desuden, at der på lang sigt udarbejdes en central permanent governancemodel for
fremtidige investeringsprojekter indenfor sygehusbyggeri, der kan understøtte, at nye projekter kommer godt
fra start og bliver fulgt op.
Side 3 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0004.png
2 Indledning
2.1 Baggrund for kvalitetsfondsprojekterne
Op igennem 90’erne steg den politiske bevågenhed omkring det danske sundhedsvæsen, der var udfordret
af urbanisering, nye teknologiske muligheder, en forældet decentral sygehusinfrastruktur, manglende
specialisering og en kompliceret ejerskabs- og governancestruktur mellem amter og kommuner.
Sundhedsvæsnets udfordringer var en af hovedårsagerne til, at regeringen nedsatte strukturkommissionen
d. 1. oktober 2002.
Strukturkommissionens betænkning fra d. 9. januar 2004 var efterfølgende grundlaget for strukturaftalen d.
24. juni 2004. Aftalen banede vejen for strukturreformen.
Strukturreformen trådte i kraft d. 1. januar 2007 hvilket betød, at 14 amter blev nedlagt, og i stedet blev der
skabt 5 nye regioner, hvis hovedopgave fremadrettet var at styre og administrere det danske
sundhedsvæsen.
Det fremgår af økonomiaftalen med regionerne (ØA) for 2008, at målsætningen om et tidssvarende og
bæredygtigt sygehusvæsen kræver strukturændringer og investeringer i nye bygninger og ny teknologi. Den
daværende regering nedsatte derfor i 2007 et ekspertpanel, der fik til opgave at vurdere konkrete
anlægsprojekter fra regionerne i forhold til en række i økonomiaftalen fastlagte principper vedrørende
samling af enheder, driftsøkonomisk rentabilitet, effektivitet og kvalitet.
På baggrund af panelets anbefalinger blev den økonomiske ramme for projekterne lagt fast i finansloven for
2009. Der blev fastlagt en samlet totalramme på 41,4 mia. kr. (09-pl). Heraf bidrager staten via
Kvalitetsfonden med 24,75 mia. kr. og regionerne med 16,7 mia. kr. Med økonomiaftalen for 2013 fik
regionerne desuden mulighed for at låne op til 1 mia. kr. til energiinvesteringer i kvalitetsfondsprojekterne.
Den samlede totalramme for projekterne er dermed 59,4 mia. kr. i 24-pl – se tabel 1.
Tabel 1:
Oversigt over den generelle finansiering af
kvalitetsfondsprojekter (per maj 2024)
Bidrag
Kvalitetsfondstilskud
Regionernes deponering
Regionernes lån
Oprindelig totalramme
Sikringsforanstaltninger
Energilånepulje
Revideret totalramme
Totalramme
Mio. kr. (09-pl) Mio. kr. (24-pl)
24.750
34.788
11.535
16.213
5.115
7.289
41.400
58.190
60
84
775
1.089
42.235
59.363
De 16 kvalitetsfondsprojekter omfatter dels helt nybyggede hospitaler, dels til- og ombygninger på
eksisterende matrikler. Fælles for projekterne er, at de alle spiller en vigtig rolle i samlingen af
sygehusdriften, herunder den højt specialiserede akutbehandling, på færre matrikler, hvilket er en central
forudsætning i Sundhedsstyrelsens anbefalinger til akutområdet fra 2007.
I regeringens støttetilsagn til de enkelte projekter er der fastsat en økonomisk totalramme. Inden for denne
ramme er det regionens ansvar at opføre et tidssvarende og fuldt funktionsdygtigt sygehus, der kan rumme
de kapacitetsforudsætninger, som fremgår af tilsagnet. Med formuleringen vedr. kapacitet forstås, at
kapaciteten skal svare til det af regionen forventede behov ved ibrugtagning, idet ekspertpanelet
Side 4 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0005.png
understregede, at det var op til den enkelte region at træffe beslutninger om den konkrete dimensionering af
det enkelte byggeri.
6 af de i alt 16 igangsatte sygehusbyggerier fik politisk status af et såkaldt
Supersygehusbyggeri
grundet
projekternes størrelse, kompleksitet og funktion.
Sygehusbyggerierne, der fik status af supersygehuse var: Nyt Aalborg Universitets hospital (NAU), Det Nye
Hospital i Vest, Gødstrup (DNV), Det nye Universitetshospital i Aarhus (DNU), Nyt Odense
Universitetshospital (Nyt OUH), Universitetshospital Køge (USK) og Nyt Hospital Nordsjælland (NHN).
Ekspertpanelet vurderede i 2010, at de fleste af byggerierne fra tidspunkt af tilsagn/godkendelse kunne være
bygget i løbet af en 5-10-årig projektperiode, og de største (Supersygehusene) ville have en 10-15-årig
projektperiode.
2.2 Status for kvalitetsfondsprojekterne
Status på kvalitetsfondsbyggerierne i 2024 er, at 10 byggerier er færdige og ibrugtaget, og 6 af byggerierne
er stadig under udførelse, hvoraf et pt. står helt stille. Flere af de færdige byggerier er pt. i voldgiftssager, og
de 6 igangværende sygehusbyggerier kæmper alle med at overholde henholdsvis tidsplaner og budget.
Hertil har flere af byggerierne, der fortsat er under udførsel, store udfordringer med kvaliteten (fejl) i det
opførte byggeri.
Kort opsummeret er byggerierne tilsammen pt. overskredet det oprindelige budget i kvalitetsfonden med ca.
7,3 mia. DKK (2024 p/l). De største af kvalitetsfondsbyggerierne er pt. forsinket i forhold til projekternes egen
oprindelige udmeldte færdiggørelsestidspunkt med ca. 3 - 6 år (hvoraf to byggerier fortsat har en uafklaret
tidsplan for endelig færdiggørelse og ibrugtagning). Det forventes, at der tilkommer yderligere markante
overskridelser i forhold til tid og økonomi.
Forudsætningerne for udmeldte færdiggørelsestidspunkter for byggerierne ved endeligt tilsagn og nu,
er dog i de fleste tilfælde desværre ikke helt sammenlignelige. Tidsplanerne ved endeligt tilsagn var
særdeles overordnede og tog for mange projekter udgangspunkt i færdiggørelsen af byggeriet
(entreprisetidsplanen), idet de efterfølgende kritiske og komplicerede faser med idriftsættelse,
aktivering, træning, ibrugtagning og flytning enten var væsentligt undervurderet eller slet ikke
indregnet. Derfor vil det også være misvisende, kun at udregne forsinkelse på de enkelte projekter
ved at sammenligne forventningen for færdiggørelse ved endeligt tilsagn med forventningen i dag.
De angivne årstal vedr. aktuel status på forventet/realiseret afslutning af projekt i Tabel 2 tager
generelt udgangspunkt i det tidspunkt, hvor alt væsentligt nybyggeri er fuldt ibrugtaget. Desuden er
alle 6 igangværende byggerier sat under skærpet tilsyn under Indenrigs- og Sundhedsministeriet. I
tabel 1 nedenfor ses en oversigt over de igangværende kvalitetsfondsprojekter.
Tabel 2:
Oversigt over igangværende kvalitetsfondsprojekter (per maj 2024)
Totalramme
Projekt
Bispebjerg
Nordsjælland
Hvidovre
Aalborg
Køge
Odense
Mio. kr.
(09-pl)
3.004,4
3.906,5
1.470,0
4.191,0
4.082,9
6.444,0
Mio. kr.
(24-pl)
4.202,7
5.464,5
2.056,3
5.862,5
5.711,3
9.014,1
Prognose
(over budget)
18,9 %
49,1 %
37,5 %
30,1 %
5,5 %
5,9 %
Ibrugtagning
Status 2024
(forventet/
realiseret)
Under afklaring
2026
2024
2026
2026
Under afklaring
Ved
endeligt
tilsagn
2024
2020
2021
2020
2021
2020
Foreløbigt
tilsagnsår
2010
2010
2008
2008/2010
2010
2008
Tilsagn
Endeligt
tilsagn
21-02-2014
18-06-2013
15-04-2013
15-03-2012
19-03-2014
15-06-2011
Dato for godkendt
udbetalings-
anmodning
19-12-2017
22-03-2018
26-02-2018
18-12-2015
09-05-2018
10-08-2015
Den samlede oversigt over alle projekter fremgår af bilag 8.2.
Side 5 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0006.png
2.3 Rammevilkårene for kvalitetsfondsprojekterne
Fælles for alle kvalitetsfondsbyggerierne er, at de fra start har været underlagt de samme rammevilkår fra
Indenrigs- og Sundhedsministeriets side, og rammevilkårene har dermed været centralt defineret.
I 2020 udarbejdede Rigsrevisionen en beretning omhandlende ændringer i sygehusbyggerierne. Det fremgår
af Statsrevisorernes bemærkninger til Rigsrevisionens beretning om ændringer i sygehusbyggerierne
(februar 2020), at
”Statsrevisorerne bemærker, at kvalitative konsekvensvurderinger af besparelser og
ændringer er særligt vigtige, når man som i sygehusbyggerierne har en fastlåst økonomisk
ramme, som skal overholdes.
Statsrevisorerne anbefaler, at Sundheds- og
Ældreministeriet gennemfører en samlet vurdering af rammevilkårenes
hensigtsmæssighed, når sygehusbyggerierne er færdige.”
(Rigsrevisionen 2020)
Det er ikke nærmere defineret, hvad Statsrevisorerne forstår ved ”rammevilkår”, men ud fra konteksten kan
rammevilkår forstås relativt snævert som den økonomiske totalramme og dertil knyttede begrænsninger på
regionernes handlefrihed som bygherrer.
Til trods for at alle sygehusbyggerierne endnu ikke er færdige og endelig ibrugtaget, har Indenrigs- og
Sundhedsministeriet ønsket at igangsætte en evaluering af rammevilkårenes hensigtsmæssighed på
datidens præmisser.
Indenrigs- og Sundhedsministeriet har i samarbejde med forfatterne til denne rapport vurderet, at det vil
være relevant at inddrage en bredere forståelse af rammevilkår, hvorfor disse er bredt ud i en større kontekst
end kun omhandlende et økonomisk rammevilkår. Anbefalingerne kan desuden have relevans for
kommende investeringer på sundhedsområdet, herunder i regi af en evt. sundhedsfond.
Endelig vurderer forfatterne, at erfaringerne fra kvalitetsfondsprojekterne potentielt kan have relevans for
store, offentlige anlægsprojekter på andre ressortområder.
Erfaringerne fra kvalitetsfondsprojekterne ønskes så vidt muligt anvendt til at sikre udbredelse af relevant
viden og læring om, hvordan store offentlige byggeri- og anlægsprojekter kan tilrettelægges og eksekveres
bedre fremadrettet.
2.4 Opgaveløsning
Martin Kjær og Christian Thuesen (efterfølgende benævnt forfatterne) har fået til opgave af Indenrigs- og
Sundhedsministeriet at udarbejde en rapport, der belyser, analyserer og evaluerer, hvor hensigtsmæssige
rammevilkårene for de i alt 16 sygehusbyggerier under kvalitetsfondsbevillingen i Danmark har været.
Ligeledes er det også opdraget at komme med eventuelle anbefalinger til justeringer i rammerne for
regionernes gennemførsel af og Indenrigs- og Sundhedsministeriets tilsyn med de resterende byggerier,
såfremt dette vurderes hensigtsmæssigt.
Rapporten vil både have et bagudskuende og et fremadskuende perspektiv, hvor der evalueres på de
centralt opstillede rammevilkår, men vil ligeledes belyse de eventuelle eksogene vilkår – begge vurderet på
datidens præmisser.
Forfatterne til denne rapport har desuden bestræbt sig på at svare så kort og præcist som muligt på de
opsatte evalueringsspørgsmål, der fremgår af afsnit 3 i denne rapport.
Side 6 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0007.png
Det historiske materiale vedr. kvalitetsfondsbyggerierne er særdeles omfangsrigt, og der henvises til bilag
8.1 for en samlet oversigt over de for forfatterne mest relevante materialer der er brugt til udarbejdelse af
evalueringsrapporten. I evalueringen har forfatterne søgt at undgå at gentage den allerede kendte viden og
den massive opsamlede læring fra tidligere udarbejdede evaluerings- og læringsrapporter.
I stedet har forfatterne integreret og henvist til disse materialer, hvor det er fundet relevant for konteksten.
Da de 16 kvalitetsfondsbyggerier er vidt forskellige, og alle har haft et unikt projektforløb er det ikke muligt –
ensidige forfatternes opgave – at vurdere, hvorvidt et givent rammevilkår har været hensigtsmæssigt for et
givent projekt i en region kontra et andet projekt i en anden region.
På den baggrund har forfatterne ikke foretaget en komparativ analyse af disse forhold.
I forlængelse af ovenstående har det heller ikke været forfatternes opdrag at vurdere, hvorvidt de enkelte
projekter har levet op til de centralt opstillede rammevilkår.
Vurderingerne i denne evaluering er således en samlet generisk evaluering af rammevilkårene for de 16
kvalitetsfondsbyggerier til trods for byggeriernes store forskellighed.
2.5 Læsevejledning
Rapporten er struktureret i følgende kapitler:
1.
Indledningen
der redegør for baggrunden for evalueringen af rammevilkårene for
kvalitetsfondsprojekterne.
2.
Formålet
med evalueringen herunder målgruppe for rapporten.
3.
Definition
af rammevilkårene, hvor vi præsenterer forståelsen af rammevilkårene, der ligger til grund
for evalueringen.
4.
Metoden,
hvor vi præsenterer vores analysestrategi og det empiriske materiale, der er fundamentet
for evalueringen.
5. Selve
Evalueringen,
hvor vi i et bagudrettet perspektiv gennemgår de enkelte rammevilkår og deres
hensigtsmæssighed, og et fremadrettet perspektiv med fokus på læring og fremsætter et sæt af
anbefalinger til håndtering af de igangværende kvalitetsfondsprojekter samt nye sundhedsprojekter
generelt.
6.
Konklusion,
hvor vi sammenfatter resultaterne af evalueringen.
Side 7 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0008.png
3 Formål med Evalueringen
Evalueringen har til formål at vurdere, om rammevilkårene for
kvalitetsfondsbyggerierne har været hensigtsmæssige
Udover at vurdere om rammevilkårene på datidens præmisser har været hensigtsmæssige, er formålet med
evalueringen at etablere et grundlag for bedre tilrettelæggelse og gennemførsel af fremtidige store offentlige
anlægsprojekter, særligt på sundhedsområdet.
Evalueringen kan desuden bidrage til at styrke regionernes grundlag for som bygherrer at færdiggøre de
igangværende kvalitetsfondsprojekter samt Indenrigs- og Sundhedsministeriets grundlag for som
tilsynsmyndighed at påse, at regionerne gennemfører projekterne inden for aftalte rammer og vilkår.
Der lægges hertil op til en bred forståelse af rammevilkår, som omfatter både:
Centralt definerede rammevilkår og
Rammevilkår, der er givet ved fravær af beslutninger og/eller eksogene forhold
Der er desuden opstillet en række perspektiver ud fra hvilke rammevilkårenes hensigtsmæssighed ønskes
evalueret hvis muligt. Disse perspektiver er:
1.
Forvaltningsperspektiv
2.
Projektledelsesperspektiv
3.
Byggefagligt
perspektiv
4.
Gevinstrealiseringsperspektiv
Det enkelte perspektiv evalueres dog kun, når det er relevant for det enkelte rammevilkår.
Rammevilkårene vil blive vurderet ud fra følgende skala;
1.
2.
3.
4.
Meget
hensigtsmæssig
Hensigtsmæssig
Delvis
hensigtsmæssig
Uhensigtsmæssig
Målgruppe
Målgruppen for evalueringen er i første omgang Statsrevisorerne, Folketingets Sundhedsudvalg, Indenrigs-
og Sundhedsministeriet samt regionerne. Rapporten kan desuden være relevant for Rigsrevisionen, andre
dele af centraladministrationen med ansvar for store anlægsopgaver, øvrige offentlige bygherrer og endelig
bygge- og anlægsbranchen generelt.
Side 8 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0009.png
4 Definition af rammevilkår
Der har fra kvalitetsfondsprojekternes igangsætning i 2010 været defineret
4 centrale
rammevilkår af
Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Rammevilkårene har været gældende for samtlige projekter uanset
funktion, størrelse (m
2
), tid, økonomi og kompleksitet, og er en præmis, som regionerne har skullet følge
uanset hvilken type kvalitetsfondsprojekt, der har været tale om.
De centrale rammevilkår
1.
Tilsagnsproces,
herunder
a.
b.
etablering af uafhængigt ekspertpanel efter aftale med Danske Regioner og
ansøgningsproces med foreløbigt og endeligt tilsagn og tidlig fastlæggelse af
budgetrammer, herunder arealstandarder, kvadratmeterpriser mm.
2.
Formålet med investeringen/bevillingen:
”at der inden for hvert enkelt projekts totalramme
etableres et tidssvarende og fuldt funktionsdygtigt sygehus, der kan rumme de
kapacitetsforudsætninger, som fremgår af tilsagnet”.
a.
Supplerende krav om fleksibilitet, udnyttelsesgrader, arealstandarder m.m.
3.
Øvrige centralt definerede rammevilkår,
som defineret i endelige tilsagn og
administrationsgrundlag, herunder
a.
Klar styringskæde med arbejdsdeling mellem regioner (ansvar for
udførelse og
realisering
af formålet med investeringen) og staten (ansvar for
tilsyn
med
regionerne).
Krav om sikring af
økonomisk robusthed
med krav om
reservepuljer,
besparelseskataloger, risikostyring
m.m.
Fast økonomisk totalramme for hvert projekt
Krav om realisering af
effektiviseringsgevinster,
herunder løbende rapportering.
b.
c.
d.
4.
Tilsynsregime
med et prioriteret fokus (jf. endelige tilsagn) på pkt. b og c ovenfor.
a.
b.
Krav om
kvartalsrapportering
for at sikre gennemsigtighed.
Krav om
uvildig kontrolinstans
– f.eks. DTØ (Det Tredje Øje).
Kilde: Indenrigs- og Sundhedsministeriet
Udover de centralt definerede rammevilkår er det konstateret, at projekterne har været påvirket af en række
eksogene
rammevilkår omfattende følgende:
Side 9 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0010.png
De eksogene rammevilkår
1.
Ingen tværgående standarder/modeller
for designprincipper og kun overordnede fælles
standarder for organisering/governancemodeller og projektstyring (KPMG’s fem
hovedprincipper)
2.
Forhold mellem
udbud og efterspørgsel
af byggefaglige kompetencer både hos
bygherrer,
rådgivere og entreprenører
3.
Modeller for udbud og samarbejde,
herunder
a.
b.
formelle og uformelle rammer for samarbejds- og incitamentsmodeller (eller fravær af
samme) i offentligt byggeri
juridiske rammevilkår for udbud og kontrakter
formelle og uformelle rammer for beslutningsprocesser i offentlige anlægsprojekter
c.
Kilde: Indenrigs- og Sundhedsministeriet
Side 10 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0011.png
5 Metode & Design
Evalueringen af rammevilkårene er udarbejdet ud fra ønsket om, at rammevilkårene både evalueres ud fra et
bagudskuende og et fremadskuende perspektiv. Processen for evalueringen er udarbejdet som oplæg af
forfatterne og endelig godkendt af Indenrigs- og Sundhedsministeriet.
Processen
for evalueringen har været følgende:
1. Vurdering af omfang samt præcisering af definitionerne på rammevilkårene i samarbejde mellem
Indenrigs- og Sundhedsministeriet og forfatterne.
2. Indledende overvejelser om konklusioner på hensigtsmæssighed samt opstilling af hypoteser.
3. Afholdelse af workshop med deltagelse af nuværende og tidligere nøglepersoner på
kvalitetsfondsbyggerierne, hvor centralt definerede og eksogene rammevilkår diskuteres og
evalueres i plenum. Workshoppen blev dokumenteret af to uafhængige referenter for at sikre mulig
efterfølgende triangulering af data.
4. Anonyme dialoger/interview med nøglepersoner i flere af kvalitetsfondsbyggerierne.
5. Indsamling af data og relevant materiale.
6. Analyse og rapportskrivning.
Udover ovenstående proces har forfatterne haft adgang til et særdeles omfangsrigt skriftligt materiale.
Særligt har nedenstående dokumenter været brugt som
baggrundsmateriale
1
:
Regionernes investerings- og sygehusplaner – screening og vurdering I (2008) og II (2010) afgivet af
regeringens ekspertpanel.
Økonomisk styring af større anlægsprojekter/sygehusbyggerier – Rapport til Danske Regioner (2008)
udarbejdet af KPMG.
Evaluering af byggestyringsprincipperne for de 16 kvalitetsfondsbyggerier – Rapport til Danske Regioner
(2015) udarbejdet af EY.
Regnskabsinstruks til behandling af tilskud fra Kvalitetsfonden til sygehusbyggeri – udarbejdet af
Indenrigs- og Sundhedsministeriet (Version august 2023)
Administrationsgrundlag vedr. Indenrigs- og Sundhedsministeriets kvalitetsfondsmidler til
sygehusinvesteringer (Version august 2023)
Diverse rapporter udarbejdet af DTØ (Det tredje øje) fra adskillige kvalitetsfondsbyggerier.
Diverse måneds- og kvartalsrapporter fra flere forskellige kvalitetsfondsbyggerier.
Læringsrapporter fra færdige og ibrugtagne kvalitetsfondsbyggerier.
Flere fortrolige rapporter og analyser
Projektmaterialer fra forskellige aktindsigter.
1
Se den samlede materialeliste i bilag 1.
Side 11 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0012.png
Forfatterne til rapporten besidder tilsammen både omfattende konkret praktisk erfaring og bred
akademisk/teoretisk viden indenfor sygehusbyggeri og megaprojekter generelt.
For at sikre så høj mulig troværdighed (reliabilitet) af evalueringen har vi arbejdet med forskellige former for
triangulering. Udover en klassisk triangulering af forskellige primære og sekundære kilder har forfatternes
forskellige baggrunde og erfaring muliggjort triangulering af tolkningsperspektiver.
Ved at diskutere konkrete fortolkninger af det empiriske materiale, er det blevet muligt at sammenligne
eventuelle forskellige opfattelser af empiriske fænomener for derigennem at sikre en fair og grundig
evaluering.
Side 12 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0013.png
6 Evaluering
I evalueringens første del vurderes det, om de centralt defineres rammevilkår har været hensigtsmæssige.
Evalueringen foretages ud fra et sæt af perspektiver med et
tilbageskuende fokus.
Som tidligere nævnt gælder det for alle kvalitetsfondsbyggerierne uanset type, størrelse (m
2
), tid, økonomi,
kompleksitet og bygherreorganisation, at de alle har været underlagt de samme centralt definerede
rammevilkår.
6.1 Tilsagnsproces – baggrund og kort introduktion
I dette afsnit omhandlende tilsagnsprocessen henvises der generelt til de 2 rapporter vedr.
“Regionernes
Investerings- og sygehusplaner – screening og vurdering i (2008) og (2010)”
2
, udarbejdet af det såkaldte
ekspertpanel, der meget detaljeret og uddybende beskriver, hvad der ligger til grund for bevillingerne til de
16 kvalitetsfondsbyggerier, samt hvilken proces der har været i forbindelse hermed.
Ligeledes fremgår det særdeles grundigt af både regionernes ansøgninger og ekspertpanelets indstillinger til
regeringen for hvert enkelt projekt, hvad der ligger til grund for det endelige tilsagn.
1.
Tilsagnsproces,
herunder
a. etablering af uafhængigt ekspertpanel efter aftale med Danske Regioner og
b. ansøgningsproces med foreløbigt og endeligt tilsagn og tidlig fastlæggelse af
budgetrammer, herunder arealstandarder, kvadratmeterpriser mm.
Figur 1:
Tidsakse for ekspertpanelets arbejde (Ekspertpanelet 2010, s 9)
Nedenfor ses en kort opsummering fra screenings- og vurderingsrapporterne:
2
Ekspertpanel 2008 og 2010
Side 13 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0014.png
I efteråret 2007 nedsatte regeringen et uafhængigt ekspertpanel, der havde til formål at vurdere de konkrete
større anlægsprojekter fra regionerne i forhold til en række aftalte principper. Ekspertpanelet bestod af 5
personer med forskellige baggrund bl.a. indenfor lægevidenskab, sygehusarkitektur, sundhedsøkonomi/-
politik. Hertil havde et medlem primært topledererfaring fra det private erhvervsliv. Ekspertpanelet refererede
direkte til regeringen.
Vurderingen af et givent projekt blev vurderet ud fra 2 perspektiver:
1. Hvordan projektet understøtter selve sygehusplanen for den enkelte region, herunder:
Samling af funktioner og specialer på færre enheder
Den præhospitale indsats
Efterlevelse af Sundhedsstyrelsens anbefalinger på akutområdet
Sammenhæng til andre regioner
2. Vurderingen af det enkelte projekt ud fra bl.a.:
Projektets rolle i en ny sygehusstruktur – regionalt og nationalt
Mulige alternativer
Behovsfremskrivning, kapacitetsudnyttelse, arealbehov og økonomi
Produktivitets- og driftsforbedringer
Regeringen og Danske Regioner aftalte med økonomiaftalen i 2009, at udmøntningen af
kvalitetsfondsmidlerne til sygehusinvesteringerne blev opdelt i 2 faser.
På baggrund af regionernes første indstilling til konkrete projekter udarbejdede ekspertpanelet to
screeningsrapporter i 2008 og 2010, som dannede grundlag for regeringens foreløbige tilsagn til de 16
projekter.
I ekspertpanelets foreløbige tilsagn til projekterne blev der allerede tidligt i processen stillet krav til bl.a.
økonomi (m
2
-priser), etablering af enestuer, arealstandarder (brutto/-nettofaktorer og arealer på sengestuer
og operationsstuer) for de enkelte typer af byggerier, investering i nyt apparatur, IT og løst inventer (25% af
byggeudgiften) samt effektiviseringspotentiale.
I forlængelse af ovenstående rammevilkår fremgår det dog ligeledes af rapporterne, at…
”Der kan vanskeligt fastsættes en fuldstændig ensartet prisforudsætning for alt sygehusbyggeri.
Prisen vil variere, særligt afhængigt af arealernes funktion og dermed bl.a. apparaturintensitet.
Grundlæggende bør der sondres imellem byggeri på bar mark henholdsvis tilbygning til et
eksisterende sygehus.” (Ekspertpanel 2010, s. 48)
”Det er centralt at understrege, at der med de fastlagte økonomiske rammer ikke er tilsigtet en
detailstyring af regionernes projekter. De forudsætninger om behovsfremskrivning og
kapacitetsudnyttelse mv., som ligger til grund for panelets tilpasning, er således ikke hver for sig
bindende for projektets realisering. Regionen kan inden for investeringsrammen i den konkrete
projekteringsfase for det konkrete projekt fastlægge løsninger, der er hensigtsmæssige lokalt –
under iagttagelse af de generelle principper om bl.a. bedre kapacitetsudnyttelse, så længe det
sker inden for den angivne budgetramme.” (Ekspertpanel 2010, s. 35)
Side 14 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0015.png
Som grundlag for ekspertpanelets indstillinger til regeringen om tildeling af endelige tilsagn til de enkelte
projekter var der yderligere krav til dokumentation og redegørelse for hvert enkelt projekt vedr. bl.a.
detaljerede projektbeskrivelser, der dokumenterer, at totalrammen kan overholdes, dokumentation for, at
driftsbesparelser kan opnås samt at der foreligger klare og realistiske planer for, hvordan den præ-hospitale
indsats udvikles.
Derudover indhentede ekspertpanelet rådgivning fra et managementkonsulentfirma, der fik til opgave at
betrygge ekspertpanelet i, at regionerne arbejdede med projekter, der kunne realiseres indenfor de fastlagte
rammer.
Konkret skulle konsulentfirmaet bl.a. vurdere:
A. Beskrivelsen af hvordan projektet sikrer effektive løsninger i arealudnyttelse, samt muliggøre en
mere effektiv opgaveløsning og ressourceanvendelse via bedre logistik, nye arbejdsgange samt
anvendelsen af ny teknologi.
B. Projektets tilgang i forhold til vurdering og realisering af effektiviseringsgevinster i forhold til drift.
C. Projektorganiseringen i forhold til at sikre en betryggende bygge- og økonomistyring i byggefasen
D. Den afsatte projekterings- og byggetid (tidsplaner)
E. Den beskrevne risikostyring og anvendte metode/tilgang
6.1.1
Tilsagnsproces ud fra et
forvaltningsmæssigt
perspektiv
Konklusion
Ud fra et forvaltningsperspektiv og på datidens præmisser, vurderes det, at tilsagnsprocessen for
tildeling af kvalitetsfondsmidlerne til nye sygehusinvesteringer i overvejende grad var hensigtsmæssig.
Det vurderes dog også, at det har været uhensigtsmæssigt at der manglede byggefaglige kompetencer
i ekspertpanelet i tilsagnsprocessen, og at der har været et regionalt politisk pres for at igangsætte
projekter, der ikke var dokumenteret realiserbare indenfor den afsatte tid og økonomi, som der var til
rådighed i flere af projekterne.
Samlet set vurderes tilsagnsprocessen derfor ud fra et forvaltningsmæssigt perspektiv som
delvis
hensigtsmæssig.
Det er forfatternes vurdering, at det var hensigtsmæssigt, at der blev nedsat et uvildigt ekspertpanel, der på
vegne af regeringen skulle evaluere regionernes indstillinger til investeringsprojekter i nye sygehusbyggerier
via en 2-faset evalueringsproces, og en ansøgningsproces hvor der tidligt blevet stillet krav til bl.a. økonomi,
arealstandarder etc.
Tilsagnsprocessen var særdeles omfattende og grundig, og der var en klar og tydelig rolle- og
ansvarsfordeling mellem regioner og staten. Regionernes rolle var som ansøger ansvarlig for projekternes
kvalitet og indhold, mens statens rolle bestod i endelig at godkende ansøgningerne på baggrund af indstilling
fra et uvildigt ekspertpanel.
De parametre som projekterne ud fra et forvaltningsmæssigt perspektiv blev evalueret ud fra, vurderes også
hensigtsmæssige.
Side 15 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0016.png
Det vurderes imidlertid som uhensigtsmæssigt, at der fra start i ekspertpanelet ikke var reelle eksperter med
kompetencer indenfor opførsel af nybyggeri (bl.a. bygbarhed) samt bygningsdrift indenfor sygehuse.
Ligeledes burde der have været stillet markant større krav til, hvad regionernes projektorganisationer skulle
have haft af projektledelses- og bygningsfaglige kompetencer, inden et givent byggeri blev godkendt og sat i
gang. Når tilstrækkelige byggefaglige kompetencer ikke sikres fra start i tilsagnsprocessen, vil vurderingen af
netop det bygge- og driftsfaglige perspektiv ikke blive inkluderet i vurderingerne.
Ligeledes var det uhensigtsmæssigt, at den konkrete planlægning af flere af byggerierne fra start var under
politisk indflydelse og pres i regionerne. Det gjorde f.eks. at der for de pågældende byggerier fra start blev
udmeldt politisk definerede datoer for færdiggørelse uden at der var udarbejdet konkrete tidsplaner der
understøttede disse datoer, samt at der blev igangsat byggerier, der i betragtning af det givne budget var alt
for ambitiøse i forhold til arkitektur, areal, tekniske løsninger m.m. (jf. samtaler med centralt placerede kilder i
regionale bygherreorganisationer). De oprindeligt udmeldte slutdatoer for disse byggerier er efterfølgende
blevet fastholdt som pejlemærker for de enkelte projektorganisationer langt ind i udførelsesfasen, uden at
der på noget tidspunkt har foreligget konsoliderede projektplaner og dermed heller ikke realistiske tidsplaner
og budgetter.
6.1.2 Tilsagnsproces ud fra et
projektledelses
perspektiv
Konklusion
Ud fra et projektledelsesperspektiv vurderes det, at det på daværende tidspunkt var
uhensigtsmæssigt,
at så mange store og komplekse sygehusprojekter skulle indstilles til ansøgninger
til kvalitetsfonden i løbet af en så kort periode, som var tilfældet.
Det er forfatternes vurdering, at flere af byggerierne ikke er gået galt – men startet helt forkert.
Det kræver omfattende og massiv viden at programmere, designe, udføre og idriftsætte et sygehusbyggeri –
og særligt et supersygehusbyggeri. Det vurderes derfor generelt, at regionernes projektledelseskompetencer
har været under massivt pres fra start.
Det er forfatternes vurdering, at kun få af regionerne på tidspunktet, hvor de enkelte byggerier blev sat i
gang, havde en stærk tværfaglig bygherreorganisation med de nødvendige projektledelsesmæssige
kompetencer, som det kræver for at programmere, designe, styre og derved sikre, at sygehusbyggeriet
kommer godt fra start.
På datidens præmisser var dette desværre et helt naturligt vilkår.
Ingen af bygge- eller driftsorganisationerne fra de tidligere amter havde (indenfor en kortere årrække) bygget
noget svarende til supersygehusenes kompleksitet og størrelse. Derfor stod alle de nye regioner overfor at
skulle opbygge disse kompetencer fra bunden. Samtidig var regionerne i gang med at omstille sig fra amt til
region, hvilket reducerede den interne organisatoriske supportkapacitet til kvalitetsfondsbyggerierne.
Flere af bygherreorganisationerne der blev sat i spidsen for projekterne, var udsprunget fra sygehusenes
driftsorganisationer, hvilket ligeledes var uhensigtsmæssigt, men det muliges kunst på datidens præmisser.
Ligeledes har igangsætningen af projekterne i den samme snævre periode gjort, at vidensdeling og læring
projekterne imellem eller på tværs af regionerne, ikke fandt sted i det ønskede omfang.
Massiv vidensdeling var der ellers lagt op til i ekspertpanelets rapporter. Således fremgår det af rapporterne;
Side 16 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0017.png
”Ekspertpanelet finder det afgørende, at regionerne sikrer en systematisk videns opsamling
og deling omkring etableringen af de nye sygehuse, så der drages fælles nytte af
erfaringerne, og de enkelte regioner ikke hver bruger tid og ressourcer herpå.”
(Ekspertpanel 2010, s. 19)
”Panelet anbefaler, at der bør ske en løbende evaluering og tilpasning af en så stor
satsning i det danske sygehusvæsen - også under den lange planlægnings- og
byggeperiode.”
(Ekspertpanel 2010, s. 19)
Det er forfatternes vurdering, at de iværksatte initiativer mhp. at understøtte læring og vidensdeling på tværs
af regionerne ikke har haft den ønskede effekt. Der er bl.a. aftalt tiltag for vidensdelingsaktiviteter i de årlige
økonomiaftaler mellem regionerne og regeringen. Vidensdelingsaktiviteterne har imidlertid ikke kunne
forebygge de fejl, der er blevet begået på projekterne. Det skyldes bl.a. at den opsamlede viden ikke var
tilgængelig i starten af projekterne, hvor de vigtigste beslutninger bliver truffet. Samtidig har der ikke været
fokus på løbende systematisk implementering af viden på tværs af projekterne gennem fælles standarder,
metoder, rådgivningsfunktioner og taskforces.
Ud fra et projektledelsesperspektiv havde det været ønskeligt, at der fra statens side allerede fra start havde
været udarbejdet meget klare instrukser og eksempler på, hvordan og hvad f.eks. en samlet hovedtidsplan
som minimum skulle indeholde, hvordan et samlet budget skulle udarbejdes, hvordan en projektorganisation
skulle designes og hvilke krav den skulle leve op til, og hvad en projektstyringsmanual for et sygehusprojekt
skulle indeholde – samtidigt med, at der løbende blev fulgt op på implementeringen og vedligeholdelsen af
disse i praksis.
Ligeledes havde det været gavnligt, at der fra start centralt fra statens side havde været tilknyttet eksperter
på tværs af projekterne til at hjælpe, guide og sparre, men også gribe ind på vegne af ministeriet når/hvis -
og endda helt stoppe projektet – hvis dette måtte være nødvendigt. Det er således forfatternes vurdering, at
staten i starten havde for stor tillid til, at regionerne selv kunne løfte opgaverne med at realisere
kvalitetsfondsbyggerierne.
Det kræver tid og omfattende viden/erfaring at opbygge en projektorganisation, der effektivt kan varetage
den særdeles komplekse opgave det er at planlægge og gennemføre et sygehusbyggeri. Derfor ville det
have været en fordel at gennemføre projekterne mere serielt for at sikre en effektiv udnyttelse og opbygning
af sygehusbyggerikompetencer på tværs af projekterne. Beslutningen om at igangsætte byggerierne inden
for en relativt kort periode skal dog også ses i lyset af den politiske målsætning om at opgradere
sygehusstrukturen samtidig i hele landet.
Mange af projekterne har internt i regionerne også kæmpet med en “silo”-struktur imellem de forskellige
interne linjeorganisationer, hvis kerneopgave det er at drive et sundhedsvæsen og
ikke
at bygge et. Dette
har bl.a. bidraget til manglende viden/evner til at træffe vigtige og rettidige beslutninger. Hertil har dette vilkår
i flere regioner vanskeliggjort projektlederrollen internt i regionernes byggeorganisation.
Endelig er det forfatternes vurdering, at regionerne fra start har undervurderet (eller ikke været vidende om
på daværende tidspunkt), hvor stor en projektorganisation og/eller hvilke faglige kompetencer det kræver at
være bygherre på et kompliceret sygehusbyggeriprojekt – dette uanset udbuds- og entrepriseform.
Side 17 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0018.png
6.1.3 Tilsagnsproces ud fra et
byggefagligt
perspektiv
Konklusion
Ud fra et byggefagligt perspektiv var det
uhensigtsmæssigt
at igangsætte projekterne inden for en
kortere årrække, da de begrænsede kompetencer fra starten kom under pres og den efterfølgende
specialisering indenfor sygehusbyggeri blev udvandet.
”Mange har øvet sig lidt, men øvelse gør mester”.
Det er forfatternes vurdering, at igangsætning af så mange, store og komplekse byggerier indenfor en
kortere årrække har medført, at de ressourcer, der har de nødvendige kompetencer og ekspertise, der skal
til for at styre, designe og bygge disse byggerier, går hen og bliver særdeles mangelfulde.
Det gælder interne ressourcer i regionerne, men i lige så høj grad eksterne ressourcer såsom arkitekter,
ingeniører, planlæggere, entreprenører mv. Flere af projekterne, der er igangsat, er så store og
komplicerede, at ingen firmaer på hverken arkitekt-, ingeniør- eller entreprenørsiden har kunnet håndtere
projekterne alene, hvilket fra start har kompliceret byggerierne og processen yderligere.
Flere af projekterne er designet og projekteret af konsortier af flere forskellige nationale og internationale
virksomheder, og som skulle samarbejde om et givent projekt for første gang – herunder havde flere
virksomheder endda ingen reel sygehuserfaring på daværende tidspunkt. Flere af projekterne har derfor
også måttet udskifte samarbejdspartnere og udbudsform undervejs, hvilket har været dyrt og uden en reel
dokumenteret gevinst for projektet. Således har bygherrerne og byggebranchen generelt været på en stejl
læringskurve indenfor sygehusbyggeri.
Figur 2:
Overblik over hvor mange projekter forskellige rådgivningsvirksomhed har bidraget til (Bekdik & Thuesen
2016). Figurens lange ”hale” viser at mange virksomheder har været involveret i få projekter. ”Mange har øvet sig lidt”.
Side 18 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0019.png
Figur 3:
Overblik over virksomheders og regioners involvering i sygehusprojekterne (Bekdik & Thuesen 2016).
Figuren viser involveringen i projekterne som et netværk, størrelsen af cirklerne repræsenterer projekternes budgetter
og placeringen hvor centralt de enkelte virksomheder, regioner og projekter har været.
Ses der på konsortierne har flere af disse bestået af op til 10 forskellige rådgivningsfirmaer, og flere firmaer
har endda deltaget i flere konsortier på samme tid. Derved har flere firmaer været en aktør på flere projekter,
hvilket ressourcemæssigt har sat de deltagende rådgivningsfirmaer internt under pres i at have kvalificerede
ressourcer nok.
Det er forfatternes opfattelse, at både bygherrerne (regionerne) og leverandørerne (rådgivere, entreprenører
etc.) generelt har været udfordret på ressourcer med tilstrækkelige faglige og styringsmæssige kompetencer.
Dette vurderes som have værende et stort problem undervejs, med efterfølgende store konsekvenser for
flere af projekterne.
Som tidligere nævnt blev en konsulentvirksomhed tilknyttet som rådgiver i den endelige tilsagnsproces, der
bl.a. skulle bistå ekspertpanelet med vurdering af projekternes organisering, tidsplan samt økonomi- og
risikostyring.
Det er vurderingen, at mange af de store udfordringer samt efterfølgende negative konsekvenser kunne
have været undgået, hvis der fra start i ekspertpanelet havde været tilknyttet uvildige eksperter med
dokumenteret faglig viden og erfaring inden for sygehusbyggeri. Disse eksperter kunne have udfordret og
hjulpet projekterne med hensyn til bl.a. at sikre bygbarhed og driftsoptimale løsninger, samt hjulpet med at
udarbejde realiserbare og gennemarbejdede tidsplaner og derved sikre en robust og realistisk økonomi.
Side 19 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0020.png
Udover ovenstående vurderes det meget uheldigt, at der under den endelige tilsagnsproces, ikke blev stillet
større krav og dokumentation til projekternes funktionalitet og bygbarhed ud fra bl.a. driftsmæssige
sygehusperspektiver inden endelig igangsætning.
Konsekvensen af disse manglende krav til projekterne i tilsagnsprocessen synes at være den, at flere af
projekterne fra start har kæmpet med både at være for store (m
2
) og nogle også alt for komplicerede at
bygge rent byggeteknisk, i forhold til den økonomi, der blev stillet til rådighed.
Der kan være en risiko for, at når projekterne er politisk forankret, og beslutningen om valg af overordnet
projektdesign påvirkes/tages af politikere uden byggefaglige kompetencer, kommer arkitektur til at spille en
(for) afgørende rolle. Dette vurderes at have været tilfældet på flere af kvalitetsfondsprojekterne. Når det
største fokus i starten af et projekt er på arkitektur fremfor økonomi, funktionalitet, bygbarhed og
sygehusdrift, vil det have store følgevirkninger.
Det vurderes ligeledes, at det generelt ikke har været gavnligt for kvalitetsfondsbyggerierne, at regionerne fik
lov til at igangsætte yderligere byggerier på den samme matrikel samtidigt med et givent
kvalitetsfondsbyggeri, var under opførsel – f.eks. byggerier som psykiatri, Steno Diabetes Center,
parkeringshus mv.
Den politiske prioritering og beslutning om at igangsætte yderligere byggerier (regionalt finansieret) på
samme tid som kvalitetsfondsbyggerierne har uden tvivl også sat de i forvejen pressede projekt- og
byggeorganisationer i regionerne under yderligere pres, da de hermed har skullet håndtere den forøgede
størrelse og kompleksitet, og derved gjort vilkårene for selve kvalitetsfondsbyggerierne dårligere.
Derudover er flere af disse regionale anlægsprojekter bl.a. afhængige af, at kvalitetsfondsbyggerierne bliver
færdige før de kan idriftsættes. Disse indbyrdes afhængigheder komplicerer idriftsættelsen af et samlet fuldt
funktionsdygtigt sygehus hvor der både indgår projekter, der er finansieret hhv. af kvalitetsfonden og af
regionale midler.
Flere af disse regionale projekter burde derfor have været igangsat i en markant mere hensigtsmæssig
rækkefølge i forhold til kvalitetsfondsprojekterne, og i hvert fald burde der i regionernes planlægning af
samtidige projekter på samme matrikel i langt højere grad have været taget højde for at sikre, at der ikke
opstod uhensigtsmæssige flaskehalsproblemer. Der er f.eks. flere eksempler på, at tilgrænsende projekter
ikke kan tages i brug, fordi de er afhængige af forsynings- og teknikfaciliteter, som indgår i forsinkede
kvalitetsfondsprojekter.
6.1.4
Tilsagnsproces ud fra et
gevinstrealiserings
perspektiv
I det følgende afsnit evalueres tilsagnsprocessen ud fra et gevinstrealiseringsperspektiv.
Indledningsvis er der behov for kort at uddybe, hvad der forstås ved gevinstrealisering i denne kontekst;
Leverancer af projekter
(de konkrete nye sygehuse), skaber bedre fysiske rammer for behandling, højere
produktivitet, større kvalitet i behandlingerne, bedre ressourceudnyttelse, kortere indlæggelsestid
etc.(gevinsterne).
Projekternes endelige udformning, herunder tekniske løsninger, bygningsmæssig kvalitet m.m. er afgørende
for, om de forudsatte gevinster kan realiseres.
Selvom nogle af de planlagte effektiviseringstiltag igangsættes før endelig ibrugtagning af de enkelte
byggerier, er det i overvejende grad forudsat at gevinsterne først realiseres i år 1 efter fuld ibrugtagning.
Side 20 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0021.png
Indtil nu har regionerne for ibrugtagne projekter i alt væsentligt kvitteret for, at de forudsatte gevinster er
realiseret, ligesom der for igangværende projekter løbende kvitteres for, at man forventer at kunne realisere
de forudsatte gevinster.
Det er dog for tidligt at vurdere, om de forudsatte gevinster kan realiseres for den samlede investering.
Derfor er vores vurdering baseret på, i hvor høj grad gevinstrealisering har været i fokus i tilsagnsprocessen,
og om hvorvidt forudsætningerne for en succesfuld gevinstrealisering har været til stede.
Konklusion
Ud fra et gevinstrealiseringsperspektiv vurderes det generelt, at tilsagnsprocessen på daværende
tidspunkt, var
delvist hensigtsmæssig.
Det er positivt, at der overordnet var stort fokus på
gevinstrealisering. Men tilsagnsprocessen har samtidig også været påvirket af en optimismebias og
delvis manglende forståelse af konsekvenserne for gevinstrealisering ved evt. ændringer af tid,
økonomi og kvalitet undervejs i projekterne.
I tilsagnsprocessen har der i høj grad været fokus på gevinstrealisering – dog primært med fokus på
gevinster relateret til økonomi via produktivitets- og effektivitetsgevinster.
Ifølge ekspertudvalget skulle gevinster realiseres på tre niveauer (Ekspertudvalget 2010, s. 30):
1. Bygningsrelaterede tiltag
- f.eks. reducerede bygningsudgifter til drift, transport
2. Organisatoriske tiltag
- f.eks. patientsikkerhed, optimeret patientforløb, reduceret sygefravær, bedre
arbejdstilrettelæggelse understøttet af de nyeste logistik- og IT- systemer, centralisering af
funktioner
3. Strukturelle tiltag
- f.eks. nedlæggelse af sygehusmatrikler
Ekspertudvalget har i tilsagnsprocessen således arbejdet grundigt med gevinster der ligger langt ud over det
enkelte byggeprojekt, og er forankret i et overordnet programniveau med fokus på en bredere
samfundsmæssig værdiskabelse af investeringen i kvalitetsfondsbyggerierne.
Det omfatter den mere fundamentale strukturelle transformation af sundsvæsnet med lukning af små
sygehuse til samling af specialer og akutmodtagelser mv. på færre og større matrikler.
Som tidligere anført blev de endelige tilsagn givet inden der forelå konsoliderede og gennemarbejdede
projekter (herunder særligt tids- og økonomiplaner) og dermed blev også effektiviseringskravene fastsat
inden det konkret kunne afklares, om projekterne var realiserbare indenfor den afsatte tid og økonomi.
Det vurderes dog, at det ikke i sig selv var problematisk at effektiviseringskravene blev fastsat inden der
forelå konsoliderede og gennemarbejdede projekter. Ekspertpanelet havde forholdt sig til projekternes
generelle forudsætninger om omlægning af drift m.m., og havde på den baggrund foretaget en overordnet
vurdering af potentialerne i de enkelte projekter, som lå til grund for de projektspecifikke effektiviseringskrav.
Samtidig kan en tidlig fastsættelse af ambitiøse effektiviseringskrav ses som en forudsætning for at tænke
behovet for effektiviseringer ind i projektet fra starten.
Side 21 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0022.png
Dog burde der i forbindelse med regionernes anmodning om første udbetaling af kvalitetsfondsmidler til de
enkelte projekter have været væsentligt højere krav til konsoliderede projektplaner, herunder planer for
konkrete effektiviseringstiltag. Sådanne krav kunne have medvirket til at sikre, at de konsoliderede
projektplaner understøttede realisering af de forudsatte effektiviseringer, og dermed havde både regionerne
og staten også haft bedre forudsætninger for at vurdere, hvordan senere ændringer i projekterne kunne
påvirke mulighederne for at realisere de planlagte effektiviseringsgevinster.
Arbejdet med realisering af effektiviseringskrav (gevinster) burde have haft højere prioritet i regionerne, og
f.eks. burde driftsorganisationerne have været inddraget langt tidligere for løbende at følge op på, om
forudsætningerne for de forudsatte driftseffektiviseringer fortsat var til stede efterhånden som projekterne
skred frem.
Det er forfatternes vurdering, at regionernes rapportering om effektiviseringsgevinster i nogle tilfælde har
været dikteret af politiske ønsker om at signalere overholdelse af de fastsatte mål snarere end de har været
udtryk for, at der reelt har været en progression i arbejdet med effektiviseringer, som har afspejlet
projekternes stade.
6.2 Formålet med investeringen – baggrund og kort introduktion
Det overordnede formål med investeringen i en ny sygehusstruktur, og derved igangsætningen af
kvalitetsfondsbyggerierne er bl.a. beskrevet i ”Aftale om regionernes økonomi for 2008” samt
ekspertpanelets rapporter fra hhv. 2008 og 2010.
I denne sammenhæng tages udgangspunkt i en formulering fra Indenrigs- og Sundhedsministeriets
regnskabsinstruks for kvalitetsfondsprojekterne. Heraf fremgår det at
“Det overordnede formål med
bevillingen er, at der inden for hvert enkelt projekts totalramme etableres et tidssvarende og fuldt
funktionsdygtigt sygehus, der kan rumme de kapacitetsforudsætninger, som fremgår af tilsagnet. Med denne
formulering forstås, at kapaciteten skal svare til det af regionen forventede behov ved ibrugtagning. (…) Det
overordnede formål kan ikke fraviges.”
2.
Formålet med investeringen/ bevillingen:
”at der inden for hvert enkelt projekts totalramme
etableres et tidssvarende og fuldt funktionsdygtigt sygehus, der kan rumme de
kapacitetsforudsætninger, som fremgår af tilsagnet”.
a.
Supplerende
krav om fleksibilitet, udnyttelsesgrader, arealstandarder
m.m.
6.2.1 Formålet med investeringen ud fra et
forvaltningsmæssigt
perspektiv
Konklusion
Det var
meget hensigtsmæssigt
at det fra starten var klart og tydeligt defineret, at formålet og dermed
kravet for investeringen og tilsagnet var, at der inden for hvert enkelt projekts totalramme, etableres et
tidssvarende og fuldt funktionsdygtigt sygehus, der kan rumme de kapacitetsforudsætninger, der
fremgik af tilsagnet.
Hele grundlaget for at opnå den ønskede gevinstrealisering er, at der bygges et tidssvarende og fuldt
funktionsdygtigt sygehus – derfor er rammevilkåret meget hensigtsmæssigt. Derudover har grunden til
fastsættelsen af dette rammevilkår været, at staten ville undgå, at regionerne enten afleverede halvfærdige
Side 22 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0023.png
hospitaler, der forudsatte væsentlige regionale investeringer ud over totalrammen for at leve op til kravene
om at være tidssvarende og fuldt funktionsdygtige og have tilstrækkelig kapacitet. Staten ville desuden sikre,
at regionerne ikke skubbede leverancer ud af kvalitetsfondsprojekternes budgetter for at etablere dem med
finansiering fra de regionale rammer til øvrigt anlæg og dermed reducerede råderummet til andre
investeringer i nybyggeri eller vedligeholdelse udenfor kvalitetsfondsprojekterne.
Der er tidligere set graverende eksempler på, at leverancer i byggerierne udskydes til etablering efter den
formelle afslutning af projektet, hvilket er en uhensigtsmæssig tilgang indenfor sygehusbyggeri. Dels skaber
det en forøget kontraktuel kompleksitet med flere grænseflader at koordinere, og dels er det utrolig svært (og
til tider umuligt) at styre rent økonomisk for både region og stat i forhold til kvalitetsfondsbevillingen.
Desuden er det bedste ud fra et driftsperspektiv, at et byggeri ibrugtages så hurtigt som muligt, efter det er
bygget færdigt for at undgå tomgangsdrift. Det er vigtigt, at bygninger bruges og ikke står tomme hen. F.eks.
kræver det at bygningerne varmes op for bl.a. for at forebygge problemer med fugt, at der er cirkulation på
vandinstallationer for at undgå bakterievækst i vandrør m.m.
Ud fra ovenstående argumenter er det vurderingen at rammevilkåret var meget hensigtsmæssigt.
I praksis har det dog vist sig meget svært for flere projekter at få den balance til at gå op.
Det kan konstateres, at der er meget stor forskel fra region til region – og projekt til projekt – på de indsatser
og tiltag der er gjort for at overholde totalrammen og samtidig skabe et fuldt funktionsdygtigt hospital. Flere
projekter har grebet tidligt ind og iværksat de nødvendige tiltag for at overholde totalrammen, hvor andre har
undladt at gribe ind og derved ladet økonomien skride unødigt.
I juni 2021 havde situationen på Nyt Hospital Nordsjælland f.eks. udviklet sig sådan, at Indenrigs- og
Sundhedsministeriet måtte tage til efterretning, at projektet ikke kunne indgå de resterende kontrakter inden
for den økonomiske totalramme. Projektet fik på den baggrund tildelt et nyt styrende budget, svarende til en
budgetforhøjelse med ca. 800 mio. kr. Beslutningen blev taget af regeringen som en konkret dispensation fra
tilsagnsvilkårene, idet de oprindelige økonomiske totalrammer fortsat var gældende for de øvrige projekter. I
2023 blev der dog givet nye styrende budgetter til Nordsjælland (igen), Bispebjerg, Køge, Odense og
Aalborg.
Det er forfatternes vurdering, at det havde været gavnligt både for de enkelte projekter og for
sundhedsvæsenet overordnet set, hvis regionerne havde haft en mere åben og transparent dialog internt og
med Indenrigs- og Sundhedsministeriet om projekternes udfordringer, så de i højere grad kunne have været
håndteret i tide. Jo længere man venter med at håndtere udfordringer i store og teknisk komplicerede
byggerier som kvalitetsfondsprojekterne er, jo større bliver konsekvenserne ift. tid, økonomi og kvalitet og
den samlede opfyldelse (eller mangel på samme) af formålet med investeringen.
I forlængelse heraf burde Indenrigs- og Sundhedsministeriet også have haft mere effektive
sanktionsmuligheder over for projekter uden vilje eller evne til at håndtere sine udfordringer rettidigt.
6.2.2 Formålet med investeringen ud fra et
projektledelses- og byggefagligt
perspektiv
I dette afsnit behandles det projektledelsesmæssige og byggefaglige perspektiv samlet.
Konklusion
Formålet med investeringen var
delvis hensigtsmæssigt
set ud fra et projektledelses- og byggefagligt
perspektiv. Formålet om at bygge fuldt funktionsdygtige og tidssvarende sygehuse er indiskutabelt.
Side 23 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0024.png
Men i praksis har projekterne kæmpet med modsatrettede interesser internt i regionerne for at skelne
mellem ønsker og behov og balancere disse med hensynet om at overholde totalrammen og
tidsplanen.
Det er forfatternes vurdering, at der på flere projekter har været en uklar rolle- og ansvarsfordeling internt i
regionerne; eks. imellem byggeorganisation, teknisk afdeling (drift) og hospitalet (den kliniske drift). Der har
også flere steder været et delt projektansvar imellem projektdirektøren og hospitalsdirektøren.
Projektdirektøren (byggeorganisationen) har således typisk haft ansvaret for tid, økonomi, kvalitet mv., mens
hospitalsdirektøren (kliniskdrift/brugere) har haft ansvaret for behov, funktionalitet, fleksibilitet etc. Der har
historisk set været størst fokus på overholdelse af tid og økonomi; dvs. på Projektdirektørens
ansvarsområder.
Det er naturligt, at der ud fra et klinisk driftsperspektiv ønskes de bedste løsninger mht. fremtidigt behov,
fleksibilitet og klinisk drift for at sikre patienterne den til enhver tid bedste og mest optimale behandling – og
derved et “fuldt funktionsdygtigt hospital”.
Det har desuden vist sig, at der langt ind i projekternes tilblivelse er tilkommet (og stadigvæk kommer) nye
ønsker fra brugerne/klinikkerne (hospitalsdirektørens ansvar), der kræver omprojektering og i værste fald
store ombygninger, endda før byggeriet står færdigt. Dette påvirker naturligvis både tid og økonomi, og i
visse tilfælde også kvaliteten (projektdirektørens ansvar).
Disse ønsker er desværre ikke altid forenelige med overholdelse af en given projektøkonomi og tidsplan,
hvorfor der kan opstå forskellige vurderinger og diskussioner om, hvad der menes med et “fuldt
funktionsdygtigt hospital”.
Det er således forfatternes opfattelse, at det har været uhensigtsmæssigt, at der på flere projekter har været
et “delt” ansvar mellem projektdirektøren og hospitalsdirektøren for at definere et “fuldt funktionsdygtigt
hospital”.
Erfaringer fra flere projektledere af byggeprojekterne tegner et billede af, at det endelige og ultimative ansvar
for et byggeri bør placeres ét sted hos én person, mens projektet er undervejs. Det betyder, at
hospitalsdirektøren som “intern” bygherre primært skal være ansvarlig for gevinstrealiseringen i form af
effektiviseringer og specialisering, og ikke den konkrete kvalitet af projektet der varetages af
projektdirektøren.
Derudover har det vist sig at være en udfordring at overholde dette rammevilkår for de
kvalitetsfondsbyggerier, der bliver bygget sammen med øvrige andre anlægsprojekter, som enten er
regionalt eller fondsfinansieret – eks. hvor der indgår psykiatribyggeri eller fælles centraler, der forsyner en
hel hospitalsby mv. Ofte er disse byggerier afhængige af hinanden for, at der kan opnås et fuldt
funktionsdygtigt hospital (samlet hospitalsby), hvorfor det bliver enormt kompliceret – og i flere tilfælde
umuligt – at overholde og redegøre for opfyldelsen af dette rammevilkår.
Side 24 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0025.png
6.2.3 Formålet med investeringen ud fra et
gevinstrealiserings
perspektiv
Konklusion
Kravet om at bygge et tidssvarende og fuldt funktionsdygtigt sygehus, vurderes
meget
hensigtsmæssig
set ud fra et gevinstrealiseringsperspektiv.
I praksis har det dog været svært at prioritere arbejdet med realisering af gevinsterne i de enkelte
projekter i forbindelse med selve udførelsen (specielt i.f.t totaløkonomi og forsinkelser).
Som tidligere nævnt var formålet med kvalitetsfonden at opnå en række gevinster på 3 forskellige niveauer.
Lige fra mere effektiv drift på bygningsniveau, bedre rammer for behandling på organisationsniveau, til
implementering af akutanbefalingerne fra 2007 og samling af enheder på færre og større matrikler.
På et samfundsmæssigt niveau er man lykkedes med at bygge den ønskede infrastruktur i.f.t. den fysiske
placering af enkelte hospitaler, fordelingen af specialer og funktioner, til dels antallet af sengepladser.
Den grundlæggende hospitalsinfrastruktur er således i gang med at blive realiseret. Man har fået lukket flere
af de gamle (utidssvarende) hospitaler og bygget nye med de nødvendige funktioner. Man har fået samlet
specialer på større centre, der er afgørende for yderligere specialisering og kvalitetsløft af behandlingerne.
Den strukturelle transformation er delvis på vej til at lykkedes. Det forudsætter dog at de igangværende
hospitalsbyggerier bliver bygget færdig, og at de fungerer, som de skal.
På organisationsniveau har der været fokus på at se projekterne som ikke bare byggeprojekter men også
som IT- og forandringsprojekter. Byggerierne har bl.a. også medført flere organisatoriske ændringer i
regionerne, som et middel til at opnå effektiviseringsgevinsterne gennem udbredte
brugerinvolveringsprocesser.
På bygningsniveau har der desværre ikke i samme grad været fokus gevinstrealisering, hvilket bl.a. ses i det
manglende fokus på og prioritering af totaløkonomiske løsninger. Flere af projekterne har endt med at
prioritere den kortsigtede anlægsøkonomi over den efterfølgende drift. Dette skal bl.a. ses i lyset af en
manglende involvering af hospitalernes driftsorganisationer tidligt i projekterne.
Helt naturligt har regionerne undladt at investere i langsigtede vedligeholdelse af den eksisterende
bygningsmasse, grundet disse var planlagt at skulle fraflyttes til nye og mere tidssvarende sygehusbyggerier
(kvalitetsfondsbyggerier). Den manglende investering har i dag en større konsekvens for flere af de
eksisterende hospitalsbyggerier, grundet de massive forsinkelser som flere af kvalitetsfondsbyggerierne er
ramt af.
Derfor vurderes det, at der i flere regioner endnu ikke er opnået den ønskede gevinstrealisering på
bygningsniveau. Konsekvenserne ved de massive forsinkelser er dels i selve kvalitetsfondsprojekterne –
men i lige så høj grad på de eksisterende sygehuse der stadig er i drift. I dag lider flere under den
manglende vedligeholdelse samt er massivt presset grundet den manglende effektivisering der var
grundlaget for investeringen.
Flere regioner er således ”dobbelt” ramt. Dels er flere kvalitetsfondsprojekter udfordret mht. tid, kvalitet og
økonomi, men også flere af de eksisterende sygehusbygninger er i dag således i særdeles dårlig forfatning
grundet manglende investering i vedligeholdelse, hvilket presser sundhedsvæsenet yderligere.
Side 25 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0026.png
6.3 Øvrige centralt definerede rammevilkår – baggrund og kort
introduktion
Udover de foregående rammevilkår vedr. tilsagnsprocessen samt formålet med investeringen/bevillingen ses
der i dette afsnit på de andre væsentlige og relevante rammevilkår defineret fra Indenrigs- og
Sundhedsministeriets side. Disse rammevilkår omhandler en klar og tydelig rollefordeling mellem region og
stat, krav om økonomisk robusthed, og en fast økonomisk totalramme for hvert projekt, samt kravet om, at
effektiviseringsgevinsterne i tilsagnsprocessen realiseres og dokumenteres.
3.
Øvrige centralt definerede rammevilkår,
som defineret i endelige tilsagn og
administrationsgrundlag, herunder...
a. Klar styringskæde med arbejdsdeling mellem regioner (ansvar for udførelse og realisering
af formålet med investeringen) og staten (ansvar for tilsyn med regionerne).
b. Krav om sikring af økonomisk robusthed med krav om reservepuljer, besparelseskataloger,
risikostyring m.m.
c. Fast økonomisk totalramme for hvert projekt
d. Krav om realisering af effektiviseringsgevinster, herunder løbende rapportering.
Samlet konklusion af rammevilkårene under pkt. 3 (a-d)
På datidens præmisser, vurderes det samlet set, at alle rammevilkår under pkt. 3 (a-d) overordnet har
været
hensigtsmæssige
i forbindelse med igangsætningen af kvalitetsfondsbyggerierne.
Der gøres opmærksom på, at den ovenstående konklusion, som forfatterne her fremsætter, også er baseret
ud fra en vurdering af de løbende ændringerne i governancestrukturen som er beskrevet i
administrationsgrundlaget og regnskabs- og revisionsinstruksen.
Specielt regnskabsinstruksen viser mange løbende relevante ændringer/præciseringer fra 2012-2023.
Grundet overlap mellem perspektiverne og de centralt definerede rammevilkår, behandles rammevilkårene
kun i de perspektiver, hvor det er relevant.
6.3.1 Øvrige rammevilkår ud fra et
forvaltningsmæssigt
perspektiv
Vurdering af...
a) Klar styringskæde med arbejdsdeling imellem regioner (ansvar for udførelse og realisering af
formålet med investeringer) og staten (ansvar for tilsyn med regionerne).
Konklusion
Ud fra et
forvaltningsmæssigt perspektiv
var det
hensigtsmæssigt,
at der fra start var en klar og
entydig definition af roller og ansvar mellem regionerne og staten.
Side 26 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0027.png
Ansvarsfordelingen med hensyn til roller og ansvar mellem regioner og staten fremgår bl.a. af
”Regnskabsinstruks til behandling af tilskud fra Kvalitetsfonden til sygehusbyggeri samt
Administrationsgrundlag vedr. Indenrigs- og Sundhedsministeriets kvalitetsfondsmidler til
sygehusinvesteringer.” Det fremgår således at…
Sygehusbyggerierne er et regionalt ansvar. Det er således regionernes ansvar at
gennemføre sygehusbyggerierne, herunder sikre, at projekterne gennemføres indenfor en
bindende investeringsramme. Det er er derfor regionsrådene, som sikrer, at byggerierne
har en tilstrækkelig fremdrift, og at byggerierne overholder de fastlagte investerings-
rammer, øvrige forudsætninger og vilkår (Administrationsgrundlag 2023, side 2).
Indenrigs- og Sundhedsministeriet tilsyn har som væsentligste formål at følge op på, at de
statslige midler fra kvalitetsfonden anvendes til formålet og i overensstemmelse med
betingelserne for tilsagnene om tilskud til de enkelte projekter. Indenrigs- og
Sundhedsministeriets tilsyn gennemføres løbende på baggrund af rapporteringen fra
regionerne, herunder evt. eksterne bidrag, der indgår i rapporteringen
(Administrationsgrundlag 2023, side 2).
Den statslige opfølgningsforpligtelse i forhold til tilskudsmidlerne er overvejende af
økonomisk karakter. (Regnskabsinstruks 2023, side 17)
Det er forfatternes vurdering, at det i praksis ikke har været hensigtsmæssigt, at det var så klart defineret, at
det var regionsrådene, der skulle have ansvaret for at sikre fremdrift og den nødvendige styring. I praksis er
det et umuligt ansvar for et regionsråd at varetage, og det risikerer at tage ejerskabet, og derved ansvaret
væk fra projektledelsen og administrationen/direktionen, hvilket er en stor risiko for projektet.
Et regionsråd består af folkevalgte politikere med vidt forskellig baggrund, og er valgt for en 4-årig periode ad
gangen. Regionsrådets primære opgave er at lave politik – ikke at styre supersygehusprojekter.
Regionsrådet har selvfølgelig det endelige politiske ansvar i regionen, men det burde have været defineret
meget klart fra starten, at det er projektledelsen og administrationen/direktionen, der i praksis har det
overordnede ansvar for projektet, og derved også den nødvendige beslutningskraft, inden for de rammer
regionsrådet har sat fra start.
Det har ligeledes vist sig, at der har været meget stor forskel på, hvordan forskellige regionsråd har ageret i
forhold til et givent byggeprojekt, og hvor meget de har været involveret/informeret undervejs. Da projekterne
løber over en lang årrække, endda over en 10-15-årig periode, vil der være stor udskiftning af politikere i
regionsrådene igennem projektets levetid, hvorved en masse historik og ejerskab for tidligere beslutninger
og prioriteringer forsvinder.
Ligeledes kan der være risiko for, at situationen på et projekt (positivt eller negativt) bliver brugt politisk,
hvilket er uhensigtsmæssigt for projektet i bred forstand. F.eks. er der flere eksempler på, at regionspolitikere
udtaler sig negativt til pressen om et projekt i vanskeligheder, for derved at rette kritik imod dem der har det
politiske ansvar i en given region. Eller omvendt hvor politikere tegner et bedre billede et projekts status i
forhold til hvad virkeligheden er.
På flere projekter har der desuden været en reference fra projektledelsen, til administration/direktion og/eller
styregruppe, til et forretnings- og byggeudvalg og endelig til Regionsrådet. I en sådan kæde af afrapportering
og kommunikation går meget information tabt, hvilket er uhensigtsmæssigt. Hertil kommer, at en sådan
afstand fra ledelsen af projektet og op til regionsrådet i mange tilfælde har betydet, at det har været umuligt
for et regionsråd reelt at vide, hvordan situationen er i byggeprojektet.
Side 27 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0028.png
Som alternativ kunne man have nedsat ”professionelle” styregrupper og evt. advisory boards for at sikre
kontinuitet, faglige kompetencer og beslutningskraft i forhold til gennemførslen af projekterne.
Vurdering af...
b) Krav om sikring af økonomisk robusthed med krav om reservepuljer, besparelseskataloger,
risikostyring.
c) Fast økonomisk totalramme for hvert projekt
Konklusion
Ud fra et
forvaltningsmæssigt perspektiv
var det
meget hensigtsmæssigt,
at der fra start var stillet
strenge krav til den økonomiske styring af kvalitetsfondsbyggerierne.
I forbindelse med så store og vigtige offentlige investeringer er det aldeles nødvendigt, at der stilles store
krav til, at budgetter skal overholdes, og at der afsættes nok midler til uforudsete udgifter via reservepuljer og
besparelseskataloger.
6.3.2 Øvrige rammevilkår ud fra et
projektledelses– og byggefagligt
perspektiv
I afsnittet evalueres på ”b)
Krav om sikring af økonomisk robusthed med krav om reservepuljer,
besparelseskataloger, risikostyring”
og ”c)
Fast økonomisk totalramme for hvert projekt ”.
Konklusion
Ud fra et projektledelses- og byggefagligt perspektiv vurderes det på datidens præmisser
hensigtsmæssigt,
at der i rammevilkårene gjaldt, at hvert enkelt projekt skulle realiseres indenfor en
fast økonomisk totalramme der ikke måtte overskrides.
Det er vurderingen, at det på datidens præmisser var vigtigt og hensigtsmæssigt, at totalrammen i
tilsagnsprocessen fra starten var låst sådan, at projekterne havde en stram økonomi at styre efter, og derved
blev “tvunget” til at skulle tilpasse projekterne til den økonomi, der var til rådighed inden igangsætning af
byggerierne.
Totalramme versus Totaløkonomi
Det har været et kendt vilkår fra start, at totalrammen er fast i hele projektperioden, og at den dermed ikke
kan udvides selvom der kunne være totaløkonomiske argumenter herfor. Bygningsstyrelsen definerer
totaløkonomi ift. byggeri som
”de samlede udgifter til opførelse og drift i bygningens levetid, det vil sige
anlægs-, vedligeholdelses-, forsynings-, og rengøringsudgifter samt udgifter til teknisk drift og fælles
driftsudgifter (skatter, kapitaludgifter m.v.).”(Bygningsstyrelsen
2017)
Det manglende fokus på og dokumentation af bl.a. bygbarhed og driftsøkonomi i tilsagnsprocessen samt
den manglende tidlige involvering af driftseksperter i projekterne har gjort, at projekterne ved endeligt tilsagn
Side 28 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0029.png
ikke havde tilstrækkeligt fokus på totaløkonomiske hensyn. Desuden har de fleste af
kvalitetsfondsprojekterne undervejs oplevet økonomiske udfordringer, som har medført behov for at
gennemføre besparelser for at kunne overholde totalrammen.
Styringen af anlægs- og driftsøkonomi foregår på hver sin budgetramme, og er desuden oftest forankret to
forskellige steder i regionerne. Når projekterne har haft behov for at finde besparelsesemner i projekterne,
har der ofte været modstridende interesser internt i regionerne. Kvalitetsfondsprojekternes
projektorganisationer og regionernes tværgående anlægsafdelinger har haft som primært incitament at holde
totalrammen, og har i prioriteringen mellem forskellige mulige besparelsestiltag ikke haft samme interesse
som sygehusenes driftsorganisationer i at prioritere den fremtidige driftsøkonomi).
Man kunne argumentere for, at det kunne have været hensigtsmæssigt at give regionerne mulighed for at
ansøge om at overskride totalrammen af hensyn til den fremtidige driftsøkonomi. Dette kunne sandsynligvis
have givet projektorganisationerne et råderum til at foretage nogle bedre og mere hensigtsmæssige valg af
driftsoptimale løsninger, der indenfor en relativ overskuelig periode kunne have tilbagebetalt sig selv, og
derved være en bedre langsigtet løsning og investering (gevinstrealisering) i stedet for kortsigtede valg for at
overholde en totalramme.
Samlet set havde en sådan ordning dog været uhensigtsmæssig, idet den ville underminere den faste
totalrammes disciplinerende effekt. Endelig ville en sådan ordning – med mindre den havde været gældende
fra endeligt tilsagn – have medført at de enkelte projekter ikke var underlagt de samme rammevilkår.
Hvis rammevilkårene fra start havde været anderledes, kan man dog pege på flere initiativer, der kunne
have understøttet en højere prioritering af totaløkonomi i kvalitetsfondsprojekterne. Først og fremmest burde
totaløkonomiske hensyn have spillet en større rolle i tilsagnsprocessen. Der burde have været større krav til
både regionernes dokumentation for totaløkonomiske overvejelser og ekspertpanelets fokus herpå i
vurderingen af ansøgningerne. For det andet burde regionernes driftsorganisationer have været inddraget
langt tidligere under en fælles gevinstejer for at sikre, at driftsøkonomiske hensyn blev prioriteret, når der
undervejs blev foretaget ændringer i projekterne.
Siden igangsættelsen af kvalitetsfondsprojekterne er der dog generelt kommet mere fokus på totaløkonomi i
offentligt byggeri, og det er i dag et lovkrav, at både statslige, regionale og kommunale bygherrer skal
foretage totaløkonomiske vurderinger.
Forskellen imellem P/L- og BOI- indeksregulering var delvis uhensigtsmæssig
Det er forfatternes vurdering, at det har været en økonomisk styringsmæssig udfordring for flere projekter, at
der har været arbejdet med 2 forskellige indeksreguleringer i forhold til byggeomkostningerne.
Totalrammen er løbende blevet indeksreguleret fra Indenrigs- og Sundhedsministeriets side via det
Regionale Anlæg-PL (RAPL), mens regionernes kontrakter med entreprenører og rådgivere har fulgt Bygge
Omkostnings Indekset (BOI).
RAPL er konstrueret specielt til kvalitetsfondsprojekterne for at afspejle, at budgetterne ikke kun skulle
bruges til entreprise- og rådgiverudgifter, men også f.eks. til køb af grunde og apparatur, løn til
projektorganisation m.m.
Det stod dog relativt hurtigt klart, at regionerne skulle afsætte reserver nok til håndtering af evt. differencer
mellem RAPL og BOI. Differencen var derfor en kendt risiko, som regionerne skulle planlægge og styre efter.
Det vil i praksis betyde at regionerne har haft et incitament til at starte projekterne så tidligt som mulig for at
sikre den størst mulige værdi af de tildelte midler, hvilket ikke er hensigtsmæssigt ud fra en betragtning om,
at projektet skal være konsolideret inden udførelsesfasen.
Side 29 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0030.png
Da de 2 indekser har udviklet sig forskelligt over tid, har dette skabt en “kunstig” matematisk
budgetoverskridelse på totalrammen for flere projekter alt afhængig af tidspunktet for realiseringen af
projekterne. Det har således ikke været optimalt – men det muliges kunst og et kendt vilkår - at regulere
totalrammen med RAPL i forhold til BOI-indekset.
Figur 4:
Sammenstilling af RAPL og BOI-indekset
Økonomistyringen var ugennemsigtig
Det har i praksis ligeledes været en svær opgave for flere af projekterne at skabe en stringent og overskuelig
økonomistyring, der sikrede, at den nødvendige og påkrævede transparens var til stede undervejs i hele
projektets levetid. Rollefordelingen mellem staten og regionerne blev fra starten fastlagt sådan, at staten
lagde rammer for regionernes rapportering, men ikke blandede sig i regionernes styring af projekterne ud
over de helt overordnede rammevilkår. Dette skete ud fra en generel betragtning om, at staten skulle holde
armslængde til byggerierne og lade bygherreansvaret være placeret entydigt i regionerne.
At styre projektøkonomi i byggerier for mange milliarder er dog en stor og kompliceret opgave, og kræver en
stærk økonomiorganisation med en bred erfaring indenfor området og systemer der understøtter dette. Det
har vist sig, at stort set alle projekter er grebet forskelligt an i forhold til projektøkonomistyring. Generelt set
havde regionerne ikke de nødvendige organisatoriske eller tekniske forudsætninger for at kunne styre
anlægsøkonomien i kvalitetsfondsprojekterne. Derfor har de alle i et vist omfang måttet opfinde deres egne
praksisser og mere eller mindre håndholdte systemer. På den baggrund har det også været svært for staten
- måske endda umuligt – at vurdere projekterne på tværs af hinanden i forhold til økonomistyringsprincipper.
Det ville derfor have været hensigtsmæssigt, hvis der fra statens side (eller Danske Regioner), havde været
udarbejdet en økonomimodel, som alle projekter skulle anvende; dette både med hensyn til hvilke
økonomisystemer, der skulle bruges, og hvordan projektøkonomien skulle styres i praksis fra indledende
estimater, over detaljerede budgetter, kontraktbudgetter, til løbende udbetalinger, projektændringer og
kvantificering af risici. Hertil kommer standarder for økonomiafrapportering og præsentation internt og
eksternt på en simpel og overskuelig måde.
Håndtering af uforudsete udgifter gennem risikostyring, reservepuljer og besparelseskataloger
Det fremgår af regeringens endelige tilsagn til projekterne, at der skulle sikres en robust projektøkonomi bl.a.
via reservepuljer, en stærk risikostyring og besparelseskataloger, som kunne bringes i spil, hvis dette måtte
være nødvendigt.
Side 30 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0031.png
At der hele tiden skal være en robust projektøkonomi via reservepuljer og en stærk risikostyring er naturligvis
meget hensigtsmæssigt i et byggeri til mange milliarder. Dog vurderes det, at egentlige besparelseskataloger
ikke altid har været hensigtsmæssigt at arbejde med. Intentionen er rigtig god, men i praksis har det vist sig
svært at implementere. Dette skyldes, bl.a. at disse besparelser skal bringes i spil meget tidligt i projektet,
inden et givent byggeri er projekteret for langt, sådan at besparelsen har den ønskede økonomiske effekt.
Det ses ofte i byggeprojekter, at besparelser der indløses sent i et projekt, har en mindre effekt på tid og
økonomi på det samlede byggeri end hvis de havde været introduceret tidligere. For at understøtte en smidig
aktivering af besparelseselementerne har det været et krav at besparelseskatalogerne fra starten var politisk
godkendte. Det har dog i praksis været svært pga. en generel svag beslutningskraft i regionerne. Hvad
angår offentlige byggeprojekter er det ligeledes en tung og lang bureaukratisk proces at få godkendt en
besparelse internt i regionen, hvilket har udfordret mange af byggeorganisationernes handlemuligheder i
forhold til implementering af besparelseskatalogerne i praksis.
Det er således forfatternes opfattelse, at der i stedet burde have været lavet en langt mere grundig og
byggefaglig vurdering/granskning i tilsagnsprocessen for på den vis at sikre, at byggerierne kunne realiseres
indenfor den afsatte totalramme, inden de blev endelig godkendt og igangsat. Alternativt burde flere af
byggerierne have udskudt igangsættelsen af udførslen, sådan at projekterne kunne få den nødvendige tid til
at gennemarbejde – og evt. omprojektere projektmaterialet, så det passede til den afsatte økonomi.
6.3.3 Øvrige rammevilkår ud fra et
gevinstrealiserings
perspektiv
Konklusion:
Ud fra et gevinstrealiseringsperspektiv har kravet om realisering og rapportering af
effektiviseringsgevinster været
hensigtsmæssig.
Dette har dog være udfordret af en umoden forståelse af hvad gevinstrealisering er og et manglende
fokus på konsekvenserne af forsinkelser og projektændringer.
Det er forfatternes vurdering, at det var hensigtsmæssigt, at der løbende skulle rapporteres på, at de
ønskede effektiviseringsgevinster under tilsagnsprocessen blev realiseret i virkeligheden
I praksis har et dog vist sig at være et udfordrende område at håndtere rent administrativt.
Mens der fra start var et stort fokus på gevinstrealisering i tilsagnsprocessen, var den konkrete planlægning
og styring af gevinstrealiseringen umoden - specielt i starten af projekterne. Dette dokumenteres i omfanget
af gevinstbeskrivelser i ansøgningerne fra det første til det sidste projekt (�½ - 8 sider), samt den manglende
forståelse af sammenhængen mellem projekternes kvalitet/bygbarhed og den efterfølgende potentielle
gevinstrealisering.
Som tidligere nævnt, ændres der i kvalitet og tidsplan, får det efterfølgende også konsekvens for
gevinstrealiseringen.
Med de enkelte tilsagn blev projekterne pålagt at etablere nødvendige reserver til håndteringen af uforudsete
udgifter. Dette omfattede i første et katalog for change request (regnskabsinstruksen 2012) der efterfølgende
blev omdøbt til besparelseskatalog og en optionsliste (f.eks. regnskabsinstruksen 2023). Med den stramme
faste økonomiske anlægsramme fik besparelseskatalogerne en central rolle med mange projektændringer til
følge.
Der er imidlertid ikke dokumentation for omfanget af alle ændringer og besparelser i projekterne i forhold til
endelig tilsagn/igangsætning. Rigsrevisionen har f.eks. identificeret mere end 300 væsentlige ændringer i
Side 31 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0032.png
projekterne, som bl.a. omfatter en reduktion på 6% i antallet af senge, en 12% stigning i antallet af m
2
for
nybyggeri (+150.000 m
2
) og en reduktion 33% i ombygningsarealet (-50.000 m
2
) i forhold til hvordan
projekterne var under tilsagnsprocessen. Rigsrevisionen vurderede endvidere, at regionerne ikke havde
dokumenteret konsekvensen af disse ændringer, f.eks. reduktioner i antal ambulatorier og operationsstuer,
hvilket er påfaldende, da netop disse er afgørende for effektivisering af behandlingsprocesserne og dermed
realisering af de endelige gevinster.
Det skal nævnes, at Rigsrevisionen rejser kritik af regionernes håndtering af projektændringer og ministeriets
opfølgning på disse. Denne kritik vurderer vi er berettiget, men den bør samtidig ses i lyset af den relative
umodne forståelse af gevinstrealisering i tilsagnsprocessen. Man har groft sagt lagt skinnerne mens man
kørte. Samtidig har det primære fokus på anlægsøkonomien fjernet fokus fra kvalitet og teknologiske
løsninger, hvilket er en afgørende forudsætning for gevinstrealiseringen.
6.4 Tilsyn med kvalitetsfondsbyggerierne – baggrund og kort introduktion.
Der har fra start været defineret meget klare og tydelige rammevilkår for, hvad der skulle føres tilsyn med,
hvordan det skulle udføres, og hvem der havde hvilket ansvar mellem region og stat. De overordnede
rammer for tilsyn med byggerierne fremgår således af ”Administrationsgrundlag
vedr. Sundheds- og
Ældreministeriets kvalitetsfondsmidler i sygehusinvesteringer”.
Det fremgår eks., at sygehusbyggerierne er et regionalt ansvar, og at Indenrigs- og Sundhedsministeriets
tilsyn primært er af økonomisk karakter, og har til formål at følge op på, at de statslige midler bliver brugt til
formålet og i overensstemmelse med tilsagnsbevillingerne.
4.
Tilsynsregime
med et prioriteret fokus (jf. endeligt tilsagn) på pkt. b og c i rammevilkår 3.
a. Krav om kvartalsrapportering for at sikre gennemsigtighed.
b.
Krav om uvildig kontrolinstans – f.eks. DTØ
Af regnskabsinstruksen fremgår det, hvad der skal afrapporteres på, hvornår og hvordan, hvilket vurderes
meget hensigtsmæssigt. Af regnskabsinstruksen fremgår det bl.a.;
[Det indgik i aftalen imellem regeringen og Danske Regioner om økonomien for 2012, at
der] for de enkelte projekter skal udarbejdes kvartalsvise revisionspåtegnede redegørelser
til regionsrådene, som også danner grundlag for Indenrigs- og Sundhedsministeriets
opfølgning og er en forudsætning for udbetaling af tilskud.
(Regnskabsinstruks 2023, side
26)
Desuden er det en forudsætning, at den samlede styring af projektet, herunder tid,
økonomi og risici, kvalificeres uafhængigt af byggeorganisationen med inddragelse af både
økonomiske og byggefaglige kompetencer.
(Regnskabsinstruks 2023, side 28 og
Administrationsgrundlag 2023, side 4)
Det skal her påpeges, at en indskærpelse af “økonomiske og byggefaglige kompetencer” er kommet til
efterfølgende, hvilket ses ved en sammenligning med administrationsgrundlaget fra august 2020.
”Desuden er det en forudsætning, at den kvartalsvise rapportering omfatter en
risikovurdering, der er kvalificeret uafhængigt af byggeorganisationen.”
(Administrationsgrundlag 2020, side 4)
Det skal nævnes, at det er helt naturligt at de centrale styringsdokumenter for så massive investeringer over
en så lang periode, er genstand for omfattende justeringer over tid. Rammerne har løbende været
Side 32 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0033.png
præciseret undervejs og afstemt med regionerne, bl.a. fordi der fra starten ikke var (og stadig ikke er), en
veletableret central projektmodel. De fleste justeringer omhandler således afklaringer af de eksisterende
rammer eller nye rapporteringskrav, mere end at de udgør nye, selvstændige krav til projekternes
underlæggende styring og/eller ansvarsfordeling ml. stat og regioner eller ændringer i rammevilkår.
6.4.1
Tilsyn ud fra et
forvaltningsmæssigt
perspektiv
Konklusion
Det vurderes
meget hensigtsmæssigt,
at der fra starten har været et krav om, at den samlede styring
af projektet – herunder bl.a. tid, økonomi og risici kvalificeres uafhængigt af byggeorganisationen med
inddragelse af både økonomiske (og senere hen) byggefaglige kompetencer.
Det Tredje Øje
Til at sikre den uafhængige kvalificering af projektstyringen blev der i regionerne etableret en funktion kaldet
Det Tredje Øje (DTØ). Som oftest har det været et revisionsfirma og i nogle tilfælde i samarbejde med en
rådgivende ingeniørvirksomhed. Det er forfatternes vurdering, at intensionen med ordningen har været god,
men i praksis har det ikke fungeret optimalt eller skabt den tilstrækkelige og tiltænkte værdi i projekterne.
Dels er DTØ ikke “uafhængig”, da de refererer til og bliver honoreret af regionenerne. Dels vurderes det
samtidig, at det kræver en massiv byggefaglig viden og ekspertise at vurdere tid, økonomi, kvalitet og risiko
på et (super)sygehusprojekt. Det er umuligt at vurdere tid og økonomi uden også at have et indgående
kendskab til kvalitetsdimensionen, hvilket forudsætter en dyb byggefaglighed, og det er en
spidskompetence, som flere af revisionsvirksomhederne ikke vurderes at have haft i tilstrækkeligt omfang.
Det har desuden været særdeles uhensigtsmæssigt, at kontrollen fra DTØ i flere tilfælde kun har været via
møder og mundtlige dialoger, og som kun har baseret sig på det udleverede materiale/information fra
regionenerne. Der er således ikke, hvad forfatterne har kendskab til, sket en egentlig dybdegående kontrol
eller auditering af det udarbejdede materiale og den reelle udførelse på byggepladsen.
Det kan også konstateres, at det for flere af kvalitetsfondsprojekterne endda har været muligt for
projektledelsen af et givent projekt af omskrive/påvirke eventuelle kritik og forbedringspunkter rejst af DTØ
med den begrundelse, at der kunne søges aktindsigt og derved skabe negativ omtale af et projekt i
medierne. Således er det opfattelsen, at det afrapporterede fra DTØ til regionsrådene og Indenrigs- og
sundhedsministeriet på flere projekter ikke har givet et retvisende billede af projektets stade og eventuelle
udfordringer.
Når/hvis DTØ er kommet med anbefalinger eller kritik, er det ligeledes uheldigt, at DTØ ikke konsekvent
følger op på (eller har til opgave) at afrapportere til den pågældende region om, hvorvidt nødvendige tiltag og
korrigerende handlinger er foretaget i projektet. Dette faktum har på flere kvalitetsfondsbyggerier haft en stor
konsekvens, da tidligt identificerede udfordringer efterfølgende har fået lov at vokse sig større, end det var
nødvendigt, og med efterfølgende tilsvarende større konsekvenser til følge.
Hertil tegner der sig også et billede af, at interne dynamikker mellem projektledelsen, direktionen og
regionsrådet kan have været medvirkende til, at problemer og udfordringer ikke har været håndteret i tide.
Det er forfatternes vurdering, at det ville have gavnet projekterne massivt, hvis DTØ havde været en samlet
funktion på tværs af alle projekter, og med reference direkte til Indenrigs- og Sundhedsministeriet – og
dermed kunne DTØ have haft et uvildigt forhold til regionerne.
Side 33 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0034.png
Ligeledes vurderes det, at DTØ også i praksis burde have haft direkte adgang til at interviewe flere
nøglepersoner på projekterne end “kun” projektledelsen samt afrapportere direkte til direktionen/regionsrådet
(udenom projektledelsen).
Indenrigs- og Sundhedsministeriets tilsyn og ”det skærpede tilsyn”
Som beskrevet under pkt. 6.3.1 har Indenrigs- og Sundhedsministeriet fra start haft ansvaret for at føre tilsyn
med kvalitetsfondsbyggerierne. Indenrigs- og Sundhedsministeriets tilsyn har som væsentligste formål at
følge op på, at de statslige midler i kvalitetsfonden anvendes til formålet og i overensstemmelse med
betingelserne for tilsagnene, jf.
Administrationsgrundlag vedr. Indenrigs- og Sundhedsministeriets
kvalitetsfondsmidler til sygehusinvesteringer.
Tilsynet gennemføres primært på baggrund af rapporteringen fra regionerne suppleret med løbende
mundtlig dialog med projektledelsen.
Derudover har Indenrigs- og Sundhedsministeriet jævnligt også været på byggepladsbesøg, og derved set
byggeriernes status med deres faglige perspektiv.
Ovenstående ordinære tilsyn har haft den ønskede effekt i forhold til at de statslige midler i kvalitetsfonden
blev anvendt til det ønskede formål.
Indenrigs- og Sundhedsministeriet har dog mulighed for, når de vurderer behovet herfor at sætte et givent
projekt under “skærpet tilsyn”. I praksis betyder det bl.a., at et projekt skal afrapportere yderligere og oftere til
Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Intentionen bag det skærpede tilsyn vurderes værende rigtig.
Det skærpede tilsyn fra Indenrigs- og Sundhedsministeriets side er som det normale tilsyn ligeledes baseret
på baggrund af rapporteringen fra regionerne og også været suppleret med dialogbaserede mundtlige
møder.
Det skærpede tilsyn er udført af de samme resurser og kompetencer, som det normale tilsyn er.
Det har vist sig, at flere projekter fra regionernes side er afrapporteret på en strategisk misrepræsentativ
måde, og derved ikke givet et retvisende billede af situationen på et projekt overfor Indenrigs- og
Sundhedsministeriet.
Derfor vurderes det, at det havde været markant mere effektivt, hvis det skærpede tilsyn var sket gennem en
grundig faglig kontrol og auditering af projektets materiale, gennemgange af stadet på byggepladsen samt
interview af nøglepersoner på projektet (både interne og eksterne).
Det har Indenrigs- og Sundhedsministeriet imidlertid ikke hverken den nødvendige byggefaglige ekspertise
eller resurser til at gøre.
Derfor har det skærpede tilsyn ikke haft den ønskede effekt i forhold til at kunne gribe ind rettidigt.
Rapportering har ikke været hurtig nok til Regionsråd og Indenrigs – og Sundhedsministeriet
I flere regioner er der nedsat f.eks. et Forretningsudvalg, et Byggeudvalg, en Følgegrupper eller lign. til at
følge kvalitetsfondsbyggerierne. Disse udvalg får typisk en månedlig status på projekternes status og
fremdrift fra projektledelsen hvilket vurderes hensigtsmæssigt, forudsat afrapporteringen er retvisende.
Derudover afrapporteres kvartalsvis til hhv. regionsrådene og Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Det har i
praksis betydet, at der ofte er gået 3-4 mdr. (eller længere) mellem hændelserne er sket i praksis, og til de
blev skrevet i kvartalsrapporterne, sendt videre til endelig behandling/ godkendelse i regionsrådet og
efterfølgende sendt videre til Indenrigs – og Sundhedsministeriet til orientering.
Side 34 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0035.png
I løbet af 3-4 mdr. på et supersygehusprojekt kan der ske rigtig meget i både positiv og negativ retning.
Derfor er den afrapporterede status på et projekt ofte blevet overhalet eller forældet af andre nye hændelser,
inden afrapporteringen behandles. Det bemærkes dog, at regionerne i et vist omfang har kunne bruge
mødesagerne med kvartalsrapporteringen til at orientere regionsrådene om forhold, der er opstået efter det
pågældende kvartal. Dertil kommer, at det er har været et rammevilkår, at kvartalsrapporteringen skulle
revisorgodkendes og behandles af DTØ, hvilket har vanskeliggjort en mere rettidig rapportering.
Forfatterne vurderer, at det er uhensigtsmæssigt, hvis kvartalsrapporteringen har fungeret som det primære
beslutningsoplæg for regionsrådene, da regionsrådene derved risikerer at træffe beslutninger for sent og på
et forældet grundlag.
6.4.2 Tilsyn ud fra et
projektledelses- og byggefagligt
perspektiv
I dette afsnit vurderes det projektledelses- og byggefaglige perspektiv samlet set.
Konklusion
Det var
delvist hensigtsmæssigt,
at det var klart og tydeligt fra start hvad, hvordan og hvornår
projektledelsen på et givent projekt skulle afrapportere til hhv. Regionsrådet og Indenrigs- og
Sundhedsministeriet.
Det er vurderingen, at det ud fra et projektledelses- og byggefagligt perspektiv har været en tung
administrativ og til tider unødig bureaukratisk opgave for regionernes projektorganisationer at håndtere den
massive afrapportering, der har været krævet i forbindelse med kvalitetsfondsprojekterne.
Det har krævet mange ressourcer, og er en opgave, hvor omfanget ofte har været undervurderet. Det har
fjernet tid fra projektledelsens kerneopgave, og i mange tilfælde har det betydet, at værdifuld
projektledelsestid er blevet brugt på afrapportering “opadtil” i stedet for styring af selve byggeriet.
I de tilfælde hvor et projekt er kommet i vanskeligheder og evt. under skærpet tilsyn, er afrapporteringen ofte
blevet intensiveret, og har derved gjort arbejdssituationen værre for de selvsamme ressourcer, der samtidig
skulle bruge tiden på at rette op på projektet. En ”ond cirkel” der i praksis er svær at komme ud af.
Det ville derfor have været mere værdifuldt for projekterne, hvis der i stedet var blevet tilført hjælp i form af
yderligere faglig ekspertise. Det kunne f.eks. ske i form af et operationelt advisory board (en slags
operationel faglig projektbestyrelse), der i stedet kunne varetage afrapporteringen til hhv. regionsråd og
Indenrigs- og Sundhedsministeriet, indtil projektet igen var på rette kurs.
Ligeledes ville det have været mere gavnligt for projekterne, at det klart og tydeligt var defineret på tværs af
alle regioner, hvordan man kan arbejde med fortrolige oplysninger på en mere hensigtsmæssig og smidig
måde.
Det er psykologisk forståeligt, at ingen projektdirektører/direktioner/regioner ønsker unødig negativ
medieomtale af et byggeri, hvorfor en organisation/ledelse kan være tilbøjelig til en mere tilbageholdende og
mindre åben attitude i forhold til den skriftlige afrapportering om projektets virkelige stade til hhv. regionsråd
og Indenrigs- og Sundhedsministeriet.
Omvendt er det altafgørende for succes på megaprojekter som supersygehusene, at der netop eksisterer en
åben, ærlig, transparent og tillidsfuld dialog på alle niveauer om projektets status, udfordringer, samt hvilke
korrigerende handlinger, der kræves for at rette op på et projekt.
Side 35 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0036.png
Det er forfatternes vurdering, at rapporteringen på flere projekter har været præget af strategisk
misrepræsentation, der har tegnet et “glansbillede” af projektet for at undgå negativ presseomtale. Dette har
haft store konsekvenser for flere projekters udvikling i negativ retning, og dermed styrket den ”onde cirkel”.
Alle problemer har været små engang, og skal derfor håndteres, mens de er “små”, hvis muligt.
6.4.3 Tilsyn ud fra et
gevinstrealiserings
perspektiv
I dette afsnit vurderes tilsynet med projekterne i et gevinstrealiseringsperspektiv.
Konklusion
Det har været
hensigtsmæssigt
at ministeriet og regionerne har fulgt op på gevinstrealiseringen, men
der burde have været et større fokus på dokumentationen af disse.
Desuden har det ikke været hensigtsmæssigt at ”tid” ikke har været prioriteret i tilsynet, da forsinkelser
påvirker gevinstrealiseringen massivt i den negative retning.
Rigsrevisionen publicerede i 2011 en analyse af arbejdet med effektiviseringerne i projekterne.
Rigsrevisionen konkluderede at ministeriet og regionernes arbejde med at følge op på gevinsterne var for
svage. Som konsekvens heraf udviklede ministeriet et skema der skulle udfyldes, hvor regionener kunne
beskrive deres effektiviseringstiltag, hvilket rigsrevisionen efterfølgende fandt tilfredsstillende.
I 2020 undersøgte Rigsrevisionen konkrete ændringer og besparelser i projekterne.
Følgende tabel viser ministeriets sammenfatning af driftsgevinster, der fremgår at regionerne ”forventer at
realisere effektiviseringskravene for de enkelte projekter som forudsat i de endelige tilsagn. Det fremgår
desuden, at regionerne løbende realiserer de forudsatte driftsgevinster frem mod fuld ibrugtagning af de
enkelte projekter.” (Notat: Status på realisering af effektiviseringsgevinster, side 3)
Tabel 32:
Oversigt over realisering af driftsgevinster (Notat: Status på realisering af effektiviseringsgevinster 2022)
Side 36 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0037.png
Regionerne skal løbende dokumentere – eller i det mindste sandsynliggøre - overfor ministeriet at de
ønskede effektiviseringer er realiseret. Derudover skal regionerne beskrive dette yderligere i en
evalueringsrapport senest et år efter ibrugtagning.
Regionernes redegørelser til ministeriet beskriver de konkrete tiltag, der er planlagt eller gennemført.
Redegørelserne skal sandsynliggøre, at der er tale om reelle effektiviseringer. Det er dog vanskeligt reelt at
vurdere, om de budgetreduktioner, der er foretaget som følge af de iværksatte tiltag, reelt afspejler en øget
effektivitet. I det omfang man kan opgøre en produktivitetsstigning på de enkelte sygehuse, er det desuden
vanskeligt at vurdere, om den kan henføres direkte til de effektiviseringstiltag, der er iværksat i regi af
kvalitetsfondsinvesteringen, eller om den skyldes andre faktorer.
80% af de planlagte effektiviseringstiltag kan henføres til organisatoriske effektiviseringstiltag som reduceret
sygefravær, patientsikkerhed, logistik/IT, Centralisering af funktioner og fusioner og optimerede patientforløb
(reduceret liggetid og indlæggelser). Flere af disse effekter er direkte kvantificerbare og derfor bør der
løbende følges op på disse i regionerne.
Endelig har de store forsinkelser haft konsekvenser for gevinstrealiseringen. Forsinkelser har betydet at flere
regioner måtte betale ekstra at bibeholde adgangen til de gamle sygehuse, da de nye ikke var klar. Hvilket
har lagt pres på de eksisterende matrikler. Desuden har forsinkelserne betydet at man ikke har investeret i
de andre sygehuse og samtidig har man ikke den kapacitet man forventede. Konsekvensen er at forsinkelser
har en negativ effekt på gevinsterne, da rammerne for behandlingerne ikke har været optimale.
Da tilsynet ikke har fulgt op på tid, har det haft en potentiel negativ indflydelse på gevinsterne. Man har kun
vurderet på kapacitet og økonomi. Konsekvensen af det manglende fokus på tid har været, at man ikke har
fået de forventede gevinster til tiden.
Det er bl.a. blevet vurderet af tænketanken Axcelfuture, der har estimeret det økonomiske tab på baggrund
af projekternes forsinkelse, hvilket inkluderer manglende samfundsmæssig nytte af, at ibrugtagningen af de
nye sygehuse er forsinket (Axcelfuture 2023).
6.5 De eksogene rammevilkår
I dette afsnit evalueres de eksogene (øvrige) rammevilkår.
6.5.1
Ingen tværgående standarder/modeller
Ingen tværgående standarder/modeller
for designprincipper og kun overordnede fælles standarder
for organisering/governancemodeller og projektstyring (KPMG’s fem hovedprincipper)
Konklusion
Det var
uhensigtsmæssigt,
at der fra start ikke var defineret en tværgående standard projektmodel til
at understøtte kvalitetsfondsbyggerierne.
En standard projektmodel der er baseret på “best practice” og erfaringer fra andre tilsvarende byggerier,
skaber fra start et godt og solidt fundament med afprøvede værktøjer, et fælles sprog og forståelsesramme,
der gør kommunikationen og ledelsen af et projekt markant mere smidigt.
Side 37 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0038.png
På tidspunktet hvor kvalitetsfondsbyggerierne blev igangsat var der ingen centralt defineret tværgående
standard projektmodel for sygehusbyggerier, og derfor har alle regioner grebet projekterne vidt forskelligt an
med den viden og erfaring den pågældende bygherreorganisation i regionen har haft til rådighed.
I 2008 blev der dog udarbejdet et meget generisk oplæg af KPMG, der i principper beskrev, hvad der skulle
være fokus på i forbindelse med styring af et kvalitetsfondsbyggeri. KPMG beskrev ganske udførligt (dog i
overordnede principper), hvordan projektorganisationer bl.a. kunne arbejde med:
Byggeorganisation
Samarbejds- og entrepriseformer
Totaløkonomi
Risici og afrapportering.
I 2015 udarbejdede EY desuden en lærings- og evalueringsrapport, der evaluerede den generelle styring og
organisering på tværs af de igangværende kvalitetsfondsbyggerier på daværende tidspunkt.
Emner der blev evalueret og lavet anbefalinger på, var bl.a.:
Organisering, styring og opfølgning på projekterne
Styring af rådgivere/leverandører
Samarbejdsmodeller i forhold til udførsel, tilsyn, konflikter etc.
Udbudsstrategi og bygbarhed
Risiko- og reservestyring, økonomi og tidsstyring.
Forfatterne vurderer, at anbefalingerne i de pågældende dokumenter fra KPMG og EY, både dengang var
hensigtsmæssige og særdeles relevante for alle kvalitetsfondsbyggerierne – og stadig i dag er meget
højaktuelle for de tilbageværende og igangværende byggerier.
Udfordringen har dog været at få disse anbefalinger implementeret i praksis, og det er fortsat i skrivende
stund en stor udfordring for flere af projekterne i regionerne.
Det vurderes derfor uhensigtsmæssigt, at staten eller Danske regioner ikke havde sikret, at der fra starten
blev lavet en central standard projektmodel for sygehusbyggeri, som projektorganisationerne skulle sikre
implementering af – dog med efterfølgende tilpasning til det givne projekt i en given region med respekt for
projektets størrelse og kompleksitet mv.
Det er næppe muligt at udarbejde en standard projektmodel, der passer til alle typer af sygehusbyggerier og
tager højde for alt i et sygehusbyggeri. Dog havde det været særdeles gavnligt, hvis projektorganisationerne
havde haft en form for velafprøvet standard projektmodelprojekt, der kunne tages afsæt i, når de skulle i
gang med at programmere, designe, bygge og idriftsætte et sygehus i stedet for alle startede forfra hver
gang et nyt kvalitetsfondsprojekt skulle starte.
Projektmodellen kunne med fordel have inkluderet et sæt af værktøjer, og stillet minimumskrav for hvordan
projektorganisationerne konkret og detaljeret udarbejdede tidsplaner, organisations- og mødeplaner,
risikostyring, udstyrs- og bygherreleveranceplan, planer for IKT & BIM, beslutningsplaner, styringsmanual
samt en lang række øvrige helt nødvendige styringsredskaber på sygehusbyggerier.
Ligeledes var der heller ikke centralt defineret nogen krav til standardisering af tunge faglige
sygehusspecifikke områder såsom OP-stuer, sterilområdet, logistiksystemer eller lignende, hvorfor der i dag
er bygget vidt forskellige tekniske løsninger for den samme kliniske funktion for alle hospitalerne.
Konsekvensen er bl.a. at de mange forskellige løsninger muligvis ikke optimalt understøtter ”best practice”
sundhedsmæssigt på tværs af hospitalerne.
Side 38 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0039.png
Det er derfor forfatternes vurdering, at der burde have været stillet langt større krav til standardisering og
“best practice” fra start, og erfaringer viser da også, at det er mange af de samme problemer og faglige
udfordringer, som regionerne og projekterne hver især kæmper med i dag.
Dette kunne med stor sandsynlighed have været undgået ved at arbejde med en langt større grad af
standardiserede og velafprøvede løsninger.
I den forbindelse har de parallelle og isolerede projekter gjort det meget svært, hvis ikke umuligt, at opbygge
og implementere fælles projektstandarder. Derfor havde det været oplagt fra start, at der enten fra centralt
hold i staten eller i Danske Regioner, var truffet beslutning om, at projekterne skulle projekteres og bygges
tidsmæssigt serielt for at sikre udvikling og afprøvning af løsninger til gavn for efterfølgende projekter.
Det skal dog bemærkes, at der har været igangsat mange initiativer med erfaringsopsamling og vidensdeling
på tværs i regi af Danske Regioner.
Dette er imidlertid ikke forfatternes opfattelse, at det har foranlediget en systematisk implementering af viden
på tværs.
6.5.2 Forhold mellem udbud og efterspørgsel
Forhold mellem udbud og efterspørgsel
af byggefaglige kompetencer både hos bygherrer, rådgivere
og entreprenører
Konklusion
Det har været
uhensigtsmæssigt
i forhold til kapaciteten generelt hos både bygherrer, rådgivere og
entreprenører at igangsætte så mange sygehusbyggerier inden for en kortere årrække.
At programmere, designe, bygge og idriftsætte et hospital (og særligt et supersygehus) er noget af det mest
komplicerede indenfor byggeri, og derfor er antallet af virksomheder og aktører med denne dybe
specialisering som det kræver, begrænset.
Det har derfor også vist sig, at både bygherrer (regionerne) og byggebranchen er kommet under et massivt
pres fra start i forhold til at have kompetencer nok med den nødvendige viden, erfaring og ekspertise
indenfor kompliceret sygehusbyggeri, som var krævet for at imødekomme behovet til alle
kvalitetsfondsbyggerierne, der blev igangsat mere eller mindre parallelt.
Dertil kommer en væsentlig faktor, at flere af projekterne massivt har undervurderet hvilke organisationer
(internt som eksternt), der har kunnet løfte så store og komplicerede byggeprojekter, og som yderligere blev
igangsat inden for en kortere årrække.
Selvom kvalitetsfondsbyggerierne blev igangsat under finanskrisen i 2008, er langt størstedelen af
byggerierne blevet bygget efter finanskrisen. I den periode oplevede rådgiver- og byggebranchen et
decideret byggeboom, hvor der var massiv rift om de bedste medarbejdere og virksomheder på markedet.
På den baggrund oplevede flere af kvalitetsfondsbyggerierne en massiv medarbejderudskiftning både internt
og eksternt undervejs i projekterne. At medarbejdere skifter job undervejs i et langvarigt projektforløb, er
uundgåeligt, men det har utvivlsomt været en udfordring og til skade for flere af projekterne, at der har været
en så stor udskiftning blandt medarbejdere hos både regionerne og branchen, som tilfældet har været i den
periode, hvor byggerierne har været under opførelse.
Side 39 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0040.png
Udskiftning af medarbejdere medfører transaktionsomkostninger både økonomisk og i form af tab af viden,
og besværliggør en reel specialisering af medarbejderne hos bygherrerne og virksomhederne (ingeniører,
arkitekter, entreprenører etc.). Det har dermed medvirket til at bringe kvalitetsfondsprojekterne i
vanskeligheder.
6.5.3 Modeller for udbud og samarbejde
Modeller for udbud og samarbejde,
herunder
a. formelle og uformelle rammer for samarbejds- og incitamentsmodeller (eller fravær af samme)
i offentligt byggeri
b. juridiske rammevilkår for udbud og kontrakter
c. formelle og uformelle rammer for beslutningsprocesser i offentlige anlægsprojekter
Konklusion
Det har været
hensigtsmæssigt,
at der ikke har manglet udbuds- eller samarbejdsformer for at sikre
en succesfuld gennemførsel af kvalitetsfondsbyggerierne.
Sygehuse er offentlige byggerier, og derfor er udbudsloven generelt gældende for alle
kvalitetsfondsbyggerier, og grundet den økonomiske størrelse af flere af byggerierne er disse også underlagt
EU udbud.
Der foreligger allerede massiv læring, forskning, regler etc. omhandlende udbud af offentlige byggerier,
hvorfor der generelt henvises til disse som baggrund.
Hertil er udbudsmodellerne fint beskrevet i hhv. rapporten fra KPMG i 2008 og i rapporten fra EY i 2015.
Det konkluderes derfor, at der generelt ikke har manglet passende udbuds- og samarbejdsformer, eller at de
allerede eksisterende har været en hæmsko for at gennemføre kvalitetsfondsprojekterne med succes.
Stort set samtlige udbuds- og samarbejdsformer er blevet afprøvet på kvalitetsfondsbyggerierne på nær
OPP-modellen. OPP-modellen er dog med succes efterfølgende anvendt på bl.a. psykiatribyggerier,
parkeringshuse og storkøkkener. Det vurderes dog ikke at have været muligt at anvende OPP-modellen i
forbindelse med igangsætningen af kvalitetsfondsbyggerierne. Dels var markedet på daværende tidspunkt
ikke moden til dette, og dels var byggerierne så store og komplicerede, at ingen OPP-leverandører ville
risikere at byde på dem på daværende tidspunkt. Endelig ville regionerne have begrænset incitament til at
udbyde kvalitetsfondsprojekterne som OPP-projekter i og med at det er fastsat i regnskabsinstruksen, at der
ikke kan søges deponeringsfritagelse (som det ellers er muligt for øvrige regionale byggerier).
Alt lige fra mange fagentrepriser, gigantiske totalentrepriser med både danske og udenlandske
entreprenører, til totalrådgivning med store rådgivningskonsortier og delt rådgivning med få virksomheder
har været afprøvet på kvalitetsfondsbyggerierne.
Det er forfatternes vurdering, at der ikke entydigt kan peges på, at en udbudsmodel generelt har virket bedre
end en anden. Dog tyder det på, at der hvor projekterne både har været udbudt i mindre projekter (f.eks.
storentrepriser), og hvor grænsefladerne mellem byggerierne er entydige og veldefineret har været markant
nemmere at håndtere, og har derfor skabt mere succesfulde projekter end andre.
Side 40 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0041.png
Det er ligeledes tydeligt, at der hvor bygherren (regionen) har haft en stærk faglig, handlekraftig og
omstillingsparat projektorganisation fra starten, kombineret med hurtige og smidige interne
beslutningsprocesser er de steder, hvor projekterne er gået bedst. Samtidig vurderes det, at der hvor
konflikter er løst mindeligt uden langvarige voldgiftssager, har været særdeles værdiskabende for fremdriften
og realiseringen af projektet.
Endelig er de projekter, hvor der har været en grundig planlægning fra start, og hvor der har været både et
realistisk budget og en gennemarbejdet robust tidsplan, gået markant bedre end andre, da disse ikke har
skullet omprojektere eller ændre udbudsform undervejs i projektforløbet.
6.6 Sammenfatning af rammevilkår og årsager
I det følgende sammenfattes de væsentligste centrale og eksogene rammevilkår i en grafisk opstillet
forklaringsmodel vedr. udfordringerne for nogle af kvalitetsfondsprojekterne.
Forklaringsmodelen anskueliggør, hvorfor nogle projekter har været udfordret.
Årsagerne kan ikke kun forklares med ét forhold, men skyldes en kombination af flere sammenfaldende
faktorer. Disse faktorer og forhold er søgt kort opsummeret i figuren og tabellen nedenfor:
Figur 55:
Forklaringsmodel for kvalitetsfondsprojekterne
Tabel 4:
Oversigt over elementer til forklaringsmodellen for kvalitetsfondsprojekter
#
1
2
3
Element
Der var et stort behov for at investere i nye tidssvarende hospitaler i
regionerne, der kunne fremtidssikre det danske Sundhedsvæsen og
understøtte strukturreformen fra 2007.
Regeringen nedsatte et ekspertudvalg til at koordinere, kvalitetssikre og
godkende regionernes sygehusplaner på tværs af hele Danmark.
Ekspertudvalget, med støtte fra et konsulentfirma, godkendte
sygehusplanerne ud fra en økonomisk totalramme baseret på de
identificerede behov på tværs af regionerne. Ekspertudvalget (og
konsulentfirmaet) havde ikke tilstrækkelige byggetekniske kompetencer til
Rammevilkår
Tilsagnsproces
(forvaltning)
Tilsagnsproces
(forvaltning)
Tilsagnsproces
(forvaltning)
Side 41 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0042.png
#
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Element
at vurdere projekterne i nødvendigt omfang, hvilket betød at projekter blev
igangsat uden dokumentation for de kunne realiseres indenfor den afsatte
tid, økonomi og ønskede kvalitet/gevinstrealisering.
Projekterne blev igangsat som isolerede og delvist parallelle projekter i
regionerne, der havde vidt forskellige forudsætninger for at gennemføre
projekterne.
Regionerne havde generelt ingen erfaring med tilsvarende projekter af
samme størrelse og kompleksitet. Regionernes egne byggeorganisationer
udsprang typisk af mindre driftsorganisationer og har udviklet sig
undervejs, uden fra start at have de nødvendige faglige og organisatoriske
erfaringer for at styre projekterne.
Ingen standard projektmodel samt svag implementering af tværgående
projektorganisation internt i regionerne, forhindrede effektiv koordination
mellem de forskellige programmer og interessenter internt i regionerne.
De fleste af projekterne (særligt Supersygehusene) blev udbudt som store
arkitektkonkurrencer, og bygbarhed, tekniske løsninger m.m. har været
underordnet arkitekturen. Alle projekter er derfor vidt forskellige (unikke),
og unikke projekter giver unikke problemer.
Begrænsede faglige kompetencer i markedet og hos de rådgivende og
udførende teams, hvorfor mange har været på en stejl læringskurve.
Flere af projekterne har projekteret samtidig med at de blev bygget uden
dokumentation for at de kunne overholde hhv. tid og økonomi. Grundet
kravet om overholdelse af den økonomiske totalramme, har flere projekter
flere gange måttet om-projektere imens der blev bygget.
Besparelseskatalogerne ikke haft den ønskede effekt.
Flere projekter kæmper med flere af de samme udfordringer f.eks. ift.
organisering (intern/ekstern) og styring af projektet, samt overholdelse af
tid, økonomi, kvalitet og udfordringer med teknisk komplicerede
sygehusinstallatione.. Der har ikke været en reel værdiskabende
vidensdeling og implementering af denne på tværs af projekterne og
regionerne.
Projekterne er politisk forankret, hvilket har været en medvirkende faktor til
at det har været svært for projektledelsen at styre projekterne. Bl.a.
grundet manglende beslutningskraft og unødig afrapportering og
bureaukrati.
Problemer er blevet opdaget for sent grundet manglende kvalitetssikring
og tilsyn. I flere tilfælde er problemerne ikke blevet eskaleret eller
rapporteret til det rette niveau hurtigt nok. Flere projekter har desuden
været præget af strategisk misrepræsentation og optimisme bias – eller
med andre ord - problemerne er
”blevet fejet ind under gulvtæppet”.
Der har været en for stor tillid til, at alle regioner selv har kunnet styre
projekterne indenfor de økonomiske rammer og flere projekter er igangsat
på et for løst et grundlag.
De kontrolmekanismer (governance), der skulle sikre, at projekterne ikke
gik galt, har ikke fungeret hensigtsmæssigt. Problemerne i projekterne har
derfor vokset sig større end hvad var nødvendigt. DTØ skulle rapportere
uvildigt til regionerne, men flere af disse har ikke haft kvalifikationerne
Rammevilkår
Tilsagnsproces
(projektledelse)
Tilsagnsproces
(projektledelse)
Øvrige (klar
styringskæde)
Eksogene (standarder)
Tilsagnsproces
(byggefagligt)
Formålet (projektledelse
og byggefagligt)
Øvrige (totalramme)
Tilsagnsproces
(projektledelse)
Eksogene (standarder)
Øvrige (klar
styringskæde)
Øvrige (klar
styringskæde)
Tilsagnsproces
(projektledelse)
Tilsyn (DTØ)
Side 42 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0043.png
#
15
Element
(specielt de byggetekniske) til reelt at vurdere projekternes udvikling og
situation. Samtidig har de været underlagt et pres fra deres opdragsgiver
ift. at neddrosle eventuel kritik, og i flere tilfælde har regionerne endda haft
held til at omskrive kritik fra DTØ. DTØ er derfor ikke et uvildigt tilsyn, der
giver et retvisende billede af projekternes status og udfordringer. DTØ
følger heller ikke op på, om anbefalinger er implementeret (ikke deres
opgave).
Indenrigs- og Sundhedsministeriets ”skærpede tilsyn” har ikke haft de
nødvendige byggefaglige kvalifikationer til reelt at kunne vurdere
projekterne til bunds. Tilsynet er primært foregået som dialogmøder uden
en egentlig faglig kontrol af, at det der blev orienteret om, rent faktisk var
situationen på projektet. I de tilfælde hvor et skærpet tilsyn er iværksat,
har tilsynet i begrænset omfang haft praktisk mulighed for at følge op på
implementering af de mange særdeles konstruktive og brugbare
anbefalinger, som de mange rapporter og undersøgelser gennem tiden
har belyst og anbefalet.
Rammevilkår
Tilsyn (Skærpet tilsyn)
De ovennævnte faktorer kan forklare, hvorfor nogle af projekterne er gået markant mere end galt, end det
umiddelbart var nødvendigt.
Det er kendt viden, at der er, og altid vil være problemer i et stort byggeprojekt – særligt i komplicerede
sygehusprojekter. Opgaven er derfor at sikre, at omfanget af disse problemer minimeres samtidigt med, at
problemerne løses, så hurtigt og effektivt som muligt, når de opstår.
Hvis der ikke bliver grebet hurtigt ind og problemer løses, når de opstår, bliver konsekvenserne tilsvarende
langt større. Derfor ses det også, at flere af projekterne er kommet ind i en ond cirkel grundet
misrepræsentativ afrapportering, der løbende er blevet forstærket, og som har besværliggjort at få projektet
på ret kurs igen.
Dette er søgt skitseret i nedenstående figur 6.
Figur 6 6:
Visualisering af et udfordret kvalitetsfondsprojekt
Side 43 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0044.png
6.7 Læring og Anbefalinger
I evalueringens sidste del beskæftiger vi os kort med, dels hvad vi kan lære og dels gives en række
anbefalinger på hhv. kort og lang sigt indenfor tiltag på sygehusbyggeriområdet.
Både læring og anbefalinger laves ud fra et sæt af perspektiver med et
fremadskuende fokus,
og baseres
på erfaringerne fra denne evaluering samt generel viden/erfaring om igangsætning og styring af store
samfundstransformerende projekter og programmer. Derved etableres der et grundlag for bedre
tilrettelæggelse og gennemførsel af fremtidige store offentlige anlægsprojekter, særligt på sundhedsområdet.
Perspektiverne dækker hospitalsbyggeri, store offentlige program- og anlægsprojekter, offentlig-private
samarbejde samt regulering.
6.7.1
Hvad kan vi lære?
Hospitalsbyggeriperspektiv
At vores byggede hospitaler fungerer driftsmæssigt optimalt, er altafgørende for, at vi har et velfungerende
sundhedsvæsen i Danmark.
Det er indiskutabelt, at et hospitalsbyggeri er kompliceret at projektere, bygge og idriftsætte.
Jo større et byggeri er, og jo flere forskellige typer af hospitalsfunktioner, der skal bygges sammen, desto
mere kompliceret bliver projektet at håndtere.
Derudover adskiller hospitalsbyggeri sig væsentlig fra andre typer af byggerier grundet de mange forskellige
høje krav, der er til de specialiserede kliniske funktioner på tværs af et hospital.
Dette gør sygehusbyggerierne markant mere teknisk komplekse i forhold til andre typer af byggerier.
Derfor stiller hospitalsbyggeri generelt ekstremt store krav til kompetencerne hos bygherren, leverandører
(rådgivere, entreprenører etc.) der er involveret i projekterne, samt de myndigheder der skal føre tilsyn med
disse.
Kort
opsummeret er der identificeret (ikke udtømmende) følgende væsentlig
læring
i forbindelse med
kvalitetsfondsbyggerier ud fra et hospitalsbyggeriperspektiv:
Igangsætning af større hospitalsbyggeri bør forankres i en fælles statslig governance struktur, der
har fokus på at udvikle, opgradere og vedligeholde hospitalsinfrastrukturen på tværs af Danmark.
Et hospitalsbyggeri bør planlægges og opstartes ud fra en generisk standard projektmodel forankret
i regionerne, der skal sikre effektiv eksekvering og idriftsætning af projekterne. Modellen skal
baseres på “best practice”, og erfaringer fra andre tilsvarende sygehusbyggerier og skal
efterfølgende tilpasses det givne projekts størrelse og kompleksitet.
Hospitalsprojekterne bør kvalitetssikres gennem uvildige eksterne reviews, der kan vurdere dels
projekternes samfundsmæssige business case i den indledende programmeringsfase og dels
teamets forudsætninger for at realisere projektet.
Det kræver en særdeles stærk, robust, handlekraftig og kompetent bygherreorganisation for at styre
et hospitalsbyggeri - uanset udbudsform. En bygherreorganisation, der er organiseret som én samlet
projektorganisation på tværs af de nødvendige linjeorganisationer i den pågældende forvaltning. En
Side 44 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0045.png
projektorganisation og erfaring, der sjældent er til stede i “almindelige” bygherreorganisationer, da
det er yderst sjældent, at denne type af byggerier igangsættes.
Der er rigtig mange interessenter (”interne” bygherrer i form af brugere/patienter på et hospital), der
har ønsker og krav til lige præcis deres specialområde. Der er risiko for, at der internt hos regionerne
opstår modsatrettede interesser mellem gevinster/funktion (hospitalsdirektøren/kunden) og tid,
økonomi og kvalitet (projektdirektøren/udførende). Derfor skal der fra start klart og tydeligt defineres
hvem, der har det samlede og overordnede ansvar.
I offentlige byggerier, der er politisk forankret, er der ofte stor afstand mellem projektets ledelse og
det politiske system. Politikerne skal sætte målene og rammerne for projektet, men lade andre med
den nødvendige faglige ekspertise styre projektet inden for disse rammer. Det kunne eks. ske via et
”Advisory board” eller en slags operationel professionel projektbestyrelse med den nødvendige
faglige baggrund, og med reference til det politiske system.
Sygehusbyggerier bør programmeres, og designes ud fra et driftsperspektiv som det primære og
ikke ud fra arkitektur. Det ene udelukker ikke det andet, men det bør altid være sygehusdrift, der
kommer før arkitektur i prioriteringen.
Der bør arbejdes med standardiserede, effektive og velafprøvede sygehustekniske løsninger på
tværs af regionernes hospitaler i videst muligt omfang. F.eks. indenfor ventilation, vandinstallationer,
CTS, ABA etc.
Sygehusenes driftsorganisationer / tekniske afdelinger besidder særdeles stor ekspertise indenfor
sygehusdrift, og derfor bør disse kompetencer frigøres, og involveres tidligt i projektets faser.
Der bør arbejdes med totaløkonomi fra starten i et sygehusprojekt, og ikke ”kun” vurderes på
byggeomkostningerne (budget).
Der bør løbende føres et stærkt fagligt, grundigt og uvildigt tilsyn med byggeriet. Uvildigheden er
vigtig for at få et retvisende billede af projektets status, og derved have mulighed for at iværksætte
eventuelt korrigerende handlinger tidligt. Afrapportering skal holdes på et minimum, og det er
vigtigere, at der tilføres konkret hjælp til projekterne i stedet for yderligere afrapportering.
Erfaringerne fra kvalitetsfondsprojekterne kan med fordel bygges ind i en fælles model for
gevinstrealisering som f.eks. kendes fra bl.a. IT-projekter. (Digitaliseringsstyrelsen 2022)
Store offentlige program- og anlægsprojektperspektiv
Når store offentlige program- og anlægsprojekter skal igangsættes, er det vigtigt, at der udarbejdes
”best practice”. Det skal hertil centralt sikres, at disse bliver implementeret ved en grundig kontrol.
Det er en stor og udfordrende opgave at være bygherre på store program- og anlægsprojekter, der
kræver stærke forskellige kompetencer på mange niveauer. Det bør derfor vurderes grundigt, om
den ansvarlige forvaltning har de nødvendige ekspertiser og ressourcer til at håndtere et givet
projekt. Det er derfor yderst vigtigt at forholde sig realistisk til, om bygherreorganisationerne har
kompetencerne, eller om det er nødvendigt at tilføje yderligere kompetencer eller helt overlade
opgaven til en anden forvaltning/organisation med den nødvendige erfaring og ekspertise.
Side 45 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0046.png
Der bør sikres, at samarbejdet mellem det politiske niveau og projektledelsen er smidigt og med
effektive beslutningsprocesser uden unødigt bureaukrati.
Det bør defineres tydeligt, hvad der skal styres centralt og decentralt – f.eks. mellem region og stat.
Dette bør bl.a. omfatte overvejelser vedr. fælles projektmodeller og governance systemer i
statslig/sektorielt regi som f.eks. mellem Indenrigs- og Sundshedsministeriet, Regionerne,
Transportministeriet, Bygningsstyrelsen, Vejdirektoratet og Banedanmark.
Der skal sikres en totaløkonomisk tilgang til projektet fra start.
Offentlig-privat samarbejde perspektiv
Sygehusprojekterne kan fremadrettet med fordel f.eks. blive realiseret i en form af strategiske
partnerskaber, hvor samme team af virksomheder (rådgivere, entreprenører og driftsoperatør)
arbejdede sammen på tværs af projekterne. Denne model der bl.a. kendes fra Sverige og England,
og er med succes blevet implementeret for renoveringsprojekter i flere kommuner, almennyttige
boligselskaber og Bygningsstyrelsen. Resultaterne fra Københavns kommune (Gottlieb et al 2020)
viser en høj grad af målopfyldelse indenfor bl.a. tid, økonomi, kvalitet samt gode langvarige
samarbejdsrelationer og minimale juridiske tvister.
De offentlige forvaltninger er ofte kendetegnet ved tunge og bureaukratiske beslutningsprocesser
modsat det private erhvervsliv. Det kræver smidige og hurtige beslutningsprocesser at realisere et
kompliceret byggeri effektivt, hvorfor der bør være fokus på at sikre dette fremadrettet i offentlige
byggerier.
Reguleringsperspektiv
I dag reguleres store offentlige projekter forskelligt altafhængigt om der er tale om regionale
sygehusprojekter, statslige anlægsprojekter, kommunale IT-projekter, renoveringsprojekter i
forsvaret osv. Det vil være hensigtsmæssigt at koordinere og videns dele imellem disse forskellige
måder at styre projekter på praksis i en fælles model (hvis muligt), der kan sikre bedre styring og
mere transparens i hvordan projekterne igangsættes og gennemføres.
Myndighedsbehandling reguleres generelt meget forskelligt fra kommune til kommune. Det er et
meget stort problem, at projektorganisationerne for kvalitetsfondsbyggerierne ikke har ét samlet sted
at henvende sig, og der burde være ét samlet tilsyn/rådgivningssted til at varetage
myndighedsbehandlingen af kvalitetsfonsbyggerierne. Der mangler desuden ekspertise hos
myndighederne indenfor denne type byggeprojekter som kvalitetsfondsbyggerierne er; specielt i
forhold til brand. De erfaringer der generes i de enkelte projekter kan således ikke bruges på tværs
af regionerne, da kommunerne varetager myndighedsbehandlingen meget forskelligt.
Side 46 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0047.png
6.7.2 Anbefalinger
Flere af kvalitetsfondsprojekterne er gået rigtig godt, men som nævnt har flere også haft (og har fortsat)
mange forskellige problemer og udfordringer af flere forskellige årsager.
I lyset af erfaringerne fra kvalitetsfondsprojekterne samt lignende projekter på andre ressortområder og i
andre lande, opstiller vi her en række anbefalinger på
kort
og
lang
sigt der henholdsvis kan sikre at de
igangværende projekter kommer (godt) i mål og at fremtidige projekter bliver igangsat rigtigt.
Anbefalinger er desuden struktureret i initiativer med forskellig vigtighed benævnt helholdsvis med
bør
og
kan.
Anbefalingerne syntetiseres i to konkrete anbefalinger på hhv. kort og lang sigt.
Konklusion
Kort sigt:
Der
bør
ske en styrkelse af det ”skærpede tilsyn” med byggefaglige kompetencer og evt. kan
der tilføres yderligere hjælp til igangværende projekter. Tilsynet skal udføres med udgangspunkt i en
standard projektmodel baseret på ”best practices”, samt udføres af et team af stærke profiler med
erfaring indenfor gennemførsel af store (hospitals)projekter.
Lang sigt:
Der
bør
udarbejdes en central permanent governancestruktur for fremtidige
investeringsprojekter indenfor sygehusbyggeri (renovering og nybyggeri). Modellen skal sikre at
projekterne kommer godt fra start og løbende bliver fulgt op. Herudover kan det danne grundlaget for
udvikling af stærke regionale bygherreorganisationer og en eventuel central statslig specialiseret
rådgivningsfunktion til at understøtte de regionale bygherreorganisationer.
6.7.3 Anbefalinger - kort sigt
Der er pt. 6 kvalitetsfondsbyggerier under udførsel, som alle er sat under skærpet tilsyn af Indenrigs- og
Sundhedsministeriet. Umiddelbart vurderes det, at flere af byggerierne vil være under udførsel i mange år
fremover (+5 år). Det vurderes samtidigt, at det på nuværende tidspunkt ikke er formålstjenstligt at
påbegynde en ændring af de nuværende rammevilkår. Dog vurderes det også, at Indenrigs- og
Sundhedsministeriet har mulighed for at påvirke hjælpe de igangværende byggerier i positiv retning ved at
styrke det skærpede tilsyn med byggefaglige kompetencer.
Anbefalinger for de tilbageværende igangværende byggerier (kort sigt):
Målsætning:
At de igangværende byggerier kommer (godt) i mål.
Indsats:
1. Det skærpede tilsyn fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet
bør
styrkes med byggefaglige
kompetencer og erfaringer fra megabyggerier hvor det er nødvendigt – eventuelt i samarbejde
med DTØ.
2. Tilsynet
bør
foregå via en egentlig faglig kontrol af (auditering), at det der bliver afrapporteret
enten mundtligt via møder eller skriftligt via afrapportering, er korrekt i forhold til projektet. Derfor
bør den/dem der udfører det skærpede tilsyn have fri adgang til alt materiale på projekterne via de
systemer der bruges på det pågældende projekt samt fri adgang til at tale med relevante
nøglepersoner.
Side 47 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0048.png
3. Desuden anbefales det, at tilsynet frit
kan
tale med nøglepersoner på et givet projekt efter behov.
4. Tilsynet
bør
være systematisk og derfor følge en standard projektmodel baseret på ”best
practices”. Modellen skal omfatte en række fundamentale perspektiver der skal være på plads
(uanset størrelse og kompleksitet), førend der kan drages nogle konklusioner om hvorvidt der er
styr på økonomien, kvaliteten og tidsplanen eller ej. En overordnet gennemgang af disse
perspektiver er præsenteret i projektmodellen skitseret i figur 6 på næste side.
Figur 7:
Eksempel på projektmodel inkl. centrale perspektiver der bør dækkes ifm. et skærpet tilsyn – se bilag 8.1.8.
5. De ressourcepersoner der laver det faglige tilsyn,
bør
også være i stand til at komme med
løsninger og være en aktiv medspiller i projektet for at sikre, at de tiltag der skal gøres, også bliver
implementeret og efterfølgende kan følge projektets udvikling.
6. Der
bør
sikres en samarbejdskultur mellem alle parter i projektet, så alle udfordringer kommer
frem nu, og så relevante korrigerende handlinger kan sættes ind i samarbejde mellem regionerne
og staten; udfordringerne kommer frem uanset hvad på et tidspunkt.
Jo før det det sker, jo bedre og desto mindre konsekvens har det for projekterne.
Side 48 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0049.png
6.7.4 Anbefalinger - lang sigt
Der vil gå noget tid, førend der igen igangsættes så massive investeringer på byggeri af nye sygehuse som
under kvalitetsfonden. Det til trods er det vigtigt at der allerede nu drages en langsigtet læring af
kvalitetsfondsbyggerierne til gavn for andre kommende anlægsinvesteringer i den offentlige sektor.
Anbefalinger for de kommende hospitalsprojekter inden for renovering og nybyggeri (lang sigt):
Målsætning:
At fremtidige projekter bliver igangsat rigtigt og sikre en opbygning af kompetencer i
branchen og i regionerne.
Indsats:
1. Der
bør
udarbejdes en central governancemodel for investeringsprojekter indenfor
sygehusbyggeri. Modellen
bør
baseres på den tilsvarende model ”Ny Anlægs Budgettering” i
transportministeriet og den norske stats projektmodel sammenlignet i følgende tabel (se 8.1.8
Notat-Sammenligning af governancemodeller). Modellen kan til en start kaldes ”Ny
Hospitalsbudgettering” og skal som minimum forankres i sundhedsministeriet.
Tabel 5:
Sammenligning mellem forskellige governance modeller for statslige bygge- og infrastrukturprojekter
Kvalitetsfonden
Danmark
Sundhedsministeriet
Regioner
Hospitaler
Ingen fast grænseværdi.
Projekter fra 0,3 til 6,4 mia DKK
Omkostninger kalkuleret ud fra
bygningsbehov og m2 priser.
Usikkerhederne skulle
håndteres indenfor den
fastsatte ramme.
Alle projekter skal underlægges
ekstern KS
Introduceret i 2007
(sidste tilsagn 2014)
Delvist
Ja
Nej
Governancemodeller
Ny anlægsbudgettering (NAB)
Danmark
Transportministeriet
Vejdirektoratet, Bygningsstyrelsen,
Bane Danmark
Veje, jernbane og byggeri
Ingen nedre grænse. Små
projekter ikke inkluderet. Mindste
projekt 24,5 mio DKK.
Fast usikkerhed 40% for QA1 og
15% for QA2 (korrektionsreserve)
Statens projektmodel
Norge
Finansdepartementet
Mange forskellige
Tværsektoriel, veje, jernbane,
byggeri, forsvar & IT
1000 mio NOK for
infrastrukturprojekter, 300 mio
NOK for IT projekter
Kalkuleret omkostning og
usikkerheder (P50 & P85
sandsynlighed for at undgå
budgetoverskridelser)
Ekstern QA for QA1 & QA2 er
obligatorisk (få undtagelser)
Introduceret i 2000 (senest revision
2023)
Ja
Nej
Nej
Land
Modelejer
Projektejere
Område
Grænseværdi
Omk. estimering
Kvalitets-sikring
Opstart
Transparens
Programfokus
Porteføljefokus
Alle projekter over 250 mio DKK
skal have ekstern KS ved QA1 &
QA2
Introduceret i 2006 (senest
revision 2024)
Delvist
Nej
Nej
2. Modellen
bør
have et styrket projektfokus frem for et programfokus. Kvalitetsfondens governance
system har haft et programperspektiv, hvor de forskellige projekter skulle koordineres med
hinanden for at sikre den velfungerende hospitalsinfrastruktur. Det bliver der ikke i samme grad
brug for i de forestående renoveringsprojekter, her vil gevinsterne af projektet ikke på samme
måde kræve koordination mellem projekterne, men kan i højere grad realiseres som
enkeltstående projekter. Der bør dog stadig sikres en vis koordination af porteføljen af projekter,
så markedet ikke overophedes af en masse samtidige projekter, men sikre en effektive udnyttelse
og kontinuerlig udvikling af branchens kompetencer.
Side 49 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0050.png
3. Governancemodellen
bør
være permanent. Da kvalitetsfonden blev nedsat for at håndtere en ad
hoc problemstilling med review af regionernes sygehusplaner, har kvalitetsfonden ikke haft fokus
på at opbygge et permanent governance system for regionernes projekter. Opbygning af
governance systemer tager tid. Det er vigtigt at have fokus på den løbende forbedringer af
systemet gennem planlægning og gennemførsel af konkrete projekter og opsamling af erfaringer
der kan implementeres i modellen og videreføres til andre projekter.
4. Governancemodellen
kan
med fordel følge de to faser i NAB (skitseret i den følgende figur) og
den norske projektmodel, for derigennem af sikre at de rette projekter bliver prioriteret (fase 1) og
får afsat tilstrækkelige midler til at kunne gennemføres (fase 2).
Figur 8:
Governance model for investeringer i hospitalsprojekter baseret på Ny AnlægsBudgettering
5. Governancemodellen
bør
indeholde en fælles budgetstruktur og guidelines til
kalkulationspraksisser herunder optionslister, besparelseskataloger, kvantificering af ricisi,
korrektionstillæg m.m. Dette kan sikre at projekterne estimeres på en ensartet måde, så der
opsamles erfaringspriser der kan sammenlignes mellem forskellige projekter og dermed indgå i
nye estimater.
6. Alle projekter
bør
følge modellen, men det anbefales særligt
at den anvendes på
større projekter
f.eks. over 100 mio. DKK med yderligere krav om ekstern kvalitetssikring for projekter over f.eks.
350 mio. DKK
7. Kvalitetssikringen af projekterne
bør
forankres i Indenrigs- og Sundhedsministeriet og
gennemføres af eksterne uvildige konsulenter med byggetekniske kompetencer og stor erfaring
med prissætning. Her kan man f.eks. trække på Bygningsstyrelsens netværk.
8. Governancemodellen
kan
med fordel koordineres med en central projektmodel for
hospitalsrenovering inspireret af VTM’s projektmodel for supersygehusprojekter (Figur 7) og
tilsvarende projektmodeller baseret på NAB i henholdsvis Bygningsstyrelsen og Bane Danmark.
9. Governancemodellen
kan
på sigt udvides til at omfatte IT projekter og andre store investeringer i
medicinsk udstyr som scannere og partikelkanoner.
10. Der
bør
på den lange bane nedsættes et nationalt program og/eller organisation, der står for
udvikling af retningslinjer og implementering i den regionale hospitalsinfrastruktur. Her kan
inspirationen også komme fra Vejdirektoratet, Bygningsstyrelsen og Bane Danmark samt det
norske Sykehusbygg (sidstnævnte har dog kun en rådgivende funktion).
Side 50 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0051.png
7 Konklusion
Formålet med denne evaluering var at vurdere, om rammevilkårene samlet set for kvalitetsfondsbyggerierne
har været hensigtsmæssige. Forståelsen af rammevilkårene omfatter centralt definerede vilkår ifm.
tilsagnsprocessen for kvalitetsfondsprojekterne.
Rammevilkårene er vurderet i forhold til fire perspektiver omkring forvaltning, projektledelse, byggefagligt
samt gevinstrealisering og er vurderet som hhv. meget hensigtsmæssige, hensigtsmæssige, delvis
hensigtsmæssige og uhensigtsmæssige.
Hovedkonklusion
Samlet set er de centralt opstillede rammevilkår - på datidens præmisser –
delvist hensigtsmæssige.
Nogle projekter er gået rigtig godt – andre projekter har været (og fortsat er) i store vanskeligheder –
særligt de største af byggerierne, de såkaldte Supersygehuse.
Forskellen på succes projekterne imellem, skyldes generelt ikke de centralt opstillede rammevilkår.
Det konkluderes, at der ikke har været noget i rammevilkårene, der har forhindret, at projekterne kunne
gennemføres succesfuldt med den ønskede kvalitet og gevinstrealisering, og inden for den tid og
økonomi som der var til rådighed i projekterne fra start.
Omvendt kan det også konkluderes, at rammevilkårene heller ikke har kunnet forhindre, at flere af
projekterne er kommet i massive vanskeligheder med store konsekvenser til følge.
Med andre ord har rammevilkårene for flere af projekterne vist sig værende for frie.
Nedenstående er en opsummering af de væsentligste konsekvenser ved at rammevilkårene har været
for frie:
Der var i ekspertudvalget ikke tilstrækkeligt med fokus på bygbarhed og bygningsdrift i flere af
indstillede sygehusprojekter, hvorfor flere af projekterne er startet på en urealistisk baggrund i
forhold til den tid og den økonomi var til rådighed.
Det var uhensigtsmæssigt at igangsætte så mange store og komplicerede sygehusbyggerier på
én gang, hvilket har vanskeliggjort læring og vidensdeling på tværs af regionerne og ikke
mindst implementering af dette i projekterne.
Bygherrerne (regionerne) har fra start været under en voldsom stejl læringskurve, og flere
bygherreorganisationer har fra start været overmatchet af byggeriernes størrelse og
kompleksitet.
Byggebranchen generelt (rådgivere, entreprenører, leverandører mv.) har været presset på
ressourcer med den nødvendige ekspertise indenfor Sygehusbyggeri.
Afrapporteringen på flere projekter har været præget af strategisk misrepræsentation, hvorfor
det har været vanskeligt for bl.a. diverse Regionsråd samt Indenrigs- og Sundhedsministeriet at
Side 51 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0052.png
gribe ind over for projekter, der var ude af kurs. Derved har problemer i flere projekter fået lov
at vokse så unødigt store og med efterfølgende store konsekvenser til følge.
Der har været udfordringer og mangler i tilsynene fra regionernes ”uvildige” tilsyn (DTØ) og
Indenrigs- og Sundhedsministeriets ”skærpede tilsyn”. Dels har DTØ ikke været uvildig og dels
har det ”skærpede tilsyn manglet byggetekniske fagligheder. Tilsynene fra DTØ og Indenrigs-
og Sundhedsministeriet har derfor ikke haft den ønskede effekt i forhold til at kunne gribe ind
rettidigt.
Driftsorganisationerne i regionerne burde have været involveret fra start, da et sygehusprojekt
skal designes ud fra et driftsperspektiv som det primære og ikke arkitektur – det ene udelukker
ikke det andet, men det er sygehusdrift, der bør prioriteres højest.
Der burde have været en standard projektmodel defineret fra start og et sæt af værktøjer, som
projektorganisationer skulle anvende i forbindelse med kvalitetsfondsprojekterne.
Flere af projekterne er ikke gået galt, men startet helt forkert og er efterfølgende ikke blevet
kontrolleret rigtigt undervejs, hvorfor problemerne har vokset sig større end nødvendigt.
På baggrund af ovenstående anbefaler vi, at det ”skærpede tilsyn” fra Indenrigs- og Sundhedsministeriets
side styrkes med byggefaglige kompetencer, og der evt. tilføres yderligere hjælp til igangværende
projekter. Det styrkede skærpede tilsyn bør udføres med udgangspunkt i en standard projektmodel.
På lang sigt bør der udarbejdes en central permanent governancestruktur for fremtidige
investeringsprojekter indenfor sygehusbyggeri (renovering og nybyggeri).
Følgende tabel opsummerer de forskelliges rammevilkårs hensigtsmæssighed.
Tabel 6:
Sammenfatning af delkonklusioner at rammevilkårenes hensigtsmæssighed i forskellige perspektiver
Rammevilkår
Tilsagnsproces
Formål med
investering
Øvrige
Styringskæde
Robusthed
Totalramme
Effektiviserings-
gevinster
Tilsynsregime
Eksogene
Ingen standarder
Udbud og
efterspørgsel
Modeller for udbud
og samarbejde
uhensigtsmæssigt
Ikke relevant
Ikke relevant
Ikke relevant
Uhensigtsmæssigt
Hensigtsmæssigt
Ikke relevant
Uhensigtsmæssigt
Ikke relevant
Ikke relevant
Ikke relevant
Ikke relevant
Forvaltning
Delvist hensigtsmæssigt
Menegt
hensigtsmæssigt
Projektledelse
Uhensigtsmæssigt
Delvist
hensigtsmæssigt
Perspektiv
Byggefagligt
Uhensigtsmæssigt
Delvist hensigtsmæssigt
Gevinstrealisering
Delvist hensigtsmæssigt
Meget hensigtsmæssigt
Hensigtsmæssigt
Meget hensigtsmæssigt
Meget hensigtsmæssigt
Ikke relevant
Særdeles
hensigtsmæssigt
Ikke relevant
Hensigtsmæssigt
Hensigtsmæssigt
Ikke relevant
Delvist
hensigtsmæssigt
Ikke relevant
Hensigtsmæssigt
Hensigtsmæssigt
Ikke relevant
Delvist
hensigtsmæssigt
Ikke relevant
Ikke relevant
Ikke relevant
Hensigtsmæssig
Hensigtsmæssigt
Side 52 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0053.png
8 Bilag
8.1 Materiale- og litteraturliste
Oversigt over rapporter og anden materiale anvendt som baggrundsmateriale
8.1.1
Tilsagnsprocessen
8.1.1.1 Tilsagnsprocessen\Erik Juhl udvalget
Ekspertpanel-2008-Screening_vurdering.pdf
Ekspertpanel-2010 Investerings_og_sygehusplaner.pdf
8.1.1.2
Tilsagnsprocessen\Region Hovedstaden
8.1.1.2.1 Tilsagnsprocessen\Region Hovedstaden\Bispebjerg
Bispebjerg_Ansøgning om endeligt tilsagn til Nyt Hospital Bispebjerg [DOK1436535].PDF
Bispebjerg_Endeligt tilsagn om medfinansiering til Nyt Hospital Bispebjerg [DOK1436532].PDF
Bispebjerg_Indstilling fra ekspertpanelet til regeringen vedr. Nyt Hospital Bispebjerg
[DOK1436534].PDF
8.1.1.2.2 Tilsagnsprocessen\Region Hovedstaden\Herlev
Herlev_Ansøgning om medfinansiering til Nyt Hospital Herlev [DOK1436546].PDF
Herlev_Endeligt tilsagn om medfinansiering til udbygning af Herlev Hospital [DOK1436537].PDF
Herlev_Indstilling fra ekspertpanelet til regeringen vedr. Herlev Hospital [DOK1436540].DOC
8.1.1.2.3 Tilsagnsprocessen\Region Hovedstaden\Hillerød
Hillerød_Endeligt tilsagn om medfinansiering til Nyt Hospital Nordsjælland [DOK1436547].PDF
Hillerød_Indstilling fra ekspertpanelet til regeringen vedr. frigivelse af midler til Nyt Hospital
Nordsjælland [DOK1436551].DOC
Hillerød_Revideret ansøgning om endeligt tilsagn til Nyt Hospital Nordsjælland (tjek version)
[DOK1436553].PDF
8.1.1.2.4 Tilsagnsprocessen\Region Hovedstaden\Hvidovre
Hvidovre_Ansøgning om medfinansiering til Nyt Hospital Hvidovre [DOK1436561].PDF
Hvidovre_Endeligt tilsagn om medfinansiering til Nyt Hospital Hvidovre [DOK1436556].PDF
Hvidovre_Indstilling fre ekspertpanelet til regeringen vedr. Nyt Hospital Hvidovre
[DOK1436558].DOC
8.1.1.2.5 Tilsagnsprocessen\Region Hovedstaden\Rigshospitalet
Rigshospitalet_Ansøgning om endeligt tilsagn til udbygning af Rigshospitalet [DOK1436565].DOC
Rigshospitalet_Endeligt tilsagn om medfinansiering til udbygning af Rigshospitalet
[DOK1436564].PDF
Rigshospitalet_Indstilling fra ekspertpanelet til regeringen vedr. Rigshospitalet [DOK1436563].DOC
8.1.1.2.6 Tilsagnsprocessen\Region Hovedstaden\Sct. Hans
Sct. Hans_Ansøgning om endeligt tilsagn om medfinansiering Sct. Hans [DOK1436568].PDF
Sct. Hans_Endeligt tilsagn om medfinansiering fra kvalitetsfonden til udbygning af Sct. Hans Hospital
[DOK1436570].PDF
Side 53 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0054.png
Sct. Hans_Indstilling fra ekspertpanelet til regeringen vedr. endeligt tilsagn til Sct. Hans Hospital
[DOK1436566].DOC
Tilsagnsprocessen\Region Midtjylland
8.1.1.3
8.1.1.3.1 Tilsagnsprocessen\Region Midtjylland\Gødstrup
Gødstrup_Ans¢gning om endeligt tilsagn fra kvalitetsfonden til DNV-Gødstrup [DOK1436412].PDF
Gødstrup_Endeligt tilsagn om medfinansiering fra kvalitetsfonden til Det nye hospital i Vestjylland,
Gødstrup juni 2013 [DOK1436409].PDF
Gødstrup_Indstilling til regeringen vedr. frigivelse af midler fra kvalitetsfonden til DNV-Gødstrup
[DOK1436411].DOC
8.1.1.3.2 Tilsagnsprocessen\Region Midtjylland\Skejby
Aarhus_Ansøgning om medfinansiering til DNU_revideret [DOK1436819].PDF
Aarhus_Endeligt tilsagn til DNU [DOK1436383].PDF
Aarhus_Indstilling til regeringen vedr. frigivelse af kvalitetsfondsmidler til DNU [DOK1436384].DOC
DNU - præcisering af tilsagn
Brev til Region Midtjylland (D765824).pdf
Cover_ Præcisering af forudsætninger for til_ (D751258).doc
DNU præciseret tilsagn (D748303) - Kopi.doc
Opfølgning på tilsagn til DNU (D741057).doc
8.1.1.3.3 Tilsagnsprocessen\Region Midtjylland\Viborg
Viborg_Ansøgning om endeligt tilsagn til Regionshospitalet Viborg [DOK1436438].PDF
Viborg_endeligt tilsagn om midler fra kvalitetsfonden [DOK1436435].PDF
Viborg_Indstilling fra ekspertpanelet til regeringen vedr. Viborg [DOK1436427].DOC
8.1.1.4 Tilsagnsprocessen\Region Nordjylland
Aalborg_Anøgning om endelig tilsagn vedr Nyt Universitetssygehus Aalborg [DOK1436382].PDF
Aalborg_Brev til Region Nordjylland om endeligt tilsagn til Aalborg Universitetshospital
[DOK1436376].PDF
Aalborg_Indstilling fra ekspertpanelet til regeringen vedr. Aalborg Universitetssygehus
[DOK1436377].DOC
8.1.1.5
Tilsagnsprocessen\Region Sjælland
8.1.1.5.1 Tilsagnsprocessen\Region Sjælland\Køge
Køge_Ansøgning om endeligt tilsagn til USK [DOK1436495].PDF
Køge_Endeligt tilsagn om medfinanseiring til USK (D1436492).doc
Køge_Endeligt tilsagn om medfinanseiring til USK [DOK1436492].DOC
Køge_Indstilling fra ekspertpanelet til regeringen vedr. USK [DOK1436493].DOC
8.1.1.5.2 Tilsagnsprocessen\Region Sjælland\Slagelse FAM
Slagelse FAM_Ans¢gning om kvalitetsfondsmidler til Slagelse Sygehus Akutafdeling
[DOK1436529].PDF
Slagelse FAM_Endeligt tilsagn til Slagelse [DOK1436526].PDF
Slagelse FAM_Indstilling fra ekspertpanelet til regeringen vedr. FAM på Slagelse Sygehus
[DOK1436527].DOC
Side 54 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0055.png
8.1.1.5.3 Tilsagnsprocessen\Region Sjælland\Slagelse PSYK
Slagelse PSYK_Ansøgning om endeligt tilsagn [DOK1436503].PDF
Slagelse PSYK_Endeligt tilsagn om medfinansiering til etablering af nyt psykiatrisygehus i Slagelse
[DOK1436502].PDF
Slagelse PSYK_Indstilling fra ekspertpanelet til regeringen vedr. Slagelse Psykiatri
[DOK1436496].DOC
8.1.1.6
Tilsagnsprocessen\Region Syddanmark
8.1.1.6.1 Tilsagnsprocessen\Region Syddanmark\Aabenraa
Aabenraa_Ansøgning om endeligt tilsagn til Aabenraa Sygehus [DOK1436455].PDF
Aabenraa_endeligt tilsagn om medfinansiering fra kvalitetsfonden til udbygning af Aabenraa
Sygehus [DOK1436453].PDF
Aabenraa_Indstilling fra ekspertpanelet til regeringen vedr. Aabenraa Sygehus [DOK1436452].DOC
8.1.1.6.2 Tilsagnsprocessen\Region Syddanmark\Kolding
Kolding_Ansøgning - Elementer til finansieringsans¢gning Kolding Syge hus (tjek version)
[DOK1436446].PDF
Kolding_Endeligt tilsagn om medfinansiering [DOK1436441].DOC
Kolding_Indstilling fra ekspertpanelet til regeringen vedr. Kolding [DOK1436440].PDF
8.1.1.6.3 Tilsagnsprocessen\Region Syddanmark\Odense
Odense_Ansøgning om medfinansiering til Nyt OUH_revideret [DOK1436820].PDF
Odense_Endeligt tilsagn om medfinansiering til OUH [DOK1436448].PDF
Odense_Indstilling fra ekspertpanelet til regeringen vedr. OUH [DOK1436449].PDF
8.1.1.7
Tilsagnsprocessen\Review af projektplaner
Ekspertpanel_Konsulentopgaven (D712203).doc
Kontrakt Bistand til ekspertpanelet vedr sygehusinvesteringer (D712702).docx
Konsulentopgave og krav til ansøgninger_3 vedhæftede filer_ (D712202).htm
Krav til materiale fase I - endelige tilsagn (D712204).doc
Notat om proces for konvertering til endeligt tilsagn (D131163).doc
8.1.1.7.1
Udbudsmateriale, konsulentopgave vedr. rådgivning af ekspertpanelet
Miniudbud_ Rådgivning af ekspertpanelet vedr sygehusinvesteringer.HTM
Opgave - rådgivning af ekspertpanelet vedr. sygehusinvesteringer_udbud.PDF
BILAG A_Ekspertpanelets_screening_nov_2008.PDF
Bilag B_Tilsagnsbreve januar 2009.PDF
Bilag C_Krav til materiale fase I.PDF
Bilag C_Krav til materiale fase I - bilag med indberetningsskema.PDF
Bilag C_Krav til materiale fase I - bilag om planlaegning.PDF
8.1.1.7.2
Præsentationer til udvalget
Bispebjerg Hospital - 2013-09-23.PDF
Ekspertpanelet - Køge - 2013-11-12.PDF
Gødstrup - 19. juni 2012 - Final.PPTX
Herlev - Præsentation for ekspertpanelet - 2012-01-13.PPTX
Hvidovre Hospital - 2012-11-13 - Deloitte - Præsensation for udvalget.PDF
Side 55 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0056.png
NUA - præsentation for ekspartpanelet #2.PDF
Nyt Hospital Nordsjælland-udkast 2 - AK.PPTX
OUH - præsentation for ekspertpanelet.PPTX
Reg Midt - DNU - 05 - 2010-06-03.PPTX
Slagelse Sygehus - Ny fælles Akutafdeling - 05 - 2010-05-20.PPTX
Viborg og Kolding 02.09.2010.PPTX
8.1.2 Byggestyring konsulentrapporter
EY (2008) Kommuners og regioners gennemførelse af anlægsprojekter-RAPPORT.pdf
EY (2015) Evaluering af byggestyringsprincipperne for de 16 kvalitetsfondsprojekter-RAPPORT.pdf
EY (2017) Granskning af Niels Bohr Byggeriet-RAPPORT.pdf
KL (2008) God anlægsstyring i kommuner og regioner-RAPPORT.pdf
KPMG 2008 Økonomisk styring af større anlægsprojekter sygehusprojekter-BILAG.pdf
KPMG 2008 Økonomisk styring af større anlægsprojekter sygehusprojekter-PRÆSENTATION.pdf
8.1.3 Grundlag for SUM’s tilsyn
Forudsætninger og krav til de kvalitetsfondsstøttede sygehusbyggerier.pdf
Sundheds- og Ældreministeriets vurdering af regionernes overholdelse af tilsagnskrav i
kvalitetsfondsprojekterne.pdf
8.1.3.1 Grundlag for SUM’s tilsyn\Administrationsgrundlag
Administrationgrundlag 2020 vs 2023.docx
Administrationsgrundlag vedr. Sundhedsministeriets kvalitetsfondsmidler til sygehusinvesteringer,
august 2020.pdf
Administrationsgrundlag vedr. Sundhedsministeriets kvalitetsfondsmidler til sygehusinvesteringer,
august 2023 - ENDELIG VERSION.pdf
8.1.3.2 Grundlag for SUM’s tilsyn\Regnskabsinstruks
Regnskabsinstruks til behandling af tilskud fra Kvalitetsfonden til sygehusbyggeri 2012.pdf
Regnskabsinstruks til behandling af tilskud fra Kvalitetsfonden til sygehusbyggeri 2013.pdf
Regnskabsinstruks til behandling af tilskud fra Kvalitetsfonden til sygehusbyggeri 2023 - ENDELIG
VERSION.pdf
8.1.3.3 Grundlag for SUM’s tilsyn\Revisionsinstruks
Revisionsinstruks til behandling af tilskud fra Kvalitetsfonden til sygehusbyggeri, august 2023.pdf
8.1.4 Eksterne gennemgange af kvalitetsfondsprojekter
Aalborg 2020 - Handlingsplan ekstern undersøgelse.PDF
Herlev 2019 - Ekstern gennemgang.PDF
Herlev 2019 - Fortrolig Bilag til ekstern gennemgang.PDF
Hillerød 2022 - Endelig rapportering af gennemgang.PDF
Odense 2019 - Ekstern gennemgang.PDF
Side 56 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0057.png
8.1.4.1
8.1.4.2
Skejby 2011 - Vurdering af DNU projektet_Final.PDF
Slagelse PSYK 2015 - Vurdering af GAPS' risikostyring.PDF
Eksterne gennemgange af kvalitetsfondsprojekter\Skejby 2014
Arealændringer i DNU.PDF
Disp N2 feb.PDF
DNU-besvarelse af Revideret kommissorium revid. 20.03.14.PDF
DTØ vurdering af RM besvarelse af kommissorium I vedr. DNU.HTM
DTØ vurdering af regionens besvarelse af Kommissorium vedr DNU-projektet (2).PDF
Genanvendelse af it-udstyr.PDF
Genanvendelse af medicoteknisk udstyr i DNU-projektet.PPT
Justeringsreserven_m datoer.PDF
Mulig indflytning Acceleratorer.PPT
N1 disp februar.PDF
N1 opdateret budget.PDF
Noter til ufo prognose N2 den 10.1.2014.PDF
Nyanskaffelser, genbrug og genanvendelse af inventar og udstyr.PDF
PID - Test, udflytning og udstyr..PDF
Plan B bygning O.PDF
Prognose for UFO N2_13-01-2014.PDF
Eksterne gennemgange af kvalitetsfondsprojekter\Skejby 2016
Bilag A.1 - Notat vedr. GAP analyse.PDF
Bilag A.2 - Kompetenceskema DNU.PDF
Bilag B.1 - Orientering om risikostyring i DNU projektet.PDF
Bilag B.2 - Kvartalsrapport KF projekterne pr. 31. dec. 2015.PDF
B.3 - Kvartalsvis risikorapport pr. 31. dec. 2015.PDF
Bilag C.1 - Notat 210 Audit på tilsyn. Opgavebeskrivelse.PDF
Bilag C.2 - Notat 213 Audit på tilsynet.PDF
Bilag C.3 - Notat 211 Rådgivers opgaver og ansvar i forbindelse med byggeledelse,
projektopfølgning og fagtilsyn.PDF
Bilag C.4 - Juridisk notat - Omfanget af Totalrådgivers ydelse 11-03-2016.PDF
Bilag C.5 - Mail fra byggechefen til RG-DNU.PDF
Bilag C.6 - RG-DNUs svar på mail fra byggechefen.PDF
Bilag C.7 - Handlingsplan ift. RGs ydelser.PDF
Bilag D.1 - Orientering om færdiggørelsestidsplanens form og indhold.PDF
Bilag D.2 - Referat PL-m¢de 09-02-2016.PDF
Bilag D.3 - Bilag PL-referat Færdiggørelse byggeri - godkendt på PL m¢de 09 02 2016.PDF
Bilag D.4 - Status for byggefelter - pr 18 marts 2016.PDF
Bilag D.5 - S1 - Status fællesfunktionstest 04032016.PDF
Bilag D.6 - Fællesfunktionstest i S1 04032016.PDF
Bilag F.1 - Notat 212 - vurdering af besparelse ved adm og patienthotel.PDF
Bilag H.1.a - Prognose for reserveforbrug.PDF
Bilag H.1.b - Fortrolig - bilag 1 - prognose for reserveforbrug.PDF
Bilag H.1.c - Fortrolig - vurdering af krav (udkast).PDF
Bilag H.2 - Tættere opfølgning Q4 2015 - tabel 3.PDF
DNU - Endelig DTØ-rapport 2016.PDF
DNU - Udkast til DTØ-rapport - DNU handlingsplan 040416.PDF
Leveranceoversigt d. 31. marts 2016.PDF
Notat fra EY og leverancer fra RM vedr. DNU handlingsplan.HTM
Side 57 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0058.png
8.1.5 Rigsrevisionen
Rigsrevisionen 2020-Beretning om ændringer i sygehusbyggerierne-SR1119.pdf
Rigsrevisionen 2023-Byggeriet af Nyt Hospital Nordsjælland-SR0423.pdf
Rigsrevisionen-2011-Beretning om sygehusbyggerier.pdf
8.1.6 Temaer
Sundheds- og Ældreministeriets vurdering af regionernes overhold... (D799744).docx
8.1.6.1 Tema-Effektiviseringer i kvalitetsfondsprojekterne
Bilag 1 Oversigt over regionernes effektiviseringstiltag ultimo 2022.pdf
Status på realisering af effektiviseringsgevinster i kvalitetsfondsprojekterne i 2022.pdf
8.1.6.2
Tema-Risikostyring i kvalitetsfondsprojekterne
Bilag 1 Deltagerliste 13. december 2016.XLSX
Bilag 2 Risikostyring i kvalitetsfondsprojekterne - set fra SUM.PPTX
Bilag 3 Wilhelm Berner-Nielsens oplæg.PDF
Bilag 4 Oplæg fra DNU - sygehusinvesteringer..PDF
Bilag 5 Kenneth Holms oplæg SUM 13-12-2016.PPT
Referat af 360° på risikostyring i kvalitetsfondsprojekterne.PDF
8.1.6.3 Temaer\Tema-Totalentreprise i kvalitetsfondsprojekter
Baggrundsnotat Totalentreprise i kvalitetsfondsprojekter.pdf
Totalentreprise i kvalitetsfondsprojekter set fra SUM.pdf
8.1.7
Perspektivering
EY-2016-Eierskap og forvaltning.pdf
Larsen-2022-Healthy Hospital Projects Improving hospital projects' front-end phase.pdf
NOU-2023-Fellesskapets sykehus.pdf
Sykekusbyg-2017-Veileder-for-tidligfasen-i-sykehusbyggprosjekter.pdf
8.1.8 Andre kilder
ING-2011-Ingeniører om supersygehuse - Byg et ad gangen.dk.url
Pedersen-2018-Hvordan-synes-du-selv-det-gaar-med-de-16-kvalitetsfonds byggerier.pdf
AxcelFuture-2023-Supersygehusene har nu kostet 12,1 mia. mere end ventet.pdf
Rambøll-2023-ANALYSE AF VEDLIGEHOLDELSESBEHOVET I REGIONERNES
SYGEHUSBYGNINGER.pdf
Digitaliseringsstyrelsen-2022-Vejledning til gevinstrealisering.pdf
Gottlieb-2020-Strategiske partnerskaber i Københavns Kommune.pdf
Bekdik & Thuesen-2016- Reinventing the Hospital – A Study of Lost Synergies in Danish
Healthcare.pdf
Side 58 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0059.png
Volden & Samset-2017-Governance of major public investment projects: Principles and practices in
six countries.
Transport of energiministeriet-2006-Aktstykke 16, Transport- og Energiministeriet.pdf
Transportministeriets-2024-Hovednotatet for Ny Anlægsbudgettering.pdf
Welde & Klakegg-2024-Avoiding Cost Overrun Through Stochastic Cost Estimation and External
Quality Assurance.pdf
Bygningsstyrelsen-2017-Praktiske-anvisninger-til-totaloekonomi.pdf
ConceptProgrammet 2024 (https://www.ntnu.no/concept)
VTM Standard projektmodel for supersygehuse
Notat-Sammenligning af danske og norske governancemodeller
8.1.9 Noter fra workshops og interviews
Referater fra workshop (to referenter)
Interviewnotater fra samtaler med forskellige interessenter
Side 59 af 60
 SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 348: Orientering om evaluering af rammevilkår for kvalitetsfondsprojekterne, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2890320_0060.png
8.2 Oversigt over alle kvalitetsfondsprojekterne
Kvalitetsfondsprojekter: Totalramme, status for ISM’ tilsyn og forventet ibrugtagningsår
Projekt
* = Delvist ibrugtaget
^ = Fuldt ibrugtaget
(FAM) = Akuthospital med
fælles akutmodtagelse
Region Hovedstaden
Nyt Hospital Bispebjerg* (FAM)
Nyt Hospital Herlev^ (FAM)
Nyt Hospital Nordsjælland
(FAM)
Nyt Hospital Hvidovre* (FAM)
Det Nye Rigshospital^
Ny Retspsykiatri Sct. Hans^
Region Midtjylland
Det Nye Universitetshospital i
Aarhus (DNU)^ (FAM)
Det Nye Hospital i Vest,
Gødstrup (DNV)^ (FAM)
Regionshospitalet Viborg
(RHV)^ (FAM)
Region Nordjylland
Nyt Aalborg Universitetshospital
(NAU) (FAM)
Region Sjælland
Universitetshospital Køge
(USK)* (FAM)
Totalramme
1
totalramme/
nyt styrende
budget (mio.
(mio. kr., (mio. kr., kr.
2009-pl)
2024-pl)
2024-pl)
13.092
18.402
21.550
3.004
2.290
3.907
1.470
1.855
566
10.837
4.223
3.219
5.491
2.066
2.608
796
15.232
4.966
3.219
7.896
2.066
2.608
796
15.232
Økonomisk
prognose,
pct.
2
Status for
ministeriets
tilsyn
Afslutning af projekt
Aktuel
status
(forventet/
realiseret)
3
Ved
endeligt
tilsagn
2024
2018
2020
2021
2018
2018
19 Skærpet tilsyn
Byggeri afsluttet,
anlægsregnskab
9 udestår
49 Skærpet tilsyn
38 Skærpet tilsyn
Anlægsregnskab
afsluttet,
14-17 verserende tvister
Byggeri afsluttet,
anlægsregnskab
4 udestår
Byggeri afsluttet,
anlægsregnskab
0 udestår
Anlægsregnskab
afsluttet,
0 verserende tvister
Kvartalsvis
0 rapportering
4
Uafklaret
2022
2026
2024
2020
2021
6.451
3.222
1.164
4.191
4.191
5.493
4.083
9.067
4.529
1.636
5.891
5.891
7.721
5.739
9.067
4.529
1.636
7.402
7.402
8.006
6.024
2019
2022
2020
2019
2020
2018
30 Skærpet tilsyn
2026
2020
5 Skærpet tilsyn
Anlægsregnskab
og evt. tvister
21 afsluttet
Anlægsregnskab
og evt. tvister
0 afsluttet
Anlægsregnskab
afsluttet,
0 verserende tvister
6 Skærpet tilsyn
Anlægsregnskab
og evt. tvister
1 afsluttet
2026
2021
Psykiatri i Slagelse^
Akutmodtagelse i Slagelse^
(FAM)
Region Syddanmark
Kolding Sygehus^ (FAM)
Nyt Odense
Universitetshospital (Nyt OUH)
(FAM)
Aabenraa Sygehus^ (FAM)
I alt
1.110
300
8.621
1.560
422
12.117
1.560
422
12.573
2015
2013
2014
2013
912
6.444
1.264
42.235
1.282
9.057
1.777
59.363
1.282
9.514
1.777
64.764
2017
Uafklaret
2020
2016
2020
2020
Side 60 af 60