SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Sundhedsudvalget 2023-24
SUU Alm.del Bilag 317
Offentligt

Sundhedsstruktur-

kommissionens

baggrundsrapport

Juni 2024

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Juni 2024

Indenrigs- og Sundhedsministeriet

Slotsholmsgade 10-12

1216 København K

Telefon: +45 72 26 90 00

E-mail: [email protected]

ISBN 978-87-7601-428-5 (digital version)

ISBN 978-87-7601-427-8 (trykt version)

Fotos:

Side 1: Getty Images

Design: Indenrigs- og Sundhedsministeriets kommunikationsenhed

i samarbejde med BGRAPHIC

Tryk: OnPrint A/S

Publikationen kan hentes på

www.ism.dk

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Indhold

Kapitel 1: Sygehusområdet – det sekundære sundhedsvæsen

Kapitel 2: Det kommunale sundhedsområde og nærliggende områder

Kapitel 3: Psykiatri

Kapitel 4: Det almenmedicinske tilbud

Kapitel 5: Praktiserende speciallæger

Kapitel 6: Den øvrige praksissektor

Kapitel 7: Styring af sektorernes samspil

Kapitel 8: Digitalisering og data

Kapitel 9: Regionernes øvrige opgaver

Kapitel 10: Private sundhedsforsikringer

Litteratur

Figurer, tabeller og andre illustrationer

106

140

149

154

165

183

189

204

213

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Kapitel 1: Sygehusområdet

– det sekundære sundhedsvæsen

Kapitel 1 handler om den nuværende styring og organisering af sygehusvæsenet, inklusive de præhospitale

tilbud. Fokus er rettet mod det somatiske sygehusområde, men temaer, der er generelle for både somatik

ken og psykiatrien, fx tværgående styring, vil også blive behandlet. Særlige forhold indenfor psykiatri

området vil blive beskrevet i kapitel 3.

Kapitlet her er delt op i fire dele. Den første del beskriver den gældende regulering og organisering af

sygehussektoren. Herefter behandles udviklingen i sygehusstrukturen og de akutte beredskaber. Kapitlets

tredje del beskriver ressourcerne og kapaciteten indenfor sygehusområdet med fokus på udgiftsudviklingen

og beskæftigelse på de offentlige sygehuse. I fjerde og sidste del af kapitlet analyseres sygehusenes opgave

løsning og særlige problemstillinger for sygehusene.

Regulering og organisering af sygehussektoren

Sygehusene er underlagt en række overordnede regulerings- og styringsinstrumenter. I det følgende

afsnit vil de mest centrale lovgivningsmæssige rammer i sundhedsloven bl.a. blive beskrevet. Det gælder

fx patientrettighederne, den økonomiske styring og specialeplanlægningen. Derudover beskrives ”bløde”

styringsinstrumenter, såsom de nationale kliniske retningslinjer og kvalitetsstandarder.

Lovgivning om sygehustilbud i sundhedsloven og psykiatriloven

Det sekundære sundhedsvæsen har til opgave at foretage undersøgelse, diagnosticering, sygdoms-

behandling, fødselshjælp, genoptræning på sygehus, sundhedsfaglig pleje og forebyggelse og sundheds

fremme i forhold til den enkelte patient. Alle enheder, der udfører de opgaver, kan karakteriseres som

et sygehus. Det er dermed ikke en egentlig forudsætning, at et sygehus har en sengekapacitet, et sygehus

er i højere grad bundet op på det lægefaglige virke. En speciallægepraksis kan derfor godt udføre sygehus-

opgaver.

Regionerne har ifølge sundhedsloven ansvaret for at varetage sygehusvæsenets opgaver. Som udgangspunkt

udfører regionerne sygehusvæsenets opgaver på egne sygehuse. Regionen kan derudover indgå aftale med

andre regioners sygehusvæsner eller kan indgå overenskomst med eller på anden måde benytte private

institutioner som led i løsningen af sygehusvæsenets opgaver.

Der findes også en række foreningsejede sygehuse, som er angivet i sundhedsloven §79, stk. 2, fx Epilepsi

hospitalet i Dianalund og Vejlefjord Rehabilitering og Center for Hjerneskade.

For de sygehuse gælder det,

at beliggenhedsregionen har pligt til at indgå driftsoverenskomst med sygehuset på vegne af samtlige

regioner.

Regionerne har pligt til at tilbyde behandling til enhver, der har bopæl i Danmark, og skal behandle alle

på samme vilkår uden hensyntagen til, hvilken region de har bopæl i. Regionen har alene det fulde

finansieringsansvar for borgere, der har bopæl i regionen, uanset hvilket af det samlede sygehusvæsens

sygehuse, der benyttes. I det ligger patienternes ret til frit sygehusvalg.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet, “Bekendtgørelse af sundhedsloven”, LBK nr 247 af 12/03/2024 § 79, stk. 2 (2024).

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Regionerne har derudover en række lovbundne forpligtelser om patientvejledning, der har til formål at

vejlede patienterne i deres rettigheder i forhold til frit sygehusvalg, udvideret frit valg sygehusvalg og klager

over rettigheder og patienterstatning m.v. Endelig har regionerne en række pligter, hvad angår kvalitets-

udvikling, IT, forskning, indberetning om sygehusenes virksomhed og patientsikkerhed på sygehusområdet.

Patientrettigheder

Der er patientrettigheder om det frie sygehusvalg, ret til hurtig udredning (udredningsret), det udvidede

frie sygehusvalg og maksimale ventetider for behandling af livstruende sygdomme, som skal sikre

patienterne hurtig udredning og behandling. De forskellige patientrettigheder vil blive kortlagt i det

følgende.

Frit sygehusvalg

Det frie sygehusvalg blev indført i 1993. Det primære formål var at gøre det lettere for patienter af krydse

de daværende amtsgrænser for at understøtte en bedre kapacitetsudnyttelse og reducere forskelle i

ventetider. Derudover var der en forventning om, at det kunne bidrage til generelt at reducere ventetiderne,

ud fra den forventning, at patienter ville søge efter sygehuse med lav ventetid på operationer og skabe en

form for konkurrence om lave ventetider.

Retten til frit sygehusvalg indebærer, at patienter, der er henvist til udredning eller behandling på sygehus,

kan vælge mellem bopælsregionens egne sygehuse, andre regioners sygehuse og de private specialsygehuse,

der er nævnt i sundhedslovens § 79, stk. 2. Patientens brug af retten til frit sygehusvalg skal ikke godkendes

af bopælsregionen. I praksis udøves det frie sygehusvalg typisk ved, at patienten vælger et sygehus i samråd

med den henvisende læge, oftest en alment praktiserende læge eller en praktiserende speciallæge, som

sender henvisningen til patientens valgte sygehus.

Retten til frit sygehusvalg omfatter alle patienter, som er henvist og visiteret til udredning, diagnostiske

undersøgelser eller behandling på sygehusafdelinger. Retten kan begrænses af sygehusafdelingernes

kapacitet, og patienten kan afvises, hvis afdelingen har kapacitetsudfordringer, og hvis væsentlige hensyn

til patienter med bopæl i sygehusets optageområde ellers ville blive tilsidesat, eller afdelingen fx er

forbeholdt specialiseret behandling. Regionerne skal offentliggøre en oversigt over samarbejdssygehusene

(sygehusvalg.dk).

Regionen har, som anført tidligere, det fulde finansieringsansvar for borgere, der har bopæl i regionen,

uanset hvilket af det samlede sygehusvæsens sygehuse, der benyttes. Det indebærer, at bopælsregionen

har en betalingsforpligtelse i forhold til egne borgeres brug af andre regioners sygehusvæsen. Til brug for

en hensigtsmæssig administration af den betalingsforpligtelse er udviklet det såkaldte DRG-system, som

takstsætter brug af sygehusene, og hvor Sundhedsdatastyrelsen varetager brugen af DRG-systemet og

understøtter regionerne i den mellemregionale afregning.

Det udvidede frie sygehusvalg

Det udvidede frie sygehusvalg (behandlingsret) blev indført i 2002 for somatikken og gradvist fra 2008 til

2010 for psykiatrien, hvor det først blev etableret på børne og ungeområdet og for voksne fra 2010. Ved

etableringen i 2002 blev det i første omgang efter 60 dages ventetid og fra 2007 efter 30 dages ventetid.

I 2023 og 2024 blev grænsen midlertidigt ændret til 60 dage. Rettigheden betyder, at patienter, som er

henvist til sygehusbehandling og udredt, kan vælge at blive behandlet på et aftalesygehus, hvis bopæls

regionen ikke indenfor 30 dage kan tilbyde behandling ved egne sygehuse, andre regioners sygehuse

eller samarbejdssygehuse (Se ”To typer af aftaler med de kommercielle privathospitaler” i afsnittet om

private sygehuse). Det er den del af det udvidede frie sygehusvalg, som ofte også omtales som behandlings

retten.

Det er Danske Regioner, som indgår aftalerne med de private sygehuse, som patienter kan bruge ved

benyttelse af det udvidede frie sygehusvalg. Alle kvalificerede privathospitaler kan og har dermed ret til

at indgå en aftale med Danske Regioner. På nuværende tidspunkt er der tale om toårige centrale aftaler,

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

som forhandles mellem Sundhed Danmark (Foreningen af danske sundhedsvirksomheder) og Danske

Regioner på vegne af regionerne. Regionerne skal offentliggøre en oversigt over aftalesygehusene (sygehus

valg.dk).

Det udvidede frie sygehusvalg indebærer derudover, at en patient også kan vælge at blive behandlet på et

aftalesygehus, når det regionale sygehus ændrer datoen for kirurgisk behandling, uanset om det er muligt

at tilrettelægge en ny behandlingsdato indenfor den samlede periode på 30 dage. Endelig indgår det

udvidede frie sygehusvalg også som en del af retten til hurtig udredning.

Ret til hurtig udredning

Ret til hurtig udredning indenfor 30 dage (udredningsret) blev indført i september 2013 for somatikken og

i 2014 for psykiatrien. Retten indebærer, at man som patient har ret til at blive udredt indenfor 30 dage,

hvis det er fagligt muligt enten på bopælsregionens egne sygehuse, andre regioners sygehuse som bopæls

regionen sædvanligvis samarbejder med eller et privat samarbejdssygehus. Hvis det ikke er muligt at

udrede patienten indenfor 30 dage, har patienten ret til en udredningsplan.

Fra 2015 blev udredningsretten skærpet og omfattet af det udvidede frie sygehusvalg, så patienten fik ret

til at blive udredt på et privat aftalesygehus, hvis bopælsregionen af kapacitetsmæssige årsager ikke kan

tilbyde patienten endelig udredning indenfor 30 dage.

Maksimale ventetider for behandling af livstruende sygdomme

De maksimale ventetider for kræftområdet og iskæmiske hjertesygdomme blev indført i 1999 og skal sikre

patienter med livstruende sygdom hurtig udredning og behandling. På kræftområdet gælder det fx, at der

maksimalt må gå 14 dage fra henvisning til udredning, og tilsvarende maksimalt 14 dage fra patient har

givet samtykke til behandling påbegyndes (dog maksimalt 28 dage fra der er henvist til behandling).

Bopælsregionen er ansvarlig for at sikre et tilbud om behandling indenfor de maksimale ventetider. Hvis

sygehuset ikke kan tilbyde behandling indenfor de maksimale ventetider, skal sygehuset henvisning til

behandling på et andet offentligt eller privat sygehus i Danmark eller i udlandet indenfor de maksimale

ventetider. Det kan fx gøre sig gældende, hvis den relevante sygehusafdeling har kapacitetsmæssige

vanskeligheder. Bopælsregionen har pligt til at tilrettelægge sygehusbehandlingen i udlandet. Hvis syge

huset ikke kan finde et offentligt eller privat sygehus i Danmark eller i udlandet, skal sygehuset kontakte

Sundhedsstyrelsen. Sundhedsstyrelsen skal da forsøge at finde et behandlingstilbud i Danmark eller i

udlandet indenfor de maksimale ventetider. Patienten kan også selv forsøge at finde et behandlingstilbud

på et sygehus i Danmark eller i udlandet, hvis det kan varetage behandlingen på forsvarlig vis. Sundheds-

styrelsen skal dog først godkende henvisningen.

Regulering af aktivitet og kvalitet

Der er og har været mange initiativer til regulering af sygehusenes og det øvrige sundhedsvæsenets

aktiviteter. En stor del af dem er på kvalitetsområdet, herunder det nationale kvalitetsprogram, Vælg

Klogt, Behandlingsrådet, Landsdækkende Undersøgelse af Patientoplevelser (LUP) og udarbejdelse af

anbefalinger, vejledninger og retningslinjer. I følgende afsnit bliver en række af dem beskrevet. De mange

initiativer indikerer at kvalitetsudviklingen på sygehusområdet samlet set har været fragmenteret.

Den Danske Kvalitetsmodel

Indtil 2003 var de nationale kvalitetsprogrammer og -strategier baseret på en frivillighedsmodel, hvor det

var op til amterne og de enkelte sygehuse, hvordan og hvornår mere systematisk kvalitetssikring skulle

indføres. Med økonomiaftalen for 2003 mellem regeringen og amterne skete der et kursskifte i retning af

en mere målrettet og forpligtende indsats, da der var enighed om at udvikle en fælles dansk akkrediterings

model, Den Danske Kvalitetsmodel. Udviklingen af modellen skulle ske i et samarbejde med dansk

ekspertise og en anerkendt international sundhedsakkrediteringsorganisation. Sigtet var, at den over

en årrække skulle dække hele sundhedsvæsenet.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Institut for Akkreditering og Kvalitetsudvikling i Sundhedsvæsenet (IKAS) blev etableret i 2005 af parterne

bag Den Danske Kvalitetsmodel. IKAS blev oprettet for at udvikle og drive modellen. Idéen bag Den

Danske Kvalitetsmodel var, at der skulle indsamles kvantitative data, der skulle belyse, om en lang række

processer blev gennemført i overensstemmelse med bedste praksis. Hvis data viste, er der var et gab i

forhold til den ønskede praksis, ville det data blive offentliggjort og præsenteret for klinikere og ledere for

at drive forandringer i retning af at lukke gabet.

Den danske kvalitetsmodel blev udrullet samtidig med en række andre kvalitetsinitiativer. Med virkning

fra 2004 trådte en ny lov om patientsikkerhed fx i kraft. Loven betød, at en række utilsigtede hændelser

skulle registreres og for manges vedkommende gøres til genstand for kerneårsagsanalyse.

Nationalt kvalitetsprogram og nationale mål

I 2016 blev der indført et nyt nationalt kvalitetsprogram for sundhedsvæsenet, der skulle flytte fokus fra

aktivitet og produktivitet til nye styringsinstrumenter, med et balanceret fokus på aktivitet, kvalitet,

resultater og omkostninger. Tilgangen indebærer, at der er fastlagt få, ambitiøse, nationale kvalitetsmål,

som skal at afspejle den værdi, kvalitet og resultater sundhedsvæsenet skaber for den enkelte patient.

Målene bruges til kvalitetsstyring med fokus på udvikling af en forbedringskultur og understøttes af større

synlighed om resultater og kvalitet og en mere systematisk brug af data.

Den skitserede omlægning er kommet til udtryk ved otte nationale mål for sundhedsvæsenet, som regioner

og kommuner måles på, og hvor parterne (regeringen, Danske Regioner og KL) årligt mødes for at følge op

på de nationale mål og gøre status, bl.a. i form af en statusrapport. De nationale mål er blot ét element i en

større omstilling af kvalitetsarbejdet. I 2016 blev der også introduceret nye lærings- og kvalitetsteams og

et nationalt ledelsesprogram.

Et vigtigt element i brugen af de nationale mål er, at de er lokalt forankret og omsættes til konkrete lokale

delmål og indsatser, så de giver mening for sundhedspersonalet. Der er en større metodefrihed for

personalet, som skal være med til at definere de indsatser, som skal løfte kvaliteten for den enkelte patient.

Det er op til regionsråd og sygehusledelser at sikre, at det sker.

Region Midtjylland har flest indikatorer, som ligger over landsgennemsnittet. Regionen har 25 ud af 45

indikatorer, som er over landsgennemsnittet, jf. figur 1.1. Region Sjælland er omvendt den region, der med

27 ud af 45 har flest indikatorer under. På tværs af regioner er der generelt variation i, på hvilke indikatorer

regionerne ligger over og under landsgennemsnittet.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.1

Niveau for nationale mål-indikatorer (45 ud af 48) for regioner i forhold til landsgennemsnittet

i 2022

Antal indikatorer

Region Sjælland

Antal indikatorer

Region Syddanmark

Region Hovedstaden

Region Midtjylland

Region Nordjylland

På niveau med landsgns.

Bedre end landsgns.

Dårligere end landsgns.

Anm.: På niveau med landsgns. betyder, at indikatoren afviger mindre fra landsgennemsnittet end +/- 1 pct.

Kilde: Optælling på baggrund af datagrundlag for Nationale Mål 2023; 2 indikator indgår uden tal. 1 indikator opgøres kun på landsplan.

Kliniske retningslinjer og anbefalinger

Sundhedsstyrelsen og de lægefaglige selskaber/fagpersoner udarbejder løbende nationale kliniske

retningslinjer og anbefalinger om korrekt og bedst sundhedsfaglig ydelse i specifikke kliniske situationer,

samt for særlige patientforløb. De nationale retningslinjer og anbefalinger skal sikre en sundhedsfaglig

indsats af ensartet, høj kvalitet for sygehuse, de almenmedicinske tilbud og kommuner. De bliver brugt

som beslutningsstøtte af fagpersoner og har til hovedformål at understøtte:

•

Evidensbaseret indsats af ensartet høj kvalitet på tværs af landet

•

Prioritering i sundhedsvæsenet

•

Vidensdeling på tværs af sektorer og faggrupper

I praksis har retningslinjerne udviklet sig til faglige anbefalinger, som også spiller i en rolle i forbindelse

med tilsyn og faglige klagesager.

Retningslinjerne og anbefalingerne udarbejdes ud fra et sundhedsfagligt perspektiv, og omfatter som

udgangspunkt ikke økonomiske og organisatoriske hensyn. De kliniske retningslinjer har til formål at højne

behandlingskvaliteten, men kan samtidig medføre et uhensigtsmæssigt personale- og ressourcetræk, som

kan føre til kapacitetsmæssige udfordringer. Det er regionernes og kommunernes ansvar at implementere

retningslinjerne og anbefalingerne, der ikke er af juridisk bindende karakter.

En opsamling på erfaringerne med de kliniske retningslinjer fra 2017 viste, at alle regionerne havde

arbejdet med implementering af retningslinjerne på sygehuse under hensyntagen til bl.a. de økonomiske

konsekvenser, mens der var få konkrete erfaringer med, hvordan de nationale kliniske retningslinjer

var implementeret i kommunerne.

Retningslinjer og anbefalinger er omfattet af det udvidede total

Sundhedsstyrelsen, “Erfaringsopsamling af projektet Nationale Kliniske Retningslinjer 2012-2016”, 2017.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

balanceprincip (DUT), det vil sige, at de centrale myndigheder skal økonomisk kompensere regionerne for

de meropgaver, som følger af bindende krav eller anbefalinger og henstillinger, som er udarbejdet af de

centrale sundhedsmyndigheder.

Regionernes Kliniske Kvalitetsudviklingsprogram (RKKP)

Det datadrevne kvalitetsarbejde understøttes af Regionernes Kliniske Kvalitetsudviklingsprogram (RKKP).

RKKP står for drift og udvikling af omkring 80 landsdækkende kliniske kvalitetsdatabaser. Databaserne skal

belyse kvaliteten af den sundhedsfaglige behandling og bidrage til at forbedre sundhedsvæsenets indsats

og resultater og leverer bl.a. data til de årlige opdateringer af status for de otte nationale kvalitetsmål.

Landsdækkende Undersøgelse af Patientoplevelser (LUP)

I 2000 blev den første Landsdækkende Undersøgelse af Patientoplevelser (LUP) gennemført. LUP er en

national spørgeskemaundersøgelse, hvor patienter kan give feedback på deres indlæggelse eller ambulante

besøg på et hospital. Formålet er at sammenligne og identificere forskelle i patienttilfredshed på sygehus-

niveau i forhold til temaerne kerneydelse, koordination, kontinuitet, kommunikation, information og frit

sygehusvalg. I den seneste måling for somatikken for 2023 har 88 pct. af patienterne en høj eller meget

høj grad af tilfredshed samlet set, jf. figur 1.2. Der er dog en vis regional variation, hvor patienterne øst

for Storebælt i lidt mindre grad er meget tilfredse end i resten af landet.

Figur 1.2

Patienternes samlede tilfredshed, LUP somatik 2023

89 pct.

87 pct.

88 pct.

84 pct.

I høj eller meget høj grad tilfredse samlet set

Øvrige svarkategorier

Anm.: Tal for 2023 kan på grund af metodemæssige ændringer ved overgangen til månedelige målinger, ikke sammenlignes med tidligere år

Kilde: LUP somatik 2023

Regulering af funktioner via specialeplanen

Med aftalen om en strukturreform fra 2004 fremgik det, at det er et væsentligt nationalt sundhedshensyn,

at der sker en koordineret brug af højt specialiserede ressourcer i sundhedsvæsenet, og der tilbydes

behandling af en ensartet høj kvalitet. Sundhedsstyrelsen fik derfor med sundhedsloven fra 2005 styrket

kompetencer til at planlægge og godkende, hvilke sygehuse der må og kan varetage bestemte typer behand

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

ling, det vil sige hvilke sygehuse, der må varetage de såkaldte specialfunktioner på regionale og private

sygehuse (specialeplanlægning). Det skal bl.a. sikre, at der er den nødvendige volumen af behandlinger

indenfor det enkelte område, der skal til for at sikre en tilstrækkelig opbygning og vedligeholdelse af

ekspertise og forskning på de udvalgte sygehuse. Der er nedsat et udvalg for at sikre tæt inddragelse af

faglig ekspertise, bl.a. med medlemmer fra regionerne og Lægevidenskabelige Selskaber til at rådgive

Sundhedsstyrelsen (Det Rådgivende Udvalg for Specialeplanlægning).

Planlægningen sker gennem Sundhedsstyrelsens udmeldte specialevejledninger for hvert enkelt speciale.

Tilsammen udgør de den samlede specialeplan. Der er to niveauer: 1) specialfunktionsniveau, det vil sige

højt specialiserede funktioner, inklusive behandling i udlandet, og regionsfunktioner, som alle reguleres

af Sundhedsstyrelsen, og 2) hovedfunktionsniveau, hvor placeringen besluttes af den enkelte region.

Indenfor hvert speciale er der både behandling, der varetages på hovedfunktionsniveau såvel som på

specialfunktionsniveau. Der er løbende mulighed for justeringer i de udmeldte specialevejledninger, hvis

behovet opstår.

Udgangspunktet for specialeplanlægningen er, at ”øvelse gør mester”. Det betyder, at der er en sammen

hæng mellem patientvolumen, erfaring, behandlingskvalitet og befolkningsgrundlag. Med det som

udgangspunkt kan en højnet kvalitet komme på bekostning af nært tilgængelige behandlingstilbud.

I 2010 fordelte Sundhedsstyrelsen med den første specialeplan for første gang de mest avancerede og

specialiserede behandlinger i de 37 lægelige specialer og ét tandlægespeciale på landets sygehuse. Den

nuværende specialeplan blev udmeldt 1. juni 2017. Når Sundhedsstyrelsen godkender en specialfunktion,

sker det på baggrund af en ansøgning fra en region, som beskriver det lokale sygehusfaglige og organisa-

toriske setup. Revurdering af godkendelser sker, hvis Sundhedsstyrelsen vurderer, at et sygehus ikke

længere kan opretholde den faglige kvalitet i tilstrækkeligt omfang, bl.a. opfylde de fastsatte krav.

Årlige statusrapporter viser generelt overholdelse af specialeplanen. Med statusrapporterne har Sundheds

styrelsen mulighed for at overvåge overholdelsen af specialeplanen for så vidt angår de sygehuse, som

er godkendt til at udføre en given specialfunktion, både offentlige sygehuse og privathospitaler.

Statslig økonomisk regulering af regionerne i forhold til sygehusene

I en offentlig økonomi som den danske med en høj grad af decentralisering er det en udfordring at

kombinere den makroøkonomiske styring med det lokale selvstyre. I Danmark har man siden slutningen

af 1970’erne løst koordinationsproblemet gennem et institutionaliseret samarbejde mellem staten og

henholdsvis kommuner og regioner gennem de årlige aftaler om den kommunale og regionale økonomi

(økonomiaftaler).

Aftalesystemet

Hvert forår forhandles mellem regeringen og henholdsvis KL og Danske Regioner rammeaftaler for

henholdsvis den kommunale og den regionale økonomi. Aftalerne fastsætter rammerne for økonomien

samlet set i kommuner og regioner for det kommende år. Rammerne fastsættes bl.a. under hensyntagen til

de langsigtede makroøkonomiske udfordringer og den aktuelle konjunktursituation.

Aftalerne fastlægger typisk niveauet for de samlede serviceudgifter og anlægsinvesteringer i kommunerne

og regionerne. Aftalen med KL fastlægger også rammen for den kommunale skattefastsættelse. På baggrund

af aftalen beregnes et bloktilskud (balancetilskud) fra staten, som sikrer, at henholdsvis kommuner under ét

og regioner under ét har finansiering til de aftalte udgifter.

Aktuelt udgør aftalen for den regionale økonomi for 2024 på sundhedsområdet omkring 136 mia. kr.

I de regionale budgetter for 2024 er der fordelt ca. 92 mia. kr. til de somatiske sygehuse (inklusive IT og

administration) og ca. 12 mia. kr. til de psykiatriske sygehuse (inklusive IT og administration), det vil sige

Højgaard, Betina m.fl. ”Den statslige styring af det regionale sundhedsområde: analyse af centrale instrumenter”. VIVE - Det nationale

Forsknings- og Analysecenter for Velfærd, 2018.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

ca. 104 mia. kr. i alt til sygehusene. Aftalerne indeholder en række henstillinger om politiske og økonomiske

prioriteringer i kommuner og regioner. Det kan fx være mål for den faglige udvikling eller tilrettelæggelse

af opgaverne.

Aftalerne har to afgørende karakteristika;

Aftalerne er generelle og gælder dermed for henholdsvis kommunerne og regionerne samlet set. Det

giver enkeltregioner mulighed for at prioritere udgifter i forhold til lokale behov, men under hensyn

tagen til den samlede aftalte ramme.

Aftalerne er ikke juridisk bindende, og dermed er kommuner og regioner ikke lovmæssigt forpligtet

af dem. Aftalesystemet er dog baseret på, at aftalerne overholdes, og overskridelser vil derfor kunne

underminere aftalesystemet.

Med budgetloven, med virkning fra 2014, er der indført udgiftslofter for henholdsvis stat, kommuner og

regioner. De kommunale og regionale udgiftslofter fastsætter en øvre grænse for nettodriftsudgifterne til

service. Overholdelsen af udgiftslofterne understøttes af sanktionsmekanismer, både i forhold til budgetter

og regnskaber. Tilsvarende kan der i de årlige økonomiaftaler også fastsættes lofter for de samlede anlægs

udgifter og tilhørende sanktionsmekanismer.

I forbindelse med de årlige aftaler om den regionale økonomi udmøntes samtidig centralt politiske aftaler

på sundhedsområde, fx psykiatriaftaler, kræftplaner m.v. og udmønter dermed afsatte midler på finansloven

til det decentrale sundhedsvæsen.

Nærhedsfinansiering

I loven om den regionale finansiering indgår også et resultatafhængigt finansieringselement, som udgør ca.

1 pct. af den samlede finansiering. Aktuelt udmøntes det under den såkaldte nærhedsfinansieringsordning,

hvor en del af den samlede regionale finansiering på godt 1,5 mia. kr. afhænger af regionale resultater i

forhold til at sikre omstillingen til det primære sundhedsvæsen. Den konkrete målopfølgning har været

suspenderet siden 2019 som konsekvens af manglende datagrundlag efter omlægning af landspatientregi

steret og de følgende år på grund af påvirkningen fra covid-19.

Nærhedsfinansieringens udmøntning afhænger af resultater ud fra kriterier, som fastsættes i økonomi-

aftalen mellem regeringen og Danske Regioner. De aktuelle kriterier har fokus på at skabe incitament til

at øge omstillingen i sygehusvæsenet til mere udredning og behandling tættere på borgerne. Nærheds-

finansiering blev indført i 2019, hvor den aktivitetsafhængige finansiering blev afviklet. Den aktivitets-

afhængige finansiering blev oprindelig indført fra 2001 for at tilskynde sygehusene til flere operationer

for at reducere ventetider, som på daværende tidspunkt blev betragtes som en af de største udfordringer

i sundhedsvæsenet. Forøget sygehusaktivitet er derfor ikke længere et element i den overordnede styring.

Kommunal medfinansiering

Endelig indgår den kommunale medfinansiering i loven om regionernes finansiering. Den har for regio

nerne samme karakteristika som det generelle bloktilskud og er fordelt tilsvarende. Den kommunale

medfinansiering er for regionerne ikke afhængig af konkrete aktivitetsmål eller lignende og er dermed

de facto for regionerne en del af det generelle bloktilskud.

Regionerne er ca. 99 pct. finansieret ved bloktilskud fra staten (inklusive kommunal medfinansiering) og

1 pct. via det resultatafhængige finansieringselement (nærhedsfinansiering). Den samlede finansiering,

herunder også nærhedsfinansieringen, er fordelt mellem regionerne efter objektive kriterier for demografi

og socioøkonomi.

Regionernes styring af sygehusene

Regionerne bestemmer selv, hvordan de styrer og finansierer sygehusene indenfor de økonomiske rammer.

Regionernes styring af sygehusdriften kan i dag primært karakteriseres som mål og rammestyring, mens

enkelte regioner kombinerer det med få andre elementer i styringen, fx aktivitetsstyring indenfor udvalgte

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

sygehusområder.

Det ligger i rammestyringen, at den overordnede budgetramme videreføres til det

underliggende niveau. Den statslige budgetramme og styringsregime af regionerne overføres derfor

fra regionerne til sygehusene, som kan disponere indenfor rammen og igen delvist overfører det til

afdelingerne.

Rammestyringen indebærer grundlæggende, at sygehusenes tildeles et rammebudget, som sygehusenes

skal overholde. De årlige budgetter for sygehusene fastlægges typisk på baggrund af seneste års budgetter

justeret, fx for opgaveflytninger og politiske prioriteringer. Det er gennemgående for regionernes styring

af sygehuse og sygehusafdelinger, at de centrale styringsparametre er overholdelse af budgetterne og

patientrettighederne. Fælles for dem er, at manglende overholdelse eller fokus på målsætningerne kan

have økonomiske konsekvenser for regionerne, bl.a. som følge af budgetloven, og brugen af private leveran

dører ved manglende overholdelse af patientrettighederne.

Det samme gør sig ikke gældende for nærhedsfinansieringen. Der er det omvendt forudsat, at der skal

forekomme en regional tilpasning, hvor de overordnede mål oversættes i hver region, så de opleves rele

vante og hensigtsmæssige på sygehus og afdelingsniveau. Det er derfor de enkelte regioner, der beslutter,

hvordan nærhedsfinansieringen, bl.a. eventuelle sanktioner, rammer de enkelte sygehuse i forhold til at

understøtte en omstilling til det primære sundhedsvæsen. I styringen kan der også indgå forskellige former

for incitamentsinstrumenter, fx et populationsansvar for patienters brug af det frie og det udvidede frie

sygehusvalg for den befolkning, som har bopæl i sygehusets optageområde.

Regionernes ansvar for sygehusene gælder både for drift og anlæg. Den statslige styring af den regionale

økonomi på anlægsområdet følger i vidt omfang samme rammer som driftsområdet, da der i de årlige

økonomiaftaler fastlægges samlede budgetrammer for regionerne under ét. Dog er der i økonomiaftalen

for 2024 ekstraordinært aftalt en toårig ramme, gældende for 2024 og 2025.

Ligesom på driftsområdet er budgetoverholdelse et centralt styringsparameter. Prioritering af anlægs-

midlerne mellem nybyggeri, renovering/modernisering og investeringer i apparatur er overladt til den

enkelte region.

Boks 1.1

Udviklingstræk i rammestyringens faser i amter/regioner

År 1986-1993: Ubundne rammebudgetter i amterne

Rammestyring af sygehusene kom af budget- og bevillingsmæssige årsager først i fokus fra midten

af 1980’erne, hvor der kom bedre mulighed for at flytte midler mellem forskellige af amternes konti

på grund af en regelændring. Sygehusene fik en fast budgetramme med ganske få bindinger, typisk

vedrørende overførelse af lønmidler til øvrig drift. Det er normalt det, der forstås ved rammebudgetter.

Frem til begyndelsen af det nye årtusinde dominerede rammestyring for sygehusene. Under ramme-

styring fastsætter den overordnede budgetramme for det underliggende niveau, fx staten for regionerne

og regionerne for sygehusene og sygehusene for afdelinger.

År 1993-2000/2001: Rammestyring med kontrakt

Rammestyring med kontrakt er også kendt som mål- og rammestyring. Kontrakter ændrede ikke ved, at

der fortsat var tale om en bindende økonomisk ramme (rammebudget), men det specificeres i kontrakten,

hvad der forventes realiseret indenfor det tilgængelige budget, det vil sige aktivitet, servicemål m.v.

Kontrakten indeholdt også ofte en angivelse af, hvad der skete, hvis et højere eller lavere aktivitetsniveau

end det i kontrakten forudsatte blev nået.

Rigsrevisionen, “Beretning om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene”, 2020.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

År 2002-2016: Rammestyring med aktivitetsbaseret afregning

I perioden fra 2002-2019 blev rammestyringen suppleret med takststyringsmodeller, hvor aktivitetsmål

og produktivitetskrav var i fokus. Fra 2002 til 2019 var det et krav om øget produktivitet på 2 pct., hvor

sygehusene beholdt gevinsten mod til gengæld at øge aktiviteten tilsvarende. Takststyringen var en

meget specifik form for mål- og rammestying. Der var fortsat tale om en bindende økonomisk ramme

(rammebudget), som var suppleret med meget konkrete modeller for håndtering af et højere eller lavere

aktivitetsniveu end det målsætningerne forudsatte. I den konkrete udmøntning af takststyringen var

ikke mulighed for at opnå yderligere finansiering, end hvad rammestyringen angav. I praksis slog takst-

styringen derfor alene igennem i tilfælde, hvor de forudsatte aktivitetsmål ikke blev opnået, med

eduktion af finansieringsrammen til konsekvens.

Takststyringen var baseret på DRG-systemet (diagnose relaterede grupper) med ca. 1.000 takster for

stationær og ambulant behandling. Produktionsværdien blev opgjort ved hjælp af DRG-takstsystemet,

som er et udtryk for de gennemsnitlige driftsudgifter indenfor hver DRG-gruppe. Taksterne bliver

beregnet ved at koble den faktiske aktivitet og de forbundne omkostninger. Da DRG-taksten afspejler

de gennemsnitlige omkostninger på landsplan, kan de afholdte udgifter for det enkelte sygehus både

ligge over og under taksten. DRG-systemet bruges bl.a. til mellemregionale afregninger og beregninger

af produktionsværdi i dag.

År 2015-2019 – Forsøg med rammestyring og moderne kontrakter

I perioden fra 2014-2015 var der stigende fokus på rammestyring som model for styringen af økonomien.

Perioden var kendetegnet ved forsøg med at udvikle og afprøve nye styrings- og afregningsmodeller

på udvalgte områder og med afsæt i det såkaldte værdibaseret styringsbegreb. Centralt i initiativet

var ønsket om, at sundhedsvæsenet skulle opnå større sundhedsværdi pr. brugt krone samtidig med,

at patienter og borgere skulle blive (endnu) mere tilfredse med sundhedsvæsenet.

Det karakteristiske for forsøgene med værdibaserede styringsgreb var, at de blev set som modsætning til

aktivitetsbaseret afregning. Der var i vid udstrækning tale om en tilbagevenden til et rammebudget med

en moderniseret kontrakt. Moderniseringen her består bl.a. i, at der også skal laves kvalitetsmål indenfor

det aftalte rammebudget. Implementeringen af værdibaseret styring viste sig at være kompleks.

År 2019 – Rammestyring og modereret moderne kontrakter

I 2019 blev aktivitetsfinansieringen endeligt udfaset og dermed også produktivitetskravet på 2 pct. om

året. Sygehusene er i dag mål- og rammestyret af regionerne. Der er videreført forskellige elementer

fra forsøgene med den værdibaserede styring. Styringen tager udgangspunkt i, der skal være propor-

tionalitet mellem omkostningerne med at vedligeholde styringsinstrumentet og gevinsten, der skabes,

som ofte ikke var tilfældet med den fulde version af ”værdibaseret styring”.

Det har været en dominerende tilgang i styringsdagsordenen at komme væk fra et snævert fokus på

produktivitet og aktivitet og i højere grad at styrke sammenhængen, bl.a. at sikre omstilling af aktivitet

fra det sekundære sundhedsvæsen til behandling i det primære sundhedsvæsen. Det kommer bl.a. til

udtryk i den statslige nærhedsfinansiering af regionerne.

Kilde: VIVE (2019): Den

statslige styring af det regionale sundhedsområde.

Rigsrevisionen (2020) Regionernes grundlag for den

økonomiske styring af sygehusene.

Højgaard, Betina m.fl. ”Den statslige styring af det regionale sundhedsområde: analyse af centrale instrumenter”. VIVE - Det nationale

Forsknings- og Analysecenter for Velfærd, 2018.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Udvikling i sygehusstrukturen og de akutte beredskaber

I følgende afsnit beskrives udviklingen i kapaciteten i sektoren, bl.a. antal sygehuse og udviklingen i syge

husstrukturen og de private sygehuse. I beskrivelsen er der særligt fokus på udviklingen i antal senge

pladser og det akutte beredskab.

Kapacitet og indretning af sygehusstrukturen

I afsnittet om kapacitet og indretning af sygehusstrukturen beskrives sygehusstrukturen og grundlaget for

udviklingen af strukturen, bl.a. med henvisning til gennemførelsen af de 16 kvalitetsfondsbyggerier.

Sygehusstrukturen i dag

Den regionale somatiske sygehusopgave udførtes i starten af 2023 af 20 sygehusenheder, fordelt på 55

matrikler. To sygehusenheder, Aalborg Universitetssygehus og Sjællands Universitetssygehus, varetager

hver to akutfunktioner, for henholdsvis akutsygehuset i Thisted og akutsygehuset i Nykøbing Falster. Der er

dermed 21 akutsygehuse, fordelt på 19 sygehusenheder. Bornholms Hospital har en partnerskabsaftale med

Bispebjerg Hospital om at understøtte deres akutte funktion. Rigshospitalet er et traumesygehus, men har

ikke funktion som et almindeligt akutsygehus med et dertilhørende optageområde. De øvrige traume-

sygehuse er Aalborg Universitetshospital, Aarhus Universitetshospital og Odense Universitetshospital,

jf. tabel 1.1 og boks 1.2.

Tabel 1.1

De somatiske sygehuse pr. 2023

Region

Hovedstaden

Sygehusenhed

Amager og Hvidovre Hospital

Bispebjerg og Frederiksberg Hospital

Rigshospitalet

1,3

Herlev og Gentofte Hospital

Nordsjællands Hospital

Bornholms Hospital

Sjælland

Sjællands Universitetshospital

Matrikler

Amager,

Hvidovre

Bispebjerg

, Frederiksberg

Blegdamsvej, Glostrup, Hornbæk

Herlev

, Gentofte

Hillerød

, Helsingør, Frederikssund

Rønne

Køge

, Roskilde, Faxe,

Nykøbing Falster

Holbæk

Næstved,

Slagelse

, Ringsted

Esbjerg

, Grindsted og Brørup

Aabenraa

. Sønderborg og Tønder

Kolding

, Middelfart og Vejle

Odense

, Svendborg, Nyborg og Ærøskøbing

Samsø,

Skejby

Gødstrup

, Holstebro, Ringkøbing, Lemvig

Horsens

Grenaa,

Randers

Silkeborg,

Viborg

, Skive, Hammel

Aalborg

Thisted

, Hobro, Farsø

Hjørring

, Frederikshavn, Brønderslev, Skagen

Holbæk Sygehus

Næstved, Slagelse og Ringsted Sygehuse

Syddanmark

Sydvestjysk Sygehus

Sygehus Sønderjylland

Sygehus Lillebælt

Odense Universitetshospital

Aarhus Universitetshospital

Regionshospitalet Gødstrup

Regionshospitalet Horsens

Regionshospitalet Randers

Hospitalsenhed Midt

Aalborg Universitetshospital

Regionshospitalet Nordjylland

Midtjylland

Nordjylland

Anm.: 1) Rigshospitalet indgår ikke som et af de 21 akuthospitaler. 2)Matrikler som varetager sygehuset akutfunktion(er) (markeret med fed) 3)

Traumecentre

Kilde: SST2. oktober 2019 SUU nr. 6 (Alm. del) til sundheds- og ældreministeren

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Sygehusstrukturen består dermed af 21 akutsygehuse, som er indrettet med en fælles akutmodtagelse til

at modtage og behandle patienter med akut opstået eller forværret sygdom eller skade. For at være et

akutsygehus skal relevante akutte specialer være repræsenteret på sygehusets matrikel.

Specialsygehusene er fordelt på de resterende matrikler, der som udgangspunkt modtager patienter til

planlagt behandling. Eksempler på specialsygehuse er sygehuset i Vejle og sygehuset i Næstved, jf. boks 1.2.

Boks 1.2

Sygehuskategorier

Akutsygehus

Et akutsygehus er et sygehus, der behandler akut opstået sygdom og skade. Som navnet indikerer, kan

akutsygehuse som udgangspunkt modtage og behandle patienter med de fleste tilfælde af akut opstået

eller forværret sygdom eller skade. Nogle akutsygehuse modtager kun patienter med somatisk sygdom

og skade, andre modtager kun patienter med psykisk sygdom, mens nogle modtager begge typer

patienter. Derudover varetager akutsygehuse også en lang række planlagte medicinske og kirurgiske

behandlinger af patienter, herunder også diagnostik, udredning, opfølgning m.v.

For at akutsygehusene kan varetage behandlingerne, skal alle relevante akutte specialer være repræsen-

teret på sygehusets matrikel, da det kræver tilstedeværelse af flere specialer og fagligheder, der typisk

skal samarbejde omkring udredning og behandling af patienterne.

Akutsygehus med særlig geografi

Akutsygehus med særlig geografi er et mindre sygehus med begrænsede kompetencer og vagt-

beredskab, der er fysisk placeret, hvor helt særlige geografiske forhold gør det nødvendigt og hensigts-

mæssigt, at der kan varetages behandling af akut sygdom og skade

Den type af akutsygehus vil typisk kunne modtage patienter med akut sygdom og skade af et begrænset

omfang og kompleksitet, samtidig med at de varetager en række planlagte behandlinger. Der vil typisk

skulle foreligge regionale retningslinjer og samarbejdsaftaler for præhospital visitation, overflytning til

større akutsygehus, brug af telemedicin m.v. Det omfatter de somatiske sygehuse på Bornholm, i Thisted

og i Nykøbing Falster.

Specialsygehus

Et specialsygehus er sygehuse, der som udgangspunkt modtager patienter til planlagt og ikke akut

behandling. Patienter med medicinske sygdomme kan dog i et vist omfang modtages akut på special-

sygehuse, men kun for visiterede patientgrupper til fagligt velbegrundede funktioner, fx patienter med

åben indlæggelse, patienter med kendt medicinsk sygdom eller patienter i palliativt forløb.

Specialsygehusene kan være organiseret med særligt fokus på udvalgte typer behandlinger eller

atienter. Fx betegner Region Syddanmark sygehuset i Vejle for ”Patienternes kræftsygehus”, mens

sygehuset i Middelfart beskrives som ”Patienternes rygsygehus”. Begge sygehusmatrikler er en del af

Sygehus Lillebælt, der også omfatter Kolding Sygehus, som er et akutsygehus. Andre specialsygehuse

er eksempelvis Odense Universitetshospital Svendborg Sygehus, Regionshospitalet Silkeborg og

Regionshospitalet Hammel Neurocenter.

Traumesygehus

Et traumesygehus (også ofte kaldet et traumecenter) er nogle få, store somatiske akutsygehuse, der

kan behandle meget alvorligt syge patienter, bl.a. svært tilskadekomne patienter. Målgruppen omfatter

patienter med skader i flere organsystemer, patienter, hvor der på skadestedet eller andet sygehus er

konstateret komplicerede skader, patienter med meget alvorlig sygdom, eller patienter der har anden

betydende konkurrerende sygdom (komorbiditet). Det somatiske traumesygehus forventes dermed at

kunne varetage samtlige akutte somatiske sygdoms- og skadestilfælde, der indbringes eller henvises

til sygehuset, dog med enkelte undtagelser (fx børnekirurgi, trykkammerbehandling og replantation

af afrevne fingre).

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Det forudsættes, at sygehusene er planlagt med et befolkningsunderlag, der er væsentligt større end

400.000, og der er tale om et sygehus med Sundhedsstyrelsens godkendelse efter sundhedslovens

§207-209 (vedr. specialeplanlægning) til varetagelse af relevante specialfunktioner indenfor traume-

behandling, intensiv behandling m.v. Det omfatter de fire sygehuse Rigshospitalet, Aarhus Universitets-

hospital, Aalborg Universitetshospital og Odense Universitetshospital.

Grundlaget for ny sygehusstruktur med 21 akutsygehuse

I 2005 vurderede Sundhedsstyrelsen, at en reduktion i antallet af akutmodtagelser var en nødvendig

udvikling i lyset af de øgede faglige krav til sygehusene. De politiske partier bag sundhedsloven i 2005

var på den baggrund enige om, at hvis den faglige kvalitet og hensynet til nærhed stod i modstrid med

hinanden, skulle faglig kvalitet vægtes højere end nærhed til indsatsen.

Det blev uddybet i Sundheds-

styrelsens rapport ”Et styrket akutberedskab – planlægningsgrundlag for det regionale sundhedsvæsen”

fra 2007, som introducerede konceptet om en fælles akutmodtagelse (FAM), som indebar konkrete

anbefalinger om, hvilke lægefaglige specialer der burde være repræsenteret i den fælles akutmodtagelse.

Udviklingen mod 21 akutsygehuse i Danmark tog udgangspunkt i Sundhedsstyrelsens forudsætninger

om bl.a. tilstrækkeligt befolkningsgrundlag og de regionale sygehusplaner. Som et led i etableringen af en

ny sygehusstruktur centreret om 21 akutsygehuse blev der i 2007 afsat en statslig ramme for medfinansie

ringen.

Den statslige kvalitetsfond udgør en investering på i alt 59,1 mia. kr. i 2024-priser. Investeringen

skulle bruges på nye og moderniserede sygehuse, hvor regionerne er bygherrer og staten udbetaler støtte

og fører overordnet tilsyn med de enkelte byggerier.

Til at rådgive regeringen i udmøntningen af midlerne blev der i efteråret 2007 nedsat et ekspertpanel,

Erik Juhl-udvalget, der fungerede frem til februar 2014.

Hensyn til kvalitetsfondsbyggerierne

Formålet med kvalitetsfondsinvesteringen var at etablere tidssvarende sygehuse, der understøtter øget

kvalitet og effektivitet i opgaveløsningen, bl.a. effektive patientflows og effektiv logistik i øvrigt. Projekterne

omfatter nybyggede sygehuse såvel som tilbygninger til og moderniseringer af eksisterende sygehuse.

Hertil blev en del af den samlede ramme øremærket investeringer i nyt apparatur.

I udmøntningen af midlerne har det desuden været prioriteret, at alle nybyggede sengestuer i kvalitets-

fondsprojekterne er enestuer. De bagvedliggende hensyn er en øget patientsikkerhed og mulighed for

privatliv, bl.a. under konsultationer og behandling på stuen. Der har også været en forudsætning om

fleksibel indretning, så der løbende kan blive omstillet til fortsat mere ambulant behandling med en

samtidig reduktion i sengekapaciteten for at kunne behandle flere patienter. Netop ambitionen om en

øget kvalitet på sygehusbehandlingen har været drivende i etablering og placering af de 21 akutsygehuse.

Et bærende princip for at højne kvaliteten på sygehusområdet har været princippet om, at ”øvelse gør

mester”. Idéen spiller en central rolle, både ved fastlæggelse af optageområder for akutsygehusene og

ved specialeplanlægningen.

Finansministeriet, “Aftaler om den kommunale og regionale økonomi for 2008”, 2007.

Højgaard, Betina m.fl. ”Den statslige styring af det regionale sundhedsområde: analyse af centrale instrumenter”. VIVE - Det nationale

Forsknings- og Analysecenter for Velfærd, 2018.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Etablering og placering af de 21 akutsygehuse tog derfor udgangspunkt i fire kriterier:

1. Samling af funktioner og specialer på færre enheder

Den præhospitale indsats

2. Efterlevelse af Sundhedsstyrelsens anbefalinger på akutområdet

4. Sammenhæng til andre regioner (sammenhængende national planlægning)

Det fremgik af økonomiaftalen med Danske Regioner for 2010, at: ”Der vil blive stillet krav om effektivitets

gevinster ved investeringerne, som skal medgå til at finansiere aktivitetsvækst på sygehusene i takt med,

at gevinsterne realiseres”.

Samlet set skal der realiseres en varig effektiviseringsgevinst på ca. 2,7 mia. kr.

(2024-priser), som forudsættes realiseret senest i år ét efter ibrugtagning af de enkelte byggerier. Effekti-

viseringsgevinsterne bliver i den regionale økonomi til finansiering af ny sygehusaktivitet.

Dimensionering af antal sengepladser

Dimensionering af sengekapaciteten spillede en central rolle i den nye sygehusstruktur. Ekspertpanelet

(Erik Juhl-udvalget) havde noteret, at udviklingen frem til 2007 var gået i retning af flere patienter og

ambulante besøg, som var blevet modsvaret af en tilsvarende reduktion i sengedage og dermed antal senge.

Det samlede antal besøg og sengedage var dermed stort set ikke ændret i en lang årrække. I 1980 var der

samlet set knap 11,8 mio. sengedage og ambulante besøg, mens der i 2007 var 12,1 mio. sengedage og

ambulante besøg, svarende til en vækst på under 0,1 pct. om året.

Udviklingen med flere ambulante besøg og færre sengedage forventede panelet ville fortsætte. Samlet

vurderede ekspertpanelet, at et pejlemærke kunne være en antagelse om en vækst i ambulante behand

linger frem til 2020 på omkring 50 pct. og et modsvarende fald i antal senge i størrelsesordenen 20 pct.

Et sådant aftagende fald i antal senge, samtidigt med en fortsat vækst i antallet af ambulante besøg, kunne

understøtte både en stigende og aldrende befolkning.

Udviklingen i sygehusstrukturen siden 2007 i tal

I rene tal har den nye sygehusstruktur indebåret, at der er 19 færre akutmodtagelser. Mens der i 2007

var 40 sygehuse med akutmodtagelse, så er der i dag 21 enheder, som er organiseret med en fælles akut

modtagelse. Undervejs i processen blev der nedlagt 14 sygehuse med akutmodtagelse, og 12 blev omdannet

til specialsygehuse. Antallet af nedlagte sygehuse var dog større, da en række mindre sygehuse uden

akutmodtagelse og under afvikling også blev endeligt nedlagt. Det gælder bl.a. sygehusene på Mors, i Grenå,

Odder, Fåborg, Varde, Korsør, Kalundborg, Nakskov, Hørsholm og Helsingør.

Det samlede antal somatiske sengepladser er faldet siden 2007. Det er sket samtidig med og som et led

i tilpasningen af sygehusstrukturen. De normerede somatiske sengepladser reduceret med ca. 5.000 i

perioden fra 2007 til 2022, jf. figur 1.3. Det svarer til, at en tredjedel af de normerede sengepladser er

nedlagt siden 2007.

Danske Regioner og Regeringen, “Aftale om regionernes økonomi for 2010”, 2010

Regeringens ekspertpanel vedr. sygehusinvesteringer, “Regionernes investerings- og sygehusplaner – Screening og vurdering”, 2008.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.3

Normerede somatiske sengepladser - 2007 til 2022

Sengepladser

18.000

16.000

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

Sengepladser

18.000

16.000

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Hele landet

Anm.: Data mangler for hele landet i 2012 og for i 2014 og 2015 for Region Syddanmark. Den stiplede linje indikerer databrud, da tallene før 2014

er et øjebliksbillede af antal sengepladser d. 31. december i året, mens der er tale om det gennemsnitlige antal sengepladser årligt fra 2014 og

frem. De somatiske sengepladser dækker sengepladser indenfor kirurgiske, medicinske, onkologiske og øvrige somatiske specialer.

Kilde: Sundhedsdatastyrelsens statistik ”Sengepladser og belægning” pba. oplysninger fra regionernes PAS systemer

Den forventede udvikling med et fald i sengedage med ca. 20 pct. og en stigning i ambulante besøg på ca.

50 pct. er stort set afspejlet i den faktiske udvikling, jf. figur 1.4. De konkrete tal fra perioden 2007 til 2018

viser en stigning i antal ambulante kontaktdage på 40 pct. og et fald i antal kontaktdage for indlæggelser

(sengedage) på 15 pct. Figuren illustrerer desuden betydningen af covid-19 for den generelle aktivitet i

sundhedsvæsenet, der faldt i 2020 og 2021, fordi store dele af den ikke-tidskritiske aktivitet blev udskudt

som følge af pandemien.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.4

Udvikling i kontaktdage (somatik og psykiatri) - Ambulante ophold og indlæggelser - 2007 til 2022

Kontaktdage

20.000.000

18.000.000

16.000.000

14.000.000

12.000.000

10.000.000

8.000.000

6.000.000

4.000.000

2.000.000

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Kontaktdage, indlæggelser

Kontaktdage, ambulante ophold

Kontaktdage

20.000.000

18.000.000

16.000.000

14.000.000

12.000.000

10.000.000

8.000.000

6.000.000

4.000.000

2.000.000

Total

Anm.: Offentligt finansierede ophold. Sygehusopholdet skal være afsluttet i LPR pr. 10. september 2023 for at tælle med i opgørelsen. Sygehus-

ophold som er startet i 2022 eller tidligere, men ikke afsluttet i 2023, indgår dermed ikke i opgørelsen. Der er databrud i 2019 grundet overgang

til ny version af Landspatientregisteret (LPR3) primo 2019. Det betyder, at sammenligninger af tal for 2019 og frem med tal for 2018 og før skal

foretages med ekstra varsomhed. Stigningen i 2014 kan skyldes at fra 1. januar 2014 overgik vagtlægeordningen i Region Hovedstaden fra at

ligge i primærsektoren til at blive varetaget af sygehusene. Der vil derfor være et højere niveau af akut aktivitet i Landspatientregisteret i årene

2014-2022 i Region Hovedstaden.

Kilde: Landspatientregisteret (LPR) pr. 10. september 2023, Sundhedsdatastyrelsen.

Privatsygehuse

Regionerne kan ifølge sundhedsloven benytte private institutioner som led i løsningen af sygehusvæsenets

opgaver. Regionerne benytter ofte samarbejdet med privathospitalerne til sikre hurtig og effektiv udredning

og behandling af patienter, hvis kapaciteten på de regionale sygehuse ikke kan følge med.

Typer af privatsygehuse

Der findes to typer af privathospitaler i Danmark: Kommercielle privathospitaler, der sigter mod et økono

misk afkast, og non-profit privathospitaler, som er angivet ved navn i sundhedsloven §79 stk. 2, fx Epilepsi

hospitalet i Dianalund og Vejlefjord Rehabilitering og Center for Hjerneskade.

Fokus i følgende afsnit er de

kommercielle privathospitaler. De to første kommercielle privathospitaler går tilbage til henholdsvis 1981

og 1989.

I dag består de private sygehuse hovedsageligt af to kæder, Aleris-Hamlet og Capio og et antal mindre

klinikker, bl.a. flere speciallægepraksisser, som har opnået aftaler under det udvidede frie sygehusvalg.

To typer af aftaler med de kommercielle privathospitaler

Der har udviklet sig en praksis, hvor man skelner mellem to typer af aftaler med privatsygehuse. Et privat

sygehus kan have aftale med det regionale sygehusvæsen, enten som et samarbejdssygehus eller et aftale

sygehus.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet, “Bekendtgørelse af sundhedsloven”, LBK nr 247 af 12/03/2024 § 79, stk. 2 (2024).

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Et privat sygehus kan blive et samarbejdssygehus via udbudsaftaler eller tilsvarende, der indgås, når en

region i en kortere eller længere periode har behov for at få varetaget dele af deres kapacitet indenfor

et bestemt område. Det kan både være enkle og veldefinerede sundhedsydelser, fx grå stær eller MR-

scanninger, men også hele specialer, som dækkes ind, fx bevægeapparatet (ortopædkirurgi). Takst for

afregning fastlægges i gennem forhandlinger mellem regionen og den private leverandør (en såkaldt

udbudstakst). Udbudstaksten afspejler den opgave, som fremgår af aftalen. Som udgangspunkt dækker

udbudsaftalerne ikke forpligtelser om, at de private skal varetage forskning, akutfunktioner og uddan

nelsesforløb i den lægelige videreuddannelse. Derimod skal den aftalte afregning dække udgifter til

afskrivninger, moms, investeringer m.v., som er udgiftstyper, de private sygehuse har, men som regionens

egne sygehuse ikke har. Regionerne skal tage hensyn til det, når de indgår den form for aftaler med de

private sygehuse. Brugen af lokale udbudsaftaler sikrer, at der løbende opnås mest økonomisk fordelagtige

aftaler med privathospitaler under hensyntagen til kvalitetskrav m.v.

Et aftalesygehus er derimod et privat sygehus, som opnår ret til at behandle og/eller udrede patienter

gennem det udvidede frie sygehusvalg. Det er Danske Regioner, på vegne af regionerne, der indgår en

centrale aftale om det udvidede frie sygehusvalg til henholdsvis behandling og udredning. Det sker både

indenfor somatikken og i psykiatrien. Forholdene i aftalerne fastlægges bl.a. af sundhedsloven, juridiske

og faglige vejledninger, kliniske retningslinjer og gennem forhandling mellem Sundhed Danmark og Danske

Regioner. Alle private sygehuse, der kan leve op til kravene, har ret til at opnå status som et aftalesygehus.

På nuværende tidspunkt er der tale om toårige centrale aftaler, som forhandles mellem Sundhed Danmark

(Foreningen af danske sundhedsvirksomheder) og Danske Regioner på vegne af regionerne. Der er aktuelt

134 behandlingssteder, der har virke som et aftalesygehus.

Omsætning og aktivitet

De mange behandlinger og ydelser, som sygehusvæsenet leverer og producerer, har varierende ressource

træk, fx afhængig af kompleksitet af et indgreb og behov for specialudstyr I opgørelser af sygehusenes

aktivitet kan der tages højde for det ved at opgøre produktionsværdien i stedet for antal ydelser. Produk-

tionsværdien opgøres ved hjælp af DRG-takstsystemet.

I perioden fra 2007 til 2022 er mellem 1 og 3 pct. af den samlede regionalt finansierede produktionsværdi

blevet udført på private sygehuse, jf. figur 1.5. Det varierer på tværs af områder, hvor stor en andel af

produktionsværdien de private sygehuse varetager, bl.a. fordi de udfører ikke-akutte opgaver. Indenfor

kirurgien varetager de en større andel på ca. 5 pct.

Andelen af offentligt finansieret produktion på de private sygehuse har været stigende siden 2020, men var

indtil da stabil i en længere periode. Stigningen skyldes bl.a. øget brug af den private kapacitet i arbejdet

med at nedbringe de ventelister, som opstod som konsekvens af covid-19 og overenskomstkonflikt på

sygeplejerskeområdet i 2021.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.5

Andel af den samlede offentlige finansierede produktionsværdi udført på privatsygehus,

2007 til 2022

Pct.

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

2007

2008

2009

2010

2011 2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019 2020

2021 2022

Pct.

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Anm.: Der er databrud i 2019 grundet overgang til ny version af Landspatientregisteret (LPR3) primo 2019. Det betyder, at sammenligninger af tal

for 2019 og frem med tal for 2018 og før skal foretages med ekstra varsomhed.

Kilde: Egne beregninger baseret på tal fra Landspatientregisteret (LPR) pr. 10. marts 2023 og Landspatientregisteret (DRG-grupperet) i aktivi-

tetsårets takst pr. 10. marts året fra Sundhedsdatastyrelsen. .

Mens de private sygehuse udfører en relativt lille, men voksende, andel af de offentligt finansierede syge

husydelser, så udgør den offentlige finansiering en væsentlig andel af privatsygehusenes indtægter. De

offentligt henviste patienter står for ca. halvdelen af de private sygehuses indtægter, jf. figur 1.6. De øvrige

indtægter stammer hovedsageligt fra forsikringshenviste patienter (39 pct.), mens selvbetalere finansierer

knap 12 pct.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.6

Fordeling af patientgrupper på private sygehuse efter finansiering - 2020-2022

Pct.

100

Pct.

100

2020

Forsikringspatienter

2021

Offentligt henviste patienter

2022

Selvbetaler

Kilde: Sundhed Danmark, Branchestatistik 2022 på baggrund af Danske Regioner

De private sygehuses bruttoomsætning fra offentligt henviste patienter fordeler sig cirka 50/50 på aftaler

fra udbud, aftaler i forbindelse med det udvidede frie sygehusvalg og aftaler om hurtig udredning, jf. figur

1.7. Andelen af omsætningen, der udgøres af sidstnævnte, er steget omkring 10 procentpoint fra 2020 til

2022. Det skal ses i lyset af de øgede ventelister, der fulgte af covid-19-pandemien og overenskomstkonflikt

på sygeplejerskeområdet i 2021.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.7

Bruttoomsætningen i mio. kroner for offentligt henviste patienter fordelt på aftaler i 2020-2022

Mio. kr.

1.600

1.504

Mio. kr.

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

341

2020

48 pct.

2021

2022

715

488

1.108

648

1.200

1.000

800

600

374

52 pct.

620

856

400

200

Udbud

Det Udvidede Frie Sygehusvalg (DUF) og aftaler om hurtig udredning

Kilde: Sundhed Danmark, Branchestatistik 2022 på baggrund af Danske Regioner

Det akutte beredskab

Som belyst i det foregående afsnit blev der etableret en ny sygehusstruktur med udgangspunkt i 21 akut-

sygehuse. Udviklingen satte nye krav til den præhospitale visitation i forhold til valg mellem forskellige

akutmodtagelser og den præhospitale indsats som følge af den øgede afstand mellem akutmodtagelserne.

Derfor er det præhospitale beredskab blevet styrket for at skabe hurtig og effektiv transportmulighed

og tidlig livreddende indsats, bl.a. specialiseret diagnostik og behandling på skadestedet/i hjemmet og

under transport til akutmodtagelsen. Udviklingen vil blive beskrevet i det følgende.

Akutberedskabet

Akutberedskabet udgør grundstammen i regionernes præhospitale indsats og består af ambulancer,

akutbiler og akutlægebiler og en landsdækkende akutlægehelikopterordning. Tidligere var ambulancer

en transportordning fra skadested til sygehus. Nu er det en del af en samlet akutindsats udenfor sygehuset,

hvor behandlingen starter allerede på skadestedet og fortsætter under transporten til akutmodtagelsen.

Akutberedskab og responstider

Det er regionerne, som har ansvaret for, at borgere kan få hjælp af en ambulance døgnet rundt. Ansvaret

for ambulanceberedskabet er reguleret i sundhedslovens § 169 og i tilhørende bekendtgørelser. Det er

regionen, der indenfor de gældende rammer og anbefalinger tilrettelægger, hvad den præhospitale indsats

skal bestå af. Det betyder, at der kan være forskellige former for hjælp til borgerne i de enkelte regioner.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Regionerne brugte ca. 2,2 mia. kr. på ambulancekørsel og liggende sygetransport i 2023.

I alt brugte

regionerne ca. 3 mia. kr. på hele det præhospitale område. Området er løbende blevet prioriteret og senest

er der med finansloven for 2024 afsat 50 mio. kr. og 75 mio. kr. årligt fra 2025 og frem til et varigt løft af de

regionale akutberedskaber. Det kommer oven i prioriteringen af området med Aftale om Sundhedsreform

(maj 2022), hvor der blev prioriteret 23,5 mio. kr. i 2022 stigende til 65 mio. kr. årligt fra 2024, som har

resulteret i 15 ekstra akutberedskaber.

Regionerne har pligt til løbende at vurdere kvaliteten af den præhospitale indsats, bl.a. ambulancebered-

skabet, jf. § 15 i bekendtgørelse om planlægning af sundhedsberedskabet. Det fremgår også af bekendt-

gørelsen, at regionerne skal fastsætte responstider for hvert beredskabsområde og løbende følge respons-

tiderne, jf. § 19, stk. 3.

I størstedelen af regionerne er responstiden forbedret fra 2009 til 2023. I Region Hovedstaden, Region

Midtjylland, Region Syddanmark og Region Nordjylland er en større andel af den professionelle præ-

hospitale enhed (fx ambulance eller akutbil) fremme indenfor 15 minutter ved de akutte kørsler, mens der

i Region Sjælland er sket et mindre fald i samme andel. Tallene skal dog ses i lyset af de mange ændringer,

der er sket i sammensætningen og organiseringen af akutberedskaberne siden 2009. Der er relativt stor

geografisk variation i responstiderne, som ikke ser ud til at have ændret sig meget fra 2009 til 2023.

Ambulancerne var i sidste halvår af 2023 hurtigst fremme i Region Hovedstaden (98 pct. indenfor

15 minutter), mens de var langsomst fremme i Region Nordjylland (ca. 89 pct. indenfor 15 minutter).

Der er også geografiske forskelle indenfor de enkelte regioner. Det skal ses i lyset af, at rammevilkårene

er forskellige mellem regionerne, bl.a. i forhold til befolkningstæthed og geografien.

Figur 1.8

Andel akutte ambulancekørsler, som var fremme indenfor 15 minutter fra alarmmelding

Pct.

100

Region Hovedstaden

Region Sjælland*

2. halvår 2009

Region Syddanmark

Region Midtjylland

2. halvår 2023

Region Nordjylland

Pct.

100

Anm.: Responstiden er målt som den tid der går fra vagtcentralen modtager en alarmmelding fra alarmcentralen og til fx ambulancen er fremme.

Opgørelsen dækker kørsel 1 (2009) og kørsel A (2023). For tallene vedr. sidste halvår af 2009 gælder, at andelen for Region Sjælland er beregnet

eksklusive Roskilde og Lejre kommuner, mens for Region Hovedstanden er Frederiksberg og Københavns kommuner ekskluderiet

i perioden 1. juli – 31. august 2009.

* Det har ikke været muligt at opgøre valide responstider i Region Sjælland for 3. og 4. kvartal i 2023. Region Sjælland indgår derfor med tal for

sidste halvår af 2022.

Kilde: Danske regioner samt ’ STATUS FOR UDVALGET OM DET PRÆHOSPITALE AKUTBEREDSKABS ARBEJDE’, 2009

Rigsrevisionen, “Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af ambulancedriften i regionerne”, 2024.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Akutberedskaber har forskellige typer udkørende enheder med forskellig bemanding:

•

Ambulancerne er bemandet med to kvalificerede ambulancebehandlere, der er specialuddannede til

at varetage akutte situationer. I ambulancen kan patienten få ilt og målt puls, blodtryk, vejrtrækning

og iltmætning i blodet. I fællesskab kan de udføre en række medicinske behandlinger allerede i

ambulancen, ligesom der er forbindelse til akutmodtagelsen.

•

Akutbiler er en enkeltmandsbetjent støtteenhed, bemandet af en paramediciner, der er beregnet til

at rykke ud og starte behandling af patienten på stedet. Akutbilen er dermed ikke indrettet til at kunne

transportere patienter.

•

Akutlægebiler yder avanceret lægelig støtte til ambulancetjenesten. Den bemandes af én speciallæge,

som supporteres af en lægeassistent. I 1999 var der i alt fire lægebiler, i dag er der mere end 100 læge-

og akutbiler landet over, men med variation i placeringen.

Antallet af ambulancer og øvrige akutte beredskaber varierer på tværs af regionerne.

Ambulancekørslen er omfattet af udbudsregler, som EU fastsætter. Regionerne er derfor forpligtede til at

sende ambulanceopgaven i udbud. Regionerne har siden 2008 haft ambulanceberedskabet i udbud tre

gange hver især. Udbuddene har medført en markant ændring af driften af ambulancer, hvor regionerne

i langt højere grad i dag selv forestår hele eller dele af ambulancedriften. I dag driver det regionalt ejede

Ambulance Syd 39 stationer i Region Syddanmark, svarende til 77 pct. af det samlede antal beredskaber

i regionen. Region Midtjylland og Nordjylland varetager selv 60 pct. af ambulancedriften. I Østdanmark

driver Region Sjælland 48 pct. af beredskaberne, mens andelen som Region Hovedstaden varetager er

26 pct.

Den Landsdækkende Akutlægehelikopterordning

Den Landsdækkende Akutlægehelikopterordning blev etableret i 2014 som supplement til regionernes

eksisterende præhospitale beredskaber. Akutlægehelikopteren føres af en pilot og vil være bemandet af

en speciallæge i anæstesiologi (præhospital akutlæge) og ambulancebehandlere med særlige kompetencer

(paramedicinere). Danmark har i alt fire akutlægehelikoptere med baser i Skive, Billund, Ringsted og

Saltum.

Akutlægehelikopterne er bemandet 24 timer i døgnet året rundt, og kan flyve til alle dele af landet. I

dagstiden er der mobiliseringstid på 4,5 minutter. Det vil sige, at akutlægehelikopteren skal være i luften

inden 4,5 minutter efter der er indkommet et alarmopkald. Om natten kan planlægning af turen og

vurdering af vejret være mere kompliceret, og det kan tage længere tid. Der er omkring 5.000 årlige

flyvninger.

Vagtcentraler

AMK vagtcentralen visiterer, prioriterer og disponerer brug af ambulancer og andre præhospitale enheder.

AMK er en forkortelse for ”Akut Medicinsk Koordinering”. Formålet er at sikre, at de mest alvorligt syge

eller tilskadekomne får hjælp først ved optimal udnyttelse af resurserne. I forbindelse med ambulance-

udbuddene i 2008 til 2009 hjemtog alle regioner ejerskabet til vagtcentralfunktionen, som tidligere havde

været varetaget af ambulanceentreprenørerne. Formålet var at sikre en bedre brug af de præhospitale

ressourcer. I perioden september 2009 til april 2010 etablerede regionerne egne AMK-vagtcentraler. I den

forbindelse ansatte samtlige regioner sundhedsfagligt personale på vagtcentralerne, fx sygeplejersker

eller ambulancebehandlere.

Rigsrevisionen, “Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af ambulancedriften i regionerne”, 2024.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Ressourcer og kapacitet

I det følgende afsnit beskrives udviklingen i økonomi og beskæftigelsen på de offentlige sygehuse.

Beskrivelserne omfatter både den samlede udvikling og sammensætning. Hvad angår udgifterne, er der

bl.a. fokus på løn og medicin, og for beskæftigelsen belyses udvikling for stillingsgrupper, herunder

udviklingen i administrativt personale.

Overordnet udgiftsudvikling i det regionale sygehusvæsen

Udviklingen i udgifterne til somatiske og psykiatriske sygehuse fremgår af figur 1.9. Fra 2010 til 2022 er

udgifterne til de offentlige sygehuse steget med knap 40 pct. Det svarer til en gennemsnitlig årligt vækst

på 2,8 pct.

Figur 1.9

Udgifter til offentlige sygehuse, indeks, 2010-2022

Indeks 100 = 2010

150

140

130

120

110

100

150

140

130

120

110

100

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Offentlige sygehuse - Indeks

Anm.: Indeksberegningerne er foretaget på inflationskorrigede udgifter, dvs. udgifter i faste priser. For at omregne fra løbende til faste priser er

Danmarks Statistiks tabel NOF2 for offentlige forbrugsudgifter brugt som grundlag.

Kilde: Egne beregninger pba. statistikbanken.dk, tabel SHA1 og NOF2.

Andelen af udgifterne anvendt på det ambulante område er forøget med 10 procentpoint og udgør 45 pct.

af samtlige sygehusudgifter i 2022 og afspejler dermed den generelle udvikling af, at en større andel af

sygehusenes opgavevaretagelse foregår via ambulante ydelser.

Andelen af udgifterne, som bruges på sygehusmedicin, er steget med 1 procentpoint og udgør 10 pct. af

samtlige sygehusudgifter i 2022, jf. figur 1.10 og 1.11. Langt hovedparten af sygehusenes udgifter går til løn,

jf. figur 1.12, hvor det fremgår, at 67 pct. af de somatiske sygehuses udgifter gik til lønninger i 2023.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.10

Fordeling af udgifter til ambulant behandling

og behandling under indlæggelse

Pct.

100

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Pct.

100

Figur 1.11

Andelen af samlede sundhedsudgifter

til lægemidler

Pct.

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Ambulant behandling

Behandling under indlæggelse

Andelen af samlede sundhedsudgifter til lægemidler

Kilde: Danmarks Statistik, tabel SHA1

Figur 1.12

Nettodriftsudgifter til somatiske sygehuse, 2023

33 pct.

67 pct.

Løn

Kilde: Egne beregninger pba. af Danmarks Statistik tabel REGR31.

Øvrige nettodriftsudgifter

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Beskæftigelse på sygehusene

I følgende afsnit bliver beskæftigelsen på de offentlige sygehuse belyst. Somatikken og psykiatrien bliver

behandlet under ét (se også kapitel 3). I beskrivelsen indgår den samlede regionale administration og alle

regionalt ansatte på sundhedsområdet. Inklusionen vurderes at være mest retvisende for beskæftigelsen

på sygehusene, fordi det varierer, om de enkelte regioner har organiseret deres sygehusadministration på

tværs af sygehuse i regionen eller på de enkelte sygehuse og ændringerne i perioden. I afsnittet er antallet

af ansatte opgjort som årsværk. Det betyder, at to halvtidsstillinger i alt udgør én ansat.

I 2007 var der ca. 93.000 ansatte i det regionale sundhedsvæsen, mens tallet var over 120.000 i 2023. Heraf

var 111.000 ansat på sygehusene, jf. tabel 1.2. Den samlede stigning i personale har været på knap 30 pct.

fra 2007 til 2023. Stigningen i personale har primært været på sygehusene. En del af udviklingen skal ses i

sammenhæng med, at arbejdsdelingen med den private sektor løbende udvikler sig. Det indebærer bl.a.,

at alle regioner hjemtog vagtcentralfunktionen i forbindelse med ambulanceudbuddene i 2008 til 2009

og senest også har hjemtaget selve ambulancetjenesten. Samtidig overgik vagtlægeordningen i Region

Hovedstaden i 2014 til at blive varetaget af sygehusene.

De øvrige ansatte, der bl.a. indgår i den fælles administration, er fordoblet i antal siden 2007. Det er en

stor stigning, som delvist kan forklares af, at den nye administrative struktur efter strukturreformen først

var endeligt implementeret, bl.a. i forhold til antal medarbejdere i årene efter 2007.

Tabel 1.2

Personale ansat på offentlige sygehuse, praksisområderne og i øvrig regional administration,

årsværk

2007

Sygehuse

Praksisområderne (sygesikring

m.v).

2023

111.120

661

8.541

120.324

Udvikling

fra 2007 til 2023

22.168

451

4.273

26.894

Relativ udvikling,

pct.

24,9

214,8

100,1

28,8

Bidrag til samlet

vækst, pct.-point

23,7

0,5

4,6

88.952

210

4.268

93.430

Øvrigt

I alt

Anm.: Der er afgrænset på kontoplan til ”1 Sundhed” og ”4 Fællesformål og administration”. Regionale opgaver ift. udvikling og spcialområdet

indgår således ikke. Der er kun inkluderet personer som enten er ansat på en overenskomst eller som er tjenestemænd. Dvs. elever, personer i

fleksjob og ekstraordinært ansatte ikke er inkluderet i opgørelsen.

Kilde: Sirka, Kommunernes og regionernes løndatakontor (KRL)

Udvikling fordelt på stillingsgrupper

Antallet af personale på sygehusene er steget med godt 22.000 siden 2007, som redegjort for i sidste afsnit.

Det er særligt syge- og sundhedspersonale (basis, det vil sige sygeplejersker, radiografer, bioanalytikere

m.fl.), akademikere og underordnede læger, der driver væksten. På den måde bidrager syge- og sundheds

personale, akademikere og underordnede læger med henholdsvis 10, 6 og 5 procentpoint af den samlede

vækst på knap 30 pct., jf. figur 1.13. Sammen med gruppen af øvrige ikke-sundhedsfaglige stillinger står

de fire grupper samlet for 85 pct. af sektorens samlede vækst i antal personale. Omvendt er grupperne af

portører, lægesekretærer m.fl., social- og sundhedspersonale og rengøringsassistenter reduceret med

samlet set ca. 2.700 ansatte, jf. tabel 1.3.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.13

Bidrag til samlet personalevækst fordelt på stillingsgrupper, 2007-2023

Pct. point

-2

Øvrige - Ikke

sundhedsfaglige stillingsgrupper

Syge- og

Sundhedspersonale (basis)**

Ergo- Fysio- og Jordemødre

(basis)

Syge- og

Sundhedspersonale (ledere)

Overlæger, lægelige chefer

m.v. **

Øvrige - Sundhedsfaglige

stillingsgrupper

Administration og it mv.

Rengøringsassistenter

Lægesekretærer m.fl.

Ambulanceuddannet

personale*

Underordnede læger

(reservelæger) **

Social- og

sundhedspersonale

Sygehusportører

-4

Akademikere

Chefer

-4

-2

Vækstbidrag, pct. point

Anm.: Se boks 1.3.

Kilde: Sirka, Kommunernes og regionernes løndatakontor (KRL)

Tabel 1.3

Personale ansat i regionerne, årsværk, udvalgte stillingsgrupper

2007

Overlæger, lægelige chefer

m.v. **

Underordnede læger

(reservelæger) **

Lægesekretærer m.fl.

Syge- og sundhedspersonale

(basis)**

(ledere)

Syge- og sundhedspersonale

Social- og sundhedspersonale

Rengøringsassistenter

Sygehusportører

Ergo-, fysioterapeuter og

jordemødre (basis)

Ambulanceuddannet personale*

Akademikere

Administration, IT m.v.

2023

6.554

12.921

7.065

44.806

2.530

8.340

1.742

2.039

5.180

1.607

9.335

5.916

Udvikling

fra 2007 til 2023

1.797

4.925

-301

9.038

-737

-1.386

-547

-496

1.549

1.607

5.942

1.476

Relativ udvikling,

pct.

37,8

61,6

-4,1

25,3

-22,6

-14,2

-23,9

-19,6

42,7

175,1

33,2

Vækstbidrag,

pct. point

1,9

5,3

-0,3

9,7

-0,8

-1,5

-0,6

-0,5

1,7

6,4

1,6

4.758

7.996

7.366

35.768

3.267

9.726

2.289

2.535

3.631

3.393

4.441

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

2007

Chefer

2023

663

2.364

9.262

120.324

Udvikling

fra 2007 til 2023

226

741

3.063

26.895

Relativ udvikling,

pct.

51,7

45,6

49,4

28,8

Vækstbidrag,

pct. point

0,2

0,8

3,3

437

1.623

6.199

93.430

Øvrige – Sundhedsfaglige

stillingsgrupper

Øvrige – Ikke sundhedsfaglige

stillingsgrupper

I alt

Anm.: Der er afgrænset på kontoplan til ”1 Sundhed” og ”4 Fællesformål og administration”. Der er kun inkluderet personer som enten er ansat på

en overenskomst eller som er tjenestemænd. Dvs. elever, personer i fleksjob og ekstraordinært ansatte ikke er inkluderet i opgørelsen. ”Øvrige –

Sundhedsfaglige stillingsgrupper” er defineret efter Danmarks Statistik opgørelse for Social- og sundhedsfaglige uddannelser og består af: Ergo-,

og fysioterapeuter og jordemødre (ledere), medicinstuderende i underordnet stillinger, neurofysiologiassistenter og -elever, omsorgs-

og pædagogmedhjælpere samt pædagogiske assistenter, professionsbachelorer i ernæring og sundhed m.fl., socialpædagogisk personale,

socialrådgivere, speciallægekonsulenter, sygeplejevikarer samt studenter/ventilatører, sygehus-/hospitalsapotekerer, sygehuslæger og

tandlæger.

Stillingsgruppen syge- og sundhedspersonale omfatter primært sygeplejersker, bioanalytikere og radiografer, mens social- og sundheds-

personale primært omfatter social- og sundhedsassistenter.

*)Udviklingen skal også ses i sammenhæng med, at der løbende er en udvikling i arbejdsdelingen med den private sektor. Centralt i den

sammenhæng er bl.a., at alle regioner hjemtog vagtcentralfunktionen i forbindelse med ambulanceudbuddene i 2008/2009, og senest har

regionerne hjemtaget den egentlige ambulancetjeneste. Det har betydet, at der i 2023 var ansat godt 1.600 ambulanceuddannet personale i

regionerne,

jf. tabel 2A.

I 2011 var ingen med den stillingsbetegnelse. Den hjemtagning er derfor også med til at øge det samlede antal regionalt

ansatte.

**)Hertil kommer, at vagtlægeordningen i Region Hovedstaden fra 1. januar 2014 overgik fra at ligge i primærsektoren til at blive varetaget af

sygehusene. Det kan derfor også medvirke til, at antallet af ansatte i regionerne er steget, da den funktion også blev hjemtaget. Bemandingen

på 1813 er hovedsageligt sygeplejersker og læger og bidrager derfor til udviklingen i disse to kategorier.

Kilde: Sirka, Kommunernes og regionernes løndatakontor (KRL)

Ledere, administrativt personale og akademikere

Der har i de seneste år været stor politisk bevågenhed i forhold til udviklingen i administrativt personale

og akademisk personale i det hele taget. Disse medarbejdergrupper er vokset i perioden 2007 til 2023

og udgør samlet set 22,2 pct. af personalet tilknyttet sygehusene.

Blandt det administrative personale, ledere og akademikere er det særligt antallet af akademikere, der er

steget fra 2007 til 2023. Det gælder både antallet af akademikere i og udenfor administration. Afgræns-

ningen af det administrative personale fremgår af boks 1.3. Akademikerne udenfor administration er

fx mere end fordoblet fra 2007 til 2023, jf. tabel 1.4. Akademikerne på sygehusene tæller bl.a. magistre

(fx fysikere og biokemikere), psykologer og diplomingeniører. De sundhedsvidenskabelige kandidater,

såsom læger og kandidatuddannede professionsbachelorer på sundhedsområdet, indgår ikke i kategorien.

Antallet af ansatte indenfor administration af sygehusene er steget med knap 4.400 fra 2007 til 2023. Det

indebærer, at gruppen udgør en større del af det samlede antal ansatte. Stigningen svarer til et vækstbidrag

på 5 procentpoint og udgør dermed knap en sjettedel (16,3 pct.) af den samlede stigning i personale på

sygehusene. Både gruppen af akademikere og øvrigt personale indenfor administration er øget med

omkring 2.000 ansatte.

Antallet af sundhedsfaglig ledere har stort set været konstant fra 2007 til 2023. I lyset af den generelle

stigning i det samlede antal ansatte betyder det, at en mindre andel af de ansatte i 2023 har en leder-

funktion (8,5 pct.) i forhold til 2007 (10,2 pct.), jf. tabel 1.4. Der er dog sket en ændring i sammensætningen

af de sundhedsfaglige ledere, da en større andel i 2023 er læger, mens der fx er blevet færre ledende syge-

og sundhedspersonale (sygeplejersker, bioanalytikere m.fl.).

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Tabel 1.4

Personale ansat i regionerne, årsværk, udvalgte stillinger

2007

2023

Andel af alle

ansatte, 2007,

pct.

100,0

10,2

5,1

3,5

1,6

2,5

6,4

0,5

1,0

4,9

Andel af alle

ansatte, 2023,

pct.

100,0

8,5

5,4

2,1

0,9

5,1

8,6

0,5

2,6

5,5

Udvikling,

2007-2023, pct.

28,8

6,9

Alle ansatte

Sundhedsfaglige ledere i alt

(ekskl. administration*)

93.430

9.544

4.758

3.267

1.519

2.372

5.964

436

939

4.589

120.324

10.200

6.554

2.530

1.116

6.112

10.340

661

3.096

6.583

Heraf overlæger, lægelige

chefer

Heraf syge- og sundheds-

personale

Heraf øvrige**

37,8

-22,6

-26,5

Akademikere

(ekskl. administration*)

Administration*

157,7

73,4

Heraf ledere

Heraf akademikere

Heraf øvrig administration og IT

51,6

229,8

43,4

Anm.: Der er afgrænset på kontoplan til ”1 Sundhed” og ”4 Fællesformål og administration”. Der er kun inkluderet personer som enten er ansat

på en overenskomst eller som er tjenestemænd. Dvs. elever, personer i fleksjob og ekstraordinært ansatte ikke er inkluderet i opgørelsen.

Kilde: Sirka, Kommunernes og regionernes løndatakontor (KRL)

Boks 1.3

Afgrænsning af administrative ansatte i regionerne på stillingskategorier

Administration og IT m.v.

Administrationsøkonomer

Assistenter

Datamatikere/Datanomer/AU´ere

Edb-ass. mv.

IT-medarbejdere

Kontorassistenter

Kontorserviceuddannede

Ledere

Markedsføringsøkonomer

Overassistenter, lukket gruppe

Professionsbachelorer

Specialister

Specialister, IT-personale

Anm.: Ansatte i regionerne er defineret som tjenestemænd og overenskomstansatte med en overenskomst på det regionale forhand-

lingsområde. Herunder indgår også et mindre antal ansatte med ”KL-stillingskoder” på grund af tidligere ansættelse på det kommunale

forhandlingsområde. Det vil typisk være personlige ordninger – dvs., at der ikke bliver ansat nyt personale med disse ”KL-stillingskoder”

på det regionale område. 1) inklusive operatører, programmør, systemplanlægger samt informatikassistenter 2) inkl Jurister og

økonomer, gammelt lønforløb

Kilde: Kommunernes og Regionernes Løndatakontor (KRL) og det regionale budget- og regnskabssystem

Akademikere

Chefkonsulenter

Civiløkonomer

Handelsjurister m.fl

Jurister og økonomer

Specialkonsulent

Chefer

Andre chefer

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Opgaveløsning

I det følgende afsnit beskrives sygehusenes opgaveløsning. Sygehusene løser flere opgaver som følge af

en stor patientstigning. Opgaveløsningens karakter har samtidig ændret sig. Kvaliteten af en stor del af

sygehusbehandlingen er øget markant, bl.a. på kræftområdet, produktiviteten steget og patientforløbene

accelererede.

Patientsammensætning og -kontakt med sygehus

Sygehusenes opgaveløsning har ændret sig markant indenfor de seneste 20 år. Mens antallet af indlæggel

sesdage er reduceret kraftigt, så er den ambulante aktivitet øget relativt kraftigere. Der var i 2022 langt

færre indlæggelsesdage (24 pct. færre) end i 2007, mens antallet af dage med ambulante kontakt er steget

med 35 pct., jf. figur 1.4. Antallet af ambulante kontaktdage er steget så meget, at det samlede antal kontakt

dage er øget på trods af de færre indlæggelsesdage. Der skal tages forbehold for opgørelsen, da tallene er

påvirket af både omlægning til LPR3 samt oprettelsen af 1813 (Vagtlægeordning i Region Hovedstaden).

Samtidig indebærer opgørelsesmetoden for kontaktdage, at en dag med indlæggelse sidestilles med en

dag med mindst en ambulant kontakt, selvom det i mange tilfælde ikke er muligt direkte at erstatte en

indlæggelse med et ambulant besøg på sygehuset. Antallet af kontaktdage kan dog alligevel bruges som

en indikation på den opgaveløsning, sygehusene varetager.

Tendensen med flere kontaktdage, mere ambulant aktivitet og færre indlæggelsesdage kan have flere og

samtidige forklaringer, som er relateret til en ændret opgaveløsning på sygehusene. Det kan fx hænge

sammen med, at:

•

Der er kommet flere patienter i takt med at befolkningen vokser

•

Patientsammensætningen har ændret sig fx ved et ændret sygdomsbillede eller en større andel ældre

patienter

I det følgende undersøges hver af de mulige forklaringer.

• Sygehusene er i stand til at behandle anderledes end tidligere, så ambulant behandling i nogen grad kan

erstatte en sygehusindlæggelse.

Der er kommet flere patienter

Der er et stigende antal personer, der hvert år er i kontakt med det offentlige somatiske sygehusvæsen,

enten igennem en indlæggelse eller et ambulant besøg. Sygehusene behandlede i 2023 omkring 2,8 mio.

personer, som er 23 pct. flere end i 2007. Omkring halvdelen af befolkningen (48 pct.) var dermed i kontakt

med sygehusvæsenet i 2023. Det ser derfor ud til, at det stigende antal kontaktdage bl.a. kan forklares af et

større patienttal.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.14

Antal personer med mindst én kontakt til det offentlige somatiske sygehusvæsen i året, mio.

Antal patienter, mio.

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Kilde: Landspatientregisteret (LPR) pr. 10. marts 2024, Sundhedsdatastyrelsen.

Henset til at befolkningen fra 2007 til 2023 er steget i mere moderat omfang (9 pct.), jf. tabel 1.5, er stig-

ningen i patienter i sygehusvæsenet relativt stor. Patientstigningen kan både hænge sammen med, at

befolkningen i gennemsnit er blevet ældre, og en større del af befolkningen har en behandlingskrævende

sygdom. Det kan imidlertid også afspejle, at personer, der tidligere fik behandling i sundhedsvæsenets

øvrige sektorer, i dag i stedet får behandling på et sygehus, eller sygehusene har fået nye behandlingstilbud,

der ikke eksisterede før i tiden.

Tabel 1.5

Udvikling i befolkningen pr. 1. januar i året

Region Hovedstaden

Region Sjælland

Region Syddanmark

Region Midtjylland

Region Nordjylland

Hele landet

Kilde: Statistikbanken, Danmarks statistisk, tabel FOLK1A samt BEF1A07

2007

1.636.749

816.118

1.189.817

1.227.428

576.972

5.447.084

2023

1.891.871

849.857

1.237.413

1.358.879

594.634

5.932.654

Pct.-ændring

15,6

4,1

4,0

10,7

3,1

8,9

På tværs af alle aldersgrupper over 40 år er der sket en stigning i, hvor stor en andel der har sygehus-

kontakt, jf. figur 1.15. Mens 65 pct. af de 75-84-årige i 2007 havde mindst en sygehuskontakt, så var det

steget med 10 procentpoint til i 2023 at være 75 pct. Den højere patientfrekvens på tværs af aldersgrupper

er en indikation på, at det stigende antal sygehuspatienter er drevet af andre faktorer end en aldrende

befolkning. Det kan med udgangspunkt i tallene dog ikke godtgøres, om stigningen i befolkningens kontakt

til sygehusvæsenet fx skyldes ændrede behandlingstilbud eller et ændret sygdomsbillede.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.15

Andel i befolkning med kontakt til somatisk

sygehus

Pct.

I alt

0-17 18-39 40-64 65-74 75-84

år

2007

2023

85+

år

Pct.

Figur 1.16

Ændring i andel af befolkning med kontakt

til somatisk sygehus, 2007-2023

Pct.

-2

I alt

0-17

år

18-39

år

40-64

år

65-74

år

85+

år

Pct.

-2

Ændring fra 2007 til 2023, pct. point

Anm.: Der er i opgørelser afgrænset til aktivitet, der er offentligt finansieret, dvs. sygehusophold, hvor alle kontakter i opholdet er offentligt

finansieret. Der er derudover afgrænset til personer med dansk bopæl på udskrivningstidspunktet for sidste kontakt i opholdet. Opholdet er ikke

nødvendigvis afsluttet i året. Ved ophold, som går på tværs af år, tilskrives antallet af kontaktdage det år, hvor kontakten rent faktisk har været.

Sygehusopholdet skal være afsluttet i LPR pr. 10. marts 2024 for at tælle med i opgørelsen. Sygehusophold som er startet i 2023 eller tidligere,

men ikke afsluttet på opgørelsesdatoen indgår således ikke i opgørelsen.

Kilde: Landspatientregisteret (LPR) pr. 10. marts 2024, Sundhedsdatastyrelsen samt tabel BEFOLK1, Statistikbanken, Danmarks Statistik

Der er flere patienter og derfor flere kontaktdage

Det øgede antal patienter på de somatiske sygehuse har betydet en stigning i det samlede antal kontakt

dage. I 2023 var der 14,8 mio. kontaktdage i somatikken, som er 1,3 mio. flere end i 2007, hvor der var 13,5

mio. kontaktdage. Der er dermed sket en stigning på knap 10 pct. Det er værd at bemærke, at stigningen

ikke er lige så stor som stigningen i antallet af patienter. Det betyder, at hver patient i gennemsnit har færre

kontaktdage.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.17

Antal kontaktdage i det somatiske sygehusvæsen i året

Kontaktdage, mio.

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Anm.: Der er databrud i 2019 grundet overgang til ny version af Landspatientregisteret (LPR3) primo 2019. Det betyder, at sammenligninger af tal

for 2019 og frem med tal for 2018 og før skal foretages med ekstra varsomhed. Stigningen i 2014 kan skyldes, at fra 1. januar 2014 overgik

vagtlægeordningen i Region Hovedstaden fra at ligge i primærsektoren til at blive varetaget af sygehusene. Der vil derfor være et højere niveau

af akut aktivitet i Landspatientregisteret i årene 2014-2022 i Region Hovedstaden.

Kilde: Landspatientregisteret (LPR) pr. 10. marts 2024, Sundhedsdatastyrelsen

Der er mest kontakt til sygehusvæsenet blandt de ældste patienter

Der er betydelig variation i antallet af kontaktdage pr. patient på tværs af aldersgrupper. Mens en patient

over 85 år i gennemsnit havde 7,8 kontaktdage i 2023, havde de 40-64-årige patienter i gennemsnit 4,6

dage. Forskellen tilsiger, at antallet af kontaktdage i sygehusvæsenet vil øges, når der kommer flere ældre.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.18

Kontaktdage pr. patient, fordelt på aldersgrupper, udvalgte år

Kontaktdage pr. patient

I alt

2007

0-17 år

18-39 år

2012

40-64 år

2017

65-74 år

75-84 år

2023

85+ år

Anm.: Alder er beregnet på opholdets startstidspunkt. Det betyder, at det nogle personer kan indgå i to aldersintervaller.

Kilde: Egne beregninger på, Landspatientregisteret (LPR) pr. 10. marts 2024, Sundhedsdatastyrelsen

Samtidig fremgår det af figuren, at antallet af kontaktdage pr. patient i gennemsnit er faldet med 0,7 dage

fra 2007 til 2023. Udviklingen er særligt udtalt for patienter i aldersgruppen over 65 år. Den faldende antal

sygehuskontakter pr. patient i de ældste aldersgrupper kan både skyldes, at de ældre patienter i gennemsnit

er mere raske i 2023 end tilfældet var i 2007, eller behandlingen er blevet mere effektiv. En anden for-

klaring kan være en ændret opgavevaretagelse mellem det sekundære og det primære sundhedsvæsen,

hvor det kommunale sundhedsvæsen i samarbejde med de almenmedicinske tilbud varetager en større

andel af behandlingsforløbet.

Forbruget af sygehusydelser er steget med mindre end demografien tilsiger

Som beskrevet kan den samlede stigning i kontaktdage forklares med et større antal patienter, en stigning

i andelen af ældre patienter og et ændret kontaktmønster pr. patient.

I figur 1.19 er det illustreret, hvordan forholdene har påvirket antallet i kontaktdage siden 2007. Det lilla

område afspejler, hvordan antallet af kontaktdage ville have udviklet sig, hvis det alene var patienternes

alderssammensætning, der ændrede sig, mens antallet af patienter og deres forbrug konstant er svarende

til i 2007. Det illustrerer, at den større andel af ældre patienter i 2023 har trukket i retning af omkring

1 mio. flere kontaktdage. Figuren viser også, at det i særligt høj grad er det øgede antal patienter (ved et

antaget fast omfang af kontakt pr. patient og en aldersprofil som i 2007), der har trukket i retning af flere

kontaktdage (grønne søjler). Omvendt har hver patient i gennemsnit haft mindre sygehuskontakt (brune

søjler). Det betyder, at stigningen i kontaktdage ikke har været så markant, som den ændrede demografi

med flere patienter og en større andel ældre patienter ellers ville tilsige.

Udviklingen med færre kontaktdage pr. patient og et samlet fald i indlæggelsesdage kan ses som indika

tioner på en mere effektiv sygehusbehandling. Det skal dog ses i lyset af den kraftige stigning i antallet af

sygehuspatienter og de samtidige indikationer på, at der kommer flere patienter ind på sygehuset, som

tidligere er blevet afsluttet på et lavere specialiseringsniveau, fx i det almenmedicinske tilbud eller hos

en praktiserende speciallæge. Det kan indikere en uhensigtsmæssig opgaveudvikling, hvor patienterne

afsluttes på et højere omkostningsniveau, end hvad

der er mest omkostningseffektivt. Hvis den modgående ændring i form af færre kontaktdage pr. patient ikke

var forekommet, ville sygehuse i dag have haft væsentlig større kapacitetsudfordringer end tilfældet reelt

set er i dag.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

De beskrevne analyser kan ikke forklare, om udviklingen med et reduceret antal kontaktdage pr. patient kan

henføres til en forbedret effektivitet på sygehusene med accelererede forløb eller en ændret arbejdsdeling

mellem det primære og det sekundære sundhedsvæsen. Hvis forklaringen er accelererede forløb, er det

både til gavn for patienten og det samlede ressourcetræk i sundhedsvæsenet, mens en ændret arbejdsdeling

blot flytter opgaven. Formentlig har begge tendenser bidraget til udviklingen.

Figur 1.19

Dekomponering af vækst i antal kontaktdage ift. 2007

Mio. kontaktdage

-1

-2

-3

-4

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Ændring sfa. ændret aldersfordeling

Ændring sfa. forbrug per patient

Ændring i kontaktdage siden 2007

Ændring sfa. flere patienter

Residual

Mio. kontaktdage

-1

-2

-3

-4

Kilde: Egne beregninger på, Landspatientregisteret (LPR) pr. 10. marts 2024, Sundhedsdatastyrelsen

Behandlingskvalitet

Som tidligere udfoldet, har sygehusvæsenet de sidste 20 år via investeringer, moderniseringer og udnyttelse

af stordriftsfordele gennemgået en nødvendig og hensigtsmæssig udvikling. Det har løftet kvaliteten for

sygehuspatienterne. Den højere kvalitet ses bl.a. på kræft- og hjerteområdet, hvor dødeligheden er nedbragt

betragteligt.

Figur 1.20 viser, at flere personer opereres eller behandles for kræft over årrækken fra 2007 til 2022,

særligt behandling med medicinsk kræftbehandling, fx kemoterapi. Her behandles 78 pct. flere med den

type af behandling i 2022 sammenlignet med 2007.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.20

Udvikling i antal personer opereret eller behandlet for kræft, 2007 til 2022

Antal personer

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Opereret for kræftsygdom

Behandlet med stråleterapi

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

Behandlet med medicinsk kræftbehandling

Anm.: Opgørelsen er afgrænset til offentligt finansieret aktivitet og til personer med dansk bopæl. Personer kan være behandlet på både

offentligt og privat sygehus og i flere af årene og tallene kan derfor ikke summeres. Der er databrud i 2019 grundet overgang til ny version

af Landspatientregisteret (LPR3) primo 2019. Det betyder, at sammenligninger af tal for 2019 og frem med tal for 2018 og før skal foretages med

ekstra varsomhed.

Kilde: Landspatientregisteret (LPR) pr. 10. marts 2023, Sundhedsdatastyrelsen.

Udover at flere behandles for kræft, så er overlevelsen af kræft også stigende. Den etårige og femårige

overlevelsesrate efter kræft er steget i årrækken 2007 til 2021, jf. figur 1.21 og 1.22.

Overlevelsen, både et og fem år efter en kræftdiagnose, er marginalt højere for kvinder end for mænd.

Den etårige overlevelsesrate er steget med 8 procentpoint for både mænd og kvinder i tidsperioden for alle

kræftformer. Ekskluderes kønsspecifikke kræftformer, såsom brystkræft for kvinder og prostatakræft for

mænd, ses samme mønster med en relativ etårs overlevelse, der er steget henholdsvis 11 procentpoint for

mænd og 12 procentpoint for kvinder.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.21

Relativ etårs kræftoverlevelse i pct., 2007-2009 til 2019-2021

Pct.

2007-2009

Mænd

2010-2012

Kvinder

2013-2015

2016-2018

2019-2021

Kvinder (ekskl. brystkræft)

Mænd (ekskl. prostatakræft)

Anm.: Etårs aldersstandardiseret relativ overlevelse efter kræft (eksklusive anden hudkræft end modermærkekræft) for kvinder (i alt og eksklusive

brystkræft) og mænd (i alt og eksklusive prostatakræft). Kræfttilfældene er opdelt i fem treårs diagnoseperioder, 2007-2009, 2010-2012,

2013-2015, 2016-2018 og 2019-2021. De 3-årige perioder er valgt for at få et mere detaljeret billede af udviklingen over tid

og dermed tidligere at kunne identificere ændringer uden at miste for meget robusthed i analyserne.

Kilde: Cancerregisteret og CPR, Sundhedsdatastyrelsen.

Det samme mønster gør sig gældende for den femårs relative overlevelse. Overlevelsesraten er steget med

9 procentpoint for både mænd og kvinder i tidsperioden for alle kræftformer. Igen har kvinder en højere

overlevelsesrate end mænd, men for overlevelsesraten her er forskellen mellem kønnene større. Både i den

første (2007 til 2009) og seneste diagnoseperiode (2009 til 2021) er der 3 procentpoint til forskel i over-

levelsesraten. Det samme gør sig gældende, når bryst- og prostatakræft ekskluderes for kvinder og mænd.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.22

Relativ femårs kræftoverlevelse i pct., 2007-2009 til 2019-2021

Pct.

2007-2009

Mænd

2010-2012

Kvinder

2013-2015

2016-2018

2019-2021

Kvinder (ekskl. brystkræft)

Pct.

Mænd (ekskl. prostatakræft)

Anm.: Femårs aldersstandardiseret relativ overlevelse efter kræft (eksklusive anden hudkræft end modermærkekræft) for kvinder (i alt og

eksklusive brystkræft) og mænd (i alt og eksklusive prostatakræft). Kræfttilfældene er opdelt i fem treårs diagnoseperioder, 2007-2009,

2010-2012, 2013-2015, 2016-2018 og 2019-2021. De treårige perioder er valgt for at få et mere detaljeret billede af udviklingen over tid

og dermed tidligere at kunne identificere ændringer uden at miste for meget robusthed i analyserne.

Kilde: Cancerregisteret og CPR, Sundhedsdatastyrelsen.

I lighed med stigende overlevelsesrater, både et og femårs relativ overlevelse for patienter med kræft, ses

det samtidig, at dødeligheden på både kræft- og hjerteområdet er faldet markant fra 2007 til 2022, jf. figur

1.23.

Som tidligere er hjertedødeligheden, relativt til andre lande, lav. Danmark har den femte laveste dødelighed

blandt OECD-lande, kun overgået af Korea, Japan, Frankrig og Nederlandene.

På hjerteområdet er dødelig

heden faldet med 43 pct. fra 2007 til 2022, og for kræftsygdomme er dødeligheden næsten faldet med 25

pct.

OECD. “Health at a Glance 2021: OECD Indicators”. Health at a Glance. OECD, 2021.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.23

Dødelighed for kræft og hjertesygdomme, køns- og aldersstandardiseret, 2007 til 2022

Døde pr. 100.000 indbyggere

300

250

200

150

100

Døde pr. 100.000 indbyggere

300

250

200

150

100

2007

2008

2009

2010

2011 2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019 2020

Kræft

2021 2022

Hjertesygdomme

Anm.: Antal døde køns- og aldersstandardiseret rate pr. 100.000 borgere. Den alders- og kønsstandardiserede rate for dødsfald i et år er

beregnet som antallet af dødsfald pr. 100.000 indbyggere under forudsætning af, at befolkningen er sammensat som standardbefolkningen med

hensyn til både alder og køn. Standardbefolkningen er i opgørelsen befolkningssammensætningen i år 2000.

Kilde: Dødsårsagsregisteret 2022, Sundhedsdatastyrelsen

Udviklingen i ventetider til operation og udredningsret

Ventetid til operation har generelt været faldende fra 60 dage i 2007 og til 43 dage i 2018, jf. figur 1.24.

På grund af overgang til nyt landspatientregister (LPR3) er det ikke muligt at sammenligne tal for 2020

og frem med tal fra 2018 og før. I forbindelse med covid-19-pandemien blev mange af patientrettighederne

suspenderet, dog med undtagelse af de maksimale ventetider på hjerte- og kræftområdet. Da aktiviteten

blev normaliseret efter 2021, var ventetiderne steget, bl.a. som følge af behandlingsefterslæbet fra covid-19

og overenskomstkonflikten på sygeplejerskeområdet i 2021. Tilsvarende ses det, at andelen af forløb, hvor

udredningsretten er overholdt, er faldet markant efter covid-19, jf. figur 1.25.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.24

Ventetid til operation, 2007-2022

Dage

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Hele landet

Anm.: Den stiplede linje indikerer databrud pga. overgang til LPR3, hvorfor der ligeledes udestår data for 2019.

Kilde: Egne beregninger baseret på tal fra Landspatientregisteret (LPR), Sundhedsdatastyrelsen

Figur 1.25

Andel overholdte udredningsforløb i somatikken, 2017-2022

Pct.

2017

2018

2019

2020

Hele landet

Anm.: Tallene baserer sig på et vægtet gennemsnit af de kvartalsvise overholdelsesgrader. 2019 inkluderer kun tal for 3. og 4. kvartal pga.

overgang til LPR3. Den stiplede linje indikerer databrud pga. overgang til LPR3. For somatikken var udredningsretten suspenderet i hele eller

dele af perioden 1. kvt. 2020-1. kvt. 2021 samt mellem 5. og 20. januar 2022.

Kilde: Landspatientregistret (LPR), Sundhedsdatastyrelsen

Pct.

2021

2022

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Produktivitet

Produktivitet opgøres som forholdet mellem produktionsværdien baseret på DRG og driftsudgifterne.

Produktiviteten har været opgjort siden 2003-04, og den seneste opgørelse stammer fra 2017-2018.

Udviklingen fremgår af figur 1.26. Faldet i 2008 hænger sammen med, at sundhedsområdet i foråret 2008

blev ramt af otte ugers overenskomstkonflikt. Det betød bl.a., at sygehuskapaciteten ikke blev anvendt fuldt

ud på grund af aflysninger af behandlinger af ikke-akut karakter.

Det fremgår, at produktiviteten på tværs af perioden i gennemsnit steg med 2,2 pct. I økonomiaftalerne var

det aftalt, at produktiviteten årligt skulle stige med 2 pct., og de frigivne ressourcer skulle omsættes til 2 pct.

vækst i aktiviteten.

Figur 1.26

Produktivitetsudvikling år til år, 2003-2018

Pct.

2,4

1,8

1,9

4,2

Pct.

3,2

1,4

3,1

1,9

1,0

0,9

3,0

-1

-2

-3,2

-4

-3

5,6

5,3

1,4

-2

-4

-3

-1

2008-2009

2009-2010

2010-2011

2011-2012

2012-2013

2013-2014

2014-2015

2015-2016

2016-2017

2003-2004

2004-2005

2005-2006

2006-2007

Hele landet

2007-2008

Gennemsnit

Anm.: Sundhedsområdet var i foråret 2008 ramt af otte ugers konflikt. Det betød bl.a. at sygehuskapaciteten ikke blev anvendt fuldt ud pga.

aflysninger af behandlinger af ikke-akut karakter. Sygehusene blev ramt af strejken i forskelligt omfang.

Kilde: Landspatientregisteret (DRG-grupperet) og sygehusenes tilrettede driftsudgifter, Sundhedsdatastyrelsen.

Forbedringerne i produktiviteten skyldes flere forhold, men vigtigst er ny teknologi, fx ny medicin eller

ny/forbedret operationsteknik og bedre arbejdstilrettelæggelse.

Afviklingen af den aktivitetsafhængige finansiering af regionerne, og dermed også afvikling af produk-

tivitetskravet i 2019, markerede et markant skifte i den statslige styring af regionerne og sygehusvæsenet

fra fokus på aktivitet og produktivitet til en højere grad af fokus på omstilling af aktivitet til det primære

sundhedsvæsen.

Samlede produktivitetsopgørelser på overordnet sygehus- og regionsniveau vil som udgangspunkt ikke

være retvisende i perioder, hvor der foregår en hensigtsmæssig omlægning til en mere udadgående opgave

varetagelse. Det skyldes, at den tætte sammenhæng mellem registreringer af aktivitet og udgifter som

produktivitetsopgørelser forudsætter, her brydes.

2017-2018

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Særlige problemstillinger for sektoren

Sundhedsstrukturkommissionen har identificeret fire større problemstillinger, som sygehussektoren i dag

står overfor. Udfordringerne skal ses i lyset af de krav til sundhedsvæsenet, der stilles i sundhedsloven. Der

er indikationer på, at krav om let og lige adgang til sundhedsydelser af høj kvalitet og effektiv ressource-

udnyttelse i nogen grad udfordres i sygehusvæsenet.

Centralisering og specialisering og behov for yderligere prioritering

Sundhedsstyrelsen har i et notat til Sundhedsstrukturkommissionen peget på, at flere undersøgelser viser,

at 20 pct. eller mere af sygehusaktiviteterne vurderes at være unødige.

Robusthedskommissionen har også

peget på et behov for at nedbringe unødig behandling, herunder overbehandling i sundhedsvæsenet og en

mere systematisk prioritering af, hvilke opgaver der skal løses i sundhedsvæsenet.

Boks 1.4

Sundhedsstyrelsens vurdering af prioritering og specialeplanlægning

”For mange mennesker betyder det, at den optimale samlede behandlingsstrategi skal sammenvejes ud

fra mange hensyn – blandt andet kombinationen af sygdomme og symptomer, bivirkninger, oplevet

sygeliggørelse i hverdagen, livskvalitet og ønsker for livet. Det hører med her, at kombinationen af flere

samtidige behandlinger kan give uønskede effekter, og at diagnostiske undersøgelser langt fra altid fører

til behandling, der opleves at have en sundhedsmæssig værdi. Desuden er det erfaringen, at det kan

være til ulempe at blive behandlet på sygehus med risiko for under-/overdiagnostik og -behandling,

fejl og tabt effekt af tidligere indsatser. Forskellige undersøgelser i Danmark viser (og internationale

er samstemmende), at 20 pct. eller mere af aktiviteterne på sygehuse er unødige (…)”

”Omstillingen må derfor omfatte en nøje vurdering af, hvilken behandling der giver værdi, reducere og

gentænke. Ikke blot flytte opgaver 1:1 og i øvrigt fortsætte uforandret. Udover, at en anden måde at

levere indsatser på i et omstillet sundhedsvæsen kan øge kvaliteten for mange mennesker med sammen-

satte helbredsproblemer, viser fremskrivninger af udviklingen på efterspørgsels- og personalesiden i

de kommende årtier, at en fortsat specialisering med sygehusene som omdrejningspunkt ikke er mulig,

fordi arbejdskraften ikke kan udvides svarende til befolkningens stigende levetid og sygelighed. Et

stærkere primært sundhedsvæsen, som varetager flere patientforløb selv, kan samtidig frigøre syge-

husene fra opgaver forbundet med indlæggelser og ambulante kontakter, der ikke er meningsfulde

for personalet, som kan bruge deres tid bedre (…)”

”Igennem de seneste tyve år er der sket en stor vækst i personalet på sygehusene, fx sygehuslæger

med 68 pct., og andelen af de samlede sundhedsudgifter, der er sygehusrelateret, ligger markant højere

i Danmark end i sammenlignelige lande. Det er sket i en periode, hvor sygehusenes sengetal og ind-

læggelsestider samtidig er reduceret, og kommunerne har etableret ’midlertidige pladser’ i et antal

svarende til anslået 25 pct. af de samlede stationære sengepladser. Sundhedsvæsenet er dermed blevet

udbygget særligt til den specialiserede behandling.”

Kilde: Sundhedsstyrelsen, 2023, Muligheder og forudsætninger for omstilling til det primære sundhedsvæsen.

De seneste årtiers centralisering og specialisering af sundhedsvæsenet har generelt medført en højere

kvalitet i behandlingen til gavn for patienterne, et stærkere erfaringsgrundlag og bedre muligheder for

at opbygge faglige miljøer. På nogle områder er et punkt nået, hvor ulemperne ved fortsat eller uændret

specialisering kan overgå fordelene. Hvis kompetencerne og ydelserne bliver for snævre og målrettet en

lille specifik patientgruppe, kan det medføre ineffektivitet, bl.a. fordi organisationen bliver for kompleks,

Sundhedsstyrelsen. ”Muligheder og forudsætninger for omstilling til det primære sundhedsvæsen”. 2023.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

og fordi de forbedringer, der opnås, bliver mindre og mindre og ikke altid kan stå mål med det påkrævede

ressourcetræk. Det kan have uhensigtsmæssige konsekvenser for det samlede sundhedsvæsen i form

af yderligere behov for specialiseret personale, særligt udstyr m.v.

Samtidig kan de specialiserede

funktioner være sårbare, fordi der er et for lavt antal medarbejdere til at stå for driften (kapaciteten),

kvalitetssikringen og forskningen. Den lægelige specialisering kan også medføre mindre fleksibilitet,

mere segmentering eller flere faglige siloer og kræver derfor øget intern koordinering på sygehusene,

komplicerer ledelsesarbejdet og påvirker patientforløbene.

Det ses blandt andet ved, at særligt ældre patienter også besøger flere forskellige antal afdelinger under

en kontakt, jf. figur 1.27. Mere end hver fjerde hospitalspatient var i 2022 i kontakt mindst tre forskellige

afdelinger. Det kan være et udtryk for, at specialiseringen er blevet så høj, at patienterne er nødt til at besøge

mange forskellige afdelinger i deres behandlingsforløb. Specialisering medfører også en organisatorisk

fragmentering, hvor den specialiserede behandling bliver varetaget i særlige afsnit, teams eller projekter.

Det ses bl.a. i en øget grad af subspecialisering.

Figur 1.27

Antal afdelinger pr. patient, hvor patienten har mindst én kontakt uanset type (alle kontakttyper),

fordelt på aldersgrupper, alle kontakttyper, 2022

Antal afdelinger

5. percentil

10. percentil

25. percentil

50. percentil

75. percentil

90. percentil

95. percentil

Antal afdelinger

0-17 år

18-39 år

40-64 år

65-74 år

75-84 år

85+ år

Anm.: Der er i opgørelsen talt antal afdelinger en person i løbet af 2022 har mindst en kontakt til.

Kilde: Landspatientregisteret pr. 10. marts 2023, Sundhedsdatastyrelsen.

Øget subspecialisering af læger

Det samlede antal speciallæger er steget fra 13.301 i 2000 til 19.204 i 2021. Udviklingen har bl.a. påvirket

sygehusorganiseringen med en øget subspecialisering. Et eksempel er specialet ortopædkirurgi, hvor

der regnes med mindst ni ”ekspertområder”. De ni ekspertområder er 1)traumatologi 2) børneortopædi,

3) håndkirurgi 4) knæ- og hoftealloplastik 5) rygkirurgi, 6)tumorkirurgi, 7) fod- og ankelkirurgi, 8) skulder-

og albuekirurgi samt 9) idrætstraumatologi. Subspecialiseringen indebærer bl.a., at en ortopædkirurg med

”ekspertområde” i håndkirurgi (normalt) ikke kan lave hoftekirurgi. Det giver en ufleksibilitet, som i praksis

kan sætte begrænsninger i forbindelse med vagtdækning.

Sundhedsstyrelsen, “Faglig bæredygtighed som grundlag for sundhedsplanlægning”, 2024.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Sygehussektoren har dermed gennemgået en nødvendig udvikling med centralisering og specialisering,

som har løftet kvaliteten af behandlingen. Det har indebåret en stor vækst i speciallæger på sygehusene til

at understøtte den faglige udvikling, bl.a. som følge af et stort fokus nationalt på at prioritere kvalitet og

udvikling på sygehuse. Det er med til at trække ressourcer mod sygehuse, særligt universitetssygehusene,

som har nemmere ved at rekruttere personale end mindre sygehuse udenfor de større byer.

Behov for flere generelle kompetencer

I Sundhedsstrukturkommissionens hovedrapport blev det gjort klart, at både det primære og det

sekundære sundhedsvæsen står overfor en stigning i efterspørgslen på sundhedsydelser i de kommende år,

som især er drevet af et større antal ældre borgere og personer med multisygdom.

Stigningen stiller krav

til en omstilling af det samlede sundhedsvæsen i forhold til fordeling af kapacitet og ressourcer, bl.a. de

sundhedsfaglige kompetencer. For sygehusvæsenets vedkommende taler det ind i et behov for bredere

kompetencer hos den enkelte speciallæge og på de forskellige afdelinger, så de kan arbejde alsidigt og

forholde sig til en stor del af patienternes problemstillinger, der knytter sig til multisygdom.

Sygehusene skal dog fortsat besidde de kompetencer og udstyr, som er nødvendige for at kunne tilbyde

sygehusbehandling af høj kvalitet. Det gælder fx diagnostik og behandling ved akut opstået alvorlig sygdom,

svære medicinske tilstande og større operationer og behandlinger af alvorlige traumer. Som et led i at

understøtte flere og bredere kompetencer på tværs af sundhedsvæsenet er derfor også behov for at stille

sygehusenes specialistviden og kompetencer til rådighed for det primære sundhedsvæsen. Behovet har

allerede vist sig og bl.a. affødt en national aftale i 2023, hvor sygehusene påtager sig det lægefaglige

behandlingsansvar ved henvendelse fra sundhedsprofessionelle 72 timer efter udskrivelse fra en

hospitalsindlæggelse.

Geografiske forskelle i tilgængelige kompetencer

Den øgede specialisering, som indebærer, at funktioner centraliseres på færre enheder, kan gøre det

vanskeligt at opretholde stærke faglige miljøer på de sygehuse, der ikke varetager specialiseret behandling.

Derudover kan centralisering i samfundet i forhold til bl.a. skoler, offentlig transport også medvirke til, at

perifere sygehuse frasiger sig en specialfunktion, selvom de har opnået godkendelse. For høj specialisering

ét sted kan dermed være en udfordring for faglig bæredygtighed andre steder, og det forhold kan bidrage

til en løbende forværring af geografisk ulighed i sundhedstilbud og sundhed.

Den øgede specialisering og de afledte konsekvenser kommer også til udtryk i samhandelen mellem

regioner, fx hvor meget aktivitet de foretager for andre. Region Hovedstaden er den region i landet, der

foretager mest aktivitet for andre regioners borgere, jf. figur 1.28. Det hænger sammen med, at særligt

Rigshospitalet har mange regionsfunktioner og højtspecialiserede funktioner. Regionsfunktionerne vare-

tages som udgangspunkt et til tre steder i alle fem regioner, mens de højt specialiserede varetages et til

tre steder i landet. Af den årsag vil de højtspecialiserede funktioner ikke være i alle regioner. Det medfører

behandling af patienter på tværs af regionerne.

Specialeplanens specialfunktioner udgør ca. 10 pct. af sygehusopgaverne. Specialfunktionerne kan være

sjældne og dyre behandlinger, som der ikke udføres særligt mange af hvert år, og det at varetage en sådan

funktion medfører en forsyningsforpligtelse til at varetage patienter fra andre regioner. Der er derfor

en større andel af Region Hovedstadens aktivitet, der foretages for andre regioners borgere, da bopæls-

regionen ikke nødvendigvis kan eller må foretage behandlingen. Over perioden 2007 til 2022 er der sket

et mindre fald i regionernes salg af sygehusydelser til andre regioner.

Sundhedsstrukturkommissionen. ”Sundhedsstrukturkommissionens rapport. Beslutningsgrundlag for et mere lige, sammenhængende

og bæredygtigt sundhedsvæsen”. 2024.

Sundhedsstyrelsen, “Faglig bæredygtighed som grundlag for sundhedsplanlægning”, 2024.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.28

Andel af hver regions samlede produktionsværdi solgt til andre regioner, 2007-2022

Pct.

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Pct.

Region Hovedstaden

Region Sjælland

Region Midtjylland

Region Syddanmark

Region Nordjylland

Hele landet

Anm.: Hele landet er et vægtet gennemsnit af hver region. Der er databrud i 2019 grundet overgang til ny version af Landspatientregisteret (LPR3)

primo 2019. Det betyder, at sammenligninger af tal for 2019 og frem med tal for 2018 og før skal foretages med ekstra varsomhed.

Kilde: Egne beregninger baseret på tal fra Landspatientregisteret (LPR) pr. 10. marts 2023 og Landspatientregisteret (DRG-grupperet) i aktivitets-

årets takst pr. 10. marts året fra Sundhedsdatastyrelsen

Region Hovedstaden er også den region, der har den højeste ”selvforsyningsgrad”, når det kommer til at

varetage egne borgeres behandlinger indenfor egen region. Region Sjælland har den laveste selvforsynings

grad. I 2022 var den lidt over 80 pct., jf. figur 1.29.

Samtidig ses det, at det i høj grad er Region Hovedstaden, der forsyner Region Sjælland. Det skal dog

bemærkes, at højtspecialiserede funktioner, der ikke er placeret i alle regioner, også kan handle om, at

Sundhedsstyrelsen har vurderet, at der ikke er tilstrækkeligt patientgrundlag til, at det skal ligge i alle fem

regioner. Som konsekvens kan det medføre udfordringer med rekruttering, fx på grund af faglige ønsker om

at arbejde med det højtspecialiserede område. Det kan derfor være med til at understrege de geografiske

udfordringer, som særligt Region Sjælland og Region Nordjylland oplever i forhold til at tiltrække et

tilstrækkeligt antal sundhedsfaglige specialister og medarbejdere.

Det bemærkes, at Sjællands Universitetshospital fx forventeligt tages endeligt i brug i 2026, hvorefter det

er planen, at Region Sjælland vil hjemtage yderligere behandling af regionens borgere på sigt og dermed

få en højre selvforsyningsgrad.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.29

Selvforsyningsgrad somatikken, produktionsværdi, 2007-2022

Pct.

105

100

Pct.

105

100

2007

2008

2009

2010

2011 2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019 2020

2021 2022

Region Hovedstaden

Region Sjælland

Region Midtjylland

Region Syddanmark

Region Nordjylland

Hele landet

Anm.: Hele landet er et vægtet gennemsnit af hver region. Der er databrud i 2019 grundet overgang til ny version af Landspatientregisteret (LPR3)

primo 2019. Det betyder, at sammenligninger af tal for 2019 og frem med tal for 2018 og før skal foretages med ekstra varsomhed.

Kilde: Egne beregninger baseret på tal fra Landspatientregisteret (LPR) pr. 10. marts 2023 og Landspatientregisteret (DRG-grupperet) i aktivitets-

årets takst pr. 10. marts året fra Sundhedsdatastyrelsen

Som beskrevet ovenfor har Region Midtjylland og især Region Hovedstaden en høj grad af selvforsyning

og forsyner i stort omfang øvrige regioner med sygehusydelser. Det taler isoleret set for, at bl.a. antallet

af læger pr. indbygger og antallet af speciallæger pr. indbygger i de to regioner bør være over niveauet for

de øvrige regioner.

Den faktiske fordeling af sygehusansatte læger pr. indbygger afspejler netop et højere antal læger i de

regioner, der i størst omfang forsyner de øvrige med sygehusydelser. I tabel 1.6 ses, at antallet af læger

pr. indbygger i Region Midtjylland og Region Hovedstaden er højere end i de øvrige regioner. Det gælder

både for alle læger under ét og for henholdsvis overlæger og cheflæger (speciallæger) og reservelæger.

I Region Hovedstaden er 20 pct. flere læger pr. indbygger i forhold til fx Region Nordjylland, Syddanmark

og Sjælland.

Tabel 1.6

Fordeling af offentlig ansatte sygehuslæger pr. indbygger, indekseret i forhold til landsplan, 2023

Læger pr. indbygger

Region Hovedstaden

Region Midtjylland

Region Nordjylland

Region Sjælland

Region Syddanmark

Heraf overlæger

pr. indbygger

116

100

Heraf underordnede læger

(reservelæger) pr. indbygger

117

100

116

Hele landet

100

Kilde: Egne beregninger baseret på Sirka, Kommunernes og regionernes løndatakontor (KRL) samt Statistikbanken, tabel FOLK1A.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Når der er geografisk ulighed i hvilke og hvor mange sygehusydelser, der bliver produceret, kan en vis

geografisk ulighed i kapaciteten af læger være hensigtsmæssig. I det følgende sammenholdes fordelingen

af sygehuslæger i hver region derfor med henholdsvis omfanget af kontaktdage og produktionsværdien i

regionen. Produktionsværdien tager højde for forskellig kompleksitet i hver kontakt.

Uanset om antallet af læger på sygehusene sammenholdes med den udførte aktivitet i form af antal kontakt

dage eller produktionsværdien ses det, at der skal flest læger i Region Hovedstaden til at udføre en given

aktivitet, jf. figur 1.30. Det tyder på, at der er en overkapacitet af læger i Region Hovedstaden, mens de

øvrige regioner kan producere mere produktionsværdi for det samme antal læger.

Figur 1.30

Fordeling af sygehuslæger pr. region målt i forhold til aktivitet, 2023

Indeks (Hele landet = 100)

120

100

Indeks (Hele landet = 100)

120

100

Region Hovedstaden

Region Midtjylland

Region Nordjylland

Region Sjælland

Region Syddanmark

Hele landet

Læger pr. kontaktdag

Anm: Aktiviteten er opgjort pr. bopælsregion.

Læger pr. produktionsværdi

Kilde: Egne beregninger baseret på tal fra Landspatientregisteret (LPR) (pr. 10. marts 2024) fra Sundhedsdatastyrelsen samt Sirka, Kommunernes

og regionernes løndatakontor (KRL).

Hverken produktionsværdi eller kontaktdage indfanger dog den ikkepatientrettede aktivitet og afspejler

derfor ikke de ikke-patientrettede opgaver, som sygehusene også udfører. Det kan fx handle om forskning,

der også kan tænkes at forklare noget af den geografiske variation. Hvis overkapaciteten ikke kan begrundes

med ekstraordinære forskningsforpligtelser eller lignende i Region Hovedstaden, taler det for et potentiale

for bedre fordeling af den lægelige kapacitet på sygehusene.

Det blev tidligere vist, at Region Hovedstaden i vigende grad sælger sygehusydelser til andre regioner.

Modsat er det med antallet af læger pr. kontaktdag, som har være stigende, jf. figur 1.31.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 1.31

Læger pr. kontaktdag i Region Hovedstaden, Indeks

10.000 læger pr. kontaktdag

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

10.000 læger pr. kontaktdag

Anm.: Læger er opgjort i årsværk.

Kilde: Egne beregninger baseret på tal fra Landspatientregisteret (LPR) (pr. 10. marts 2024) fra Sundhedsdatastyrelsen og SIRKA, Kommunernes

og regionernes løndatakontor (KRL).

Rekrutteringsudfordringer på flere sygehuse

Den skæve fordeling af den lægelige kapacitet afspejler sig bl.a. i raten for forgæves rekruttering. Særligt

Region Sjælland har oftere måtte rekruttere læger forgæves, jf. tabel 1.7.

Tabel 1.7

Fordeling af offentlig ansatte sygehuslæger pr. indbygger, indekseret i forhold til landsplan, 2023

Marts 2021

Region Hovedstaden

(ekskl. Bornholm)

Region Sjælland

Region Syddanmark

Region Midtjylland*

Region Nordjylland

Hele landet

Marts 2022

Marts 2023

Marts 2024

Anm.: Data beregnes på baggrund af svar fra STARs rekrutteringssurvey, hvor kontaktpersoner i virksomheders jobopslag bliver spurgt til om

deres forsøg på at rekruttere har været succesfulde eller forgæves. Et rekrutteringsforsøg betragtes som forgæves, hvis et opslag ikke bliver besat

eller hvis det bliver besat af en person med en anden profil end den ønskede.

*Der er ikke indsamlet tilstrækkelig data til at beregne den forgæves rekrutteringsrate for læger i Vestjylland i rekrutteringssurvey fra marts 2024,

hvilket betyder at det ikke er muligt at opgøre den samlede rekrutteringsrate for Region Midtjylland.

Kilde: STARS rekrutteringssurvey, egne beregninger

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Fragmentering af kvalitetsområdet

Kvalitetsindsatserne og området er, som tidligere nævnt, kendetegnet af mange, forskelligartede indsatser.

Kvalitetsområdet omfatter dermed en lang række forgreninger i kvalitetsinitiativer og fora, uden en

egentlig koordinering på tværs. Det kan medføre fragmentering. Fragmenteringen, og dermed et muligt

overlap i kvalitetsarbejdet, ses bl.a. også i arbejdet med vejledninger og anbefalinger til behandling. Mens

der findes kliniske retningslinjer på en lang række områder, som fx er udarbejdet af lægevidenskabelige

selskaber eller Sundhedsstyrelsen, laver Medicinrådet også anbefalinger og lægemiddelrekommandationer.

Medicinrådets vejledninger laves med inddragelse af vurdering af pris og effekt i forhold til eksisterende

lægemidler, mens det ikke gøres systematisk og i praksis sjældent i kliniske retningslinjer.

Der er dermed risiko for overlap i arbejdet med anbefalinger og vejledninger til behandling. Det kan føre til

flere vejledninger på samme område med anbefaling om forskellige tilgange. Samtidig kan det vanskeliggøre

arbejdsgange for praktikere, der skal navigere i flere forskellige vejledninger, der kan være i modstrid.

Risikoen kan være forskelle i behandlingsmetoder og -kvalitet på tværs af behandlingssteder. Det er ikke

ensidigt problematisk, at der er flere aktører, der arbejder med samme initiativer, men den manglende

koordinering og samtænkning af indsatserne kan medføre overlap i ensartede opgaver, ikke-optimal

ressourceudnyttelse og kan skabe tvivl blandt praktikere over, hvilken vejledning, metode eller der gør sig

gældende

I Robusthedskommissionens rapport foreslås det, at udarbejdelsen af bl.a. kliniske retningslinjer skal

suppleres af en vurdering af spørgsmål om omkostningseffektivitet, personale- og ressourcetræk og

organisatoriske og afledte konsekvenser.

Kommission for robusthed i sundhedsvæsenet, “Robusthedskommissionens anbefalinger”, 2023

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Kapitel 2: Det kommunale

sundhedsområde og nærliggende

områder

I kapitel 2 er omdrejningspunktet kommunale sundhedsindsatser efter sundhedsloven og udvalgte ind-

satser efter serviceloven på ældreområdet og dele af socialområdet. Formålet med kapitlet er at skabe

overblik over det kommunale sundhedsområde og udvalgte nærliggende områder, som er tæt knyttet til

sundhedsområdet i kommunerne. Indsatserne kan være tæt knyttet sammen som følge af sammenhæng i

indsatser eller overlap i målgrupper og formål.

I det første afsnit beskrives den overordnede regulering af kommunale indsatser efter henholdsvis

sundheds- og serviceloven. I kapitlets andet afsnit beskrives opgaveløsningen nærmere for de kommunale

indsatser efter sundhedsloven, som kommunerne skal levere, og udvalgte indsatser efter serviceloven,

som er tæt knyttet til det kommunale sundhedsområde. I kapitlets tredje afsnit beskrives den kommunale

økonomi og de relaterede styringsmæssige aspekter og incitamenter. Desuden behandles omfanget

af kapaciteten i sektoren i forhold antal medarbejdere og den geografiske spredning af udvalgte sundheds

faglige medarbejdergrupper. I kapitlets fjerde og sidste afsnit gennemgås en række særlige problem-

stillinger på sundhedsområdet og udvalgte nærliggende områder, som forventes at have betydning for

kommunernes opgavevaretagelse i fremtiden.

Regulering af de kommunale sundhedsindsatser og indsatser

på nærliggende områder

Kommunernes sundhedsindsatser reguleres efter sundhedsloven, mens en stor del af de udvalgte nær

liggende indsatser på ældre- og socialområderne reguleres efter serviceloven. I det følgende gennemgås

reguleringen af sundhedsindsatser og nærliggende indsatser efter henholdsvis sundhedsloven og service

loven – to lovgivninger, der er baseret på forskellige styringsprincipper.

I den forbindelse rettes opmærksomhed også på, at regeringen og en bred kreds af Folketingets partier

(Danmarksdemokraterne, Socialistisk Folkeparti, Liberal Alliance, Det Konservative Folkeparti og Radikale

Venstre) d. 18. april 2024 indgik en aftale om en reform af ældreområdet, bl.a. om at iværksætte en ældre

lov, som skal træde i kraft d. 1. juli 2025. Lovforslaget skal fremsættes i Folketingssamlingen 2024/2025.

Med ældreloven indføres bl.a. helhedspleje og borgernær visitation i ældreplejen, og faste teams udbredes.

Helhedsplejen medfører, at ældreplejens kerneydelser skal tildeles i form af kommunalt fastsatte rummelige

pleje- og omsorgsforløb, der gør det muligt løbende at tilpasse hjælpen ud fra borgerens aktuelle behov, og

hvor leverandøren har det samlede ansvar for borgerens forløb. Derudover er det også aftalt, at det frie valg

udvides med indførslen af helhedspleje til også at omfatte genoptræning og rehabilitering, da offentlige og

private leverandører skal kunne levere det samlede pleje- og omsorgsforløb. Kommunal sygepleje er ikke

omfattet af den kommende lovregulering af helhedsplejen, men det forhindrer ikke kommunerne i at

beslutte at lade den kommunale sygepleje være en del af helhedsplejen og på den måde fremme tværfaglig

hed, sparring og læring på tværs af hjemmeplejen og kommunal sygepleje.

Sundhedsloven

Sundhedsloven forpligter kommunerne til at fremme sundheden og forebygge sygdom og forværring af

sygdom, når borgeren er færdigbehandlet i sundhedsvæsenet. For kommunerne stiller sundhedsloven

samtidig en række krav til konkrete indsatser, som kommunerne skal levere. Kommunale sundheds

indsatser efter sundhedsloven omfatter sygepleje, herunder den kommunale akutfunktion, vederlagsfri

fysioterapi, genoptræning efter udskrivning fra sygehuset, sundhedsfremme og forebyggelse, kommunal

tandpleje, behandling for alkoholmisbrug, lægelig stofmisbrugsbehandling og sundhedspleje. For sygehus

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

væsenet og praksisområdet er sundhedsloven omvendt i højere grad karakteriseret ved at beskrive brede

funktionsområder, fx sygehusdrift og patientrettigheder, regulering af praksis og specialplanlægning og

udvalgte krav til specifikke indsatser.

Før 2023 fandtes der ikke en generel regel i sundhedsloven, som bemyndigede ministeren til at kunne

fastsætte forpligtende krav til kommunernes sundhedsindsatser. For så vidt angår den kommunale syge

pleje, har sundhedsloven dog i alle årene givet mulighed for at fastsætte nærmere regler om omfanget af

og kravene til indsatsen efter sundhedslovens § 139. Det er udmøntet gennem en bekendtgørelse fra 2007

om kommunale sygepleje med efterfølgende ændringer, kvalitetsstandarder for kommunale akutfunktioner

fra 2014 med efterfølgende ændring og en række vejledninger.

19 20

I 2023 blev der indført en generel hjemmel i sundhedsloven, som giver indenrigs- og sundhedsministeren

mulighed for at anmode Sundhedsstyrelsen om i samarbejde med relevante aktører at fastsætte for-

pligtende kvalitetskrav og -anbefalinger (kvalitetsstandarder), bl.a. til kommunernes sundhedstilbud og

regionernes rådgivningsforpligtelse i den forbindelse. Det sker som udmøntning af aftale om en ”national

kvalitetsplan for det nære sundhedsvæsen”, som er en del af den politiske aftale om sundhedsreform

mellem den daværende regering og et flertal af folketingets øvrige partier i maj 2022.

Kvalitetsstandarderne kan ses som et skridt i retningen af mere bindende styring af dele af de kommunale

sundhedsindsatser og regionernes rådgivning hertil, samtidig med at der fortsat skal være mulighed for

lokale tilpasninger. Standarderne kan fx vedrøre konkrete kvalitetskrav og anbefalinger til indsatser,

kompetencer, udstyr og samarbejde med andre aktører, såsom sygehuset og almenmedicinske tilbud.

Foreløbigt er der indført bindende kvalitetsstandarder for de kommunale akutfunktioner i 2023 og for

forebyggelsestilbud til borgere med kronisk sygdom i 2024.

Derudover forpligter autorisationsloven alle autoriserede sundhedspersoner, og personer, der handler på

sundhedspersonernes ansvar, at føre patientjournal, når vedkommende som led i sin virksomhed foretager

behandling af en patient. Det sker af hensyn til patientsikkerheden, da journalføringen danner grundlag

for information og behandling af patienten, dokumenterer den udførte behandling, fungerer som internt

kommunikationsmiddel mellem det personale, der deltager i behandlingen af patienten, og sikrer dermed

kontinuitet i behandlingen og danner grundlag for tilsyn. De generelle krav til autoriserede sundheds-

personer er uafhængige af, i hvilken lovgivning den konkrete opgave er defineret. De gælder dermed også

for autoriserede sundhedspersoner, der udfører sundhedsfaglig virksomhed i kommunerne. Samme type

af krav stilles ikke på samme måde til dokumentation af indsatserne i serviceloven, hvor der her sker

tildeling af fx hjemmepleje i form af en forvaltningsretlig (skriftlig) afgørelse forud for, at hjælpen ydes.

I praksis betyder det, at de udførende medarbejdere i kommunerne kan opleve flere løbende dokumen-

tationskrav ved levering af indsatser efter sundhedsloven end for indsatser efter serviceloven.

Herudover tildeles kommunale sundhedsindsatser på forskellige måder og ofte efter lægelig henvisning

eller vurdering fra anden sektor. Kommunale sygepleje leveres typisk på baggrund af lægelig henvisning

eller vurdering. Genoptræning efter udskrivning fra sygehus tildeles på baggrund af en lægefaglig vurdering

fra et sygehus i regionerne eller et private sygehus, som har behandlet på vegne af det offentlige sundheds

system. Kommunerne er derefter selv ansvarlige for at tilrettelægge indsatserne og tildeler den kommunale

sundheds- eller omsorgsindsats. Kommunerne kan i den forbindelse bl.a. tage højde for indholdet i ind-

satsen, om medarbejderne har de rette kompetencer til at levere indsatserne og kommunens kapacitet.

Endeligt er der andre kommunale sundhedsindsatser, som tilbydes alle i målgruppen og uafhængigt af en

lægefaglig vurdering, fx tandpleje til børn og unge og forebyggende sundhedsydelser til børn og unge,

herunder sundhedspleje.

20 Indenrigs- og Sundhedsministeriet, “Vejledning om vederlagsfri hjemmesygepleje ved kommunale akutfunktioner (herunder ved kommu-

nale akutpladser)”, VEJ nr 9235 af 21/03/2019 (2019).

Indenrigs- og Sundhedsministeriet, “Bekendtgørelse om hjemmesygepleje”, BEK nr 1601 af 21/12/2007 (2007).

21 Vinge, Sidsel og Emmy Hjort-Enemark Topholm. ”Social- og sundhedshjælpere og social- og sundhedsassistenter i kommunerne”. Bd. 2021.

VIVE - Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd, 2021.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Anden regulering af sundhedsområdet

Anden regulering af kommunale sundhedsindsatser omhandler fx kliniske retningslinjer og anbefalinger

målrettet sundhedspersoner, som Sundhedsstyrelsen og faglige selskaber og fagpersoner løbende

udarbejder. Kliniske retningslinjer og anbefalinger skal bl.a. medvirke til at sikre en sundhedsfaglig indsats

af ensartet høj kvalitet på tværs af kommuner, almenmedicinske tilbud og sygehuse. Sundhedsstyrelsen

udarbejder desuden også vejledninger målrettet sundhedspersoner, som præciserer konkrete regler

i sundhedslovgivningen.

Anden regulering af kommunale sundhedsindsatser omfatter organisatoriske anbefalinger. Sundheds

styrelsen har fx udarbejdet en række forløbsprogrammer og forebyggelsespakker. Et forløbsprogram er en

standardiseret beskrivelse af den sundhedsfaglige indsats og opgavefordeling, samarbejde og koordinering

mellem involverede aktører for en given patientgruppe. Sundhedsstyrelsens har også udarbejdet en række

forebyggelsespakker med faglige anbefalinger til kommunernes forebyggelsesarbejde, fx for fysisk aktivitet

og mental sundhed.

Serviceloven

Serviceloven (lov om social service) sætter rammerne for den hjælp, støtte og rådgivning, som kommunerne

skal tilbyde borgere med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Derudover reguleres hjælp og støtte til

børn, unge og deres familier på det sociale område i barnets lov, som er en ny hovedlov, der trådte i kraft

d. 1. januar 2024 og erstattede de tidligere bestemmelser i serviceloven om målgruppen.

Kommunerne har efter serviceloven ansvaret for en række nærliggende indsatser, som primært omhandler

ældre. De kommunale indsatser efter serviceloven på ældreområdet, som beskrives her, omfatter personlig

pleje, praktisk hjælp og madservice (hjemmepleje), tidsafgrænsede rehabiliteringsforløb, varige hjælpemid

ler til ældre, generelle aktiverende og forebyggende tilbud, genoptræning efter sygdom, der ikke behandles

i tilknytning til sygehusindlæggelse, vedligeholdende træning, afløsning og aflastning af pårørende, der

passer en person med nedsat funktionsevne, midlertidige ophold og forebyggende hjemmebesøg. Kommu

nerne skal også tilbyde ældre plads på et plejehjem eller en almen plejebolig efter behov. Social, Bolig og

Ældreministeriet oplyser dertil, at bestemmelserne i serviceloven om ældre fra d. 1. juli 2025 vil fremgå af

en ny ældrelov som følge af bred politisk aftale om ældrereform i april 2024 mellem regeringen og fem

af Folketingets øvrige partier. Både de tidsgrænsede rehabiliteringsforløb og forebyggende hjemmebesøg

videreføres ikke i en ny ældrelov. I stedet vil det fremgå, at hjælpen skal gives med et forebyggende,

rehabiliterende og vedligeholdende sigte.

Kommunerne har efter serviceloven også ansvaret for en række indsatser, som først og fremmest vedrører

voksne med særlige behov og/eller handicap. De kommunale indsatser efter serviceloven på socialområdet,

som beskrives her, omfatter indsatser for socialpædagogisk støtte, social stofmisbrugsbehandling, Borger

styret Personlig Assistance (BPA) og støtte til varige hjælpemidler. Kommunernes ansvar i forhold til

længerevarende og midlertidige botilbud beskrives også. Tilbud om social stofmisbrugsbehandling regule

res i både serviceloven og barnets lov.

De fleste ydelser efter serviceloven kræver visitation efter en konkret og individuel vurdering.

Kommunerne har ansvaret for en række andre sociale indsatser efter serviceloven og barnets lov, som ikke

beskrives nærmere her. Det omhandler fx tidlig forebyggende indsatser efter barnets lov, ledsagerordninger

efter servicelovens § 97 og tilbud om støtte- og kontaktpersoner efter servicelovens § 99.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Social-, Bolig- og Ældreministeriet oplyser, at der med ældreloven fra d. 1. juli 2025 indføres helhedspleje,

hvor ældreplejens ydelser tildeles i form af kommunalt fastsatte rummelige pleje- og omsorgsforløb og

dermed ikke i form af enkeltydelser.

Kommunale kvalitetsstandarder efter serviceloven

Efter serviceloven fastsætter kommunalbestyrelserne kommunale kvalitetsstandarder om serviceniveauer

for en række indsatser efter serviceloven, bl.a. i sammenhæng med kommunens økonomiske ramme og

øvrige prioriteringer. Det er et lovkrav, at kommunerne mindst en gang om året skal udarbejde en kvalitets

standard for personlig pleje og praktisk hjælp m.v. (hjemmepleje), rehabiliteringsforløb, genoptræning som

følge af sygdom og vedligeholdelsestræning. Kvalitetsstandarden skal indeholde beskrivelse af det service

niveau, som kommunalbestyrelsen har fastsat. Det omfatter fx beskrivelser af indholdet, omfanget og

udformningen af indsatserne.

Derudover kan kommunerne vælge at fastsætte kommunale kvalitetsstandarder for en række andre

indsatser efter serviceloven. Det kan i særlig grad være relevant for bestemmelser med en stor grad af skøn

for at sikre et ensartet serviceniveau for kommunens borgere. Det kan fx omfatte kvalitetsstandarder for

tilbud om hjælp og støtte m.v. til personer, der har behov for det på grund af betydelig nedsat fysisk eller

psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer (socialpædagogisk støtte).

Med aftale mellem regeringen og fem af Folketingets øvrige partier om ældrereform i april 2024 er det aftalt

at afskaffe kravet om årligt fastsatte kvalitetsstandarder på ældreområdet i forbindelse med den kommende

ældrelov.

Bestiller-Udfører-Modtager-modellen

Kravet om frit leverandørvalg af hjemmepleje har i praksis forudsat en adskillelse af de kommunale myndig

hedsfunktioner og leverandøropgaver.

Hovedparten af kommunerne anvender BUM-model (Bestiller-

Udfører-Modtager) som styringsmodel.

Under modellen træffer kommunale visitatorer, i samarbejde med

den enkelte borger, afgørelser om, hvilke konkrete indsatser borgeren skal tildeles på baggrund af en

konkret og individuel vurdering af den enkelte borgers situation og behov, bl.a. på baggrund af kommunale

kvalitetsstandarder. Hjælpen leveres af de udførende medarbejdere fra enten en kommunal eller privat

leverandør.

Visitatorerne er typisk organiserede i centrale myndighedsafdelinger i kommunerne adskilt fra de enheder,

der udfører hjemmeplejen. Leverandørerne, der er i tættest kontakt med borgerne, skal sikre, at eventuelle

ændringer i borgernes tilstand løbende dokumenteres til visitator. Det er herefter visitatorens ansvar at

revisitere borgeren, hvis der sker betydelige ændringer, fx i borgerens funktionsevne og behov.

VIVE har i 2022 skønnet, er der var ansat ca. 1.500 visitatorer på det kommunale ældreområde, som

arbejder med visitation til hjemmepleje, plejebolig, rehabiliteringsforløb og/eller træning.

Her indgår

ikke personer, der er beskæftiget med visitation til fx hjælpemidler og forbrugsgoder efter serviceloven.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet, “Bekendtgørelse om kvalitetsstandarder for hjemmehjælp, rehabiliteringsforløb og træning efter service-

lovens §§ 83, 83 a og 86”, BEK nr 1575 af 27/12/2014 (2014).

Mohrsen, Birgitte Anne. “Krav om begrundelse ved ændring i serviceniveauer”. Ankestyrelsen, 2020.

24 Kjellberg, Pia Kürstein og Emmy Hjort-Enemark Topholm. ”Organisering af BUM modellen på ældreområdet”. VIVE - Det Nationale

Forsknings- og Analysecenter for Velfærd, 2023.

26 Kjellberg, Pia Kürstein og Emmy Hjort-Enemark Topholm. ”Organisering af BUM modellen på ældreområdet”. VIVE - Det Nationale

Forsknings- og Analysecenter for Velfærd, 2023.

Sundhedsstyrelsen. ”Inspirationsmateriale til forsøg med selvvisitation i ældreplejen”. Sundhedsstyrelsen, 2022.

27 Foged, Søren Kjær m.fl. ”Estimat på årsværk af visitatorer ansat på det kommunale ældreområde”. VIVE - Det Nationale Forsknings- og

Analysecenter for Velfærd, 2022.

28 Kjellberg, Pia Kürstein og Emmy Hjort-Enemark Topholm. ”Organisering af BUM modellen på ældreområdet”. VIVE - Det Nationale

Forsknings- og Analysecenter for Velfærd, 2023.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Tidligere analyse af hjemmeplejeområdet har vist, at de medarbejdere, der leverer sundhedsydelserne,

fx social og sundhedsmedarbejdere, kan opleve, at den nuværende visitationsmodel skaber bureaukratiske

arbejdsgange, hvor kontakten med visitatorerne i nogle tilfælde er kendetegnet ved en høj grad af skriftlig

hed og relativt tunge processer, som medfører et vist ressourcetræk til administration blandt de udførende

medarbejdere.

Social, Bolig og Ældreministeriet oplyser dertil, at der med den kommende ældrelov ændres grund

læggende på den nuværende styring og tilrettelæggelse af både visitation og udmøntning af hjælpen.

Ældreloven vil stille krav om helhedspleje og borgernær visitation til få, rummelige og fleksible pleje- og

omsorgsforløb. Fremfor afgørelser om standardiserede enkeltydelser vil der efter ældreloven skulle træffes

afgørelse om tildeling af et forløb, hvor der er plads til løbende at justere i hjælpen uden at skulle forbi

visitationen hver gang. Det er den enkelte ældre borger og medarbejderen, der kommer i borgerens hjem,

der aftaler, hvilken hjælp der skal gives fra gang til gang indenfor det tildelte forløb. Formålet er at give

større handlerum og fagligt ansvar til det udførende personale og selvbestemmelse og fleksibilitet til den

enkelte ældre i forhold til hjælpen. Den nye borgernære visitation indebærer bl.a., at der træffes færre

afgørelser i forvaltningsretlig forstand som følge af færre revisitationer.

Øvrige lovområder

Der er også lovgivning på andre kommunale områder, som har betydning for sundhedsområdet, men som

ikke beskrives nærmere i kapitel 2.

Der er fx en sammenhæng mellem sundheds- og beskæftigelsesområderne i kommunerne. Kommunernes

ansvar for sygemeldte borgere omfatter også indsatser efter lov om aktiv beskæftigelse, der overordnet har

til formål at bidrage til et velfungerende arbejdsmarked. Fx omfatter indsatser for sygemeldte borgere ofte

en tværfaglige indsats, som også kan indebære indsatser efter sundhedsloven fx i forbindelse med et

jobafklaringsforløb.

Der ses også en vis sammenhæng mellem det brede socialområde og beskæftigelsesområdet. 35 pct. af de

borgere, der modtager indsatser på socialområdet, modtager inden for samme år beskæftigelsesrettede

indsatser. Til sammenligning er det 18 pct. af de borgere, der har kontakt med det somatiske sundheds-

væsen, som inden for samme år modtager beskæftigelsesrettede indsatser. Det brede socialområde forstås

her som socialpædagogisk hjælp og støtte, fx på botilbud eller i eget hjem, beskyttet beskæftigelse, midler-

tidige ophold og længerevarende ophold, mens beskæftigelsesområdet omfatter dagpenge, kontakt

hjælpsydelser (inkl. uddannelseshjælp, integrationsydelse mm.) sygedagpenge, ressourceforløb, job-

afklaring ledighedsydelse, revalidering og fleksjob.

Kommunernes ansvar for driften af folkeskolerne omfatter også sundhedsfremmende tiltag og aktiviteter,

såsom daglig motion og bevægelse. Derudover omfatter indsatserne i folkeskolen også Pædagogisk Psyko-

logisk Rådgivning (PPR) som fx en forudsætning for henvisning til specialundervisning, som ikke er af

foreløbig karakter.

Opgaveløsning

I det følgende afsnit gennemgås krav til indsatser i kommunerne efter sundhedsloven og udvalgte indsatser

efter serviceloven for nærliggende ældreområde og dele af socialområdet for primært voksne. Herudover

vil den typiske organisering af enkelte indsatsområder blive beskrevet og snitflader mellem udvalgte

kommunale indsatser, jf. boks 1.

29 Kjellberg, Pia Kürstein og Emmy Hjort-Enemark Topholm. ”Organisering af BUM modellen på ældreområdet”. VIVE - Det Nationale

Forsknings- og Analysecenter for Velfærd, 2023.

Danmarks Statistik og egne beregninger, registrene HANDIC og DREAM.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Boks 2.1

Metode for analyse af snitflader for udvalgte kommunale indsatser

I afsnittet beskrives snitfladerne for kommunal sygepleje, personlig pleje og praktisk hjælp (hjemmepleje),

tidafgrænset rehabilitering, vedligeholdelsestræning, genoptræning og socialpædagogisk støtte som

andelen af borgere, der i løbet af samme år modtager flere af de udvalgte indsatser og/eller har kontakt

med sygehusvæsenet.

Omfanget af en snitflade hænger i høj grad sammen med det antal personer, som modtager en given ind-

sats eller har kontakt med sygehusvæsenet. Resultaterne skal derfor læses med øje for størrelsen på de

målgrupper, der sammenlignes. Dette forhold gør sig særligt gældende i forhold til sygehusene, som

halvdelen af befolkningen er i kontakt med i løbet af et år, og derfor er der store snitflader til flere af de

kommunale indsatser. Forholdet har dog også betydning for kommunale indsatser. Fx modtog omkring

156.000 borgere personlig pleje og/eller praktisk hjælp i 2022, som er en indsats af generel karakter, som

ofte gives til ældre borgere i eget hjem. Omvendt var der omkring 48.000 borgere, der modtog socialpæ-

dagogisk støtte i 2022, som er en indsats, som omhandler en mere snæver målgruppe. Eftersom gruppen,

der modtager personlig pleje og/eller praktisk hjælp, er ca. tre gange større end gruppen, der modtager

social pædagogisk støtte, er der, alt andet lige, ca. tre gange større sandsynlighed for, at der opstår en

snitflade til den målgruppe. Det bemærkes samtidig, at antallet af borgere, som modtager enten syge-

pleje, personlig pleje, praktisk hjælp, genoptræning (efter serviceloven) eller vedligeholdelse, er opgjort

som et månedlig gennemsnit. Opgørelsesmetoden giver et retvisende billede af det gennemsnitlige

omfang af kommunale indsatser hver måned i løbet af et år, mens antallet af unikke antal personer, der

har modtaget indsatserne i løbet af samme år, vil være højere.

For alle indsatser er der også en tæt sammenhæng mellem indsatserne og alder. Hvor omkring halvdelen

af befolkningen som helhed er i kontakt med sygehusvæsenet i løbet af et år, gælder det knap to tredje-

dele af ældre over 65 år, mens det gælder for cirka fire ud af fem af ældre over 65 år, der modtager

personlig pleje og/eller praktisk hjælp. Heraf er det omkring tre procent af befolkningen som helhed, der

er i kontakt med det psykiatriske sygehusvæsenet om året. Hovedparten af de kommunale indsatser, som

indgår i analysen af snitflader, gives primært til ældre.

Et andet generelt forbehold er, at analysen ikke tager højde for omfanget af de indsatser, som kommu-

nerne og sygehusene leverer i forbindelse med en given indsats. Fx skelnes der ikke mellem ambulante

behand inger og indlæggelser i forhold til sygehuskontakter. Derudover er analysen af snitflader

begrænset af det data, der er tilgængeligt. Det betyder, at der, især hvad angår den kommunale aktivitet,

er områder, hvor snitfladerne er undervurderet. Det er samtidig ikke en forudsætning for analysen af

snitflader, at ind atserne er givet i relation til hinanden, men de skal være givet inden for det samme år

(2019).

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Kommunale indsatser efter sundhedsloven

Kommunerne har ansvar for en række indsatser efter sundhedsloven. De har bl.a. ansvar for at yde veder

lagsfri sygepleje efter lægehenvisning, genoptræning og fysioterapi, borgerrettet forebyggelse, tandpleje for

børn og misbrugsbehandling.

Sygepleje efter sundhedslovens §§ 138 og 139

Kommunerne er ansvarlig for, at der ydes vederlagsfri sygepleje efter lægehenvisning. Det omfatter alle

personer med ophold i kommunen, uanset alder og boform, med behov for sygepleje. Formålet med syge

pleje er at forebygge sygdom, fremme sundhed og yde sygepleje, behandling, rehabilitering og palliation til

patienter, der har behov for det. Kommunal sygepleje ydes til borgere i tilfælde af akut eller kronisk sygdom,

hvor sygeplejefaglig indsats er påkrævet. Målet er bl.a. at skabe mulighed for, at patienten kan blive i eget

hjem, herunder plejebolig og lignende, hvad enten der er tale om sygdom af midlertidig eller kronisk art,

forskellige handicap eller situationer, hvor døden er nært forestående.

Den enkelte kommune har en betydelig grad af frihed med hensyn til at organisere og styre de sygepleje-

faglige indsatser for at imødekomme borgernes behov. Med lovændring i 2023 ændredes betegnelsen fra

hjemmesygepleje til sygepleje for at tydeliggøre, at sygepleje i kommunerne i dag udføres mange andre

steder end i hjemmet, fx på kommunale klinikker, midlertidige pladser eller ved hjælp af digitale løsninger.

På baggrund af en lægehenvisning tilrettelægger kommunen den sygeplejefaglige indsats. Tildelingen af

indsatser sker altid med udgangspunkt i en konkret sundhedsfaglig vurdering. Vurderingen bør også tage

udgangspunkt i eventuelle andre indsatser, som borgeren modtager. Borgerens behov vurderes løbende

og som en integreret del af det samlede forløb.

Det er den kommunale ledelse, der har ansvaret for, at opgaven løses af medarbejdere med tilstrækkelige

kompetencer i kommunen. Sygeplejen i kommunerne leveres af flere faggrupper. Både af sygeplejersker,

social- og sundhedsassistenter og i mindre grad af social- og sundhedshjælpere. Det kan fx være en

social- og sundhedsassistent i den kommunale sygepleje, der udfører de sygeplejeydelser, som en læge

har henvist til, og dermed delegeret til løsning i kommunen. Hver kommune afgør selv, hvilken sygepleje

der kan udføres af hvilke faggrupper ud fra en decentral kompetencevurdering. Social- og sundheds-

assistenter opnår gennem uddannelsen kompetencer til at udføre flere sygeplejeopgaver end social- og

sundhedshjælpere. Social og sundhedsassistentuddannelsen har som overordnet kompetenceområde

at give helhedsorienteret sygepleje og rehabilitering i samarbejde med borgere og patienter.

I praksis leveres sygepleje ofte af de organisatoriske enheder, der typisk benævnes hjemmeplejen, og ofte

i forbindelse med andre indsatser, såsom personlig pleje og praktisk hjælp efter serviceloven. En analyse

fra 2024 viser også, at hjemmepleje og sygepleje oftest er organiseret under samme budgetansvarlige leder

i kommunen. Et mindretal af kommunerne har derudover også integrerede teams for sygepleje og hjemme

pleje.

Begge organisatoriske forhold har som udgangspunkt potentiale til at bidrage til at understøtte

sammenhængen mellem sygeplejen og hjemmeplejen i kommunen.

Fra d. 1. juli 2023 er der derudover indført lovhjemmel til, at det er muligt for kommuner at indgå sam-

arbejder om tværkommunal visitation til den kommunale sygepleje under visse betingelser. Bestemmelsen

er indført for at gøre det lettere for kommuner at levere sygepleje i tværkommunale organiseringer. Inden

for akutsygeplejen findes flere eksempler på, at kommuner går sammen om at levere akutsygepleje i en

fælles organisation, som med lovændringen nu også kan tildele sygepleje til borgere fra alle de deltagende

kommuner.

32 Foged, Søren Kjær m.fl. ”Kommunernes ressourceforbrug og økonomiske styring på ældreområdet”. VIVE - Det Nationale Forsknings-

og Analysecenter for Velfærd, 2023.

Indenrigs- og Sundhedsministeren, “Forslag til Lov om ændring af sundhedsloven og lov om autorisation af sundhedspersoner og om

sundhedsfaglig virksomhed”, Pub. L. No. L 103, 2022-23 (2. samling) (2023).

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Der er også kommunale sygeplejeopgaver, som ikke er lægeordinerede. Fx kan sygeplejersker selv iværk

sætte udarbejdelsen af en ernæringsplan som en del af den kommunale sygepleje.

Samtidig er lov om

forbeholdt virksomhedsområde til sygeplejersker trådt i kraft fra 2024, hvor sygeplejersker har fået

mulighed for at udføre flere behandlinger på egen hånd, det vil sige uden delegation fra en læge. Det er

bl.a. visse typer blodprøver, anlæggelse af katetre og sonder m.v. En undersøgelse viser, at medicin-

administration og disponering og kompressions og sårbehandling er de indsatser, som fylder mest

i den konkrete opgavevaretagelse i sygeplejen.

Medicinadministration og -dispensering omfatter bl.a.

udlevering, bestilling, kontrol og klargøring af medicin, mens kompressionsbehandling bl.a. omfatter

anlæggelse og aftagning af kompressionsforbinding.

Kommunerne kan indgå aftaler med private leverandører om udførelsen af sygepleje, mens ansvaret for

tildeling af den kommunale sygepleje ikke kan overdrages til private leverandører. Den kommunal sygepleje

er, fx modsat kommunal hjemmepleje, ikke omfattet af et lovkrav om frit valg af leverandør. En del af

sygeplejen i kommunerne bliver dog udført af netop private leverandører af hjemmepleje, i det omfang

at den enkelte kommune vælger at overdrage udvalgte sygeplejeindsatser til private leverandører af

hjemmeplejen på samme måde som for den kommunale hjemmepleje.

Kommunale akutfunktioner (som en del af sygeplejen)

Den kommunale akutfunktion er en del af den kommunale sygepleje. Formålet er bl.a. at forebygge

forværring af sygdom og følge op på sygehusets indsats, når patienter, fx efter udskrivelse fra sygehus,

fortsat har komplekse pleje- og behandlingsbehov. Det kan foregå i borgerens eget hjem eller som

midlertidigt døgnophold på særlige kommunale pladser.

Den kommunale akutfunktion kan organiseres som selvstændige teams (akutteams) eller som integreret

i sygeplejens organisering, eventuelt suppleret med akutpladser. Akutteams forstås som en udekørende

funktion, hvor sygeplejen ydes i patientens hjem, fx plejebolig og midlertidige døgnophold eller botilbud.

Akutpladser forstås som en stationær plads på en kommunal matrikel.

En akutplads kan fx være på et

kommunalt rehabiliteringscenter eller et plejecenter. Senere i kapitlet gennemgås de midlertidige pladser

efter serviceloven, som akutpladser efter sundhedsloven er en variant af.

Sundhedsstyrelsen har ad flere omgange udgivet konkrete krav og anbefalinger til indsatsen, bl.a. i form

af kvalitetsstandarder, der skal understøtte en ensartet og høj kvalitet i de sundhedsfaglige indsatser i

akutfunktionerne på tværs af landet. I forlængelse af aftalen om ”en national kvalitetsplan for det nære

sundhedsvæsen” i den politiske aftale om sundhedsreform fra maj 2022 udgav Sundhedsstyrelsen i

september 2023 nye kvalitetsstandarder for de kommunale akutfunktioner, som er blevet udarbejdet

med inddragelse af en bredt sammensat arbejdsgruppe. Med de opdaterede kvalitetsstandarder i 2023

blev det bl.a. obligatorisk for kommunerne at etablere en akutfunktion eller samarbejde omkring en sådan.

Der stilles også krav om adgang til rådgivning og sparring fra sygehus og alment praktiserende læger.

Snitflader for kommunal sygepleje

I figur 2.1 ses andelen af personer, der i løbet af samme år har modtaget kommunal sygepleje og enten

personlig pleje, praktisk hjælp, tidsafgrænset rehabilitering, vedligeholdelsestræning, socialpædagogisk

støtte, fx i eget hjem, og/eller været i kontakt med det regionale sygehusvæsen.

Her ses det, at der er et stort overlap i gruppen af borgere, der modtager sygepleje, og gruppen af borgere,

som modtager praktisk hjælp og personlig pleje (hjemmepleje). 43 pct. af de borgere, der modtog

kommunal sygepleje, var også visiteret til praktisk hjælp i hjemmeplejen, mens 31 pct. var visiteret til

personlig pleje i hjemmeplejen. Borgere, der både er visiteret til praktisk hjælp og personlig pleje, vil

både fremgå under gruppen, som er visiteret til personlig pleje i hjemmeplejen, og under gruppen, som

er visiteret til praktisk hjælp i hjemmeplejen.

33 Vinge, Sidsel og Emmy Hjort-Enemark Topholm. ”Social- og sundhedshjælpere og social- og sundhedsassistenter i kommunerne”.

Bd. 2021. VIVE - Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd, 2021.

Indenrigs- og Boligministeriets Benchmarkingenhed, “Kommunal sygepleje til ældre”, 2022.

“Fælles Sprog III Indsatskatalog (sundhedslov) version 1.6” (KOMBIT, u.å.).

Sundhedsstyrelsen. ”Kvalitetsstandarder for kommunale akutfunktioner”. Sundhedsstyrelsen, 2023.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

En stor andel af personer, der modtager sygepleje, har også haft kontakt med sygehusvæsenet indenfor

det seneste år, 82 pct. og 9 pct. for henholdsvis somatiske og psykiatriske sygehusvæsen.

I 2022 modtog ca. 145.000 borgere kommunal sygepleje i eget hjem, heraf var ca. 30.000 borgere under

65 år.

Antal borgere er opgjort som et månedligt gennemsnit. Der er ikke data for antallet af borgere, der

modtager kommunal sygepleje som led i ophold på fx plejehjem, midlertidige pladser, botilbud eller tilbud

i kommunale sygeplejeklinikker.

Figur 2.1

Andelen af personer, der får kommunal sygepleje efter sundhedslovens § 138 , som samme år

modtager udvalgte kommunale indsatser efter serviceloven eller har kontakt med det regionale

sygehusvæsenet (pct.), 2019

Pct.

100

Genoptræning (SEL)

Vedligeholdelses-

træning

Socialpædagogisk

støtte

100

Somatiske

sygehuskontakter

Anm.: Grundlaget for opgørelsen af de kommunale indsatser er indberetninger fra kommunerne. Opgørelsen indeholder alle individer, der er

i Danmarks Statistiks registre står til at have modtaget indsatsen. Da kommunernes indberetningerne ikke altid er fuldkomne, kan opgørelsen

undervurdere størrelsen på snitfladerne. Indsatserne er ikke gensidigt udelukkende, samme person kan indgå i flere indsatskategorierne, hvis

personen har modtaget flere typer af indsatser i løbet af 2019. For nogle kommuner er det svært at skelne mellem, om genoptræning er leveret

efter sundhedsloven eller serviceloven, og derfor kan genoptræning være registreret forkert. Nogle kommune indberetter rehabilitering som

genoptræning eller hjemmepleje. Hjemmepleje vedrører modtagere visiteret til hjemmepleje. Socialpædagogisk støtte, som indgår i figuren,

vedrører indsatser, som ikke leveres på botilbud eller i et botilbudslignende tilbud, men fx i borgerens eget hjem.

Kilde: Danmarks statistiks registre (AEFB, AEFV, AERH, AETR, HANDIC og Landspatientregisteret) og egne beregninger

Vederlagsfri genoptræning og vederlagsfri fysioterapi efter sundhedslovens §§ 140 og 140 a

Efter sundhedslovens § 140 skal kommunerne tilbyde genoptræning til patienter, der efter udskrivelse fra

sygehus har et lægefagligt begrundet behov for genoptræning. Genoptræningen omfatter alle patienter,

uanset diagnose og alder, og regionerne har pligt til at udarbejde en genoptræningsplan til patienter, som

har et lægefagligt begrundet behov for genoptræning. Private sygehuse, som varetager offentlig finansieret

behandling, er også forpligtet til at tilbyde en genoptræningsplan til patienter, der har et lægefagligt

begrundet behov for genoptræning efter udskrivning. Genoptræningsplanen skal beskrive patientens

Statistikbanken.dk, Danmarks Statistik, HJEMSYG.

Personlig pleje i eget

hjem

Praktisk hjælp i eget

hjem

Psykiatriske

sygehuskontakter

Forebyggende

hjemmebesøg

Tidsafgrænset

rehabilitering

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

genoptræningsbehov, og kommunen har herefter ansvaret for at tilbyde vederlagsfri genoptræning

på baggrund af genoptræningsplanen. Der blev udarbejdet ca. 209.000 genoptræningsplaner i 2022.

Den samme borger kan modtage flere genoptræningsplaner i løbet af et år.

Der findes flere niveauer af genoptræning efter sundhedsloven, som bl.a. afhænger af patientens funktions

evne. Genoptræningsplanen fra sygehuset skal angive, om patienten har behov for almen genoptræning,

genoptræning på specialiseret niveau eller rehabilitering på specialiseret niveau. Almen genoptræning og

rehabilitering på specialiseret niveau foregår i kommunen, hvorimod genoptræning på specialiseret niveau

foregår på sygehuset. Hvis genoptræningsplanen angiver, at patienten har behov for almen genoptræning,

skal kommunen lave en sundhedsfaglig vurdering af, om patienten har behov for genoptræning på basalt

eller avanceret niveau.

Patienter kan efter udskrivelse fra sygehus vælge mellem genoptræningstilbud, som bopælskommunen har

etableret ved egne institutioner, eller indgået aftaler om med andre myndigheder eller private leverandører.

Der er desuden indført udvidet frit valg til genoptræning, som foregår i kommune, der betyder, at hvis

ventetiden til genoptræning overstiger syv dage, har personen ret til at vælge at modtage genoptræningen

hos en privat leverandør. Der er desuden frit valg til specialiseret genoptræning, som foregår på sygehuset,

efter reglerne om frit sygehusvalg.

Borgerrettet forebyggelse efter sundhedslovens § 119, stk. 1-2

Den kommunale forebyggelse handler først og fremmest om borgerrettet (primær) forebyggelse, der har til

formål at holde raske borgere sunde og undgå, at sygdom opstår. Borgerrettet forebyggelse skal både løses

som en del af kommunens opgavevaretagelse på alle øvrige relevante områder og ved etablering af særskilte

forebyggende og sundhedsfremmende tilbud til borgerne. Det kan ske gennem en bred vifte af indsatser,

fx tilbud om nikotinafvænning, alkoholrådgivning eller gruppebaserede træningsforløb til forebyggelse

af overvægt. Der stilles i lovgivningen ikke konkrete krav til, hvilke tilbud eller indsatser som kommunerne

skal stille til rådighed, eller hvilke tilbud der skal prioriteres.

Sundhedsstyrelsen understøtter den borgerrettede forebyggelse, bl.a. gennem en række forebyggelses-

pakker, som er et vidensbaseret værktøj til kommunerne med faglige anbefalinger indenfor forskellige

områder. Forebyggelsespakkerne kan bidrage til at prioritere og kvalitetsudvikle det kommunale

forebyggelsesarbejde. Serien af forebyggelsespakker omhandler alkohol, fysisk aktivitet, mental sundhed,

tobak, overvægt, hygiejne, indeklima i skoler, solbeskyttelse, tobak og børn og unges trivsel. Anbefalingerne

er vejledende og ikke bindende. Kommunens borgerrettede forebyggelsesindsats varetages dermed også i

sammenhæng med andre kommunale områder, såsom skole- og daginstitutioner, natur, miljø, kultur, fritid,

vejnet m.v. Fx kan investeringer i cykelinfrastruktur i kommunerne også betragtes som en investering i

folkesundheden ved at gøre det mere attraktivt for kommunens borgere at anvende cykle som transport

middel.

Patientrettet forebyggelse/rehabilitering til mennesker med kroniske sygdomme efter

sundhedslovens § 119, stk. 3

Den kommunale forebyggelse handler også om patientrettet (sekundær) forebyggelse, som er målrettet

mennesker med kronisk sygdom. De opdaterede kvalitetsstandarder fra 2024 målrettet patientrettet

forebyggelse for borgere med kroniske sygdomme har bl.a. til formål at sikre adgang til forebyggelsestilbud

af bedre og mere ensartet kvalitet i kommunerne. Det er fx i form af tilbud om sygdomsmestring,

fysisk aktivitet, ernæringsindsatser, nikotinafvænning og samtale om alkohol.

Den patientrettede forebyggelse målrettet borgere med kronisk sygdom kan omfatte forebyggelsestilbud,

der kan være en del af et rehabiliterende forløb målrettet borgere, som ud fra en sundhedsfaglig vurdering

af funktionsevne og helbredsforhold kan have gavn af et forebyggelsestilbud for at kunne leve bedst muligt

Landspatientregisteret (LPR) (pr. 10-03-2024), CPR-registret (PR. 26-03-2024), og Sundhedsdatastyrelsen, “Genoptræningsplaner”,

eSundhed.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

med deres sygdom. Det skal fx være fysisk træning til borgere med KOL, diabetes eller hjertekar-lidelser.

De patientrettede forebyggelsestilbud skal desuden omfatte indsatser såsom sygdomsmestring, nikotin/

tobaksafvænning, ernæringsindsatser m.v.

Kommunale tandplejeordninger efter sundhedsloven §§ 131, 133 og 134 a, 135

Kommunerne har ansvaret for socialtandplejen efter sundhedslovens §§ 134 a – 135, der er et vederlagsfrit

tandplejetilbud, målrettet stærkt socialt udsatte borgere, fx hjemløse. Dertil kommer omsorgstandplejen i

sundhedslovens §§ 131-132 og specialtandplejen i sundhedslovens §§ 133-134, som er tandplejetilbud med

et maksimum på den årlige egenbetaling for borgerne. Ordningerne er målrettet borgere med funktions

nedsættelser, som ikke kan benytte den almindelige voksentandpleje, fx ældre med nedsat førlighed eller

borgere med fysisk eller psykisk handicap.

Omsorgstandplejen er for personer, der på grund af kronisk nedsat førlighed eller vidtgående fysisk eller

psykisk handicap kun vanskeligt kan udnytte de almindelige tandplejetilbud. Størstedelen af omsorgs-

tandplejens personkreds består af ældre, der på grund af nedsat funktionsevne har et stort behov for

personlig pleje og praktisk hjælp i dagligdagen. Det gælder bl.a. ældre, der opholder sig i plejeboliger, og

ældre i eget hjem, der modtager vidtgående personlig pleje og praktisk hjælp. Omsorgstandpleje tilbydes

også til borgere med udviklingshæmning og sindslidelse, bl.a. personer med ophold i midlertidige og

varige botilbud, der ikke har særlige odontologiske problemer, som kræver et specialiseret tandplejetilbud

i specialtandplejen, men hvor personen ikke i tilstrækkeligt omfang er i stand til at benytte praksis

tandplejen.

Specialtandplejen er for sindslidende, psykisk udviklingshæmmede m.v., der ikke kan udnytte de alminde

lige tandplejetilbud i børne- og ungdomstandplejen, praksistandplejen eller i omsorgstandplejen. Mål-

gruppen har behov for særlig behandlingsmæssig støtte, fx generel anæstesi, for at gennemføre behandling.

Der er desuden behov for et mere specialiseret behandlingstilbud, end omsorgstandplejen kan tilbyde.

Omsorgs og specialtandplejen leveres primært af kommunernes egne klinikker. Af kommunernes samlede

udgifter til omsorgs- og specialtandpleje omfatter 58 pct. egne klinikker, 9 pct. omfatter ydelser, som

kommunerne køber af hinanden, 14 pct. omfatter ydelser fra private og de resterende 19 pct. omfatter

udgifter til regionerne. Udgifterne til regionerne afspejler bl.a., at modtagere af specialtandpleje i nogle

tilfælde modtager behandling under narkose.

Socialtandplejen er for de mest socialt udsatte borgere, som ikke kan benytte de eksisterende tandpleje

ordninger i omsorgstandplejen, specialtandplejen og praksistandplejen. Kommunerne skal tilbyde veder

lagsfri akut smertelindrende og funktionsopbyggende tandpleje til borgere med særlige sociale problemer,

fx gadehjemløse og borgere, der benytter herberger, varmestuer eller væresteder på grund af hjemløshed.

Ifølge monitoreringen af den sociale tandplejeordning fra KL leverede 76 pct. af kommunerne det sociale

tandplejetilbud i egen kommunal praksis i 2022.

Tandpleje for børn efter sundhedslovens §§ 127-130

Kommunerne yder vederlagsfri tandpleje til børn og unge frem til det fyldte 22 år efter sundhedslovens

§§ 127-130. Der er frit valg i børne- og ungdomstandplejen. Det betyder, at borgeren eller borgerens værge

kan vælge at modtage tilbuddet via en praktiserende tandlæge eller tandplejer.

Med finanslovsaftalen for 2022 blev det besluttet at indføre vederlagsfri tandpleje til unge i alderen 18-21

år. Ordningen indfases med en årgang ad gangen som en udvidelse af den kommunale børne- og ung

domstandpleje og forventes fuldt implementeret ved udgangen af 2025. Der blev med finanslovsaftalen

40 Indenrigs- og Sundhedsministeriet, “Den kommunale tandpleje: Vejledning for omfanget af og kravene til den kommunale tandpleje”, VEJ nr

9382 af 12/05/2023 (2020).

Statistikbanken.dk, Danmarks Statistik, REGKC.

KL, “Den sociale tandplejeordning 2023”, 2023.

Sundhedsstyrelsen. ”Forebyggelsestilbud til borgere med kronisk sygdom: Kvalitetsstandarder”. Sundhedsstyrelsen, 2024.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

for 2022 afsat 40 mio. kr. i 2022, 170 mio. kr. i 2023, 260 mio. kr. i 2024 og 350 mio. kr. fra 2025 og frem.

Derudover blev der afsat 60 mio. kr. årligt i anlægsmidler fra 2022-2025 (i alt 240 mio. kr.) til en kommunal

ansøgningspulje.

Kommunerne kan vælge at tilbyde tandplejen på offentlige klinikker eller hos praktiserende tandlæger eller

tandplejere, som kommunen indgår aftale med. Kommunerne kan også beslutte at tilrettelægge sin børne-

og ungdomstandpleje, så kommunen både bruger offentlige klinikker og privat praksis. Børn og unge, der

ønsker et andet tilbud end det, kommunen stiller til rådighed, kan også vælge at modtage tandplejen hos

en privatpraktiserende tandlæge efter eget valg, hos en privatpraktiserende tandplejer eller tandlæge efter

eget valg eller på en anden kommunes tandklinik (fritvalgsordningen). For børn og unge, der er fyldt 16 år,

er det vederlagsfrit at gøre brug af fritvalgsordningen, mens det for børn og unge under 16 år er forbundet

med en vis egenbetaling, med mindre kommunen i forvejen har besluttet at tilbyde en del af børne- og

ungdomstandplejen i privat praksis.

Børne- og ungdomstandplejen leveres primært af kommunernes egne klinikker. Af kommunernes samlede

udgifter til børne- og ungdomstandplejen omfatter ca. 87 pct. udgifter til egne klinikker, ca. 10 pct. omfatter

udgifter hos private, og ca. 3 pct. omfatter udgifter til køb af ydelser hos andre kommuner.

Forebyggende sundhedsydelser til børn og unge, herunder sundhedspleje efter sundhedslovens

§§ 120-126

Kommunerne har ansvar for at levere forebyggende sundhedsindsatser til børn og unge efter sundheds-

lovens § 120-126 fx gennem sundhedsplejeordningen. De forebyggende sundhedsydelser skal sikre børn og

unge en sund opvækst og skabe gode forudsætninger for en sund voksentilværelse.

Sundhedsplejen kombinerer en bred forebyggende og sundhedsfremmende indsats med en ekstra indsats

til børn og familier med særlige behov. Børn og unge med særlige behov for støtte skal indtil undervisnings

pligtens ophør tilbydes en ekstra indsats, der omfatter en øget vejledning og yderligere undersøgelser ved

læge eller sundhedsplejerske og bistand i forhold til tværprofessionel støtte, når det er påkrævet.

I barnets første leveår skal alle børn tilbydes funktionsundersøgelser ved en sundhedsplejerske, som

normalt finder sted i barnets hjem. Sundhedsstyrelsen anbefaler minimum seks besøg i barnets første

leveår, hvor fokus er på barnets udvikling og trivsel, amning og familiedannelse. Familier med særlige behov

kan tilbydes ekstra ydelser, afhængigt af konkret faglig vurdering. Børn, som har særlige behov, skal ud

over etårsalderen tilbydes hjemmebesøg af sundhedsplejersken for at støtte en sund udvikling.

Alle børn og unge i den undervisningspligtige alder skal tilbydes to forebyggende helbredsundersøgelser i

form af henholdsvis ind- og udskolingsundersøgelse, som skal foretages af en læge eller sundhedsplejerske.

Derudover skal sundhedsplejersken på mellemtrinet monitorere børn og unges højde og vægt. Sundheds

plejersken skal også have regelmæssig kontakt med børn og unge indtil undervisningspligtens ophør for

at afdække eventuelle sundheds- eller trivselsmæssige problemer. Med aftalen om sundhedsreform fra

2022 blev det besluttet at give sundhedsplejerskerne redskaber til at målrette indsatsen overfor sårbare

familier, bl.a. for at reducere ulighed i sundhed og forebygge negativ social arv. Sundhedsstyrelsen er med til

at udbrede redskaberne i kommunerne.

Ved siden af de kommunale sundhedsordninger skal regionsrådet tilbyde syv gratis, forebyggende helbreds-

undersøgelser hos den alment praktiserende læge til alle børn, fra fødsel til skolealderen, og vaccination i

henhold til Sundhedsstyrelsens anbefalinger.

Misbrugsbehandling efter sundhedslovens §§ 141 og 142 og servicelovens §§ 101 og 101 a

Det fremgår af sundhedslovens § 141, at kommunen skal tilbyde vederlagsfri behandling til borgere, der

ønsker at modtage behandling for alkoholmisbrug. Alkoholbehandlingen skal iværksættes senest 14 dage

efter, at borgeren har henvendt sig til kommunen med et ønske om at komme i behandling. Kommunen kan

Statistikbanken.dk, Danmarks Statistik, REGKC.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet, “Bekendtgørelse om forebyggende sundhedsydelser for børn og unge”, BEK nr 1344 af 03/12/2010

(2010).

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

tilvejebringe tilbud om alkoholbehandling ved at etablere behandlingstilbud på egne institutioner eller ved

at indgå aftaler om alkoholbehandling med andre kommuner, regioner eller private institutioner. Alkohol

behandling kan bestå af medicinsk behandling med lægemidler og af ikkemedicinsk behandling, fx i form af

socialpædagogisk eller psykologisk funderede samtaler, enten individuelt eller i gruppe. Ofte vil medicinsk

behandling være et supplement til ikkemedicinsk behandling. I praksis er der et stort indholdsmæssigt

sammenfald mellem ikke-medicinsk alkoholbehandling efter sundhedslovens § 141 og social stofmisbrugs

behandling efter servicelovens § 101. Sammenfaldet kommer bl.a. til udtryk ved, at alkoholbehandling og

social stofmisbrugsbehandling typisk er forankret samme sted i kommunerne.

Det følger af sundhedslovens § 142, at kommunen skal tilbyde en vederlagsfri lægesamtale til borgere,

som ønsker at komme i stofmisbrugsbehandling efter sundhedsloven (lægelig stofmisbrugsbehandling)

eller efter serviceloven (social stofmisbrugsbehandling). Det fremgår derudover, at kommunen skal tilbyde

vederlagsfri lægelig stofmisbrugsbehandling. Behandlingen skal iværksættes senest 14 dage efter, at

borgeren har henvendt sig til kommunen med ønske om at komme i behandling. Kommunen kan tilveje

bringe tilbud om lægelig stofmisbrugsbehandling ved at etablere behandlingstilbud på egne institutioner

eller ved at indgå aftaler om stofmisbrugsbehandling med andre kommuner, regioner eller private

institutioner. Den lægelige stofmisbrugsbehandling dækker over behandling med substitutionsmedicin

(behandling af afhængighed af heroin og andre opioider med substitutionspræparater, fx metadon eller

med lægeordineret heroin). Den lægelige stofmisbrugsbehandling omfatter primært undersøgelse for og

behandling af misbruget/afhængigheden. Herudover omfatter den lægelige behandling af personer med

et stofmisbrug undersøgelse for og sikring af behandling af de fysiske og psykiske problemstillinger, som

er knyttet til misbruget. Det fremgår af autorisationsloven, at ordination af afhængighedsskabende læge

midler kun kan foretages af læger ansat i lægestillinger ved kommunale, regionale eller private institutioner.

Det betyder, at lægelig stofmisbrugsbehandling altid vil blive varetaget af en læge eller på en læges ansvar.

Det fremgår af Sundhedsstyrelsens behandlingsvejledning, at udgangspunktet er, at den lægelige stof-

misbrugsbehandling ikke bør stå alene, men bør være en integreret del af den samlede indsats for den

enkelte patient med et stofmisbrug. Derfor vil lægelig stofmisbrugsbehandling efter sundhedslovens

§ 142 typisk blive tilbudt sammen med social stofmisbrugsbehandling efter servicelovens § 101.

Tilbud om behandling af stofmisbrugsbehandling reguleres både i serviceloven og barnets lov. Kommunen

er forpligtet til at tilbyde social behandling til personer med et stofmisbrug efter reglerne i servicelovens

§§ 101 og anonym, ambulant behandling af stofmisbrug efter servicelovens § 101 a. Kommunen skal

derudover iværksætte social stofmisbrugsbehandling, jf. § 101 i serviceloven, til børn og unge under 18 år

efter reglerne i barnets lov § 33, når barnet eller den unge har alvorlige sociale og adfærdsmæssige

problemer på grund af stofmisbruget, som medfører, at barnet eller den unge ikke kan fungere i forhold

til familie, uddannelse, arbejde eller skole

Med aftalerne om kommunernes og regionernes økonomi for 2024 blev regeringen, KL og Danske Regioner

enige om rammerne for et samlet regionalt tilbud til mennesker med en psykisk lidelse og samtidigt

behandlingskrævende misbrug. Det regionale integrerede dobbeltdiagnosebehandlingstilbud tages i brug

pr. 1. september 2024 med en trinvis indfasning. Tilbuddet vil være fuldt ud indfaset i 2027, hvor det er

estimeret, at tilbuddet omfatter ca. 9.200 personer. Selvom regional integreret dobbeltdiagnosebehandling

vil være at betragte som en sygehusydelse efter sundhedsloven, vil behandlingen ikke alene være sundheds

faglig, men også indeholde socialfaglige elementer, da regionerne får ansvar for at tilbyde social stofmis

brugsbehandling som en del af den integrerede dobbeltdiagnosebehandling. Det socialfaglige aspekt

kommer til udtryk i den faglige retningslinje for visitation til integreret behandling af mennesker med

psykisk lidelse og samtidig rusmiddelproblematik, udarbejdet af Sundhedsstyrelsen i samarbejde med

Social og Boligstyrelsen.

I 2022 modtog ca. 19.000 voksne personer stofmisbrugsbehandling efter servicelovens § 101 eller sund

hedslovens § 142 på et tidspunkt i løbet af året. Personer i anonym stofmisbrugsbehandling efter service-

lovens § 101 a indgår ikke.

45 Sundhedsstyrelsen. ”Visitation til integreret behandling af mennesker med psykisk lidelse og samtidig rusmiddelproblematik. Faglig

visitationsretningslinje”. Sundhedsstyrelsen, 2023.

Social-, Bolig- og Ældreministeriet, ”Socialpolitisk Redegørelse 2023”, 2024.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

I 2022 modtog ca. 25.000 personer, som var 15 år eller derover, offentlig finansieret alkoholbehandling.

Det inkluderer også personer i anonym offentlig finansieret behandling.

Udvalgte indsatser efter serviceloven i relation til dele af ældre og -socialområdet

I det følgende gennemgås kommunernes ansvar for udvalgte indsatser efter serviceloven. Det er indsatser,

som kan betragtes som nærliggende til sundhedsområdet, og som derfor er relevante at beskrive nærmere.

Hjemmepleje og tidsafgrænset rehabilitering efter servicelovens § 83 og §83 a

Kommunen skal tilbyde personlig pleje, praktisk hjælp og madservice (hjemmepleje) efter servicelovens

§ 83 til personer, som på grund af midlertidigt eller varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller

særlige sociale problemer ikke selv kan udføre opgaverne, og tidafgrænset rehabiliteringsforløb til personer

med nedsat funktionsevne, hvis rehabiliteringsforløbet vurderes at kunne forbedre personens funktions

evne.

Visitation til personlig pleje, praktisk hjælp og madservice (hjemmepleje) og rehabiliteringsforløb efter

servicelovens § 83 a sker på baggrund af en vurdering af borgernes fysiske og psykiske funktionsevne og

særlige sociale problemer, uafhængigt af alder. Det er derfor ikke kun ældre borgere over 65 år, som kan

visiteres til hjemmeplejen, men også personer under 65 år med en midlertidig eller varig funktionsned-

sættelse. Kommunen visiterer borgere til hjemmepleje på baggrund af en konkret og individuel vurdering

af den enkelte borgers behov. Hjælpen skal desuden løbende tilpasses borgerens behov. Det betyder, at

hjælpen løbende skal justeres i takt med, at modtagerens funktionsevne ændres i op- eller nedadgående

retning. Konkret sker det ved, at der foretages en revisitation.

For så vidt angår rehabiliteringsforløb, skal kommunen forud for vurdering af behovet for hjemmepleje

tilbyde et kort, tidsafgrænset og målorienteret rehabiliteringsforløb, hvis det vurderes at kunne forbedre

en borgers funktionsevne og dermed reducere eller fjerne behovet for hjemmepleje. En spørgeskemaunder

søgelse blandt kommunerne i 2022 viste, at hovedparten af de bevilligede rehabiliteringsforløb var til

borgere, der ikke forud for forløbet modtog hjemmeplejeydelser.

Mere end halvdelen af de adspurgte kommuner i undersøgelsen arbejdede desuden med rehabiliterings-

forløb, der i større eller mindre grad også inkluderer sygeplejeindsatser efter sundhedslovens § 138. Det

kan fx omhandle indsatser om kompressionsstrømer eller medicinadministration. For de kommuner, der

ikke inkluderede sygeplejeindsatser, blev det blandt andet begrundet med udfordringer med at få sygepleje

til at arbejde tilstrækkeligt rehabiliterende. En anden undersøgelse fra 2017 viste også, at sygeplejerskerne

i nogle tilfælde tildeles roller og funktioner i rehabiliteringsforløb, som de ikke oplevede som kompatible

med deres faglighed, fx fordi sygeplejerskerne oplevede, at opgaverne i højere grad krævede terapeutfaglig

baggrund.

Et casestudie af flere kommuner peger på, at personlig hygiejne er den opgave i hjemmeplejen efter service

lovens § 83, som fylder mest i hjemmeplejen, efterfulgt af rengøring og tilberedning/anretning af mad.

For rehabiliteringsydelserne efter servicelovens § 83 a er personlig hygiejne også den opgave, der fylder

mest i opgavevaretagelsen, efterfulgt af tilretning/anretning af mad og udskillelser.

Formålet med at

udføre ydelserne som en del af et rehabiliteringsforløb kan være at give borgeren den nødvendige hjælp

og støtte for at kunne forbedre borgerens funktionsevne.

Sundhedsstyrelsen. ”Inspirationsmateriale til forsøg med selvvisitation i ældreplejen”. Sundhedsstyrelsen, 2022.

49 KORA, Pia Kürstein Kjellberg og Lea Graff. ”Sygeplejerskernes rolle i rehabilitering i ældreplejen”. KORA - Det Nationale Institut for

Kommuners og Regioners Analyse og Forskning, 2017.

Sundhedsstyrelsen. ”Status på rehabiliteringsforløb efter § 83 a. Resultater fra en landsdækkende spørgeskemaundersøgelse”.

Sundhedsstyrelsen, 2022.

50 Vinge, Sidsel og Emmy Hjort-Enemark Topholm. ”Social- og sundhedshjælpere og social- og sundhedsassistenter i kommunerne”. Bd. 2021.

VIVE - Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd, 2021.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Samtidig viser samme casestudie, at opgaverne i høj grad varetages af social- og sundhedshjælpere og

i mindre grad social og sundhedsassistenter.

Social og sundhedshjælperuddannelsen har da også som

overordnet kompetenceområde at give omsorg, pleje og praktisk hjælp i et rehabiliterende perspektiv.

Social- og sundhedsmedarbejdere er primært ansvarlige for udførelsen af rehabiliteringsforløb, mens

andre faggrupper, såsom ergo- og fysioterapeuter, ofte også er involveret i koordinering og udførslen af

et rehabiliteringsforløb.

Frit valg for hjemmepleje

For hjemmepleje, der er omfattet af frit valg, skal kommunerne tilbyde mindst ét alternativ til den

kommunale leverandør. Det kan kommunerne gøre ved enten at indgå kontrakt med en eller flere private

leverandører eller ved at give borgeren et fritvalgsbevis, som giver borgeren mulighed for selv at indgå

aftale med en leverandør.

Den mest udbredte kommunale ordning for tilvejebringelse af det frie valg for

personlig pleje og praktisk hjælp er via indgåelse af kontrakt med en privat leverandør. Omkring halvdelen

af kommunerne tilvejebringer det frie valg ved godkendelse af private leverandører til udførsel af opgaverne

på baggrund af kommunens egne pris og kvalitetsvilkår, mens omkring hver tredje kommune udvælger

leverandører via et udbud.

Fritvalgsbeviser forekommer indimellem i kombination med de førnævnte ordninger. For de kommuner,

henholdsvis 9 pct. for praktisk hjælp og 15 pct. for personlig pleje, der udelukkende tilvejebringer det frie

valg via fritvalgsbeviser, skyldes det typisk manglende interesse hos private aktører, fx i forhold til at blive

godkendt som leverandør i kommunen. Fritvalgsbeviser bruges primært blandt den mindste halvdel af

kommunerne.

Private leverandører spiller en væsentlig rolle i hjemmeplejen, hvor knap halvdelen(ca. 41 pct.) af de

borgere, der modtager hjemmepleje, benytter en privat leverandør. Det er især praktisk hjælp, der udføres

af private, da ca. 47 pct. af de borgere, der udelukkende modtager praktisk hjælp, modtager hjælpen fra en

privat leverandør, mens det kun er ca. 9 pct. af dem, der udelukkende modtager personlig pleje, der benytter

en privat leverandør. Det er dog kun omkring 14 pct. af kommunens udgifter til personlig pleje og praktisk

hjælp, der går til private leverandører. Modtagere af privat hjemmepleje modtager ikke nødvendigvis alle

indsatser fra private leverandører.

Social-, Bolig- og Ældreministeriet oplyser, at der med ældreloven fra d. 1. juli 2025 indføres helhedspleje,

hvor leverandøren skal kunne tilbyde alle ydelser i det fastsatte rummelige pleje- og omsorgsforløb. Det frie

valg udvides til også at omfatte rehabilitering og genoptræning med ældreloven pr. 1. juli 2025.

Snitflader for personlig pleje og praktisk hjælp (hjemmepleje)

I figur 2.2 ses andelen af personer, der har modtaget midlertidigt eller varigt personlig pleje og praktisk

hjælp og støtte til nødvendige opgaver i hjemmet og i samme år også har modtaget enten sygepleje, udvalgte

indsatser efter serviceloven og/eller været i kontakt med sygehusvæsenet.

Omkring 20 pct. af borgerne, der var visiteret til enten praktisk hjælp eller personlig pleje i hjemmeplejen,

var også visiteret til rehabilitering. En forklaring kan bl.a. være, at en del af de personer, der i første omgang

modtager tidsafgrænset rehabilitering med henblik på at blive selvhjulpne, efterfølgende får brug for og

visiteres til varig indsats (hjemmepleje).

51 Vinge, Sidsel og Emmy Hjort-Enemark Topholm. ”Social- og sundhedshjælpere og social- og sundhedsassistenter i kommunerne”. Bd. 2021.

VIVE - Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd, 2021.

Sundhedsstyrelsen. ”Status på rehabiliteringsforløb efter § 83 a. Resultater fra en landsdækkende spørgeskemaundersøgelse”.

Sundhedsstyrelsen, 2022.

53 Vinge, Sidsel og Emmy Hjort-Enemark Topholm. ”Social- og sundhedshjælpere og social- og sundhedsassistenter i kommunerne”. Bd. 2021.

VIVE - Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd, 2021.

54 Foged, Søren Kjær m.fl. ”Kommunernes ressourceforbrug og økonomiske styring på ældreområdet”. VIVE - Det Nationale Forsknings- og

Analysecenter for Velfærd, 2023.

55 Foged, Søren Kjær m.fl. ”Kommunernes ressourceforbrug og økonomiske styring på ældreområdet”. VIVE - Det Nationale Forsknings- og

Analysecenter for Velfærd, 2023.

Statistikbanken.dk, Danmarks Statistik, AED06 og AED12.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

I 2022 modtog i alt ca. 156.000 borgere hjemmepleje, hvor omtrent 26.000 borgere var under 65 år.

Heraf modtog 61.000 borgere både personlig pleje og praktisk hjælp i hjemmet, ca. 14.000 borgere modtog

udelukkende personlig pleje i eget hjem og ca. 81.000 borgere modtog udelukkende praktisk hjælp i

hjemmet. Antal borgere er opgjort som et månedligt gennemsnit.

Figur 2.2

Andelen af personer, der får personlig hjælp og pleje eller hjælp til praktiske opgaver i hjem-

me efter servicelovens § 83, stk. 1, nr. 1-2 (hjemmepleje ) eller tidsafgrænset rehabilitering efter

servicelovens § 83 a, som samme år modtager kommunal sygepleje, udvalgte kommunale ydelser

efter serviceloven eller har kontakt med det regionale sygehusvæsenet (pct.), 2019

Pct.

100

Kommunal sygepleje

37 37

6 10 10

Personlig pleje i eget hjem

Forebyggende hjemmebesøg

Praktisk hjælp i eget hjem

100*

79 78

Pct.

100

19 20

8 6 8

Vedligeholdelsestræning

10 8

Genoptræning (SEL)

4 5 3

Socialpædagogisk støtte

Somatiske sygehuskontakter

9 7 8

Psykiatriske sygehuskontakter

Personlig pleje i eget hjem

Praktisk hjælp i eget hjem

Tidsafgrænset rehabilitering

Anm.: Grundlaget for opgørelsen af de kommunale indsatser er indberetninger fra kommunerne. Opgørelsen indeholder alle individer, der

i Danmarks Statistiks registre står til at have modtaget indsatsen. Da kommunernes indberetningerne ikke altid er fuldkomne, kan opgørelsen

undervurdere størrelsen på snitfladerne. Indsatserne er ikke gensidigt udelukkende, samme person kan indgå i flere indsatskategorierne, hvis

personen har modtaget flere typer af indsatser i løbet af 2019. For nogle kommuner er det svært at skelne mellem, om genoptræning er leveret

efter sundhedsloven eller serviceloven, og derfor kan genoptræning være registreret forkert. Nogle kommuner indberetter rehabilitering som

genoptræning eller hjemmepleje. Hjemmepleje vedrører modtagere visiteret til hjemmepleje. Socialpædagogisk støtte, som indgår i figuren,

vedrører indsatser, som ikke leveres på botilbud eller i et botilbudslignende tilbud, men fx i borgerens eget hjem.

* Ydelser hvor søjlen er vist uden farve er snitfladen til sig selv og vil altid angive 100 pct.

Kilde: Danmarks statistiks registre (AEFB, AEFV, AERH, AETR, HANDIC og Landspatientregisteret) og egne beregninger.

Generelle aktiverende og forebyggende tilbud efter servicelovens og forebyggende

hjemmebesøg efter servicelovens §§ 79 og 79 a

Kommunerne kan iværksætte eller give tilskud til generelle tilbud med aktiverende og forebyggende sigte

efter servicelovens § 79. Tilbuddene skal være generelle og dermed tilgængelige for hele den afgrænsede

målgruppe, fx ældre borgere i kommunen, uden der er foretaget en konkret og individuel vurdering af

behovet for tilbuddet gennem visitation.

Kommunen skal efter servicelovens § 79 a tilbyde forebyggende hjemmebesøg på baggrund på faste

tidspunkter på baggrund af alder og efter behov. Kommunen skal tilbyde mindst et årligt forebyggende

hjemmebesøg til alle borgere, der er fyldt 82 år. Kommunen skal derudover tilbyde et forebyggende hjem

mebesøg til alle borgere, når de fylder 75 år, og når de fylder 80 år. Derudover skal kommunen også tilbyde

Statistikbanken.dk, Danmarks Statistik, AED06.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

et forebyggende hjemmebesøg til alle borgere, som bor alene, når de fylder 70 år for at opspore og fore

bygge ensomhed.

Endeligt er der også behovsbestemte besøg til borgere i alderen 65-81 år, som er i særlig

risiko for nedsat social, psykisk eller fysisk funktionsevne.

Kommunerne kan vælge at undtage borgere, som modtager personlig pleje og praktisk hjælp efter service

lovens § 83, fra ordningen om forebyggende hjemmebesøg for i stedet at kunne målrette indsatsen mod de

borgere, der har størst gavn af de forebyggende hjemmebesøg, og som kommunen ikke allerede er i hyppig

kontakt med.

De forebyggende besøg bliver dermed oftest tilbudt til ældre borgere, som i høj grad klarer

sig selv i hverdagen for at understøtte, at de kan forblive selvhjulpne. Med aftale om ny ældrelov er det

aftalt, at de forebyggende hjemmebesøg vil blive erstattes af en pligt til en generel forebyggende indsats,

som kan målrettes borgere, hvor forebyggelsespotentialet vurderes at være relevant, bl.a. i forbindelse med

større livsændringer (ægtefælles død m.v.).

Snitflader for forebyggende hjemmebesøg

I figur 2.3 ses andelen af personer, der har modtaget forebyggende hjemmebesøg efter servicelovens § 79 a

og i samme år også har modtaget enten sygepleje, udvalgte indsatser efter serviceloven og/eller været

i kontakt med sygehusvæsenet.

26 pct. af borgerne, der modtog forebyggende hjemmebesøg, modtog også sygepleje, mens 21 pct. var

visiteret til praktisk hjælp i hjemmeplejen, og kun syv pct. var visiteret til personlig pleje i hjemmeplejen.

Det forholdsvis lille overlap for især personlig pleje skyldes sandsynligvis, at kommunerne ikke har pligt til

at udføre forebyggende hjemmebesøg hos personer, som allerede modtager både personlig pleje og praktisk

hjælp.

Andelen af borgere, der i løbet af samme år modtager forebyggende hjemmebesøg og andre kommunale

indsatser efter sundheds og serviceloven eller har kontakt med sygehuset, er lavere end for sygepleje

og hjemmepleje. Det indikerer, at gruppen af borgere i højere grad er selvhjulpne, som også afspejler

indsatsens nuværende målgruppe og formål. Ca. 95.000 borgere modtog i 2022 forebyggende hjemme-

besøg.

Ældreministeren, “Forslag til Lov om ændring af lov om social service (Målretning af de forebyggende hjemmebesøg)”, Pub. L. No. L 148,

2018-19 (1. samling) (2019).

Socialministeren, “Forslag til Lov om ændring af lov om forebyggende hjemmebesøg til ældre m.v. (Ændring af lovens målgruppe)”, Pub. L.

No. L 55, 2004-05 (1. samling) (2004).

Statistikbanken.dk, Danmarks Statistik, AED10A.

SUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 317: Orientering om Sundhedsstrukturkommissionens afrapportering, fra indenrigs- og sundhedsministeren

Baggrundsrapport

Figur 2.3

Andelen af personer, der får forebyggende hjemmebesøg efter servicelovens § 79 a, som samme år

modtager kommunal sygepleje, udvalgte kommunale indsatser efter serviceloven eller har kontakt

med det regionale sygehusvæsenet (pct.), 2019