SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Socialudvalget 2023-24
SOU Alm.del Bilag 306
Offentligt

Lov om forbud mod

forskelsbehandling

på grund af handicap

Evaluering fra et borger- og samfundsperspektiv

Pernille Skovbo Rasmussen, Maliina Grønvold Olsen, Maria Røgeskov,

Ea Wulf Nielsen og Agnete Nygård Jensen

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap

– Evaluering fra et borger- og samfundsperspektiv

e-ISBN: 978-87-7582-372-7

Arkivfoto: Sine Fiig//VIVE

Projekt: 302649

Finansiering: Social-, Bolig- og Ældreministeriet

VIVE

Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd

Herluf Trolles Gade 11

1052 København K

www.vive.dk

VIVEs publikationer kan frit citeres med tydelig kildeangivelse.

VIVE støtter FN’s verdensmål og

angiver her, hvilket eller hvilke

verdensmål der knytter sig til

publikationen.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Forord

Undersøgelser har vist, at mennesker med handicap oplever

ringere levevilkår end mennesker uden handicap på en række

livsområder. Lov om forbud mod forskelsbehandling på grund

af handicap blev vedtaget i 2018 med det formål at forhindre

forskelsbehandling på grund af handicap og fremme ligebe-

handling og lige muligheder for personer med handicap.

Denne rapport afrapporterer resultaterne fra en evaluering af

lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap

og har overordnet til formål at belyse kendskab, implemente-

ring og virkning set fra et samfunds- og borgerperspektiv.

Rapporten er udarbejdet af senioranalytiker Maria Røgeskov,

analytiker Maliina Grønvold Olsen, analytiker Agnete Nygård

Jensen, praktikant Ea Wulf Nielsen og chefanalytiker Pernille

Skovbo Rasmussen (projektleder).

Vi ønsker at takke Danske Handicaporganisationer, Ankestyrel-

sen og Institut for Menneskerettigheder samt projektets følge-

gruppedeltagere for faglige bidrag. Og ikke mindst skal lyde

en stor tak de mange borgere, pårørende, fagpersoner, forvalt-

nings-, skole- og tilbudsledere, som har stillet op til interview.

To anonyme reviewere har bidraget med konstruktive kom-

mentarer til rapporten – også stor tak til dem.

Evalueringen er bestilt og finansieret af Social-, Bolig- og

Ældreministeriet.

Kræn Blume Jensen

Forsknings- og analysechef for VIVE Social

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Indholdsfortegnelse

Hovedresultater

Afrapportering

1.1

1.2

1.3

1.4

1.5

Indledning

Evalueringens formål og fokus

Evalueringstilgang

Metodegrundlag

Begrebsanvendelse i evalueringen

Konteksten omkring handicapområdet

2.1

2.2

2.3

Lovens tilblivelse og formål

Historikken forud for lovforslag og vedtagelse

Indhold i lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap

Diskriminationslovgivning i Norge og Sverige

4.1

4.2

4.3

4.4

4.5

4.6

4.7

Kendskab til handicap-forskelsbehandlingsloven

Klager som følge af loven

Proceduren ved klager til Ligebehandlingsnævnet

Opgørelse af klager til Ligebehandlingsnævnet

Gennemgang af klager behandlet af nævnet

Sagsudfaldet

Klagernes indhold

Barrierer for klageadgang

Vejledning i sager om mulig forskelsbehandling

Oplevelser af manglende lige adgang og forskelsbehandling

(borgerperspektiver)

5.1

5.2

Eksisterende viden om handicap og diskriminationsoplevelser

Borgerperspektiver på oplevelser af manglende lige adgang og

forskelsbehandling

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

6.1

6.2

6.3

Fremmelse af ligebehandling – fra et systemperspektiv

Om at få lovviden ’helt ud til den medarbejder, der tager imod kunder’

Lavpraktiske og systemmæssige benspænd for tilgængelighed

Forventningspres fra samfundet (mere end det handler om lovgivning)

7.1

7.2

7.3

7.4

7.5

Retten til rimelig individuel tilpasning (skole- og dagtilbudsområdet)70

Institutionernes begrænsede kendskab til retten til rimelig tilpasning

Efterlevelse af rimelig individuel tilpasning til børn med behov

Institutionernes tilpasninger skyldes anden lovgivning

Forældre oplever manglende støtte til deres børn

Afrunding

8.1

8.2

8.3

8.4

Metode og datagrundlag

Interview og fokusgrupper

Survey

Dokumentanalyse – analyse af klager

Litteraturstudie

Dokumentation

Litteratur

Bilag 1 Litteraturstudie

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Hovedresultater

Samfundsmæssigt er det i alles interesse, at børn, unge og voksne med handicap op-

lever lige behandling og muligheder for samfundsdeltagelse som mennesker uden

handicap. Barnet med diabetes skal kunne gå i en almindelig dagtilbudsramme, den

unge med psykiatriske diagnoser skal tilbydes samme behandling for somatiske syg-

domme som mennesker uden psykiatriske diagnoser, og personer, som har brug for

service- eller førerhunde eller kørestole for at bevæge sig rundt i samfundet, skal by-

des velkommen på samme måde som andre på fx restaurationer, indkøbssteder eller

kultursteder.

I Danmark har vi siden 2018 haft

lov om forbud mod forskelsbe-

handling på grund af handicap.

En lov, der har til formål at give

juridisk beskyttelse mod for-

skelsbehandling uden for ar-

bejdsmarkedet til mennesker

med handicap, fx i kultur -og fritidslivet, på uddannelsesområdet eller i transportsam-

menhæng mv.

Lov om forbud mod forskelsbehandling

på grund af handicap benævnes

forkortet som handicapforskels-

behandlingsloven

Evalueringens formål, fokus og datagrundlag

Denne rapport formidler en evaluering af lov om forbud mod forskelsbehandling på

grund af handicap (handicapforskelsbehandlingsloven). Ved lovens tilblivelse blev det

besluttet, at der skulle gennemføres en dybdegående evaluering nogle år efter lovens

ikrafttræden. Følgelig blev der af det nuværende Social-, Bolig- og Ældreministerie af-

sat finansiering til evalueringen for perioden 2023-2026. Rapporten er primært rettet

mod politiske beslutningstagere med berøring til lovgrundlaget på handicapområdet,

men kan også findes interessant for blandt andre handicaporganisationer og andre

institutioner, som sikrer rettigheder for og vidensudbredelse om mennesker med han-

dicap. Endvidere kan rapporten findes interessant for fagpersoner og borgere i øvrigt

med berøring til de målgrupper, som loven tilsigter.

Evalueringen bygger på en lang række kvalitative interviews, dokumentanalyse af kla-

ger om forskelsbehandling, en survey blandt Danske Handicaporganisationers med-

lemsorganisationer samt en grundig litteraturgennemgang. Evalueringen tager afsæt i

borgerperspektiver og samfundsperspektiver bredere set, mens evalueringen ikke

som sådan belyser fx juridiske vurderinger af lovens udformning og virke.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Evalueringen sætter overordnet fokus på, om loven ”virker” som tilsigtet set fra et

borger- og samfundsperspektiv. Dette overordnede fokus har vi i evalueringen be-

lyst gennem en række underspørgsmål, som fremgår af Boks 1.

Boks 1

Overordnede spørgsmål, som evalueringen belyser

▪

Hvorfor denne lov blev igangsat, og hvad skulle den ”løse”?

Efter at loven trådte i kraft, hvordan er den da formidlet/orienteret til rele-

vante parter/institutioner, og har forskellige parter/institutioner som følge af

loven skullet ændre noget og eventuelt hvad?

▪

En forudsætning for, at loven får betydning, er, at der er kendskab til den i

praksis. Hvor udbredt er kendskabet? Hvem eller hvor kender man til loven?

Ét udtryk for, at loven er implementeret, er, at der indbringes klager til Ligebe-

handlingsnævnet på baggrund af loven: Hvor mange klager er behandlet, og

hvad har sagerne drejet sig om?

▪

Et andet udtryk for, at loven ”virker”, er, at der opleves mindre forskelsbe-

handling blandt mennesker med handicap. Hvor udbredt er oplevelsen af for-

skelsbehandling, på hvilke ”livsområder” og for hvilke målgrupper?

Evalueringens resultater

Helt overordnet viser evalueringen fra et borger- og samfundsperspektiv, at handi-

capforskelsbehandlingsloven møder nogle begrænsninger. Blandt andet er vidensud-

bredelsen omkring loven beskeden, og det kan være vanskeligt for borgere og institu-

tioner at vurdere, hvornår handicapforskelsbehandlingsloven kan bringes i anvendel-

se, og hvilke kriterier der skal være opfyldt, førend handicapforskelsbehandlingsloven

kan ”anvendes”. Samtidig fremhæves nogle begrænsninger fra borger- og samfunds-

perspektivet i relation til, at loven kun omfatter retten til rimelig individuel tilpasning

på skole- og dagtilbudsområdet og ikke på alle livsområder bredt set.

Evalueringen peger imidlertid også på en positiv udvikling, som handicapforskelsbe-

handlingsloven sandsynligvis har været med til at forme, nemlig at loven kommer til

at ”virke nedefra” i det små – i konkrete sammenhænge. Evalueringen giver eksem-

pler på, hvordan man lokalt er gået i dialog med fx en butik eller restauration om-

kring retten til at have en service- eller førerhund med sig, hvorpå butikken eller

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

restaurationen, som ikke var bekendt med rettigheden, har tilpasset deres service

for at opfylde lovens regler.

Samtidig udtrykkes der fra både borger- og samfundsperspektivet stor opbakning til,

at en sådan lov som handicapforskelsbehandlingsloven eksisterer; loven vurderes at

være vigtig og relevant. Således kan loven tænkes ”nedefra” for i ganske små skridt at

få en vis betydning. Det er dog en vigtig konklusion med evalueringen, at handicap-

forskelsbehandlingsloven ikke kan stå alene i udviklingen hen mod at skabe mere lige

muligheder for mennesker med handicap; der skal samtidig ske en udvikling i sam-

fundsbevidstheden omkring og villigheden til at skabe inklusion for alle.

Lovkendskabet er begrænset, mens de fleste ved, at diskrimination er forbudt

Evalueringen viser et begrænset kendskab til handicapforskelsbehandlingsloven. Ikke

kun blandt borgere og pårørende til borgere med handicap, men også blandt kom-

munale aktører og blandt fagpersoner med tæt berøring til mennesker med handicap,

er kendskabet begrænset. Dog er de fleste klar over, at diskrimination på grund af

handicap ikke er lovligt, og at vi i Danmark er forpligtet til at efterleve FN’s handicap-

konvention. Men viden om, hvad det konkret indebærer, at vi har en handicapfor-

skelsbehandlingslov, som vi samfundsmæssigt alle er underlagt, er i mange tilfælde

meget begrænset.

Handicapforskelsbehandlingsloven dækker samfundsdomæner bredt, og følgelig

rækker loven ind over områder, hvor andre love er i spil samtidig, herunder sundheds-

loven, serviceloven, forvaltningsloven mv. Det kan udfordre kendskabet til og anven-

delsen af handicapforskelsbehandlingsloven, at der ikke er tale om et skarpt afgræn-

set lovområde. Samtidig kan det anskues som en fordel, at loven netop dækker bredt

på forskellige samfundsdomæner og dermed er mere gennemgående gældende.

Blandt handicap- og interesseorganisationer er kendskabet til handicapforskelsbe-

handlingsloven lidt mere udbredt, idet 21 af de i alt 23 organisationer, som har del-

taget i evalueringens spørgeskemaundersøgelse, angiver at kende til loven overord-

net set. Lidt færre, nemlig 16 af 23 organisationer, angiver at have kendskab til de

specifikke bestemmelser i loven, mens 7 organisationer kun har et overfladisk kend-

skab eller slet ingen forståelse. Dette indikerer, at mens lovens eksistens er bredt

kendt, er der behov for øget oplysning om dens specifikke bestemmelser. Et be-

grænset lovkendskab kan have konsekvenser for organisationernes muligheder for

at kunne rådgive deres medlemmer effektivt og støtte borgere i at udnytte deres

rettigheder fuldt ud.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Figur 1

Handicapforskelsbehandlingsloven har berøring til mange områder

med øvrig lovgivning i spil

Forvaltnings-

lov

Servicelov

Sundhedslov

Forskelsbe-

handlingslov

på arbejds-

markedet

Lov om forbud

mod forskels-

behandling

ppga.handicap

Folkeskolelov

Dagtilbudslov

Inklusionslov

Kilde:

VIVE

Begrænset antal klager får medhold, men gode eksempler på lokal håndtering

Antallet af klager, som er afgivet med afsæt i handicapforskelsbehandlingsloven, har

været stigende fra 2018 og frem. I alt har Ligebehandlingsnævnet, siden loven trådte i

kraft i 2018, behandlet 371 klager, som relaterer sig til lov om forbud mod forskelsbe-

handling på grund af handicap. Blandt disse har 37 klager fået medhold.

De klager, som har fået medhold, har i de fleste tilfælde handlet om adgangsbe-

grænsninger, fx i forbindelse med service- eller førerhunde. De klager, som

ikke

har

fået medhold, har blandt andet handlet om anvendelse og fortolkning af regler i an-

den lovgivning samt manglende tilgængelighed. En del indgivne klager er blevet af-

vist, allerede inden de er blevet overdraget til Ligebehandlingsnævnet, fordi klagerne

åbenlyst ikke vil få medhold. Nogle klager har manglet tilstrækkeligt grundlag for vur-

dering eller er blevet vurderet ikke at handle om forskelsbehandling på grund af han-

dicap. Det kan ses som et udtryk for, at borgere, som har klaget med afsæt i handi-

capforskelsbehandlingsloven, har fundet det uklart, hvornår der er grundlag for at

klage med afsæt i denne lov. Det er samtidig væsentligt at være opmærksom på, at

der vil være et stort mørketal af borgere, som oplever forskelsbehandling på grund af

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

deres handicap, men som ikke klager; eksempelvis fordi det virker uoverkommeligt at

klage, eller fordi borgere ikke er bevidste om deres rettigheder i denne sammenhæng.

En ikke uvæsentlig pointe fra evalueringen omfatter det faktum, at en klage med af-

sæt i handicapforskelsbehandlingsloven har en lang gennemsnitlig sagsbehandlings-

tid på lidt over et år, før afgørelsen omkring klagen falder. Flere af de interviewede

påpeger et stort behov for at løse problemet med den lange sagsbehandlingstid. End-

videre opleves hele processen med at klage svært ressourcekrævende for en stor

gruppe af mennesker med handicap.

Netop fordi klageprocesser kan opleves træge, viser borger- og interessentperspekti-

vet i evalueringen en tendens til at ”klare det lokalt”, når der opleves forskelsbehand-

ling på grund af handicap. Det kan dreje fx sig om, at en handicapforening hjælper

med at tage kontakt til en café, bar, restauration, butik eller andet og orienterer om,

at borgere uretmæssigt er blevet afvist ved indgangen på grund af medfølgende fø-

rer- eller servicehund. Der er også eksempler på, at borgeren selv eller dennes pårø-

rende enten i situationen eller efterfølgende tager kontakt til en samfundsinstitution,

butikskæde eller lignende og henviser til loven. Evalueringen peger i retning af, at så-

danne ”lokale håndteringer” oftest har et positivt udfald for både ”offer” og ”mod-

part”, som ofte ikke har været klar over lovmæssighederne omkring situationen.

Borgere med handicap mødes (fortsat) af fordomme og manglende lige

adgang

Evalueringen viser en række eksempler på områder, hvor borgere oplever sig forskels-

behandlet på grund af deres handicap, dvs. borgere og deres pårørende selv samt en

række organisationer med tæt kendskab til de forskellige borgergrupper med handi-

cap. Det gælder eksempelvis tilgængelighed i dele af restaurationer, kulturliv, offentlig

transport og i kontakten med sundhedssystemet eller forvaltninger. Mennesker med

fysiske funktionsnedsættelser, der er kørestolsbrugere, oplever, at de ikke kan an-

vende offentlig bustransport, fordi de ikke kan få kørestolen med i bussen, og menne-

sker med service- eller førerhunde, grundet eksempelvis PTSD, angst eller synsned-

sættelser, oplever sommetider manglende adgang til restaurationer, butikker, kon-

certsteder mv., hvor service- eller førerhunden afvises. I møder med ”systemet”, her-

under forvaltninger og sundhedsvæsenet, oplever nogle borgere, at en psykiatrisk di-

agnose kan udgøre en hæmsko for, at somatiske symptomer og sygdomme bliver ta-

get alvorligt og undersøgt på samme vis som for øvrige borgere, eller at deres forkla-

ringer om støttebehov ikke mødes med tilstrækkelig hjælp til at dække behovet.

Nogle borgere oplever endvidere at blive mødt med manglende forståelse og tilgæn-

gelighed, jf. borgerperspektiver, ofte grundet uvidenhed hos de pågældende fagper-

soner, borgerne er i kontakt med, andre gange grundet systemiske rammer eller reg-

ler, der kan spænde ben for en mere lige og værdig behandling. Samlet peger evalue-

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

ringen på, at der kan være strukturelle barrierer, som ligger til grund for den ulige ad-

gang til forskellige samfundsinstitutioner.

Handicapforskelsbehandlingsloven kan ikke stå alene, men må udgøre ét ele-

ment blandt mange

I bedste fald bevirker en lov, at en given (ulovlig og uønsket) handling begrænses el-

ler helt undgås. Hvad angår handicapforskelsbehandlingsloven viser evalueringen

imidlertid, at loven alene ikke kan modvirke al forskelsbehandling. Der skal andet og

mere til end lovgivning for at komme forskelsbehandling på grund af handicap til livs;

som en informant forklarer, er

”det godt, at vi har fået en lov, men vi kan ikke sanktio-

nere os til ligebehandling”.

Der peges eksempelvis på, at vidensopbygning, vidensud-

bredelse, aftabuisering omkring psykisk sygdom og alle former for handicap, udvik-

ling i samfundsdiskurser omkring målgruppen og livet med handicap, er greb og veje,

der sideløbende må følges for at modvirke forskelsbehandling. Loven skal anskues

som ét greb til at sikre juridiske rettigheder til mere ligebehandling for mennesker

med handicap.

Kravet om rimelig individuel tilpasning gælder kun for skoler og dagtilbud

I 2020 blev et ændringsforslag til loven vedtaget – et forslag, som betyder, at der på

skole- og dagtilbudsområdet (inkl. privatdrevne institutioner) findes en lovmæssig ret

til rimeligt individuel tilpasning i forhold til børn med handicap, som har behov for til-

pasning. At tilpasning skal være rimelig, betyder, at skole- eller dagtilbuddet ikke på-

lægges en uforholdsmæssig stor byrde i forbindelse med at fjerne barrierer for bar-

nets lige muligheder for deltagelse, og således at omkostningerne forbundet med til-

pasningen står mål med udbyttet heraf.

I evalueringen udtrykkes bredt set stor opbakning til ændringsforslaget, men også fra

mange sider en undren over, at tilpasningskravet ikke gælder bredere set end på

skole- og dagtilbudsområdet. Blandt de kommune- og tilbudsledere, som har indgået

i evalueringen, udtrykkes gennemgående en oplevelse af, at kravet om rimelig indivi-

duel tilpasning ikke har forårsaget en yderligere arbejds- eller ressourcebyrde, men

ligget fint i tråd med de udviklingstendenser, som skoler og dagtilbud allerede forin-

den arbejdede sig hen mod. Inklusionsdagsordenen og udviklingen i blandt andet an-

tallet af børn med forskellige adfærds- og opmærksomhedsforstyrrelser har alt sam-

men bevirket, at man allerede i årevis har været i gang med arbejdet omkring indivi-

duelle rimelige tilpasninger Det er dog samtidig en opmærksomhed i evalueringen, at

andre samtidige undersøgelser viser, hvordan mange børn, unge og forældre til disse

børn og unge oplever, at dagtilbud og skoler ikke formår at lave de nødvendige til-

pasninger for, at alle børn kan opleve sig inkluderet.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Evalueringen har kun i begrænset omfang inddraget ”systemperspektiver” på andre

områder, fx på servicefagene og transportområdet. Her viser evalueringen, baseret på

enkelte interview med talspersoner for brancheforeninger og større transportselska-

ber, at man også på disse områder allerede arbejder med tilpasninger for at kunne til-

byde lige muligheder for mennesker med handicap. Ikke fordi, at der er lovmæssige

krav om tilpasninger, men for

”at følge med tiden”,

som en talsperson udtaler, og for

”øge kundekredsen”,

og fordi

”vi alle har nogen i vores netværk med særlige behov”.

Imidlertid viser interviews med talspersoner for brancheforeninger og større trans-

portselskaber, at der er systemiske og infrastrukturelle barrierer i forhold til at tilbyde

lige muligheder for alle borgere. Eksempelvis i transportøjemed, når busselskaber har

vanskeligt ved at løse tilgængeligheden til busser grundet ”lavpraktiske” barrierer som

høje kantstene og buschaufførers manglende mulighed for at forlade deres førersæde

for at hjælpe borgeren i kørestol. Eller når socialrådgiveren ikke kan bevilge en given

form for støtte til en borger, uagtet rådgiveren kan forstå borgerens behov, fordi

nogle regler og rammer ikke muliggør dette.

Det er væsentligt at gøre opmærksom på evalueringens begrænsninger, hvad angår

sådanne systemperspektiver. Handicapforskelsbehandlingsloven dækker bredt i hele

samfundet, mens evalueringens systemperspektiv kun dækker et lille udpluk af sam-

fundets institutioner.

Fakta om undersøgelsen

Evalueringen er bestilt af Social-, Bolig- og Ældreministeriet. Evalueringsarbejdet har fun-

det sted i perioden juni 2023 til juni 2024 og bygger på en analyse af:

▪

Kvalitative interviews og fokusgrupper med i alt 55 informanter, herunder borgere

samt pårørende til borgere med handicap, interesseorganisationer for mennesker med

handicap, serviceorganer omkring målgruppen, forvaltningsledere, styrelses- og

nævnsrepræsentanter, repræsentanter fra trafikselskaber og restauratørbranchefor-

eninger.

▪

En dokumentanalyse af klageindsigelser og afgørelser fra Ligebehandlingsnævnet med

baggrund i den specifikke lov.

▪

En survey blandt Danske Handicaporganisationers medlemsorganisationer.

▪

En gennemgang af national og international relevant litteratur.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Afrapportering

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Indledning

Denne rapport fremlægger resultaterne af en evaluering af lov om forbud mod for-

skelsbehandling på grund af handicap, som er gennemført af VIVE i perioden juni

2023 til juni 2024. Evalueringen er igangsat af Social-, Bolig- og Ældreministeriet som

en opfølgning på loven, der trådte i kraft i juli 2018. Der fulgte med vedtagelsen af lov

om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap i 2018 en aftale om, at lo-

ven nogle år efter ikrafttrædelse skulle evalueres, hvilket dette arbejde er affødt af.

Evalueringsrapporten er primært rettet mod politiske beslutningstagere med berø-

ring til lovgrundlaget på handicapområdet, men kan også findes interessant for

blandt andet handicaporganisationer og andre institutioner, som sikrer rettigheder

og vidensudbredelse omkring mennesker med handicap. Endvidere kan rapporten

være interessant for fagpersoner og borgere i øvrigt med berøring til de målgrup-

per, som loven tilsigter, og dermed have en bredere offentlig interesse i forhold til

viden om, hvordan loven om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap

fungerer.

Evalueringen har haft fokus på at afdække spørgsmål vedrørende kendskabet til lo-

ven, hvilke ændringer loven har betydet i praksis, samt hvilke måder loven kan siges

at ’virke’ på og for hvem.

Boksen beskriver helt overordnet lovens paragraffer og fokus. Der henvises til kapi-

tel 2 for en mere uddybende beskrivelse af loven og dens indhold.

Lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap

§ 1.

Lovens formål er at forhindre forskelsbehandling på grund af handicap og at

fremme ligebehandling af personer med handicap.

§ 2.

Loven gælder for al offentlig og privat virksomhed på alle områder i samfun-

det, jf. dog stk. 2 og 3.

Stk. 2.

Loven gælder ikke, hvis lov om forbud mod forskelsbehandling på ar-

bejdsmarkedet m.v. finder anvendelse.

Stk. 3.

Loven gælder ikke for udøvelse af aktiviteter af rent privat karakter.

§ 3.

Loven indebærer ikke en pligt til rimelig tilpasning eller tilgængelighed.

§ 4.

Loven kan ikke ved aftale fraviges til ugunst for den, der udsættes for forskels-

behandling på grund af handicap.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

1.1

Evalueringens formål og fokus

Evalueringen er overordnet båret af et ønske om at afdække, om loven ”virker” som

tilsigtet. Dette overordnede spørgsmål rejser en lang række underliggende spørgsmål

omkring blandt andet:

▪

Hvorfor denne lov blev igangsat, hvad skulle den ”løse”, og hvilke forvent-

ninger der var til loven?

Efter loven trådte i kraft, hvordan er den da formidlet/orienteret til rele-

vante parter/institutioner, og har forskellige institutioner/parter som følge

af loven skullet ændre noget og eventuelt hvad?

▪

En forudsætning for, at loven får en betydning, er, at der er kendskab til

den i praksis. Hvor udbredt er kendskabet? Hvem eller hvor kender man til

loven?

▪

Ét udtryk for, at loven er implementeret, er, at der afgives klager til Ligebe-

handlingsnævnet på baggrund af loven. Hvor mange klager er behandlet,

og hvad har sagerne drejet sig om? Hvor mange og hvilke klager har fået

medhold?

▪

Et andet udtryk for, at loven ”virker”, er, at der opleves mindre forskelsbe-

handling blandt mennesker med handicap: Hvor udbredt er oplevelsen af

forskelsbehandling og på hvilke ’livsområder’, for hvilke målgrupper?

▪

Er der særlige borgergrupper eller områder, hvor loven ikke virker, og hvor

blikket bør rettes hen i forhold til at modvirke forskelsbehandling?

Loven kan siges at have direkte betydning, når praksis indretter sig efter den, kender

til den og bringer den i spil i de tiltænkte situationer – konkrete klager indbragt for Li-

gebehandlingsnævnet viser også, hvor den direkte har betydning, men det vil være

interessant også at afdække øvrige indikationer på lovens virke/betydning. For ek-

sempel kan en anden form for direkte betydning vise sig ved, at samfundsinstitutioner

eller attraktioner gøres opmærksom på, at indirekte forskelsbehandling i form af fx af-

visning af service-/førerhund eller kørestol ikke er tilladt, og følgelig omgør deres

praksis ved at udvise åbenhed og accept.

Formålet med loven har været juridisk at sikre lige adgang for mennesker med handi-

cap, og at sikre en åbenhed/tilgængelighed i institutioner og samfundsarenaer. For at

opnå dette formål skal hensigten med loven sætte sit aftryk i praksis, hvis loven skal

’virke’. En lovindførsel er ikke den eneste vej til at modvirke forskelsbehandling. Andre

samtidige tendenser spiller ind – og ikke kun loven, men også strukturelle rammer og

holdninger i forskellige dele af befolkningen og samfundet.

En evaluering af en så bredt dækkende lov, som der her er tale om, må nødvendigvis

afgrænses til at sætte fokus på udvalgte områder og målgrupper. Alle domæner i hele

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

velfærdssamfundet, set i forhold til alle de forskellige borgergrupper med handicap

og deres adgange hertil, kan ikke belyses i én evaluering. Loven gælder på tværs af

børn, unge, voksne og ældre med alle former for handicap, lige fra ordblindhed eller

angst, til svær udviklingshæmning, og på tværs af samfundsdomæner såsom restau-

rationer, cafeer, diskoteker, forlystelses-, kultur- og underholdningsinstitutioner, trans-

portbranchen osv.

Det er ikke muligt entydigt at belyse, om ”loven virker”, fordi loven kan virke både di-

rekte og indirekte på mange forskellige niveauer og for mange forskellige borger-

grupper og organisationer, og samtidig kan den ”virke” for nogen, men ikke for andre,

alt efter hvilket perspektiv der belyses. Det vil derimod være muligt, på udvalgte om-

råder, at belyse indikationer på, hvor udbredt kendskabet til loven er, hvilke ændrin-

ger loven har betydet for de områder og personer, hvor evalueringen ”dykker ned”,

og evalueringen kan medføre indikationer på, hvilke måder loven kan forebygge for-

skelsbehandling på grund af handicap.

1.2

Evalueringstilgang

Som spørgsmålene under afsnit 1.1 om evalueringens formål og fokus oven for afspej-

ler, er evalueringen tilgået overvejende ud fra borger- og interessenttilgange. Det vil

sige tilgange, som evaluerer, ”hvad betyder loven for de personer, den skal dække”,

”hvor udbredt er kendskabet til loven blandt de, den er allermest relevant for” osv. Eva-

lueringen belyser derimod ikke juridiske spørgsmål omkring udformningen af de kon-

krete paragraffer under loven, eller forvaltningsmæssige spørgsmål omkring tolkning

af de enkelte paragraffer og indklagede sager, hvordan de juridisk vurderes og afgøres

– kun i det omfang, at interessenter og borgere forholder sig til sådanne mere juridiske

eller forvaltningsmæssige spørgsmål.

Figur 1.1 giver et overblik over, hvilke evalueringsperspektiver vi arbejder ud fra i

evalueringen af lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Figur 1.1

Evalueringsperspektiver

Kilde:

VIVE.

Som figuren angiver, belyser evalueringen kun til dels borger- og pårørendeperspekti-

ver, fordi evalueringen ikke kommer omkring

alle

borger- og pårørendegrupper med

berøring til handicapområdet. Handicap dækker bredt alle former for funktionsned-

sættelser, ligesom alle aldersgrupper (børn, unge, voksne og ældre) er omfattet af lo-

ven, og det vil således ikke være muligt evalueringsmæssigt at dække alle disse for-

skellige borgergrupper. I en vis udstrækning belyser evalueringen også samfundsper-

spektiver ved at trække på viden fra blandt andet handicaporganisationer og andre

samfundsmæssige vinkler, ligesom evalueringen i et begrænset omfang inddrager det

organisatoriske niveau i den forstand, at udvalgte forvaltninger og institutioner ind-

drages i evalueringen.

Evalueringen er tilgået på en måde, hvor vi ønsker at gå i dialog med interessenter,

borgere og institutioner omkring den specifikke lov frem for at have fokus på fx at

identificere kausalsammenhænge mellem indsats og resultater, som den klassiske ef-

fektevaluering ville fokusere på (Baadsgaard, 2016: 217 ff.). Vi belyser ikke entydigt,

hvorvidt loven har en konkret effekt eller ej. Loven kan virke både direkte og indirekte

på mange forskellige niveauer og for mange forskellige borgergrupper og organisati-

oner samt institutioner, som det ikke i alle tilfælde vil være muligt at måle. Derfor

bygger denne evaluering i højere grad på inspiration fra en responsiv evalueringstil-

gang, hvor vi afdækker bredt og sammenfatter evalueringens forskellige input, som

efterfølgende vil være op til andre, og herunder Social-, Bolig- og Ældreministeriet, at

tolke og vurdere (Krogstrup, 2003: 95).

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

1.3

Metodegrundlag

Evalueringen er gennemført med afsæt i flere forskellige datakilder, som udfoldes i

rapportens dokumentationsdel sidst i rapporten.

▪

Samlet set har 55 informanter deltaget i

kvalitative interviews,

heriblandt

borgere med psykiske og fysiske handicap samt pårørende til borgere i

målgruppen, interesseorganisationer for mennesker med handicap, for-

valtningsledere, skole- og dagtilbudsledere, styrelses- og nævnsrepræsen-

tanter, repræsentanter fra trafikselskaber og restauratørbrancheforeninger.

▪

Derudover har 23 af 36 organisationer under Danske Handicaporganisatio-

ner deltaget i en

survey

omkring deres kendskab til loven og deres vurde-

ringer af deres medlemmers kendskab, samt deres medlemmers oplevelser

i forhold til forskelsbehandling og ligebehandling på forskellige samfunds-

domæner.

▪

analyse af klager,

som er indmeldt til Ligebehandlingsnævnet, med af-

sæt i lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap.

litteraturgennemgang

af både national og international litteratur med

berøring til lov og forskelsbehandling på grund af handicap

1.4

Begrebsanvendelse i evalueringen

Lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap rummer i sagens na-

tur en række begreber, som kan defineres og opfattes bredt. Eksempelvis forskels-

behandling, og hvad der ligger i det ”at blive forskelsbehandlet”, samt definitionen

af handicap, og hvilke afgrænser der måtte være til det at ”have et handicap”.

I boksen beskrives kort, hvordan relevante begreber vil blive anvendt i evalueringen.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Evalueringen vil anvende følgende betegnelser og definitioner:

⮚

Loven

om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap vil rapporten

igennem blive refereret til enten med den fulde betegnelse eller som ”loven” i de

sammenhænge, hvor det er tydeligt, at det er lov om forbud mod forskelsbe-

handling på grund af handicap, der tale om. Endelig vil også den kortere beteg-

nelse

handicapforskelsbehandlingsloven,

som er lovens officielle forkortelse, blive

anvendt.

⮚

Handicap

refererer i denne evaluering til alle former for funktionsnedsættelser,

store som små, både fysiske bevægehandicap, kognitive funktionsnedsættelser,

sansemæssige funktionsnedsættelser, sygdomsrelaterede handicap mv. Evalue-

ringen læner sig op ad FN’s handicapkonventions definition, som påpeger, at

der kan være tale om

”..en langvarig fysisk, psykisk, intellektuel eller sensorisk

funktionsnedsættelse, som i samspil med forskellige barrierer kan hindre perso-

ner i fuldt og effektivt at deltage i samfundslivet på lige fod med andre.”

Definiti-

onen af handicap rummer således både et dynamisk og interaktivt aspekt. Det

vil sige, at handicap er noget, som er foranderligt over tid for det enkelte men-

neske, og er samtidig noget, som ”opstår” i interaktioner og situationer, dvs. at

fx motoriske begrænsninger først opleves som et handicap for den enkelte i

mødet med samfundsinstitutioner, der stiller motoriske krav til deltagelse.

⮚

Forskelsbehandling

kan forekomme både direkte og indirekte og kan – jf. lo-

vens begrebsafklaring, som lægges til grund her – handle om dels

”... når en

person på grund af dennes handicap behandles ringere, end en anden person bli-

ver, er blevet eller ville blive behandlet i en tilsvarende situation”

(direkte forskels-

behandling), eller

”... hvis en tilsyneladende neutral bestemmelse eller en praksis vil

stille personer med handicap ringere end andre personer”

(indirekte forskelsbe-

handling). Desuden kan der være tale om chikane, når

”… en uønsket adfærd i re-

lation til en persons handicap finder sted med det formål eller den virkning at

krænke en persons værdighed og skabe et truende, fjendtligt, nedværdigende, yd-

mygende eller ubehageligt klima for den pågældende.”

Desuden betragtes en in-

struktion om at forskelsbehandle en person på grund af dennes handicap som

forskelsbehandling.

1.5

Konteksten omkring handicapområdet

Det anslås, at omkring 30 % af den danske befolkning i alderen 16-64 år har en fy-

sisk og/eller en psykisk funktionsnedsættelse i form af et længerevarende fysisk hel-

bredsproblem eller handicap og/eller en psykisk lidelse (Amilon, Østergaard & Ol-

sen, 2021). Handicapområdet er således et område, som mange af os i forskellig

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

udstrækning vil komme i berøring med gennem livet. Det er følgelig også et om-

råde, som optager mange og fylder meget i offentlige debatter omkring velfærds-

forhold.

Aktuelt fylder forhold som blandt andet inklusion i skoleregi, kvalitet og tidslighed i

den støtte og behandling, der gives til børn, unge og voksne med svære udfordrin-

ger, reformer og tiltag bredt set på handicapområdet samt økonomiske udfordrin-

ger og løsninger på det specialiserede socialområde osv. Forhold, som i nogen ud-

strækning har fyldt på handicapområdet igennem en årrække, og som konstant vil

være i fokus qua de dynamiske udviklinger der er på så bredt et område som handi-

capområdet.

I arbejdet med denne evaluering har andre samtidige tendenser på handicapområ-

det indirekte spillet ind på den måde, at litteraturen omkring handicap og forskels-

behandling er præget af samtidens tendenser på den måde, at interviewpersoner i

evalueringen har haft referenceramme til aktuelle debatterede forhold på handicap-

området. I forskning med mennesker og samfundssystemer kan det dog aldrig und-

gås, at aktuelle forhold ”kan lukkes ude af ligningen” og således er et grundvilkår i

samfundsforskningen. Når vi nævner pointen her, er det, fordi vi mener, at evalue-

ringsrapporten og lovarbejdet på handicapområdet i det hele taget altid må forstås

i den relevante kontekst og samtid, det fungerer ind i.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Lovens tilblivelse og formål

I dette kapitel beskriver vi formålet med at indføre lov om forbud mod forskelsbe-

handling på grund af handicap (herefter handicapforskelsbehandlingsloven), histo-

rikken omkring denne lov, og hvad lovens indhold består i. Desuden beskriver vi

diskriminationslovgivning i Norge og Sverige, som kan være en interessant perspek-

tivering til den danske lovgivning.

Som et led i evalueringen er det afgørende at forstå baggrunden og hensigten med

loven for derved at kunne belyse, om loven ”virker som tilsigtet”. Følgelig indledes

kapitlet med et afsnit omkring historikken omkring loven, og derefter udfolder de

efterfølgende afsnit handicapforskelsbehandlingslovens indhold.

Boks 2.1 Kapitlets centrale pointer

▪

Danmark havde indtil 2018 ikke en særskilt lov med et generelt forbud mod

forskelsbehandling på grund af handicap uden for arbejdsmarkedet.

Loven blev til på grund af Danmarks forpligtelser i forbindelse med FN’s

handicapkonvention og fordi der var manglende juridisk beskyttelse mod

diskrimination på grund af handicap.

▪

Formålet med loven er at forhindre forskelsbehandling på grund af handicap

og at fremme ligebehandlingen af personer med handicap.

Handicapforskelsbehandlingsloven indebærer ikke pligt til rimelig tilpasning

eller tilgængelighed, men i 2020 blev der gennemført en ændring af loven,

som omhandler tydeliggørelsen af retten til rimelig individuel tilpasning af

ydelser på skole- og dagtilbudsområdet. Flere aktører inden for handicap-

området fremhæver, at pligten til rimelig tilpasning bør udvides til at gælde

på alle områder af samfundet.

▪

I Sverige og Norge rummer tilsvarende handicapforskelsbehandlingslovgiv-

ning tilpasningskrav på alle områder.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

2.1

Historikken forud for lovforslag og vedtagelse

Før 2018 havde Danmark ikke en særskilt lov, der indeholdt et generelt forbud mod

forskelsbehandling på grund af handicap uden for arbejdsmarkedet (jf. lovforslag L

221, 2017, se også Pedersen, Andersen & Jørgensen, 2016). Ikke desto mindre hviler

dansk retspraksis på det grundlæggende princip om, at alle er lige for loven. Perso-

ner med handicap har derfor samme rettigheder og beskyttelse ifølge loven som

enhver anden borger. Desuden er offentlige myndigheder bundet af en grundlæg-

gende forvaltningsretlig lighedsgrundsætning, som indebærer, at lige forhold skal

behandles lige i retlig henseende.

Lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap blev til med afsæt i

Danmarks forpligtelser i forbindelse med konventionen og på grund af, at der var

manglende juridisk beskyttelse mod diskrimination på grund af handicap

. I 2009

ratificerede Danmark FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap

(handicapkonventionen). Handicapkonventionens formål er at fremme, beskytte og

sikre, at mennesker med handicap har frihedsrettigheder og menneskerettigheder

på lige fod med andre mennesker (UN, 2007). Da Danmark ratificerede handicap-

konventionen, blev det vurderet, at bestemmelsen ikke krævede en ny lovgivning,

der forbyder diskrimination på baggrund af handicap. Man mente nemlig, at Dan-

mark allerede levede op til handicapkonventionen, da der i dansk ret er det funda-

mentale princip om, at alle er lige for loven. Siden ratificeringen af handicapkonven-

tionen har Danmark dog modtaget anbefalinger fra bl.a. FN’s handicapkomité og

Institut for Menneskerettigheder om, at der skal indføres en lov, der – uden for ar-

bejdsmarkedet – forbyder diskrimination og forskelsbehandling af personer med

handicap. Ifølge Institut for Menneskerettigheder og andre aktører stod den mang-

lende juridiske beskyttelse mod diskrimination på baggrund af handicap i kontrast

til FN’s Konvention om Rettigheder for Personer med Handicap (Institut for Menne-

skerettigheder, 2016).

Forud for vedtagelsen af lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap

havde der dermed igennem en årrække været opmærksomhed på den manglende ju-

ridiske beskyttelse mod diskrimination på baggrund af handicap uden for arbejdsmar-

kedet. Forskellige aktører som Institut for Menneskerettigheder (IMR) og Danske Han-

dicaporganisationer (DH) havde gjort opmærksom på den manglende beskyttelse,

som betød, at mennesker med handicap uden for arbejdsmarkedet i Danmark oplever

at blive forskelsbehandlet, uden at dette var lovstridigt (Institut for Menneskerettighe-

der, 2016; Institut for Menneskerettigheder, 2014; Olsen, Zarrehparvar & Krusaa,

2007).

Se også Andersen et al. (2023: 815 ff.) om blandt andet inkorporering af FN's handicapkonvention.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Da der uden for arbejdsmarkedet ikke eksisterede en lovgivning, som specifikt for-

bød forskelsbehandling på grund af handicap, betød det blandt andet, at hvis man

fx i fritids-, natte- og kulturlivet blev afvist adgang på grund af handicap, havde man

ingen klageadgang, da der ikke findes en lov, der beskytter mod forskelsbehandling

på grund af handicap i denne kontekst.

2.2

Indhold i lov om forbud mod forskelsbehandling

på grund af handicap

Lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap (handicapforskelsbe-

handlingsloven) blev vedtaget i 2018 for at sikre juridisk beskyttelse til mennesker

med handicap mod forskelsbehandling på grund af deres handicap på alle samfun-

dets forskellige domæner. Formålet med loven er at forhindre forskelsbehandling på

grund af handicap og at fremme ligebehandling af personer med handicap.

Forbuddet omfatter enhver, der udfører opgaver inden for offentlig og privat virksom-

hed, herunder institutioner, foreninger, offentlige myndigheder, private virksomheder

såsom restauranter, forsikringsselskaber mv. Loven gælder dog ikke, hvis lov om for-

bud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet finder anvendelse og ej heller for

udøvelse af aktiviteter af rent privat karakter. På arbejdsmarkedet har der siden 2004

eksisteret en lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet mv. (se fx

Beskæftigelsesministeriets hjemmeside).

Handicapforskelsbehandlingsloven indebærer ikke

pligt

til rimelig tilpasning eller til-

gængelighed på alle områder. Kun på skole- og dagtilbudsområdet indgår der en ret

til rimelig individuel tilpasning, hvilket uddybes nedenfor. Ved rimelig individuel til-

pasning betyder det, at

”tilbud og ydelser skal tilpasses, således at personer med handi-

cap kan benytte tilbuddene eller have samme udbytte af ydelserne som personer uden

handicap”

(lovforslag L 221 (2017). Ved krav om tilgængelighed betyder det, at det

skal sikres, at personer med handicap har adgang til fysiske faciliteter og omgivelser,

transportmuligheder samt til information og kommunikation. At der ikke stilles yderli-

gere krav til rimelig tilpasning eller tilgængelighed betyder, at

”ligebehandlingsnævnet

ikke vil kunne træffe afgørelse om, at en restaurant eller et museum skal opsætte en

rampe eller lignende for at sikre tilgængelige forhold”

(Lovforslag L 221 (2017).

Til gengæld findes der i dag bestemmelser i lovgivningen på flere områder, der

handler om rimelig tilpasning og både digital og fysisk tilgængelighed for at sikre,

at personer med handicap har lige adgang set i forhold til personer uden handicap.

Det gælder bl.a. bus- og jernbanetransport, flytransport, offentlige hjemmesider, og

derudover er der nogle krav om tilgængelighed i forbindelse med byggeri.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

I 2020 blev et ændringsforslag til loven gennemført – en ændring, som netop hand-

ler om tydeliggørelsen af retten til rimelig individuel tilpasning af ydelser til børn og

unge med handicap i dagtilbud, folkeskolen og friskoler samt private grundskoler.

Formålet med lovændringen er, at børn og unge med handicap kan opnå samme

muligheder for deltagelse som andre børn og unge og dermed forhindre forskels-

behandling. Som det fremgår af boksen, skal retten til rimelig tilpasning ikke inde-

bære en uforholdsmæssig stor byrde for dagtilbuddet eller skolen. Hvad der anses

for rimelig individuel tilpasning skal især vurderes ud fra effekten af at fjerne barrie-

rer og på omkostningerne forbundet med tilpasningen. Det vil sige, at der skal ta-

ges hensyn til dagtilbuddets og skolens ressourcer i vurderingen af omkostningerne

forbundet med tilpasningen. Lovændringen trådte i kraft 1. januar 2021.

Rimelig individuel tilpasning

§ 9a.

Børn og unge med handicap har ret til rimelig individuel tilpasning af ydelser i

dagtilbud og i folkeskolen og i friskoler og private grundskoler (frie grundskoler),

således at de kan opnå samme muligheder for deltagelse som andre børn og unge

og undgå forskelsbehandling, jf. § 5, stk. 1.

Stk. 2.

Retten efter stk. 1 gælder kun tilpasning, som er rimelig, og som dermed

ikke indebærer en uforholdsmæssig stor byrde for dagtilbuddet eller folkeskolen,

friskolen eller den private grundskole (frie grundskole). Ved vurderingen af, hvad

der anses for rimelig individuel tilpasning, skal der særligt lægges vægt på effekten

af at fjerne barrierer og på omkostningerne forbundet med tilpasningen under hen-

syntagen til dagtilbuddets eller skolens ressourcer.

Fortolkning af forskelsbehandling på grund af handicap ud fra loven

I loven fremgår det, at ingen må udsætte en anden person for direkte eller indirekte

forskelsbehandling på grund af dennes handicap. I handicapforskelsbehandlingslo-

ven skelnes der mellem direkte og indirekte forskelsbehandling. Det fremgår af lo-

vens § 5, stk. 2., at der foreligger direkte forskelsbehandling når

”en person på grund

af dennes handicap behandles ringere, end en anden person bliver, er blevet eller ville

blive behandlet i en tilsvarende situation”

(Handicapforskelsbehandlingsloven, 2023).

Der er fx tale om direkte forskelsbehandling, hvis en person med handicap bliver

nægtet adgang til en natklub på grund af vedkommendes handicap, hvorimod en

person uden handicap i ellers tilsvarende situation får lov at komme ind.

Ifølge lovens § 5, stk. 2 foreligger der indirekte forskelsbehandling hvis

”en tilsynelad-

ende neutral bestemmelse, betingelse eller praksis vil stille personer med handicap rin-

gere end andre personer”.

Et eksempel på indirekte forskelsbehandling kan være, at en

person med handicap i følgeskab med sin service- eller førerhund bliver nægtet ad-

gang til en café med henvisning til, at gæster ikke må medbringe hunde på caféen.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Denne afvisning er tilsyneladende neutral, men stiller personen, der på grund af sit

handicap har behov for en service- eller førerhund, ringere end andre.

Desuden er chikane forskelsbehandling, når ”en uønsket optræden i relation til en

persons handicap finder sted med det formål eller den virkning at krænke dennes

værdighed og skabe et truende, fjendtligt, nedværdigende, ydmygende eller ubeha-

geligt klima for den pågældende”.

Derudover indeholder loven forbud mod instruktion om at forskelsbehandle en per-

son på grund af dennes handicap. Ydermere indeholder loven forbud mod forskels-

behandling i forbindelse med tilknytning. Det betyder, at forbuddet også omfatter

”forskelsbehandling af en person på grund af dennes forhold til en person med handi-

cap, såfremt forskelsbehandlingen sker på grund af den anden persons handicap”.

I loven gælder det også, at ingen må udsættes for repressalier i form af

”ufordelagtig

behandling eller ufordelagtige følger som reaktion på en klage eller nogen form for

retsforfølgning, der iværksættes med det formål at sikre, at der ikke sker ulovlig forskels-

behandling”

(Handicapforskelsbehandlingsloven, 2023).

Undtagelser fra forbuddet mod forskelsbehandling

Der er tilfælde, hvor forskelsbehandling ikke er i strid med forbuddet. Forskelsbe-

handlingen er ikke i strid med forbuddet, når den

er objektivt begrundet i et sagligt formål

er nødvendig for at opnå formålet

har et rimeligt forhold mellem det ønskede mål, og hvor indgribende for-

skelsbehandlingen er for den eller dem, som bliver stillet ringere.

Hvorvidt forskelsbehandling har ’en objektiv begrundelse og et sagligt formål’ (punkt

1) afhænger af den konkrete sag og beror på en konkret vurdering. I forarbejderne til

handicapforskelsbehandlingsloven står der, at der er en række formål, som kan være

saglige. Hensynet til andres sundhed og sikkerhed vil fx typisk være et sagligt formål.

Endvidere er det et krav, at forskelsbehandling skal være nødvendig for at opnå for-

målet. Hvorvidt forskelsbehandling har været nødvendig for at opnå formålet beror

på en konkret vurdering. Til sidst er det et krav, at der skal være et rimeligt forhold

mellem det ønskede mål, og hvor indgribende forskelsbehandlingen er for den eller

dem, som bliver stillet dårligere. Det betyder, at midlerne skal være proportionale i

forhold til målet, og forskelsbehandlingen skal dermed fremstå som en rimelig løs-

ning. Hvorvidt en løsning vurderes rimelig, beror på det enkelte tilfælde.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Et eksempel, hvor forskelsbehandling ikke var i strid med forbuddet, er

blandt andet fra følgende afgørelse:

En kvinde klagede over forskelsbehandling på grund af handicap i forbindelse

med, at hun blev nægtet adgang med sin servicehund til det indklagede badeland.

Nævnet vurderede, at hun var blevet udsat for indirekte forskelsbehandling på

grund af handicap. Det indklagede badeland havde oplyst, at man som en del af

sit regelsæt havde et generelt forbud mod dyr i badelandet af hensyn til badelan-

dets kvalitets- og hygiejnestandarder. Nævnet vurderede, at det indklagede bade-

land havde løftet bevisbyrden for, at det var nødvendigt med et generelt forbud

mod dyr i badelandet for at opnå formålet om at sikre badelandets kvalitets- og

hygiejnestandarder. Nævnet vurderede også, at der var et rimeligt forhold mellem

det ønskede mål, og hvor indgribende forskelsbehandlingen var for kvinden. Næv-

net har herved blandt andet lagt vægt på, at indklagede har foretaget en række

generelle tiltag for at imødekomme de behov, som klager og andre personer i til-

svarende livssituationer måtte have.

Klageadgang og bevisbedømmelse

Hvis en borger oplever forskelsbehandling på grund af handicap, kan der indbringes

en klage til Ligebehandlingsnævnet. Desuden har borgere, der oplever forskelsbe-

handling, efter dansk rets almindelige regler adgang til domstolsprøvelse. Personer,

der er blevet krænket ved overtrædelse af forbuddet eller personer krænket ved over-

trædelse af forbuddet mod repressalier, kan tilkendes en godtgørelse. Fastsættelsen

af godtgørelsens størrelse fastsættes med udgangspunkt i praksis samt et skøn over

sagens faktiske omstændigheder, herunder karakteren og alvoren af overtrædelsen.

Bevisbedømmelse foregår ved, at den person, der anser sig for krænket i henhold til

forbuddet mod forskelsbehandling (klager), skal påvise faktiske omstændigheder,

som giver anledning til at formode, at der er udøvet forskelsbehandling, Herefter

påhviler det modparten (indklagede) at bevise, at der ikke var tale om ulovlig for-

skelsbehandling.

Pligt til rimelig tilpasning

Som nævnt ovenfor indebærer lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af

handicap ikke pligt til rimelig individuel tilpasning ud over på skole- og dagtilbuds-

området. Dette problematiseres af en lang række handicaporganisationer samt Insti-

tut for Menneskerettigheder. De har fremhævet og anbefalet, at pligten til rimelig til-

pasning udvides til at gælde på alle områder i samfundet. Ifølge flere organisationer

overholder Danmark ikke FN’s handicapkonvention ved ikke at inddrage rimelig til-

pasning som en del af beskyttelsen mod diskrimination på grund af handicap. Det

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

fremgår nemlig følgende af FN’s handicapkonvention, kapitel 5:

”Med henblik på at

fremme lighed og afskaffe diskrimination skal deltagerstaterne tage alle passende skridt

til at sikre, at der tilvejebringes rimelig tilpasning”.

Desuden fremgår det af handicap-

konventionen, at nægtelse af rimelig tilpasning er diskrimination.

I interview med en handicaporganisation påpeges følgende om rimelig

tilpasning:

Vi ser det som et konventionsbrud, og at det tæller som diskrimination, hvis man

nægter rimelig tilpasning, så vi mener tilpasning skal med i loven om forbud mod

forskelsbehandling på grund af handicap. Man har valgt at se gennem fingrene

med konventionen, men det er ikke tænkt, at rimelig tilpasning kun er på nogle

områder, for det er en forpligtelse i henhold til handicapkonventionen, så vi ser

det som konventionsstridigt, at man kun har valgt et område. Noget positivt er, at

der har været meget få sager på området om rimelig tilpasning. Men det viser

også, at frygten for økonomisk skred (ved indførsel af yderligere rimelige tilpas-

ningskrav) ser vi som ubegrundet.

Selvom offentlige myndigheder er forpligtet til at tilbyde rimelig tilpasning i over-

ensstemmelse med handicapkonventionen, mangler borgerne effektive muligheder

til at håndhæve denne forpligtelse og få anerkendelse af eventuelle krænkelser.

Afgrænsning af lovens anvendelse

I forarbejderne til loven om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap

fremgår det, at loven ikke omfatter det materielle indhold i afgørelser truffet af offent-

lige forvaltningsmyndigheder eller i love vedtaget af Folketinget. Jævnfør nedenstå-

ende boks betyder det, at hvis en borger føler sig forskelsbehandlet på grund af en

afgørelse truffet af en offentlig myndighed og klager til Ligebehandlingsnævnet, vil

Ligebehandlingsnævnet alene tage stilling til, om klagen reelt vedrører forskelsbe-

handling, eller om klagen alene drejer sig om anvendelse og fortolkning af regler i an-

den lovgivning. Hvis klagen alene drejer sig om anvendelse og fortolkning af regler i

anden lovgivning, må nævnet afvise klagen.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Til § 12 i forarbejderne til lov om forbud mod forskelsbehandling på

grund af handicap:

Afgrænsningen af Ligebehandlingsnævnets kompetence betyder, at klager over

overtrædelse af regler i anden lovgivning afvises af nævnet. For så vidt angår kla-

ger over afgørelser, som er truffet af den offentlige forvaltning, må Ligebehand-

lingsnævnet tage stilling til, om klagen reelt vedrører forskelsbehandling, eller om

klagen alene drejer sig om anvendelse og fortolkning af regler i anden lovgivning.

Hvis en borger føler sig uretmæssigt behandlet og ønsker at klage, skal borgeren

klage til den relevante klageinstans i den pågældende sektor. Hvis en borger fx føler

sig forskelsbehandlet på baggrund af en afgørelse efter serviceloven, skal borgeren

ikke klage til Ligebehandlingsnævnet, men til Ankestyrelsen. Ifølge flere af de inter-

viewede interesseorganisationer kan det være svært for mange borgere at gennem-

skue, hvilken klageinstans der passer til den oplevede forskelsbehandling, de ønsker

at klage over. Det kan derfor som borger være svært at navigere i alle de lovkomplek-

siteter, der er.

Nogle af de interviewede interesseorganisationer fremhæver også, at det er uklart,

hvornår borgere kan få behandlet en klage over en offentlig myndighed hos Ligebe-

handlingsnævnet, når klagen relaterer sig til en afgørelse, myndigheden har truffet.

Dette bliver uddybet af en repræsentant fra en interesseorganisation, i interviewud-

draget neden for.

Det kan være vanskeligt at afgøre, om en borgers klage over en forvalt-

ningsafgørelse vedrører forskelsbehandling på grund af handicap eller

selve afgørelsen. Hvis en borger for eksempel klager over forskelsbehand-

ling, fordi de har fået afslag på førtidspension, kan det være svært at vur-

dere, om borgeren blot er utilfreds med afslaget, eller om myndigheden

faktisk har udøvet forskelsbehandling. Ligebehandlingsnævnet har kun

kompetence til at behandle en klage over det sidste. Ligebehandlingsnæv-

net har dog anlagt en restriktiv tilgang, hvor enhver klage vedrørende for-

valtningsafgørelser afvises, selv hvis der kan være tegn på, at myndighe-

den har udøvet forskelsbehandling i forbindelse med afgørelsen.

(Repræ-

sentant for interesseorganisation)

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

2.3

Diskriminationslovgivning i Norge og Sverige

Norge

I 2008 vedtog Norge en diskriminations- og tilgængelighedslov med det formål at

fremme lighed og sikre lige muligheder og ret til deltagelse i samfundet for alle uan-

set handicap, og for at forebygge forskelsbehandling på grund af handicap. Før 2008

havde Norge kun et forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap på arbejds-

markedet, som blev vedtaget i 2004 (hvilket tilsvarende gjorde sig gældende i Dan-

mark). I 2018 blev diskriminations- og tilgængelighedsloven – sammen med andre

gruppespecifikke love om diskriminationsbeskyttelse – samlet i én fælles lov i Norge.

Denne fælles lov bliver kaldt ligestillings- og diskriminationsloven og har til formål at

forhindre diskrimination på alle samfundsområder, herunder køn, graviditet, handicap,

etnicitet, religion m.m. Man valgte at samle alle gruppespecifikke love i ét samlet lov-

grundlag af den årsag, at alle mennesker har ret til at blive behandlet ud fra deres in-

dividuelle egenskaber og ikke på baggrund af gruppebaserede kendetegn og på alle

samfundsområder.

Både i den ophævede diskriminations- og tilgængelighedslov samt i den nuværende

norske ligestillings- og diskriminationslov anses brud på tilgængelighedsbestemmel-

serne som diskrimination. Desuden har der siden 2008 været en forpligtelse til univer-

sel udformning og rimelig tilpasning i lovene. En forpligtelse (§ 9 i den norske lov),

som angiver, at offentlig virksomhed såvel som privat virksomhed rettet mod almen-

heden skal arbejde aktivt og målrettet på at fremme ”universel udformning” (generel

tilgængelighed) – dette hvad angår fysiske forhold såvel som informations- og kom-

munikationsteknologiske forhold. Pligten gælder, så længe det ikke medfører ufor-

holdsmæssig byrde for virksomheden i tråd med tilpasningskravet på skole- og dag-

tilbudsområdet i det danske ændringsforslag til handicapforskelsbehandlingsloven.

Ligestillings- og diskriminationsloven forbyder både direkte og indirekte diskrimina-

tion og chikane samt medvirken til eller instruktion om diskrimination og chikane. I

Norge kan en borger, der har oplevet diskrimination, klage gennem domstolene eller

gennem det såkaldte Diskrimineringsnemda (diskrimineringsnævnet). I virkeligheden

klager langt de fleste gennem diskrimineringsnævnet, da at gå til domstolen indebæ-

rer en stor økonomisk risiko. For de fleste opleves diskrimineringsnævnet derfor som

den eneste tilgængelige klageadgang, da det både er en hurtigere og billigere mulig-

hed (LDO, 2022). I Norge findes der ligeledes ”Likestillings- og diskrimeringsombudet”

(LDO), som blandt andet rådgiver og vejleder borgere, som har oplevet forskelsbe-

handling.

Ligesom Ligebehandlingsnævnet i Danmark har diskrimineringsnævnet i Norge ikke

kompetence til at tage stilling til at anvendelse og fortolkning af regler i anden lovgiv-

ning. Det betyder, at hvis en person mener at være udsat for en diskriminerende lov-

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

givning, har vedkommende ikke adgang til at få en klage over lovens indhold be-

handlet af klagenævnene. Denne modstrid mellem diskrimineringsforbuddet og an-

den lovgivning er blevet påpeget flere steder, blandt andet i LDO’s årlige diskrimine-

ringsrapport fra 2022, hvor de fremhæver, at det ikke altid er klart, hvorvidt de kan

håndhæve diskrimination baseret på regler i en anden lovgivning. LDO fremhæver li-

geledes, at en afklaring og en præcisering i lovteksten om nævnets kompetence i så-

danne sager vil være ønskelig.

Sverige

I Sverige er der både et diskriminationsforbud i grundloven og i en særskilt diskrimi-

nationslov. Det fremgår i grundloven, at offentlige myndigheden skal udøves med re-

spekt for alle menneskers ligeværd og for den enkeltes værdighed. Desuden fremgår

det, at offentlige myndigheder skal forhindre forskelsbehandling af mennesker på

grund af køn, hudfarve, national eller etnisk oprindelse, sproglige eller religiøse til-

hørsforhold, handicap, seksuel orientering, alder eller andre forhold, der gør sig gæl-

dende for den enkelte som person (Den svenske grundlov, 1974: 152). I 2009 trådte

diskriminationsloven i kraft, og den erstattede og samlede en lang række forskellige

love om ligebehandling og diskrimination fra 1999 og frem. Diskriminationsloven har

det formål at forhindre diskrimination og fremme lige rettigheder uanset køn, køns-

identitet, etnicitet, religion, seksuelt tilhørsforhold, alder og handicap.

Diskriminationsloven er udformet i separate kapitler, der dækker over forskellige sam-

fundsområdet. Det gælder blandt andet arbejdsmarkedet, uddannelsesområdet og

hvad angår bolig, helbred, omsorg og sociale ydelser, forsikring, arbejdsmarkedstiltag,

studiestøtte m.m. Forbuddet mod diskrimination omfatter både direkte og indirekte

forskelsbehandling, manglende tilgængelighed, chikane, sexchikane, instruktion om at

diskriminere og mod gengældelse. I 2015 blev manglende tilgængelighed for perso-

ner med handicap inkluderet som en form for diskrimination i loven. Det betyder, at

manglende tilgængelighed betragtes som diskrimination, hvis der ikke er taget pas-

sende forholdsregler for at sikre, at personer med handicap har samme adgang som

personer uden handicap.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Kendskab til handicap-

forskelsbehandlingsloven

Som et led i evalueringen har vi undersøgt kendskab til lov om forbud mod forskels-

behandling på grund af handicap (handicapforskelsbehandlingsloven). For at loven

skal have en reel betydning i praksis, er det nødvendigt, at der er kendskab til loven

på både institutions-, organisations- og borgerniveau. I dette kapitel præsenterer vi

uddrag og pointer fra evalueringen, som belyser spørgsmålet om kendskab til handi-

capforskelsbehandlingsloven – dette på baggrund af både interview og resultater fra

surveyen blandt DH’s medlemsorganisationer.

Boks 3.1

Kapitlets centrale pointer

▪

Borgere med handicap har begrænset viden om, at handicapforskelsbe-

handlingsloven eksisterer. De fleste ved, at diskrimination på grund af handi-

cap ikke er tilladt.

▪

Begrænset kendskab til handicapforskelsbehandlingsloven kan have betyd-

ning for dens virkning.

Mange interesseorganisationer for mennesker med handicap har kendskab

til handicapforskelsbehandlingsloven, men færre kender til lovens bestem-

melser.

▪

Blandt borgere og interesseorganisationer er der tilfredshed med, at handi-

capforskelsbehandlingsloven eksisterer. Men handicapforskelsbehandlings-

loven alene kan ikke modvirke forskelsbehandling. Oplysning om livet med

nedsat fysisk og psykisk funktionsevne er også vigtige greb.

3.1

Begrænset kendskab på borger- og samfunds-

niveau

Evalueringen viser gennemgående, at der på borgerniveau sjældent er et egentligt

kendskab til den specifikke lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handi-

cap. Flere informanter, der arbejder med borgere med handicap, forklarer, at mange

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

er opmærksomme på, at man ikke må diskriminere på grund af handicap, men de

færreste kender til, at der eksisterer en specifik lov omkring det. En fagperson fra en

handicaporganisation udtaler:

Mange ved måske godt, at man ikke må diskriminere på grund af handicap,

men der er ikke ret mange borgere, der som sådan kender til, at der er en

lov omkring det.

(Fagperson fra handicaporganisation)

En socialrådgiver i en handicaporganisation forklarer, at hun mener:

”Aldrig har jeg

hørt borgere, der refererer til den her lov specifikt”

(Socialrådgiver i handicaporganisa-

tion) og erfarer ikke, at borgere har klaget med afsæt i handicapforskelsbehandlings-

loven. Dette på trods af, at en del henvendelser fra borgere med handicap til flere af

handicaporganisationerne drejer sig om netop oplevet forskelsbehandling og om op-

levelser med manglende ligebehandling.

En fagperson, som arbejder med rettigheder for borgere, forklarer således:

Spørgsmålet omkring, om loven virker, her tror jeg den største barriere lige

nu er det lave kendskab til denne lov. Hvis der simpelthen er nogle forhold,

der ikke bliver taget op – meget af den diskrimination, vi ser på det område

her, er skjult i en eller anden forstand. Det kan jo være forsikringsselskaber,

der siger: ’Du kan ikke få dækning for det her, fordi du har en eller anden

tidligere lidelse’, og det kan jo i nogle tilfælde godt være diskrimination, hvis

det ikke er objektivt baseret for eksempel, men de sager ser vi ikke, hverken i

vores borgerrådgivning eller som klager til ligebehandlingsnævnet, fordi folk

tænker ikke selv, at det er diskrimination.

(Repræsentant fra interesseorga-

nisation)

Interviewpersonen forklarer videre, at de fleste tænker forskelsbehandling som den

direkte form, hvor der lægges vægt på fx ens handicap, mens de diskriminationsfor-

mer, som fortrinsvis rådgives om i mange borgerrådgivninger for mennesker med

handicap, ofte er indirekte diskrimination, hvor en neutral regel stiller nogle menne-

sker ringere.

En central handicaporganisation med bred kontakt til mange handicapgrupper peger

ligeledes på, at det manglende kendskab til loven, set fra handicaporganisationens

perspektiv, er en væsentlig faktor for lovens manglende effekt. Organisationen peger

på, at der:

… mangler viden ikke kun om denne lov, men om handicapområdet helt ge-

nerelt set mange steder. Det er også den oplevelse, vi hører fra borgere, der

henvender sig til os, man bliver mødt med uvidenhed om handicap i mange

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

systemer og forvaltninger og ikke mindst om loven, både hos borgere og hos

fagpersoner.

(Forperson for handicaporganisation)

Forpersonen forklarer, at mange mennesker med et handicap mødes af et system,

som ikke tilstrækkeligt forstår, hvad det indebærer at leve med forskellige handicap,

hvad man kan have brug for af hjælpemidler, samt hvornår og hvorfor det i nogle til-

fælde kan være forskelsbehandling at afvise et menneske med handicap på baggrund

af praktiske eller økonomiske hensyn.

Både repræsentanter fra interesseorganisationer, fagpersoner omkring borgere med

handicap og borgere og pårørende selv påpeger, at der er et stort ’mørketal’ af bor-

gere, der diskrimineres på grund af handicap, og som ikke reagerer på det, fordi de

ikke har tilstrækkeligt kendskab til deres rettigheder. Mange mennesker med handi-

cap har ”lært at leve med” at blive stillet ringere i forskellige situationer, hvor de juri-

disk set har andre rettigheder.

Ligeledes er der institutioner og samfundsdomæner, hvor man ikke er klar over, at

nogle tilsyneladende neutrale regler, fx omkring ”man må ikke medtage hunde i bu-

tikken”, stiller nogle mennesker ringere. Service- eller førerhunde er for nogle en nød-

vendighed for deres færden rundt i samfundet, og derfor kan der være tale om indi-

rekte forskelsbehandling, hvis en service- eller førerhund afvises, hvilket eksempelvis

ikke alle er klar over. På samme vis rummer handicapforskelsbehandlingsloven en

række øvrige punkter, som mange både borgere og samfundsinstitutioner ikke er be-

vidste om, og derfor ikke nødvendigvis efterlever. Danske Handicaporganisationer har

i foråret 2023 gennemført en stor repræsentativ undersøgelse blandt godt 4.300 unge

og voksne borgere, hvoraf det ligeledes fremgår, at der generelt er ret begrænset vi-

den i befolkningen omkring rettigheder og lovgivning med berøring til handicap (DH,

2023).

3.2

Mange handicaporganisationer er bevidste om

forbuddet mod forskelsbehandling

Samtidig med, at evalueringen viser begrænset lovkendskab på borger- og organisa-

tionsniveau, så ser vi også, at der er borgere med handicap samt deres pårørende,

som er opmærksomme på, at handicapforskelsbehandlingsloven blev indført, ligesom

der er en del handicaporganisationer, som er opmærksomme på loven, blandt andet

fordi de blev inviteret (sammen med en række øvrige parter med berøring til borgere

med handicap) til at afgive høringssvar i forbindelse med lovforslaget og beslutnings-

processen frem mod denne lov.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

I evalueringen har vi gennemført en survey blandt DH's medlemsorganisationer,

som viser, at 21 ud af de 23 organisationer, som har besvaret surveyen, kender til

lovens eksistens og er bevidste om, at der eksisterer en lov, der skal beskytte mod

forskelsbehandling. Når det kommer til lovens indhold og konkrete bestemmelser,

har 16 ud af de 23 medvirkende organisationer høj grad af viden eller nogen grad af

viden herom, mens 7 organisationer kun har et overfladisk kendskab eller slet intet.

Dette indikerer, at mens lovens eksistens er bredt kendt, er der behov for øget op-

lysning om dens specifikke bestemmelser, også til institutioner med godt kendskab

til handicapområdet i øvrigt.

Nogle handicaporganisationer angiver i evalueringen, at de henviser til loven over

for deres medlemmer, men samtidig tilkendegives fra nogle handicaporganisatio-

ner, at ”...

der skal vi selvfølgelig også tage noget på vores skuldre i forhold til kend-

skabet, som vi kan arbejde mere på”

(Fagperson fra organisation). Med evalueringen

er nogle medlemsorganisationer blevet yderligere opmærksomme på handicapfor-

skelsbehandlingsloven og fortæller, at de vil være undersøgende over for, om de

kan gøre noget mere for at udbrede de rettigheder, der ligger i loven. Omtrent

halvdelen af de medvirkende medlemsorganisationer vurderer, at deres medlemmer

eller nogle af dem kender til, at der er en handicapforskelsbehandlingslov, og endnu

færre af organisationerne vurderer, at deres medlemmer kender til det egentlige

indhold i denne lov.

3.3

Formidling og udbredelse af viden om loven

En forudsætning for, at handicapforskelsbehandlingsloven får betydning, er, at der er

kendskab til den i praksis. Kendskab til loven understøttes ved, at loven udbredes, for-

midles og derved får anvendelse. En måde at understøtte anvendelsen på kan være at

lave vejledning til praksis om forvaltning af loven. På arbejdsmarkedsområdet, hvor

der i gennem mange år har været et forbud mod diskrimination, er fulgt op af en vej-

ledning til praksis omkring forvaltning af loven – en vejledning, som først udkom sam-

tidig med lovens ikrafttrædelse og siden er udkommet i en ny, revideret version (fra

2019). Derimod er lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap (uden

for arbejdsmarked, på alle øvrige samfundsområder)

ikke

fulgt af en vejledning til an-

vendelse af loven. Samtidig har der ikke været gjort særlige formidlingstiltag i forbin-

delse med handicapforskelsbehandlingslovens ikrafttrædelse. Loven blev offentlig-

gjort i Lovtidende, som det vanligt er tilfældet med nye love eller lovændringer, men

der er ikke umiddelbart foretaget yderligere formidling fra centralt hold, ligesom vi

ikke i evalueringen har hørt om organisationer eller foreninger, som har gjort en for-

midlingsindsats omkring handicapforskelsbehandlingsloven.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Fraværet af en bredere opmærksomhed omkring eller formidling af handicapforskels-

behandlingsloven og det samtidige fravær af en medfølgende vejledning til lovanven-

delsen kan antages at have betydning for lovens virke på den måde, at loven er ”gået

lidt ubemærket hen”. Loven er vigtig og betydningsfuld på ”det principielle niveau”

for mange med berøring til handicapområdet, men har reelt ikke sat så tydeligt præg i

mange henseender. Loven er ikke så udbredt kendt, som det kunne være fordelagtigt

var tilfældet, såfremt loven skulle have optimal betydning eller virke. Kultursteder, fri-

tids- og forlystelsessteder, forsikringsselskaber, uddannelsesinstitutioner osv. kan an-

tages at ville agere efter loven, såfremt de kendte til den, men aktuelt risikeres indi-

rekte eller direkte former for forskelsbehandling på grund af manglende viden om

rettigheder og regler. Aktuelt kan der være institutioner, kultursteder og caféer, som

ikke er klar over, at loven foreskriver, at man fx ikke må afvise en borger i en kørestol

eller en familie med et handicappet barn i klapvogn, fordi man eksempelvis gerne vil

undlade at skulle gøre plads til kørestolen eller klapvognen.

3.4

Interessenters syn på loven

Gennemgående udtrykker handicaporganisationer, interesseorganisationer og bor-

gerperspektiver tilfredshed med, at handicapforskelsbehandlingsloven findes, men fra

flere sider er der også en undren eller ærgrelse over, at retten til rimelig individuel til-

pasning ikke gælder mere udbredt, end det er tilfældet. Som en informant i evaluerin-

gen udtrykker det:

På den ene side gerne vil vi i Danmark gerne lave et forbud mod diskrimination

mod folk med handicap, og på den anden side skulle det helst ikke koste penge –

derfor er loven blevet, som den er blevet – uden rimelig individuel tilpasningsret. Vi

er bagud i forhold til andre lande. Tilgængelighed er undtaget, og der gik nogle år,

før kravet om rimelig tilpasning kom på bare ét område.

(Forperson for handicap-

organisation)

Samtidig er der flere informanter, som giver udtryk for, som citatet her siger, at der

skal mere og andet til end alene lovgivning:

Vi tror ikke, verden bliver forandret på én gang, men det kan jo være en del af en

måde at forandre verden på og få gjort samfundet mere tilgængeligt i bred for-

stand – få nogle barrierer flyttet fra folk med handicap og diagnoser, så denne her

lov kan være en opmærksomhed på det.

(Repræsentant for psykiatriområdet)

På lignende vis udtrykker andre informanter i evalueringen, at modarbejdelse af for-

skelsbehandling og diskrimination også må tilstræbes gennem arbejdet med at afta-

buisere det at have handicap og funktionsnedsættelser, og ved at oplyse og udbrede

viden om vilkår for mennesker med handicap.

”Det er godt, at vi har fået en lov, men vi

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

kan ikke sanktionere os til ligebehandling”,

som en informant udtrykte det (Fagperson

fra handicaporganisation) med henvisning til, at det også i mange sammenhænge

kræver en holdningsændring at imødegå forskelsbehandling.

”Det handler om at æn-

dre på det generelle menneskesyn i forhold til handicapområdet og om at opbygge et

system, der er gearet til ikke at forskelsbehandle”,

forklarer hun.

Endelig peger nogle informanter på, at der er nogle modstridende strukturelle for-

hold, der kan spænde ben for ligebehandlingen af mennesker med handicap. En in-

formant, som repræsenterer både et borgerperspektiv qua selv at have et handicap

og samtidig varetager en rådgivende funktion for andre mennesker med handicap,

forklarer det paradoksale i, at man vedtager en lov om forbud mod forskelsbehand-

ling på grund af handicap, og samtidig skærper regler og rammer forvaltningsmæs-

sigt i forhold til at støtte mennesker med handicap på en lang række livsområder.

I rapportens kapitel 5 og 6 beskrives nærmere henholdsvis borgeres og pårørendes

oplevelser af forskelsbehandling og systemrepræsentanters beskrivelser af, hvordan

de forholder sig til spørgsmål om tilgængelighed og lige adgang for alle samfunds-

borgere. Men inden da skal vi se nærmere på de klager, som borgere har indgivet

med afsæt i handicapforskelsbehandlingsloven, og hvad klagerne er udmundet i af af-

gørelser.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Klager som følge af loven

Et udtryk for, at en lov har fået ”gennemslagskraft”, er, at den håndhæves, benyttes,

og at der klages med afsæt i loven, når denne ikke overholdes. Det har således været

interessant i evalueringen at analysere de klager, der er indgivet med afsæt i handi-

capforskelsbehandlingsloven, herunder at undersøge, hvad klagerne har drejet sig

om, hvor mange klager, der er indgivet, hvor mange der har fået medhold mv.

I det følgende præsenterer vi først en gennemgang af proceduren ved klager til Lige-

behandlingsnævnet. Dernæst følger en gennemgang af klager behandlet af nævnet,

og efterfølgende præsenterer vi sagsudfaldet, samt hvad der kendetegner klagerne.

Slutteligt beskriver vi de barrierer, der kan være for klageadgangen, og hvilke mulig-

heder der er for juridisk vejledning.

Boks 4.1 Kapitlets centrale pointer

◼

Ligebehandlingsnævnet har i perioden fra 2018 til 2023 behandlet 371 klager,

som relaterer sig lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handi-

cap. Blandt disse har 37 klager fået medhold. Enkelte borgere har klaget mere

end 30 gange.

◼

Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid i 2023 er 12,6 måneder. Selvom der

kan være betydelige forskelle på, hvor lang tid de enkelte sager tager at be-

handle, skal borgere der, klager generelt, igennem en lang klageproces, hvil-

ket flere af de interviewede problematiserer.

◼

De klager, som har fået medhold, har i de fleste tilfælde handlet om adgangs-

begrænsninger, fx i forbindelse med service- eller førerhunde. De klager, som

ikke har fået medhold, har blandt andet handlet om anvendelse og fortolk-

ning af regler i anden lovgivning samt manglende tilgængelighed.

◼

Nogle borgere med handicap har ikke de nødvendige ressourcer, der gør dem

i stand til at klage. En udfordrende og tidskrævende klageproces kan desuden

resultere i, at mange ikke har overskud til at klage.

◼

Evalueringen viser eksempler på, hvordan oplevet forskelsbehandling på

grund af handicap håndteres lokalt, ved at der gøres opmærksom herpå over

for de pågældende institutioner, som følgelig kan tilrette deres praksis og

rammer.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

4.1

Proceduren ved klager til Ligebehandlings-

nævnet

Enhver, der har oplevet forskelsbehandling på grund af handicap, har mulighed for at

klage til Ligebehandlingsnævnet. Klageprocessen indledes med, at klager (den borger,

som formulerer klagen) indbringer sin klage for Ligebehandlingsnævnet. Klagen kan

eksempelvis indgives via et online klageskema på Ligebehandlingsnævnets hjemme-

side. I klageskemaet skal borgerne blandt andet redegøre for, hvorfor de mener, at de

er blevet forskelsbehandlet, og hvad de ønsker at opnå med deres klage.

Herefter varetager Ligebehandlingsnævnets sekretariat visitationen af klagen og det

tilhørende materiale. Klager modtager et orienteringsbrev, hvor der vejledes om næv-

nets kompetencer, herunder kravet om dokumentation om ens handicap for at kunne

vurdere sagen. Sekretariatet kontakter klageren, hvis der mangler information, eller

hvis der er behov for at konkretisere forskelsbehandlingen. Når Ligebehandlingsnæv-

nets sekretariat vurderer, at sagen er tilstrækkeligt oplyst, sendes klagen med bilag i

høring hos den indklagede part.

Derefter indledes en høringsproces, hvor parternes bemærkninger udveksles, indtil

der ikke er yderligere at tilføje til sagen.

Ligebehandlingsnævnet yder ikke rådgivning, men begrænser sig til at vejlede om

regler og processer ved en klage. Under hele klageprocessen skal nævnet agere upar-

tisk og neutral.

4.2

Opgørelse af klager til Ligebehandlingsnævnet

Data vedrørende klager om lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af

handicap er blevet indsamlet fra Ankestyrelsens sagsbehandlingssystem i perioden

2018-2023. Disse data giver et overblik i antallet af afgjorte sager fordelt på nævns-

afgørelser, sekretariatsafgørelser og henlagte/bortfaldne sager, et overblik over

sagsudfaldet for afgjorte klager samt data på sagsbehandlingstiden. Derudover er

der oplysninger om antallet af klager pr. borger.

Mens data fra Ankestyrelsens sagsbehandlingssystem giver os indsigt i sagsudfaldet,

inkluderer de ikke nærmere, hvad der kendetegner klagerne. Nævnsafgørelser er alle-

rede offentligt tilgængelige på retsinformations hjemmeside, hvor hver enkelt sag kan

læses i sin helhed. For at få et bedre indblik i de konkrete sager har vi også undersøgt

de offentligt tilgængelige nævnsafgørelser på retsinformations hjemmeside.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

4.3

Gennemgang af klager behandlet af nævnet

Som det fremgår af Tabel 4.1, har Ligebehandlingsnævnet, siden loven trådte i kraft i

2018 til og med 2023, behandlet i alt 371 klager, som relaterer sig til lov om forbud

mod forskelsbehandling på grund af handicap. Af disse klager er 232 nævnsafgørel-

ser, 82 er sekretariatsafgørelser, og 57 klager er bortfaldne/henlagte mv.

Sekretariatsafgørelser er klager, der er blevet afvist, allerede inden de er blevet over-

draget til nævnet, da det er åbenbart, at klager ikke vil få medhold i klagen. Sekretari-

atet kan træffe afgørelse om afvisning af klager, der ikke skønnes egnet til nævnsbe-

handling, eller hvis det må anses for åbenbart, at klager ikke kan gives medhold i sa-

gen. Sekretariatet kan også træffe afgørelse om afvisning af klager, hvis klager ikke

har retlig interesse i sagen. Sekretariatets afgørelser om afvisning kan påklages til

nævnet inden 4 uger, efter at klageren har fået meddelelse om afgørelsen.

Klager, der er bortfaldet, kan blandt andet være på grund af forlig. Der findes flere år-

sager til, at klagerne afvises. Det kan fx være, at sagen verserer ved domstolen, at ad-

ministrativ klageadgang ikke er blevet udnyttet, eller at der ikke er fremlagt oplysnin-

ger om klager eller indklagedes identitet.

Ud af de i alt 232 nævnsafgørelser er 90 af afgørelserne formandsafgørelser, dvs. de

er afgjort af ét medlem fra nævnets formandskab. Disse afgørelser kan kun træffes i

sager, hvor der foreligger fast praksis på området, og hvor der dermed ikke er tvivl

om sagens udfald.

Tabel 4.1

Klager vedrørende lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap

fordelt på nævnsafgørelser, sekretariatsafgørelser og bortfaldne/ henlagte klager

2018

Nævnsafgørelser

Sekretariatsafgørelser

Bortfaldne/henlagte mv.

I alt

Anm.:

Kilde:

Tal trukket maj 2024

Ankestyrelsens Sagsbehandlingssystem.

2019

2020

2021

2022

119

186

2023

I alt

232

371

Sekretariatet henlægger ikke længere sager, men træffer afgørelse om afvisning. Tidligere kunne en sag blive

henlagt.

Efter forretningsordenen for Ligebehandlingsnævnet § 17, stk. 2, nr. 1 skal en klage blandt andet indeholde

oplysninger om klagerens navn, adresse og cpr.nr. Efter § 17, stk. 2, nr. 2 skal klagen også indeholde oplys-

ninger om, hvem der klages over. Det er en forudsætning for at få behandlet en sag i Ligebehandlingsnæv-

net, at den, der klager, har oplyst, hvem vedkommende klager over, og at den, der klager, har identificeret

sig selv.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

I perioden mellem 2018 og 2022 har antallet af klager været stigende hvert år, og i

2022 toppede antallet af klager med 186 klager, hvor antallet i 2023 faldt til 44 kla-

ger. Især de høje stigninger af antallet af klager i 2021 og 2022 kan, som det ses i

Tabel 4.2, blandt andet forklares ved, at der i de pågældende år har været enkelte

borgere i 2021 og 2022, som har klaget mere end 30 gange.

Tabel 4.2

Sager pr. borger

2018

Antal borger med en sag

Antal borger med 2-5 sager

Antal borger med 6-30 sager

Antal borger med mere end 30 sager

Anm.:

Kilde:

Tal trukket maj 2024

Ankestyrelsens Sagsbehandlingssystem.

2019

2020

2021

2022

2023

Som det fremgår af Tabel 4.3, er den gennemsnitlige sagsbehandlingstid i 2023 på

54,8 uger, dvs. 12,6 måneder. Borgere, der klager i forbindelse med forskelsbehand-

ling, skal derfor ofte vente i meget lang tid, før der kommer en afgørelse på deres

klage. Men der kan være betydelig forskel på, hvor lang tid de enkelte sager tager at

behandle. Sager, der afvises af sekretariatet, har typisk kortere sagsbehandlingstid

sammenlignet med sager, der bliver behandlet af nævnet, eller sager, som er bortfal-

det/henlagte. Med en gennemsnitlig sagsbehandlingstid på omkring 1 år i 2023 bety-

der det, at der kan have været sager, som har taget betydelig kortere tid at behandle,

og sager, som kan have taget betydelig længere tid at behandle.

Tabel 4.3

Gennemsnitlig sagsbehandlingstid (uger)

2018

I alt

Anm.:

Kilde:

Tal trukket maj 2024

Ankestyrelsens Sagsbehandlingssystem

2019

18,5

2020

29,9

2021

39,3

2022

56,5

2023

54,8

6,2

Den lange sagsbehandlingstid fremhæves som problematisk af flere interviewede ak-

tører. En repræsentant fra en interesseorganisation påpeger, at der er behov for at

løse den lange sagsbehandlingstid, førend det er meningsfuldt at udbrede kendska-

bet til loven yderligere i befolkningen, for at retssikkerheden kan sikres. Desuden på-

peger interviewpersoner i evalueringen, at borgere, der har oplevet forskelsbehand-

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

ling på grund af handicap, gøres opmærksomme på, at en klageproces kan være

langvarig, og at borgerne skal overveje, om de har overskud til at vente i 1 år eller

halvandet på en afgørelse:

Det en ret stor barriere i forhold til at bruge loven, at sagsbehandlingsti-

den er så lang, fordi det kan være hårdt for borgeren at vente i halve år på

en afgørelse, så nogle gange er det måske ikke det værd.

(Repræsentant

fra interesseorganisation)

4.4

Sagsudfaldet

Tabel 4.1 viser sagsudfaldet af de i alt 371 afgjorte sager. Af disse sager har nævnet

givet medhold med godtgørelse i 36 af klagerne, mens 3 klager har fået medhold

uden godtgørelse. I 62 af klagerne har nævnet ikke givet medhold, og i 131 af kla-

gerne har nævnet afvist at behandle klagen. Det vil sige, at nævnet i 191 af klagerne

enten ikke har givet medhold eller har afvist at behandle klagen. Nævnets sekretariat

har afvist 82 af klagerne.

Nævnet og sekretariatet kan vælge at afvise at behandle en klage af flere årsager. Det

kan blandt andet være, hvis nævnet ikke har kompetence til at behandle en klage, fx

hvis klagen hører under anden lovgivning, hvis det vurderes, at der er behov for

mundtlige parts- og vidneforklaringer, eller hvis det er åbenbart, at klager ikke vil få

medhold i sin klage.

Tabel 4.4

Sagsudfaldet

2018

Medhold med godtgørelse

Medhold uden godtgørelse

Ikke medhold

Afvist af nævnet

Afvist af sekretariatet

Afslag på genoptagelse

Bortfaldet/henlagt

Særlig lukningsårsag

Anm.:

Kilde:

Tal trukket maj 2024

Ankestyrelsens Sagsbehandlingssystem

2019

2020

2021

2022

2023

I alt

131

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

4.5

Klagernes indhold

Som beskrevet indledningsvis i kapitlet viser data fra Ankestyrelsens sagsbehandlings-

system ikke, hvad der kendetegner klagerne, eller hvad de indeholder. Derfor har vi

foretaget en grundig gennemgang af indholdet af de offentligt tilgængelige nævnsaf-

gørelser. Disse nævnsafgørelser udgør i alt 232 klager. Heraf har nævnet ikke givet

medhold eller har afvist at behandle 193 af klagerne, mens nævnet har givet medhold

i 39 af klagerne.

I det følgende præsenterer vi netop denne gennemgang, hvor vi først gennemgår,

hvad de klager, som ikke har fået medhold eller er blevet afvist, omhandler, dvs. hvad

klages der typisk over, og hvorfor har nævnet vurderet, at der ikke kunne gives med-

hold, eller at klagen afvises. Til sidst præsenterer vi en gennemgang af de oftere fore-

kommende indhold i de klager, som har fået medhold.

4.5.1

Klager, som

ikke

har fået medhold

Gennemgangen af de i alt 193 nævnsafgørelser, hvor der ikke er blevet givet med-

hold, eller er blevet afvist af nævnet, viser, at en del af klagerne omhandler oplevede

adgangsbegrænsninger og oplevet manglende tilgængelighed, men også at en del af

klagerne falder under anden lovgivning (fx serviceloven) og således ikke vurderes at

høre under loven om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap. En række

klager har forskellige karakterer, hvor det er blevet vurderet, at klagerne ikke har på-

vist faktiske omstændigheder, der tyder på, at de er blevet forskelsbehandlet.

Endvidere handler enkelte klager, som ikke har fået medhold, et ønske om individuel

tilpasning eller om forhold, som ville kræve parts- og vidneforklaring i vurderingerne

og derfor ikke får medhold, da det ligger uden for nævnet at udføre parts- og vidne-

forklaringer.

En betydelig del (omkring 30 %) af de i alt 193 klager, som ikke har fået medhold, ty-

der på at være fra samme indklager (person), da klagerne har samme karakter, hvad

angår tema, og hvad der klages over, samt i hvilken sammenhæng borgeren har ople-

vet sig forskelsbehandlet på grund af sit handicap. I klagerne har borgeren klaget over

forskelsbehandling enten i forbindelse med, at han ikke havde mulighed for at indgive

en mundtlig klage til en myndighed eller tilgængelighed af en hjemmeside tilhørende

en offentlig myndighed.

I det følgende præsenteres en gennemgang af klager, som ikke har fået medhold un-

der de pågældende tematikker, som klagerne har omhandlet.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Klager, som vedrører anden lovgivning

Den største kategori af nævnsafgørelser, som ikke har fået medhold, omhandler an-

vendelse og fortolkning af reglerne i anden lovgivning. Disse klager udgør ca. 25 % af

alle klager, som ikke har fået medhold.

Som det er blevet beskrevet i afsnit 2.2 om indholdet i lov om forbud mod forskelsbe-

handling på grund af handicap, kan nævnet kan ikke tage stilling til anvendelse og

fortolkning af regler i anden lovgivning. En betydelig del af klagerne omhandler afgø-

relser truffet af en kommune efter blandt andet lov om social service. Her har flere

klagere især klaget over afslag på en bevilling.

Tilgængelighed

Klager, som omhandler tilgængelighed, udgør omkring 20 % af nævnsafgørelserne,

som ikke har fået medhold. Som nævnt i afsnit 2.2 om loven stiller handicapforskels-

behandlingsloven ikke yderligere krav til tilgængelighed, end hvad der til enhver tid

gælder anden lovgivning. En af klagerne har tilsyneladende klaget ad flere omgange

og står således bag størstedelen af disse klager, der vedrører tilgængelighed. Ofte

klager vedkommende om tilgængeligheden af hjemmesider tilhørende offentlige

myndigheder.

Ikke forskelsbehandling

I en række af klagerne (omkring 20 %) har nævnet vurderet, at der ikke havde været

oplysninger i klagerne, der tydede på, at de personer, der har klaget, havde været ud-

sat for forskelsbehandling. Disse klager har generelt forskelligartet karakter, men alle

er kendetegnet ved, at nævnet har vurderet, at der ikke er blevet påvist faktiske om-

stændigheder, der gav anledning til at formode, at klagerne havde været udsat for

forskelsbehandling.

Adgangsbegrænsning

En del af klagerne (omkring 20 %) handler om adgangsbegrænsning. I disse klager er

klagerne blevet nægtet adgang på diverse steder og med forskellige årsager.

I en stor del af de klager, der handler om adgangsbegrænsning, er klagerne blevet

nægtet adgang, fordi de ikke ville tage mundbind på under covid-19-pandemien, eller

grundet manglende coronapas. Enkelte borgere har tilsyneladende klaget flere gange

og står således bag en del af klagerne, som relaterer sig til covid-19-pandemiens re-

striktionskrav. I flere af klagerne besluttede nævnet ikke at behandle klagen, da kla-

gerne ikke indsendte dokumentation for deres handicap. Andre fik ikke medhold, da

barrieren i form af kravet om brug af mundbind eller coronapas ikke havde en til-

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

strækkelig lang varighed til at være omfattet af beskyttelsen i handicapforskelsbe-

handlingsloven.

Derudover handlede en del af klagerne om adgangsbegrænsning for service- eller fø-

rerhunde. I næsten af alle klagerne vedrørende adgang med service- eller førerhund

vurderede nævnet, at klagerne har været udsat for indirekte forskelsbehandling, men

tillige at forskelsbehandlingen var objektivt begrundet i et sagligt formål, og at der

var et rimeligt forhold mellem det ønskede mål med adgangskravene, og hvor indgri-

bende forskelsbehandlingen som følge heraf var.

Parts- og vidneforklaring

Et fåtal af klagerne krævede bevisførelse i form af parts- og vidneforklaring. En sådan

bevisførelse i form af parts- og vidneforklaring kan ikke ske for nævnet, men må ske

ved domstolene. Alle sagerne blev dermed afvist.

Rimelig individuel tilpasning

Enkelte af klagerne handler om rimelig individuel tilpasning. Som det fremgår i afsnit

2.2 om loven, stilles der ikke krav om rimelig tilpasning ud over på dagtilbuds- og

skoleområdet. I alle klager havde indklagede ikke pligt til at foretage tilpasningsforan-

staltninger, hvorfor alle klagerne ikke fik medhold.

4.5.2

Klager der har fået medhold

Gennemgangen af de i alt 39 nævnsafgørelser, hvor der er blevet givet medhold med

eller uden godtgørelser, viser, at størstedelen af klagerne omhandler adgangsbe-

grænsning.

Adgangsbegrænsning

Langt de fleste af de 39 klager, som har fået medhold, omhandler adgangsbegræns-

ning. Disse klager udgør ca. 65 % af alle klager, som har fået medhold. Størstedelen af

disse klager handler om adgangsbegrænsning i forhold til service- eller førerhunde. I

alle af disse klager vurderede nævnet, at der er blevet påvist faktiske omstændighe-

der, som gav anledning til at formode, at klagerne ved afvisning af deres service- eller

førerhunde blev udsat for indirekte forskelsbehandling. En mindre del af klagerne om-

handler nægtelse af adgang på grund af brug af kørestol, scooter, klapvogn eller bar-

nevogn som hjælpemiddel. I disse klager er det typisk forældre, der klager på vegne

af deres barn, som sidder i en kørestol eller barnevogn/klapvogn som følge af et han-

dicap. De blev alle sammen nægtet adgang til en café eller restaurant med henvisning

til, at caféen eller restauranten ikke tillod kørestol/vogne indenfor.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Øvrige klager med medhold

De resterende klager, som har fået medhold, kan ikke placeres i kategorier, da indhol-

det af klagerne har forskellig karakter. Vi opridser her enkelte af klagerne. Der er

blandt andet en klage med afsæt i ændringen fra 2020 om rimelig tilpasning på dag-

tilbud og skoler. Her klagede en forælder over resultatet af en screeningsproces til

optagelse på en skole og fik medhold og en godtgørelse på 50.000 kr.

En af klagerne fik en godtgørelse på 10.000 kr. Det drejede sig om en hundeforenings

krav om mærkning af ordet ”psyk” på et medlems servicehunds vest. Nævnet vurde-

rede, at helbredsoplysninger er af privat karakter, og at der på den baggrund er sket

en direkte forskelsbehandling. Nævnet vurderede også, at klageren havde været ud-

sat for repressalier i forbindelse med en efterfølgende mail sendt fra foreningens le-

delse til alle medlemmer med kritik af klagen.

I et tilfælde klager en mor på vegne af sin treårige søn. Sønnen og moren var tilmeldt

et kommunalt fritidstilbud i den indklagede kommune. Moderen modtog en mail fra

underviseren på fritidstilbudsholdet, hvoraf det fremgik, at mor og søn gav for meget

uro på holdet, og at mor og søn skulle stoppe på holdet. Nævnet vurderede, at be-

slutningen om bortvisning var begrundet i et sagligt formål om at opretholde ro på

holdet, men nævnet vurderede også, at kommunen ikke forsøgte at finde en løsning

på problemet, efter de havde fået kendskab til, at uroen var en følge af sønnens han-

dicap.

4.6

Barrierer for klageadgang

I FN’s handicapkonvention, som Danmark ratificerede i 2009, understreges det, at del-

tagerstaterne har et ansvar for at ”personer

med handicap har effektiv adgang til rets-

systemet på lige fod med andre”,

og at ”skabe

forståelse for de rettigheder, der tilkom-

mer personer med handicap”.

Trods disse klare mål viser denne undersøgelse, at en

del mennesker med handicap kan støde på barrierer, der forhindrer dem i at realisere

deres menneskerettigheder og udnytte diskriminationsforbuddet.

Selvom enhver borger, der har oplevet forskelsbehandling på grund af handicap, kan

klage til Ligebehandlingsnævnet, er det ikke alle borgere med handicap, der har de

nødvendige ressourcer, der gør dem i stand til at klage. I interview med en handicap-

organisation fremhæves særlige grupper af borgere, der kan være særligt begræn-

sede i deres mulighed for at klage:

Vi ved, at der er mange, der ikke har ressourcerne til at klage over den dis-

krimination, de oplever – psykisk syge og kognitivt udfordrede mennesker

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

for eksempel – og særligt mennesker med udviklingshandicap, hvor det

kræver støtte og hjælp for at klage – og det er også ofte dem, der oplever

størst forskelsbehandling på grund af deres handicap.

(Repræsentant fra

handicaporganisation)

Desuden påpeger flere, at klageprocessen kan være udfordrende og tidskrævende for

visse borgere med handicap, hvilket kan resultere i, at mange ikke har overskud til at

gennemgå en sådan proces. Dette uddybes yderligere af en repræsentant fra en inter-

esseorganisation:

Det er ikke et krav, at du som borger forholder dig til paragraffer og til,

om der er tale om direkte eller indirekte forskelsbehandling; fx skal du be-

skrive, hvad du er blevet udsat for, hvad du har oplevet. Og så er det op til

fx Ligebehandlingsnævnet at forholde sig til beskrivelsen og til partshørin-

ger mv. Men selv dét at få formuleret en beskrivelse af episoden kan jo fø-

les uoverskueligt for borgeren, og mange er formentlig ikke engang klar

over, at det er en mulighed at klage.

(Repræsentant for interesseorgani-

sation)

I spørgeskemaundersøgelsen blandt medlemsorganisationer under DH har vi spurgt

organisationerne til deres opfattelse af lovens klagemuligheder for borgere, der op-

lever forskelsbehandling på grund af handicap.

Generelt viser medlemsorganisationerne en vis usikkerhed og forskellighed i opfat-

telsen af lovens klagemuligheder for borgere, der oplever forskelsbehandling på

grund af handicap.

Mange medlemsorganisationer mener, at deres medlemmer ikke ved, at de har ad-

gang til at klage til Ligebehandlingsnævnet. Kun 2 ud af 23 af organisationerne er

enige i, at deres medlemmer er opmærksomme på denne mulighed, mens 18 af 23

er uenige eller meget uenige i dette udsagn.

En anden barriere for klageadgang, som flere informanter kommer ind på i evaluerin-

gen, er det manglende kendskab til loven blandt mange borgere med handicap (jf.

kapitel 3 om kendskab til loven) og dermed manglende kendskab til klagemuligheder,

når man udsættes for forskelsbehandling:

Generelt er der et mørketal, men det er også fornemmelsen helt generelt, at

handicapdiskriminationsloven ikke er kendt, og at det ikke er noget, som

mange pårørende til eller borgere med handicap kender til. Fornemmelsen

er også, at mange ikke ved, at man kan klage.

(Repræsentant fra handicap-

organisation)

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

4.7

Vejledning i sager om mulig forskelsbehandling

Hvis borgere oplever at have været udsat for forskelsbehandling på grund af handi-

cap, kan de blandt andet søge vejledning i forhold til, om oplevelsen i juridisk for-

stand kan være forskelsbehandling, eller de kan søge vejledning om klagemuligheder.

4.7.1

Juridisk vejledning

Når borgere ønsker juridisk vejledning i sager om mulig forskelsbehandling på bag-

grund af handicap (eller andre forhold som blandt andet alder, køn og race), kan de

henvende sig til Diskriminationslinjen hos Institut for Menneskerettigheder (IMR). Dis-

kriminationslinjen yder rådgivning og vejledning i muligheden for at gå i dialog med

den part, som borgeren oplever at være blevet forskelsbehandlet af. Hvis borgeren

ønsker at klage til Ligebehandlingsnævnet, yder Diskriminationslinjen også hjælp til at

udarbejde en sådan klage eller med at føre sagen ved Ligebehandlingsnævnet

IMR registrerer antallet af henvendelser til Diskriminationslinjen. Samlet modtog IMR i

2022 310 henvendelser om diskrimination, hvoraf de 135 omhandlede handicap. I

2023 modtog IMR i alt 301 henvendelser om diskrimination, og heraf omhandlede

129 henvendelser om handicap. I begge år drejer en betydelig del af henvendelserne

sig således om handicap set i forhold til det samlede antal henvendelser.

4.7.2

Vejledning for handicaporganisationer

Borgere kan også vælge at henvende sig til en handicaporganisation, som de er med-

lem af, for at få vejledning i sager om oplevelser af forskelsbehandling på grund af

handicap, blandt andet i forhold til klagemuligheder. I spørgeskemaundersøgelsen

blandt medlemsorganisationer under DH har vi spurgt organisationerne, hvorvidt de

vil råde deres medlemmer til at klage til Ligebehandlingsnævnet, hvis de oplever for-

skelsbehandling. Her svarer en betydelig del af medlemsorganisationerne (12 ud af de

21, der har besvaret spørgsmålet), at de vil råde deres medlemmer til at klage til Lige-

behandlingsnævnet, hvis de oplever forskelsbehandling. Dog er en stor andel (ca. en

tredjedel) hverken enige eller uenige, hvilket indikerer en vis usikkerhed eller mangel

på en klar politik. Kun 1 ud af 21 vil ikke anbefale at klage. Med hensyn til vejledning

føler 13 ud af 21 af medlemsorganisationerne sig i stand til at vejlede medlemmer,

der ønsker at klage. Dog er en betydelig andel (5 ud af 21) usikre eller uenige i, om de

kan tilbyde denne vejledning.

Medlemsorganisationerne er delte, når det kommer til at anbefale medlemmer at

klage direkte til den part, der har forskelsbehandlet, før de indgiver en klage til Lige-

https://menneskeret.dk/diskriminationslinjen

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

behandlingsnævnet. Af evalueringens survey fremgår det, at 9 ud af 21 er enige eller

meget enige i denne praksis, mens en lige så stor andel (7 ud af 21) er hverken enige

eller uenige. Her ved en betydelig andel (5 ud af 21) ikke, hvad de vil anbefale.

Endelig angiver 8 ud af 21 af medlemsorganisationerne, at de hjælper deres med-

lemmer med at klage eller kontakte den part, der har forskelsbehandlet, mens 9 ud

af 21 enten er usikre eller uenige i, at de yder denne hjælp effektivt. Yderligere 4 ud

af 21 ved ikke, om organisationen hjælper med klager.

Sammenfattende peger besvarelserne fra de medlemsorganisationer under DH, der

har besvaret surveyen, på forskellig opfattelse blandt organisationerne i forhold til at

anbefale medlemmer at klage til Ligebehandlingsnævnet. Dette kan indikere et behov

for øget klarhed omkring klagemulighederne. Det kan ses i lyset af antallet af klager

om forskelsbehandling på grund af handicap, der får medhold, samt i lyset af den me-

get tidskrævende klageproces.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Oplevelser af manglende lige

adgang og forskelsbehandling

(borgerperspektiver)

Et led i evalueringen har været at afdække borgerperspektiver på oplevelser af for-

skelsbehandling på grund af handicap for at belyse samfundsdomæner, hvor for-

skelsbehandling foregår, set fra borgerperspektiver. Disse perspektiver dykker vi

ned i i dette kapitel. Det bygger på kvalitative interviews med samlet 27 borgere,

pårørende samt repræsentanter fra interesseorganisationer, på evalueringens litte-

raturgennemgang, samt på udvalgte resultater fra surveyen blandt medlemsorgani-

sationer under DH (se rapportens Dokumentation bagest).

Indledningsvis belyser kapitlet – ud fra eksisterende litteratur – forekomsten af ople-

velser af forskelsbehandling blandt mennesker med handicap i Danmark – dette

blandt andet, fordi at vi i VIVE ligger inde med allerede eksisterende viden om levevil-

kår og oplevelser af forskelsbehandling blandt et bredt udsnit af den voksne befolk-

ning. På basis af evalueringens kvalitative interviews belyser kapitlet dernæst oplevel-

ser af forskelsbehandling på områderne: tilgængelighed i offentlig transport, tilgæn-

gelighed i bygninger og i det offentlige rum, adgang i butikker og restaurationer med

fører- eller servicehund, i mødet med sundhedssystemet samt i mødet med den kom-

munale forvaltning.

Samfundsdomænerne, som kommer i spil i dette kapitel omkring borgerperspektiver,

er fremkommet gennem analyse af evalueringens empiriske materiale og skal ikke læ-

ses som en udtømmende beskrivelse af områder, hvor mennesker med funktionsned-

sættelse kan opleve forskelsbehandling på grund af handicap. Der kan være en lang

række yderligere områder, som fx uddannelsesområdet, forsikringsområdet, i relation

til nattelivet, koncerter, forlystelsesområdet eller fritids- og foreningsliv, hvor menne-

sker med funktionsnedsættelser yderligere kan opleve manglende lige adgang og for-

skelsbehandling. Men det ligger uden for evalueringen at komme rundt om at belyse

alle samfundsdomæner. Formålet med afsnittet er at præsentere borgerperspektiver

for at illustrere områder, hvor den eksisterende lovgivning – af den ene eller den an-

den årsag – ikke fuldt ud modvirker forskelsbehandling fra et borgerperspektiv. Hen-

sigten er ikke at afgøre, om der i juridisk forstand er sket forskelsbehandling eller

sammenholde perspektiver fra forskellige parter i sagen og på den måde vurdere vali-

diteten af oplevelserne.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Boks 5.1 Kapitlets centrale pointer

◼

Data fra levevilkårsundersøgelsen SHILD viser overordnet, at særligt borgere

med større fysiske og psykisk handicap angiver at have oplevet forskelsbe-

handling, og at andelen af borgere, der angiver at have oplevet forskelsbe-

handling på grund af handicap, ikke har ændret sig signifikant fra 2012-2020.

◼

Interviews med borgere, pårørende og interesseorganisationer i denne evalu-

ering viser, at borgere, der anvender kørestol, oplever udfordringer med til-

gængelighed i offentlig transport, i naturen og i bygninger, fx butikker, restau-

rationer og museer. Borgere med nedsat psykisk funktionsevne oplever til-

gængelighedsudfordringer, når rumindretningen i mindre omfang imødekom-

mer udfordringer ved at være tæt sammen med andre mennesker, fx i vente-

værelser.

◼

Interviews i evalueringen viser også, at borgere, der har fører- eller service-

hund som hjælpemiddel, til tider oplever at blive afvist i fx butikker og restau-

rationer med henvisning til fødevaresikkerhed. Borgere og interesseorganisati-

oner finder, at der er behov for mere viden om adgang med fører- eller ser-

vicehund.

◼

I mødet med sundhedssystemet oplever borgere med nedsat fysisk og psykisk

funktionsevne ikke altid at blive undersøgt tilstrækkeligt, og ifølge borgere i

evalueringen skyldes dette, at det sundhedsfaglige personale til tider tilskriver

fysiske smerter borgerens nedsatte funktionsevne.

◼

Borgeres oplevelse af mangel på lige adgang på forskellige samfundsområder

kan blandt andet hænge sammen med mangel på viden om psykiske udfor-

dringer blandt fagpersoner og med økonomiske ressourcer i kommuner, fx

støtte til at anvende fritids- og kulturtilbud.

5.1

Eksisterende viden om handicap og

diskriminationsoplevelser

I evalueringens litteraturstudie afsøgte vi eksisterende viden omkring oplevelser af

livsvilkår for mennesker med handicap: hvor peger litteraturen på, at der er behov for,

at en diskriminationslov får ”virkning”; hvilke befolkningsgrupper med handicap har vi

viden om, er udsatte i forhold til at opleve forskelsbehandling, og kan vi med afsæt i

litteraturen se tegn på, at omfanget af forskelsbehandling har ændret sig over tid

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

efter handicapforskelsbehandlingslovens ikrafttræden? Sådanne spørgsmål, blandt

andre, var vi interesserede i at søge viden om i den eksisterende litteratur.

Litteratursøgningen viser, at blandt andet en del af VIVEs vidensproduktion er væ-

sentlig at dykke nærmere ned i. Siden 2012 har VIVE med finansiering fra satspulje-

midler hvert fjerde år undersøgt levevilkår, herunder diskrimination og oplevelser af

tilgængelighed blandt mennesker med selvrapporterede funktionsnedsættelser. Leve-

vilkårsundersøgelsen er foretaget ved brug af SHILD (Survey of Health, Impairment

and Living Conditions in Denmark), som er en stikprøvebaseret spørgeskemaundersø-

gelse blandt et repræsentativt udsnit af den danske befolkning i alderen 16-64 år.

SHILD-data er indtil videre indsamlet i tre bølger i henholdsvis 2012, 2016 og 2020

(Damgaard, Steffensen & Bengtsson, 2013; Amilon, Østergaard & Olsen, 2021;

Bengtsson, 2017; Amilon et al., 2017). Spørgeskemaet i SHILD har til formål at mulig-

gøre en analyse af, hvordan helbred, funktionsnedsættelse og handicap påvirker leve-

vilkårene for mennesker i forskellige aldersgrupper og indeholder også spørgsmål om

blandt andet diskrimination, livskvalitet, uddannelse, beskæftigelse og sagsbehand-

ling.

I forhold til at evaluere lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap

er det værd at bemærke, at to ud af de tre indsamlingsbølger af SHILD ligger før ved-

tagelsen af loven, samt at tidspunktet for vedtagelsen ligger midt imellem to indsam-

lingsbølger (henholdsvis 2016 og 2020). På den baggrund kan SHILD-data ikke anven-

des til direkte at måle på lovens virkning, men datamaterialet kan give et billede af

oplevet diskrimination blandt de 16-64-årige samt udviklingen heraf i perioden 2012-

2020. I forhold til, at SHILD-data kan give et bredt billede af sådanne oplevelser, er

det værd at bemærke, at borgere med mere komplekse udfordringer og særligt bor-

gere med sværere kognitive og psykiske funktionsnedsættelser sandsynligvis i mindre

grad har besvaret spørgeskemaet (Damgaard, Steffensen & Bengtsson, 2013). Derfor

viser levevilkårsundersøgelserne ud fra SHILD-data ikke nødvendigvis oplevelser af

forskelsbehandling blandt 16-64-årige med sådanne komplekse udfordringer eller

handicap.

I alle tre indsamlingsbølger er respondenterne spurgt, om de føler, at de er blevet

forskelsbehandlet på grund af handicap, et længerevarende helbredsproblem eller

en psykisk lidelse. SHILD viser dermed den oplevede, subjektive diskrimination og

ikke nødvendigvis forskelsbehandling i en lovgivningsmæssig forståelse. Tabel 5.1

viser andelen af respondenter med handicap, der angiver at være blevet forskelsbe-

handlet på grund af handicap. Resultaterne viser overordnet, at for den samlede

gruppe af respondenter med handicap har andelen, der angiver at have oplevet dis-

krimination, ikke ændret sig signifikant fra 2012-2020 (Amilon, Østergaard & Olsen,

2021; Steffensen & Frandsen, 2021). Af tabellen ser vi også, at særligt respondenter

med større psykisk og fysisk handicap angiver at have oplevet forskelsbehandling

på grund af handicap i højere grad end respondenter med mindre psykiske og

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

fysiske handicaps. Fra 2012 til 2016 var der en statistisk signifikant stigning blandt

respondenter med et mindre og større psykisk handicap, der angav at have oplevet

forskelsbehandling. I perioden efter, dvs. fra 2016 til 2020, ses et mindre fald blandt

disse to grupper i oplevelser af forskelsbehandling på grund af handicap. Dette fald

er imidlertid ikke statistisk signifikant.

Tabel 5.1

Respondenter, der føler, at de er blevet forskelsbehandlet på grund af

handicap, et længerevarende helbredsproblem eller en psykisk lidelse.

Særskilt for handicaptype og -grad. 2012, 2016 og 2020.

2012

Alle med handicap

Mindre fysisk handicap

Større fysisk handicap

Mindre psykisk handicap

Større psykisk handicap

Anm.:

Kilde:

Forskellen mellem år 2012 og 2016 er statistisk signifikant, *p < 0,05

SHILD-data 2012, 2016, 2020

2016

13,6

7,0

24,4

18,2*

39,6*

2020

12,5

6,8

15,8

33,3

12,8

6,7

23,6

14,5

31,8

Analysen på tværs af de tre indsamlingsbølger i SHILD giver således et billede af, at jo

større et handicap, man har, desto større er risikoen også for at opleve forskelsbe-

handling på grund af handicappet. Derudover at forekomsten af oplevet forskelsbe-

handling har været stigende fra 2012 til 2016, hvorefter der anes en svag (ikke signifi-

kant) tendens til fald i oplevet forskelsbehandling på tværs af befolkningen med

større eller mindre handicap.

Også flere andre studier ud over SHILD-undersøgelserne peger på, at mennesker med

handicap tilkendegiver at opleve forskelsbehandling på en række samfundsområder,

og at mennesker med handicap

”gennem

en lang række af ulighedsskabende mekanis-

mer i samfundet stilles ringere”

på en række sektorer som blandt andet arbejdsmarke-

det, sundhedssystemet og folkeskolen (Falster, 2024). Danske Handicaporganisationer

(2023) har desuden for nylig stået bag en stor repræsentativ undersøgelse af dansker-

nes holdninger og kendskab til mennesker med handicap, som ligeledes underbyg-

ger, at mennesker med handicap stilles ringere på en lang række samfundsområder.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

5.2

Borgerperspektiver på oplevelser af manglende

lige adgang og forskelsbehandling

I dette afsnit fokuserer vi på oplevelser af manglende lige adgang og forskelsbehand-

ling på grund af handicap på basis af evalueringens kvalitative interviews. I evaluerin-

gen har vi spurgt bredt blandt borgere, borgerrepræsentanter og repræsentanter fra

interesseorganisationer til sådanne oplevelser, samt på hvilke samfundsdomæner op-

levelserne forekommer.

Som beskrevet indledningsvist i rapporten kan der være overlap mellem lov om for-

bud mod forskelsbehandling på grund af handicap og andre love såsom serviceloven

og sundhedsloven. I forlængelse heraf er sigtet med afsnittet ikke at give en vurdering

af, om borgernes oplevelser er forskelsbehandling i juridisk forstand i henhold til lov

om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap. Snarere er formålet at give

et bredt billede af områder uden for arbejdsmarkedet, hvor borgere med funktions-

nedsættelser ikke oplever at have lige adgang. Viden herom kan give en indikation af,

på hvilke samfundsdomæner der fortsat kan være behov for at arbejde med at frem-

me lige adgang for borgere med funktionsnedsættelser.

5.2.1

Tilgængelighed i offentlig transport

I interviews fortæller borgere og repræsentanter fra interesseorganisationer om ud-

fordringer med tilgængelighed i offentlig transport. For borgere med fysiske funkti-

onsnedsættelser er udfordringerne relateret til adgangsforhold i bustransport. Bor-

gere, der anvender kørestol, beskriver, at de har svært ved at komme ind i busser i de-

res kørestol. Nogle beskriver, at buschaufføren ikke må forlade førersædet for at

hjælpe kørestolsbrugere ind i bussen, fx ved at lægge en rampe ud. Nogle interview-

personer udtrykker, at manglende tilgængelighed i offentlig bustransport medfører

begrænsninger i for deres sociale liv fordi, at de ikke kan tage bus uden hjælp til at

komme ind i bussen:

Jeg begyndte at holde op med at tage nogle steder i weekenderne, medmin-

dre der er nogen, der gider at komme og køre med mig i bussen, fordi det er

helt håbløst.

(Borger, der er kørestolsbruger)

Andre, der anvender elektrisk kørestol, forklarer, at nogle busser er størrelsesmæssigt

for små til, at kørestolen kan komme ind i bussen. Dette gælder særligt i mindre byer

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

eller i landområder, hvor nogle busser

er mindre på grund af begrænset ind-

byggerantal.

Ud over at benytte offentlig transport

kan borgere med varigt nedsat fysisk

eller psykisk funktionsevne få tildelt til-

skud til handicapkørsel af den kommu-

nale myndighed (SEL § 117). Tilskuddet

gælder kørsel til et antal ture, fx 104

enkeltture pr. år

. Flere borgere udtryk-

ker, at antallet af ture ikke altid dækker

deres behov, samt at de økonomiske

udgifter til turene begrænser deres

muligheder, fordi borgeren – ud over

at betale for egen billet – skal betale

dele af billetten til deres hjælper. Der-

for oplever borgere i evalueringen i deres optik mangel på lige adgang til at anvende

transport trods mulighed for at benytte handicapkørsel.

I levevilkårsundersøgelserne (SHILD-data 2016 og 2020) afdækkes oplevelser af til-

gængelighed i offentlig transport, og besvarelser fra 2016 sammenlignet med 2020

viser, at der er sket et fald i oplevet tilgængelighed i offentlig transport. Således angav

66 % af respondenterne med større fysisk handicap i 2016 at kunne benytte bus og

tog, når der er mange passagerer med, uden besvær eller med lidt besvær, mens det

samme gjaldt 57 % i 2020 (Amilon, Østergaard & Olsen, 2021). Samtidig peger andre

undersøgelser på et fald i tilgængeligheden i offentlig bustransport siden 2014, hvil-

ket blandt andet kan skyldes, at færre trafikselskaber tillader, at buschauffører hjælper

passagerer med bevægelseshandicap med at komme ombord (Dabelsteen & Frand-

sen, 2021).

“

Jeg kan ikke tage bussen fra [bynavn]; man kan

simpelthen ikke komme ind i bussen med en el-

kørestol. Og det er ikke engang et spørgsmål om

at lægge en rampe ud (…). De kører jo med små

busser i området, fordi der er ikke så stort publi-

kumstryk, og de kan simpelthen ikke have el-

kørestole med.

(Borger)

5.2.2

Tilgængelighed i bygninger og i det offentlige rum

Tilgængelighed i offentlige bygninger og i det offentlige rum er et andet område,

hvor borgere, pårørende og repræsentanter fra interesseorganisationer, som indgår i

denne evaluering, beskriver, at mennesker med fysiske og psykiske funktionsnedsæt-

telser oplever mangel på lige adgang. Borgere med psykiske funktionsnedsættelser

oplever på basis af evaluerings datamateriale mangel på lige adgang til bygninger,

når rumindretningen i mindre omfang imødekommer udfordringer med at være tæt

sammen med mange mennesker. Det kan fx være i venterum i Borgerservice, på

I Københavns Kommune kan borgere med tilskud til handicapkørsel få tildelt 104 enkeltlutre pr. år og søge

om 20 yderligere ture ved behov derfor https://www.kk.dk/borger/handicap/handicapkoersel-flextrafik.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

ambulatorier til blodprøvetagning og i lægehuse, hvor mange mennesker er samlet,

og lydniveauet er relativt højt og pladsen er trængt. Det kan også være i situationer,

hvor man skal stå i kø sammen med andre mennesker, fx for at komme ind på et mu-

seum:

Det med at have et usynligt handicap, det er lettere at sige: Jamen, vi skal

lave en rampe indtil det hus’, ik, end sige, hvis fx i forhold til et menneske

med autisme: Jamen, vi skal huske, at hvis man skal stå i kø til et museum,

så skal der måske være sådan, så man kan komme foran i køen, eller man

kan bestille plads en speciel dag.

(Borger)

Den manglende mulighed for at skærme sig fra at stå tæt med mange mennesker el-

ler undgå højt lydniveau kan betyde, at nogle mennesker med ”usynlige handicap” re-

elt ikke har adgang til sådanne steder.

I det offentlige rum oplever borgere med synsnedsættelser udfordringer med tilgæn-

gelighed i byrummet, når der fx ikke er ledelinjer på torve. Borgere, der anvender kø-

restol, oplever udfordringer med tilgængelighed i naturen, fx når der ikke er adgangs-

forhold med kørestol i nationalparker. Det kan også være i forhold til at kunne be-

nytte offentlige strande, hvor borgere, der anvender kørestol, oplever, at der eksem-

pelvis mangler badebroer, og at de derfor ikke kan bade som andre:

Badebroer, altså vi kæmper, kæmper, kæmper, nu får vi endelig, måske, en

badebro. Det er jo absurd, at man skal kæmpe så meget for at kunne

komme i vandet som andre. Altså det er sådan nogle småting, som gør, at

man føler sig anderledes.

(Borger)

Hvad angår tilgængelighed til bygninger, viser evalueringens datamateriale, at bor-

gere, der anvender kørestol, oplever udfordringer i bygninger, fx museer, svømmehal-

ler og lægehuse, samt på spillesteder, restaurationer og i butikker. Det kan være byg-

ninger, hvor der udvendigt eller indvendigt er trappetrin og trapper, eller hvor døre

skal åbnes manuelt eller er for smalle til el-kørestole.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

I butikker samt på restaurationer og

caféer oplever borgerne, at det er

svært at komme ind og bevæge sig

rundt i en kørestol. Hvis de vil benytte

caféen eller restaurationen, forklarer

borgerne, at de kan være nødt til at

sidde uden for imod deres ønske.

Ifølge borgere, der indgår i denne eva-

luering, oplever de på denne måde

ikke at have lige adgang til at benytte

restaurationer, butikker, museer,

idrætscentre og andre offentlige byg-

ninger:

Der er selvfølgelig hele tilgænge-

lighedssiden af tingene. Der er det

jo en rimelig åbenlys eksklude-

ring, hvis der er trapper ind til et

sted, hvor man er inviteret til no-

get (…). Der findes jo en del spille-

steder, hvor man slet ikke kan

komme ind, medmindre hele stolen [elektrisk kørestol] bliver båret, men

det er lidt noget bøvl.

(Borger)

Udfordringer med tilgængelig gør ifølge borgerne, at de er nødt til at planlægge og

undersøge tilgængeligheden i forvejen ved at ringe og spørge, om der fx er trapper

op til et lægehus, spillested, butik eller restaurant:

Det er alt, der skal planlægges lidt på forhånd, når jeg skal handle, eller

hvis jeg skal et eller andet specielt. Der er steder, jeg er nødt til at vælge

fra, fordi tilgængeligheden ikke er til stede, eller fordi den kompensation,

man har lavet for tilgængelighed, som kan være en ringeklokke eller at

banke på vinduet eller et eller andet simpelthen efterlader mig med en fø-

lelse af, at jeg udstiller mig selv.

(Borger)

I surveyen blandt organisationer under DH er organisationerne på baggrund af deres

kendskab til deres respektive medlemmer blevet bedt om at angive områder, hvor

medlemmerne tilkendegiver at opleve forskelsbehandling. Resultaterne viser, at det

oftest er medlemsorganisationer for borgere med bevægehandicap, som tilkendegi-

ver, at deres medlemmer oplever forskelsbehandling i form af utilgængelige bygnin-

ger og faciliteter. Det gælder knap halvdelen af de medlemsorganisationer, der har

deltaget i surveyen og repræsenterer mennesker med bevægehandicap, at de rappor-

terer om problemer med tilgængelighed.

“

I vores kommune har man et idrætscenter, hvor

man også holder messer osv. Jamen for at komme

til den messe, så skal du ned af nogle trapper, det

kan du så ikke. Så er der en elevator. Den elevator

kan du godt komme ind i som person med rolla-

tor, men du kan ikke komme ind med en kørestol,

hvor der er en ledsager, og hvor der er fx en iltfla-

ske bagved. Indgangspartiet – når du kommer

som en kørestolsbruger, så skal du åbne døren

udad. Det kan du ikke som kørestolsbruger. Der er

ikke fx en trykknap til automatisk døråbning. Det

er der ikke mange steder.

(Borger)

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Resultatet bakkes op af litteraturen. Blandt flere andre undersøgelser viser DH’s un-

dersøgelse fra 2023 (DH, 2023) med unge og voksne generelt og ikke kun den del af

befolkningen, som selv har et handicap, at der samfundsmæssigt set er en opmærk-

somhed på, at mennesker med handicap har begrænsede adgangsmuligheder til byg-

ninger, pladser og stationer. Også VIVEs SHILD-undersøgelser afspejler udfordringer

med adgangsmuligheder. Her fremgår det, at flest respondenter med større fysisk

handicap oplever problemer med fysisk adgang til bygninger, fx offentlige kontorer,

butikker, sundhedscentre og lægehuse. Knap en tredjedel (31,1 %) af SHILD-respon-

denterne med et større fysisk handicap, svarer i 2020, at de har meget, noget eller lidt

problemer med fysisk adgang til bygninger, som de benytter. Overordnet er der ikke

sket en ændring i andelen af respondenter med handicap, der oplever at have proble-

mer med fysisk adgang til bygninger i perioden 2016-2020 (Amilon, Østergaard & Ol-

sen, 2021). Andre undersøgelser peger også på udfordringer med tilgængelighed,

herunder ved vælgermøder og valgsteder i forbindelse med folketingsvalg, bl.a. fordi

der ikke informeres om mulighed for handicapparkering, handicaptoilet og elevator

(Steffensen, 2021).

5.2.3

Adgang til butikker og restaurationer med fører- eller

servicehund

Når borgerne har en varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, kan de af kom-

munen få bevilliget en fører- eller servicehund som hjælpemiddel efter serviceloven

§ 112. For borgere i evalueringen, der er bevilliget en fører- eller servicehund, er

denne et væsentligt hjælpemiddel i forhold til at være selvhjulpen i hverdagen. I inter-

views beskriver borgerne, at de ikke altid har adgang til særligt restaurationer og bu-

tikker med deres fører- eller servicehund. De oplever at blive afvist adgang til fødeva-

rebutikker og restaurationer med den begrundelse, at hunde ikke må komme ind på

grund af fødevaresikkerhed. Ifølge borgerne afvises de nogle steder, selvom de for-

klarer de ansatte om regler for fører-og servicehunde. Det kan føre til diskussioner

med de ansatte, hvilket opleves ubehageligt for borgerne, som det her forklares:

Det er jo også det, der gør det hårdt, at man ikke bare tager ud at handle i

en ny butik, men man tit skal være mentalt klar til at tage den der for-

svars- og forklaringstale: ’Det er en servicehund, Fødevarestyrelsen har

sagt god for, at servicehunde er trænet til at måtte komme ind i fødevare-

butikker og på restauranter’, og jeg gider ikke stå og være uvenner med

folk, inden jeg går ind og handler.

(Borger)

Ud over at borgerne oplever at blive afvist adgang med deres fører- eller servicehund

i nogle butikker og restaurationer, er erfaringerne med, at der potentielt kan opstå en

diskussion om adgang, en forhindring, særligt for borgere med psykiske funktions-

nedsættelser. Borgere og handicaporganisationer beskriver, at nogle af borgerne med

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

”usynlige handicaps” bliver hjemme på grund af risikoen for at skulle havne i en situa-

tion, hvor borgeren skal forsvare sin ret:

Der er flere eksempler på, at nogle så bare bliver hjemme, selvom man

egentlig har fået hunden, fordi man har vanskelighed ved at komme ud i

samfundet. Fordi konfrontationen er værre end at afholde sig fra at komme

ud. En konfrontation er rigeligt til, at de mennesker bliver hjemme.

(Repræ-

sentant for handicaporganisation).

Nogle borgere fortæller, at de selv tager rundt i butikker i nærområdet og informerer

om reglerne for adgang med fører- eller servicehund. Borgerne oplever, at manglende

viden om reglerne blandt de ansatte er årsag til diskussioner eller afvisning af adgang.

På den baggrund finder borgere og handicaporganisationer i denne evaluering, at der

er behov for mere information til særligt butikker og restaurationer om regler for ad-

gang med fører- eller servicehund.

De næste afsnit omhandler oplevelser af forskelsbehandling i mødet med systemet,

først i kontakten til sundhedssystemet.

5.2.4

Udfordringer i mødet med sundhedssystemet

I interviews beskriver borgere og repræsentanter fra handicaporganisationer oplevel-

ser af at blive behandlet anderledes i kontakten med sundhedssystemet på grund af

fysisk eller psykisk funktionsnedsættelse. Ifølge borgere og repræsentanter, som har

medvirket i evalueringen, tilskriver det sundhedsfaglige personale til tider fysiske

smerter deres funktionsnedsættelse på et, for borgeren at vurdere, fejlagtigt grundlag

med afsæt i borgerens funktionsnedsættelse. Borgere med fysiske funktionsnedsæt-

telser fortæller, at det kan tage tid at blive undersøgt for fysiske smerter, fordi det

sundhedsfaglige personale nogle gange forklarer smerterne med henvisning til funkti-

onsnedsættelsen.

Når borgere med et handicap eller en udviklingshæmning kommer til

læge med et symptom eller har ondt et eller andet sted, så bliver man ofte

henvist til ’Jamen det er på grund af. dit handicap’. Man går ikke ind og

siger: ’Nå, men kan det måske skyldes noget andet, som måske er i for-

længelse med ens handicap’.

(Borger)

Borgere med psykiske funktionsnedsættelser fortæller tilsvarende om at blive be-

handlet anderledes i somatikken. Det kan være, når de henvender sig til praktiserende

læger med fysiske smerter eller ved undersøgelse på hospital. Ifølge borgerne kan de-

res psykiske diagnose gøre, at fysiske symptomer forklares med den psykiske diag-

nose. Det kan være smerter i ben, arme, ryg, migræne eller fordøjelsesproblemer, som

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

ifølge interviewpersonerne ikke altid undersøges tilstrækkeligt i sundhedssystemet

med henvisning til, at det måske skyldes fx negative tanker eller lignende:

Hun [datter] sagde til mig så tit: ’Mor, de [sundhedsfagligt personale] tror

ikke på mig, de bliver ved med at sige det bare er mit hoved’. Hun blev

ikke på noget tidspunkt mødt i, at det her det var en kronisk ryglidelse,

hun var endt op med, selvom hun havde så svært ved at bevæge sig.

(Pårørende)

Ifølge interviewpersonerne i evalueringen kan den manglende behandling betyde, at

tilstande forværres eller forbliver ubehandlet. I litteraturen omkring sundhedsforsk-

ning kaldet dette fænomen sommetider den ”diagnostiske skygge”, når psykisk lidelse

skygger for, at sundhedsprofessionelle ser de fysiske symptomer på somatisk sygdom

(Jones, Howard & Thornicroft, 2008). Det forklares i litteraturen, at det kan være van-

skeligt for selv erfarne fagpersoner at holde fysiske og psykiske symptomer fra hinan-

den, forstå deres indbyderes samspil og vide, hvornår der er tale om en eller flere psy-

kiske lidelser, en bivirkning af medicin og/eller en somatisk sygdom (Jones, Howard &

Thornicroft, 2008).

Blandt evalueringens interviewpersoner peges på, at en sådan manglende behandling

samtidig kan betyde, at borgernes tillid til sundhedssystemet reduceres:

Jeg er ikke blevet taget seriøst, og min stemme er ikke taget seriøst, og det

betyder jo også, at min tillid til mennesker er jo blevet forværret – især

min tillid til læger er blevet virkelig, virkelig dårlig.

(Borger)

Borgere i evalueringen, der har modtaget behandling for somatiske sygdomme i

sundhedssystemet, beskriver, at behandlingen kan være udfordrende at gennemføre,

når måden, den er tilrettelagt på, ikke tager højde for psykiske udfordringer. For nogle

borgere kan det være udfordrende at modtage behandling sammen med andre pati-

enter, fx kan gruppebaseret genoptræning være vanskelig at deltage i, når samvær

med fremmede er vanskeligt.

En borger med psykisk funktionsnedsættelse fortæller fx, hvordan han inden behand-

ling med kemoterapi havde fortalt det sundhedsfaglige personale, at behandling i et

rum sammen med andre var svært at håndtere for ham. Da han alligevel skal modtage

behandling sammen med andre, får han, ifølge ham selv, angst i en sådan grad, at be-

handlingen må afbrydes. Han forklarer, at de mange sensoriske indtryk forårsagede

hans reaktion. Et andet eksempel er pårørende, der fortæller om borgere med psyki-

ske funktionsnedsættelser, som kan have et voldsomt sprog over for det sundheds-

faglige personale, når de er utrygge. Utrygheden kan fx opstå, når borgerne ikke føler

sig informeret om behandlingen eller skal opholde sig i et rum med andre patienter.

Det voldsomme sprog kan give konflikter i kontakten til personalet og for nogle så

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

voldsomt, at det får negativ betydning for behandlingsforløbet ifølge de pårørende i

evalueringen.

Mødet med sundhedssystemet er også

et af de områder, som surveyen blandt

DH’s medlemsorganisationer peger på,

at borgere med funktionsnedsættelser

oplever forskelsbehandling på. I alt 9

ud af 15 medlemsorganisationer, som

har svaret på spørgsmål omkring sund-

hedssystemet, vurderer, at når deres

medlemmer oplever forskelsbehand-

ling på grund af handicap, så er det of-

test inden for sundhedsområdet. Sær-

ligt peges fra medlemsorganisationer-

nes survey på, at det gælder for bor-

gere med psykiske funktionsnedsættel-

ser.

I tråd med beskrivelserne i dette kapi-

tel viser undersøgelser, at borgere med

psykiske funktionsnedsættelser angiver

at have oplevet forskelsbehandling i

mødet med det somatiske sundhedssystem, herunder at fysiske smerter ikke tages al-

vorligt (Flachs et al., 2014; Rasmussen & Ejbye-Ernst, 2015). Samtidig

ved vi fra andre

undersøgelser på området, at mennesker med handicap og psykiske vanskeligheder

ofte har en dårligere sundhed sammenlignet med befolkningen generelt (Nielsen et

al., 2021; Kuijken et al., 2019;

Nordentoft et al., 2015),

herunder en

lavere livskvalitet

samt en gennemsnitligt højere risiko for livsstilssygdomme, respiratoriske sygdomme,

kræftsygdomme, diabetes og overvægt (Bochicchio et al., 2019; Bengtsson, 2017).

Forskning peger på, at mennesker med handicap og samtidige svære psykiske lidelser

lever op til 14-20 år kortere end resten af befolkningen (Flachs et al., 2014). Den mar-

kant kortere levetid kædes ofte sammen med blandt andet uopdagede eller underbe-

handlede somatiske sygdomme. Det kan være strukturelle forhold, som spiller ind, i

forhold til at sikre borgere med funktionsnedsættelser en lige adgang til sundheds-

ydelser (Johansen, Grønfeldt & Wentzer, 2022), ligesom det kan være kulturelle og

socioøkonomiske faktorer, der stiller borgerne mere udsatte og kan forhindre eller

forsinke den rette behandling. Blandt andet kan det gøre sig gældende, at borgere

med funktionsnedsættelser kan have svært ved selv at komme til læge (Jensen &

Grønfeldt, 2019) og kan endvidere have modstand mod lægebesøg grundet blandt

andet frygt for stigmatisering som følge af psykiske og/eller fysiske funktionsnedsæt-

telser.

“

mig.

Første gang jeg skulle have kemo, så kom jeg ind

på en lille stue, hvor der sad to damer, og der

var en sygeplejerske, der så var i gang med at

snakke med dem begge to. Og de snakkede. og

de hyggede sig. Så skulle jeg så være på den

briks, der var ved siden af. Jeg lagde mig også

op, men den der snak der var, altså den gjorde

simpelthen, at jeg lige pludselig bare måtte sige:

”Det kan jeg ikke”, og så stod jeg nærmest og

havde et angstanfald ude på gangen, fordi ly-

dene og altså, det gik så meget i kroppen på

(Borger)

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Beskrivelserne af mangel på lige adgang til sundhedssystemet i dette kapitel knytter

dermed an til eksisterende viden på området.

5.2.5

Viden kan mindske udfordringer i mødet med sundhedssystemet

Borgere i evalueringen oplever, at når de møder udfordringer i sundhedssystemet på

grund af deres fysiske eller psykiske funktionsnedsættelse, hænger det sammen med

manglende viden i somatikken om psykiske udfordringer. Borgerne beskriver, at det

sundhedsfaglige personale til tider mangler viden om specifikke psykiske diagnoser,

og hvordan de kommer til udtryk og kan påvirke borgeres adfærd. En borger fortæl-

ler:

”Når jeg er kommet i klemme i somatikken, er det ikke på grund af ond vilje. Det er

på grund af manglende viden [om autisme]”.

Andre undersøgelser peger også på, at manglende viden om psykiske funktionsned-

sættelser i det somatiske sundhedsvæsen sammen med andre faktorer kan være en

barriere for tidlig opsporing og behandling af sygdomme blandt patienter med så-

danne funktionsnedsættelser (Liu et al., 2017).

I evalueringens kvalitative interviews finder vi også eksempler på borgere, der oplever

sig mødt med viden og respektfuldt i sundhedssystemet. Det sker, når det sundheds-

faglige personale spørger ind til, hvordan de psykiske udfordringer påvirker deres

hverdag, og hvordan de oplever deres sundhedstilstand og smerter. Viden handler

dermed både om, at det sundhedsfaglige personale har baggrundsviden om psykiske

lidelser, samt om spørge ind til den enkelte patient for at få viden om, hvordan en gi-

ven lidelse påvirker vedkommende:

Hun [læge] var sådan lidt, jamen, det er jo lige meget, om du har angst, og hun

spurgte jo så ind til, hvordan fungerer din angst? Kan du fortælle mig, hvad for-

skellen er, når du føler angst, og når du for eksempel føler de der smerter? Hun er

jo den første, der har bedt mig beskrive lidt detaljeret hvad forskellen er, ikke? Og

så på den måde kunne hun jo også bedre skille det ad og se, om der var noget at

komme efter.

(Borger)

Som det sidste i dette kapitel belyser vi oplevelser af at blive behandlet anderledes i

mødet med den kommunale forvaltning i forbindelse med bevilling af støtte på grund

af funktionsnedsættelse.

5.2.6

Manglende økonomiske ressourcer udfordrer lige adgang

Borgernes oplevelser af mangel på lige adgang i dette afsnit stammer primært fra

borgere med mindre indgribende støttebehov. Borgere med sværere funktions-

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

nedsættelser, der fx bor på botilbud, er inkluderet i evalueringens datamateriale gen-

nem interview med pårørende (se rapportens Dokumentation, afsnit 8.1). Ifølge de

pårørende har borgere med indgribende støttebehov begrænset adgang til fritids- og

kulturlivet på grund af, at der mangler personalemæssige ressourcer til at yde den

støtte, de har behov for, for at kunne anvende fritids- og kulturtilbud. De pårørende

beskriver, at borgere på botilbud sjældent har mulighed for at deltage i kultur- og fri-

tidslivet, og at borgerne – i de pårørendes optik – ikke har adgang på lige fod med

andre på grund af mangel på ressourcer på botilbud:

Fritidsinteresser er begrænset for mennesker med multihandicap. Fordi det

hedder en-til-en eller to-til-en for at få hjælp, hvis man for eksempel skal til

svømning, ridning eller i kirke. Så der er også en stor forskelsbehandling,

fordi det er ressourcekrævende, og de ressourcer er der ikke.

(Pårørende)

Borgere, der ikke bor på botilbud, oplever også, at manglende ressourcer på handi-

capområdet i kommunerne udfordrer deres mulighed for lige adgang til kultur- og fri-

tidsliv. Ifølge dem bevilliges de ikke tilstrækkelig støtte til at deltage i fritids- og kul-

turlivet på samme niveau som befolkningen i almindelighed. Det kan fx være ledsa-

gelse til koncerter, sportsarrangementer og ferier. I tråd med borgernes beskrivelse af

ressourcemangel som en udfordring for deltagelse i kultur- og fritidslivet viser littera-

turen, at mangel på personlig hjælp er en barriere for deltagelse i idrætsaktiviteter for

mennesker med funktionsnedsættelse (Pilgaard et al., 2022).

I relation til denne evaluering er det værd at holde sig for øje, at oplevelser af ressour-

cemangel som en udfordring for deltagelse i kultur- og fritidslivet dels hænger sam-

men med økonomiske strukturer i kommuner, dels med serviceloven, som rammesæt-

ter bevillingen af støtte på dette område. Derfor kan vi i evalueringen ikke konkludere,

om disser oplevelser handler om forskelsbehandling i lovgivningsmæssig forstand,

men alene belyser mangel på lige adgang fra et borgerperspektiv.

Når vi i interviews har spurgt borgere og pårørende til oplevelser af forskelsbehand-

ling, er mødet med den kommunale sagsbehandling et område, hvor borgerne ople-

ver at blive behandlet anderledes end borgerne i almindelighed. I forbindelse med

bevilling af støtte beskriver borgerne i evalueringen, at de oplever at skulle forklare

sig og få belyst store dele af deres privatliv for at kunne få tilkendt støtte til at leve et

liv på lige fod med andre. Dette omhandler fx tilkendelse af ordninger om borgersty-

ret personlig assistance (BPA), hvor den kommunale sagsbehandling ifølge borgere i

evalueringen går meget tæt på privatlivet i forbindelse med visitationen. I et borger-

perspektiv består forskelsbehandlingen i, at de – for at kunne få tilkendt støtte til at

leve et liv på lige fod med andre – er nødt til at beskrive store dele af privatlivet i de-

taljer. Om bevilling af BPA-ordninger fortæller en borger:

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Så bliver du spurgt, om hvor lang tid er du på toilettet om dagen, hvor lang

tid er du om at spise, hvor lang tid er du om det, og hvor lang tid er man

om det. Det spørger man altså ikke en almindelig borger om.

(Borger)

En række danske undersøgelser viser, at borgere med funktionsnedsættelser er min-

dre positivt stemt i forhold til deres opfattelser af mødet med den kommunale sags-

behandling, end sagsbehandlere er (Kohl, Mikkelsen & Schauser, 2021; Røgeskov &

Mikkelsen, 2023). Borgere med funktionsnedsætteler angiver, at de ikke altid får den

hjælp, som de har behov for (Amilon, Østergaard & Olsen, 2021), og de kan føle sig

tabt i det kommunale sagsbehandlingssystem (Rasmussen, 2018), bl.a. fordi lovgivnin-

gen på området er kompleks og ændres jævnligt (Faye Jacobsen, 2017). På den bag-

grund kan flere forhold have betydning for oplevelser af forskelsbehandling i mødet

med den kommunale myndighed i forbindelse med bevilling af støtte til borgere med

funktionsnedsættelser.

5.2.7

Oplevelser af forskelsbehandling i et bredere perspektiv

I dette kapitel har vi primært ud fra ud fra evalueringens kvalitative interviews belyst

oplevelser af forskelsbehandling på grund af handicap set fra et borgerperspektiv.

Som beskrevet igennem kapitlet finder en række andre undersøgelser lignende resul-

tater af, at borgere med funktionsnedsættelser oplever ikke at have lige adgang på

grund af handicap på områder som blandt andet offentlig transport, tilgængelighed

til bygninger og i mødet med sundhedssystemet. På den baggrund er kapitlets fund

ikke overraskende.

Når borgere oplever forskelsbehandling på grund af handicap, kan det have sammen-

hæng med en række andre faktorer, som dette kapitel i mindre grad har fokuseret på.

Nogle af beskrivelserne i kapitlet kan hænge sammen med manglende kendskab til

handicapforskelsbehandlingsloven, fx når restaurationer og butikker afviser borgere

med fører- eller servicehund, og andre beskrivelser kan hænge sammen med, at an-

dre love er gældende på området eller med økonomiske strukturer i blandt andet

kommuner, fx når borgere oplever, at det kommunale tilskud til handicapkørsel ikke

er tilstrækkeligt i forhold til deres transportbehov, eller når de oplever, at manglende

økonomiske ressourcer på blandt andet botilbud medfører ulige adgang til fritids- og

kulturlivet for beboerne. Som nævnt har sigtet med dette kapitel været at give indblik

i oplevelser af forskelsbehandling på forskellige samfundsdomæner uden for arbejds-

markedet set fra et borgerperspektiv. På den baggrund har formålet ikke været at vur-

dere oplevelserne ud fra et juridisk eller samfundsmæssigt perspektiv i forhold til de-

res validitet og rimelighed. De samfundsdomæner, hvor kapitlet giver indblik i, at for-

skelsbehandling opleves – set fra et borgerperspektiv – kan anvendes som afsæt til at

overveje, hvorvidt og hvordan man fremadrettet kan arbejde for at reducere oplevel-

ser af forskelsbehandling på grund af handicap.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Fremmelse af ligebehandling –

fra et systemperspektiv

Borgere og pårørende kan opleve direkte og indirekte forskelsbehandling på grund af

handicap, dette i relation til en lang række samfundsdomæner, herunder transport,

kultur- og spisesteder, forsikringsområdet, digital adgang til information, adgang til

sundhedsydelser og dækning støttebehov mv., som forrige kapitel var omkring. Det

kan efterlade det indtryk, at man på forskellige samfundsdomæner enten er uvidende

omkring eller mangler forståelse for handicaprelaterede støttebehov, eller at struktu-

relle forhold og rammer spænder ben for, at behovene og retten til lige adgang for

alle kan imødekommes.

Kapitlet her vil ”give systemet en stemme” og berøre, hvordan retten til ligebehand-

ling for alle (inkl. mennesker med handicap) fylder og tilgodeses på forskellige sam-

fundsdomæner set fra et systemperspektiv. Systemperspektivet vil kun i mindre om-

fang blive udfoldet forstået på den måde, at evalueringen kun har haft mulighed for

at ’dykke ned’ udvalgte steder og ikke bredt kan afdække alle samfundsområder, som

for så vidt er dækket af handicapforskelsbehandlingsloven.

Af evalueringsrapportens forrige afsnit fremgår, at blandt andet transportmuligheder

og adgange til fx kultur- og spisesteder er nogle af de områder, hvor borgere kan op-

leve indirekte forskelsbehandling på grund af deres handicap. For eksempel er det

blandt andet i relation til disse områder, at borgere har indgivet klager med afsæt i lo-

ven, fx på grund af manglende mulighed for at medtage fører- eller servicehund. Det

er samtidig nogle af de områder, som vedrører flest mennesker, fordi både børn,

unge, voksne og ældre kan benytte transport samt kultur- og restaurationsbesøg.

I evalueringen har vi talt med to talspersoner for et større trafikselskab og to repræ-

sentanter fra en restaurationsbrancheforening. Ud over de udsagn, som ”system-re-

spondenterne” har bidraget med, trækker vi i dette kapitel også på den viden, som en

række af de øvrige interviews i evalueringen har bidraget med.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Boks 6.1 Kapitlets centrale pointer

◼

Fra både restaurationsbranchen og transportvirksomheder er der opmærk-

somhed på tilgængelighed og et ønske om at ”kunne byde alle kunder vel-

komne” som de ”servicefag”, de nu engang repræsenterer.

◼

Samtidig fremgår det på tværs af brancherne, at udfordringen kan være at

sørge for, at ”medarbejderen på gulvet” får kendskab til gældende lovmæs-

sige regler, som de er underlagt i deres virke.

◼

Særligt to punkter nævnes som ”et benspænd” i forhold til at give ligebe-

handling til mennesker med handicap: lavpraktiske forhold såsom gamle byg-

ninger, der ikke kan tilpasses indretningsmæssigt, og systemiske eller struktu-

relle forhold, der ikke understøtter, at en borger fx bevilges særlige former for

støtte.

◼

Det kan tage tid, før ”mindsettet” i alle brancher underbygger en indstilling

omkring, at der skal være plads til alle, og at vi alle kan pådrage os et handi-

cap og få brug for, at der gøres tilpasninger og tilgængelighed.

◼

Nogle brancher oplever, at ”vi følger med tiden” og derfor arbejder aktivt på

tilgængelighed, men at deres tilgængelighedspolitik mere er affødt af et for-

ventningspres fra samfundet, end det handler bevidst om lovgivning. ”Vi gør

tilgængelighed, fordi det efterspørges, ikke fordi det er en lov”.

6.1

Om at få lovviden ’helt ud til den medarbejder,

der tager imod kunder’

Fra både restaurationsbranchen og transportvirksomheder er der en stor opmærk-

somhed på tilgængelighed og et ønske om at ”kunne byde

alle

kunder velkomne”.

Områderne omfatter servicefag, som ifølge informanterne i evalueringen betyder at:

… man er vant til at yde service og til at være imødekommende, og man er

vant til at læse sine kunder og vurdere, hvad er der brug for her? Hvis man

ser nogen, som er triste, eller har små børn med, eller nogen, der larmer for

meget. Det kan være alle mulige situationer, og det er noget af det, man

bliver mest vant til i den her branche, det er at håndtere alle mulige forskel-

lige situationer. Man vil gerne være imødekommende og venlig og prøve at

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

løse situationen, for det er jo servicefag.

(Repræsentant for restauratørfor-

ening)

Samtidig peger interviewpersonerne – uafhængigt af hinanden på tværs af i restau-

rationsbranchen og transportbranchen – på, at udfordringen kan være at sørge for,

at ”medarbejderen på gulvet” eller ”buschaufføren i bussen” helt er klar over alle

lovmæssige regler, som de er underlagt i deres virke. Selv deres arbejdsgivere kan

have svært ved at følge med i lovreguleringer, og hvad det så betyder for det udfø-

rende arbejde.

… Det sker jo hyppigt, at der er lovændringer, som vedrører alle, der driver

virksomheder og servicefag. Lige fra noget vedrørende skattelovgivning, kas-

seapparater og moms og den slags, til noget omkring nye barselsregler i for-

hold til fx tvillingeforældre, der har fået nye vilkår, og i forbindelse med ‘me-

too’ og sådan nogle ting. Så der kommer jo løbende noget, som man skal

kunne være opmærksom på. Virksomhedsejerne skal så have det helt ud til

den medarbejder, der står og tager imod kunder.

(Repræsentant for restau-

ratørforening)

Fra transportvirksomheder udtrykkes stor opmærksomhed omkring målgruppen af

borgere med handicap, herunder også de borgere, som en interviewperson omtaler

som ”usynlige

handikappere”.

Repræsentanten fra transportbranchen forklarer, at ”de

usynlige handikappere” er …

folk, der er demente, folk, der har fobier og angst og den

slags, som vi andre ikke kan se, men som gør, at de ikke kan færdes ligesom alle andre.

Interviewpersonen forklarer, at det er et krav i dag, at man som buschauffør fx kan

rumme mange forskellige typer passagerer og tåler hunde, fordi man ikke kan afvise

en fører- eller servicehund – ”ellers

må man finde sig noget andet at lave”,

forklares

det.

Interviewpersonerne fra transportområdet forklarer, i tråd med restaurationsbranche-

foreningen, at en udfordring kan være at få budskaber om love og retningslinjer helt

ud til den enkelte chauffør og få gjort dem fortrolige med, hvordan de så skal agere i

forhold hertil. Som eksempel på, hvordan man arbejder med formidling internt om-

kring regler og retningslinjer forklares, at ...

... vi har for eksempel meldt os til det, der hedder Solsikkesnoren, hvor vi så

har høvlet vores chauffør igennem et kursus og forklaret, at kommer der en

borger med sådan en solsikkesnor, så betyder det usynlige handicap, og der

skal tages særlige hensyn og passes på, så de slipper for ’hvorfor skal DU

rejse på handicapkort’. Det er jo en billig måde at lave tilgængelighed på.

(Chef på transportbrancheområdet)

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Samtidig peger interviewpersonerne på, at det kan tage tid, før ”mindsettet er sivet

nedad til alle i branchen”, som den ene interviewperson omtaler det, med reference

til, at det ligeså meget handler om indstilling omkring at der skal være plads til alle.

6.2

Lavpraktiske og systemmæssige benspænd for

tilgængelighed

Der er særligt to punkter, der nævnes på ”systemperspektivet” som ”et benspænd” i

forhold til at give lige behandling til mennesker med handicap. Det drejer sig for det

første om de helt lavpraktiske manglende muligheder for at fx installere en elevator i

en meget gammel bygning, eller lave dørene brede nok til at få en kørestol ind, og for

det andet drejer det sig om, når systemiske eller strukturelle forhold ikke understøtter,

at en borger bevilges særlige former for støtte, som borgeren oplever nødvendig.

Hvad angår nyere byggeri gælder et reglement omkring tilgængelighed, men mange

restaurationer, caféer, natklubber og kultursteder er placeret i byer med ”gamle by-

dele”, hvor bygningerne i flere tilfælde er vanskelige at tilgængeliggøre for alle.

... helt lavpraktisk i forhold til kørestole for eksempel, der er jo rigtig mange

restauranter, der ligger i gamle bygninger og har ligget der i rigtig mange

år. De ligger jo tit inde i bykerner, som måske er lavet før, man var opmærk-

som på gangbesværede. Hvis vi tager sådan noget som kørestole, det kan

være sådan noget med så smalle døre, at du ikke kan få en kørestol ind,

fordi døren er for smal. Og der er ikke mulighed for at lave elevator.

(Repræsentant for restauratørforening)

Samtidig nævner interviewpersonen også, at

”det jo ikke er et krav til restauratørerne

at skulle gøre noget ekstraordinært i forhold til tilgængelighed”

(til restaurationer i eksi-

sterende ældre bygninger), og at det nogle steder forekommer som en mere naturlig

investering end andre steder. Er man en familierestaurant, ønsker man, at barnevogne

og køreskole let kan komme til, mens det måske ligger natbeværtninger mindre på

sinde, særligt hvis de har et meget lille sted med småt med plads, som fx nogle barer

har, så kan det være vanskeligt at lave om på tilgængeligheden.

Ud over sådanne lavpraktiske forhold, der spiller ind, så spiller også ’systemmæssige’

forhold ind i forhold til mulighederne for at give lige adgang og tilgængelighed. I en

kvalitativ undersøgelse, som VIVE i anden sammenhæng har gennemført med social-

rådgivere på børnehandicapområdet (Rasmussen & Luckow, 2021), peger de kommu-

nale myndighedsrådgivere på, at

”vilkårene for vores arbejde er langt hen ad vejen gi-

vet ved lovgivningen”

(Rasmussen & Luckow, 2021: 17), og at en indsats eller særlig

støtteform ikke kan bevilges, hvis ikke der kan findes hjemmel i lovgivningen. Fra et

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

systemperspektiv opleves således, hvordan lovgivningsmæssige rammer bliver afgø-

rende og definerende for de forhold, som kan tilbydes borgere med handicap. Dansk

Socialrådgiverforening har tidligere peget på problematikken med, at socialrådgivere

bliver

”overreguleret af lovbestemmelser, retningslinjer og dokumentationskrav”,

som

efterlader meget lidt råderum til egentlig borgerinddragelse og individuelle hensyn

(Barkholt, 2014). En problematik, som det imidlertid ligger uden for denne evaluering

af forholde sig til, men som blot skal understrege pointen omkring, at der gennem

årene er kommet en stigende opmærksomhed på, at rammer, regler og dokumentati-

onskrav kan fylde i det sociale arbejde med borgere, og således kan spille ind i for-

hold til at give borgeren en oplevelse af at blive mødt i sine behov.

I interviewet med en talsperson for transportområdet peges ligeledes på nogle lov-

mæssige regler og rammer, som kan være et benspænd eller en barriere for, at man

uden videre kan sikre tilgængelighed for alle. Interviewpersonen henviser eksempelvis

til buschaufførers manglende muligheder for at forlade førersædet og hjælpe en kø-

restolsbruger ind i bussen. Interviewpersonen forklarer, hvordan man løbende arbej-

der på at øge tilgængeligheden på transportområdet, men at

”ting tager tid”,

og at

der samtidig er

”mange regler og retningslinjer, vi skal forholde os til”.

Eksempelvis har

man nu udviklet elektriske ramper til busser, således at kørestolsbrugere kan trykke på

en knap for at folde en rampe ned til bussen, da mange kørestolsbrugere ikke læn-

gere, modsat tidligere ifølge interviewpersonen, får bevilliget en ledsager, der manu-

elt kan udfolde en rampe. Udfordringen med at udbrede og tage disse elektriske ram-

per i brug er imidlertid, at kantstene mange steder ikke er ensartede og afmålte i for-

hold til busramperne. Man kan følgelig ikke bare sætte elektriske ramper i drift – det

kræver, at busstoppesteder infrastrukturelt tilpasses, og arbejdet med dette er omfat-

tende, omkostningsfuldt og tidskrævende.

På den måde viser evalueringen, at der er nogle lavpraktiske og infrastrukturelle for-

hold, som udfordrer villigheden til at lave tilgængelighed for alle, samtidig med at der

er nogle lovmæssige eller systemiske forhold, som skal overholdes og efterleves, og

som tjener andre samtidige hensyn. Beskyttelse af en lønmodtagers arbejdsforhold

kan eksempelvis begrænse muligheden for at hjælpe en kørestolsbruger ombord i en

bus, og en levnedsmiddel- eller fødevareregel kan i visse tilfælde begrænse en fører-

eller servicehunds adgang til eksempelvis et badeland eller et ”åbent køkken”. Ligele-

des kan gamle bygningsforhold og infrastrukturelle forhold begrænse nogle former

for tilgængeliggørelse.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

6.3

Forventningspres fra samfundet (mere end det

handler om lovgivning)

Retten til rimelig individuel tilpasning er som bekendt alene blevet juridisk set indført

på skole- og dagtilbudsområdet. Ikke desto mindre hører vi i evalueringen en stor vel-

vilje til at udvikle handicaptilgængelighed og inkluderende løsninger også på andre

områder.

”Vi er jo servicefag”,

som der bliver argumenteret med, og en anden peger

på, at

”vi følger bare med tiden”

med henvisning til, at deres tilgængelighedspolitik

mere er affødt af et forventningspres fra samfundet, end det handler bevidst eller

konkret om lovgivning.

”Vi gør tilgængelighed, fordi det efterspørges, ikke fordi der er

en lov”,

fortælles det.

Samtidig ved man godt fra blandt andet trafikselskaber og restaurationsbranchefor-

eninger, at der formentlig er et stykke vej endnu mange steder, førend vi er handicap-

venlige hele vejen rundt. Noget vil måske komme over tid gennem et forventnings-

pres eller en efterspørgsel ”nedefra”, andet kræver regulering og en udvikling i den

samfundsmæssige indstilling og viden om blandt andet handicapforskelsbehandlings-

loven. Her forklarer en repræsentant med kendskab til fører- og servicehunde, hvor-

dan de arbejder som forening med at ’tage det nedefra’ og med at udbrede viden og

rettigheder den vej:

Vi tager altid dialogens vej først. Ringer for eksempel til butikskæden, der

har nægtet en servicehund adgang, og oplever så oftest, ’at de klapper

hælene i’, når de orienteres om, at der altså er en lov om forskelsbehand-

ling. For vores borgere er det meget hårdt at skulle konfrontere og beskæf-

tige sig med en eventuel klage. Så det er bedst at undgå det. Men der er

del, som ’lader det fare’, og måske 9 ud af 10, som ikke selv tager dialogen

direkte, når forskelsbehandlingen sker, så derfor hjælper vi.

(Foreningsre-

præsentant som arbejder med fører- og servicehunde)

Også andre fagpersoner eller foreningsrepræsentanter, som arbejder med mennesker

med handicap, forklarer, at det oftest er:

... gennem dialog, at vi særligt kan hjælpe de allermest udsatte borgere,

som ikke selv får klaget, hvis vi kan løse det den vej nedefra. Det kan også

være rarere for en borger at sige: ”kan vi på en eller anden måde få det

løst hurtigere”, end hvis vi skal vente på en klagegang

(Forperson handi-

capforening)

Fra brancheforeninger og servicefag opleves således forventninger og efterspørgsel

efter tilgængelighed og lovmæssige rettigheder til blandt andet at medtage fører- el-

ler servicehunde; krav og forventninger, som man ønsker at efterleve og udvikle sig

på, i vid udstrækning, jf. de få, men centrale stemmer, vi har hørt fra i evalueringen.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Retten til rimelig individuel

tilpasning (skole- og dag-

tilbudsområdet)

I 2020 gennemførtes en lovændring, som medførte retten til rimelig individuel tilpas-

ning på skole- og dagtilbudsområdet. I dette kapitel retter vi fokus på retten til rime-

lig individuel tilpasning og herunder på spørgsmålet om, hvorvidt der i praksis er

kendskab til lovændringen, og om retten efterleves og efterspørges i praksis.

I evalueringen har vi interviewet i alt 12 aktører, som til dagligt arbejder på skole- eller

dagtilbudsområdet, herunder skoleledere og skoledistriktsledere, dagtilbudsledere,

forvaltningsledere, dagtilbudschefer, sektionsledere i PPR og udviklingschefer i Børne-

og Ungeforvaltningen. I alt er ti forskellige kommuner og en række institutioner her-

under kontaktet i evalueringen, hvoraf syv kommuner og flere institutioner i disse

kommuner har deltaget i evalueringen. Kommunerne og institutionerne i de syv med-

virkende kommuner er bredt repræsenteret hvad angår kommunestørrelse, geografisk

beliggenhed og almene/private institutioner.

Foruden institutions- og forvaltningsperspektiver repræsenterer kapitlet også foræl-

dreperspektiver, dette primært med afsæt i den litteratur, der allerede findes på om-

rådet omkring forældres oplevelser af inklusion for børn med særlige behov i skoler

og dagtilbud. Flere forskellige forældreorganisationer har været inviteret til at bidrage

direkte til evalueringen, men har kun i begrænset omfang medvirket, hvorfor foræl-

dreperspektiver primært inddrages gennem eksisterende litteratur. Enkelte forældre

har desuden indgået i interviews i evalueringen.

Kapitlet indledes med et afsnit om kendskab til retten om rimelig tilpasning blandt in-

terviewpersonerne og dernæst belyses i andet afsnit, hvorvidt der på skole- og dagtil-

budsområdet efterleves retten til rimelig tilpasning. Afslutningsvis belyses spørgsmå-

let om efterlevelse af retten til rimelig individuel tilpasning set fra forældreperspekti-

ver.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Boks 7.1

Kapitlets centrale pointer

▪

Skoler og dagtilbud har begrænset kendskab til handicapforskelsbehandlings-

loven og herunder retten til rimelig individuel tilpasning.

Skoler og dagtilbud oplever, at de arbejder på at tilpasse tilbuddene til børn

med særlige behov, uagtet deres manglende kendskab til handicapforskelsbe-

handlingsloven og tilpasningskravet herunder.

▪

Det manglende kendskab til lovændringen om rimelig individuel tilpasning

kan betyde, at der er institutioner, som ikke er bevidste om, at der kan være

tale om ulovlig forskelsbehandling, hvis de ikke opfylder et barns særlige be-

hov ved at sikre rimelig individuel tilpasning.

▪

Forældre til børn med særlige behov oplever, at der er børn, som ikke mødes

med den rimelige individuelle tilpasning, som de har ret til.

7.1

Institutionernes begrænsede kendskab til retten

til rimelig tilpasning

Ligesom rapporten viser, at kendskabet til loven generelt er begrænset, viser analysen

i dette afsnit, at aktører inden for skole- og dagtilbudsområdet også har et gennem-

gående begrænset kendskab til både handicapforskelsbehandlingsloven og lovæn-

dringen om retten til rimelig individuel tilpasning, som blev indført i 2020. Det be-

grænsede kendskab til retten til rimelig individuel tilpasning betyder blandt andet, at

man eksempelvis ikke har kendskab til, at det kan være forskelsbehandling, hvis en

skole eller daginstitution ikke tilpasser tilbuddet i forhold til et barns særlige behov.

Mange af informanterne fra skole- og dagtilbudsområdet udtrykker et mangelfuldt

kendskab til handicapforskelsbehandlingsloven og retten til rimelig individuel tilpas-

ning. En dagtilbudsleder siger fx:

”Måske har jeg hørt overskriften i en eller anden sam-

menhæng, men ikke ellers”.

Andre informanter har et overfladisk kendskab til den

specifikke lov og til lovændringen vedrørende tilpasning, men mangler detaljeret ind-

sigt. En skoledistriktsleder forklarer:

Jeg er jo bekendt med den, og vi er stødt på den forpligtelse, vi har til at

sørge for tilpasning, men det er jo ikke noget, jeg sådan læser op på dag-

ligt. Men det vigtige er jo også, at vi ved, at vi skal sørge for de ting.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Som det vil blive beskrevet mere detaljeret i det følgende afsnit, viser evalueringen, at

lovændringen om retten til rimelig individuel tilpasning ikke overordnet set har æn-

dret den måde, som skoler og daginstitutioner repræsenteret i evalueringen arbejder

på. Dette fordi institutionerne, som har medvirket i evalueringen, i udpræget grad an-

giver allerede at foretage tilpasninger forud for, at der kom en tydeliggørelse af retten

til rimelig individuel tilpasning på området. Man har gennem mange år efterhånden

haft fokus på inklusion og på at sikre børn og unge med handicap og særlige behov

lige adgang, påpeger flere informanter i evalueringen. En kommunal leder fortæller:

Jeg havde ikke kendskab til, at retten til rimelig tilpasning kom. Det kom lidt

på baggrund, men vi vurderede, at det ikke ændrede så meget ved vores

praksis. Vi gjorde det allerede. Den blev ikke formidlet ud til de enkelte insti-

tutioner.

I interviewene med skoleledere og daginstitutionsledere er det et generelt billede, at

størstedelen ikke blev informeret af kommunen, da lovændringen om rimelig tilpas-

ning trådte i kraft – antagelig, jf. interviewpersoner i evalueringen, fordi man allerede

på skoler og dagtilbud har været i gang med de nødvendige tilpasninger inden lov-

ændringen. At lovændringen ikke er blevet formidlet direkte til institutionerne, eller i

hvert fald ikke er oplevet formidlet ud til praksis, kan have betydning for, at lovæn-

dringen er gået mere eller mindre ubemærket hen.

Det manglende kendskab og opmærksomheden omkring lovændringen om rimelig

individuel tilpasning kan betyde, at der er skoler og daginstitutioner, som ikke er be-

vidste om, at der kan være tale om ulovlig forskelsbehandling, hvis de ikke opfylder et

barns særlige behov ved at sikre rimelig individuel tilpasning.

7.2

Efterlevelse af rimelig individuel tilpasning til

børn med behov

På tværs af de kommuner, som har medvirket i evalueringen, beskrives det, at både

skoler og dagtilbud laver tilpasninger for at inkludere børn med fysiske eller psykiske

funktionsnedsættelser samt giver børnene deltagelsesmuligheder i de almene tilbud.

Hos både ledelsesrepræsentanter såvel som hos deres fagpersonale på institutionerne

eksisterer der ifølge flere interviewpersoner en opmærksomhed på at lave de nødven-

dige tilpasninger for at kunne give børnene lige muligheder:

Det er noget med, at når vi har et barn med det behov i klassen, så skal vi

hele tiden lige tænke: Nå, men når jeg skal planlægge idrætsundervisning,

hvordan kan jeg så planlægge en idrætsundervisning, der gør, at hun så vidt

muligt kan være med på lige vilkår med de andre?

(Skoleleder)

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Interviewpersoner fra forvaltninger og institutioner beskriver, at tilpasningerne sker alt

efter,

”hvor barnet er, og med afsæt i de behov barnet har”

(Dagtilbudsleder). For at

imødekomme børn og unge med fysiske handicap fortæller flere af de interviewede,

at de eksempelvis har opsat ramper, bygget elevatorer og opsat ekstra gelændere.

Dagtilbud og skoler forestår i nogle kommuner selv den almindelige vedligeholdelse,

mens større tiltag, såsom ombygninger, ofte kræver mere planlægning og samarbejde

på tværs af fx forskellige forvaltningsdele grundet de større omkostninger forbundet

hermed.

Jævnfør folkeskolelovens bestemmelse om mere frit skolevalg skal skolerne skabe de

rammer, der er nødvendige for at skabe tilgængelighed for børn med fysiske handi-

cap, hvilket kommunerne er bevidste om og handler efter i det omfang, det er muligt.

Netop denne bestemmelse omkring mere frit skolevalg, som har fungeret siden 2005,

gør, at mange skoler oplever, at de allerede igennem en årrække har været i gang

med at lave individuelle tilpasninger til børn. Det er dog overvejende de udviklings-

og adfærdsmæssige forstyrrelser, som fylder aktuelt i skole- og dagtilbuddenes beret-

ninger i denne evaluering, hvilket kan hænge sammen med den samtidige inklusions-

agenda, som har fyldt over årene og har bevirket, at flere børn med fx ADHD deltager

i almene folkeskoler. Interviewuddraget her illustrerer, hvordan man på skoler arbej-

der med at tilpasse skolemiljøet til børnenes behov:

Hvis det er børn, der har for eksempel ADHD eller ADD, så anvender vi den

pædagogik, som der er anbefalet til de børn. Og hvis det er børn inden for

autismespekteret, så er det jo en anden pædagogik, de har glæde af. Mange

gange så bevirker pædagogikken en nedsættelse af sanseindtrykkene. Det

kan både være i form af, at man prøver at lave noget afskærmning i klas-

sen, det kan være, at de bruger høretelefoner, det kan være, at de får lov til

at sætte sig ind i et rum ved siden af og arbejde.

(Skoleleder)

Skolelederen forklarer videre, at nogle børn kan have behov for at have delvis under-

visning i mindre gruppeordninger frem for en fuld skoledag i en ordinær skoleklasse,

og at ”…

ordblinde får alle de hjælpemidler, de kan, for eksempel tale-til-tekster, app-

writer og nota”

alt efter, hvad der individuelt er behov for.

Generelt indikerer interviewene, med de repræsentanter, som har stillet op til denne

evaluering, en høj grad af fleksibilitet i tilbuddene hvad angår at støtte barnet med

funktionsnedsættelse i deres individuelle behov. Det kan være alt fra anvendelse af

piktogrammer og fysisk afskærmning til differentieret undervisning eller tilgængelig-

hed i forhold til ramper og mere gangvenlige trapper med gelændere, der kan være

med til at afhjælpe barnets udfordringer og i stedet skabe deltagelsesmuligheder for

barnet i det almene skoletilbud.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Som afsnittet om forældres oplevelser nedenfor vil vise (afsnit 7.4.), deler forældre til

børn med funktionsnedsættelser imidlertid langt fra altid den opfattelse, at skolerne

og dagtilbuddene gør de nødvendige individuelle tilpasninger for barnet. Inden vi

kigger nærmere på den litteratur, som repræsenterer forældreperspektiver i relation

til børn med funktionsnedsættelser og tilbuddenes arbejde med at gøre tilpasninger,

dykker vi kort ned i baggrunden for institutionernes tilpasninger, som de præsenteres

i evalueringens kvalitative interview med tilbuds- og forvaltningsrepræsentanter.

7.3

Institutionernes tilpasninger skyldes anden

lovgivning

Selvom skole- og dagtilbudsrepræsentanter i evalueringen har inklusion og individu-

elle tilpasninger for øje, giver de udtryk for, at deres fokus ikke kommer på baggrund

af kravet om rimelig individuel tilpasning i forbindelse med handicapforskelsbehand-

lingsloven. Det skyldes i højere grad, at deres udgangspunkt i forvejen er at ”give

mu-

ligheder for, at alle børn kan blive behandlet lige”,

som en repræsentant fra en skoles

PPR-afdeling forklarer. En skoleleder udtaler:

Vi arbejder jo hele tiden med at forsøge på at give børnene det rigtige til-

bud i forhold til deres niveau. Men det har jo ikke noget med den lovæn-

dring fra 2020 at gøre; det har vi altid gjort.

(Skoleleder)

I interviewene om rimelig individuel tilpasning henviser flere af informanterne til an-

den og tidligere lovgivning, herunder folkeskoleloven og dagtilbudsloven, som de har

fulgt, længe før lov om forbud mod forskelsbehandling blev implementeret. En for-

valtningsleder på dagtilbudsområdet udtaler:

Dagtilbudsloven siger, vi er forpligtet til at give den støtte de skal have. Så

hvis vi ikke gjorde det inden, så ville den lov jo ikke overholdes.

(Forvalt-

ningsleder)

I forvejen stiller dagtilbudsloven krav om at yde støtte til de børn, der måtte have

særlige behov for at kunne trives og udvikle sig i dagtilbuddene. På samme måde stil-

ler folkeskoleloven krav til inklusion af børn med særlige behov, hvilket blandt andet

dækker over at tilbyde specialundervisning, hjælpemidler og differentieret undervis-

ning. Der er således allerede krav om individuelle tilpasninger og tilbud med henblik

på at sikre, at børn og unge med fysiske eller psykiske funktionsnedsættelser kan

opnå lige muligheder på skole- og dagtilbudsområdet, hvilket i vidt omfang kan sam-

menlignes med rimelig individuel tilpasning. Skole- og dagtilbudslederne har derfor

ikke en oplevelse af, at retten til rimelig individuel tilpasning har ændret på noget i

deres praksis og tilgang, hvorfor de har et begrænset kendskab og opmærksomhed

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

til lovens konkrete indhold, herunder også tydeliggørelsen af retten til rimelig tilpas-

ning.

7.4

Forældre oplever manglende støtte til deres

børn

I interviewene med repræsentanter fra skole- og dagtilbudsområdet er det et generelt

billede, at de søger at have en god kontakt og dialog med forældrene om den støtte,

barnet har brug for. En skoleleder udtrykker det således:

”Det er vores ansvar at for-

klare, hvad vi kan gøre, men vi skal også høre fra forældrene, da de kender barnet

bedst”.

Det er fælles for de skole- og dagtilbudsledere, som har medvirket i evaluerin-

gen, at de bestræber sig på at finde løsninger i samspil med forældrene.

Ingen af de medvirkende interviewpersoner fra skole- eller dagtilbudsledelsen eller fra

forvaltningsregi har oplevet, at forældrenes henvendelser har udviklet sig til at blive

klager. Nogle informanter fra skole- og dagtilbudsområdet fortæller imidlertid om, at

det ind imellem kan vanskeligt at nå frem til en fælles forståelse i samarbejdet med

forældrene omkring omfanget af eller behovet for støtte til et barn. Dette kan både

være uenigheder i forhold til udredning af diagnose, ordblindetest, definitionen af

handicap og antallet af støttetimer, der er behov for. Der gives udtryk for, at ”…

flere

og flere forældre stiller krav til, at så længe der er en diagnose, så er man berettiget til

støtte”

(Kommunal fagperson), hvilket i alle tilfælde kan være udfordrende for institu-

tionerne at håndtere:

Der er jo noget økonomi i det; vi kan ikke have ti individuelle støttetimer

på alle elever, det kan ikke lade sig gøre; vi er pressede på tid til alle de

her børn, og nu kommer der fokus på de særligt begavede børn også, og

hvad bliver der så stillet af krav fra deres forældre om, at vi laver noget

dér også, vi oplever også en del efterspørgsel på ordblindescreeninger for

eksempel, som vi godt kan frygte også bare rammer nogle med generelle

indlæringsvanskeligheder.

(Skoledistriktsleder)

Skolerne og dagtilbuddene har begrænsede ressourcer og kan ikke altid tilbyde den

støtte eller de ydelser i det almene skoletilbud, som forældrene mener, de har krav på,

eller at deres barn har behov for. Falsters ph.d.-afhandling med titlen ’Vi kæmper for

at leve’, rummer blandt andet en kritisk beskrivelse af denne

”historie om, hvordan

mennesker blev en udgift”

(Falster, 2021: 224 ff.), hvordan børn med funktionsnedsæt-

telser italesættes som ”udgiftstunge” frem for som børn, der skal støttes i at udvikle

sig – en pointe, der genfindes i interviewudsagnene i denne evaluering. Falster (2021)

problematiserer denne tendens til ”samfundsmæssig forråelse”, hvor børn med funkti-

onsnedsættelser ses som en udgift eller en økonomisk belastning. Falster beskriver,

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

hvordan

”nedskæringspolitikken har økonomiseret socialpolitikken”

(Falster, 2021: 240),

hvilket kan bevirke en oplevelse af skyld og skam forbundet med særlige behov og en

ulige adgang til samfundsinstitutioner og muligheder for at udvikle sig som barn med

funktionsnedsættelser.

Af rapporten ”Familieliv i krydspres” (Hansen & Poulsen, 2021) fremgår tillige oplevel-

sen af at ”føle skyld” ved at bede om støtte til sit barn med funktionsnedsættelser. Her

beretter 16 forældre til børn, som er udredt med en diagnose i psykiatrien, om deres

oplevelser med at opnå støtte til barnet. Forældrene deler oplevelser med at

”føle sig

til besvær”,

når man beder om støtte til sit barn, og

at ”det er som at være i krig med

kommunen, hver gang vi skal søge om hjælp”.

En forælder forklarer, at

”man bliver

mødt med skepsis omkring, om man egentlig ved, hvad det rigtige er for ens barn”,

en anden forælder understreger det forstemmende i, at de fagpersoner, som udøver

det støttende arbejde, ikke har forstand på det, som står i udredningen for barnet –

og omvendt, at udredningen gennemføres af fagpersoner, som ikke kender til det

pædagogiske arbejde omkring barnet (Hansen & Poulsen, 2021: 45-46). Denne så-

kaldte ”silotænkning” kritiseres for, at ”systemerne” ikke taler sammen, men at man

som forælder skal være bindeled og skabe sammenhæng i støtten til et barn.

Kampe med systemet, som forældre beskriver det i KOPA’s rapport (Hansen & Poul-

sen, 2021) i relation til spørgsmål om at få støtte til barnet med særlige behov i skole

eller dagtilbud, kan også handle om oplevelser med, at

”... der var 12-måneders sags-

behandlingstid på de spørgsmål, vi havde i forhold til at støtte vores barn”,

og om at

”vi

havde ni forskellige sagsbehandlere inden for det år”.

Desuden peger forældre på ud-

fordringer med, at skole, PPR og Familieafdeling kan være uenige om, hvis opgave det

er at tilbyde støtte til barnet (Hansen & Poulsen, 2021).

Uoverensstemmelserne mellem forældre og institutioners syn på børns behov og

imødekommelsen heraf kan mere konkret opstå omkring eksempelvis antallet af støt-

tetimer og omkring udredninger eller visiteringer til andre tilbud for barnet. De inter-

viewpersoner, som indgår i denne evaluering fra skole- og dagtilbudsområdet, ople-

ver imidlertid, at sådanne uoverensstemmelser ofte kan løses gennem dialog og uden

at have ”lovgivning ind over”. Mens det, jf. andre aktuelle undersøgelser på området,

ikke altid er tilfældet, at forældre til børn og unge med særlige behov oplever, at

uoverensstemmelserne løses gennem dialog. Mange forældre peger netop på at op-

leve manglende gensidig dialog, hvor familiernes perspektiver inddrages, hvilket ud-

munder i manglende tilpasninger til deres børn med særlige behov. Uagtet om det

skyldes manglende ressourcer, økonomi eller træghed i systemer omring børnene i

forhold til at beslutte, bevilge og implementere tiltag for børnene, eller på grund af

manglende viden om, hvordan de rette tilpasninger over for børnene gøres bedst, så

ender det med at gå ud over børnenes ”lige adgang” (Børns Vilkår, 2022; Carboni,

2022; Carboni, Møller & Thomsen, 2022; Rasmussen, 2018; Mortensen et. al., 2023).

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Flere undersøgelser viser, hvordan familier oplever at blive mødt af et skolesystem,

som ikke kan rumme børnenes individuelle behov, og som ikke er gearet til at inklu-

dere børn og unge i det omfang, som der ellers lægges op til og er behov for (se

blandt andet Børns Vilkår, 2022; Carboni, 2022, Carboni, Møller & Thomsen, 2022;

Rasmussen, 2018; Mortensen et al., 2023). Det kan således antages at være meget for-

skelligt på tværs af skoler og dagtilbud, hvor langt man er i arbejdet med at kunne

imødekomme rimelige individuelle tilpasninger, hvordan ressourcerne ser ud til at ef-

terkomme sådanne behov, og hvordan vidensniveauet omkring inklusionsspørgsmål

er.

7.5

Afrunding

Som dette kapitel såvel som de forrige kapitler i evalueringsrapporten har vist, findes

der divergerende syn på, hvordan det står til med at

forhindre forskelsbehandling på

grund af handicap og fremme ligebehandling af personer med handicap,

som handi-

capforskelsbehandlingsloven foreskriver. Fra ”systemperspektivet” udtrykkes ofte en

velvilje til at arbejde med lige adgang på mange forskellige planer, men samtidig op-

leves også visse begrænsninger hvad angår ressourcer, økonomi og systemiske eller

praktiske rammer. Fra borgerperspektivet opleves i nogle sammenhænge, at der er

lang vej til, at forskelsbehandling hindres, og ligebehandling fremmes. Det kan skyl-

des manglende viden på en række forskellige samfundsdomæner omkring, hvad det

indebærer at have forskellige former for handicap og funktionsnedsættelser, og hvor-

dan lige adgang fremmes. Det kan også hænge sammen med ”økonomiseringen af

socialpolitikken”, som nogle borgerperspektiver fremhæver, og de barrierer, det med-

fører, når tiltag gøres op i budgetter frem for i livskvalitet og udviklingspotentialer for

det enkelte menneske med psykiske eller fysiske handicaps.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Metode og datagrundlag

Dette kapitel omhandler de metodiske tilgange og overvejelser, der ligger til grund

for analysen af lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap. Formå-

let med kapitlet er at give en detaljeret redegørelse for de anvendte metoder, herun-

der kvalitative interviews, fokusgrupper, surveyundersøgelse og dokumentanalyser.

Gennem en nøje beskrivelse af metodevalg og udførelse sigtes der mod at sikre trans-

parens og forståelse for, hvordan data er blevet indsamlet og analyseret. Dette er es-

sentielt for at kunne vurdere lovens virkning og de oplevelser, som borgere med han-

dicap har i forhold til forskelsbehandling.

Overordnet har vi anvendt metodetriangulering i indsamlingen af data for at styrke

validiteten og belyse alle relevante problemstillinger, herunder kendskabet til loven,

dens udbredelse, omfanget af oplevet forskelsbehandling (uden for arbejdsmarkedet)

samt antallet af klager mv. Figur 8.1 viser et overblik over evalueringens datagrundlag.

Figur 8.1

Datagrundlag for evalueringen

Interview og

fokusgrupper

Borgere,

pårørende,

organisationer,

forvaltninger

mv.

Survey

Organisationer

under DH

Dokument-

analyse

Klager til Lige-

behandlings-

nævnet

Litteratur-

studie

National og

skandinavisk

viden

Kilde:

VIVEs figur udarbejdet til evalueringen

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

8.1

Interview og fokusgrupper

Evalueringen er i vid udstrækning båret af kvalitative interview og fokusgrupper med

forskellige parter med kendskab til den brede målgruppe af mennesker med handicap

samt med borgere selv og deres pårørende omkring kendskab til og evalueringer af

loven om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap. Formålet med denne me-

tode er at få en dybere forståelse af, hvordan loven opleves og anvendes i praksis, el-

ler hvor loven ikke finder anvendelse.

Boks 8.1 Oversigt over interviewpersoner

I alt

55 informanter

har deltaget i kvalitative interview og repræsenterer hver

forskellige perspektiver ind i undersøgelsen. Informanterne fordeler sig således:

◼

borgere og pårørende

repræsentanter på forvaltningsniveau (herunder ledere af skole og dag-

tilbud og kommunale chefer)

◼

repræsentanter fra interesseorganisationer

styrelses- og nævnsrepræsentanter

repræsentanter fra servicesektoren (herunder transport- og restaurations-

branchen).

De 55 interviewpersoner repræsenterer henholdsvis borgere med psykiske og fysiske

handicap samt pårørende til borgere i målgruppen, interesseorganisationer for men-

nesker med handicap, forvaltningsledere, skole- og dagtilbudsledere, repræsentanter

fra trafikselskaber og restauratørbrancheforeninger samt styrelses- og nævnsrepræ-

sentanter:

Borgere med handicap og pårørende

har delt deres personlige oplevelser med

forskelsbehandling, fysiske og psykiske udfordringer, og hvordan loven påvirker

deres daglige liv. De har også belyst udfordringer, barrierer og erfaringer med at

klage. Samtalerne fandt sted gennem individuelle interviews og fokusgrupper.

For at inkludere perspektiver fra borgere med sværere funktionsnedsættelser,

der ikke selv kunne medvirke i interviews, er der også gennemført interviews

med deres pårørende, ofte forældre.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Statslige myndigheder og interesseorganisationer for mennesker med han-

dicap

har delt værdifuld viden om lovens konkrete bestemmelser, implemente-

ring og effekt. De gav eksempler på klagesager, deres udfald, og foreslog for-

bedringer baseret på deres erfaringer.

Repræsentanter fra brancheforeninger

har givet perspektiver på, hvordan lo-

ven påvirker enkelte områder i servicesektoren. De diskuterede kendskab til lo-

ven, udfordringer med tilgængelighed og håndtering af klager fra borgere med

handicap.

For at få et dybere indblik i skolernes og daginstitutionernes arbejde med rimelig til-

pasning af ydelser til børn og elever med handicap har vi gennemført interviews med

et bredt udvalg aktører fra skole- og dagtilbudsområdet. Disse inkluderer skoleledere,

skoledistriktsledere, dagtilbudsledere, forvaltningsledere, dagtilbudschefer, sektionsle-

dere i PPR og udviklingschefer i Børn- og Ungeforvaltningen. Aktørerne er udvalgt fra

7 forskellige kommuner af varierende størrelse og geografisk placering for at få et nu-

anceret billede af deres arbejde under forskellige omstændigheder. Oprindelig er 10

forskellige kommuner kontaktet i løbet af evalueringen, men efter flere forsøg på

kontakt til nogle kommunale forvaltninger på skole- og dagtilbudsområdet blev en

anden kommune udvalgt i stedet for videre rekruttering.

Repræsentanter fra kommuner

har delt erfaringer med lovens lokale imple-

mentering. De beskrev samarbejdet med skoler og dagtilbud om rimelig tilpas-

ning og de økonomiske og praktiske udfordringer, de møder.

Skoleledere og dagtilbudsledere

har givet indsigt i arbejdet med at tilpasse

ydelser til børn og elever med handicap. De delte eksempler på tilpasninger, ud-

fordringer og håndtering af blandt andet forældres klager, hvilket er værdifuldt

for at forstå lovens praktiske udfordringer.

Interviews blev gennemført i perioden august 2023 til marts 2024 som henholdsvis fy-

siske og online-interviews. Interviewene blev struktureret omkring en række interview-

guides, der sikrede en ensartet indsamling af data på tværs af informanttyper. Hver

interviewguide var tilpasset den specifikke målgruppe og fokuserede på relevante

emner inden for lovens rammer.

Udsagn fra alle interview er nedskrevet i henholdsvis grundige notater umiddelbart

efter interviewene eller som transskriptioner af lydfiler og dernæst indlæst i det kvali-

tative databehandlingsprogram NVivo, som er anvendt til rapportens analyser.

Alle informanters personlige oplysninger behandles fortroligt, og vi har således æn-

dret personfølsomme og genkendelige oplysninger, som kan føres tilbage til konkrete

personer eller kommuner.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Analysemetode

Ved at analysere dataene gennem tematisk analyse blev der identificeret mønstre og

temaer, som har bidraget til at forstå lovens effekt og anvendelse i praksis. Analysen

blev struktureret omkring evalueringens centrale spørgsmål og underpunkter relateret

til disse spørgsmål. Resultaterne danner grundlag for evaluering af lovens effekt og

anvendelse og kan bidrage til at identificere områder, hvor der er behov for eventu-

elle justeringer eller yderligere indsats.

Analysen er i overvejende grad baseret på en kvalitativ tilgang, hvor vi søger at få ind-

blik i informanternes perspektiver. Denne analysemetode fokuserer på at gengive den

viden, som disse informanter har formidlet, på en måde der er tro mod deres oprinde-

lige udsagn. Formålet var ikke at vurdere oplevelserne ud fra et juridisk perspektiv i

forhold til deres validitet og rimelighed. Vi har i stedet søgt at skabe en balance mel-

lem at analysere og strukturere dataene og at lade informanternes egne stemmer

træde tydeligt frem. Denne tilgang sikrer, at vi ikke kun ser på lovens formelle rammer

og bestemmelser, men også på hvordan loven opleves og anvendes i hverdagen af

dem, der er berørt af den. De samfundsdomæner, hvor kapitlet giver indblik i, at for-

skelsbehandling foregår, set fra et borgerperspektiv, kan anvendes som grundlag for

at diskutere, hvordan man fremadrettet kan reducere oplevelser af forskelsbehandling

på grund af handicap på disse områder.

Rekruttering og repræsentativitet

Rekrutteringen er sket gennem forskellige kanaler. Primært har vi henvendt os til or-

ganisationsrepræsentanter, som har hjulpet med at finde relevante informanter fra in-

teresseorganisationer, kommunale forvaltninger, skole- og dagtilbudsinstitutioner

samt brancheforeninger. Disse repræsentanters netværk og indsigt i målgruppen har

været afgørende for at sikre et bredt og mangfoldigt datagrundlag.

Vi har også brugt sociale medier og netværk inden for handicapområdet for at nå

borgere og deres pårørende. Gennem opslag på Facebook og LinkedIn har vi hen-

vendt os til en bred målgruppe. Derudover har vi haft opslag ude hos organisationer,

som arbejder med mennesker med handicap og har en kontaktflade til målgrupper

med handicap. Vi har samarbejdet med forskellige interessegrupper og fora, hvor per-

soner med handicap deler erfaringer og søger støtte. Dette gav os adgang til individer

uden for formelle organisationer, men med værdifulde perspektiver.

Desuden anvendte vi direkte e-mails og telefonopkald til kendte kontakter i vores

netværk. Disse personlige henvendelser sikrede deltagelse fra nøglepersoner og ek-

sperter med dybdegående viden om loven og dens implementering.

Ved at kombinere disse metoder har vi sikret en bred og varieret samling af informan-

ter, der giver et nuanceret billede af lovens effekt og udfordringer. Vi kan dog ikke

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

hævde at have dækket alle handicapgrupper. Handicapområdet er mangfoldigt, og

nogle grupper er sværere at nå end andre. Trods vores indsats er der sandsynligvis

målgrupper, som endnu ikke er blevet hørt. Ligeledes tillader undersøgelsesrammen

ikke, at vi dækker alle typer af handicap eller alle relevante organisationer.

Selvom vi skal være forsigtige med at generalisere resultaterne, giver evalueringen et

solidt grundlag for at forstå lovens virkning og identificere kendskabet til loven og

mulige potentialer for videre udbredelse af lovens implementering og virke. Dog vil

en fortsat dialog med parter på handicapområdet være anbefalelsesværdig i forhold

til at sikre, at alle stemmer høres, og at alle grupper af mennesker med handicap får

lige muligheder og beskyttelse mod forskelsbehandling.

8.2

Survey

For at få et bredere billede af kendskabet til loven og dens evaluering har vi udarbej-

det en survey til de 36 organisationer under Danske Handicaporganisationer, som re-

præsenterer cirka 400.000 mennesker med handicap. Formålet var at evaluere kend-

skabet til og effekten af loven om forbud mod forskelsbehandling på grund af handi-

cap blandt medlemsorganisationerne. Undersøgelsen sigtede mod at indsamle data

om, hvordan loven opfattes og anvendes i praksis, samt at identificere oplevede barri-

erer og udfordringer i forhold til lovens implementering.

Spørgeskemaerne blev sendt ud til alle 36 medlemsorganisationer og gennemført i

vinteren 2023/2024. Spørgsmålene var en blanding af lukkede og åbne spørgsmål for

at indfange både kvantitative og kvalitative data. Vi bad organisationerne finde en

medarbejder med godt kendskab til medlemmernes behov. Data blev indsamlet elek-

tronisk via et online spørgeskema, og de kvantitative data blev analyseret ved hjælp af

statistiske metoder, mens de kvalitative data blev analyseret tematisk.

Surveyen belyste temaer omkring blandt andet oplevet forskelsbehandling og organi-

sationernes kendskab til klager fra deres medlemmer. Det blev undersøgt, hvordan de

vejleder om klageadgang, deres indsats for udbredelse af kendskab til loven og for-

slag til forbedringer af loven. Ud af de 36 medlemsorganisationer besvarede 23 orga-

nisationer store dele af spørgeskemaet, hvilket svarer til en responsrate på 64 %. Dog

skal vi også gøre opmærksomme på, at ikke alle respondenter har besvaret hele spør-

geskemaet. I de tilfælde fremgår det af rapporten, hvor mange besvarelser analysen

baseres på. Dette anses som tilfredsstillende og giver en repræsentativ indsigt i med-

lemsorganisationernes perspektiver.

Det er dog vigtigt at bemærke, at ikke alle medlemsorganisationer deltog, hvilket kan

betyde, at visse synspunkter ikke er blevet fanget. Pilottesten viste desuden, at med-

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

lemsorganisationerne ikke var meget bevidste om den specifikke lov og kunne føle

sig distancerede fra et juridisk lovgrundlag, på trods af at de alle finder det væsentligt

at arbejde for lige adgang og muligheder for mennesker med handicap.

8.3

Dokumentanalyse – analyse af klager

For at forstå lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap og dens

virkning i praksis, ser vi også de konkrete klagesager, der er indmeldt til Ligebehand-

lingsnævnet. Dette giver os indblik i, hvordan loven bliver brugt af borgere og institu-

tioner, og hvilke typer af forskelsbehandling der bliver indmeldt som klage. I det føl-

gende afsnit præsenteres de metodiske overvejelser bag analysen af klagerne.

Klager, som er indmeldt til Ligebehandlingsnævnet med afsæt i lov om forbud mod

forskelsbehandling på grund af handicap, kan ses som ét udtryk for ”lovens virke” –

dette i form af, at individer er bevidste om deres juridiske rettigheder og håndhæver

rettigheden med afsæt i lovgrundlaget. Som et led i evalueringen har vi analyseret de

klager, som over årene er indmeldt med afsæt i den specifikke lov. Dette med øje for,

at klager kun udgør ét aftryk af, hvor, hvordan og for hvem loven ”virker” og har be-

tydning. Der vil sandsynligvis være en række andre ”aftryk” af loven. For eksempel kan

det være, at forskelsbehandling simpelthen ikke udøves, fordi loven efterleves, hvilket

naturligt resulterer i, at der ikke indgives klager. Der kan også være tilfælde, hvor for-

skelsbehandling udøves, men den forurettede henviser til loven, hvorefter forskelsbe-

handlingen ophører, uden at der indgives en formel klage. I de situationer, hvor den

forurettede vælger ikke at gå videre med en formel klage efter en eventuel konfronta-

tion med forurettede, vil vores klagegennemgang heller ikke kunne afdække dette.

For at få et kendskab til omfanget og indholdet af klager vedrørende forskelsbehand-

ling på grund af handicap har vi gennemført en analyse af klagesager. Formålet med

at analysere klagesager er at afdække, hvor mange klager Ligebehandlingsnævnet har

behandlet, siden loven trådte i kraft, samt indholdet og udfaldet af klagerne. For at af-

dække dette har vi fået adgang til data om klager til Ligebehandlingsnævnet via An-

kestyrelsens sagsbehandlingssystem. Vi har gennem Ankestyrelsens sagsbehandlings-

system fået adgang til tal over antallet af klager, der er blevet behandlet, antallet af

bortfaldne og henlagte klager, udfaldet af klagerne samt data over antallet af klager

pr. borger. Data fra Ankestyrelsens sagsbehandlingssystem viser dog ikke indholdet,

eller hvad der kendetegner klagerne. Til gengæld kan man på retsinformations hjem-

meside finde nævnsafgørelser, hvor hver enkelt sag kan læses i sin helhed i anonymi-

seret form. Derfor har vi foretaget en grundig og systematisk gennemgang af indhol-

det af de offentligt tilgængelige nævnsafgørelser, der vedrører lov om forbud mod

forskelsbehandling på grund af handicap.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

I denne evaluering, som er foretaget blandt interesseorganisationer for mennesker

med handicap og borgerperspektiver, er det tydeligt, at der er et stort mørketal af

borgere, som ikke klager med afsæt i loven trods oplevet forskelsbehandling på

grund af deres handicap, fordi klagegangen kan være ressource- og tidskrævende.

Således skal analysen af klager læses med visse forbehold og påpasseligheder i for-

hold til de konklusioner, analysen måtte afføde.

8.4

Litteraturstudie

For at blive klogere på motivationen og baggrunden for lovens tilblivelse samt kunne

perspektivere til andre landes erfaringer og oplevelser med forskelsbehandling på

grund af handicap har vi foretaget en grundig litteratursøgning. Litteratursøgningen

er foretaget i august-september 2023 i svenske, danske og norske databaser, og af-

søgte litteratur fra år 2000 og frem.

I alt blev 302 publikationer fremsøgt af VIVEs bibliotekar, hvoraf 36 af publikationerne

er fra VIVEs egne udgivelser, og 47 er fundet gennem en håndholdt søgning på sven-

ske og norske hjemmesider med søgeord såsom lovgivning på handicapområdet, dis-

krimination, forskelsbehandling, funktionshæmning og ligebehandling – alt sammen

oversat til henholdsvis svensk og norsk. Litteraturen er screenet (sorteret efter rele-

vans) ad et par omgange, hvilket i første omgang medførte en tilbageværende data-

base på 132 titler, som efterfølgende er yderligere screenet og læst (udvalgte) i sidste

fase af evalueringen (forår 2024).

Litteraturen har særligt været relevant i henhold til at perspektivere til fx svenske og

norske pendanter til loven og evalueringen af denne, mens en del af litteraturen ikke

har været relevant direkte at trække på i evalueringsrapporten. En større andel af den

litteratur, der er fremsøgt (se søgetermer i Bilag 1) udgør enten lovtekster, historiske

gennemgange af udvikling i lovtekster og lovgrundlag, eller tekster omhandlende

livsvilkår og oplevet diskrimination for mennesker med forskellige former for handi-

cap, samt bredere litteratur omkring handicapbegrebet, diskriminations- og stigmati-

seringsbegreber mv.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Dokumentation

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Litteratur

Amilon, A., Bojsen, L.B., Østergaard, S.V. & Rasmussen, A.H. (2017).

Personer med

handicap – Hverdagsliv og levevilkår 2016.

København: VIVE – Det Nationale

Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

Amilon, A., Østergaard, S.V. & Olsen, R.F. (2021).

Mennesker med handicap – Hver-

dagsliv og levevilkår 2020.

København: VIVE – Det Nationale Forsknings- og

Analysecenter for Velfærd.

Andersen, A.L., Nielsen, R., Precht, K. & Tvarnø, C.D. (2023).

Ligestillingslovene med

kommentarer. Bind 2.

(8. udgave). København: Djøf Forlag.

Barkholt. N.C. (2014).

Socialrådgivning bliver kvalt i regler.

Dansk Socialrådgiverfor-

ening. https://socialraadgiverne.dk/debatindlaeg/socialraadgivning-kvalt-regler/

Bengtsson, S. (2017).

Foreløbige resultater fra SHILD 2016. Arbejdsnotat.

København:

VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

Baadsgaard, K. (2016). Responsiv evaluering. I T. Bredgaard (red.),

Evaluering af of-

fentlig politik og administration

(s. 217-239). København: Hans Reitzels Forlag

Bochicchio, L., Stefancic, A., Gurdak, K., Swarbrick, M. & Cabassa, L.J. (2019). ”We’re

all in this together”: Peer-specialist contributions to a healthy lifestyle interven-

tion for people with serious mental illness.

Administration and Policy in Mental

Health and Mental Health Services Research, 46(3),

298-310.

Børns Vilkår (2022).

Børn og unge kæmper for at passe ind.

Valby: Børns Vilkår.

Carboni, M. (2022).

Flertal af forældre til elever med særlige behov: “Støtten til vores

børn er for ringe”.

Skolebørn. https://skoleborn.dk/foraeldre-stoetten-til-vores-

boern-er-for-ringe/

Carboni, M., Møller, M.E. & Thomsen, U.H. (2022).

Forældre til børn med særlige be-

hov: “Vi bliver ikke hørt, men mistænkeliggjort”.

Skolebørn. https://skole-

born.dk/2478-2/

Dabelsteen, H.B. & Frandsen, M.G. (2021).

Busser for alle – En undersøgelse af bevæ-

gelseshandicap og kollektiv bustransport.

København: Institut for Menneskeret-

tigheder.

Damgaard, M., Steffensen, T. & Bengtsson, S. (2013).

Hverdagsliv og levevilkår for

mennesker med funktionsnedsættelse – En analyse af sammenhænge mellem

hverdagsliv, samliv, udsathed og type og grad af funktionsnedsættelse.

Køben-

havn: SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

DH (2023).

Danskernes syn på handicap – En undersøgelse om danskernes kendskab og

holdninger til mennesker med handicap.

Taastrup: DH – Danske Handicaporganisa-

tioner.

Falster, E.S. (2021).

Vi kæmper for at leve – En social-relationel og anerkendelsesteore-

tisk analyse af barrierer for børns agens og gensidigt anerkendende relationer set ud

fra et børneperspektiv. Ph.d.-afhandling.

Roskilde: Institut for Samfundsvidenskab

& Erhverv, Roskilde Universitet.

Falster, E.S. (2024).

Ableisme – Magt, menneskesyn og myten om den normale krop.

Frederiksberg: Samfundslitteratur.

Faye Jacobsen, A. (red.) (2017).

Retssikkerhed i kommunerne.

København: Institut for

Menneskerettigheder.

Flachs, E.M., Michelsen, S.I., Uldall, P. & Juel, K. (2014).

Sundhedstilstanden blandt

voksne med udviklingshæmning.

København: Statens Institut for Folkesundhed.

Handicapforskelsbehandlingsloven (2023).

LBK nr 1071 af 10/08/2023: Bekendtgø-

relse af lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap.

Social-, Bo-

lig- og Ældreministeriet. https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2023/1071

Hansen, K.S. & Poulsen, C.S. (2021).

Familieliv i krydspres – Forældres behov for hjælp

og støtte når deres får en psykiatrisk diagnose.

Frederiksberg: KOPA - Kompeten-

cecenter for Patientoplevelser.

Institut for Menneskerettigheder (2014).

Forbud mod diskrimination. Policy Brief maj

2014.

København: Institut for Menneskerettigheder.

Institut for Menneskerettigheder (2016).

Forslag til lov om forbud mod diskrimination

på grund af handicap: Ligebehandlings- og Tilgængelighedslov.

København: Insti-

tut for Menneskerettigheder.

Jensen, M.C.F. & Grønfeldt, S.T. (2019).

Fokus på sundhed i socialpsykiatrien – Evalue-

ring af indsatsen ”Gå til lægen i tide”.

København: VIVE – Det Nationale Forsk-

nings- og Analysecenter for Velfærd.

Johansen, M-L.E., Grønfeldt, S.T. & Wentzer, H.S. (2022).

Vidensafdækning: Sund-

hedsindsatser på socialområdet – Casestudie af fire sundhedsindsatser til håndte-

ring af somatisk sygdom hos borgere med betydelig nedsat fysisk eller psykisk

funktionsevne eller sociale problemer.

København: VIVE – Det Nationale Forsk-

nings- og Analysecenter for Velfærd.

Jones, S., Howard, L. & Thornicroft, G. (2008). Editorial: Diagnostic overshadowing:

worse physical health care for people with mental illness.

Acta Psychiatrica Scan-

dinavica, 118(3),

169–171.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Kohl, K.S., Mikkelsen, C.H. & Schauser, A.M. (2021).

Inddragelse og tillid i mødet mel-

lem kommunerne og borgere med handicap – En gap-analyse for Det Centrale

Handicapråd.

København: VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for

Velfærd.

Krogstrup, H.K. (2003).

Evalueringsmodeller – Evaluering på det sociale område.

Aar-

hus: Systime.

Kuijken, N.M.J., Vlot-van Anrooij, K., van Schrojenstein Lantman-de Valk, K.H.M.J.,

Leusink, G., Naaldenberg, J. & Nijhuis-van der Sanden, M.W. (2019). Stakeholder

expectations, roles and responsibilities in Dutch health promotion for people

with intellectual disabilities.

Health Promotion International, 34(5),

59–70.

LDO (2022).

Diskrimineringsretten 2021 – Rettsutvikling på likestillings-og diskrimine-

ringsfeltet, med gjennomgang av relevante lovendringer, forvaltnings-og ret-

tspraksis.

Oslo: LDO – Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Liu, N.H., Daumit, G.L., Dua, T., Aquila, R., Charlson, F., Cuijpers, P., … Saxena, S.

(2017). Excess mortality in persons with severe mental disorders: a multilevel in-

tervention framework and priorities for clinical practice, policy and research

agendas.

World Psychiatry, 16(1),

30-40.

Lovforslag L 221 (2017).

Lovforslag L 221 samling 2017-18, Forslag til lov om forbud

mod forskelsbehandling på grund af handicap.

Børne- og Socialministeriet.

https://www.retsinformation.dk/eli/ft/201712L00221

Mortensen, N.P., Strandby, M.W., Kjær, L.T., Andersen, S.F. & Rasmussen, P.S. (2023).

Evaluering af Mestringsluppen – En gruppebaseret indsats til børn og unge med

udviklings- og opmærksomhedsforstyrrelser.

København: VIVE – Det Nationale

Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

Nielsen, M.B.D., Mølbak M-L., Hvas, L-R. & Folker, A.P. (2021). Healthy settings: sup-

ported housing for people with mental and intellectual disabilities in Denmark.

Health Promotion International, 36(5),

1413–1424.

Nordentoft, M., Krogh, J., Lange, P. & Moltke, A. (2015).

Psykisk sygdom og ændrin-

ger i livsstil

(2. udgave). København: Vidensråd for Forebyggelse.

Olsen, B., Zarrehparvar, M. & Krusaa, N. (2007).

Effektiv beskyttelse mod diskrimina-

tion - om retlige og faktiske tiltag. Udredning nr. 5.

København: Institut for Men-

neskerettigheder.

Pedersen, M., Andersen, S.H. & Jørgensen, S.S. (2016).

Diskrimination og handicap –

Forslag til et forbud mod diskrimination på grund af handicap.

København: Insti-

tut for Menneskerettigheder.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Pilgaard, M., Elmose-Østerlund, K., Engell, Z., Bilberg, L. & Toftgård, N.A. (2022).

Idræt for mennesker med funktionsnedsættelser i Danmark – Litteraturreview og

analyser fra Danmark i Bevægelse.

Aarhus: Idrættens Analyseinstitut.

Rasmussen, P.S. (2018).

Everyday life and well-being in children recently diagnosed

with autism spectrum disorder. Ph.d.-afhandling.

København: Det Samfundsviden-

skabelige Fakultet, Københavns Universitet.

Rasmussen, P.S. & Ejbye-Ernst, P. (2015).

Oplevet diskrimination og stigmatisering

blandt mennesker med psykisk sygdom – Opfølgende undersøgelse (2013-2015)

som et led i lands-indsatsen EN AF OS.

København: KORA – Det Nationale Institut

for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning.

Rasmussen, P.S. & Luckow, S.T. (2021).

Samarbejdsudfordringer på børnehandicap-

området – inspiration til praksishåndtering: Et inspirationskatalog målrettet sags-

behandlere og kommunale ledere, som arbejder med børn, unge og deres familier.

København: VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

Røgeskov, M. & Mikkelsen, C.H. (2023).

Mødet mellem borgere med handicapydelser

og Gentofte Kommune – En gap-analyse på voksenområdet.

København: VIVE –

Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

Steffensen, T. (2021).

Mennesker med handicap og valgdeltagelse

–

Gør demokratiet

tilgængeligt.

København: Institut for Menneskerettigheder.

Steffensen, T. & Frandsen, M. (2021).

2012-2020: Otte år uden reelle forbedringer i

levevilkår for mennesker med handicap.

København: Institut for Menneskeret-

tigheder.

UN (2007).

Convention on the Rights of Persons with Disabilities.

New York: UN.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Bilag 1 Litteraturstudie

Af dette bilag fremgår de søgetermer, der ligger til grund for litteraturstudiet, samt

de screeningskriterier, som litteraturen efterfølgende er gennemgået efter. Littera-

turstudiet gav efter første screening en litteraturdatabase på i alt 132 titler, som er

gennemgået, og udvalgte heraf er anvendt i evalueringsrapporten.

Søgetermer til litteraturstudie – Evaluering af lov om forbud mod forskelsbe-

handling på grund af handicap – Projekt nr. 302649

Søgninger foretaget august-september 2023 i svenske, danske og norske databaser.

Tidsbegrænsning 2000 til september 2023. Søgningerne er filtreret efter mulighe-

derne i de enkelte databaser, hvor søgefaciliteter og referencekvaliteter er meget for-

skellige. Referencerne er overført til en RefWorks-database. Dubletter er frasorteret.

Referencer, som har manglet abstract og emneord/tags, er forsynet med indhold via

import fra andre kilder eller fra fuldteksten. Desuden er der fundet links til fuldtekst

eller vedhæftet pdf hvor muligt.

Bibliotek.dk

– Dansk national database:

#1 (Emne=(Handi?ap* OR Funktionsnedsættelse* OR Funktionshæmmede OR Funkti-

onshandicappede OR Funktionsforstyrrelse OR "Nedsat funktionsevne" OR Udvik-

lingshandicap* OR "Psykisk udviklingshæmmede" OR "Usynlige handicap" OR "Børn

med særlige behov" OR "People with disabilities" OR Disabled OR Disability OR Im-

pairment) AND emne=(Ligebehandling OR Ligebehandlingsloven OR Retssikkerhed

OR Integration OR Forskelsbehandling OR Dis?rimin* OR Ulighed OR Udelukkelse OR

Ligestilling* OR Rummelighed OR Tilpasning OR Barrierer OR Fordomme OR Berø-

ringsangst)), år> 2000, materialetype: bøger, tidsskriftartikler, netdokumenter (554) –

gennemset Fagligt niveau / forskningsniveau (102)

#2 ((Handi?ap* or Funktionsnedsættelse* or Funktionshæmmede or Funktionshandi-

cappede or Funktionsforstyrrelse or "Nedsat funktionsevne" or Udviklingshandicap*

or "Psykisk udviklingshæmmede" or "Usynlige handicap" or "Børn med særlige be-

hov" or "People with disabilities" or Disabled or Disability or Impairment) and (Ligebe-

handling or Ligebehandlingsloven or Retssikkerhed or Integration or Forskelsbehand-

ling or Dis?rimin* or Ulighed or Udelukkelse or Ligestilling* or Rummelighed or Til-

pasning or Barrierer or Fordomme or Berøringsangst)), år> 2000, materialetype: bø-

ger, tidsskriftartikler, netdokumenter: (1967), gennemset Fagligt niveau / forskningsni-

veau (292)

Fra søgning 1 og 2 valgt:

60 fund

– (yderligere er diverse fund fra VIVE (AKF, KORA,

SFI) lagt i særskilt mappe, i alt 36 fund, se under hjemmesider)

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

#3 Emne / facet.subject="Discrimination against people with disabilities -- law and

legislation", år>2000: (106), gennemset, valgt til RefWorks:

3 fund

NORA

– Research Portal Denmark:

#1 Titles: (Handi?ap* OR funktionsnedsættelse* OR funktionshæmme* OR funktions-

handicap* ORfFunktionsforstyrre* OR "nedsat funktionsevne" OR udviklingshandicap*

OR "psykisk udviklingshæmmet" OR "psykisk udviklingshæmmede" OR "børn med

særlige behov" OR disabled OR disabilit* OR impaired OR Impairment) AND Titles: (Li-

gebehandl* OR retssikkerhed* OR integration* OR forskelsbehandl* OR dis?rimin* OR

ulighed* OR udelukke* OR ligestill* OR rummelighed OR Barriere* OR fordom* OR

berøringsangst*), 2011-2023: (72), gennemset, valgt til RefWorks:

8 fund

#2 All fields: (Handi?ap* OR funktionsnedsættelse* OR funktionshæmme* OR funkti-

onshandicap* ORfFunktionsforstyrre* OR "nedsat funktionsevne" OR udviklingshandi-

cap* OR "psykisk udviklingshæmmet" OR "psykisk udviklingshæmmede" OR "børn

med særlige behov" OR disabled OR disabilit* OR impaired OR Impairment) AND All

fields: (Ligebehandl* OR retssikkerhed* OR integration* OR forskelsbehandl* OR

dis?rimin* OR ulighed* OR udelukke* OR ligestill* OR rummelighed OR Barriere* OR

fordom* OR berøringsangst*), 2011-2023: (1.896), heraf Applied Filters: Research

Areas=(Social Science): (246) gennemset, valgt til RefWorks:

10 fund

ORIA

- Norsk national database:

Alle felt inneholder: Handikap* OR funksjonshem* OR funksjonshemning* OR

funksjonsvansker* OR funksjonsnedsettelse* OR "nedsatt funksjonsevne" OR utvik-

lingshemme* AND Alle felt inneholder: Likebehandling OR likestilling OR diskrimine-

ring OR forskjellsbehandling OR Inkludering OR arbeidsinkludering OR marginalise-

ring, Alle språk / Utgivelsesår: Siste 20 år: (168 treff), gennemset, til RefWorks:

26 fund

Cristin

– Current Research Information System in Norway:

Søgt enkeltord og gennemset resultater: forskjellsbehandling / diskriminering /

likebehandling / likestilling / "rett til deltagelse" / diskriminerings- og

tilgjenglighetslov / handikap* / funksjonshem* / funksjonsvanske* /

funksjonsnedsettelse* / "nedsatt funksjonsevne" / utviklingshem*: Begrænset til

Årstall: 2000-2023 + gennemset kategorier:

Vitenskapelig Kapittel / Vitenskapelig

Artikkel / Konferanseartikkel / Fagartikkel / Doktorgradsavhandling / Rapport,

valgt:

fund

Sverige

Libris

- Svensk national database:

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

#1 AMNE:(Diskriminering av personer med funktionsnedsättning) OR

AMNE:(Discrimination against people with disabilities), 2000- aug. 2023: (111);

gennemset, valgt til RefWorks:

16 fund

#2 (AMNE:(Personer med funktionsnedsättning) OR AMNE:(Funktionsnedsättningar)

OR AMNE:(People with disabilities) OR handikapp* OR funktionshind* OR

funktionsnedsätning* OR rörelsehindrad*) (AMNE:(Diskriminering) OR

AMNE:(Discrimination) OR AMNE:(Hets mot folkgrupp) OR AMNE:(Hets mot

folkgrupp) OR likabehandling OR diskriminer* OR discrimin*): (341), GENNEMSET: e-

resurs (98), artikel/kapitel (9), bok /svenska (81), bok /engelska (157), avhandlingar

(9), valgt til RefWorks:

24 fund

SwePub:

Scandinavian Journal of Disability Research

– artikler gennemgået via søgning i

SwePub - 2000-2023: (154), valgt til RefWorks:

26 fund

Hjemmesider: - Danske

CABI – https://www.cabiweb.dk/brug-cabi/cabis-publikationer/- Gennemset publikati-

oner, valgt:

2 fund

(COWI)

Det Centrale Handicapråd - https://dch.dk/ - Gennemset hjemmesiden, valgt:

2 fund

Dansk Handicapforbund - https://danskhandicapforbund.dk/da#gsc.tab=0 –valgt:

fund

Forskningscenter for Handicap og Beskæftigelse, Aalborg Universitet -

https://www.fhb.aau.dk/Publikationer/ - Gennemset publikationer, valgt:

3 fund

Institut for Menneskerettigheder – https://menneskeret.dk/viden - gennemset publi-

kationer, valgt

15 fund

Nordens Velfærdscenter - https://nordicwelfare.org/da/publikationer/ -

2 fund

Retsinformation - https://www.retsinformation.dk/ – søgt Handicap / forskelsbehand-

ling, valgt

4 fund

Sammenslutningen af Unge med Handicap - https://sumh.dk/vi-goer/alle-materialer/

1 fund

Social- og Boligstyrelsen, Vidensportalen / Emne: Handicap - https://videnspor-

tal.dk/handicap - 6 fund

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Socialpædagogernes Vidensbank - https://viden.sl.dk/ - Gennemset emne / Handicap,

valgt:

2 fund

Videnscenter om Handicap - https://videnomhandicap.dk/vidensdatabase/ - Søgt:

Handicap + evaluering, gennemset og valgt:

2 fund

VIVE - Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd: 33 fund – dels fundet

på VIVEs hjemmeside, dels via søgningen i bibliotek.dk:

36 fund

Europæiske hjemmesider:

Eurofound - European Foundation for the Improvement of Living and Working Condi-

tions - https://www.eurofound.europa.eu/topic - Emner gennemset:

Disability and

chronic disease

Discrimination at work: 3 fund

European Disability Forum - https://www.edf-feph.org/publications/ - gennemset

publikationer, valgt:

4 fund

The Academic Network of European Disability Experts (ANED) - OBS [ANED's funding

ended in June 2019]: https://www.disability-europe.net/-

1 fund

(I basen ligger desuden i egen folder 13 referencer sendt fra Maliina)

Norge:

Bufdir - Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Norge: https://www.bufdir.no/like-

stilling/

Folkehelseinstituttet: https://www.fhi.no/

Fontene forskning: http://fonteneforskning.no/

Lovdata - https://lovdata.no/ -

2 fund

NAKU – Kunnskapsbanken: https://naku.no/kunnskapsbanken

NAPHA - Nasjonalt kompetansesenter for psykisk helsearbeid:

https://napha.no/search/

Norges handikapforbund: https://nhf.no/ -2

fund

Oslo Met / Velferdsforskningsinstituttet (NOVA): https://oda.oslomet.no/oda-

xmlui/handle/11250/2740299

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Kunnskapssenteret, Norge: https://forskning.no/institusjon/nasjonalt-

kunnskapssenter-helsetjenesten-0

NUBU – Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge (Tidl. Atferdssenteret):

https://www.nubu.no/publikasjoner/

KBT – Kompetansesenter for brukererfaring og tjenesteutvikling:

https://www.kbtmidt.no/

Sverige:

Diskrimineringsombudsmanne – DO: https://www.do.se/:

1 fund

Folkhälsomyndigheten - https://www.folkhalsomyndigheten.se/publikationer-och-

material/

FoU Velfärd: https://www.fouvalfard.se/

Funktionshinderguiden - https://www.funktionshindersguiden.se/ -

1 fund

Institutionen för socialt arbete: https://www.socarb.su.se/

Kunskapsguiden - https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/funktionshin-

der/insatser-enligt-lss/publikationer/ - fx Insatser och stöd enligt LSS – Publikationer

Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa – artiklar om diskriminering pga psykisk ohälsa-

https://nsph.se/sa-har-paverkar-vi/projekt/din-ratt/artiklar-om-diskriminering-pga-

psykisk-ohalsa/ -

2 fund

Socialstyrelsen, Sverige: https://www.socialstyrelsen.se/publikationer/ -

1 fund

Vårdportalen – emne: Funktionsnedsättning: https://xn--vrdportal-52a.se/funktions-

nedsattning/ - der er herunder links til en del andre organisationer på handicapområ-

det.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Litteraturscreening – kriterier for inklusion og eksklusion

Kriterier

Tema/fokus

Diskrimination/

forskelsbehandling

Handicap

Oplevet diskrimination eller for-

skelsbehandling, herunder empiri-

ske undersøgelser/ tal/opgørelser

Lov om forskelsbehandling, både i

Danmark og i Norge/Sverige

Handicapgrupper i samfundet og

deres forskellige vilkår for ’lige ad-

gang og muligheder’

Kontekst

Geografi

Målgrupper

Danmark, Norge, Sverige

Handicap (alle former for)

Andre lande

Forskelsbehandling på grund af etnici-

tet, køn mv.

Teoretiske bøger/artikler om handicap

og levevilkår

Juridiske tekster om forskellige andre

lovgivninger

Arbejdsmarked og forskelsbehandling

her

Inkluderes

Ekskluderes

Publikation

Periode

Sprog

Publikationstype

2013-2023 (begge år inkl.)

Dansk, norsk, svensk, engelsk.

Studier, ph.d.-afhandlinger, artikler,

rapporter, evalueringer, udrednin-

ger

Andre år

Andre sprog

Publikationer med mangelfuld data-

og metodebeskrivelse eller manglende

afsenderoplysninger (hvem udgiver)

Studier, der er introducerende, teoreti-

ske, historiske eller juridiske

Håndbøger, pjecer, inspirationsmateri-

ale, pilotstudier, bacheloropgaver og

specialer

Eksklusionskriterier:

•

Publikationer, som omhandler (forskelsbehandling på) arbejdsmarked

Publikationer, som omhandler andre lovgivninger

Publikationer, som alene er teoretiske

Tydelig angivelse af, at publikationen ikke relaterer sig til emnet om for-

skelsbehandling på grund af handicap

Publikationer fra andre lande end Danmark, Sverige, Norge.

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren