SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Socialudvalget 2023-24
SOU Alm.del Bilag 306
Offentligt

Lov om forbud mod forskelsbehandling

på grund af handicap – Evaluering fra et

borger- og samfundsperspektiv

Hovedresultater

Pernille Skovbo Rasmussen, Maliina Grønvold Olsen, Maria Røgeskov, Ea Wulf Nielsen

og Agnete Nygård Jensen

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Hovedresultater

Samfundsmæssigt er det i alles interesse, at børn, unge og voksne med handicap op-

lever lige behandling og muligheder for samfundsdeltagelse som mennesker uden

handicap. Barnet med diabetes skal kunne gå i en almindelig dagtilbudsramme, den

unge med psykiatriske diagnoser skal tilbydes samme behandling for somatiske syg-

domme som mennesker uden psykiatriske diagnoser, og personer, som har brug for

service- eller førerhunde eller kørestole for at bevæge sig rundt i samfundet, skal by-

des velkommen på samme måde som andre på fx restaurationer, indkøbssteder eller

kultursteder.

I Danmark har vi siden 2018 haft

lov om forbud mod forskelsbe-

handling på grund af handicap.

En lov, der har til formål at give

juridisk beskyttelse mod for-

skelsbehandling uden for ar-

bejdsmarkedet til mennesker

med handicap, fx i kultur -og fritidslivet, på uddannelsesområdet eller i transportsam-

menhæng mv.

Lov om forbud mod forskelsbehandling

på grund af handicap benævnes

forkortet som handicapforskels-

behandlingsloven

Evalueringens formål, fokus og datagrundlag

Denne rapport formidler en evaluering af lov om forbud mod forskelsbehandling på

grund af handicap (handicapforskelsbehandlingsloven). Ved lovens tilblivelse blev det

besluttet, at der skulle gennemføres en dybdegående evaluering nogle år efter lovens

ikrafttræden. Følgelig blev der af det nuværende Social-, Bolig- og Ældreministerie af-

sat finansiering til evalueringen for perioden 2023-2026. Rapporten er primært rettet

mod politiske beslutningstagere med berøring til lovgrundlaget på handicapområdet,

men kan også findes interessant for blandt andre handicaporganisationer og andre

institutioner, som sikrer rettigheder for og vidensudbredelse om mennesker med han-

dicap. Endvidere kan rapporten findes interessant for fagpersoner og borgere i øvrigt

med berøring til de målgrupper, som loven tilsigter.

Evalueringen bygger på en lang række kvalitative interviews, dokumentanalyse af kla-

ger om forskelsbehandling, en survey blandt Danske Handicaporganisationers med-

lemsorganisationer samt en grundig litteraturgennemgang. Evalueringen tager afsæt i

borgerperspektiver og samfundsperspektiver bredere set, mens evalueringen ikke

som sådan belyser fx juridiske vurderinger af lovens udformning og virke.

VIVE/2024 HR_302649

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Evalueringen sætter overordnet fokus på, om loven ”virker” som tilsigtet set fra et

borger- og samfundsperspektiv. Dette overordnede fokus har vi i evalueringen be-

lyst gennem en række underspørgsmål, som fremgår af Boks 1.

Boks Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Overordnede spørgsmål, som evalueringen belyser

▪

Hvorfor denne lov blev igangsat, og hvad skulle den ”løse”?

Efter at loven trådte i kraft, hvordan er den da formidlet/orienteret til rele-

vante parter/institutioner, og har forskellige parter/institutioner som følge af

loven skullet ændre noget og eventuelt hvad?

▪

En forudsætning for, at loven får betydning, er, at der er kendskab til den i

praksis. Hvor udbredt er kendskabet? Hvem eller hvor kender man til loven?

Ét udtryk for, at loven er implementeret, er, at der indbringes klager til Ligebe-

handlingsnævnet på baggrund af loven: Hvor mange klager er behandlet, og

hvad har sagerne drejet sig om?

▪

Et andet udtryk for, at loven ”virker”, er, at der opleves mindre forskelsbe-

handling blandt mennesker med handicap. Hvor udbredt er oplevelsen af for-

skelsbehandling, på hvilke ”livsområder” og for hvilke målgrupper?

Evalueringens resultater

Helt overordnet viser evalueringen fra et borger- og samfundsperspektiv, at handi-

capforskelsbehandlingsloven møder nogle begrænsninger. Blandt andet er vidensud-

bredelsen omkring loven beskeden, og det kan være vanskeligt for borgere og institu-

tioner at vurdere, hvornår handicapforskelsbehandlingsloven kan bringes i anvendel-

se, og hvilke kriterier der skal være opfyldt, førend handicapforskelsbehandlingsloven

kan ”anvendes”. Samtidig fremhæves nogle begrænsninger fra borger- og samfunds-

perspektivet i relation til, at loven kun omfatter retten til rimelig individuel tilpasning

på skole- og dagtilbudsområdet og ikke på alle livsområder bredt set.

Evalueringen peger imidlertid også på en positiv udvikling, som handicapforskelsbe-

handlingsloven sandsynligvis har været med til at forme, nemlig at loven kommer til

at ”virke nedefra” i det små – i konkrete sammenhænge. Evalueringen giver eksem-

pler på, hvordan man lokalt er gået i dialog med fx en butik eller restauration om-

kring retten til at have en service- eller førerhund med sig, hvorpå butikken eller

VIVE/2024 HR_302649

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

restaurationen, som ikke var bekendt med rettigheden, har tilpasset deres service

for at opfylde lovens regler.

Samtidig udtrykkes der fra både borger- og samfundsperspektivet stor opbakning til,

at en sådan lov som handicapforskelsbehandlingsloven eksisterer; loven vurderes at

være vigtig og relevant. Således kan loven tænkes ”nedefra” for i ganske små skridt at

få en vis betydning. Det er dog en vigtig konklusion med evalueringen, at handicap-

forskelsbehandlingsloven ikke kan stå alene i udviklingen hen mod at skabe mere lige

muligheder for mennesker med handicap; der skal samtidig ske en udvikling i sam-

fundsbevidstheden omkring og villigheden til at skabe inklusion for alle.

Lovkendskabet er begrænset, mens de fleste ved, at diskrimination er forbudt

Evalueringen viser et begrænset kendskab til handicapforskelsbehandlingsloven. Ikke

kun blandt borgere og pårørende til borgere med handicap, men også blandt kom-

munale aktører og blandt fagpersoner med tæt berøring til mennesker med handicap,

er kendskabet begrænset. Dog er de fleste klar over, at diskrimination på grund af

handicap ikke er lovligt, og at vi i Danmark er forpligtet til at efterleve FN’s handicap-

konvention. Men viden om, hvad det konkret indebærer, at vi har en handicapfor-

skelsbehandlingslov, som vi samfundsmæssigt alle er underlagt, er i mange tilfælde

meget begrænset.

Handicapforskelsbehandlingsloven dækker samfundsdomæner bredt, og følgelig

rækker loven ind over områder, hvor andre love er i spil samtidig, herunder sundheds-

loven, serviceloven, forvaltningsloven mv. Det kan udfordre kendskabet til og anven-

delsen af handicapforskelsbehandlingsloven, at der ikke er tale om et skarpt afgræn-

set lovområde. Samtidig kan det anskues som en fordel, at loven netop dækker bredt

på forskellige samfundsdomæner og dermed er mere gennemgående gældende.

Blandt handicap- og interesseorganisationer er kendskabet til handicapforskelsbe-

handlingsloven lidt mere udbredt, idet 21 af de i alt 23 organisationer, som har del-

taget i evalueringens spørgeskemaundersøgelse, angiver at kende til loven overord-

net set. Lidt færre, nemlig 16 af 23 organisationer, angiver at have kendskab til de

specifikke bestemmelser i loven, mens 7 organisationer kun har et overfladisk kend-

skab eller slet ingen forståelse. Dette indikerer, at mens lovens eksistens er bredt

kendt, er der behov for øget oplysning om dens specifikke bestemmelser. Et be-

grænset lovkendskab kan have konsekvenser for organisationernes muligheder for

at kunne rådgive deres medlemmer effektivt og støtte borgere i at udnytte deres

rettigheder fuldt ud.

VIVE/2024 HR_302649

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Figur 1

Handicapforskelsbehandlingsloven har berøring til mange områder

med øvrig lovgivning i spil

Forvaltnings-

lov

Servicelov

Sundhedslov

Forskelsbe-

handlingslov

på arbejds-

markedet

Lov om forbud

mod forskels-

behandling

ppga.handicap

Folkeskolelov

Dagtilbudslov

Inklusionslov

Kilde:

VIVE

Begrænset antal klager får medhold, men gode eksempler på lokal håndtering

Antallet af klager, som er afgivet med afsæt i handicapforskelsbehandlingsloven, har

været stigende fra 2018 og frem. I alt har Ligebehandlingsnævnet, siden loven trådte i

kraft i 2018, behandlet 371 klager, som relaterer sig til lov om forbud mod forskelsbe-

handling på grund af handicap. Blandt disse har 37 klager fået medhold.

De klager, som har fået medhold, har i de fleste tilfælde handlet om adgangsbe-

grænsninger, fx i forbindelse med service- eller førerhunde. De klager, som

ikke

har

fået medhold, har blandt andet handlet om anvendelse og fortolkning af regler i an-

den lovgivning samt manglende tilgængelighed. En del indgivne klager er blevet af-

vist, allerede inden de er blevet overdraget til Ligebehandlingsnævnet, fordi klagerne

åbenlyst ikke vil få medhold. Nogle klager har manglet tilstrækkeligt grundlag for vur-

dering eller er blevet vurderet ikke at handle om forskelsbehandling på grund af han-

dicap. Det kan ses som et udtryk for, at borgere, som har klaget med afsæt i handi-

capforskelsbehandlingsloven, har fundet det uklart, hvornår der er grundlag for at

klage med afsæt i denne lov. Det er samtidig væsentligt at være opmærksom på, at

der vil være et stort mørketal af borgere, som oplever forskelsbehandling på grund af

VIVE/2024 HR_302649

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

deres handicap, men som ikke klager; eksempelvis fordi det virker uoverkommeligt at

klage, eller fordi borgere ikke er bevidste om deres rettigheder i denne sammenhæng.

En ikke uvæsentlig pointe fra evalueringen omfatter det faktum, at en klage med af-

sæt i handicapforskelsbehandlingsloven har en lang gennemsnitlig sagsbehandlings-

tid på lidt over et år, før afgørelsen omkring klagen falder. Flere af de interviewede

påpeger et stort behov for at løse problemet med den lange sagsbehandlingstid. End-

videre opleves hele processen med at klage svært ressourcekrævende for en stor

gruppe af mennesker med handicap.

Netop fordi klageprocesser kan opleves træge, viser borger- og interessentperspekti-

vet i evalueringen en tendens til at ”klare det lokalt”, når der opleves forskelsbehand-

ling på grund af handicap. Det kan dreje fx sig om, at en handicapforening hjælper

med at tage kontakt til en café, bar, restauration, butik eller andet og orienterer om,

at borgere uretmæssigt er blevet afvist ved indgangen på grund af medfølgende fø-

rer- eller servicehund. Der er også eksempler på, at borgeren selv eller dennes pårø-

rende enten i situationen eller efterfølgende tager kontakt til en samfundsinstitution,

butikskæde eller lignende og henviser til loven. Evalueringen peger i retning af, at så-

danne ”lokale håndteringer” oftest har et positivt udfald for både ”offer” og ”mod-

part”, som ofte ikke har været klar over lovmæssighederne omkring situationen.

Borgere med handicap mødes (fortsat) af fordomme og manglende lige

adgang

Evalueringen viser en række eksempler på områder, hvor borgere oplever sig forskels-

behandlet på grund af deres handicap, dvs. borgere og deres pårørende selv samt en

række organisationer med tæt kendskab til de forskellige borgergrupper med handi-

cap. Det gælder eksempelvis tilgængelighed i dele af restaurationer, kulturliv, offentlig

transport og i kontakten med sundhedssystemet eller forvaltninger. Mennesker med

fysiske funktionsnedsættelser, der er kørestolsbrugere, oplever, at de ikke kan an-

vende offentlig bustransport, fordi de ikke kan få kørestolen med i bussen, og menne-

sker med service- eller førerhunde, grundet eksempelvis PTSD, angst eller synsned-

sættelser, oplever sommetider manglende adgang til restaurationer, butikker, kon-

certsteder mv., hvor service- eller førerhunden afvises. I møder med ”systemet”, her-

under forvaltninger og sundhedsvæsenet, oplever nogle borgere, at en psykiatrisk di-

agnose kan udgøre en hæmsko for, at somatiske symptomer og sygdomme bliver ta-

get alvorligt og undersøgt på samme vis som for øvrige borgere, eller at deres forkla-

ringer om støttebehov ikke mødes med tilstrækkelig hjælp til at dække behovet.

Nogle borgere oplever endvidere at blive mødt med manglende forståelse og tilgæn-

gelighed, jf. borgerperspektiver, ofte grundet uvidenhed hos de pågældende fagper-

soner, borgerne er i kontakt med, andre gange grundet systemiske rammer eller reg-

ler, der kan spænde ben for en mere lige og værdig behandling. Samlet peger evalue-

VIVE/2024 HR_302649

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

ringen på, at der kan være strukturelle barrierer, som ligger til grund for den ulige ad-

gang til forskellige samfundsinstitutioner.

Handicapforskelsbehandlingsloven kan ikke stå alene, men må udgøre ét ele-

ment blandt mange

I bedste fald bevirker en lov, at en given (ulovlig og uønsket) handling begrænses el-

ler helt undgås. Hvad angår handicapforskelsbehandlingsloven viser evalueringen

imidlertid, at loven alene ikke kan modvirke al forskelsbehandling. Der skal andet og

mere til end lovgivning for at komme forskelsbehandling på grund af handicap til livs;

som en informant forklarer, er

”det godt, at vi har fået en lov, men vi kan ikke sanktio-

nere os til ligebehandling”.

Der peges eksempelvis på, at vidensopbygning, vidensud-

bredelse, aftabuisering omkring psykisk sygdom og alle former for handicap, udvik-

ling i samfundsdiskurser omkring målgruppen og livet med handicap, er greb og veje,

der sideløbende må følges for at modvirke forskelsbehandling. Loven skal anskues

som ét greb til at sikre juridiske rettigheder til mere ligebehandling for mennesker

med handicap.

Kravet om rimelig individuel tilpasning gælder kun for skoler og dagtilbud

I 2020 blev et ændringsforslag til loven vedtaget – et forslag, som betyder, at der på

skole- og dagtilbudsområdet (inkl. privatdrevne institutioner) findes en lovmæssig ret

til rimeligt individuel tilpasning i forhold til børn med handicap, som har behov for til-

pasning. At tilpasning skal være rimelig, betyder, at skole- eller dagtilbuddet ikke på-

lægges en uforholdsmæssig stor byrde i forbindelse med at fjerne barrierer for bar-

nets lige muligheder for deltagelse, og således at omkostningerne forbundet med til-

pasningen står mål med udbyttet heraf.

I evalueringen udtrykkes bredt set stor opbakning til ændringsforslaget, men også fra

mange sider en undren over, at tilpasningskravet ikke gælder bredere set end på

skole- og dagtilbudsområdet. Blandt de kommune- og tilbudsledere, som har indgået

i evalueringen, udtrykkes gennemgående en oplevelse af, at kravet om rimelig indivi-

duel tilpasning ikke har forårsaget en yderligere arbejds- eller ressourcebyrde, men

ligget fint i tråd med de udviklingstendenser, som skoler og dagtilbud allerede forin-

den arbejdede sig hen mod. Inklusionsdagsordenen og udviklingen i blandt andet an-

tallet af børn med forskellige adfærds- og opmærksomhedsforstyrrelser har alt sam-

men bevirket, at man allerede i årevis har været i gang med arbejdet omkring indivi-

duelle rimelige tilpasninger Det er dog samtidig en opmærksomhed i evalueringen, at

andre samtidige undersøgelser viser, hvordan mange børn, unge og forældre til disse

børn og unge oplever, at dagtilbud og skoler ikke formår at lave de nødvendige til-

pasninger for, at alle børn kan opleve sig inkluderet.

VIVE/2024 HR_302649

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Evalueringen har kun i begrænset omfang inddraget ”systemperspektiver” på andre

områder, fx på servicefagene og transportområdet. Her viser evalueringen, baseret på

enkelte interview med talspersoner for brancheforeninger og større transportselska-

ber, at man også på disse områder allerede arbejder med tilpasninger for at kunne til-

byde lige muligheder for mennesker med handicap. Ikke fordi, at der er lovmæssige

krav om tilpasninger, men for

”at følge med tiden”,

som en talsperson udtaler, og for

”øge kundekredsen”,

og fordi

”vi alle har nogen i vores netværk med særlige behov”.

Imidlertid viser interviews med talspersoner for brancheforeninger og større trans-

portselskaber, at der er systemiske og infrastrukturelle barrierer i forhold til at tilbyde

lige muligheder for alle borgere. Eksempelvis i transportøjemed, når busselskaber har

vanskeligt ved at løse tilgængeligheden til busser grundet ”lavpraktiske” barrierer som

høje kantstene og buschaufførers manglende mulighed for at forlade deres førersæde

for at hjælpe borgeren i kørestol. Eller når socialrådgiveren ikke kan bevilge en given

form for støtte til en borger, uagtet rådgiveren kan forstå borgerens behov, fordi

nogle regler og rammer ikke muliggør dette.

Det er væsentligt at gøre opmærksom på evalueringens begrænsninger, hvad angår

sådanne systemperspektiver. Handicapforskelsbehandlingsloven dækker bredt i hele

samfundet, mens evalueringens systemperspektiv kun dækker et lille udpluk af sam-

fundets institutioner.

Fakta om undersøgelsen

Evalueringen er bestilt af Social-, Bolig- og Ældreministeriet. Evalueringsarbejdet har fun-

det sted i perioden juni 2023 til juni 2024 og bygger på en analyse af:

▪

Kvalitative interviews og fokusgrupper med i alt 55 informanter, herunder borgere

samt pårørende til borgere med handicap, interesseorganisationer for mennesker med

handicap, serviceorganer omkring målgruppen, forvaltningsledere, styrelses- og

nævnsrepræsentanter, repræsentanter fra trafikselskaber og restauratørbranchefor-

eninger.

▪

En dokumentanalyse af klageindsigelser og afgørelser fra Ligebehandlingsnævnet med

baggrund i den specifikke lov.

▪

En survey blandt Danske Handicaporganisationers medlemsorganisationer.

▪

En gennemgang af national og international relevant litteratur.

VIVE/2024 HR_302649

SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 306: Oversendelse af evaluering af Lov om forbud mod forskelsbehandling pga. handicap, fra social- og boligministeren

Hovedresultater: Lov om forbud mod forskelsbehandling på grund af handicap

– Evaluering fra et borger- og samfundsperspektiv

VIVE/2024

HR_302649