Socialudvalget 2023-24
SOU Alm.del Bilag 284
Offentligt
2898338_0001.png
Til alle kommunalbestyrelser og regionsråd
Sagsnr.
2021 - 2063
Doknr.
580037
Dato
04-10-2022
Orientering om en række forhold vedr. hjælperordningerne efter
servicelovens §§ 95 og 96
Som opfølgning på de politiske drøftelser efter forespørgselsdebatten i
Folketinget (F
43)
den 1. juni 2021 om servicelovens hjælperordninger skal
Social- og Ældreministeriet herved præcisere en række forhold vedrørende
ordningerne med kontant tilskud til ansættelse af hjælpere efter servicelovens §
95 og borgerstyret personlig assistance (BPA) efter § 96.
Med vedtagelsen af vedtagelsesteksten
V 141,
som knytter sig til
forespørgselsdebatten F 43, tilkendegav Folketinget, at der skal værnes om
servicelovens hjælperordninger, så mennesker med omfattende hjælpebehov
kan få hjælp til at leve et selvstændigt liv på lige fod med andre. Folketinget
konstaterede, at der fra borgere, handicaporganisationer og andre
interessenter udtrykkes bekymring over, at hjælperordningerne er under pres.
Denne orienteringsskrivelse henvender sig til de 98 kommunalbestyrelser og
de fem regionsråd og præciserer personkredsen for hjælperordningerne,
udpegelsen af hjælpere som ledsagere, støtte til borgere med hjælperordninger
under indlæggelse på sygehuset samt udmåling af tilskud til dækning af
administrationsbidrag.
Hjælperordningernes formål
Det overordnede formål med servicelovens hjælperordninger er at skabe
grundlag for fleksible hjælperordninger, der tager udgangspunkt i borgerens
selvbestemmelse, så borgeren kan fastholde eller opbygge et selvstændigt liv.
I kraft af at hjælpen skal udmåles med det formål for øje, at borgeren skal have
mulighed for at leve et selvstændigt liv, og ved at de samme hjælpere udfører
al hjælp i ordningen, opnås der en fleksibilitet i ordningerne. Ved at borgeren
selv kan ansætte sine hjælpere, som potentielt kan være ansat hos borgeren i
flere år, skabes der en tryghed og kvalitet i hjælpen, bl.a. da hjælperen opnår
indgående kendskab til borgerens hjælpebehov. Servicelovens
hjælperordninger er helt særlige ordninger, da de bl.a. giver borgerne mulighed
for selv at styre hjælpen.
En borger over 18 år med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk
funktionsevne kan tildeles en ordning efter servicelovens § 95 om kontant
tilskud til ansættelse af hjælpere eller § 96 om borgerstyret personlig
assistance (BPA). For begge ordninger gælder, at de borgere, der har
ordningerne, har et massivt hjælpebehov i dagligdagen dette på grund af
fysisk, psykisk eller kognitiv funktionsnedsættelse, eller en kombination heraf.
Der er tale om to forskellige hjælperordninger, som dækker forskellige behov,
og hvortil der er knyttet forskellige betingelser. Men det overordnede formål
med begge ordninger er det samme – nemlig at skabe grundlag for fleksible
hjælperordninger, der tager udgangspunkt i borgerens selvbestemmelse, så
borgeren kan fastholde eller opbygge et selvstændigt liv.
1
 SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 284: Orientering om udsendelse af orienteringsskrivelse til kommunerne om præcisering af BPA-reglerne, fra social- og boligministeren
2898338_0002.png
Hjælperordningernes personkreds
Social- og Ældreministeriets tal viser, at der er sket et fald i tilgangen til
hjælperordningerne efter servicelovens §§ 95 og 96. Tallene er behæftet med
usikkerhed og er baseret på data fra 63 kommuner og viser dermed ikke det
fulde billede for alle landets kommuner. Ministeriet kender ikke årsagen til
udviklingen, men er bekendt med, at nogle borgere oplever, at det er blevet
sværere at få tilkendt en hjælperordning. På den baggrund skal det
understreges, at der ikke er sket ændringer i reglerne på området, som
indsnævrer personkredsen for hjælperordningerne. Social- og Ældreministeriet
vil derfor redegøre for personkredsen af borgere, som kan få tildelt en
hjælperordning efter §§ 95 og 96, hvis betingelserne herfor i øvrigt er opfyldt.
Personkredsen for ordningerne er borgere over 18 år. Der er ingen øvre
aldersgrænse, og kommunalbestyrelsen kan derfor også tilbyde ordningerne til
borgere over folkepensionsalderen.
Kontant tilskud til ansættelse af hjælpere
§ 95, stk. 1, er en undtagelsesbestemmelse, der kun kan anvendes, hvis
kommunalbestyrelsen ikke kan stille den nødvendige hjælp til rådighed efter
servicelovens §§ 83 og 84 om henholdsvis personlig og praktisk hjælp i
hjemmet m.v. og afløsning/aflastning. Kommunalbestyrelsen eller borgeren kan
dermed ikke frit vælge, om der skal udbetales et kontant tilskud efter § 95, stk.
1, eller gives naturalhjælp efter §§ 83 og 84. Det er en forudsætning, at
kommunalbestyrelsen sikrer, at ressourcerne løbende tilpasses til behovet for
personlig og praktisk hjælp.
Personkredsen for § 95, stk. 2, er borgere med betydeligt og varigt nedsat
fysisk eller psykisk funktionsevne, der har behov for personlig hjælp og pleje og
for støtte til løsning af nødvendige praktiske opgaver i hjemmet i mere end 20
timer ugentligt. I modsætning til efter stk. 1 kan personkredsen for stk. 2, selv
vælge, om de vil have udbetalt et kontant tilskud til hjælp, som den
pågældende selv antager, frem for at modtage hjælpen i form af naturalhjælp.
Bestemmelsen er rettet mod borgere, der, selv om der er tale om et større
hjælpebehov, ikke har et så omfattende og sammensat hjælpebehov, som
forudsættes efter servicelovens § 96, og hvor der er tale om ydelser, der ligger
inden for rammerne af servicelovens §§ 83 og 84. Der kan eksempelvis også
være tale om borgere, som har et omfattende behov for personlig og praktisk
hjælp, men hvor behovet for ledsagelse uden for hjemmet er begrænset og kan
dækkes gennem en ledsageordning efter servicelovens § 97.
Kommunalbestyrelsen kan desuden i særlige tilfælde vælge at udbetale
tilskuddet, jf. § 95, stk. 2, til en nærtstående person, som helt eller delvis
passer den pågældende efter § 95, stk. 3. Bestemmelsen er rettet mod de
situationer, hvor kommunalbestyrelsen skønner, at borgeren ikke selv vil være i
stand til at fungere hverken som arbejdsgiver eller arbejdsleder for hjælperne,
eksempelvis som følge af udviklingshæmning, hjerneskade eller kognitive
funktionsnedsættelser.
Borgerstyret personlig assistance
En ordning efter servicelovens § 96 om BPA er rettet mod borgere med
betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, der har et behov,
som gør det nødvendigt at yde denne ganske særlige støtte til pleje,
overvågning eller ledsagelse, for at kunne opbygge eller fastholde et
selvstændigt liv med mulighed for deltagelse i samfundslivet. Det vil normalt
sige borgere, som i høj grad er afhængige af hjælp til at udføre almindelige
daglige funktioner som eksempelvis madlavning, læsning, bad, skrive m.v., og
som har et omfattende behov for pleje, overvågning, ledsagelse eller praktisk
bistand.
Servicelovens § 96 er desuden som udgangspunkt rettet mod borgere med
mere massive og sammensatte hjælpebehov, hvor borgerens behov ikke kan
2
 SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 284: Orientering om udsendelse af orienteringsskrivelse til kommunerne om præcisering af BPA-reglerne, fra social- og boligministeren
2898338_0003.png
dækkes ved almindelig personlig og praktisk hjælp m.v. Det kan eksempelvis
skyldes, at der er tale om hjælpebehov, der ligger ud over, hvad der kan
imødekommes efter andre bestemmelser i serviceloven. Det kan f.eks. være
behov for hjælp til mange eller mere spredte opgaver i løbet af døgnet, hvor det
er en forudsætning for en selvstændig livsførelse, at hjælperne er til stede for.
Det særlige hjælpebehov kan også f.eks. have baggrund i, at den hjælp, der er
behov for, har en så personlig karakter, at det er væsentligt selv at kunne
sammensætte sit hjælperkorps. Det kan være, at borgerens behov er så
specifikke og personlige, at de forudsætter individuel oplæring af hjælperne,
f.eks. af hensyn til forflytning, placering i kørestol, betjening af særligt indrettet
bil eller lift eller kendskab til respirator eller mavesonde og hygiejne i den
forbindelse.
Endelig kan det være afgørende for borgeren, at hjælpen skal ydes på
bestemte tidspunkter i forhold til at få borgerens dagligdag til at fungere i
forhold til børn, arbejdsliv, herunder sikkerhed for overholdelse af mødetider,
uddannelse, fritidsliv m.v. Det at have ansvaret for et eller flere mindre børn,
som borgeren bor sammen med, kan også i sig selv være tilstrækkeligt, selv
om borgeren kun i meget begrænset omfang kan påtage sig noget af det
praktiske selv.
Det skal understreges, at ovenstående eksempler ikke udgør en udtømmende
opremsning, men at kommunalbestyrelsen skal tage udgangspunkt i den
enkelte borgers behov for hjælp.
Kommunalbestyrelsen kan desuden vælge at tilbyde en ordning efter § 96, stk.
3, til borgere, der normalt ikke er omfattet af personkredsen for hjælp efter §
96, når kommunalbestyrelsen vurderer, at BPA er den bedste mulighed for at
yde en sammenhængende og helhedsorienteret hjælp til borgeren.
Bestemmelsen kan være relevant at anvende til borgere, som har et mindre
omfattende men sammensat hjælpebehov, der dækkes efter en række
bestemmelser, for at sikre at de får en sammenhængende hjælp. Det
bemærkes, at kommunalbestyrelsen ikke har pligt til at tilbyde BPA efter § 96,
stk. 3. Hvis kommunalbestyrelsen generelt beslutter at anvende
bestemmelsen, vil en afgørelse om ikke at anvende § 96, stk. 3, i en konkret
sag kunne påklages. Kommunalbestyrelsens beslutning om at fravælge § 96,
stk. 3, i den konkrete sag vil således være en afgørelse i forhold til borgeren.
Hvis kommunalbestyrelsen generelt fravælger at anvende servicelovens § 96,
stk. 3, vil en sådan beslutning relatere sig til fastlæggelsen af kommunens
generelle serviceniveau. Efter retssikkerhedslovens § 60, stk. 3, kan en sådan
beslutning ikke indbringes for en anden administrativ myndighed.
Afslutningsvist skal det understreges, at der ikke er fastsat begrænsninger for,
hvilke former for funktionsnedsættelser der kan være omfattet af hjælp efter
servicelovens §§ 95 og 96. Det vil altid bero på en konkret og individuel
vurdering, om borgeren er omfattet af personkredsen og opfylder betingelserne
for at modtage hjælp efter én af de to bestemmelser. Borgere, der modtager
hjælp efter §§ 95 eller 96, kan derfor både være borgere med en fysisk
funktionsnedsættelse, herunder også respiratorbrugere, men der kan også
være tale om borgere med hjerneskade, sensoriske eller kognitive
funktionsnedsættelser m.v.
Der kan læses mere om hjælperordningernes personkreds i kapitel 2 i
vejledning om kontant tilskud til ansættelse af hjælpere og borgerstyret
personlig assistance.
Udpegning af hjælpere som ledsagere
Social- og Ældreministeriet er blevet gjort opmærksom på, at nogle borgere,
som både har en ordning med kontant tilskud til ansættelse af hjælpere efter
3
 SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 284: Orientering om udsendelse af orienteringsskrivelse til kommunerne om præcisering af BPA-reglerne, fra social- og boligministeren
2898338_0004.png
servicelovens § 95 og en ledsageordning efter § 97, oplever at få afslag, når de
vil udpege en af deres hjælpere til også at være ledsager.
I den forbindelse skal Social- og Ældreministeriet understrege, at hjælp efter §
95 kan kombineres med andre former for hjælp, som f.eks. ledsageordning
efter servicelovens § 97 til dækning af behovet for ledsagelse til aktiviteter
uden for hjemmet.
En borger, som er berettiget til ledsagelse efter servicelovens § 97, har ret til
selv at udpege en person til at udføre opgaven. Herefter skal
kommunalbestyrelsen godkende og ansætte den udpegede person. I
udgangspunktet kan der ikke ske ansættelse af personer med en meget nær
tilknytning til borgeren. Dette skyldes, at ledsageordningen skal dække
ledsagelse, der ligger ud over den ledsagelse, som en ægtefælle eller andre
med nær tilknytning til brugeren ellers yder.
Hvis en borger, som er tilkendt støtte efter §§ 95 og 97, ønsker at udpege en
person til ledsagelse, som samtidig er ansat som hjælper i borgerens
hjælperordning, er der efter lovgivningen ikke noget til hinder for, at
kommunalbestyrelsen godkender og ansætter den pågældende person til at
varetage ledsageopgaven, medmindre den pågældende har en nær tilknytning
til borgeren.
I forhold til borgere, der modtager BPA efter servicelovens § 96, bemærkes
afslutningsvis, at de forudsættes at få hele behovet for ledsagelse udmålt efter
denne bestemmelse, eftersom udgangspunktet for udmålingen af hjælp efter §
96 normalt er, at udmålingen skal dække alle borgerens behov for personlig og
praktisk hjælp, overvågning og ledsagelse.
Der kan læses mere om ledsagelse i afsnit I i
vejledning om ledsageordning,
kontaktperson til døvblinde, funktionsevnemetoden, beskyttet beskæftigelse og
aktivitets- og samværstilbud.
Støtte til borgere med funktionsnedsættelse under indlæggelse på
sygehuset
Social- og Ældreministeriet er blevet gjort opmærksom på, at
sygehuspersonalet i nogle tilfælde ikke har ressourcer og/eller specifik viden til
at levere den fornødne støtte til borgere med hjælperordninger, som under
indlæggelse ikke har deres faste hjælpere med.
Social- og Ældreministeriet ønsker, efter aftale med Sundhedsministeriet, på
denne baggrund at indskærpe reglerne for regionsrådene og
kommunalbestyrelserne og tydeliggøre lovgivningen på de to områder.
Derudover vil Social- og Ældreministeriet over for kommunalbestyrelserne
præcisere reglerne om frakendelse af en hjælperordning under borgerens
indlæggelse.
Social- og Ældreministeriet skal indledningsvist gøre opmærksom på, at alle
regioner og kommuner har indgået aftaler om, hvordan parterne skal
samarbejde, når borgere med funktionsnedsættelser, herunder borgere med
hjælperordninger efter servicelovens §§ 95 og 96 indlægges. Aftalerne er
forskellige i deres udformning, men tydeliggør, hvilken dialog parterne bør have
forud for borgerens indlæggelse, samt hvilken myndighed, der har ansvar for at
yde borgeren praktisk hjælp under indlæggelsen.
Det følger af princippet om sektoransvar, at den offentlige myndighed, der
udbyder en ydelse eller en service, også er ansvarlig for, at den pågældende
ydelse er tilgængelig for borgere med nedsat funktionsevne. Det er derfor
regionsrådets opgave at stille det nødvendige personale til rådighed ved
gennemførelsen af behandlinger på sygehuset. Det betyder, at det er
sundhedsvæsenet, der er ansvarlig for at tilbyde borgeren den rette og
4
 SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 284: Orientering om udsendelse af orienteringsskrivelse til kommunerne om præcisering af BPA-reglerne, fra social- og boligministeren
2898338_0005.png
nødvendige behandling og hjælp i forbindelse med en indlæggelse på
sygehuset.
Sundhedsministeriet oplyser, at det er op til sygehuset f.eks. at fremskaffe en
tolk til brug for kommunikationen med patienter, som på grund af omfattende
funktionsnedsættelser har kommunikative udfordringer, eller patienter, der har
et hørehandicap i en grad, der medfører, at de har behov for en tolk, for at
kunne kommunikere med andre. Sygehuset stiller desuden sædvanlige
hjælpemidler til rådighed for indlagte patienter. I det tilfælde at en borger med
en hjælperordning indlægges, skal sygehuset ligeledes stille den nødvendige
hjælp og pleje til rådighed under patientens indlæggelse, herunder hjælp til at
udføre opgaver, som en patient uden en funktionsnedsættelse selv ville skulle
varetage under indlæggelsen.
Ankestyrelsen har yderligere i
principmeddelelse 66-16
fastslået, at
kommunalbestyrelsen ikke er forpligtet til at yde støtte efter servicelovens § 96
om BPA ved borgerens indlæggelse og behandling m.v. på et sygehus.
Tilsvarende har kommunalbestyrelsen ikke pligt til at yde støtte efter
servicelovens § 95 om kontant tilskud til ansættelse af hjælpere ved borgerens
indlæggelse og behandling m.v. på et sygehus. Det fremgår af
principmeddelelsen, at kommunalbestyrelsen dog kan fastsætte et
serviceniveau, der giver mulighed for, at borgeren medtager sine hjælpere ved
behandling på sygehuset. Der kan være særlige behov hos borgeren omkring
eksempelvis kommunikation, som kan nødvendiggøre, at hjælperteamet også
under indlæggelse kan yde støtte til borgeren.
Der skal i alle tilfælde, hvor en borger med en hjælperordning indlægges,
foretages en konkret og individuel vurdering af spørgsmålet om opsigelse af
hjælpere. Kommunalbestyrelsen skal således vurdere, om det er
hensigtsmæssigt at opsige hjælpere i forbindelse med f.eks. kortere eller
længere hospitalsindlæggelser under hensyntagen til, at borgeren kan
bibeholde et stabilt hjælperteam under og efter endt indlæggelse.
Det skal i denne forbindelse understreges, at kommunalbestyrelsen ikke må
nedsætte eller frakende hjælp efter servicelovens §§ 95 eller 96 uden at træffe
en begrundet afgørelse herom. Det følger af servicelovens § 3 a, at der gælder
et varsel på mindst 14 uger, hvis kommunalbestyrelsen træffer afgørelse om
nedsættelse eller frakendelse af bevilget hjælp efter servicelovens §§ 95 eller
96. I disse varslingssager har Ankestyrelsen otte uger til at behandle klagen,
hvis kommunalbestyrelsens afgørelse påklages.
Varsling efter servicelovens § 3 a gælder ved nedsættelse eller frakendelse af
hjælp efter §§ 95 og 96, men det er muligt for kommunalbestyrelsen at sætte
en hjælperordning i bero under borgerens indlæggelse uden det nævnte varsel.
I disse tilfælde fortsætter hjælperordningen uændret ved borgerens
udskrivelse. Det skal dog understreges, at kommunalbestyrelsen ikke må have
en praksis, hvor de sætter skøn under regel og pr. automatik stiller en
hjælperordning i bero, når en borger indlægges.
Der kan læses mere om aftalerne mellem regionerne og kommunerne om
samarbejdet, når en borger med en hjælperordning indlægges, i afsnit 2.3.3 i
KL’s vejledning om BPA og kontant tilskud til ansættelse af hjælpere.
Samarbejdsaftalerne kan findes her:
Aftale mellem Region Hovedstaden og
kommunerne, aftale mellem Region Sjælland og kommunerne, aftale mellem
Region Midtjylland og kommunerne, aftale mellem Region Syddanmark og
kommunerne
og
aftale mellem Region Nordjylland og kommunerne.
Udmåling af tilskud til dækning af administrationsbidrag
Social- og Ældreministeriet er blevet gjort opmærksom på, at de foreninger og
virksomheder, der varetager arbejdsgiverfunktionerne i ordningerne oplever, at
5
 SOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 284: Orientering om udsendelse af orienteringsskrivelse til kommunerne om præcisering af BPA-reglerne, fra social- og boligministeren
2898338_0006.png
kommunerne udmåler lavere tilskud til administrationsbidrag. Dette gør det
vanskeligt for firmaerne og foreningerne at sikre en sikker økonomisk drift.
Af Ankestyrelsens praksisundersøgelse om ordningerne efter §§ 95 og 96 fra
februar 2019 fremgår det bl.a., at knap halvdelen af kommunerne har faste
administrationsbidrag, som spænder mellem tre og 17 kr. pr. udmålt time. I
flertallet af disse kommuner udgør bidraget typisk fem kroner i timen.
På den baggrund ønsker Social- og Ældreministeriet at klargøre lovgivningen
på området. Det gælder, at når borgeren (eller en nærtstående) overfører sit
tilskud i en ordning efter servicelovens §§ 95 eller 96 til en forening eller privat
virksomhed, skal kommunen udmåle et tilskud til dækning af udgifter forbundet
med foreningens eller virksomhedens varetagelse af arbejdsopgaverne (det
såkaldte administrationsbidrag).
Det følger af § 8 i bekendtgørelse om udmåling af tilskud til ansættelse af
hjælpere og borgerstyret personlig assistance efter lov om social service
(udmålingsbekendtgørelsen), at kommunalbestyrelsen skal udmåle et tilskud til
særlige opgaver forbundet med at være arbejdsgiver, herunder omkostninger
ved
1) ansættelses- og afskedigelsesprocedurer i forhold til hjælpere,
2) oplæring og vejledning af borgeren i de opgaver, der følger af at
modtage hjælp i form af kontant tilskud til ansættelse af hjælpere eller
borgerstyret personlig assistance,
3) bistand til borgeren med rekruttering af hjælpere m.v.,
4) i et vist omfang at medvirke til at sikre vikardækning,
5) lønadministration m.v. og
6) regnskab, ledelse og kontorhold inklusive afledte omkostninger til IT,
husleje m.v.
Udmålingen af tilskud til dækning af administrationsbidraget skal foretages ud
fra en konkret og individuel vurdering i hver enkelt ordning efter §§ 95 og 96.
Der kan læses mere om udmåling af administrationsbidrag i
bekendtgørelse
om udmåling af tilskud til ansættelse af hjælpere og borgerstyret personlig
assistance efter lov om social service
og i
vejledning om kontant tilskud til
ansættelse af hjælpere og borgerstyret personlig assistance.
Med venlig hilsen
Astrid Krag
Social- og ældreminister
6