SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 23: Analyse om lempelse af elafgift for varmepumper

Skatteudvalget 2023-24
SAU Alm.del Bilag 23
Offentligt

September 2023

Lempelse af elafgift for

varmepumper

Analyse med ophæng i

Aftale om vinterhjælp

af 23. sep-

tember 2022

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 23: Analyse om lempelse af elafgift for varmepumper

Side 2

1. Indledning

Nærværende analyse undersøger muligheden for at lempe elafgiften for varmepumper.

Analysen har ophæng i

Aftale om vinterhjælp,

der blev indgået af Socialdemokratiet,

Venstre, Socialistisk Folkeparti, Radikale Venstre, Enhedslisten, Det Konservative Folke-

parti, Danmarksdemokraterne, Alternativet og Moderaterne den 23. september 2022.

Af aftalen fremgår: “Aftalepartierne

er enige om frem mod årsskiftet at undersøge for-

dele og ulemper ved fra 2024 at lempe elafgiften for varmepumper - også for hushold-

ninger, der kun har varmepumper som supplerende varmekilde. Det vil kunne under-

støtte forsyningssikkerheden og konvertering til billig og grøn varme. Helårsboliger såvel

som sommerhuse vil, hvis ordningen gennemføres, kunne opnå en nedsat elvarmeafgift

på 0,8 øre pr. kWh for alt elforbrug, der overstiger 4.000 kWh, hvis boligen er opvarmet

med el eller med varmepumpe som supplerende varmeinstallation.”.

Analysen er af-

grænset til at undersøge muligheden for at lempe elafgiften for husholdninger.

Overordnet konkluderes det på baggrund af analysen, at der ikke arbejdes videre med

en særskilt lempelse af elafgift for varmepumper. Det skal ses i sammenhæng med føl-

gende:

Forslaget vil være forbundet med væsentlige udfordringer med kontrol.

Forslaget vil være forbundet med væsentlige udfordringer med implemente-

ring.

Hvis hensigten er at fremme elektrificering, herunder overgang fra gas- og olieopvarm-

ning til elopvarmning i husholdninger, anbefales i stedet en generel nedsættelse af sat-

sen for elafgiften. En sådan løsning vil indebære, at det ikke kun er husstande med el-

varme, der får lav eller ingen afgift for det almindelige elforbrug. Endvidere vil en gene-

rel afgiftsnedsættelse ikke indebære samme udfordringer med kontrol og implemente-

ring.

En generel lempelse af elafgiften kræver dog finansiering. En varig nedsættelse til fx

EU’s minimumssats på 0,8 øre pr. kWh fra 2024 indebærer således et mindreprovenu

efter adfærd og tilbageløb på ca. 7 mia. kr. i 2024 faldende til ca. 5,4 mia. kr. i 2030

(2023-priser), da elafgiften er faldende i denne periode. Nedsættelsen af elafgiften vil

være generel og således ikke målrettet husholdninger med gas som primær opvarm-

ningskilde.

En alternativ model vil være at lempe elafgiften for alt elforbrug over 4.000 kWh. Der-

med vil der ikke være udfordringer med administration og kontrol. Forslaget skønnes at

indebære et mindreprovenu efter tilbageløb og adfærd på ca. 1,1 mia. kr. i 2030. Model-

len vil dog alene indebære en lempelse for husholdninger med et stort elforbrug, herun-

der til fx supplerende varmepumper, elbil, sauna og swimmingpool.

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 23: Analyse om lempelse af elafgift for varmepumper

Side 3

Hvis der er et særligt ønske om at udbrede netop varmepumper, vil der, i tillæg til en ge-

nerel nedsættelse af elafgifter, kunne ses yderligere på mulighederne for statsligt til-

skud til varmepumper.

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 23: Analyse om lempelse af elafgift for varmepumper

Side 4

2. Gældende regler

Elopvarmede helårsboliger og sommerhuse kan med de gældende regler opnå en ned-

sat elafgift

–

også kaldet elvarmeafgift

–for

elforbrug, der overstiger 4.000 kWh årligt.

Elvarmeafgiften er på 0,8 øre pr. kWh. Den almindelige elafgift er i andet halvår 2023 på

69,7 øre pr. kWh, men er i første halvår 2023 midlertidigt lempet til 0,8 øre pr. kWh.

Opnåelse af elvarmeafgiften forudsætter, at boligenheden er registreret i Bygnings- og

Boligregistret (BBR) med elektricitet i kategorien opvarmningsmiddel, der dækker over

den primære varmeinstallations opvarmningsmiddel. Den primære varmeinstallation vil

i dette tilfælde oftest være registreret som enten eloovne/elpaneler (elradiatorer) eller

varmepumpe. Endvidere skal bygningen af den relevante elhandelsvirksomhed være re-

gistreret som havende elvarme i Energinets DataHub.

Begge dele er relativt nemt for myndighederne at administrere og kontrollere. Det er li-

geledes muligt at undersøge, hvorvidt boligen er tilknyttet fjernvarme eller naturgas, og

derved kontrollere, om oplysningerne i BBR stemmer overens med den faktisk opvarm-

ningsform.

Myndighederne har alene kendskab til husholdningernes samlede elforbrug. Der er der-

for fastsat en grænse på 4.000 kWh årligt, der afgør, hvor meget af elforbruget, der på-

lægges almindelig elafgift, og hvor meget der pålægges nedsat elafgift. Grænsen er fast-

sat som en administrativ simpel måde at differentiere mellem el anvendt til henholdsvis

varme og til almindeligt elforbrug såsom lys og elektronik.

Grænsen er fastsat, så den svarer til en gennemsnitlig husholdnings årlige forbrug af el

til andet end varme. Hvis en husstand med elopvarmning anvender mere end 4.000

kWh årligt til el til andet end varme, vil dette forbrug også blive pålagt den lave elvarme-

afgift, også selv om der reelt ikke er tale om forbrug til elvarme.

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 23: Analyse om lempelse af elafgift for varmepumper

Side 5

3. Mulighed for at lempe

elafgiften for varme-

pumper

3.1 Forståelse af initiativet

Af aftalen om vinterhjælp fremgår, at hvis initiativet gennemføres, vil helårsboliger og

sommerhuse kunne opnå en elvarmeafgift på 0,8 øre pr. kWh for alt elforbrug, der over-

stiger 4.000 kWh, hvis boligen er opvarmet med el eller med varmepumpe som supple-

rende varmeinstallation. For husstande med el, herunder varmepumper, som primær

opvarmningskilde er dette allerede tilfældet,

jf. afsnit 2.

Det lægges til grund, at det i aftalen ønskes, at der undersøges en mulig ny lempelse for

varmepumper som supplerende varmekilde. Elradiatorer som supplerende varmekilde

vil således ikke være omfattet. Ordningen kan dermed sidestilles med et teknologibe-

stemt tilskud.

Det kan ikke udelukkes, at det ikke vil være foreneligt med statsstøttereglerne og ener-

gibeskatningsdirektivet at differentiere elafgiftslempelsen, så den kun omfatter supple-

rende elvarmepumper. Det vil kræve nærmere dialog med EU-Kommissionen at afklare,

om en sådan differentiering af elafgiften kan vurderes forenelig med EU-retten.

3.2 Sammenhæng med BBR

Hvis der skal gives mulighed for, at også husstande med varmepumpe som supplerende

varmekilde skal betale elvarmeafgift i stedet for den højere almindelige elafgift, vil det

bl.a. forudsætte, at der i BBR-registreringerne for en husstand er registreret varme-

pumpe som supplerende varmeinstallation.

I dag er der i BBR kun mulighed for at registrere én supplerende varmeinstallation, hvor-

for der ikke er mulighed for at registrere fx både en brændeovn og en supplerende var-

mepumpe som supplerende varmeinstallation. Dette vil potentielt skulle justeres, så-

fremt det besluttes at arbejde videre med initiativet,

jf. afsnit 3.7.

For at sikre, at en lempelse er i tråd med aftalens intentioner, bør den kun omfatte var-

mepumper med el som drivmiddel. I BBR er der i dag for primære varmeinstallationer

mulighed for at anføre fx el eller flydende brændsel (olie, petroleum og flaskegas) som

opvarmningsmiddel for en varmepumpe. Der er i dag i BBR ikke mulighed for at indtaste

opvarmningsmiddel for en supplerende varmeinstallation, og dette vil derfor potentielt

skulle tilføjes.

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 23: Analyse om lempelse af elafgift for varmepumper

Side 6

3.3 Formodet utilsigtede konsekvenser af initiativet

En lempelse vil betyde, at alt forbrug over 4.000 kWh årligt vil være omfattet af den

nedsatte elvarmeafgift, hvis en husholdning har en varmepumpe som supplerende var-

mekilde. Husholdningens elforbrug til andre aktiviteter end opvarmning, herunder fx el-

bil, sauna og swimmingpool, vil således også være omfattet af den lave elvarmeafgift,

hvis der er registreret en (eldreven) varmepumpe som supplerende varmeinstallation.

Dette må formodes at være en utilsigtet konsekvens af lempelsen.

Supplerende varmepumper har relativt lave indkøbs- og opstillingsomkostninger. En var-

mepumpe kan fx fås til godt 9.000 kr. inkl. monteringsomkostninger. Der vil for nogle

husholdninger således være incitament til at indkøbe en sådan for at opnå den lave el-

varmeafgift for alt elforbrug over 4.000 kWh. Incitamentet ville dog være større, hvis el-

radiatorer også omfattes af lempelsen, da udgifterne til indkøb og opsætning af disse er

lavere end til varmepumper. Eksempelvis kan en vægmonteret elradiator købes for un-

der 500 kr., mens en fritstående elradiator, der ikke indebærer udgifter til opsætning,

kan erhverves for ca. 200 kr.

3.4 Kontrol

Det vil som udgangspunkt ikke være muligt at kontrollere, om en supplerende varme-

pumpe benyttes. Skattestyrelsen har således ikke hjemmel til at kontrollere hos private

aftagere af elektricitet, ligesom kontrol vil være ressourcekrævende.

For husstande registreret med el som opvarmningsmiddel for deres primære varmein-

stallation antages den manglende kontrol at være uproblematisk, da der formodes at

være et varmebehov, og varmekilden derfor må antages reelt at blive benyttet. For sup-

plerende varmekilder vil der dog også uden at have et behov for varme fra varmepumpe

være incitament til at indkøbe en varmepumpe for at opnå den lave elvarmeafgift for alt

elforbrug over 4.000 kWh. Dette må formodes at være en utilsigtet konsekvens af lem-

pelsen.

Selv om lempelsen kun omfatter varmepumper, vil det endvidere ikke være muligt at

kontrollere, om der i en husstand benyttes en luft-til-luft-varmepumpe eller elradiato-

rer. Det vil på samme vis ikke være muligt at kontrollere, hvorvidt der er tale om en var-

mepumpe, der drives af el eller flydende, fossilt brændsel.

Endvidere vil det ikke være muligt at kontrollere, om der overhovedet er opsat en sup-

plerende varmekilde.

Foruden ovennævnte konsekvenser, der formodes at være utilsigtede, vil der være be-

tydelige udfordringer med implementering af lempelsen,

jf. afsnit 3.7.

3.5 Provenuvirkning

En de facto afgiftslempelse for alt elforbrug over 4.000 kWh skønnes med betydelig

usikkerhed at medføre et umiddelbart mindreprovenu på op til ca. 1,0 mia. kr. i 2024

faldende til ca. 0,8 mia. kr. i 2030, da elafgiften falder fra 70,2 øre pr. kWh i 2024 til 55,3

øre pr. kWh i 2030,

jf. tabel 1.

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 23: Analyse om lempelse af elafgift for varmepumper

Side 7

Der er betydelig usikkerhed om adfærdseffekterne, herunder om lempelsen reelt vil in-

debære et skift fra anden varme til varmepumper, eller om lempelsen i stedet vil be-

tyde, at husholdningernes elforbrug generelt stiger,

jf. ovenfor.

Det er i beregningen lagt til grund, at alle med et elforbrug over 4.000 kWh pr. år uaf-

hængigt af primær opvarmningskilde registreres med varmepumpe som supplerende

varmeinstallation i BBR og dermed vil være omfattet af lempelsen. Denne antagelse vil

medføre et overkantsskøn, og skønnet kan betragtes som potentialet, hvis alle med et

elforbrug over 4.000 kWh erhverver sig en varmepumpe og derved opnår afgiftsfritagel-

sen. I praksis vil alle formentlig ikke gøre det. Ved et forbrug på fx 6.000 kWh årligt og

køb af en varmepumpe til 9.000 kr. vil varmepumpen være tjent ind efter 5,5 år.

Et øget elforbrug som følge af lempelsen vil ikke påvirke provenuet nævneværdigt, da et

ekstra elforbrug har en lav elafgift på 0,8 øre pr. kWh.

I det omfang husholdningerne får en større del af deres varmebehov opfyldt via nye var-

mepumper, vil der være et yderligere mindreprovenu fra afgiftsbelagt fossil varme, der

fortrænges. Antages det, at varmepumper fortrænger fx 20 pct. af de omfattede hus-

holdningers varme, hvoraf 50 pct. skønnes at være fossil varme, vil det medføre et yder-

ligere mindreprovenu på ca. 0,3 mia. kr. Det samlede mindreprovenu efter adfærd og

tilbageløb skønnes da meget usikkert at udgøre ca. 1,3 mia. kr. i 2024 faldende til 1,1

mia. kr. i 2030. Er fortrængningen større, vil mindreprovenuet ligeledes være større.

Tabel 1. Provenuvirkning af initiativet

Mia. kr. (2023-niveau)

Umiddelbart mindreprovenu

Mindreprovenu efter

tilbageløb

Mindreprovenu efter

tilbageløb og adfærd

2024

1,0

1,3

2025

0,9

1,2

2026

0,9

1,2

2027

0,9

1,2

2028

0,9

1,2

2029

0,9

1,2

2030

0,8

1,1

Anm.: Der er taget udgangspunkt i en opgørelse af elvarmeforbrug i 2015 for henholdsvis helårsboliger og sommerhuse på

baggrund af lovmodelberegninger på en fuldtælling af befolkningen og data fra elmålere i 2015. Elforbruget er fremskrevet

med en konstant vækstrate. Skønnene indeholder en betydelig usikkerhed. Initiativet forventes at bidrage til et øget elfor-

brug, men forventes ligeledes at fortrænge fossil varme. Der er tale om et overkantsskøn for den mængde el, der bliver

omfattet af den lave elvarmesats. Det er beregningsmæssigt antaget, at halvdelen af husholdninger har fossil varme, hvor

20 pct. af varmen erstattes af elvarme.

Kilde: Skatteministeriet.

3.6 Alternative udformninger af initiativet

3.6.1 Muligheden for at begrænse lempelsen til gasfyrede hushold-

ninger

Det kan overvejes at begrænse lempelsen til alene at omfatte husholdninger med gas-

fyr, der får installeret en supplerende elvarmepumpe. Dette kan være relevant, hvis der

af hensyn til forsyningssikkerhed ønskes at give incitament til begrænsning af gasforbru-

get og hjælp til gasopvarmede husholdninger.

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 23: Analyse om lempelse af elafgift for varmepumper

Side 8

Denne indretning af lempelsen vil dog indebære de samme utilsigtede konsekvenser og

kontroludfordringer,

jf. afsnit 3.3 og 3.4,

samt betydelige implementeringsmæssige ud-

fordringer,

jf. afsnit 3.7.

Desuden vil der skulle tages stilling til, om husholdninger med fjernvarme, der delvist

produceres via naturgas, skal omfattes. Dette vil være vanskeligt at administrere, da de

enkelte fjernvarmeværkers kilder til varmeproduktion må forventes at variere over tid.

Dertil kommer, at det ikke kan udelukkes, det ikke vil være foreneligt med statsstøtte-

reglerne og energibeskatningsdirektivet alene at give gasfyrede husholdninger adgang

til ordningen. En tilsvarende ordning for oliefyr vil sandsynligvis indebære en større CO

reduktion pr. fyr, hvormed der ikke vil være nogen klimamæssig begrundelse for at favo-

risere gasopvarmning.

3.6.2 Krav om bimålere

Det kan overvejes at stille som krav for opnåelse af lempelsen, at der anvendes målere

til de forskellige varmekilder. Dette vil i teorien betyde, at der kan differentieres mellem

el anvendt til henholdsvis varme og almindeligt elforbrug.

Det vil dog ikke være muligt for Skatteforvaltningen at kontrollere, om fx almindeligt el-

forbrug bliver tilkoblet måleren til den supplerende varmepumpe. Denne indretning af

lempelsen vil derfor også indebære en de facto afgiftsnedsættelse for det almindelige

elforbrug og dermed i praksis samme utilsigtede konsekvenser,

jf. afsnit 3.3,

foruden

betydelige implementeringsmæssige udfordringer,

jf. afsnit 3.7.

3.7 Implementering

Energinet har oplyst, at deres DataHub ikke vil kunne håndtere lempelsen rent perfor-

mancemæssigt, da deres DataHub ikke vil kunne foretage beregningen på alle måle-

punkter. Der vil derfor som udgangspunkt skulle implementeres en ny teknisk løsning.

Implementering forventes at have en vis tidshorisont.

Skatteforvaltningen vurderer ikke, at lempelsen kan implementeres og administreres af

Skatteforvaltningen, før den kan it-understøttes i Energinet. Afregning af elafgift beror på

nuværende tidspunkt på data i Energinets DataHub, som net- og transmissionsvirksom-

heder bruger som grundlaget for deres opkrævning af elafgift for de enkelte målepunkter.

Uden data fra målepunkterne, som viser, hvornår forbruget overstiger 4.000 kWh, vil det

ikke være muligt administrativt at understøtte afregning for net- og transmissionsselska-

berne og Skattestyrelsen. Skattestyrelsen har ikke data om forbruget hos målepunkterne

og kan således ikke understøtte denne opgave, når data ikke kan findes i DataHub.

Skattestyrelsen bemærker, at elafgiftssystemet er bygget op om

“engrosmodellen”, hvor

det er net- og transmissionsselskaber, som ved brug af DataHub sikrer afregning af elafgift

til staten. Når Datahub ikke kan håndtere opgaven, er det ikke muligt at opkræve elafgif-

ten gennem den almindelige systematik.

Skattestyrelsen vurderer på det foreliggende grundlag, at det ikke vil være muligt at ud-

arbejde en model for afregning, der sker uden for DataHub eller lignende systemer, som

håndteres af Energinet.

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 23: Analyse om lempelse af elafgift for varmepumper

Side 9

Vurderingsstyrelsen bemærker, at der i BBR i dag ikke foretages en stringent og systema-

tisk registrering af varmepumper som supplerende varmekilde, hvorfor de nuværende

oplysninger ikke vurderes brugbare. Muligheden eksisterer, men hvis oplysningen skal

kunne bruges fremover og mere konsekvent, vil det kræve visse systemtilpasninger

–

muligvis også tilpasning af regelgrundlaget bag registreringen. Udgifter og tidshorisont

herfor vil skulle afdækkes nærmere, såfremt det besluttes at arbejde videre med lempel-

sen.

Vurderingsstyrelsen vurderer, at såfremt man arbejder videre med lempelsen, kan der

være ændringer i forhold til kommunernes opgaver i relation til registrering og behand-

ling af oplysninger i BBR

–

afhængigt af hvordan initiativet udmøntes.

3.7.1 Administrative konsekvenser

Skattestyrelsen kan ikke, inden den tekniske løsning hos Energinet er fastlagt, vurdere de

administrative konsekvenser forbundet med lempelsen.

Hvis der arbejdes videre med initiativet, og der i forbindelse hermed skal foretages sy-

stemtilpasninger i BBR, kræver det inddragelse af Vurderingsstyrelsen, der er myndighed

for BBR. Udgifter til systemomlægning vil være meget afhængige af implementeringens

kompleksitet og hastighed. Hvis udgiften bliver for stor, kan det blive vanskeligt at afholde

den inden for rammerne af den eksisterende BBR-økonomi.

Det skal yderligere afdækkes, hvor store merudgifter til BBR-registreringer initiativet vil

medføre i kommunerne. Det er muligt at tilføje et nyt felt i BBR, der angiver opvarmnings-

middel til en supplerende varmeinstallation, men det vurderes at være en vanskelig og

omkostningsfuld opgave for kommunerne at ajourføre et sådant felt i praksis. Opdatering

af oplysninger vedrørende supplerende varmeinstallation, herunder opvarmningsmiddel

herfor, vil således lægge en yderligere belastning på kommunernes BBR-sagsbehandlere.

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 23: Analyse om lempelse af elafgift for varmepumper

Side 10

4. Konklusion

I denne analyse er med ophæng i

Aftale om vinterhjælp

undersøgt muligheden for at

lempe elafgiften for husholdninger for så vidt angår varmepumper. Af aftalen fremgår,

at hvis initiativet gennemføres, vil helårsboliger og sommerhuse kunne opnå elvarmeaf-

gift for alt elforbrug, der overstiger 4.000 kWh, hvis boligen er opvarmet med el eller

med varmepumpe som supplerende varmeinstallation. Elvarmeafgiften er på 0,8 øre pr.

kWh.

For husstande med el, herunder varmepumper, som primær opvarmningskilde er det

allerede tilfældet. For husstande med varmepumpe vil det bl.a. forudsætte, at der i BBR-

registreringerne for en husstand er registreret varmepumpe som supplerende varmein-

stallation. Der vil potentielt være behov for en række justeringer i BBR.

Initiativet vil betyde, at alt forbrug over 4.000 kWh årligt vil være omfattet af den ned-

satte elvarmeafgift, hvis en husholdning har en varmepumpe som supplerende varme-

kilde.

For nogle husholdninger vil der således være incitament til at indkøbe en supplerende

varmepumpe for at opnå afgiftslempelse i form af elvarmeafgift for alt elforbrug over

4.000 kWh. Det vil som udgangspunkt ikke være muligt at kontrollere, at en supple-

rende varmepumpe benyttes, eller at der overhovedet er opsat en supplerende varme-

kilde.

Energinets DataHub vil i sin nuværende form ikke kunne understøtte initiativet. Admini-

strative konsekvenser hos Skatteforvaltningen er på den baggrund ikke nærmere afdæk-

ket.

Der er i analysen gennemgået flere alternative udformninger af initiativet, som dog i for-

skellig grad indebærer samme utilsigtede konsekvenser og udfordringer med kontrol og

implementering.

En egentlig afgiftslempelse for alt elforbrug over 4.000 kWh skønnes med betydelig usik-

kerhed at medføre et mindreprovenu efter tilbageløb og adfærd på op til ca. 1,1 mia. kr.

i 2030.

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 23: Analyse om lempelse af elafgift for varmepumper

Side 11

skm.dk