Skatteudvalget 2023-24
SAU Alm.del Bilag 159
Offentligt
2827234_0001.png
RAPPORT
Februar 2024
Grøn skattereform
Endelig afrapportering
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 2
Indhold
Forord .............................................................................................................................. 3
Sammenfatning ............................................................................................................. 5
1. Udgangspunktet for en grøn skattereform .......................................................16
2. Forslag til modeller for en afgift på CO
2
e...........................................................28
3. Håndtering af øvrige udledninger .......................................................................73
4. Fordele og ulemper ved afgift på slutforbruget ...............................................99
5. Implementering .....................................................................................................114
6. Hovedtræk i nuværende regulering .................................................................123
Bilag 139
7.1 Kommissorium for grøn skattereform ............................................................ 140
7.2 Øvrige målsætninger på arealanvendelse ..................................................... 144
7.3 Uddybning af udledninger fra land- og skovbrugssektoren ............................ 146
7.4 IPCC-retningslinjer og regler for den nationale emissionsopgørelse .............. 154
7.5 Teknologikatalog .......................................................................................... 160
Oversigt over teknologier ................................................................................... 161
Landbrugssektor ................................................................................................ 163
LULUCF-sektor .................................................................................................. 169
7.6 Reguleringsgrundlag og data ....................................................................... 173
7.7 Kvotesystemer inden for land- og skovbrug .................................................. 179
7.8 Lækage ....................................................................................................... 185
7.9 Miljøeksternaliteter ....................................................................................... 195
7.10 Fødevareforsyningssikkerhed og kalorieproduktion..................................... 200
7.6.1 Fødevareforsyningssikkerheden i EU ......................................................... 200
7.6.2 Fødevaresikkerhed og forsyningssikkerhed i Danmark .............................. 201
7.6.3 Kalorieproduktion til menneskeligt forbrug i dansk landbrug ....................... 202
7.11 Bundfradrag ............................................................................................... 205
7.12 Støtteordning for kapacitetsnedlæggelse i animalsk produktion .................. 206
7.13 Fordeling og beskæftigelse......................................................................... 209
7.14 Effekter på jord-, kapital- og dyrkningsværdi ............................................... 213
7.15 Typeberegninger og konkursrisiko .............................................................. 216
7.16 Finansiel stabilitet ....................................................................................... 224
7.17 Beskrivelse af eksportelasticiteter............................................................... 224
7.18 Øvrige modelresultater ............................................................................... 233
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 3
Forord
Ekspertgruppen for en Grøn skattereform blev nedsat i februar 2021.
Ekspertgruppens medlemmer er:
Michael Svarer, Professor ved Institut for Økonomi, Aarhus Universitet, For-
mand
Joan Faurskov Cordtz, Partner ved PwC
Susanne Juhl, Bestyrelsesformand og -medlem
Claus Thustrup Kreiner, Professor ved Institut for Økonomi, Københavns Uni-
versitet
Peter Birch Sørensen, Professor ved Institut for Økonomi, Københavns Univer-
sitet
Mette Termansen, Professor ved Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi,
Københavns Universitet
Ekspertgruppen er blevet bedt om at udarbejde forslag til, hvordan der kan indrettes
en hensigtsmæssig regulering, der bidrager til at reducere udledningen af drivhus-
gasser fra dansk territorium. Reguleringen skal med afsæt i klimalovens guidende
principper vægte hensyn til samfundsøkonomisk effektivitet med ønsket om at tilgo-
dese blandt andet eksisterende erhvervsstruktur og lækagerisiko.
Ekspertgruppen udgav den første delrapport i februar 2022. Rapporten havde pri-
mært fokus på udledninger fra industrien mm. og præsenterede modeller, der på
forskellig vis bidrog med væsentlige reduktioner i drivhusgasudledningen.
På baggrund af den første rapport besluttede et bredt flertal i Folketinget i juni 2022
en grøn skattereform, der bidrog til at ensrette beskatningen af drivhusgasudlednin-
ger og samtidig understøttede udviklingen af klimavenlige teknologier.
I denne rapport behandler vi primært regulering, der skal bidrage til at reducere de
biologiske udledninger i landbruget.
Det er en kompliceret opgave. Der er ikke andre lande, der har gennemført en af-
giftsbaseret regulering af landbrugets ikke-energirelaterede udledninger, så inspira-
tionen til at finde løsninger for landbruget skal komme fra andre steder. Med afsæt i
de principper, der kendetegner den politiske aftale om en grøn skattereform for in-
dustrien mm. giver vi i denne rapport forskellige bud på, hvordan landbrugets udled-
ninger kan reguleres.
Rammerne for rapportens ambitionsniveau sættes af de danske klimamålsætninger.
Klimaloven fra 2019 indeholder et bindende mål om, at drivhusgasudledninger fra
Danmark skal reduceres med 70 pct. i 2030 i forhold til 1990. Derudover har Dan-
mark over for EU forpligtet sig til at opfylde den såkaldte byrdefordelingsaftale, der
indeholder krav til at reducere udledninger fra kilder, der ikke reguleres af EU's kvo-
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 4
tesystem. Endvidere tilsiger LULUCF-forordningen, at Danmark skal opfylde kon-
krete krav til reduktioner inden for blandt andet skovbrug og dyrkning af landbrugs-
arealer. De modeller, der præsenteres i denne rapport, opfylder de reduktionskrav,
der defineres af klimamålsætningerne.
Ud over ekspertgruppens medlemmer har afdelingschefer fra hhv. Skatteministeriet,
Finansministeriet, Klima-, Energi-, og Forsyningsministeriet, Miljøministeriet, Ministe-
riet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, samt Erhvervsministeriet deltaget i drøftel-
serne. Vi er blevet betjent af et sekretariat bestående af embedsmænd fra de invol-
verede ministerier. Der skal lyde en tak til dem for deres store dedikation og ar-
bejde.
Vi vil også gerne benytte lejligheden til at takke de mange interessenter fra dansk
erhvervsliv og medlemmer af den nedsatte følgegruppe, der har bidraget til vores
arbejde.
Michael Svarer
/Ekspertgruppen for en Grøn skattereform, 21. februar 2024
Redaktionen er afsluttet den 19. februar 2024.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 5
Sammenfatning
Ekspertgruppen for en grøn skattereform belyser i denne endelige rapport modeller
for en mere ensartet regulering af de udledninger af drivhusgasser, som ikke blev
behandlet i ekspertgruppens første delrapport. Derfor har denne rapport særligt fo-
kus på landbrugets og skovbrugets ikke-energirelaterede udledninger, der ved
uændret klimapolitik ventes at stå for ca. 46 pct. af Danmarks samlede drivhusgas-
udledninger i 2030. Rapporten fremlægger ikke forslag til yderligere regulering af
vejtransporten, da ekspertgruppen lægger til grund, at regeringens forslag om at
hæve dieselafgiften bliver gennemført.
Principperne for ekspertgruppens arbejde og afvejningen mellem klimalo-
vens hensyn
I overensstemmelse med kommissoriet tager ekspertgruppens analyser udgangs-
punkt i klimalovens guidende principper, hvor kravet om omkostningseffektivitet i kli-
maindsatsen står centralt. For at opnå en omkostningseffektiv regulering skal incita-
mentet til drivhusgasreduktion så vidt muligt være det samme på tværs af hele øko-
nomien. Det kan opnås ved at lægge en ensartet afgift på alle CO
2
e-udledninger og
give et tilskud med samme sats ved negative udledninger. Klimaloven indeholder
dog også andre hensyn, herunder ønsket om at modvirke store erhvervsforskydnin-
ger, der kan føre til drivhusgaslækage, hvor produktionen og de tilhørende udlednin-
ger flytter til udlandet. Ifølge klimaloven skal der også tages hensyn til klimapolitik-
kens virkning på den sociale balance og sammenhængskraft, dvs. til byrdefordelin-
gen mellem forskellige grupper i samfundet, ligesom klimapolitikken skal respektere
princippet om sunde offentlige finanser.
Ekspertgruppens analyser viser, at det ikke er muligt at forene alle disse hensyn
fuldt ud på én og samme tid via en helt ensartet CO
2
e-afgift på alle udledninger fra
alle sektorer i samfundet. En helt ensartet CO
2
e-afgift kan ganske vist sikre en fuldt
omkostningseffektiv opfyldelse af klimalovens målsætning om 70 pct.-reduktion af
drivhusgasudledningerne fra dansk territorium i 2030 målt i forhold til 1990, men
den vil samtidigt medføre mærkbare erhvervsforskydninger med stor risiko for driv-
husgaslækage. De politiske beslutningstagere må derfor foretage en afvejning mel-
lem de forskellige hensyn, som kan føre til, at man afstår fra at indføre en helt ensar-
tet CO
2
e-afgift på alle udledninger. På den baggrund fremlagde ekspertgruppens
første delrapport om klimaregulering af industri mv. foruden en model med en helt
ensartet CO
2
e-afgift to andre modeller med reducerede afgiftssatser for særligt læ-
kageudsatte dele af industrien for at illustrere de uundgåelige politiske afvejninger
mellem omkostningseffektivitet og minimering af erhvervsforskydninger og lækage.
Hovedtræk i ekspertgruppens forslag til modeller for klimaregulering af
landbruget
I denne rapport, som primært fokuserer på reduktion af drivhusgasudledningerne fra
landbruget, har ekspertgruppen ligeledes valgt at præsentere tre forskellige regule-
ringsmodeller, som vægter klimalovens og kommissoriets hensyn forskelligt. Alle tre
modeller tilsigter at undgå vilkårlig forskelsbehandling af landbruget i forhold til an-
dre dele af erhvervslivet. I ekspertgruppens model 1 sidestilles landbruget med de
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 6
øvrige erhverv uden for EU's kvotehandelssystem, hvilket indebærer en CO
2
e-afgift
på 750 kr. pr. ton CO
2
e i 2030. I ekspertgruppens forslag til model 2 sidestilles land-
bruget med virksomhederne indenfor kvotesystemet, idet model 2 beskatter land-
brugets udledninger med en effektiv sats på 375 kr. pr. ton CO
2
e i 2030, mens mo-
del 3 indebærer en effektiv afgiftssats på 125 kr. pr. ton CO
2
e i 2030 på husdyr,
hvorved animalsk landbrug sidestilles med de lækageudsatte industrivirksomheder
indenfor mineralogi.
Ekspertgruppens forslag til model 1 lægger mest vægt på samfundsøkonomisk om-
kostningseffektivitet, men indebærer en væsentlig nedgang i landbrugsproduktio-
nen, særligt inden for kvægdrift. Den forventede produktionsnedgang medfører en
relativt høj lækagerisiko. Model 2 lægger vægt på at erstatte CO
2
e-reduktioner op-
nået via produktionsnedgang med reduktioner fra tiltag af mere teknologisk karak-
ter, som reducerer lækagen, men er samfundsøkonomisk mere omkostningstunge.
Model 3 lægger i endnu højere grad vægt på at mindske produktionsnedgangen via
yderligere tekniske effekter, men indebærer en endnu højere samfundsøkonomisk
omkostning samt en væsentlig årlig belastning af statens finanser og større usikker-
hed om de opnåelige tekniske reduktioner.
Alle tre modeller er udformet, så de med indfasning fra 2027 og i kombination med
initiativer uden for ekspertgruppens arbejde skønnes at opfylde klimalovens 70 pct.-
mål og Danmarks klimaforpligtelser i byrdefordelingsaftalen mellem EU's medlems-
lande. Modellerne ventes at indebære CO
2
e-reduktioner i 2030 på ca. 2,4-3,2 mio.
ton fra landbrugs- og skovbrugssektoren. Modellerne skønnes desuden at tilveje-
bringe betydelige reduktioner efter 2030, da øget skovrejsning og vådlægning af
kulstofrige landbrugsjorde, som indgår i alle tre modeller, bidrager med yderligere
1,2 mio. ton CO
2
e-reduktion i 2035 og 2,7 mio. ton årligt fra 2045 og frem i forhold
til effekten i 2030.
De fremlagte modeller skal ses i lyset af, at reduktionsmankoen i forhold til at nå 70
pct.-målet i 2030 er reduceret som følge af implementering af det reviderede kvote-
handelsdirektiv fra EU, den politiske aftale om grøn luftfart samt regeringens forslag
til en forhøjelse af dieselafgiften. Disse tiltag skønnes tilsammen at reducere udled-
ningerne med ca. 1,1 mio. ton CO
2
e i 2030. Endvidere skønnes den partielle korrek-
tion for det nye kort over kulstofrige landbrugsjorde at reducere udledningerne med
2 mio. ton CO
2
e i 2030. Udgangspunktet for ekspertgruppens beregninger i forhold
til indfrielse af 70 pct.-målet i 2030 er således, at reduktionsmankoen udgør ca. 2,5
mio. ton CO
2
e.
Udledningerne fra landbrugets biologiske processer og bedriftsnære opgø-
relser
Ekspertgruppens forslag til afgiftsmodeller for landbruget omfatter tre hovedgrupper
af udledninger:
1.
Udledninger fra husdyr. Udledningerne kommer primært fra kvæg og grise,
men også fra andre husdyr, herunder fx høns, ænder, får, geder, heste,
hjorte, lam, fasaner, o.a.
Udledninger fra udbragt gødning og landbrugskalk på marker. Her kan gød-
ningen reguleres enten ved afgift eller ved omlægning af den direkte land-
brugsstøtte.
Udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde.
2.
3.
Husdyr er den klart største udledningskilde i landbruget. Alle ekspertgruppens for-
slag til modeller indeholder derfor en effektiv afgift på udledninger fra husdyr, som
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 7
svarer til CO
2
e-afgiftssatsen i industrien mv., hvormed landbruget sidestilles, dvs.
750, 375 eller 125 kr. pr. ton CO
2
e afhængigt af den valgte model. Udledninger fra
gødning på marker reguleres med afgift eller ved omlægning af hektarstøtten til et
tilskud til reduceret gødningsanvendelse, begge med en marginal tilskyndelse på
750 kr. pr. ton CO
2
e, svarende til afgiftssatsen på ikke-kvoteomfattede virksomhe-
der i industrien mv.
Afgiftsbetalingen og tilskuddet til reduceret gødningsanvendelse baseres på opgø-
relser af aktiviteterne på den enkelte landbrugsbedrift. Disse opgørelser sker ved
brug af de emissionsfaktorer, som benyttes i Danmarks officielle nationale emissi-
onsopgørelse til EU og FN, der også ligger til grund for overvågningen af Danmarks
opfyldelse af klimalovens 70 pct.-mål og EU-forpligtigelser. Der tages således hen-
syn til, at udledningerne fra forskellige typer af husdyr er forskellige og bl.a. afhæn-
ger af staldtypen og af, hvordan gødning og gylle i stald og på lager håndteres. End-
videre gives der et nedslag i den beregnede udledning, når en bedrift iværksætter
tiltag til reduktion af udledningerne fra dyr og gyllebeholdere mv. med godkendte
virkemidler, som indgår i den nationale emissionsopgørelse.
I den forbindelse er det vigtigt, at de relevante myndigheder bidrager til, at nye vir-
kemidlers reduktionseffekt og udbredelse kan dokumenteres så hurtigt som muligt
med henblik på inddragelse i den nationale emissionsopgørelse. Opgørelsen af ud-
ledningerne fra den enkelte bedrift kan i meget stort omfang baseres på oplysnin-
ger, som landbrugerne allerede er forpligtet til at indberette til husdyrregistret og i
forbindelse med kvælstofreguleringen. Det er derfor ekspertgruppens vurdering, at
det er muligt at implementere en afgifts- og tilskudsmodel, der tager højde for de
forskelle i udledningerne fra de enkelte kilder i landbruget, som man opererer med i
Danmarks emissionsopgørelse.
Skovrejsning og udtagning af kulstofrige landbrugsjorde
Optag og lagring af CO
2
via skovrejsning er et virkemiddel med en relativt lav sam-
fundsøkonomisk omkostning. Ekspertgruppen har derfor valgt at lade tilskud til
skovrejsning (negativ afgift) indgå i alle modellerne. Tilskuddet er fastsat på bag-
grund af landbrugerens beregnede omkostninger ved skovrejsning. Initiativet i ek-
spertgruppens modeller skønnes at etablere 250.000 hektar ny skov via et tilskud
på 92.000 kr. pr. hektar skov, der ventes at bidrage med reduktioner på 0,1 mio.
ton CO
2
i 2030, stigende til 2,1 mio. ton CO
2
i 2045. Det indfrier dermed regerin-
gens ambition om at etablere 250.000 hektar ny skov i Danmark.
For udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde indeholder alle ekspertgruppens mo-
deller en afgift på 10 kr. pr. ton CO
2
e fra 2030 kombineret med tilskud til omkostnin-
ger til vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde. Kombinationen af afgift og tilskud
skal ses i lyset af, at reguleringen skal øge incitamentet til at vådlægge jorderne, da
vådlægning er det eneste, der tilnærmelsesvis fjerner udledningerne.
Ekspertgruppens modeller indeholder som udgangspunkt kun en lav afgift på kul-
stofrige landbrugsjorde. I stedet for en høj afgift gives der tilskud til vådlægning i
kombination med en lav afgift, som skal genbesøges i 2027 med henblik på at øge
afgiften, hvis der i 2027 ikke er udsigt til at indfri et samlet udtag på 37.000/70.000
hektar kulstofrige landbrugsjorde i hhv. 2030 og 2032 inkl. tidligere projekter. Udsig-
ten til en højere afgift i fremtiden er mere troværdig, hvis den allerede nu understøt-
tes af en beslutning om at indføre en afgift på kulstofrige landbrugsjorde fra 2030.
Når en afgift er besluttet og implementeret, er det administrativt mere simpelt at
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 8
hæve satsen, hvis det skønnes nødvendigt for at nå målet for udtagningen. Tilskud-
det til vådlægning kombineret med afgiften forventes at give CO
2
e-reduktioner i
2030 på 0,3 mio. ton og reduktioner i 2032 på 1,0 mio. ton i 2032.
Derudover indgår i alle ekspertgruppens modeller en afgift på drivhusgasudledning
fra brug af F-gasser på 750 kr. pr. ton CO
2
e svarende til afgiftssatsen for virksomhe-
der uden for kvotesektoren. Det ventes at bidrage med 0,1 mio. ton CO
2
e-reduktio-
ner i 2030.
Ikke alle udledninger indgår i afgiftsgrundlaget
Visse udledninger fra landbrugets markdrift er ikke omfattet af ekspertgruppens mo-
deller. Blandt disse er nogle ubetydelige udledningskilder, hvor reduktionseffekten
ikke vurderes at stå mål med de administrative byrder ved afgiftspålæggelse. En
mere betydelig kilde er lattergasudledning fra afgrøderester, men da udledningerne
herfra indgår i et tæt og kompliceret samspil med kvælstofreguleringen, som er un-
der revision, er de ikke inkluderet i de her fremlagte modeller. Ekspertgruppen op-
fordrer til, at en regulering af disse udledninger indtænkes i en ny model for kvæl-
stofreguleringen. En anden udledningskilde i planteproduktionen er indirekte latter-
gasudledninger fra udbragt gødning, som opstår via ammoniakfordampning og ef-
terfølgende deposition af kvælstof, samt kvælstofudvaskning og afstrømning fra
marken. Disse udledninger opgøres på nationalt niveau ved at kombinere en række
faktorer. Ekspertgruppen inkluderer ikke disse indirekte udledninger i afgiftsgrundla-
get, da det er vanskeligt at henføre dem til den enkelte bedrift på en måde, der sik-
rer en direkte sammenhæng mellem den enkelte landbrugers aktivitet og den natio-
nale opgørelse. Samlet set er ca. 15 pct. af udledningerne fra landbrug og skovbrug
af de nævnte årsager ikke omfattet af ekspertgruppens modeller. På nationalt plan
vil landbrugerens tilpasning til gødningsafgiften på de direkte lattergasudledninger
dog bidrage til at sænke de indirekte udledninger. Denne effekt indgår i ekspert-
gruppens opgørelse af de samlede drivhusgasreduktioner.
Nøgletal for modellerne
Nøgletal for ekspertgruppens modeller fremgår af
tabel 1
. Ekspertgruppens forud-
sætning om en indfasning fra 2027 har som præmis, at der indgås en politisk aftale,
som hurtigt følger op på de fremlagte modeller for at nå klimamålsætningerne.
”Skyggeprisen” i næstsidste søjle
i
tabel 1
angiver den gennemsnitlige samfunds-
økonomiske omkostning pr. ton CO
2
e-reduktion. Skyggeprisen måler tabet af øko-
nomisk velfærd som følge af omkostningsstigningen ved reguleringen fratrukket de
vigtigste miljømæssige sidegevinster (udover gevinsten ved selve CO
2
e-reduktio-
nen). Konkret reduceres skyggeprisen af sundhedsgevinsten ved mindre ammoni-
akfordampning, den rekreative værdi af øgede skovarealer, samt den reduktion af
omkostningen ved at opfylde EU's krav til vandmiljøkvaliteten, der følger af lavere
kvælstofudvaskning. Udtagning af kulstofrige landbrugsjorde kan også bidrage til
mere og bedre natur på land og øge mangfoldigheden af plante- og dyrearter på
arealerne. Gevinsten herved er vanskelig at opgøre og er ikke indregnet i skyggepri-
serne, som derfor undervurderer miljøgevinsterne ved klimaregulering af landbruget.
I model 2 fastholdes den nominelle sats for husdyrafgiften på 750 kr. pr. ton CO
2
e,
men der gives et bundfradrag på 50 pct. af afgiftsbetalingen pr. dyr, hvorved den ef-
fektive afgiftssats sænkes til 375 kr. pr. ton CO
2
e. På marginalen skal landbrugeren
dog betale 750 kr. pr. ton CO
2
e ved en stigning i udledningen pr. dyr, men belønnes
samtidigt med en afgiftsbesparelse på 750 kr. pr. ton CO
2
e ved indførelse af virke-
midler som fx fodertilsætningsstoffer. Dermed bevares en høj tilskyndelse til omstil-
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 9
ling til en mere klimavenlig drift, men bundfradraget sænker den totale afgiftsbelast-
ning. I model 3 er den nominelle sats for husdyrafgiften og dermed incitamentet til at
sænke udledningen pr. dyr 250 kr. pr. ton CO
2
e, men bundfradraget på 50 pct.
sænker den gennemsnitlige effektive afgiftssats til 125 kr. pr. ton CO
2
e.
I alle tre afgiftsmodeller pålægges gødning udbragt på mark en afgift på 750 kr. pr.
ton CO
2
e for at fastholde et højt incitament til at sænke gødningstildelingen på mar-
ginalen, men i model 2a og 3a reduceres den gennemsnitlige effektive afgiftssats til
det halve via et arealbaseret bundfradrag, der tildeles pr. hektar på samme grund-
lag som hektarstøtten i EU's fælles landbrugspolitik. Som alternativ til en gødningsaf-
gift gives i model 2b og 3b et tilskud til reduceret gødningsforbrug på 750 kr. pr. ton
CO
2
e, hvis landbrugeren reducerer gødningstildelingen ned under den gældende
gødningsnorm i kvælstofreguleringen. Tilskuddet finansieres ved en reduktion af
hektarstøtten for alle landbrugere, uanset om de nedbringer gødningstildelingen el-
ler ej. Dermed omlægges en del af landbrugsstøtten fra passiv støtte til at under-
støtte landbrugets klimaomstilling. Omlægningen er således provenuneutral for sta-
ten. Sammenlignet med gødningsafgiften med bundfradrag giver tilskuddet til gød-
ningsreduktion lidt færre CO
2
e-reduktioner til en højere skyggepris. Til gengæld
medfører tilskudsmodellen et lidt mindre fald i landbrugets produktion end afgiftsmo-
dellen.
I model 1 og 2 er den marginale sats for husdyrafgiften tilstrækkeligt høj til at sikre,
at det er fordelagtigt for bedrifterne at indføre tekniske virkemidler som fodertilsæt-
ningsstoffer og teltoverdækning af gyllelagre, idet disse virkemidler forventes at
kunne indgå i emissionsopgørelsen i 2030. I model 3 er afgiftssatsen for lav til at
sikre, at landbrugerne indfører disse virkemidler. For at sikre de nødvendige CO
2
e-
reduktioner er det derfor et krav, at bedrifterne tager disse virkemidler i brug.
I model 2 og 3 indgår en statslig støttepulje hvert år frem til 2030 for at understøtte
udbredelse af brugen af biokul frembragt ved pyrolyse. Biokul lagret i landbrugsjord
er en måde, hvorpå landbruget kan opnå negative udledninger, som kan kompen-
sere for de uundgåelige positive udledninger fra andre landbrugskilder. Dette er
nødvendigt for at realisere de langsigtede klimamål. Støttepuljens formål er at
fremme videreudvikling og billiggørelse af pyrolyseteknologien, så den på længere
sigt kan konkurrere med andre teknologier på markedsvilkår, understøttet af en ef-
fektiv klimaregulering. For at sikre, at støtten har en klimaeffekt, udbetales den først,
når det er dokumenteret, at biokullet er lagret i jorden. I model 3 bidrager biokul
fremstillet ved pyrolyse med CO
2
e-reduktioner på 0,8 mio. ton CO
2
e i 2030. Det er
usikkert, om en sådan opskalering af pyrolysekapaciteten kan nås inden 2030, og
udviklingen på området må derfor overvåges løbende for at vurdere, om der i model
3 vil være behov for supplerende virkemidler for at sikre opfyldelse af 70 pct.-målet.
Miljøgodkendelse af lagring af biokul i landbrugsjorden udestår, hvilket ligeledes bi-
drager til usikkerhed omkring opfyldelse af 70 pct.-målet, specielt i model 3.
Den umiddelbare erhvervsbelastning i femte søjle i
tabel 1
viser den belastning,
landbruget påføres i en hypotetisk situation med uændret adfærd og uændrede af-
sætningspriser og priser på inputs i produktionen. I model 1 skønnes den umiddel-
bare erhvervsbelastning at udgøre ca. 5,9 mia. kr. Når der indføres et bundfradrag i
model 2, reduceres belastningen til 3,1 og 2,5 mia. kr. i hhv. model 2a og 2b. Dog
opnås færre CO
2
e-reduktioner. Model 3a og 3b indebærer en endnu lavere umid-
delbar belastning på hhv. 1,9 og 1,3 mia. kr. Med en lavere umiddelbar erhvervsbe-
lastning følger en lavere produktionsnedgang. Dermed bliver der behov for yderli-
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0010.png
Grøn skattereform
Side 10
gere tilskud til tekniske reduktioner, hvilket øger den samfundsøkonomiske omkost-
ning, skyggeprisen. Endvidere øges usikkerheden forbundet med reduktionerne, da
der forudsættes et større bidrag fra teknologier, der ikke er markedsmodne i dag.
Erhvervsbelastningen vil være betydeligt mindre end de ovennævnte beløb, når be-
drifterne og landbrugets afsætningspriser og priser på inputs har tilpasset sig til af-
giften/tilskuddet. Dette gælder også, når man indregner værdien af den produktion,
der går tabt, når de mindst rentable bedrifter lukkes ned som følge af reguleringen.
I model 1 skønnes staten at opnå et årligt nettoprovenu på ca. 1,2 mia. kr., efter at
landbruget har tilpasset sig afgiften. Provenuet kan tilbageføres til erhvervet i form af
en støttepulje til afprøvning af og omstilling til nye klimavenlige landbrugsteknologier
og/eller til omstillingsstøtte i form af statslig kompensation for nedlæggelse af stald-
bygninger mm. i animalske brug, der permanent omstiller sig til vegetabilsk produk-
tion. I model 2 er der et begrænset statsligt provenutab på godt 0,5 mia. kr. årligt,
som vil kræve finansiering, mens model 3 indebærer et noget større årligt finansie-
ringsbehov på godt 2 mia. kr.
Tabel 1. Ekspertgruppens modeller
Kulstofrige landbrugsjorde
Fælles ele-
menter
Skovrejsning
F-gasser
Afgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e
Forøgelse af pulje til udtagning og omkostninger ved Tilskud på 92.000 kr. pr.
vådlægning på 9,4 mia. kr. Indførelse af afgift på 10 hektar
kr. pr. ton CO
2
e (øges ved lavt udtag)
Regulering
CO
2
e-re-
duktion
1
Gødning
Pyrolyse
2030
Omkostninger og
provenu
Umiddelbar
belastning
Provenu ef-
ter adfærd
og tilskud
Skyggepris
Gns. inkl. side-
effekter
Jordprisfald
Husdyr
Inkl. skovrejs-
ning
Mio. ton
Model 1
Afgift på
Afgift på 750
(Effektiv af-
750 kr. pr. kr. pr. ton
giftssats på
ton CO
2
e CO
2
e
750 kr. pr. ton
CO
2
e)
Model 2a
(Effektiv af-
giftssats på
375 kr. pr. ton
CO
2
e)
Model 2b
(Omlægning
af direkte
landbrugs-
støtte)
Model 3a
(Effektiv af-
giftssats på
125 kr. pr. ton
CO
2
e)
750 kr. pr.
ton og
bundfra-
drag på 50
pct.
750 kr. pr.
ton og
bundfra-
drag på 50
pct.
750 kr. pr.
Pulje på
ton og bund- 225 mio.
fradrag på 50 kr. årligt
pct.
Tilskud på
Pulje på
750 kr. pr. re- 225 mio.
duceret ton
kr. årligt
CO
2
e finan-
sieret ved
omlægning af
direkte land-
brugsstøtte
750 kr. pr.
ton og bund-
fradrag på 50
pct.
Pulje på
1.150
mio. kr.
årligt
Mia. kr.
Kr. pr. ton
CO
2
e
Pct.
3,2
5,9
1,2
150
8,8
2,8
3,1
-0,5
250
-4,1
2,6
2,5
-0,7
325
-2,8
250 kr. pr.
ton og
bundfra-
drag på 50
pct.
2,6
1,9
-2,0
475
-7,2
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0011.png
Grøn skattereform
Side 11
Model 3b
(Omlægning
af direkte
landbrugs-
støtte)
250 kr. pr.
ton og
bundfra-
drag på 50
pct.
Tilskud på
750 kr. pr. re-
duceret ton
CO
2
e finan-
sieret ved
omlægning af
direkte land-
brugsstøtte
Pulje på
op til
1.150
mio. kr.
årligt
2,4
1,3
-2,1
575
-6,0
Kilde: 1. Inklusive CO
2
e-reduktion i 2030 på 0,3 mio. ton fra vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde, 0,1 mio. ton fra skovrejsning og 0,1 mio. ton ved højere afgift på F-
gasser.
Risikoen for konkurser i landbruget
Ekspertgruppen har vurderet risikoen for konkurser i landbruget som følge af de
fremlagte modeller. Konkursrisikoen afhænger i høj grad af modellernes virkninger
på landbrugets jordpriser og på værdien af erhvervets bygninger og maskiner. I fra-
vær af tilskud til skovrejsning skønnes ekspertgruppens modeller at medføre et
mærkbart jordprisfald, især i model 1, men tilskuddet til skovrejsning bidrager til at
holde jordpriserne oppe. I model 2 og 3 er effekten af skovrejsning tilstrækkelig til at
sikre mod et generelt jordprisfald, omend de geografiske effekter på jordpriserne vil
afhænge af de konkrete lokale muligheder for skovrejsning.
Landbrugets øvrige kapitalværdier forventes at falde i alle modeller, især i model 1,
men noget mindre i model 2 og 3. Rapportens beregninger indikerer, at den umid-
delbare erhvervsbelastning som følge af model 1 vil øge den gennemsnitlige kon-
kursrisiko på tværs af heltidslandbrugernes driftsgrene med 15 procentpoint, hvor
kvægbedrifterne vil opleve en stigning i konkursrisikoen på 25 procentpoint. I model
2 skønnes stigningen i konkursrisikoen blandt samtlige bedrifter hhv. blandt kvæg-
brugene at blive begrænset til 4-5 procentpoint hhv. 10-11 procentpoint, hvorimod
belastningen ved model 3 er så lempelig, at der ikke ventes en nævneværdig stig-
ning i konkursrisikoen. Når der tages hensyn til bedrifternes muligheder for at mind-
ske deres omkostninger via tilpasninger til den nye regulering og til den forventede
stigning i landbrugets afsætningspriser, vil stigningen i konkursrisikoen være mindre
end de nævnte tal. Endvidere gælder, at ikke alle konkurstruede bedrifter faktisk går
konkurs.
Effekter på fødevarepriser, fordeling og beskæftigelse
Belastningen af landbrugserhvervet mindskes som nævnt af, at en vis del af erhver-
vets omkostningsstigning kan forventes overvæltet i afregningspriserne for leveran-
cer til mejerier og slagterier, hvilket vil medføre en vis stigning i forbrugerpriserne på
forarbejdede fødevarer. Selv i model 1 forventes forbrugerpriserne på danske me-
jeri- og slagteriprodukter dog kun at stige med knap 4 pct., og efter indregning af til-
pasninger i andre priser, lønninger og overførselsindkomster skønnes uligheden i
fordelingen af disponible realindkomster målt ved Gini-koefficienten ikke at blive på-
virket.
Den samlede beskæftigelse falder på kort sigt ved indførelse af en CO
2
e-afgift på
landbruget, og der ventes et permanent fald i beskæftigelsen i landbruget og føde-
vareindustrien på samlet set knap 8.000 fuldtidspersoner i model 1, og ca. halvde-
len hhv. en fjerdedel heraf i model 2 hhv. model 3. Over tid vil den samlede beskæf-
tigelse i økonomien dog stige tilbage mod udgangspunktet, efterhånden som den fri-
gjorte arbejdskraft søger over i andre erhverv.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 12
Ekspertgruppen har ligeledes undersøgt, hvordan de fremlagte modeller påvirker
økonomien i forskellige dele af landet. Det er gjort ved at opgøre, hvor stor en andel
tabet af bruttoværditilvækst (BVT) i landbruget udgør af den samlede BVT i 11 for-
skellige landsdele. I gennemsnit for hele landet udgør landbrugets tab af BVT 0,3
pct. af Danmarks samlede BVT i model 1, og noget mindre i model 2 og 3. I Vestjyl-
land, hvor landbrugets økonomiske betydning er størst, udgør erhvervets tab af BVT
1,1 pct. af landsdelens samlede BVT i model 1 og ca. halvdelen heraf i model 2.
Den begrænsede effekt afspejler, at landbruget kun udgør en mindre andel af øko-
nomien selv i de landsdele, hvor erhvervet er mest udbredt. Tallene inkluderer ikke
påvirkningen af produktionen i mejerier og slagterier. Hvis den indregnes, kan de re-
gionale effekter blive lidt større. Det understreges, at de nævnte tal ikke angiver net-
toeffekten på landsdelenes BVT, da en del af de frigjorte ressourcer fra landbruget
vil finde anvendelse og dermed skabe værditilvækst andre steder i samme landsdel i
erhverv med mindre CO
2
e-intensiv produktion.
Danmarks bidrag til den globale fødevareforsyning
Ekspertgruppen har også analyseret, om de fremlagte modeller risikerer at medføre
en mærkbar nedgang i Danmarks bidrag til den globale fødevareforsyning, målt ved
den samlede danske produktion af kalorier til menneskeligt forbrug. Analysen er
uundgåeligt behæftet med stor usikkerhed, men indikerer, at det i ekspertgruppens
modeller vil være muligt at opretholde en stort set uændret kalorieproduktion i
dansk landbrug. Det skyldes, at nedgangen i den animalske produktion og den dertil
hørende arealanvendelse til produktion af husdyrfoder vil frigive arealer, der potenti-
elt kan anvendes til produktion af vegetabilske fødevarer til menneskeligt forbrug.
Usikkerhedsfaktorer
Beregningerne i rapporten er behæftet med væsentlig usikkerhed, bl.a. fordi ingen
andre lande har erfaringer med en tilsvarende klimaregulering af landbruget. Ek-
spertgruppen har derfor foretaget en række beregninger af følsomheden i de afrap-
porterede resultater over for ændringer i antagelserne om størrelsen af centrale pa-
rametre, hvorom der hersker usikkerhed. Blandt de centrale parametre er priselasti-
citeterne i landbrugseksporten, der angiver, hvor meget udlandets efterspørgsel ef-
ter danske landbrugsvarer falder, når priserne på dem stiger. Med en større prisela-
sticitet vil det være sværere at overvælte en CO
2
e-afgift i priserne på danske land-
brugsvarer, og afgiften vil derfor slå hårdere ud i erhvervets indtjening og produk-
tion. Omvendt vil en lavere priselasticitet mindske faldet i indtjening og produktion.
De gennemførte følsomhedsberegninger dækker dog langt fra alle dimensioner af
usikkerheden omkring rapportens beregninger, bl.a. fordi der er usikkerhed om, hvor
godt ekspertgruppens regnemodel afspejler virkeligheden. I lyset af, at der ikke er
erfaringer med indførelse af en generel CO
2
e-afgift på landbrugets udledninger, op-
fordrer ekspertgruppen til at foretage en tæt og løbende overvågning af, om udviklin-
gen i landbrugets udledninger og økonomiske forhold svarer til de forventede effekter
af den CO
2
e-regulering, man politisk beslutter. Hvis dette ikke er tilfældet, lægger
ekspertgruppen op til en revurdering af den samlede beskatning af drivhusgasudled-
ninger
og ikke kun landbrugets
for at sikre, at den ensartede afgiftsstruktur på
tværs af sektorer fastholdes.
En klimaafgift på slutforbruget
Efter dannelsen af den nuværende regering blev ekspertgruppens kommissorium
udvidet med et ønske om en analyse af fordele og ulemper ved at lægge en CO
2
e-
afgift på slutforbruget. En sådan forbrugsafgift vil skulle pålægges i detailledet ved
salg af forarbejdede fødevarer til den endelige forbruger, uanset om varen er produ-
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 13
ceret i Danmark eller er importeret fra udlandet. Fødevarer til eksport skal til gen-
gæld ikke indgå i afgiftsgrundlaget, da formålet kun er at beskatte udledninger fra
det indenlandske forbrug. Forbrugsafgiftssatsen skal ideelt set afspejle den samlede
mængde drivhusgas, der er udledt ved produktion og transport af varen gennem
hele værdikæden frem til at varen lander hos den endelige danske forbruger.
I den danske debat har en klimaafgift på slutforbruget af fødevarer været fremført
som et muligt alternativ eller supplement til en afgift på drivhusgasudledninger fra
den danske landbrugsproduktion. En af fordelene ved en klimaafgift i forbrugsleddet
er, at importerede og indenlandsk producerede varer beskattes ens, hvorved man
undgår en forringelse af det danske landbrugs konkurrenceevne og den deraf føl-
gende risiko for drivhusgaslækage.
På den baggrund har ekspertgruppen analyseret effekterne af at lægge en afgift på
danskernes forbrug af særligt klimabelastende fødevarer, der i rapportens beregnin-
ger er afgrænset til forbruget af oksekød, svinekød og mejeriprodukter. Det er be-
regningsteknisk antaget, at de tre produktgrupper pålægges tre forskellige afgifts-
satser svarende til den skønnede samlede globale udledning ved forbruget af hhv.
oksekød, svinekød og mejeriprodukter leveret fra danske slagterier og mejerier, in-
klusive udledninger fra import af råvarer og halvfabrikata til brug i den danske føde-
vareproduktion.
Fra et klimaperspektiv burde der lægges forskellige afgifter på importerede og sam-
menlignelige dansk producerede fødevarer, hvis der er forskel på udledningen pr.
produceret enhed i udlandet og i Danmark, men de handelspolitiske spilleregler i EU
og i verdenshandelsorganisationen WTO kræver, at der lægges samme afgift på im-
porterede og tilsvarende indenlandsk producerede varer. I ekspertgruppens bereg-
ninger antages derfor, at importerede fødevarer pålægges en afgift, der afspejler de
skønnede globale udledninger fra dansk produktion af sammenlignelige fødevarer.
Ekspertgruppen har lagt til grund, at Danmark er forpligtet over for EU og af den
danske klimalov til at reducere drivhusgasudledningerne fra dansk territorium, der
omfatter udledningerne fra den danske landbrugsproduktion. Ekspertgruppen har
med det udgangspunkt undersøgt, i hvilket omfang en CO
2
e-afgift i forbrugsleddet
kan erstatte en afgift i produktionsleddet som middel til at opnå en given reduktion
af drivhusgasudledningerne fra dansk territorium. Konkret har ekspertgruppen sam-
menlignet effekterne af en forbrugsafgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e på de ovennævnte
særligt klimabelastende fødevarer med virkningerne af en CO
2
e afgift på 750 kr. pr.
ton i produktionsleddet. Afgiften i produktionsleddet omfatter af sammenlignelig-
hedshensyn ikke udledningerne fra danske kulstofrige landbrugsjorde, da det
næppe er retvisende at antage, at importerede fødevarer giver anledning til tilsva-
rende udledninger fra udenlandske kulstofrige landbrugsjorde. Grundlaget for den
analyserede afgift på den indenlandske landbrugsproduktion er således mindre end
afgiftsgrundlaget i ekspertgruppens model 1.
Ikke desto mindre er basen for afgiften i produktionsleddet væsentligt bredere end
grundlaget for forbrugsafgiften. Det skyldes til dels, at forbrugsafgiften kun omfatter
en del af det samlede indenlandske fødevareforbrug, men selv hvis forbrugsafgiften
blev udstrakt til at omfatte hele fødevareforbruget, ville afgiften i produktionsleddet
stadig have en væsentligt større base. Det skyldes, at den danske produktion af fø-
devarer er væsentligt større end danskernes fødevareforbrug, idet Danmark har en
stor eksport af fødevarer. Disse forhold bidrager til at forklare, hvorfor indførelse af
en forbrugsafgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e på særligt klimabelastende fødevarer ifølge
ekspertgruppens beregninger kun vil muliggøre en sænkning af produktionsafgiften
fra 750 kr. til ca. 700 kr. pr. ton CO
2
e.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 14
En yderligere forklaring er, at forbruget af fødevarer og de deraf afledte drivhusgas-
udledninger er relativt ufølsomme over for prisstigninger, hvorimod den internatio-
nale konkurrence på verdensmarkedet bevirker, at eksporten af landbrugsvarer og
de tilhørende udledninger er væsentligt mere følsomme over for prisstigninger som
følge af en klimaafgift. Sidst men ikke mindst giver en klimaafgift i produktionsleddet
den enkelte landbrugsbedrift en direkte tilskyndelse til at sænke udledningerne, hvil-
ket ikke er tilfældet ved en forbrugsafgift, der nødvendigvis må baseres på den gen-
nemsnitlige udledning fra det samlede landbrug, som den enkelte landbruger ikke
har mærkbar indflydelse på.
Som følge af disse forhold er skyggeprisen på indenlandske CO
2
e-reduktioner
mange gange højere ved en forbrugsafgift end ved en produktionsafgift, og skygge-
prisen på reduktion af de
globale
udledninger er ligeledes langt højere ved forbrugs-
afgiften, da den kun skønnes at give en meget begrænset reduktion af udlednin-
gerne i udlandet. Dertil kommer, at indførelse af en differentieret klimaafgift på føde-
varer vurderes at medføre meget store administrative udfordringer for både myndig-
heder og erhverv i stil med de praktiske problemer, der førte til afskaffelsen af den
tidligere fedtafgift. På den baggrund indgår en klimaafgift på slutforbruget ikke i ek-
spertgruppens modeller.
Den grundlæggende afvejning: Omkostningseffektivitet versus bevaring af
erhvervsstrukturen
Sammenfattende kan ekspertgruppens modeller 1-3 for en produktionsafgift i land-
brugets produktionsled ses som et spejlbillede af modellerne i den første delrapport
om en CO
2
-afgift på industri mv. I modellerne i første delrapport blev et lavere af-
giftsniveau fulgt af højere samfundsøkonomiske omkostninger (højere skyggepriser)
og nødvendiggjorde et større reduktionsbidrag fra teknologi. Også i ekspertgrup-
pens modeller i indeværende rapport med fokus på landbruget begrænses konse-
kvenserne for den eksisterende erhvervsstruktur ved at reducere afgiftsniveauet og
øge andelen af CO
2
e-reduktioner fra teknisk omstilling. Modeller, der øger andelen
af tekniske reduktioner, spiller således en væsentlig rolle i ekspertgruppens overve-
jelser om at afvige fra kravet om streng omkostningseffektivitet. Prisen for at redu-
cere afgiftsniveauet og øge de tekniske reduktioner i forhold til reduktioner opnået
ved produktionsnedgang er færre CO
2
e-reduktioner og højere samfundsøkonomi-
ske omkostninger samt et stigende finansieringsbehov. Stigningen i de samfunds-
økonomiske omkostninger og finansieringsbehovet kan fortolkes som
prisen
for at
reducere erhvervsbelastningen og risikoen for lækage fra landbruget.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0015.png
Grøn skattereform
Side 15
Udgangspunktet for
en grøn skattereform
1
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 16
1. Udgangspunktet for
en grøn skattereform
Efter indgåelse af
Aftale om Grøn skattereform
af december 2020 blev aftaleparti-
erne i februar 2021 enige om et kommissorium for ekspertgruppens arbejde
, jf. bilag
7.1
. Af kommissoriet fremgår, at ekspertgruppen skal:
Udarbejde modeller til en ensartet CO
2
e-regulering, herunder udformning af en
mere ensartet CO
2
e-afgift.
1
Udarbejde forskellige scenarier, som bidrager væsentligt til 70 pct.-målet under
hensyntagen til klimalovens guidende principper. Udgangspunktet for scenari-
erne skal være, at de leverer den samfundsøkonomisk billigste løsning. Hvis der
afviges fra den samfundsøkonomisk billigste løsning, skal det begrundes hvor-
for.
Af kommissoriet fremgår også, at ekspertgruppens arbejde skal opdeles i to rappor-
ter, der tilsammen udgør en samlet analyse. Den første rapport fra den 6. februar
2022 præsenterede forslag til omlægning af afgifter på energi til en mere direkte af-
gift på udledning af CO
2
og udvidelse af afgiftsgrundlaget til veldefinerede områder,
der tidligere har været fritaget for afgift. Den første delrapport fokuserede dermed
på en afgift på udledninger, optag og lagring af CO
2
fra industrien, varme- og elpro-
duktion samt ikke-vejgående transport. Rapporten foreslog også en omlægning af
energiafgifterne på benzin, diesel og rumvarme til en CO
2
-afgift.
Med denne anden og sidste delrapport beskriver ekspertgruppen modeller for en
mere ensartet CO
2
e-regulering på tværs af hele økonomien, herunder vejtransport
og ikke-energirelaterede udledninger fra landbruget, under hensyntagen til klimalo-
vens guidende principper.
I tillæg til ekspertgruppens oprindelige kommissorium fremgår det af grundlaget for
den nuværende regering, at ”
Klimaafgiften skal sikre implementering af udviklings-
sporet og opfyldelse af det bindende reduktionsmål for land- og skovbrugssektoren
på 55-65 pct. i 2030 i forhold til 1990. Regeringen vil bede ekspertudvalget frem-
lægge forskellige scenarier for at nå dette mål på linje med de anbefalinger udvalget
fremlagde i forbindelse med CO
2
e-afgiften på industri, herunder hensyntagen til at
modvirke udflytning af produktion, inddrage internationale erfaringer og muligheden
for at lægge CO
2
e-afgift på slutforbruget som et muligt virkemiddel”
.
Anden delrapport skal desuden indeholde en vurdering af fordele og ulemper ved
hhv.
en reguleringsløsning for landbrugssektoren, en tilskudsløsning inden for EU’s
1
Betegnelsen ‘CO
2
e’ står for ”CO
2
-ækvivalenter”. Det dækker over, at landbrugets ikke-energirelaterede udledninger
hovedsageligt består af drivhusgasserne lattergas (N
2
0) og metan (CH
4
), som for sammenlignelighedens skyld om-
regnes til CO
2
-ækvivalenter, dvs. til den CO
2
-udledning, der har samme klimaeffekt som udledningen af den pågæl-
dende drivhusgas.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 17
landbrugsstøtte og en CO
2
e-afgift for denne sektor eller en kombination af disse
samt mulige tiltag for omkostningseffektiv regulering af landbruget, som adresserer
CO
2
e-udledninger og øvrige eksternaliteter, herunder fx miljø og sundhed.
Bidragene til opfyldelse af klimalovens reduktionsmål kan både tage form af reduk-
tion af CO
2
-udledninger og negative CO
2
-udledninger ved fx at opfange og lagre
CO
2
fra biomasse og biogas, da negative udledninger regnes med i 70 pct.-målet på
lige fod med CO
2
-reduktioner. For at opnå en omkostningseffektiv regulering skal in-
citamentet til drivhusgasreduktion så vidt muligt være det samme på tværs af hele
økonomien. Det kan fx sikres ved at give et tilskud
en såkaldt negativ afgift
til ne-
gative CO
2
-udledninger med en sats svarende til CO
2
-afgiftssatsen.
Derudover fremgår det af kommissoriet, at der som supplement til en ensartet CO
2
-
afgift skal peges på hensigtsmæssige kompensations- og tilbageføringsmekanismer,
der skal understøtte klimalovens guidende principper
.
Rapporten belyser derfor kon-
sekvenser af en række forskellige tiltag, der kan mindske belastningen af landbru-
get,
jf. afsnit 2.10.
I
kapitel 2
redegøres endvidere for effekterne på beskæftigelse
og indkomstfordeling af en CO
2
e-afgift på de områder, der behandles i denne rap-
port.
Sluttelig fremgår det af tillægskommissoriet, at ekspertgruppen som led i sin
endelige afrapportering skal
”analysere fordele og ulemper ved at lægge en CO
2
e-
afgift på slutforbruget”
. Dette er nærmere beskrevet i
afsnit 4
.
1.1 Ekspertgruppens fortolkning af kommissoriet
og klimalovens guidende principper
Ekspertgruppens analyser tager i overensstemmelse med kommissoriet udgangs-
punkt i klimalovens guidende principper.
Kravet om
omkostningseffektivitet
i klimaindsatsen står centralt i klimaloven og kom-
missoriet og er derfor udgangspunktet for ekspertgruppens arbejde. Ved omkost-
ningseffektivitet forstås, at drivhusgasreduktionerne opnås til de lavest mulige sam-
fundsøkonomiske omkostninger, dvs. med de lavest mulige tab af økonomisk vel-
færd for borgerne generelt i form af fx lavere realløn og omstillingsomkostninger.
En CO
2
e-afgift giver de enkelte virksomheder (inkl. landbrugsbedrifterne) og hus-
holdninger en direkte tilskyndelse til at sænke deres udledninger på den måde, som
er billigst for dem. En afgørende fordel ved at bruge afgiftsinstrumentet er, at man
udnytter virksomhedernes og husholdningernes egen viden om, hvordan udlednin-
gerne bedst og billigst kan sænkes. Dermed mobiliseres værdifuld viden om redukti-
onsmuligheder, som myndighederne ofte ikke ligger inde med. For at sikre fuld om-
kostningseffektivitet i forbindelse med en CO
2
e-afgift på landbruget er det dog vig-
tigt, at myndighederne tilvejebringer viden, der muliggør reduktioner i afgiften, når
landbrugsbedrifterne indfører nye praksisser, som reducerer deres drivhusgasud-
ledning.
Klimalovens 70 pct.-mål vedrører CO
2
e-udledningerne fra dansk territorium. Det er
dermed uden betydning, om det er danske eller udenlandske virksomheder eller for-
brugere, der står bag de aktiviteter, som forårsager udledningerne. Det er kun afgø-
rende, om udledningerne foregår udenfor eller inden for Danmarks grænser. En fuldt
omkostningseffektiv CO
2
e-afgift til nedbringelse af de indenlandske udledninger
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 18
kræver, at afgiften er den samme på tværs af alle aktiviteter i alle indenlandske sek-
torer, og at der gives tilskud til negative udledninger i indlandet med en sats sva-
rende til afgiftssatsen. En sådan ensartet CO
2
e-afgift sikrer det samme incitament til
at sænke udledningerne overalt i den indenlandske økonomi, hvorved reduktion-
sindsatsen bliver koncentreret på områder, hvor den er billigst.
Klimaloven og kommissoriet nævner dog også andre vigtige hensyn, som ikke nød-
vendigvis er forenelige med kravet om fuld omkostningseffektivitet, herunder at sikre
sammenhængskraft og social balance
samt at begrænse
lækage
, hvor produktio-
nen og de tilhørende udledninger flyttes til udlandet. Begge disse hensyn kan blive
udfordret af de
erhvervsforskydninger
, en ensartet CO
2
e-afgift må ventes at med-
føre.
Klimaloven og kommissoriet indebærer principper for social balance, herunder at
omkostningerne ved at opfylde klimamålet ikke må være skævt fordelt på tværs af
indkomstgrupper. Rapportens analyser viser, at ingen af de beskrevne afgiftsmodel-
ler øger uligheden i indkomstfordelingen.
Ekspertgruppens analyser viser, at indføres der en ensartet CO
2
e-afgift for at indfri
Danmarks klimaforpligtelser over for EU og de nationale klimamål vil det betyde en
vis nedgang i den indenlandske danske landbrugsproduktion.
Den derved frigjorte arbejdskraft og kapital vil over tid finde over i andre dele af
dansk økonomi. De tilpasningsomkostninger, som disse erhvervsforskydninger inde-
bærer, vil være små målt i forhold til Danmarks samlede økonomi, men de kan i
nogle lokalområder vise sig mærkbare. Analyserne afdækker således et uundgåeligt
dilemma mellem ønsket om omkostningseffektivitet og bevarelse af eksisterende er-
hvervsstruktur. På den baggrund har ekspertgruppen i kapitel 2 valgt at fremlægge
tre overordnede modeller, samt forskellige versioner af disse, for klimaregulering af
landbruget, der vægter disse hensyn forskelligt, for at illustrere de politiske afvejnin-
ger, som nødvendigvis må foretages.
Ifølge klimaloven skal Danmarks klimaindsats være forenelig med
sunde offentlige
finanser
, og ifølge kommissoriet skal ekspertgruppen fremlægge alternative scena-
rier, hvoraf mindst ét scenarie indebærer, at skatter og afgifter samlet set ikke sti-
ger.
Kapitel 2 indeholder et scenarie, hvor provenuet fra CO
2
e-afgiften anvendes til kom-
penserende tilskud/kompensation. Derudover indgår der i kapitel 2 et scenarie, hvor
de kompenserende foranstaltninger kræver en ekstra finansiering ud over afgiftspro-
venuet.
I resten af dette kapitel gives et overblik over Danmarks drivhusgasudledninger
samt en af Danmarks nationale klimamål og internationale klimaforpligtelser.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0019.png
Grøn skattereform
Side 19
1.2 Danmarks udledning af drivhusgasser
I 2021 var Danmarks samlede drivhusgasudledninger 46,2 mio. ton CO
2
e,
jf. Klima-
status og -fremskrivning 2023
. Med de hidtil vedtagne klimapolitiske tiltag og den
partielle korrektion for det nye kort over kulstofrige landbrugsjorde skønnes Dan-
marks samlede drivhusgasudledninger at være ca. 27 mio. ton CO
2
e i 2030.
I denne rapport behandles hovedsageligt land- og skovbrugets ikke-energirelate-
rede udledninger mv..
Klimastatus og -fremskrivning 2023
er udgangspunkt for be-
regningerne i rapporten. Med
Klimastatus og -fremskrivning 2024,
som udkommer i
april 2024, vil opgørelsen og fremskrivningen af udledninger blive opdateret.
I denne rapport er alle drivhusgasudledninger omregnet til CO
2
e,
jf. boks 1.1
.
Boks 1.1.
Drivhusgasser
Drivhusgasser er en betegnelse for luftarter, der bidrager til drivhuseffekten. Når koncentrationen af
drivhusgasser i atmosfæren øges, medfører det ændringer i drivhuseffekten, der kan få jordens tem-
peraturer til at stige og ændre jordens klima. Drivhusgasser omfatter kuldioxid (CO
2
), metan (CH
4
),
lattergas (N
2
O) samt de såkaldte F-gasser (fx kølemidler). Gasserne har forskellig drivhuseffekt, men
omregnes til CO
2
-ækvivalenter (forkortet CO
2
e) ud fra opvarmningspotentialet af hver enkelt gas
(Global Warming Potential, forkortet GWP) i et hundredårigt perspektiv i forhold til CO
2
. GWP-vær-
dier opdateres løbende, i takt med at der kommer ny viden på området. For at undgå inkonsistens i
tidsserierne for drivhusgasudledning indeholder IPCC-retningslinjer krav om genberegning af de år-
lige drivhusgasudledningsopgørelser tilbage til 1990, når GWP-værdierne opdateres.
Alle lande, der er med i Parisaftalen, har forpligtet sig til senest fra 2024 (dvs. i opgørelsen for 2022)
at anvende GWP-værdier over en 100 års periode baseret på
IPCC’s
femte vurderingsrapport
(AR5). Dette muliggør, at emissionsopgørelserne kan sammenlignes på tværs af lande og øger på
den måde muligheden for at tjekke, om de enkelte landes klimaregnskaber er troværdige og veldo-
kumenterede. Hvis der anvendes andre GWP-værdier til afrapportering af nationale emissionsopgø-
relser, vil det således være i uoverensstemmelse med afrapporteringskravene i Parisaftalen.
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har siden Klimastatus og -fremskrivning 2021 anvendt AR5,
hvorved databrud i fremskrivning og mellem opgørelsen og fremskrivningen reduceres.
I AR5 opgøres metan (CH
4
) med en GWP-værdi på 28 og lattergas (N
2
O) på 265, hvilket betyder at
et ton metan bidrager 28 gange mere, og et ton lattergas 265 gange mere til drivhuseffekten end et
ton kuldioxid (CO
2
).
I forbindelse med IPCC’s sjette rapport (AR6) blev der offentliggjort opdaterede GWP-værdier.
Det
er endnu ikke planlagt, hvornår opgørelserne til FN skal opdateres til denne. Det bemærkes, at
USA’s
Environmental Protection Agency
har valgt at anvende AR6 til videnskabelige redegørelser,
men at de forsat anvender AR5 til indrapportering til FN.
FN’s klimapanels vurderingsrapporter
Drivhusgasser
AR4
CO
2
CH
4
(fossil)
CH
4
(ikke fossil)
N
2
O
1
25
25
298
AR5
1
28
28
265
AR6
1
29,5
27,2
273
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 20
Land- og skovbrugssektorens ikke-energirelaterede udledninger skønnes at udgøre
12,4 mio. ton CO
2
e i 2030 svarende til ca. 46 pct. af Danmarks samlede udlednin-
ger i 2030. Der skønnes udledninger på 9,6 mio. ton CO
2
e fra vejtransport og 1,9
mio. ton CO
2
e fra affald og F-gasser. Herudover skønnes udledninger på 6,2 mio.
ton CO
2
e fra industri, den ikke-vejgående transport samt el og varme.
Drivhusgasudledningerne fra landbrug og skovbrug er et resultat af land- og skov-
brugsdriften herunder naturlige biologiske processer, såsom metan fra husdyrenes
fordøjelsesprocesser, lattergas fra udbragt gødning, samt omsætning af kulstof og
næringsstoffer i jorden. Udledningerne vil typisk variere afhængigt af naturgivne for-
hold som temperatur, nedbør og jordbundsforhold.
Den eksisterende miljøregulering bidrager til at sænke de ikke-energirelaterede driv-
husgasudledninger fra landbrug og skovbrug. Samspillet mellem en kommende re-
gulering af drivhusgasudledninger og den eksisterende miljøregulering er derfor re-
levant at belyse. Hovedtræk i den nuværende miljøregulering af landbrug og skov-
brug fremgår af
kapitel 6
. Derudover beskrives den nuværende regulering af gød-
ning og markdrift i
afsnit 3.2
.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0021.png
Grøn skattereform
Side 21
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0022.png
Grøn skattereform
Side 22
I regeringens
Klimastatus og -fremskrivning
2023 skønnedes det, at der ville være
behov for nye klimapolitiske tiltag til sikring af yderligere drivhusgasreduktioner på
5,4 mio. ton CO
2
e i 2030 for at indfri 70 pct.-målet. Siden offentliggørelsen af
Klima-
status og fremskrivning 2023
har regeringen fremlagt implementering af revideret
kvotehandelsdirektiv, aftale om grøn luftfart samt forslag til en forhøjelse af dieselaf-
giften, der tilsammen skønnes at reducere mankoen til 70 pct.-målet til 4,5 mio. ton
CO
2
e i 2030. Reduktionsmankoen i forhold til at nå 70 pct.-målet i 2030 er yderli-
gere nedjusteret med 2 mio. ton CO
2
e som følge af den partielle korrektion for det
nye kort over kulstofrige landbrugsjorde.
Udgangspunktet for ekspertgruppens beregninger er således, at reduktionsman-
koen i forhold til indfrielse af 70 pct.-målet i 2030 er reduceret fra 5,4 til 2,5 mio. ton
CO
2
e i forhold til
Klimastatus og -fremskrivning 2023, jf. figur 1.1.
Foruden 70 pct.-målet har regeringen en målsætning om, at Danmark skal være kli-
maneutral i 2045, og at nettoudledningerne skal være reduceret med 110 pct. i
2050 i forhold til 1990.
Figur 1.1
Samlede netto-udledninger i forhold til reduktionsmål
Kilde: Klimastatus og -fremskrivning 2023
Danmarks samlede reduktionsmanko under EU’s byrdefordelingsaftale skønnes at
udgøre ca. 11,5 mio. ton CO
2
e over perioden 2021-2030, når regeringens forslag til
en dieselafgift og implementering af revideret kvotehandelsdirektiv medregnes.
Danmarks reduktionsmankoer i udledninger og optag fra landbrugets arealanven-
delse og fra skovsektoren (LULUCF
2
-forpligtelsen) skønnes at være ca. 7,0 mio. ton
CO
2
e i perioden 2026-2029 og ca. 1,1 mio. ton CO
2
e i 2030, når der tages højde
for nedjusteringen som følge af det opdaterede kort over kulstofrige landbrugsjorde.
2
Land Use, Land-Use Change and Forestry
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0023.png
Grøn skattereform
Side 23
Landbruget står for en stor del af de danske drivhusgasudledninger i 2030 relativt til
sektorens andel af dansk økonomi,
jf. figur 1.2
. Landbruget og dets følgeindustri bi-
drager således med omtrent 2 pct. til dansk velstand (målt ved bruttoværditilvækst),
mens den øvrige del af industrien bidrager med omtrent 22 pct. Ligeledes står land-
bruget og dets følgeindustri kun for 3 pct. af den danske beskæftigelse, mens den
øvrige del af industrien står for 18 pct. af beskæftigelsen. Imidlertid udgør landbru-
gets udledninger i 2030 46 pct. af de samlede udledninger, mens industrien står for
kun 19 pct.
De høje udledninger for landbruget skal også ses i sammenhæng med, at øvrige
CO
2
e-intensive brancher allerede er blevet pålagt regulering med det formål at ned-
bringe deres udledninger i 2030. Det gælder navnlig industrien, der blev behandlet i
første delrapport, samt vejtransporten, der er blevet reguleret gennem flere politiske
aftaler, særligt
Aftale om grøn omstilling af vejtransporten
fra december 2020.
Figur 1.2. Overblik over økonomiske nøgletal for industri og landbrug
Anm.: Landbrug er inkl. følgeindustri (slagterier og mejerier), mens industri er ekskl. landbrug og dets følgeindustri. For landbrugets udledninger er der taget
udgangspunkt i land- og skovbrugets ikke-energirelaterede udledninger.
Kilde: Ekspertgruppens beregninger på baggrund af data fra Danmarks Statistik og
Klimastatus og
fremskrivning2023
inkl. partiel partielle korrektion for
implementering af revideret kvotehandelsdirektiv, aftale om grøn luftfart samt forslag til en forhøjelse af dieselafgiften samt det nye kort over kulstofrige landbrugsjorde.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0024.png
Grøn skattereform
Side 24
1.2.1 Landbrugets og skovsektorens udledninger
Land- og skovbrugets ikke-energirelaterede udledninger udgjorde 11,8 mio. ton
CO
2
e i 2021, svarende til 27 pct. af Danmarks samlede udledninger. De samlede
ikke-energirelaterede udledninger fra de to sektorer skønnes at være 12,4 mio. ton
CO
2
e i 2030 inkl. den partielle korrektion for det nye kort over kulstofrige land-
brugsjorde, svarende til 46 pct. af Danmarks samlede udledninger i 2030
.
Overordnet kan disse udledninger deles op i tre kategorier: udledninger fra animalsk
produktion, udledninger fra planteproduktion og udledninger fra arealanvendelse
(LULUCF) herunder skovrejsning
.
I 2030 ventes den animalske produktion at stå for
52 pct. af land- og skovbrugssektorens samlede udledning,
jf. tabel 1.1
. Plantepro-
duktion ventes at stå for knap 29 pct. Udledninger fra arealanvendelse, som især
stammer fra drænede kulstofrige landbrugsjorde, skønnes at stå for knap 19 pct. De
største enkeltstående udledningskilder er udledninger fra malkekvæg og fra kulstof-
rig jord. Det bemærkes, at optag og udledninger fra skov har stor indflydelse på sek-
torens samlede udledninger, men at nettooptaget fra skov i 2030,
jf. tabel 1.1
, skøn-
nes til 0. De enkelte udledningskilder gennemgås i
bilag 7.3
.
Denne rapport behandler udledninger fra sektorerne på samlet set 10,6 mio. ton
CO
2
e,
jf. tabel 1.1
. Det svarer til ca. 85 pct. af alle udledninger fra landbrugssekto-
ren og LULUCF-sektoren.
Tabel 1.1. Udledningskilder i land- og skovbrug
Mio. ton
CO
2
e,
2030
Andel af udled-
ninger fra land-
og skovbrug i
2030, pct.
Omfattet i ekspert-
gruppens modeller
(✓)/indirekte omfattet
(*)
Husdyr i alt
Malkekøer
Øvrigt kvæg
Grise
Fjerkræ
Andre husdyr
Land-
brugs-
sektoren
6,5
3,1
1,5
1,6
0,0
0,2
0,1
0,0
3,6
1,7
0,2
0,0
0,6
52,3
24,7
11,7
13,0
0,2
1,7
0,7
0,2
29,0
13,8
1,8
0,0
4,7
*
*
Indirekte udlednin-
ger fra husdyr
Afgræsning
Planteproduktion
i alt
Kunst- og organisk
gødning
Landbrugskalk
Urea
Indirekte lattergas-
udledninger fra
mark
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0025.png
Grøn skattereform
Side 25
Afbrænding af mar-
ker
Mineralisering
Dyrkning af kulstof-
rige landbrugsjorde
Afgrøderester
Biomasse
Kulstofpulje i mineral-
jorde
0,0
0,0
0,2
0,9
0,2
-0,3
0,0
0,3
1,7
7,2
1,9
-2,5
Arealanvendelse i
alt
LULUCF-
sektoren
Kulstofpulje i kulstof-
rige landbrugsjorde
Skov
Høstede træproduk-
ter
Bebyggelse
Vådområder
2,3
1,9
0,0
-0,2
0,3
0,3
18,6
15,7
0,0
-1,9
2,3
2,5
*
Udledninger i alt
Udledninger direkte omfattet
af regulering i ekspertgrup-
pens modeller
Udledninger i alt
-
-
heraf land-
brugssektoren
heraf LULUCF-
sektoren
12,4
10,6
12,4
10,2
2,2
100
85,1
100
81,9
18,1
Anm.: Andre husdyr dækker over fasaner, ænder, mink, får, geder, heste, hjorte, lam og strudse. 0,0 betyder ikke, at
der ikke er udledninger. Der er blot mindre end to decimaler. I alt stemmer ikke pga. afrundinger.
Kilde: Klimafremskrivning og -status 2023 inkl. partiel korrektion for implementering af revideret kvotehandelsdirektiv,
aftale om grøn luftfart, forslag til en forhøjelse af dieselafgiften samt det nye kort over kulstofrige landbrugsjorde.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0026.png
Grøn skattereform
Side 26
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0027.png
Grøn skattereform
Side 27
Forslag til modeller
for en afgift på CO
2
e
2
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 28
2. Forslag til modeller
for en afgift på CO
2
e
Kommissoriet for ekspertgruppens endelige rapport opstiller en række forhold, som
ekspertgruppen skal inddrage i sine modeller for CO
2
e-reduktion,
jf. bilag 7.1
.
Ekspertgruppen skal bl.a.
udarbejde modeller til en ensartet CO
2
e-regulering,
herunder udformning af en mere ensartet CO
2
e-afgift
”. I tillæg hertil fremgår det, at
anden delrapport skal ”
belyse modeller for en mere ensartet CO
2
e-regulering af alle
omfattede udledninger.
Kommissoriets formulering betyder, at den nuværende regulering af CO
2
fra energi-
forbrug skal udvides til også at inkludere drivhusgasudledning fra husdyr og mark-
drift i landbruget. Regulering med en afgift på landbrugets udledninger af drivhus-
gasser vil udgøre en ny og selvstændig afgift på landbrugets ikke-energirelaterede
udledninger
, jf. kapitel 5
. Der er ikke en nødvendig sammenhæng mellem afgiftssat-
sen på disse udledninger og satserne på de energirelaterede udledninger. Imidlertid
betyder hensynet til ensartet CO
2
e-regulering af alle omfattede udledninger, at ek-
spertgruppens reguleringsmodeller for landbruget tager udgangspunkt i de eksiste-
rende afgiftsniveauer og den eksisterende differentiering af satserne i industrien mv.
Modellerne for landbruget benytter således afgiftssatser svarende til dem, som blev
besluttet i forbindelse med
Aftale om grøn skattereform for industri mv
, dvs. 750,
375 og 125 kr. pr. ton CO
2
e i 2030. Modellerne er derudover kalibreret efter at indfri
70 pct.-målet i 2030,
EU’s byrdefordelingsaftale og LULUCF-forordningen.
2.1. Ekspertgruppens overordnede hensyn
Hensyn til samfundsøkonomi
Skadevirkningen af CO
2
e-udledning er den samme uanset, hvor udledningen fore-
kommer, og dermed vil en samfundsøkonomisk omkostningseffektiv regulering inde-
bære, at alle CO
2
e-udledninger beskattes med samme sats. Målsætninger, som 70
pct.-målet eller EU-forpligtelserne, indfris til de laveste samfundsøkonomiske om-
kostninger ved anvendelse af samme
nationale
afgiftssats på alle CO
2
e-udlednin-
ger.
3
En ensartet CO
2
e-afgift på tværs af sektorer i økonomien giver de samfundsøkono-
misk billigste CO
2
e-reduktioner, da alle produktionsgrene vil have en ensartet til-
skyndelse til at reducere CO
2
e-udledningen indtil det punkt, hvor omkostningen ved
yderligere reduktion overstiger afgiften. Hvis der indføres en CO
2
e-afgift med diffe-
rentierede satser, hvor CO
2
e-afgiften er højere for nogle udledningskilder end andre,
vil de virksomheder, der pålægges de højeste afgiftssatser gennemføre CO
2
e-re-
3
Se ekspertgruppens første delrapport for en uddybning.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0029.png
Grøn skattereform
Side 29
duktioner, som er dyrere end reduktioner i de virksomheder, der har de laveste af-
giftssatser. I denne situation vil den gennemsnitlige pris for CO
2
e-reduktionen være
højere, end hvis alle udledninger blev beskattet med den samme sats.
Hensyn til særlige forhold i enkelte sektorer vil derfor forøge de samfundsøkonomi-
ske omkostninger ved at nå et givet reduktionsmål,
jf. figur 2.1
. Omkostningsstignin-
gerne for de øvrige sektorer bliver højere end besparelserne for den eller de sekto-
rer, som opnår en lempelse.
Figur 2.1 Afvejning mellem klimalovens guidende principper
Landbrugsproduktion har ud over drivhusgasudledningen en række andre eksterna-
liteter, herunder på miljø og sundhed. Eksternaliteterne er i høj grad knyttet til de
samme aktiviteter i landbruget, som giver anledning til CO
2
e-udledning. Det betyder,
at når der gennemføres regulering, som reducerer udledningen af drivhusgasser,
har det samtidig en positiv effekt på andre miljøhensyn og/eller befolkningens sund-
hed. Disse positive sideeffekter vil reducere de samfundsøkonomiske omkostninger
ved drivhusgasreguleringen. Af den grund rapporteres skyggepriser med sideeffek-
ter for hver af de præsenterede modeller.
Hensyn til eksisterende erhvervsstruktur
En CO
2
e-afgift kan påvirke erhvervsstrukturen i landbruget. Indførelsen af en CO
2
e-
afgift kan medføre produktionsnedgange for den mere CO
2
e-intensive landbrugs-
produktion og derved ændre den eksisterende erhvervsstruktur gennem nedlukning
eller udflytning af landbrugsaktivitet, hvormed dansk landbrugserhverv i højere grad
vil have aktivitet i mindre CO
2
e-udledende produktionsgrene. Som følge heraf kan
der være ønske om at tage hensyn til at bevare eksisterende erhvervsstruktur ved
at begrænse strukturændringerne. Dette kan fx opnås ved enten at sænke afgifts-
satsen eller ved i højere grad at tilstræbe CO
2
e-reduktioner gennem teknologiske
løsninger, der ikke påvirker produktionen, men i stedet reducerer udledningerne pr.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 30
produceret enhed og dermed også belastningen for den enkelte landbrugsbedrift.
Dette kan opnås ved at øge landbrugerens tilskyndelse til at tage teknologiske virke-
midler i brug, fx gennem tilskud eller krav om anvendelse af bestemte teknologier.
Sådanne redskaber er dog samfundsøkonomisk dyrere at anvende end en afgift.
Hensyn til lækage
For produkter, som produceres i konkurrence med udenlandske producenter, kan
indførelse eller forhøjelse af en national CO
2
e-afgift føre til, at danske producenters
konkurrenceevne svækkes. Hvis dele af eller hele produktionen af en given vare flyt-
tes til udlandet vil reduktioner i CO
2
e-udledninger i Danmark føre til øgede
udledninger i udlandet (kaldet lækage). I
bilag 7.8
uddybes ekspertgruppens ana-
lyse af lækage i landbruget.
Risikoen for lækage giver anledning til en afvejning mellem omkostningseffektivitet i
opnåelse af nationale reduktioner og hensynet til at reducere de globale udledninger
samlet set. Herunder om der skal indføres lempelser for erhverv med en CO
2
e-in-
tensiv produktion, som samtidig er udsat for international konkurrence.
Det bemærkes, at lækage kun kan forekomme, såfremt andre lande har mulighed
for at øge deres udledninger. Lande med en bindende forpligtelse til at reducere ud-
ledningerne, fx gennem EU-forpligtelser, kan således i udgangspunktet ikke lade de-
res udledninger stige som konsekvens af dansk klimapolitik, medmindre de overop-
fylder forpligtelserne. Lande som ikke har bindende forpligtelser kan omvendt godt
lade deres udledninger stige, og det er således afgørende, hvilke lande der forven-
tes at overtage den danske produktion,
jf. bilag 7.8
.
Konkrete modeller for landbruget
Dette afsnit præsenterer tre forskellige udformninger af afgiftssystemet for ikke-
energirelaterede drivhusgasser i landbruget. De tre modeller afspejler forskellige
vægtninger af hensynet til samfundsøkonomisk lave omkostninger over for hensyn til
eksisterende erhvervsstruktur i landbruget og begrænset lækage.
Modellerne lægger fundamentet til den mere langsigtede afgifts- og tilskudsarkitek-
tur for indfrielse af klimamål efter 2030. Dermed forventes det, at modellerne på
lang sigt vil medføre CO
2
e-reduktioner, der er dobbelt så store som 2030-effekten
som følge af bl.a. skovrejsning.
Derudover viser de tre modeller forskellige veje til at nå 70 pct.-målet og forpligtigel-
serne i EU’s
byrdefordelingsaftale samt LULUCF-forordning.
Vægten af forskellige
hensyn, som de tre modeller repræsenterer, er i sidste ende et politisk valg.
Alle modellerne tager udgangspunkt i, at en samfundsøkonomisk hensigtsmæssig
regulering af CO
2
e-udledninger indebærer en ensartet afgift på tværs af sektorer.
Det betyder også, at ændrede klimaambitioner bør afspejles i generelt ændrede af-
gifter på tværs af sektorer.
Ekspertgruppen vurderer, som i første delrapport, at det ikke er muligt at finde én
model, der på tilfredsstillende vis opfylder ønsket om den mest omkostningseffektive
opfyldelse af 70 pct.-målet via ensartede afgiftsmodeller, og som samtidig opfylder
øvrige guidende principper i klimaloven. Det skyldes, at CO
2
e-reduktioner fra ensar-
tede afgiftsmodeller i høj grad kommer fra struktureffekter (nedgang og udflytning af
produktion) fra særligt kvægbedrifter, der indebærer en væsentlig belastning af er-
hvervet og en relativ stor risiko for lækage.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0031.png
Grøn skattereform
Side 31
Ekspertgruppens modeller er kalibreret, så de med indfasning fra 2027 skønnes at
opfylde 70 pct.-målet i 2030 og Danmarks EU-forpligtigelser i byrdefordelingsaftalen
og LULUCF-forordningen. Da der er omfattende administrative opgaver forbundet
med at implementere et nyt skattesystem for landbruget, er det en forudsætning for
at kunne indfase ekspertgruppens modeller i 2027, at der relativt hurtigt træffes en
politisk beslutning om, hvilken regulering, der ønskes for at opfylde 70 pct.-målet i
2030 og Danmarks forpligtelser under EU's byrdefordelingsaftale og LULUCF-for-
ordningen. En senere indfasning vil medføre, at de præsenterede modeller ikke nød-
vendigvis vil opfylde forpligtelserne og at der dermed kræves yderligere regulering.
2.2 Fællestræk for modellerne
Ekspertgruppens arbejde inkluderer de største emissionskilder, hvor der er en tæt
sammenhæng mellem land- og skovbrugets produktionsaktiviteter og de nationale
emissioner.
Helt overordnet er der tale om tre grupper af udledninger, som ekspertgruppens
modeller afgiftspålægger eller hvor den direkte landbrugsstøtte omlægges
.
Det dre-
jer sig om udledninger fra:
1.
Udledninger fra husdyr. Udledningerne kommer primært fra kvæg og grise,
men også øvrige husdyr, herunder fx høns, fasaner, ænder, får, geder, heste,
hjorte, lam og strudse.
Udledninger fra udbragt gødning og landbrugskalk på marker. Her kan gødnin-
gen reguleres enten ved afgift eller ved omlægning af den direkte landbrugs-
støtte.
Udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde.
2.
3.
I tillæg til indretningen af afgiftsstrukturen i landbruget inddrager alle modeller en ud-
videlse af puljen til udtagning af kulstofrig landbrugsjord, et forøget tilskud til optag
af CO
2
ved skovrejsning og en harmonisering af den nuværende afgift på F-gasser
til det aftalte niveau fra
Aftale om grøn skattereform for industri mv.
Fællestrækkene
uddybes nærmere i
boks 2.1
.
Boks 2.1.
Fællestræk i alle modeller
1) En afgift på 10 kr. pr. ton CO
2
e på udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde kombineret med
kompensation og omkostningsdækning af vådlægning, svarende til en skyggepris på ca. 570 kr. pr.
ton CO
2
e,
jf. afsnit 3.1
. Forslaget skønnes at bidrage med reduktioner på 0,3 mio. ton CO
2
e i 2030,
stigende til 1,0 mio. ton CO
2
e i 2032. Ekspertgruppen foreslår at øge afgiften ved et genbesøg i
2027 såfremt udtagningshastigheden ikke tilsvarer forudsætningerne i denne rapport.
2
3
De fælles forslag
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0032.png
Grøn skattereform
Side 32
Alle afgiftssatser er angivet i 2022-priser. Det forudsættes, at CO
2
e-afgiften indfases gradvist fra
2027 til 2030, og at afgifterne desuden løbende indekseres med prisudviklingen, for at de ikke udhu-
les af inflation. Endelig opgøres modellernes skyggepriser inkl. såkaldte sideeffekter, dvs. inkl. den
rekreative værdi af skov samt effekter på ammoniakudledning og kvælstofudvaskning, som begge
særligt er knyttet til landbrugets anvendelse af gødning,
jf. bilag 7.9
.
Anm.: 1) Det er hertil antaget af brugen af LULUCF-kreditter prioriteres før brugen af ETS-kvoteannulleringer.
Endeligt forudsættes det, at fleksibilitetsmekanismerne anvendes kronologisk, dvs. så snart og såfremt de kan
udfylde et reduktionsbehov som ikke dækkes af indenlandske reduktion.
Regulering af gødning i primære modeller
I ekspertgruppens model 2 og 3 indgår to varianter af regulering af udledning fra
gødning udbragt på mark. Den ene variant er en afgift på gødningsanvendelsen
med et bundfradrag pr. hektar landbrugsjord. Den anden variant er en omlægning
af den direkte landbrugsstøtte, således at der gives mindre hektarstøtte, og de her-
ved frigivne midler anvendes til tilskud til reduceret gødningsanvendelse.
Reguleringsformerne vægter hensynene i klimaloven forskelligt. Overordnet vil en
afgift på gødning med bundfradrag være den mest omkostningseffektive tilgang til
reduktion af CO
2
e-udledninger generelt, da afgiften giver en ensartet tilskyndelse til
både at reducere gødningsanvendelsen for en given afgrøde og til at ændre afgrø-
desammensætningen. Bundfradraget i afgiftsmodellen kompenserer delvist afgifts-
betalingen og reducerer jordprisfaldet.
Et tilskud til reduceret gødningsanvendelse vil alene give en tilskyndelse til reduktion
af gødning forbrug på en given afgrøde, men ikke en tilskyndelse til afgrødeskift, da
tilskuddet gives i forhold til de eksisterende afgrødespecifikke gødningsnormer. Af-
hængigt af mulighederne for substitution mellem afgrødetyper kan dette reducere
effektiviteten i drivhusgasreduktionen i forhold til afgiftsmodellen. Tilskuddet aflaster
effekten på landbrugerens dækningsbidrag, da der ikke betales afgift af den gød-
ning, der fortsat anvendes. Omvendt finansieres tilskuddet fuldt ud ved en reduktion
i hektarstøtten, hvilket giver reduktion i dækningsbidraget for alle landbrugere.
Da finansieringen ikke er afhængig af gødningsforbruget, men af landbrugerens
areal, indebærer det en omfordeling mellem landbrugere i forhold til afgiften. Som
ved afgiftsbelastningen fører kombinationen af tilskud og finansiering via reduceret
hektarstøtte til en struktureffekt i form af en reduktion i produktionen og en reduktion
i jordprisen. I ekspertgruppens beregninger indebærer omlægning af landbrugsstøt-
ten en mindre struktureffekt (mindre produktionsnedgang), men til gengæld et lidt
større jordprisfald. Forskellen i jordpriseffekten er afhængige af de konkrete antagel-
ser om substitution mellem afgrøder og effekten på dyrkningsintensiteten af afgift
kontra omlægning af den direkte landbrugsstøtte.
I model 2 og 3 vil der af den grund indgå to varianter:
a) Afgift på gødning på 750 kr. pr. ton CO
2
e med et bundfradrag pr. hektar land-
brugsjord på 200 kr., som svarer til 50 pct. af den gennemsnitlige umiddelbare
afgiftsbetaling til gødning pr. hektar.
b) Omlægning af den direkte landbrugsstøtte til tilskud til reduceret gødningsan-
vendelse på 750 kr. pr. ton CO
2
e.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 33
I modellerne for regulering af gødning varierer satsen ikke mellem model 2 og model
3, da en lavere afgifts- eller tilskudssats for gødningsanvendelsen i høj grad vil føre
til lavere øvrige effekter (herunder tekniske effekter og aktivitetseffekter), og i mindre
grad reducere struktureffekter. Som det fremgår af
tabel 2.1
er produktionsfaldet i
model 1 og 2 mere end dobbelt så stort for kvæg- og griseproduktionen i forhold til
planteproduktionen. Hensynet til at fastholde eksisterende erhvervsstruktur og mini-
mere lækagerisikoen vil derfor tilsige, at satsen for husdyr skulle sænkes yderligere,
før satsen for planteproduktionen sænkes. Som følge af de relativt lave strukturef-
fekter i planteproduktionen i forhold til husdyrproduktionen vurderes det, at en la-
vere afgifts-/tilskudssats ikke kan begrundes med at fastholde eksisterende er-
hvervsstruktur og minimere lækagerisikoen i landbruget. Af den grund er afgifts-/til-
skudssatsen den samme i model 2 og 3.
I
afsnit 3.2
uddybes fordele og ulemper ved variant a og b, hvordan gødning kan re-
guleres og sammenhængen til eksisterende gødningsregulering.
Som et alternativ til en afgift på gødning eller en omlægning af den direkte land-
brugsstøtte med henblik på at understøtte reduceret gødningsanvendelse kan det
overvejes at sænke kvælstofnormerne med en fast procentdel, jf. kvælstofregulerin-
gen fra før 2015.
4
Normerne introduceres nærmere i
boks 2.2
og er på nuværende
tidspunkt fastsat således, at landbrugerne har mulighed for at gødske til det i gen-
nemsnit privatøkonomisk optimale niveau. I praksis vil en reduktion af normerne
medføre, at landbrugerne får reduceret deres muligheder for at anvende gødning.
Olsen og Ørum (2023)
5
fremfører bl.a., at en reduktion af kvælstofnormerne kan
være et mere sikkert virkemiddel til at opnå et specifikt reduktionsmål end en afgift
eller omlægning af den direkte landbrugsstøtte. Modsat vil en sænkelse af kvælstof-
normerne skabe en uensartet CO
2
e-regulering, da den ikke tager højde for den indi-
viduelle landbrugers reduktionsomkostning og derved øgede samfundsøkonomiske
omkostninger samt usikkerhed om CO
2
e-prisen. Endvidere vil reducerede normer
forventeligt medføre en anden erhvervsbelastning, skyggepris og fordeling mellem
landbrugerne end en afgift på gødning eller en omlægning af den direkte landbrugs-
støtte.
Såfremt effekten af en afgift på gødningsanvendelsen på 750 kr. pr. ton CO
2
e i ste-
det skulle opnås igennem en normreduktion vil denne skulle svare til ca. 7 pct.
6
Det
bemærkes hertil, at landbrugerne ikke anvender deres gødningskvoter fuldt ud. Så-
fremt det forudsættes, at denne mindre anvendelse også vil finde sted efter indførs-
len af en normreduktion skønnes det med betydelige usikkerhed at medføre, at
landbrugerne ikke anvender ca. 10 pct. af de samlede gødningskvoter. Hvis reduce-
rede kvælstofnormer skal anvendes som en alternativ måde til at nedbringe anven-
delsen af gødning, vil konsekvenserne heraf skulle undersøges nærmere.
4
Den reducerede kvælstofnorm blev besluttet ophævet med den politiske aftale om en Fødevare- og Landbrugs-
pakke af 22. december 2015.
Olsen, J. V., & Ørum, J. E., (2023) ”Kort notat vedrørende mulige averse effekter af et tilskud til reducereret kvæl-
stofanvendelse”, Institut for Fødevare-
og Ressourceøkonomi
Beregningen tager udgangspunkt i gennemsnittet af landbrugernes samlede gødningskvoter for perioden 2021-23
(ca. 380 mio. ton N pr. år) og den reducerede anvendelse af gødning, som er forudsat i IFROs beregninger af effek-
ten af en afgift.
5
6
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0034.png
Grøn skattereform
Side 34
Boks 2.2
Gødningskvoten
En landbrugers gødningskvote udgør summen af kvælstofnormerne for landbrugerens marker. Nor-
merne er et estimat for den mængde kvælstof, der giver landbrugerens økonomisk optimale høstud-
bytte ved det gødningsniveau, hvor indtægten fra det ekstra udbytte lige netop kan betale den ekstra
udgift til kvælstofgødningen. Normerne estimeres ved et gennemsnit af den optimale gødningstilde-
ling på tværs af bedrifter. Normerne fastsættes af et udvalg under ledelse af Aarhus Universitet, og
med deltagelse fra SEGES, KU (IFRO) og FVM og udgør et centralt element i den eksisterende
kvælstofregulering.
Landbrugernes faktiske gennemsnitlige gødningsanvendelse ligger under normen. Dette skyldes, at
normen fastsættes som et gennemsnit af den økonomisk optimale anvendelse og sætter en øvre
grænse for gødningsanvendelsen. Dermed har nogle landbrugere et økonomisk optimum for deres
gødningsanvendelse, der ligger under gennemsnittet og vil derfor anvende mindre gødning end nor-
men tillader. Den gennemsnitlige gødningsanvendelse indikerer en stor spredning.
Ekspertgruppen har valgt ikke at inddrage markdriftstiltag i de fremlagte afgiftsmo-
deller, da CO
2
e-reduktionen ved optag i jordens kulstoflager er aftagende og rever-
sibel
7
,
jf. bilag 7.5
, og tæt forbundet med effekten fra kvælstofreguleringen. Det an-
befales derfor, at CO
2
e-udledningerne inddrages i den nye kvælstofregulering, der
er under udarbejdelse. Det kan overvejes at give tilskud til markdriftstiltag for at øge
optag af CO
2
e på mark og opnå en klimaeffekt frem mod 2030. Tilskud til mark-
driftstiltag indgår som mulig stilleskrue i
afsnit 2.8
og skønnes at give en CO
2
e-re-
duktion på 0,2 mio. ton i 2030 med en marginal skyggepris på 700 kr. pr. ton CO
2
e i
2030. Da effekten er aftagende, skønnes CO
2
e-reduktionen at være 0,1 mio. ton i
2045, hvis dyrkningspraksissen fastholdes.
Overblik over modellerne
Et overblik over konsekvenserne af modellerne fremgår af
tabel 2.1
, herunder mo-
dellernes konsekvenser for CO
2
e-udledningerne i 2030, afgiftssatser, provenumæs-
sige konsekvenser (umiddelbart og efter adfærd) og samfundsøkonomiske omkost-
ninger, overvæltning i forbrugerpriser og ændring i jordpriser. De enkelte modeller
og resultaterne uddybes yderligere i de særskilte afsnit.
Boks 2.3
giver et overblik
over de vigtigste begreber til forståelse af modelresultaterne både i tabellen og i
gennemgangen af de øvrige kapitler. Modelresultaterne er i de fleste tilfælde bereg-
net i den generelle ligevægtsmodel GrønREFORM
8
, der beskrives kort i
boks 2.4
.
De tre modeller har forskellige provenumæssige konsekvenser, hvor kun model 1
indebærer et nettoprovenu, der fx kan anvendes til teknisk omstillingsstøtte eller al-
ternativt til støtte til kapacitetsnedlæggelse. Model 2 og 3 indebærer et finansie-
ringsbehov bl.a. som følge af indførelsen af bundfradrag, der kraftigt reducerer af-
giftsprovenuet. Derudover indebærer de lavere CO
2
e-reduktioner i disse modeller et
stigende behov for at opnå tekniske reduktioner via biokul fra pyrolyse med henblik
på målindfrielse, hvilket ligeledes bidrager til finansieringsbehovet i model 2 og 3.
7
Opbygningen af kulstof vil fortsætte indtil der opnås en ny ligevægt i jordens kulstoflager, som svarer til den nye
dyrkningspraksis. Kulstoflagring ved markdrift er reversibel, hvilket betyder, at hvis der sker en ændring af dyrknings-
praksis henimod en lavere tilførsel af organisk materiale, vil kulstoflageret gradvist reduceres. Dette vil lede til CO
2
e-
udledninger. For at undgå dette, er det således nødvendigt at fastholde en given dyrkningspraksis.
Konsekvensvurderinger for afgiften på husdyr, gødning og kalkning er fuldt ud beregnet i GrønREFORM, hvilket
også er tilfældet for teknologikravene i model 3a og 3b. For tilskud til skovrejsning og omlægning af den direkte land-
brugsstøtte til reduceret gødningsanvendelse er skyggepriserne ved disse tiltag baseret på partielle skøn uden for
modellen. De foreslåede reguleringer af kulstofrige landbrugsjorde, F-gasser og pyrolyse er regnet uden for model-
len.
8
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0035.png
Grøn skattereform
Side 35
De 3 modeller viser forskellige veje til at nå 70 pct.-målet. Tilsammen danner afgifts-
modellerne et spændingsfelt af forskellige og til en vis grad modstridende hensyn.
Derved bliver det i sidste ende et politisk valg, hvordan de forskellige hensyn væg-
tes, og hvordan arkitekturen for et CO
2
e-afgiftssystem indrettes.
Tabel 2.1. Overblik over modellernes konsekvenserne i 2030
Afgiftssats i
2030
Husdyr
(bund-
fradrag,
pct.)
Gød-
ning
(bund-
fra-
drag,
pct.)
CO
2
e-reduktion
Produktions-
mængder og -
værdi
2030
Heraf Heraf
Pro-
Fald i
(2045
struk- øvrige
dukti-
pro-
)
tur ef- effek-
ons-
dukti-
2)
fekter ter
fald,
ons-
(heraf
samlet værdi,
kvæg
samlet
Omkostninger, provenu og pris-
overvæltning
Umid-
delbar
belast-
ning
3)
Skyg-
ge-
pris
1)
Pro-
Pro-
Stigning i Gns.
venu venu ef- priser på inkl.
fra af- ter ad- mejeri- og sideef-
gift
færd og slagteri-
fekter
tilskud
4)
produk-
ter
6)
Jord-
prisæn-
dring
5)
Ekskl./inkl
. tilskud til
skovrejs-
ning
)
Kr. pr. ton CO
2
e
Model 1
(Effektiv af-
750
750
giftssats på
(0)
(0)
750 kr. pr.
ton CO
2
e)
Model 2a
(Effektiv af-
750
750
giftssats på
(50)
(50)
375 kr. pr.
ton CO
2
e)
Model 2b
(Omlægning
750 750 (til-
af direkte
(50)
skud)
landbrugs-
støtte)
Model 3a
(Effektiv af-
250
750
giftssats på
(50) /
(50)
125 kr. pr.
125 (0)
ton CO
2
e)
Model 3b
(Omlægning
250
750
af direkte
(50) /
(til-
landbrugs-
125 (0)
skud)
støtte)
Mio. ton
Pct.
Mia. kr.
Pct.
Kr. pr.
ton
CO
2
e
4
Pct.
3,2
(5,9)
1,6
(0,9)
1,5
15,0
9,8
5,9
3,0
1,2
150 -16,8/-8,8
2,8
(5,5)
1,0
(0,5)
1,9
8,9
5,8
3,1
1,5
-0,5
2
250
-6,2/4,1
2,6
(5,3)
0,7
(0,5)
1,9
6,0
4,2
2,5
1,4
-0,7
2
325
-8,4/2,8
2,6
(5,3)
0,6
(0,3)
2,0,
5,6
3,5
1,9
1,0
-2,0
1
475
-3,8/7,2
2,4
(5,1)
0,3
(0,2)
2,0
2,6
1,9
1,3
0,9
-2,1
1
575
-5,5/6,0
Anm.: Satser og skyggepriser er afrundet til nærmeste 25 kr. pr. ton CO
2
e. Totaler kan afvige fra summen på grund af afrundinger. Satser vises i 2022-priser og
provenuvirkninger vises i 2023-niveau. Det er antaget, at afgifterne løbende indekseres med det generelle prisniveau. I beregningerne lægges der afgift på grise, kvæg
og fjerkræ. CO
2
e-reduktionen fra fjerkræ er afrundet til 0,0 mio. ton og medtages derfor ikke i tabeller. Øvrige dyr (får, heste mv.) udgør under 2 pct. af landbrugets
udledninger og sættes derfor beregningsteknisk lig nul.
1) De samfundsøkonomiske omkostninger er opgjort i faktorpriser. Beregningerne af samfundsøkonomi og skyggepriser medtager ikke bytteforbeholdsforbedringer og
medtager således ikke gevinster fra priseffekter, som sker på bekostning af andre lande. Reduktionen i eksternaliteter i form af miljø og sundhedseffekter og gevinsten
fra rejsning af skov er inddraget i de samfundsøkonomiske omkostninger. Det er ikke muligt at regne samfundsøkonomi på en ukonkretiseret støttepulje til omstillings-
/investeringsstøtte til nye teknologier.
2) Øvrige effekter dækker over tekniske effekter (reduktioner, der ikke påvirker produktionsomfanget, men reducerer udledningerne pr. produceret enhed, fx via
fodertilsætningsstoffer til kvæg, biokul ved pyrolyse osv.) og aktivitetseffekter (fx skift fra landbrugsjord til skov) og udtag af kulstofrige landbrugsjorde, der vådlægges.
3) Den umiddelbare belastning defineres som den virkning, en afgiftsændring har på de CO
2
e-udledende virksomheder, inden virksomhederne begynder at ændre
adfærd. Den udregnes i udgangspunktet som produktet af virksomhedens CO
2
e-udledning og afgiftsforhøjelsen. Umiddelbar belastning er inkl. de realiserede
teknologiomkostninger vedrørende teknologikravene for fodertilsætningsstoffer og teltoverdækning med flydelag i model 3a og 3b. Omkostningerne er forbundet med
usikkerhed grundet lav teknologisk modenhed.
4) I beregningen af provenuet efter adfærd og tilskud indgår de statslige udgifter forbundet med tilskud til skov, kulstofrig landbrugsjord og pyrolyse. Det bemærkes, at
der er afsat i alt 9,4 mia. kr. ekstra til udtagning af kulstofrige landbrugsjorde. Midlerne er her beregningsteknisk fordelt ligeligt mellem 2025-2032, hvor udtagningen
forventes at løbe.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0036.png
Grøn skattereform
Side 36
5) Jordprisændringerne er ekskl. effekt fra udtagning og vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde. Effekten fra tilskud til skovrejsning er under antagelsen af, at jorder,
som omlægges til skov, har en gennemsnitlige dyrkningsværdi i forhold til landbrugsjord i omdrift.
6) Den gennemsnitlige prisstigning fra mejeri- og slagteriprodukter er beregnet som prisændringerne på de danske mejeriers og slagteriers fødevareleverancer til de
danske husholdninger i 2030 vægtet med husholdningernes forventede forbrug af disse fødevarer i 2030, før de har tilpasset deres forbrug til afgiften.
Kilde: Egne beregninger
Boks 2.3.
Nøglebegreber i forbindelse med modelberegninger
De fleste beregninger i rapporten er baseret på GrønREFORM-modellen. Denne beskrives nærmere
i
boks 2.4.
Den umiddelbare belastning
defineres som den virkning, en afgiftsændring har på de CO
2
e-udle-
dende virksomheder, inden virksomhederne begynder at ændre adfærd. Den udregnes som pro-
duktet af virksomhedens CO
2
e-udledning og afgiftsforhøjelsen.
Provenu efter adfærd
defineres som provenuvirkningen af en afgiftsændring, hvor der er taget
højde for ændringer i adfærd samt skatteændringens effekt på statens øvrige indtægter og udgifter.
Det er dette provenu, der kan disponeres til fx lempelser af skatter og finansiering af tilskud. Provenu
efter adfærd kaldes i andre sammenhænge for effekten på statsfinanserne og provenu efter tilbage-
løb og adfærd.
Den samfundsøkonomiske omkostning
angiver værdien af det velfærdstab, samfundet oplever
som følge af øget beskatning og tilskud. Den samfundsøkonomiske omkostning pr. ton CO2e kaldes
også skyggeprisen. Der skelnes imellem den gennemsnitlige skyggepris, som dækker over den
samlede samfundsøkonomiske omkostning pr. ton reduceret CO2e, og den marginale skyggepris,
der dækker over den samfundsøkonomiske omkostning ved at reducere ét ton CO2e mere. Bereg-
ningerne af samfundsøkonomi og skyggepriser medtager ikke bytteforbeholdsforbedringer og med-
tager således ikke gevinster fra priseffekter, som sker på bekostning af andre lande. Reduktionen i
eksternaliteter i form af miljø og sundhedseffekter og gevinsten fra rejsning af skov er inddraget i de
samfundsøkonomiske omkostninger.
Når der indføres en CO
2
e-afgift, kan CO
2
e-reduktionerne opgøres i to typer af reduktioner: struktu-
relle effekter og øvrige effekter.
Strukturelle effekter
(alternativt erhvervsforskydninger) dækker over reduktioner fra ændringer i
produktion eller udflytning samt evt. ændret grænsehandel. Det sker som følge af, at danske virk-
somheder ved en afgiftsforhøjelse er mindre konkurrencedygtige i forhold til udenlandske virksomhe-
der og derfor bliver nødsaget til at sænke eller udflytte deres produktion, eller at CO
2
e-intensive pro-
dukter bliver dyrere relativt til CO
2
e-lette produkter, hvilket får forbrugerne til i højere grad at flytte de-
res forbrug mod CO
2
e-lette produkter. Store struktureffekter vil oftest være et udtryk for en betydelig
lækagerisiko.
Øvrige effekter
dækker over tekniske effekter (reduktioner, der ikke påvirker produktionsomfanget,
men reducerer udledningerne pr. produceret enhed, som følge af fx fodertilsætningsstoffer til kvæg,
lagerteknologier, biokul ved pyrolyse osv.) og aktivitetseffekter (fx skift fra landbrugsjord til skov) eller
udtag og vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde).
Jordprisfald
dækker over jordpriseffekterne af en given afgiftsmodel, hvor der vil ske ændringer i
dækningsbidraget på jorderne, hvilket fører til ændringer i arealanvendelse og værdisætning af jor-
derne som følge, at jorden skifter til det bedste økonomiske alternativ efter en afgiftsreform (fx brak-
lægning, vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde eller skovrejsning).
Aktivitetsskifte:
Dækker over ændring i type af aktivitet, fx skift mellem dyretyper, skift i arealanven-
delse mv., uden produktionsnedgang og nedgang i mængden uden produktionsnedgang, som fx
optimering og skift til afgrødetype med mindre gødningsforbrug, men uændret størrelse af vegeta-
bilsk produktion.
Grad af prisovervæltning
dækker over hvor stor en del af den umiddelbare belastning, der skøn-
nes at blive overvæltet i højere (forbruger)priser.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0037.png
Grøn skattereform
Side 37
De forskellige begreber og regnemetoder, herunder landbrugets mulighed for omstilling til mindre
CO
2
e-intensiv produktion, der ligger til grund for modelberegningerne, er yderligere uddybet i doku-
mentationsnotater og følsomhedsberegninger. Dertil kommer en række usikkerheder, der er adres-
seret i
afsnit 3.5
.
Boks 2.4.
Kort beskrivelse af GrønREFORM
De fleste konsekvensvurderinger af modellerne er foretaget i GrønREFORM, der er en generel miljø-
og klimaøkonomisk ligevægtsmodel, som kan vurdere miljø- og klimaeffekter af den økonomiske ak-
tivitet, samt økonomiske effekter af miljø- og klimapolitiske tiltag. Modellen er udviklet af modelgrup-
pen DREAM i samarbejde med forskere fra København Universitet, Aarhus Universitet og DTU.
GrønREFORM består af en hovedmodel og en række delmodeller, der beskriver særligt betydende
sektorer for klima og miljø. Der er lavet delmodeller for affalds-, energi-, landbrugs- og transportsek-
toren, samt for teknologiske omstillingselementer.
Hovedmodellen er en generel ligevægtsmodel, der beskriver den samlede økonomiske aktivitet i
Danmark og samler resultater fra delmodellerne. GrønREFORM har en høj detaljegrad i beskrivelsen
af produktionen i økonomien med hensyn til brancheopdeling og detaljerede forudsætninger om
markedsvilkår mv. I hovedmodellen er produktion og forbrug af energi beskrevet eksplicit i fysiske
mængder fordelt på 27 energivarer med dertil knyttede emissioner af 14 drivhusgasser.
GrønREFORM’s landbrugsmodel består af 11 landbrugsbrancher, der repræsenterer forskellige pro-
duktionsgrene i landbruget. Der anvendes separate produktionsfunktioner for hhv. animalsk og ve-
getabilsk landbrug. For at fange den indbyrdes afhængighed mellem produktionsgrene er der tilføjet
en eksplicit modellering af ikke-markedsmæssig produktion og forbrug af hhv. husdyrgødning, grov-
foder og strøelse internt i landbruget. Jord er tilføjet som produktionsfaktor for det vegetabilske land-
brug, ligesom landbrugets ikke-energirelaterede udledninger er knyttet til de forskellige inputs, der
giver anledning til udledningerne. Dertil er der modelleret sammenhæng mellem landbrug og LU-
LUCF-udledningerne igennem en model for LULUCF-udledninger, hvor landbrugets brug af jord ind-
går som inputfaktor.
Ekspertgruppen har yderligere kvalificeret GrønREFORM modellen, hvor fx vurderingen af eksporte-
lasticiteter er baseret på den nyere empiriske økonomiske litteratur. Ekspertgruppens version af
GrønREFORM samt nærmere beskrivelse af GrønREFORM’s og modelleringen af landbruget kan
findes på GrønREFORM’s hjemmeside (
).
GrønREFORM modellen anvendes således til at kvantificere de forventede effekter af de forskellige
modeller, og som for alle økonomiske modeller gælder det, at der er usikkerhed forbundet med mo-
dellens resultater. I
afsnit 2.7
præsenteres og diskuteres følsomhedsanalyser af blandt andet de an-
vendte eksportelasticiteter.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0038.png
Grøn skattereform
Side 38
2.3 Model 1: Billige reduktioner
Model 1 er som nævnt en samfundsøkonomisk billig model, hvor reduktionerne opnås
med en ensartet afgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e, svarende til afgiften i den ikke-kvote-
omfattede del af industrien. Med model 1 indføres dermed en afgift på 750 kr. pr. ton
CO
2
e på udledningerne fra husdyr og gødning. Modellen opfylder både 70 pct.-målet
og EU-forpligtelserne i byrdefordelingsaftalen og LULUCF-forordningen,
jf. tabel 2.2
I modellen pålægges alle udledninger fra landbruget samme afgift. Det giver de billig-
ste reduktioner inden for landbruget og for samfundet som helhed. De øvrige modeller
vil føre til højere samfundsøkonomiske omkostninger ved regulering af udledninger fra
landbruget. Modstykket er, at der i denne model er store struktureffekter i form af især
nedgang i animalsk produktion, og at disse effekter indebærer risiko for lækage. Mo-
dellen indebærer et aktivitetsskifte fra dyrefoderproduktion til øvrig planteproduktion,
hvilket dog i sig selv ikke har betydning for CO
2
e-effekten, som primært følger af re-
duktionen i husdyrproduktionen. Omlægningen skønnes ikke at forhindre, at Dan-
mark kan levere næsten samme antal kalorier til verdensmarkedet,
jf. bilag 7.10.
Produktion, beskæftigelse og forbrugerpris
Modellen indebærer et fald i landbrugsproduktionen på 15 pct., som især drives af et
fald i kvæg- og griseproduktionen på hhv. 20,2 pct. og 17,7 pct. Produktionsfaldet
medfører et fald i beskæftigelsen i landbruget og fødevareindustrien på ca. 8.000 års-
værk i 2030. Det svarer til et fald på ca. 10,2 pct. af de beskæftigede i landbruget og
fødevareindustrien i 2030. Beskæftigelsesfaldet modsvares i 2030 af en stigning i øv-
rige erhverv med mindre drivhusgasintensiv produktion. Samtidig betyder den lavere
produktion, at forbrugerpriserne på varer fra danske slagterier og mejerier i gennem-
snit stiger med knap 4 pct.,
jf. tabel 2.4.
Tabel 2.2
Hovedresultater af model 1
Model 1 Billigste reduktioner: 750 pr. ton. svarer til afgiftsniveau i ikke-kvoteomfattet industri mv.
CO
2
e-reduktioner
Omkostninger og provenu, Skyggepriser, produktions-, be-
2030
skæftigelses- og jordprisæn-
dring, 2030
Gns. skyggepris
(inkl. sideeffekter)
Indfrielse af klimamål
inkl. besluttede tiltag
2030
(2045)
Andel fra
strukturre-
duktioner
(kvæg)
Andel fra øv-
rige reduktio-
ner
Tilskud til ne-
gative udled-
ninger
2)
2030
(2045)
Umiddelbar
3,2 (5,9)
afgiftsbelast-
mio. ton
ning
52 (30
1)
) Provenu fra
pct. afgift
70 pct.-målet
150 kr. pr. ton
Indfrielse af EU’s
byrdefordelings-
aftale
124 pct.
5,9 mia. kr.
100 pct.
Produktionsfald,
3,0 mia. kr.
samlet
15 pct.
Provenu efter
48 pct. adfærd og til-
skud
1,2 mia. kr.
Beskæftigelses-
ændring, samlet
Indfrielse af EU’s
LULUCF-forplig-
-8.000 års-
telser (budgetmå-
værk
3)
let 2026-
(-10,2 pct.)
2029/punktmålet
2030)
-16,8/-8,8 pct.
100 pct.
0,1 mio. ton
(2,1)
Jordprisændring,
ekskl./inkl. tilskud
til skovrejsning
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0039.png
Grøn skattereform
Side 39
Anm.: Se
tabel 2.1.
1) Andel fra struktur reduktion fra kvæg angiver, at 30 pct. af 2030-udledningerne på 3,2 mio. ton CO
2
e stammer fra produktionsnedgang i kvægproduktionen.
2) Tilskud til skov.
3) Samlet beskæftigelsesfald i landbrug og følgeindustri. Beskæftigelsesfaldet modsvares i 2030 af en stigning i øvrige erhverv med mindre drivhusgasintensiv
produktion.
Kilde: Egne beregninger
Sammensætning af drivhusgasreduktioner
Reduktionen i produktionen på 15 pct. betyder, at over halvdelen (52 pct.) af den
samlede reduktion i drivhusgasudledningen kommer fra struktureffekter. Heraf kom-
mer 30 pct. af den samlede reduktion gennem struktureffekter fra kvægproduktio-
nen. De høje struktureffekter hænger sammen med at de økonomisk rentable tekni-
ske reduktioner er begrænsede
, jf. bilag 7.5
. Heraf fremgår, at det ved et afgiftsni-
veau på 750 kr. pr. ton CO
2
e skønnes, at det kun er potentialet fra teknologierne fo-
dertilsætningsstoffer og teltoverdækning med flydelag, der kommer i spil.
Den gennemsnitlige skyggepris ved model 1 er lig 150 kr. pr. ton CO
2
e. Sammenlig-
net med andre områder, fx transport og industri, er det billigere reduktioner målt ved
skyggeprisen. Det hænger bl.a. sammen med, at reduktioner fra struktureffekter ty-
pisk har lave samfundsøkonomiske omkostninger.
Jordprisfald og kompensation
Den lavere produktion og produktionsværdi indebærer herudover, at prisen på land-
brugsjord falder. Den isolerede virkning af afgiften er et fald på 16,8 pct. Ekspertgrup-
pens forslag om et tilskud til skovrejsning på 92.000 kr. pr. hektar stimulerer efter-
spørgslen efter jord og forøger produktionsværdien. Begge dele forøger værdien af
jord og fungerer derved som en delvis kompensation til de eksisterende landbrugere.
Samlet er der dog fortsat et fald i jordprisen på 8,8 pct. Tilskud til skovrejsning har
herudover en positiv CO
2
-effekt på nettooptaget fra skov, som frem mod 2030 er
begrænset til 0,1 mio. ton. Frem mod 2045 vokser bidraget til 2,1 mio. ton CO
2
. En-
delig indebærer tilskuddet til skovrejsning, at målsætningen om at rejse 250.000 hek-
tar skov forventes at blive opfyldt.
Afgiften pålægger landbruget en umiddelbar belastning (dvs. omkostning ved afgiften
ved uændret produktion) på 5,9 mia. kr. Efter produktionsomlægninger mv. forventes
afgiften at give et provenu på 3,0 mia. kr. Tages der højde for tilskud til skovrejsning
og udtagning af kulstofrige landbrugsjorde er der forsat et provenu på 1,2 mia. kr.,
som kan tilbageføres til landbrugerne.
Det er grundlæggende vanskeligt inden for det eksisterende skattesystem at tilba-
geføre provenuet målrettet de dele af landbruget, som rammes hårdest af CO
2
e-af-
giften. Disse virksomheder vil typisk ikke have en tilsvarende stor skattebetaling set i
forhold til belastningen fra CO
2
e-afgiften. Hertil kommer, at en stor del af landbru-
gerne er på virksomhedsskatteordning, hvilket indebærer, at de ikke betaler fx sel-
skabsskat. Sammenlignet med første delrapport er det således fravalgt at tilbage-
føre provenuet ved en lempelse af selskabsskatten.
I model 1 er det i stedet forudsat, at nettoprovenuet på 1,2 mia. kr. føres tilbage til
erhvervet som en støttepulje til kapacitetsnedlæggelse,
jf. afsnit 2.10
, eller omstil-
lings-/investeringsstøtte til nye teknologier. Ekspertgruppen har ikke specificeret pul-
jen yderligere. Det vil med udformningen skulle sikres, at støtteordningerne ikke gi-
ver anledning til at modvirke CO
2
e-reduktionerne fra afgiften i 2030 og på længere
sigt. Derfor bør støttepuljen som altovervejende udgangspunkt udformes som en
midlertidig støtte ligesom med
Aftale om grøn skattereform for industri mv.
Opdeling af de samlede effekter på bedriftsgrene
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0040.png
Grøn skattereform
Side 40
Da kvægproduktionen er den mest CO
2
e-intensive del af landbruget er tilpasnin-
gerne størst for denne bedriftsgren. Omvendt er tilpasningerne i produktionsomfan-
get mindst i planteproduktionen,
jf. tabel 2.3
.
Tabel 2.3. Model 1: Ændring i produktionsmængder og -værdi, 2030
Model
Produktionsfald,
pct.
Fald i produkti-
onsværdi, pct.
Kilde: Egne beregninger
Plante
7,9
7,6
Kvæg
20,2
8,7
Grise
17,7
13,6
Samlet
15,0
9,8
Ændringerne i produktionsomfanget i mængder giver anledning til reduktioner i driv-
husgasudledningen (struktureffekter). For kvægproduktionen svarer struktureffekten
til 22 pct. af de ikke-energirelaterede udledninger, hvor struktureffekten for grisepro-
duktionen svarer til 20 pct. af de ikke-energirelaterede udledninger. For plantepro-
duktionen er struktureffekten markant lavere, og udgør 9 pct. af plantebrugets ikke-
energirelaterede udledninger, jf.
figur 2.2
.
De tekniske reduktioner er også størst for kvægproduktionen, hvor de udgør 18 pct.
af de ikke-energirelaterede udledninger. Det hænger sammen med at fodertilsæt-
ningsstoffer bliver rentable at anvende ved et afgiftsniveau på 750 kr. pr. ton CO
2
e.
For griseproduktion er der også tekniske effekter på 12 pct. af de ikke-energirelate-
rede udledninger. Denne reduktion hænger sammen med, at der også i denne pro-
duktionsgren er tekniske tiltag i forbindelse med gyllehåndtering, der bliver rentable
at anvende. For plantebruget er de tekniske effekter markant lavere og udgør 2 pct.,
da der ikke i samme grad eksisterer tekniske omstillingsmuligheder.
Figur 2.2 Model 1
andel struktur- og tekniske effekter i forhold til de ikke-energirelaterede udledninger
Pct. af udledninger
100
80
60
1,0
40
20
0
0,5
Struktureffekt (pct.)
Teknisk og øvrig effekt (pct.)
Mio. ton CO
2
e
Absolut reduktion (højre akse)
2,0
1,5
0,0
Plante
Kvæg
Grise
F-gasser
Afgift
Lavbund
Negativ afgift (tilskud)
Anm.: De grønne diamanter er reduktionen i udledninger i mio. ton (højre akse). Søjlerne dækker over andelen af afgiftskategoriens grundlag, der reduceres (venstre
akse).
Kilde: Egne beregninger.
Skov
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0041.png
Grøn skattereform
Side 41
Erhvervsbelastningen og de deraf følgende struktureffekter afhænger i høj grad af
udledningernes størrelse i forhold til værditilvæksten. Særligt for kvægproduktion er
den umiddelbare erhvervsbelastning høj både absolut og relativt til værditilvæksten
målt ved BVT. Den umiddelbare belastning udgør godt 100 pct. af BVT i denne pro-
duktionsgren. For både plante- og griseproduktion er den umiddelbare erhvervsbe-
lastning på omkring 25 pct. af BVT,
jf. figur 2.3
.
Belastningen af CO
2
e-afgiften stiger efter adfærd for planteproducenter, da en andel
af afgiften på husdyr overvæltes i højere gødningspriser og mindskede foderpriser
og dermed påvirker indtjeningen for planteproducenter. Ligeledes falder belastnin-
gen af planteproducenter markant som følge af støtten til skovrejsning, hvilket redu-
cerer jordprisfaldet,
jf. bilag 7.14
.
Generelt svarer opdelingen mellem husdyr- og planteproduktion ikke til fordelingen
mellem landbrug med animalsk produktion og landbrug med vegetabilsk produktion,
da husdyrproducenter ejer væsentlige mængder jord som anvendes til foder og ud-
bringning af gødning. Opdelingen betragter hver bedriftsgren isoleret og inkluderer
ikke disse sammensætningseffekter. I
bilag 7.15
, vises typeberegninger for husdyr-
producenter, hvor gennemsnitlige hektarejerskab medtages.
Figur 2.3 Model 1
Belastning inkl. jordværdiændring opgjort i mio. kr. og i forhold til BVT
Mio. kr.
Belastning, mio. kr. (venstre akse)
Belastning ift. BVT, pct. (højre akse)
Inklusiv struktureffekt (venstre akse)
Pct.
125
100
75
50
25
0
-25
4.000
3.200
2.400
1.600
800
0
-800
Umiddelbar
Belastning inkl.
jordværdiændring
efter adfærd
efter skov
Umiddelbar
Belastning
Kvæg
efter adfærd
Umiddelbar
Belastning
Grise
efter adfærd
Plante
Anm.: For plantebrug er belastningen efter adfærd udregnet på baggrund af af ændringer i jordværdi (angivet som annuitet) og kapitaltab. For kvæg og grise
rapporteres belastningen i 2030. Belastningen af CO
2
e-afgiften stiger efter adfærd for plantebrug da en andel af afgiften på husdyr overvæltes i højere gødningspriser
og mindskede foderpriser og dermed påvirker indtjenningen for plantebrug. BVT er opgjort inkl. værdien af ikke-markedsmæssige leverancer (husdyrgødning, strøelse
og grovfoder). Det bemærkes, at producenter ikke skal betale afgift, for den andel af produktionen, der er (hel eller delvis) lukket. Det indebærer, at belastningen for den
lukkede del af produktionen i udgangspunktet ikke fremgår af belastningen efter adfærd (den mørkeblå del af søjlen). Det kan give anledning til at tro, at der er større
mulighed for at reducere afgiftsbetalingen ved fx at omlægge produktionen eller anvende tekniske virkemidler, end der reelt er. Derfor illustreres søjlen efter adfærd også
med ”inkl. struktureffekt” (den
lyseblå del af søjlen), som skal gøre opmærksom på den umiddelbare belastning for den del af produktionen, der lukkede.
Kilde: Egne beregninger.
Forbrugerpriser og prisovervæltning
Adfærdsændringerne, der fører til lavere produktion betyder, at det er muligt at af-
sætte den reducerede mængde til en højere pris. Priserne på varer fra slagterier og
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0042.png
Grøn skattereform
Side 42
mejerier skønnes at stige med 1,6 pct. for de varegrupper med den laveste prisstig-
ning, og op til 10 pct. for de varegrupper med den højeste prisstigning,
jf. tabel 2.4
.
Tabel 2.4. Model 1: Gennemsnitlige prisstigninger på varer fra slagterier og me-
jerier, 2030
Kvægslagteri
Gns. prisstig-
ning, pct.
10,0
500 gram hakket ok-
sekød
Prisstignin-
ger, kr.
1)
4,5
Griseslagteri
1,6
500 gram hakket
grisekød
0,6
Mejeri
4,6
1 liter
mælk
0,6
-
Samlet
3,7
Mejeri
4,6
1 liter
mælk
0,6
Anm.: Beregningerne er lavet på baggrund af prisstigninger fra fødevareindustrien til privat forbrug. Det bemærkes at
prisstigningerne er de gennemsnitlige prisstigninger for kvægslagterier, griseslagterier og mejerier, hvorfor det i
tabellen antages at produkterne påvirkes med branchernes gennemsnitlige stigning. De umiddelbare priser
bemærkes værende stilistiske eksempler. 1) Der er taget udgangspunkt i, at 500 gram hakket oksekød, 500 gram
hakket grisekød og 1 liter mælk koster hhv. 45 kr., 35 kr. og 13 kr. inkl. moms.
Kilde: Egne beregninger.
Prisstigningerne betyder, at forbrugerne bærer en del af den umiddelbare belast-
ning. Ud af den samlede umiddelbare belastning i modellen på 5,9 mia. kr. skønnes
i gennemsnit 56 pct. at blive overvæltet i højere forbrugerpriser.
Der er en træghed i tilpasningen af kapitalapparatet i landbruget ved en afgift. Her-
ved skal forstås, at selvom afgiften træder i kraft i 2027 og indfases frem mod 2030,
så varer det nogle år, før kapitalapparatet skal fornys. Trægheden indebærer, at de
fulde effekter af afgiften på produktionstilpasningen (struktureffekter) tilsvarende
indtræffer på den anden side af 2030 i takt med, at kapitalapparatet er nedslidt og
skal fornys.
2.4 Model 2: Delvis håndtering af effekt på er-
hvervsstruktur og hensyntagen til lækage
I model 2 opretholdes det marginale incitament til CO
2
e-reduktioner, som indgår i
model 1, samtidig med at det i højere grad end model 1 forsøges at bevare eksiste-
rende erhvervsstruktur og reducere risikoen for lækage i landbruget. Derudover læg-
ger modellen større vægt på teknologiske løsninger.
I denne model er udgangspunktet derfor et lavere effektivt afgiftsniveau. I model 2a
udgør afgiften på husdyr og gødningsanvendelse 750 kr. pr. ton CO
2
e med et bund-
fradrag pr. dyr og pr. hektar på i gennemsnit 50 pct. af den umiddelbare afgiftsbeta-
ling. Den effektive afgiftssats er således omtrent 375 kr. pr. ton CO
2
e og afgiftsni-
veauet i landbruget sidestilles således med niveauet fra industriens kvotesektor fra
Aftale om grøn skattereform for industri mv
. Model 2 opfylder både 70 pct.-målet og
EU-forpligtelserne i byrdefordelingsaftalen og LULUCF-forordningen.
Bundfradrag i afgift på drivhusgasudledning fra husdyr og gødning
Model 2a tager udgangspunkt i en marginal sats på 750 kr. med en effektiv afgifts-
sats på omtrent 375 kr. pr. ton CO
2
e for udledninger fra husdyr og gødning. Et af-
giftssystem med en CO
2
e-afgift og et bundfradrag vil give et incitament på margina-
len til at anvende teknologiske løsninger (fx mere klimaoptimale stalde, fodertilsæt-
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 43
ning mv.). Samtidig vil bundfradraget begrænse stigningen i produktionsomkostnin-
gerne.
1) I model 2a med afgift på drivgasudledningen fra gødning foreslås at indføre et
bundfradrag pr. hektar landbrugsjord på 200 kr., som svarer til 50 pct. af den
gennemsnitlige afgiftsbetaling til gødning pr. hektar. Det giver en effektiv afgifts-
sats på 375 kr. pr. ton CO
2
e.
2) I afgiften på husdyr foreslås et bundfradrag pr. dyr således, at det udgør i gen-
nemsnit 50 pct. af afgiftsbetalingen for en given bedrift. Det giver en effektiv af-
giftssats på 375 kr. pr. ton CO
2
e. Bundfradraget er indrettet på de samme krite-
rier, som indgår i afgiften uden bundfradrag og varieres på tværs af dyretyper
,
jf. bilag 7.6.
Fx får malkekøer et bundfradrag, der er højere end fradraget for
kødkvæg.
Ekspertgruppens brug af bundfradrag beror på en vurdering af, at det giver en bedre
incitamentsstruktur for erhvervet til at omstille sig til en mindre CO
2
e-intensiv produk-
tion i forhold til en model med en simpel lavere afgiftssats uden bundfradrag, hvor den
umiddelbare afgiftsbetaling er den samme. I
bilag 7.11
sammenlignes en model med
bundfradrag og højere marginal afgift med en model med reduceret sats uden bund-
fradrag. Resultatet er, at CO
2
e-reduktionerne stiger, og at struktureffekten og belast-
ningen falder ved at kombinere en afgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e med et bundfradrag
i stedet for en nedsat afgift til 375 kr. pr. ton CO
2
e.
Af hensyn til EU’s statsstøtteregler er bundfradragene indrettet, så de svarer til 50
pct. af den gennemsnitlige umiddelbare afgiftsbetaling til hhv. gødning pr. hektar og
pr. husdyr. Det skal ses i lyset af, at bundfradragene vil kunne anses for en lempelse
af afgiften, der udgør statsstøtte. Det følger af EU’s statsstøtteregler, at en sådan
statsstøtte ikke må overstige 80 pct. af den faktiske afgiftsbetaling. En godkendelse
vil i øvrigt kræve, at Kommissionen finder, at de øvrige betingelser for at godkende
statsstøtten er opfyldt. Det forventes således, at bundfradragene, herunder bundfra-
dragenes konkrete størrelse, vil skulle drøftes med EU-Kommissionen og eventuelt
også vil kræve Kommissionens formelle godkendelse efter statsstøttereglerne. Ek-
spertgruppens valg af størrelse på bundfradraget beror på en vurdering af, at ved et
bundfradrag på 50 pct. af den umiddelbare afgiftsbelastning, skønnes størstedelen af
de enkelte dyrebesætninger at opnå en lempelse på under 80 pct. af den umiddelbare
afgiftsbetaling (før bundfradrag). Det bemærkes, at ekspertgruppen foreslår, at bund-
fradragene indrettes på en sådan måde, at den enkelte landbruger aldrig kan opnå
et bundfradrag, der indebærer, at lempelsen udgør mere end de nævnte 80 pct. af
den umiddelbare afgiftsbetaling.
Produktion, beskæftigelse og forbrugerpris
Model 2a indebærer et fald i landbrugsproduktionen på 8,9 pct., dvs. produktionsfal-
det er ca. en tredjedel lavere end i model 1. Faldet i kvæg- og griseproduktionen er
på hhv. 11,4 pct. (mod 20,2 pct. i model 1) og 11,0 pct. (mod 17,7 pct. i model 1).
Struktureffekten for den animalske produktion er således reduceret i betydeligt om-
fang. Beskæftigelsesfaldet er 4.800 årsværk (mod 8.000 i model 1) i landbruget og
fødevareindustrien i 2030,
jf. tabel 2.5.
Det svarer til et fald på 6,1 pct. af de beskæf-
tigede i 2030. Som i model 1 vil beskæftigelsesfaldet blive modsvaret i 2030 af en
stigning i øvrige erhverv med mindre CO
2
e-intensiv produktion. Forbrugerprisstignin-
gen er lige som de øvrige struktureffekter i denne animalske produktion omtrent hal-
veret i forhold til model 1, således at forbrugerpriserne på varer fra danske slagterier
og mejerier stiger med i gennemsnit 2 pct.,
jf. tabel 2.7.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0044.png
Grøn skattereform
Side 44
Tabel 2.5. Hovedresultater af model 2a
Model 2a
Delvis bevarelse af eksisterende erhvervsstruktur og hensyntagen til lækage: Afgift på husdyr på 750 kr. pr.
ton og bundfradrag, svarende til en effektiv afgiftssats på 375 kr. pr. ton
CO
2
e-reduktioner
Omkostninger og provenu,
2030
Skyggepriser, produktions-,
Indfrielse af klimamål
beskæftigelses- og jordpris-
inkl. besluttede tiltag
ændring, 2030
Gns. skyggepris
70 pct.-målet
3,1 mia. kr. (efter sideeffek- 250 kr. pr. ton
113 pct.
ter)
Indfrielse af
Produktionsfald,
1,5 mia. kr.
8,9 pct.
EU’s byrdefor-
100 pct.
samlet
delingsaftale
Indfrielse af
EU’s LULUCF-
-4.800 års-
forpligtelser
Beskæftigelses-
-0,5 mia. kr.
værk (budgetmålet
100 pct.
ændring, samlet
(-6,1 pct.)
2026-
2029/punkt-
målet 2030)
Jordprisæn-
dring,
ekskl./inkl. til-
-6,2/4,1 pct.
skud til skov-
rejsning
2030
(2045)
Andel fra
strukturreduk-
tioner (kvæg)
Umiddelbar
2,8 (5,5) mio.
afgiftsbelast-
ton
ning
35 (19
1)
) pct.
Provenu fra af-
gift
Andel af øvrige
reduktioner
Provenu efter
65 pct. adfærd og til-
skud
Tilskud til ne-
gative udled-
ninger i 2030
(2045)
2
0,3 mio. ton
(2,3)
Anm.: Se
tabel 2.1.
1) Andel fra struktur reduktion fra kvæg angiver, at 19 pct. af 2030-reduktionerne på 2,8 mio. ton CO
2
e stammer fra produktionsnedgang i kvægproduktionen.
2) Optag fra skov udgør 0,1 (2,1) mio. ton og pyrolyse udgør 0,2 (0,2) mio. ton i 2030 (2045).
Kilde: Egne beregninger
Sammensætning af drivhusgasreduktioner
Reduktionen i produktionen på 8,9 pct. betyder, at det i denne model er 35 pct.
(mod 52 pct. i model 1) af den samlede drivhusgasreduktion, der kommer fra struk-
tureffekter. Det bemærkes, at fordi den marginale afgiftssats også i denne model er
750 kr. pr. ton CO
2
e, er det de samme teknologier som i model 1, der tages i brug i
denne model, dvs. fodertilsætningsstoffer og teltoverdækning med flydelag. En hø-
jere marginal afgiftssats kombineret med et bundfradrag sikrer, at forholdet mellem
struktureffekter og tekniske effekter reduceres i forhold til en proportional afgiftssats
med samme provenu.
De samlede samfundsøkonomiske omkostninger målt ved den gennemsnitlige skyg-
gepris er på 250 kr. pr. ton CO
2
e i denne model mod 150 kr. pr. ton i model 1. Der
er imidlertid fortsat tale om relativt billige reduktioner set ud fra samfundsøkonomi-
ske omkostninger.
Reduktioner som følge af ny teknologi
Der er en lavere reduktion i CO
2
e-udledningen som følge af den lavere effektive afgift
i forhold til model 1. Det indebærer, at der skal igangsættes yderligere tiltag for at
indfri 70 pct.-målet.
Ekspertgruppen bemærker, at pyrolyse potentielt er en teknologi med stort potentiale
på lang sigt, hvorfor ekspertgruppen i denne model lægger op til, at teknologien støt-
tes. Model 2 indeholder en tilskudspulje til negative udledninger fra pyrolyse fx i form
af støtte til lagring af biokul produceret ved pyrolyse i landbrugsjord, der skønnes at
indebære en CO
2
e-reduktion på 0,2 mio. ton CO
2
e i 2030. Der er dog betydelige
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0045.png
Grøn skattereform
Side 45
usikkerheder forbundet med effektskønnet for pyrolyse,
jf. bilag 7.5.
Dertil udestår
afdækning af de miljømæssige og agronomiske forhold som følge af produktion og
anvendelse af pyrolyse, samt lagring af biokullet i landbrugsjorden. Ekspertgruppen
bemærker, at det er vigtigt i forhold til det langsigtede mål om klimaneutralitet i 2045,
at der igangsættes tiltag, som kan indebære negative CO
2
e-udledninger.
Det bemærkes, at når nye teknologiske løsninger, som fx fodertilsætning og pyrolyse,
skal inkluderes i den nationale emissionsopgørelse, kræver det dokumentation af re-
duktionseffekten og aktivitetsdata (udbredelse og driftsvilkår),
jf. bilag 7.5
. Hvad an-
går pyrolyse, forventes der at være tilvejebragt tilstrækkelig dokumentation i 2026.
Det bemærkes endvidere, at miljøgodkendelse til lagring af biokul i landbrugsjord for
at opnå 0,2 mio. ton CO
2
e i 2030 udestår.
Jordprisfald og kompensation
Også i denne model indebærer den lavere produktion og produktionsværdi, at prisen
på landbrugsjord falder. Den isolerede virkning af afgiften er et fald på 6,2 pct. som
skal sammenlignes med et fald på 16,8 pct. i model 1. Ekspertgruppens forslag om
et tilskud til skovrejsning på 92.000 kr. pr. hektar er i denne model mere end tilstræk-
keligt til at holde hånden under jordpriserne, der stiger med 4,1 pct. ved kombinatio-
nen af en CO
2
e-afgift og tilskud til skovrejsning. Eksisterende landbrugere er således
mere end kompenseret for jordprisfaldet som følge af afgiften.
Indførelsen af et bundfradrag svarende til ca. 50 pct. af den umiddelbare afgiftsbeta-
ling kompenserer landbrugerne for en del af afgiften og betyder, at den umiddelbare
belastning (dvs. omkostning ved afgiften ved uændret produktion) er på 3,1 mia. kr.
mod 5,9 mia. kr. i model 1. Efter produktionsomlægninger mv. forventes afgiften at
give et provenu på 1,5 mia. kr. Tages der højde for tilskud til skovrejsning og udtag-
ning af kulstofrige landbrugsjorde, samt tilskud til pyrolyse indebærer modellen et un-
derskud på de offentlige finanser på 0,5 mia. kr. Kompensationen via bundfradrag,
tilskud til skovrejsning, udtagning af kulstofrige landbrugsjorde og tilskud til pyrolyse
lægger således beslag på mere end det fulde provenu fra afgiften.
Opdeling af de samlede effekter på bedriftsgrene
Kvæg- og svineproduktion står over for omtrent samme procentvise reduktion i pro-
duktionen på ca. 11 pct. i denne model. De strukturelle effekter er ligesom i model 1
størst i den animalske produktion,
jf. tabel 2.6
.
Tabel 2.6. Model 2a: Ændring i produktionsmængder og -værdi, 2030
Model
Produktionsfald,
pct.
Fald i produkti-
onsværdi, pct.
Kilde: Egne beregninger
Plante
4,8
4,5
Kvæg
11,4
4,9
Grise
11,0
8,4
Samlet
8,9
5,8
Ændringerne i produktionsomfanget i mængder giver anledning til reduktioner i
CO
2
e-udledningen (struktureffekter). Som i model 1 svarer struktureffekternes andel
af de ikke-energirelaterede udledninger til den andel som produktionen reduceres
med for de animalske bedrifter. For såvel kvæg- som griseproduktion er strukturef-
fekten 13 pct. af de ikke-energirelaterede udledninger. For planteproduktionen er
struktureffekten ligeledes markant lavere, og udgør 6 pct. af de ikke-energirelate-
rede udledninger,
jf. figur 2.4
.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0046.png
Grøn skattereform
Side 46
Som i model 1 er de tekniske reduktioner størst for kvægproduktionen og lidt mindre
for griseproduktionen. For begge bedriftsgrene gælder, at den tekniske reduktion er
af samme størrelsesorden som i model 1, da det er de samme teknologier, der er
rentable i de to modeller. For plantebruget er der som i model 1 begrænsede tekni-
ske effekter.
Figur 2.4 Model 2a
andel struktur- og tekniske effekter i forhold til de ikke-energirelaterede udledninger
Pct. af udledninger
100
Struktureffekt (pct.)
Teknisk og øvrig effekt (pct.)
Mio. ton CO
2
e
Absolut reduktion (højre akse)
2,0
80
1,5
60
1,0
40
0,5
20
0
0,0
Plante
Kvæg
Grise
Skov
F-gasser
Lavbund
Afgift
Negativ afgift (tilskud)
Anm.: De grønne diamanter er reduktionen i udledninger i mio. ton (højre akse). Søjlerne dækker over andelen af afgiftskategoriens grundlag, der reduceres (venstre
akse).
Kilde: Egne beregninger.
Den umiddelbare erhvervsbelastning er omtrent halveret for alle tre bedriftsgrene i
forhold til model 1. Kvægproduktion har også i denne model en høj belastning på
over halvdelen af BVT. For både plante- og griseproduktion er den umiddelbare er-
hvervsbelastning på omkring 13 pct. af BVT.,
jf. figur 2.5
.
Belastningen af CO
2
e-afgiften efter adfærd for plantebrug, er i modsætning til i mo-
del 1 stort set uændret i forhold til den umiddelbare effekt. Det skyldes, at reduktio-
nen i antallet af husdyr er mere begrænset i denne model og effekten på gødnings-
priser og foderpriser er derfor også mere begrænsede i denne model. Det betyder
også, at den samlede belastning efter adfærd og støtte til skovrejsning er negativ for
planteproducenter, dvs. effekten på jordprisen af støtten til skovrejsning har mere
værdi for planteproducenter i gennemsnit end omkostningen ved CO
2
e-regulerin-
gen.
Generelt svarer opdelingen mellem husdyr- og planteproduktion ikke til fordelingen
mellem landbrug med animalsk produktion og landbrug med vegetabilsk produktion,
da husdyrproducenter ejer væsentlige mængder jord som anvendes til foder og ud-
bringning af gødning. Opdelingen betragter hver bedriftsgren isoleret og inkluderer
ikke disse sammensætningseffekter.
Pyrolyse
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0047.png
Grøn skattereform
Side 47
Figur 2.5 Model 2a
Belastning inkl. jordværdiændring opgjort i mio. kr. og i forhold til BVT
Mio. kr.
Pct.
125
4.000
Belastning, mio. kr. (venstre akse)
3.200
2.400
1.600
800
0
-800
Umiddelbar
Belastning inkl.
jordværdiændring
efter adfærd
efter skov
Umiddelbar
Belastning
Kvæg
efter adfærd
Umiddelbar
Belastning
Grise
efter adfærd
Inklusiv struktureffekt (venstre akse)
100
75
50
25
0
-25
Belastning ift. BVT, pct. (højre akse)
Plante
Anm.: For plantebrug er belastningen efter adfærd udregnet på baggrund af ændringer i jordværdi (angivet som annuitet) og kapitaltab. For kvæg og grise rapporteres
belastningen i 2030. Belastningen af CO
2
e-afgiften stiger efter adfærd for plantebrug da en andel af afgiften på husdyr overvæltes i højere gødningspriser og mindskede
foderpriser og dermed påvirker indtjenningen for plantebrug. BVT er opgjort inkl. værdien af ikke-markedsmæssige leverancer (husdyrgødning, strøelse og grovfoder).
Det bemærkes, at producenter ikke skal betale afgift, for den andel af produktionen, der er (hel eller delvis) lukket. Det indebærer, at belastningen for den lukkede del af
produktionen i udgangspunktet ikke fremgår af belastningen efter adfærd (den mørkeblå del af søjlen). Det kan give anledning til at tro, at der er større mulighed for at
reducere afgiftsbetalingen ved fx at omlægge produktionen eller anvende tekniske virkemidler, end der reelt er. Derfor illustreres
søjlen efter adfærd også med ”inkl.
struktureffekt” (den
lyseblå del af søjlen), som skal gøre opmærksom på den umiddelbare belastning for den del af produktionen, der lukkede.
Kilde: Egne beregninger.
Forbrugerpriser og prisovervæltning
Som i model 1 betyder den lavere produktion, at det er muligt at afsætte den redu-
cerede mængde til en højere pris for danskproducerede varer. Da mængderedukti-
onen er mindre i denne model end i model 1, er prisstigningerne tilsvarende lavere.
Priserne på varer fra danske slagterier og mejerier skønnes at stige med 1,0 pct. for
varegrupper med den laveste prisstigning til 5,1 pct. for varegrupper med den høje-
ste prisstigning,
jf. tabel 2.7
.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0048.png
Grøn skattereform
Side 48
Tabel 2.7. Model 2a: Gennemsnitlige prisstigninger på varer fra slagterier og
mejerier, 2030
Kvægslagteri
Gns. prisstig-
ning, pct.
5,1
500 gram hakket okse-
kød
Prisstigninger på
danskproduce-
rede varer, kr.
1)
Griseslagteri
1,0
500 gram hakket gri-
sekød
Mejeri
2,3
1 liter
mælk
Samlet
2,0
Mejeri
2,3
1 liter
mælk
2,3
0,3
0,3
-
0,3 kr.
Anm.: Beregningerne er lavet på baggrund af prisstigninger fra fødevareindustrien til privat forbrug. Det bemærkes at
prisstigningerne er de gennemsnitlige prisstigninger for kvægslagterier, griseslagterier og mejerier, hvorfor det i
tabellen antages at produkterne påvirkes med branchernes gennemsnitlige stigning. De umiddelbare priser
bemærkes værende stilistiske eksempler. 1) Der er taget udgangspunkt i, at 500 gram hakket oksekød, 500 gram
hakket grisekød og 1 liter mælk koster hhv. 45 kr., 35 kr. og 13 kr. inkl. moms.
Kilde: Egne beregninger.
Prisstigningerne betyder, at forbrugerne bærer en del af den umiddelbare belast-
ning. Ud af den samlede umiddelbare belastning i modellen på 3,1 mia. kr. skønnes
i gennemsnit 53 pct. at blive overvæltet i højere forbrugerpriser.
Omlægning af den direkte landbrugsstøtte
For denne modeltype indgår der desuden en variant (model 2b), hvor der ikke læg-
ges en afgift på gødning. I stedet omlægges den direkte landbrugsstøtte, så den an-
vendes til at understøtte reduceret gødningsanvendelse.
Som ved afgiftsmodellen fører kombinationen af tilskud til gødningsreduktion og fi-
nansiering via reduceret hektarstøtte til en struktureffekt i form af en reduktion i pro-
duktionen og en reduktion i jordprisen. I ekspertgruppens beregninger indebærer
omlægning af landbrugsstøtten en mindre struktureffekt (mindre produktionsned-
gang), men til gengæld et lidt større jordprisfald. Forskellen i effekten på jordpri-
serne er afhængig af de konkrete antagelser om substitution mellem afgrøder og ef-
fekten på dyrkningsintensiteten af en afgift kontra omlægning af den direkte land-
brugsstøtte. En nærmere gennemgang af fordele og ulemper ved hhv. afgift og til-
skud til reduceret gødningsanvendelse fremgår i
afsnit 3.2
.
2.5 Model 3: Yderligere bevarelse af eksisterende
erhvervsstruktur og hensyntagen til lækage
I model 3 tages der yderligere hensyn til bevarelse af eksisterende erhvervsstruktur
og minimering af lækagerisiko i landbruget. Afgiften på husdyr reduceres til 125 kr.
pr. ton CO
2
e. Afgiftsniveauet på udledninger fra husdyr sidestilles således med ni-
veauet fra industriens mineralogiske processer mv. fra
Aftale om grøn skattereform
for industri mv.
Som i model 2 kan en sats på 125 kr. pr. ton CO
2
e opnås ved enten
at have en marginal afgiftssats på 250 kr. pr. ton CO
2
e og et bundfradrag på i gen-
nemsnit 50 pct. af afgiftsbetalingen, eller ved at nedsætte afgiften til 125 kr. pr. ton
CO
2
e. Ved dette afgiftsniveau er effekterne af de to modeller stort set ens, fordi der
er begrænsede tekniske substitutionsmuligheder i omkostningsintervallet fra 125 til
250 kr. pr. ton CO
2
e-reduktion. Ekspertgruppen foreslår dog fortsat at benytte kom-
binationen af en højere marginal afgiftssats på 250 kr. pr. ton CO
2
e og et bundfradrag
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0049.png
Grøn skattereform
Side 49
på 50 pct., da dette kan fremskynde anvendelsen og udviklingen af nye tekniske løs-
ninger.
Udledninger fra gødningsanvendelse reguleres som i model 2. Der er således i model
3a en afgiftssats på 750 kr. pr. ton og et bundfradrag på 50 pct. af den gennemsnitlige
afgiftsbelastning, svarende til 200 kr. pr. hektar. Derudover er der, som i model 2 en
model 3b, hvor den direkte landbrugsstøtte omlægges, så den anvendes til at under-
støtte reduceret gødningsanvendelse.
Produktion, beskæftigelse og forbrugerpris
Model 3a indebærer et fald i landbrugsproduktionen på 5,6 pct. Produktionsfaldet er
dermed en tredjedel af faldet i model 1 og to tredjedele af faldet i model 2a. Faldet i
kvæg- og griseproduktionen er på hhv. 6,5 pct. (mod 11,4 pct. i model 2a) og 6,6
pct. (mod 11,0 pct. i model 1). Struktureffekten på den animalske produktion er såle-
des reduceret markant i forhold til både model 1 og model 2a. Beskæftigelsesfaldet
er ca. 3.000 årsværk (mod 4.800 i model 2a) i landbruget og fødevareindustrien i
2030,
jf. tabel 2.8
. Det svarer til et fald på 3,8 pct. af de beskæftigede i 2030. Som i
de øvrige modeller vil beskæftigelsesfaldet blive modsvaret i 2030 af en stigning i
øvrige erhverv med mindre drivhusgasintensiv produktion. Forbrugerprisstigningen er
ligesom de øvrige struktureffekter i den animalske produktion omtrent halveret i for-
hold til model 2a, således at forbrugerpriserne på varer fra danske slagterier og me-
jerier stiger med i gennemsnit 1 pct.,
jf. tabel 2.10
.
Tabel 2.8. Hovedresultater af model 3a
Model 3a
Yderligere bevarelse af eksisterende erhvervsstruktur og hensyntagen til lækage: Afgift på husdyr ved
enten
sats på 125 kr. pr. ton eller 250 kr. pr. ton og bundfradrag, svarende til en effektiv afgiftssats på 125 kr. pr. ton
CO
2
e-reduktioner
Omkostninger og provenu,
2030
Skyggepriser, produktions-,
Indfrielse af klimamål
beskæftigelses- og jordpris-
inkl. besluttede tiltag
ændring, 2030
Gns. skygge-
70 pct.-målet
1,9 mia. kr. pris (efter side-
475 kr. pr. ton
effekter)
Indfrielse af EU’s
Produktions-
byrdefordelingsaf-
1,0 mia. kr.
5,6 pct.
fald, samlet
tale
Indfrielse af EU’s
LULUCF-forpligtel-
ser (budgetmålet
2026-2029/punkt-
målet 2030)
2030 (2045)
Andel fra
strukturre-
duktioner
(kvæg)
Andel af øv-
rige redukti-
oner
Tilskud til
negative ud-
ledninger i
2030
(2045)
2)
Umiddelbar
2,6 (5,3)
afgiftsbelast-
mio. ton
ning
24 (12
1)
) Provenu fra af-
pct. gift
106 pct.
100 pct.
Provenu efter
76 pct. adfærd og til-
skud
Beskæftigelses-
-3.050 årsværk
-2,0 mia. kr. ændring, sam-
(-3,8 pct.)
let
Jordprisæn-
dring,
ekskl./inkl. til-
skud til skov-
rejsning
92/100 pct.
0,9 mio.
ton (2,9)
-3,8/7,2pct.
Anm.: Se
tabel 2.1
.
1) Andel fra struktur reduktion fra kvæg angiver, at 12 pct. af 2030-udledningerne på 2,6 mio. ton CO
2
e stammer fra produktionsnedgang i kvægproduktionen.
2) Optag fra skov udgør 0,1 (2,1) mio. ton og pyrolyse udgør 0,8 (0,8) mio. ton i 2030 (2045).
Kilde: Egne beregninger
Sammensætning af drivhusgasreduktioner
Reduktionen i produktionen på 5,6 pct. betyder, at struktureffekternes andel af den
samlede drivhusgasreduktion i denne model er 24 pct. (mod 35 pct. i model 2a).
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 50
Samtidig er den samlede CO
2
e-reduktion som følge af afgiften ca. 0,8 mio. ton la-
vere end i model 2a. Det betyder, at der er behov for at opnå CO
2
e-øget effekt fra
teknologiske virkemidler. Den tekniske effekt på 75 pct. af de samlede reduktioner
kan ikke opnås ved omkostningseffektive tiltag, men baseres i stedet på en kombi-
nation af krav og tilskud.
De samfundsøkonomiske omkostninger målt ved den gennemsnitlige skyggepris er
på 475 kr. pr. ton CO
2
e i denne model mod 250 kr. pr. ton i model 2 og 150 kr. ton i
model 1. Den markante stigning skyldes, at teknologiske tiltag som anvendes til at
nå de samlede reduktioner i denne model er dyre i forhold til reduktioner opnået ved
en afgift.
Krav til udvalgte teknologier
En afgift på udledninger fra husdyrproduktionen på 125 kr. pr. ton indebærer, at af-
giften i sig selv ikke giver tilstrækkeligt incitament til brug af fodertilsætningsstoffer og
teltoverdækning med flydelag. Disse teknologier bidrager i model 2 med reduktioner
på 0,5-0,7 mio. ton CO
2
e i 2030 på tværs af de to varianter af model 2.
For at opnå målsætningerne, indeholder model 3 krav om anvendelse af fodertilsæt-
ningsstoffer og teltoverdækning med flydelag eller lignende lagerteknologi. Et krav om
anvendelse af en given teknologi indebærer, at teknologierne skal tages fuldt i anven-
delse, selvom afgiftsniveauerne ikke i sig selv er tilstrækkelige til at sikre dette. Det vil
medføre højere samfundsøkonomiske omkostninger i forhold til en tilsvarende model
uden krav og højere erhvervsbelastning for omfattede erhverv, da det tvinger land-
brugere til at anvende en bestemt teknologi, selvom prisen overstiger afgiftsbespa-
relsen som følge af reduktionen i drivhusgasser.
En alternativ mulighed ville være at indrette tilskudspuljer til de pågældende teknolo-
gier. Det må forventes, at tilskudsordninger ikke vil opnå afløb svarende til et krav,
hvormed klimaeffekten fra tilskud må forventes at være lavere end det fulde tekniske
potentiale. Ved en frivillig model baseret på tilskud er der usikkerhed forbundet med
den forventede søgning af puljerne. Omvendt bliver erhvervsbelastningen som nævnt
mindre med en tilskudsordning end ved et krav.
Tilskudsordninger til disse teknologier vil kunne finansieres af midlerne
fra EU’s land-
brugsstøtte,
jf. afsnit 6.4
. Krav kan kun finansieres af EU-midler i op til 24 måneder
efter, at et nyt og mere vidtgående nationalt krav er trådt i kraft sammenlignet med
gældende EU-krav. Støtte til investering i teltoverdækning m. flydelag vil skulle ske
forud for, at et nationalt krav implementeres.
Ekspertgruppens valg af krav i model 3 sker på baggrund af en samlet afvejning,
hvor der lægges mere vægt på, at kravet giver en større sikkerhed for et givent
CO
2
e-reduktionsniveau. Det sker i lyset af, at de pågældende teknologier giver en
meget betydelig andel af den samlede reduktion i udledningerne fra husdyrprodukti-
onen, som ikke tilvejebringes ved et afgiftsniveau på 125 kr. pr. ton CO
2
e.
Tilskud til pyrolyse
Modellen forudsætter, at der tilvejebringes tekniske effekter fra pyrolyse på 0,8 mio.
ton CO
2
e i 2030, såfremt modellen skal indfri 70 pct.-målet. Det bemærkes, at det i
model 3 forudsættes at ca. 30 pct. af CO
2
e-reduktionerne i 2030 stammer fra pyro-
lyse.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 51
Pyrolyse er en teknologi med et stort potentiale på længere sigt, hvorfor ekspert-
gruppen lægger op til at fremme teknologien mest muligt, betinget af udestående
miljøgodkendelser. Reduktionseffekten for pyrolyse er dog behæftet med betydelig
usikkerhed, ligesom der mangler afdækning af de miljømæssige forhold som følge af
pyrolyseproduktion og nedpløjning af biokul i landbrugsjord. For at opnå 0,8 mio. ton
CO
2
e-reduktioner fra pyrolyse i 2030, skønnes det, at der snarest muligt skal igang-
sættes etablering af op mod 50 pyrolyseanlæg på 20 MW.
Ekspertgruppen lægger op til, at der laves et genbesøg i 2027, hvor udviklingen i
udbredelsen af pyrolyse vurderes. Hvis udviklingen på dette tidspunkt ikke vurderes
at kunne føre til en reduktion på 0,8 mio. ton CO2e i 2030, er det ekspertgruppens
anbefaling, at de manglende reduktioner alternativt opnås ved forøgede afgifter.
Som alternativ kan det overvejes at gennemføre en normreduktion i kvælstofregule-
ringen, der reducerer lattergasudledninger fra såvel husdyrgødning som handels-
gødning. På grund af positive miljø- og sundhedseffekter forventes denne regulering
at have forholdsvis lave samfundsøkonomiske omkostninger og effekten er lige som
ved en afgiftsstigning mere sikker end udrulning af ny teknologi.
Jordpris og kompensation
Den reducerede CO
2
e-afgift betyder, at afgiftens effekt på jordprisen også bliver la-
vere end i de øvrige modeller. Den isolerede virkning af afgiften er et fald på 3,8 pct.
som skal sammenlignes med et fald på 16,8 pct. og 6,2 pct. i hhv. model 1 og model
2a. Ekspertgruppens forslag om et tilskud til skovrejsning på 92.000 kr. pr. hektar
fører i denne model med relativt begrænsede ændringer i landbrugsproduktion til en
noget større stigning i efterspørgslen efter jord end det fald i efterspørgslen efter jord,
der følger af den reducerede afgift. Det leder derfor til en stigning i jordprisen på 7,2
pct. ved kombinationen af en CO
2
e-afgift og tilskud til skovrejsning. Eksisterende
landbrugere er således mere end kompenseret for jordprisfaldet som følge af afgiften.
Den effektive afgift på 125 kr. pr. ton CO
2
e på udledninger fra husdyr mod 375 kr. pr.
ton i model 2 leder til en reduktion i den umiddelbare belastning (dvs. omkostning ved
afgiften ved uændret produktion) for landbruget som helhed i forhold til model 2. Det
er primært husdyrproducenter, der oplever denne forskel mellem de to modeller. Den
umiddelbare belastning i model 3a er 1,9 mia. kr. mod 3,1 mia. kr. i model 2a og 5,9
mia. kr. i model 1. Efter produktionsomlægninger mv. forventes afgiften at give et
provenu på 1,0 mia. kr. Tages der højde for tilskud til skov og udtagning af kulstofrige
landbrugsjorde og det forøgede tilskud til pyrolyse, indebærer modellen et underskud
på de offentlige finanser på 2,0 mia. kr. Kompensationen via bundfradrag og en redu-
ceret afgiftssats for husdyr, samt via tilskud til skov og udtagning af kulstofrige land-
brugsjorde, samt tilskud til pyrolyse lægger således beslag på mere end det fulde
provenu fra afgiften.
Opdeling af de samlede effekter på bedriftsgrene
Reduktionen af afgiften på kvæg- og griseproduktion i forhold til model 2 betyder, at
produktionsfaldet reduceres til 6,5 pct. (mod 11,4 pct. i model 2) og 6,6 pct. (mod
11,0 pct. i model 2) for hhv. kvæg og griseproduktion. Den lavere reduktion for de
animalske bedriftsgrene fører også til en lavere reduktion for plantebedrifter, selvom
afgiften for den bedriftsgren er uændret. Produktionsfaldet for plantebedrifter er 3,8
pct. (mod 4,8 pct. i model 2),
jf. tabel 2.9
.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0052.png
Grøn skattereform
Side 52
Tabel 2.9. Model 3a: Ændring i produktionsmængder og -værdi, 2030
Model
Produktionsfald,
pct.
Fald i produkti-
onsværdi, pct.
Kilde: Egne beregninger
Plante
3,8
2,9
Kvæg
6,5
2,8
Grise
6,6
5,0
Samlet
5,6
3,5
Ændringerne i produktionsomfanget giver anledning til reduktioner i drivhusgasud-
ledningen (struktureffekter). Som i model 2 svarer struktureffekternes andel af de
ikke-energirelaterede udledninger til den andel som produktionen reduceres med for
de animalske bedrifter. For såvel kvæg- som griseproduktion er struktureffekten 7
pct. af de ikke-energirelaterede udledninger. For planteproduktionen er strukturef-
fekten kun lidt lavere end i model 2, og udgør 5 pct. af de ikke-energirelaterede ud-
ledninger,
jf. figur 2.6
.
Figur 2.6 Model 3a
andel struktur- og tekniske effekter i forhold til de ikke-energirelaterede udledninger
Pct. af udledninger
100
Struktureffekt (pct.)
Teknisk og øvrig effekt (pct.)
Mio. ton CO
2
e
Absolut reduktion (højre akse)
2,0
80
1,5
60
1,0
40
0,5
20
0
0,0
Plante
Grise
Skov
F-gasser
Lavbund
Afgift
Negativ afgift (tilskud)
Anm.: De grønne diamanter er reduktionen i udledninger i mio. ton (højre akse). Søjlerne dækker over andelen af afgiftskategoriens grundlag, der reduceres (venstre
akse).
Kilde: Egne beregninger.
Den lavere afgift på udledninger fra husdyr reducerer også de tekniske effekter,
selvom der indføres krav til fodertilsætningsstoffer og teltoverdækning med flydelag,
Det skyldes at tilskyndelsen til yderligere foderomlægninger mv. reduceres.
Den umiddelbare erhvervsbelastning er omtrent halveret for kvæg- og griseproduk-
tion i forhold til model 2 og udgør hhv. 25 pct. af BVT og 6 pct. af BVT. Den umiddel-
bare belastning for planteproducenter er uændret i forhold til model 2 og udgør 13
pct. af BVT,
jf. figur 2.7
.
Pyrolyse
Kvæg
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0053.png
Grøn skattereform
Side 53
Figur 2.7 Model 3a
Belastning inkl. jordværdiændring opgjort i mio. kr. og i forhold til BVT
Mio. kr.
Pct.
4.000
Belastning, mio. kr. (venstre akse)
3.200
2.400
1.600
800
0
-800
Umiddelbar
Belastning inkl.
jordværdiændring
efter adfærd
efter skov
Umiddelbar
Belastning
Kvæg
efter adfærd
Umiddelbar
Belastning
Grise
efter adfærd
125
Inklusiv struktureffekt (venstre akse)
100
75
50
25
0
-25
Belastning ift. BVT, pct. (højre akse)
Plante
Anm.: For plantebrug er belastningen efter adfærd udregnet på baggrund af ændringer i jordværdi (angivet som annuitet) og kapitaltab. For kvæg og grise rapporteres
belastningen i 2030. Belastningen af CO
2
e-afgiften stiger efter adfærd for plantebrug da en andel af afgiften på husdyr overvæltes i højere gødningspriser og
mindskede foderpriser og dermed påvirker indtjenningen for plantebrug. BVT er opgjort inkl. værdien af ikke-markedsmæssige leverancer (husdyrgødning, strøelse og
grovfoder). Det bemærkes, at producenter ikke skal betale afgift, for den andel af produktionen, der er (hel eller delvis) lukket. Det indebærer, at belastningen for den
lukkede del af produktionen i udgangspunktet ikke fremgår af belastningen efter adfærd (den mørkeblå del af søjlen). Det kan give anledning til at tro, at der er større
mulighed for at reducere afgiftsbetalingen ved fx at omlægge produktionen eller anvende tekniske virkemidler, end der reelt er. Derfor illustreres søjlen efter adfærd også
med ”inkl. struktureffekt” (den
lyseblå del af søjlen), som skal gøre opmærksom på den umiddelbare belastning for den del af produktionen, der lukkede.
Kilde: Egne beregninger
Belastningen af CO
2
e-afgiften efter adfærd og tilskud til skovrejsning er negativ for
plantebrug, ligesom i model 2, dvs. effekten på jordprisen af støtten til skovrejsning
har mere værdi for planteproducenterne i gennemsnit end omkostningen ved CO
2
e-
reguleringen. For griseproduktionen er erhvervsbelastningen efter adfærd reduceret
til 2,7 pct. af BVT (mod 6,0 pct. i model 2). Erhvervsbelastningen for kvægprodu-
center er fortsat højere end for de øvrige bedriftsgrene og udgør 10,8 pct. af BVT
(mod 22,5 pct. i model 2).
Generelt svarer opdelingen mellem husdyr- og planteproduktion ikke til fordelingen
mellem landbrug med animalsk produktion og landbrug med vegetabilsk produktion,
da husdyrproducenter ejer væsentlige mængder jord som anvendes til foder og ud-
bringning af gødning. Opdelingen betragter hver bedriftsgren isoleret og inkluderer
ikke disse sammensætningseffekter.
Forbrugerpriser og prisovervæltning
Da der i model 3 kun er en begrænset reduktion i produktionen, er mulighederne for
at afsætte den reducerede mængde til en højere pris begrænset. Priserne på
danskproducerede varer fra slagterier og mejerier skønnes at stige med 0,6 pct. for
varegrupper med den laveste prisstigning til 2,8 pct. for varegrupper med den høje-
ste prisstigning,
jf. tabel 2.10
.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0054.png
Grøn skattereform
Side 54
Tabel 2.10. Model 2a: Gennemsnitlige prisstigninger på varer fra slagterier og
mejerier, 2030
Kvægslagteri
Gns. prisstig-
ning, pct.
2,8
500 gram hak-
ket oksekød
Prisstigninger,
kr.
1)
1,4 kr.
Griseslagteri
0,6
500 gram hak-
ket grisekød
0,2 kr.
Mejeri
1,2
1 liter mælk
0,2 kr.
-
Samlet
1,1
Mejeri
1,2
1 liter mælk
0,2 kr.
Anm.: Beregningerne er lavet på baggrund af prisstigninger fra fødevareindustrien til privat forbrug. Det bemærkes at
prisstigningerne er de gennemsnitlige prisstigninger for kvægslagterier, griseslagterier og mejerier, hvorfor det i
tabellen antages at produkterne påvirkes med branchernes gennemsnitlige stigning. De umiddelbare priser
bemærkes værende stilistiske eksempler. 1) Der er taget udgangspunkt i, at 500 gram hakket oksekød, 500 gram
hakket grisekød og 1 liter mælk koster hhv. 45 kr., 35 kr. og 13 kr. inkl. moms.
Kilde: Egne beregninger.
Prisstigningerne betyder ligesom i de øvrige modeller, at forbrugerne bærer en del
af den umiddelbare belastning. Ud af den samlede umiddelbare belastning i model-
len på 1,9 mia. kr. skønnes i gennemsnit 49 pct. at blive overvæltet i højere forbru-
gerpriser.
2.6 Sammenfatning af de tre modeller
Ekspertgruppens analyser viser, ligesom med første delrapport, at det ikke er muligt
at udforme en CO
2
e-afgiftsmodel, der fuldt ud tilgodeser udgangspunktet om de mest
omkostningseffektive reduktioner af CO
2
e-udledninger fra land- og skovbruget og
guidende hensyn i klimaloven og kommissoriet. Afgifter på CO
2
e-udledninger i pro-
duktionen indebærer dels en tilskyndelse til at omlægge produktionen, så den sam-
lede CO
2
e-udledning ved en given produktion bliver mindre, og indebærer dels en
relativ prisstigning på de produkter, der er CO
2
e-intensive.
De tre præsenterede modeller tager forskellige hensyn til bl.a. bevarelse af eksiste-
rende erhvervsstruktur i landbruget og minimering af lækagerisiko i landbruget. Mo-
del 1 sidestiller afgiftsniveauet i land- og skovbrugssektoren med niveauet fra indu-
striens ikke-kvotesektor, hvor model 2 sidestiller afgiftsniveauet med niveauet fra in-
dustriens kvotesektor, og model 3 sidestiller afgiftsniveauet med niveauet fra mine-
ralogiske processer mv. Alle modellerne indebærer, at udledninger af CO
2
e regule-
res mere ensartet i Danmark, end hvad tilfældet er i dag.
Afvejning af struktureffekter over for andre hensyn
Resultaterne i de tre modeller viser, at de CO
2
e-intensive bedriftsgrene reducerer
produktionsomfanget som følge af stigende omkostninger ved en CO
2
e-afgift. Kvæg-
produktionen reduceres med mellem 20,2 pct. (i model 1) og 6,5 pct. (i model 3). De
tilsvarende reduktioner i planteproduktion er 7,9 pct. og 3,8 pct. Hvis man ønsker at
minimere struktureffekter og dermed reducere fordelingseffekter samt risiko for kon-
kurs, vil det have en række omkostninger i andre dimensioner. Ekspertgruppen har
belyst en række forhold, som bør tages med i overvejelserne om valg af model. Disse
forhold beskrives nedenfor.
Samfundsøkonomiske omkostninger
Lavere struktureffekter indebærer, at det er nødvendigt at opnå reduktionerne ved
andre virkemidler. Det vil typisk være tekniske virkemidler. Med en lav afgift reduceres
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0055.png
Grøn skattereform
Side 55
sandsynligheden for, at ny drivhusgasbesparende teknologi bliver konkurrencedyg-
tig. Det betyder, at reduktionen ved de tekniske tiltag er dyrere end hvis reduktionen
blev opnået ved en afgift. Det vil endvidere kræve enten et krav/påbud om at tekno-
logien skal benyttes eller et tilskud til introduktion af teknologien. I de tre modeller
betyder dette skift fra reduktioner ved en afgift til reduktioner af teknisk karakter at
gennemsnitlige samfundsøkonomiske pris stiger fra 150 kr. pr. ton CO
2
e i model 1
(med større struktureffekter) til 475 kr. pr. ton CO
2
e i model 3 (med de laveste struk-
tureffekter).
Usikkerhed med opfyldelse af mål
En højere vægt på ny teknologi medfører en forøget risiko for ikke at opfylde målsæt-
ningerne, fordi usikkerhed med hensyn til implementering og udvikling af teknologien
får større betydning for den samlede reduktion. Det kan illustreres ved, at reduktion
fra pyrolyse ikke er nødvendig for at opfylde 70 pct.-målet
og EU’s byrdefordelings-
målsætning i model 1, mens reduktion fra pyrolyse står for ca. 30 pct. af den samlede
reduktion i model 3.
Offentlige finanser
Finansieringsomkostningen for det offentlige stiger i de modeller, hvor man søger at
reducere struktureffekterne. Det skyldes dels en ændret byrdefordeling mellem land-
brugere og samfundet gennem kompensationstiltag over for landbrugerne som fx
bundfradrag eller tilskud til skovdrift (der holder hånden under jordprisen). Men det
skyldes også som nævnt, at en øget anvendelse af teknologi til at opnå reduktionerne
typisk vil være forbundet med offentlige tilskud. Effekten på de offentlige finanser er
en forbedring af saldoen med 1,2 mia. kr. i 2030 i model 1 og en forværring af saldoen
med 2,0 mia. kr. i 2030 i model 3. Overskuddet i model 1 betyder, at der er plads til
at kompensere for tabene i landbruget, men underskuddet i model 3 betyder, at op-
nåelse af reduktionsmålet ikke kan nås uden yderligere finansiering med den givne
indretning af modellen.
Miljø og sundhed
Der er en tæt sammenhæng mellem effekten på drivhusgasreduktionen som følge af
produktionsreduktion og udledningen af ammoniak og kvælstof. Derfor har forskellige
modeller for ændringen i landbrugets produktion også betydning for miljø og sundhed.
Ekspertgruppen har opgjort den samfundsmæssige værdi af forbedringen af miljø,
sundhed og rekreation som følger af hver af de tre modeller. Model 1, som har de
største struktureffekter indebærer en samfundsøkonomisk gevinst på 770 mio. kr.
som følge af effekten på miljø, sundhed og rekreation. Model 3a (gødningsafgift) har
en samfundsøkonomisk gevinst på 490 mio. kr. på miljø sundhed og rekreation. En
samlet oversigt over effekterne af de forskellige modeller er vist i
tabel 2.11
Tabel 2.11. Samfundsøkonomisk værdi af miljøeffekter (mio. kr. i 2030)
Model
Model 1
Model 2a
Model 2b
Model 3a
Model 3b
Kvælstof
480
380
200
260
170
Ammoniak
100
60
40
40
20
Rekreation
200
200
200
200
200
Total
770
630
430
490
380
Anm. Grundet afrunding summer totalerne ikke
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0056.png
Grøn skattereform
Side 56
Økologi
Der er to modsatrettede effekter fra modellerne på økologisk produktion. Økologiske
producenter er mindre CO
2
e-intensive relativt til konventionelle producenter, hvilket
trækker i retning af mere økologisk produktion. Modsat har konventionelle produ-
center flere tekniske omstillingsmuligheder relativt til økologiske producenter, hvilket
trækker i retning af mere konventionelt landbrug. Om der kommer mere eller mindre
økologisk produktion vil afhænge af, hvilken effekt der dominerer. På det forelig-
gende grundlag er det ikke umiddelbart muligt vurdere den samlede effekt.
Dyrevelfærd
Ekspertgruppen har ikke konkret forholdt sig til konsekvenserne af modellerne på
dyrevelfærd. Det bemærkes dog, at afgiften fx kan give incitament til øget eksport af
kalve og smågrise. Det bemærkes også, at afgiften giver et incitament til at inve-
stere i stalde, som kan have lavere dyrevelfærd.
Fødevareforsyningssikkerhed
Det forventes ikke, at en CO
2
e-afgift isoleret set vil reducere fødevareforsyningssik-
kerheden i Danmark i nogen af de viste modeller,
jf. bilag 7.10
. En ren afgift på 750
kr. pr. ton CO
2
e skønnes at medføre et fald i den danske fødevareproduktion til
menneskeligt forbrug på 2-4 pct., svarende til et samlet tab på 225-500 mia. kalo-
rier (kcal). Det meget begrænsede fald i fødevareproduktionen til menneskeligt for-
brug, trods den store nedgang i den animalske produktion, skyldes et forventet akti-
vitetsskifte fra foderproduktion til øvrig vegetabilsk produktion.
Forbrugerpriser
En CO
2
e-afgift vil øge landbrugets omkostninger, hvilket delvist sendes videre til for-
brugerne igennem øgede forbrugerpriser på fødevarer. Model 1, som har de største
prisstigninger, indebærer prisstigninger på produkter fra kvægproduktion på 10
pct., fra mejeriproduktion på 4,6 pct., mens griseprodukter forventes at stige med
1.6 pct. De tilsvarende prisstigninger i model 3a med de laveste struktureffekter er
2,8 pct. på oksekød, 1,2 pct. på mejeriprodukter og 0,6 pct. for grisekød,
jf. tabel
2.12
. Prisstigningerne på udvalgte produkter er vist i
tabel 2.13.
Tabel 2.12. Gennemsnitlige prisstigninger på varer fra slagterier og mejerier,
pct.
Model 1
Kvægslag-
teri
Griseslag-
teri
Mejeri
10,0
1,6
4,6
Model 2a
5,1
1,0
2,3
Model 2b
4,3
0,7
2,0
Model 3a
2,8
0,6
1,2
Model 3b
2,0
0,3
0,9
Anm.: Beregningerne er lavet på baggrund af prisstigninger fra fødevareindustrien til privat forbrug. Det antages, at
produkterne påvirkes med de gennemsnitlige prisstigninger for kvægslagterier, griseslagterier og mejerier.
Kilde: Egne beregninger.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0057.png
Grøn skattereform
Side 57
Tabel 2.13. Prisstigninger på udvalgte danskproducerede produkter, kr.
Model 1
500 gram
hakket ok-
sekød
500 gram
hakket
grisekød
1 liter
mælk
4,5
Model 2a
2,3
Model 2b
1,9
Model 3a
1,3
Model 3b
0,9
0,6
0,3
0,3
0,2
0,1
0,6
0,3
0,3
0,2
0,1
Anm.: Se anm. til
tabel 2.12
. Der er taget udgangspunkt i, at 500 gram hakket oksekød, 500 gram hakket grisekød
og 1 liter mælk koster hhv. 45 kr., 35 kr. og 13 kr. inkl. moms.
Kilde: Egne beregninger.
Indkomstfordeling
Den overordnede konklusion på analysen af effekten på indkomstfordelingen er, at
ingen af ekspertgruppens modeller påvirker indkomstfordelingen målt ved
ginikoefficienten.
Der er tre principielle effekter, der driver ændringerne i den reale disponible
indkomst i de tre modeller. Det bemærkes, at alle effekter er små i modellerne. Den
første effekt er den direkte prisvirkning på landbrugsvarer, som trækker i retning af
at reducere den reale disponible indkomst. Den anden effekt er den indirekte
virkning på priserne i andre sektorer, som følge af den lavere
arbejdskraftsefterspørgsel i landbrugssektoren. Dette påvirker lønomkostningerne i
øvrige virksomheder negativt og fører til en reduktion i ørige priser. Isoleret øger det
den reale disponible realløn. Den tredje effekter kommer via en lidt lavere
lønudvikling som følge af den lavere efterspørgsel i landbrugssektoren. Med den
lavere lønudvikling følger også en lavere regulering af overførselsindkomster. Det
reducerer den reale dispoible realindkomst for overførselsmodtagere.
Samlet set reduceres den reale disponible indkomst i alle modeller, da den lavere
lønudvikling dominerer effekten fra prisændringerne,
jf. afsnit 7.13
. Indkomstfaldet
er dog begrænset i alle modeller.
Geografisk fordeling
Primærlandbrugets andel af den samlede BVT er begrænset både for landet som
helhed, hvor den udgør 2 pct. af den samlede BVT, og opdelt på geografiske områ-
der. Landbruget har den største andel af BVT i Vestjylland, hvor landbruget står for
4,5 pct. af områdets BVT. Dette efterfølges af Bornholm, hvor andelen af øens sam-
lede BVT er 3,8 pct. For alle øvrige områder er BVT andelen under 3 pct.
Med det relativt lave udgangspunkt i alle geografiske områder følger det, at de æn-
dringer i et givet områdes BVT, som fremkommer ved indførelsen af en CO
2
e-afgift
på landbruget, bliver begrænset. I model 1, hvor struktureffekterne er størst, er det
alene i Vestjylland, at reduktionen i BVT overstiger 1 pct. I model 3, hvor strukturef-
fekten er lavest, er effekten på BVT på 0,5 pct. Det bemærkes, at de målte BVT-fald
er bruttofald, idet der ikke er taget højde for, at beskæftigelsen i andre sektorer sti-
ger. Det bemærkes desuden, at der i målte BVT-fald ikke er taget højde for BVT-fal-
det i fødevareindustrien, hvilket isoleret set indebærer, at BVT-faldene undervurde-
res.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0058.png
Grøn skattereform
Side 58
Figur 2.8 Fald i BVT på tværs af landsdele ved produktionsnedgang i primærlandbrug, pct.
Pct.
3,0
Model 1
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Model 2a
Model 3a
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Pct
.
3,0
Byen Køben-
havn
Køben-
havns
omegn
Nord-
sjælland
Born-
holm
Østsjæl-
land
Vest- og
Sydsjælland
Fyn
Syd-
jylland
Øst-
jylland
Vest-
jylland
Nord-
jylland
Anm.: Figuren viser den skønnede nedgang i bruttoværditilvæksten (BVT) på tværs af landsdele for hver af ekspertgruppens hovedmodeller. I figuren tages der ikke
højde for evt. BVT-ændring som følge af produktionsnedgang i følgeindustrien.
Kilde: Egne beregninger.
Konkursrisiko
De tre modeller for reduktion af drivhusgasudledningen i landbruget betyder, at
landbrugets dækningsbidrag reduceres, hvilket isoleret set indebærer et fald i
jordprisen. Envidere medfører strukturændringerne et kapitaltab på bygninger og
maskiner for landbrugere. Værditabet på jord, bygninger og maskiner kan ramme
hårdere i landbruget end i andre sektorer, fordi landbrug typisk er drevet som
enkeltmandsejede virksomheder. Derfor er tabet mere koncentreret, end hvis
bedrifterne havde været drevet i selskabsform.
Kombinationen af kapitaltab og reduktion i fremtidige dækningsbidrag kan derfor
øge konkursrisikoen for en række landbrugere. Ekspertgruppen har søgt at vurdere,
hvordan de tre modeller påvirker konkursrisikoen i landbruget,
jf. bilag 7.15.
I udgangspunktet skønnes 6 pct. af omsætningen i landbruget samlet set at stamme
fra kategorien
”stærkt
konkurstruede bedrifter”, svarende til ca. 360 bedrifter. I
tabel
2.14
vises et skøn over, hvor stor en andel af omsætningen i landbruget, der
umiddelbart flytter over i kategorien stærkt konkurstruede bedrifter i hver af de
fremlagte modeller.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0059.png
Grøn skattereform
Side 59
Tabel 2.14. Umiddelbare ændringer i konkurstrussel, i pct. af omsætning
Model 1
Planter
Kvæg
Grise
Andre
husdyr
Blandede
Heltid
samlet
6
25
12
7
1
15
Model 2a
1
11
2
0
0
5
Model 2b
0
10
2
0
0
4
Model 3a
-1
1
0
0
0
0
Model 3b
-1
1
0
-1
0
0
Anm.: Tabellen viser, hvor stor en andel af omsætningen i de enkelte bedriftsgrene, der vurderes at blive stærkt
konkurstruet. Beregningerne for ændringer i konkurstrussel tager højde for umiddelbar kapital- indkomsteffekt ved
indførsel af CO
2
e-afgift og teknologiske reduktionsmuligheder. Der tages således ikke højde for tilpasning.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af SEGES regnskabsdata
Tabel 2.15. De væsentligste resultater fra modelberegningerne, 2030-effekter
Afgiftssats
(før/efter
bundf.)
Umiddelbar
belastning
1)
Erhv. be-
last. efter
tilpasning
2)
Provenu ef-
ter adfærd
og tilskud
CO
2
e-re-
duktioner,
2030
(2045)
Heraf struk-
tureffekt
Heraf øv-
rige effek-
ter
3)
Grad af
målindfri-
else
Fald i jord-
priser
(ekskl./inkl.
tilskud til
skov)
4)
Skygge-
pris
5)
Model
Kr. pr. ton
CO
2
e
1
2a
2b
3a
3b
750
750/
375
750/
375
250/
125
250/
125
Mio. kr.
5.925
3.050
2.525
1.900
1.300
Mio. kr.
2.425
1.350
1.325
1.025
850
Mio. kr.
1.150
-525
-700
-1.950
-2.125
Mio. ton
CO
2
e
3,2 (5,9)
2,8 (5,5)
2,6 (5,3)
2,6 (5,3)
2,4 (5,1)
Mio. ton
CO
2
e
1,6
1,0
0,7
0,6
0,3
Mio. ton
CO
2
e
1,5
1,9
1,9
2,0
2,0
Pct.
124,0
112,9
107,3
105,8
99,8
Pct.
16,8/
8,8
6,2/
-4,1
8,4/
-2,8
3,8/
-7,2
5,5/
-6,0
Kr. pr. ton
CO
2
e
475/
150
525/
250
550/
325
750/
475
775/
575
Anm.: Provenuvirkning er afrundet til 25. mio. kr., samfundsøkonomisk omkostning til 10 mio. kr. og skyggepriser til nærmeste 25 kr. pr. ton CO
2
e. Umiddelbar
belastning og provenu efter tilbageløb og adfærd er angivet i 2023-niveau. CO
2
e-effekterne er angivet for 2030.
1) Umiddelbar belastning er inkl. de realiserede teknologiomkostninger ved at anvende fodertilsætningsstoffer og teltoverdækning m. flydelag for model 3a og 3b. For
model 2b og 2b er belastningen også inkl. nettoomkostningen ved at anvende teknologierne til gødning. Omkostningerne er forbundet med usikkerhed grundet lav
teknologisk modenhed. Teltoverdækning m. flydelag er én ud af flere potentielle lagerteknologier. Frem mod 2030, vil teltoverdækning m. flydelag derfor kunne
erstattes af øvrige lagerteknologier med forventet tilsvarende klimaeffekt.
2) Erhvervsbelastning efter tilpasning dækker kun over belastningen fra selve CO
2
e-afgiften på kalkning og husdyr samt teknologiomkostninger fra
fodertilsætningsstoffer, teltoverdækning m. flydelag samt nettoomkostningen ved at anvende teknologierne til gødning for model 2b og 3b. Erhvervsbelastningen er
opgjort i 2030, hvorfor den for planteproduktion afviger fra 3.3., 3.5 og 3.7, hvor belastinngen er opgjort som tilbagediskonteret annuitet mhp. jordpriseffekten.
3) Øvrige effekter dækker over tekniske effekter (reduktioner, der ikke påvirker produktionsomfanget, men reducerer udledningerne pr. produceret enhed, fx via
fodertilsætningsstoffer til kvæg, biokul ved pyrolyse osv.) og aktivitetseffekter (fx skift fra landbrugsjord til skov eller kulstofrige landbrugsjorde der bliver vådlagt).
4) Jordprisændringerne er ekskl. effekt fra udtagning og vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde. Effekten fra tilskud til skovrejsning er under antagelsen af, at jorder,
som omlægges til skov, har en gennemsnitlige dyrkningsværdi i forhold til landbrugsjord i omdrift.
5) Skyggepriser er opgjort i faktorpriser ekskl./inkl. sideeffekter. Der er inkluderet sideeffekter for kvælstofindsatsen som følge af reduceret gødningsanvendelse samt
sideeffekter for ammoniak. Beregningerne af samfundsøkonomi og skyggepriser medtager ikke bytteforholdsforbedringer og medtager således ikke gevinster fra
priseffekter, som sker på bekostning af andre lande. Samfundsøkonomi præsenteres ikke i tabellen, da modellerne ikke medfører samme CO
2
e-reduktioner, hvorfor
skyggepriser vurderes mere sammenlignelige for modellernes omkostninger.
Kilde: Egne beregninger
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 60
2.7 Følsomhedsberegninger
Tabel 2.17-2.18
viser følsomhedsberegninger foretaget på baggrund af model 1, mo-
del 2a og model 3a med effektive afgiftssatser på hhv. 750, 375 og 125 kr. pr. ton
CO
2
e på udledningerne fra husdyr, samt modellernes respektive gødningsafgifter og
eventuelle teknologikrav. Der skrues på følgende to parametre i beregningerne:
1)
2)
Ændrede eksportelasticiteter i fødevareindustrien
Ændret modellering af udbuddet af jord
Ændrede eksportelasticiteter i fødevareindustrien
En central del af konsekvensvurderingen af en CO
2
e-afgift er, hvordan eksport og
import reagerer på prisstigninger. Dette afgør bl.a., i hvor høj grad dansk produktion
flyttes til udlandet,
jf. bilag 7.8
, ligesom det vil have betydning for bl.a. overvæltningen
og dermed incidensen af en CO
2
e-afgift
.
Eksportelasticiteterne kan grundlæggende siges at afspejle den grad af markeds-
magt, som danske producenter forventes at have på eksportmarkederne. En høj ek-
sportelasticitet indebærer en lav grad af markedsmagt, hvorimod en lav eksportela-
sticitet indebærer en høj grad af markedsmagt. Ingen andre lande har indført en CO
-
2
e-afgift i landbruget, hvilket betyder, at ekspertgruppen ikke har haft adgang til kon-
kret empiri på nationale CO
2
e-afgifter på land- og skovbruget. Ekspertgruppens vur-
dering af eksportelasticiteter er derfor baseret på den generelle litteratur om handels-
reaktioner på prisstigninger (fx gennem toldsatser og andre prischok). Der er væsent-
lig usikkerhed omkring størrelsen af eksportelasticiterne, hvorfor ekspertgruppen i af-
snittet her medtager følsomhedsanalyser med højere og lavere eksportelasticiteter i
fødevareindustrien i forhold til det centrale skøn. De valgte følsomhedsanalyser æn-
drer ikke væsentligt ved de overordnede kvalitative effekter i hovedmodellerne. Det
ses dog, at effekten af en given afgiftssats på den forventede reduktion er større, jo
højere eksportelasticiteten er. Det skyldes, at fødevareindustrien i en situation med
højere eksportelasticitet og dermed mindre mulighed for at overvælte priserne på for-
brugerne må forventes at reducere aktiviteten mere.
Effektvurderingerne i rapportens centrale skøn baseres på Fontagné m.fl. (2022).
Fontagné m.fl. benytter en tværsnitsanalyse med instrumentvariable til at estimere
handelselasticiteterne på produktniveau, hvor instrumentet for prisforskelle er told-
satserne på tværs af verdens lande (metoden udfoldes i
bilag 7.17).
Toldsatser
varierer generelt mellem 0-20 pct. og kan dermed sammenlignes med de rele-
vante omkostningsstød i ekspertgruppens modeller. Data omfatter toldsatser og
handelsflows i perioden 2001-2016 imellem 189 eksportlande og 152 importlande
fordelt på 5.052 produktkategorier (HS6-grupperingen). Der foretages en estime-
ringfor hvert produkt
og for det enkelte produkt fastlægges dermed en elastici-
tet, som forudsættes repræsentativ for verdens lande under ét.
Idet toldsatser typisk er forholdsvis konstante over tid, kan disse estimater anses for
langsigtede vurderinger af elasticiteterne. Den gennemsnitlige eksportelasticitet for
hele landbrug- og fødevareindustrien er 8, når de produktspecifikke eksportelastici-
teter sammenholdes på baggrund af varesammensætningen for dansk eksport. Det
betyder, at en stigning i prisen på 1 pct. i gennemsnit medfører et fald i efterspørgslen
på 8 pct. Elasticiteterne er ikke lande-specifikke, men er udtryk for en gennemsnitlig
eksportelasticitet for det specifikke produkt set på tværs af importlande. Størrelsen
på de gennemsnitlige eksportelasticiteter harmonerer med det generelle niveau for
eksportelasticiteterne og den empiriske litteratur i øvrigt, jf. fx Hertel m.fl. (2007) og
gennemgangen af litteraturen af Boehm m.fl. (2023) og Anderson m.fl. (2004).
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0061.png
Grøn skattereform
Side 61
De gennemsnitlige eksportelasticiteter dækker over en stor underliggende variation i
eksportelasticiteterne på produktniveau. I fx mejeribranchen er den gennemsnitlige
elasticitet på 5,46, hvilket dækker over, at konsummælk har en estimeret eksportela-
sticitet på tæt på 10 (lavere markedsmagt) modsat smør og ost, der har en estimeret
eksportelasticitet ca. 3 og 5 (højere markedsmagt). Kødpulver, restprodukter (såsom
tunger) mv. har alle en elasticitet over 20. Sammenvejet bliver eksportelasticiteterne
dog mellem ca. 5-10.
Eksportelasticiteterne fra Fontagné m.fl. (2022) vægtes sammen til brancheniveau på
baggrund af fordelingen af hver branches eksport på de samme produkter. De bran-
chespecifikke gennemsnitlige eksportelasticiteter for landbrug og fødevareindustri i
ekspertgruppens effektvurderinger fremgår af
tabel 2.16
.
Tabel 2.16. Landbrugets og fødevareindustriens gennemsnitlige eksportelastici-
teter i ekspertgruppens effektvurderinger
Gennemsnitlig
elasticitet
Plante, konventionelt
Plante, økologisk
Gartnerier
Kvægdrift
Grise
Fjerkræ
Mejeri
Bageri
Anden fødevareindustri
Slagteri, kvæg
Slagteri, grise
Slagteri, fjerkræ
5,36
5,36
7,50
8,11
6,41
6,41
5,46
6,67
6,93
5,69
12,10
5,84
Eksportandel
21,5 pct.
21,1 pct.
17,2 pct.
2,6 pct.
26,9 pct.
17,2 pct.
50,7 pct.
21,2 pct.
36,9 pct.
53,1 pct.
61,3 pct.
27,6 pct.
Anm.: De viste eksportelasticiteter er vægtet sammen til brancheniveau på baggrund afeksportestimater på
produktniveau. Eksportestimaterne på produktniveau dækker over en stor underliggende variation. Bemærk
desuden, at estimaterne for de animalske brancher er stort set ens for økologiske og konventionelle producenter,
hvorfor der kun rapporteres et samlet estimat for disse trods opdelingen i GrønREFORM.
1) Databasen er dokumenteret i
BACI: International Trade Database at the Product-level: The 1994-2007
Version
(http://www.cepii.fr/pdf_pub/wp/2010/wp2010-23.pdf)
Kilde: BACI-databasen
9
og Fontagné, L., Guimbard, H., and Orefice, G., (2022) 'Tariff-based product-level trade
elas-ticities', Journal of International Economics.
I første følsomhedsberegning ændres der på den gennemsnitlige eksportelasticitet
ved en proportional ændring i de underliggende varegruppers elasticitet. Ændringen
gennemføres i begge retninger, således at efterspørgslen efter landbrugets produkter
er hhv. mere og mindre prisfølsom, end det er lagt til grund i hovedforløbet.
En høj priselasticitet betyder, at ændringer i omkostningerne i højere grad slår ud i
mængdeændringer og i mindre grad i prisændringer. Derfor er priselasticiteten be-
stemmende for, hvor stor en del af afgiftsbetalingen, der fører til højere priser, dvs.
9
Databasen er dokumenteret i
BACI: International Trade Database at the Product-level: The 1994-2007 Ver-
sion (http://www.cepii.fr/pdf_pub/wp/2010/wp2010-23.pdf)
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0062.png
Grøn skattereform
Side 62
overvæltes på forbrugerne. Høj priselasticitet betyder, at en mindre del kan overvæl-
tes på forbrugerne.
I det første scenarie hæves eksportelasticiteterne for alle varegrupper i fødevarein-
dustrien proportionalt til et gennemsnitsniveau på 15 fra det oprindelige niveau på 8.
Derudover fjernes ”rule of half” fra beregningerne, som tilsiger,
at forbrugere har en
præference for indenlandsk producerede varer og dermed er halvt så prisfølsomme
overfor hjemmeproducerede produkter,
jf. afsnit 3.11.
Niveauet på 15 svarer til det
niveau for den gennemsnitlige eksportelasticitet, som Copenhagen Economics an-
befaler i deres analyse for Landbrug & Fødevarer omkring landbrugets eksport- og
importelasticiteter.
10
Kun 9 pct. af dansk landbrugseksport vurderes at have en ek-
sportelasticitet over 15 og kun 2 pct. over 20 i Fontagné m.fl. (2022).
I model 1, hvor effekten af afgiftsændringen er størst, er prisovervæltningen i forbru-
gerpriser ca. 56 pct. med den estimerede elasticitet på 8 i grundforløbet, mens den
høje elasticitet på 15 fører til en overvæltning på 47 pct.
For mængdeændringer gælder omvendt, at de bliver større, når elasticiteten for-
øges. I model 1 stiger effekten af afgiften på CO
2
e-reduktonen med 0,64 mio. ton fra
2,77 mio. ton i det centrale skøn til 3,41 mio. ton med en elasticitet på 15. Det sva-
rer til en forøgelse på over 20 pct. Heri indgår en omtrent uændret CO
2
e-reduktion
fra tekniske virkemidler, og den større CO
2
e-reduktion kan således henføres til en
forholdsvis stor forøgelse af produktionsnedgangen. De skønnede effekter af afgif-
ten er således følsomme over for størrelsen af elasticiteten,
jf. tabel 2.17
.
For de to øvrige modeltyper er effekten af den indførte afgift mindre end i model 1. I
begge modeller indebærer dette, at modellens resultater absolut set er mindre føl-
somme overfor ændringer i elasticiteten. I model 3 stiger reduktionen af CO2e-ud-
ledningerne med 0,25 mio. ton, hvis elasticiteten ændres fra 8 til 15. Dette er dog
en procentuelt mærkbar forøgelse af CO
2
e-reduktionen fra struktureffekt.
GrønREFORM har publiceret
11
estimering af eksportelasticiteterne for vareproduce-
rende brancher på detaljeret produktniveau (6-cifrede produktkoder), på baggrund
af Feenstra’s metode.
12
Fortolkningen af elasticiteterne er, at de kan ses som gen-
nemsnit mellem en kortsigts-elasticitet og en langsigtselasticitet, hvor metoden i
Fontagné m.fl. (2022), som ekspertgruppen lægger til grund, kan fortolkes som en
langsigtselasticitet.
Langsigtselasticiteter vurderes typisk at være større end kortsigtselasticiteter, fordi
muligheden for tilpasninger både blandt forbrugere og konkurrenter er større på
længere sigt. I det andet scenarie anvendes estimerede eksportelasticiteter fra
10
Copenhagen Economics, (2023). ”Landbrugs-
og
fødevaresektorens eksportelasticiteter”. I rapporten anbefales
også, landbrugets importelasticiteter skal være lig samme niveau som eksportelasticiteterne. I GrønREFORM er im-
portelasticiteterne i landbruget derimod sat til at være halvdelen af eksportelasticiteterne. I følsomhedsberegningen
er antagelsen om lavere importelasticiteter også fjernet mhp. at præsentere resultater, som er tæt på CE’s anbefa-
linger som muligt. Det er dog primært de højere eksportelasticiteter der påvirker modellens resultater, hvorfor der
kun fokuseres på disse i teksten.
Se ”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”, samt ”Estimering
af udenrigshandelselasticiteter i MA-
KRO, Kronborg, Poulsen og Kastrup 2020”
for dokumentation af estimationsmetoden
Feenstra, R., Luck, P., Obstfeld, M. and Russ, K. (2018), ‘In search of the armington elasticity’, Review of Econom-
ics and Statistics 100(1), 135–150. og
Feenstra, R. C. (1994), ‘New product varieties and the measurement of inter-
national prices’, American Economic Review 84, 157–177.
11
12
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 63
GrønREFORM, hvis elasticiteter i gennemsnit er omkring 5
13
, som set fra et langsig-
tet strukturtilpasningsperspektiv vil være et underkantsskøn.
Men en elasticitet på 5 i gennemsnit forøges prisovervæltningsgraden i forbrugerpri-
serne i model 1 fra 56 pct. til 61 pct.
Tilsvarende bliver mængdereaktionen lavere, når elasticiteten reduceres. I model 1
reduceres effekten på CO
2
e-udledningerne med knap 0,3 mio. ton, hvis der bruges
en elasticitet på 5 i stedet for 8. I model 3 er den tilsvarende reduktion af CO
2
e-ef-
fekten knap 0,4 mio. tons.
En højere eksportelasticitet indebærer, at erhvervet i mindre grad kan overvælte
CO
2
e-afgiften i højere afsætningspriser. Konsekvensen heraf er, at landbrugerne og
fødevareindustrien i større grad bærer belastningen af CO
2
e-afgiften, hvilket medfører
større jordprisfald, større struktureffekter og dermed også større CO
2
e-reduktioner.
Samtidig reduceres provenuet fra afgiften, da en større del af den animalske land-
brugsproduktion forventes at ophøre som følge af de begrænsede muligheder for at
overvælte afgiften i afsætningspriserne.
Sænkes eksportelasticiteten i stedet, indebærer det, at landbruget og fødevareindu-
strien lettere kan overvælte afgiften i højere priser. Resultatet er således en relativ
forskydning af afgiftsbyrden fra landbrugerne til forbrugerne, hvilket indebærer et la-
vere jordprisfald og en lavere erhvervsbelastning. Dette indebærer lavere strukturef-
fekter, hvilket forøger provenuet fra afgiften, men sænker CO
2
e-reduktionerne.
Ændret jordudbud
I ekspertgruppens vurdering af effekterne er der indlagt en vis begrænset reaktion i
udbuddet af landbrugsjord i omdrift, når efterspørgslen ændrer sig. Udbudsreaktio-
nen er fastlagt på basis af analysen i Olsen m.fl. (2022).
14
I anden følsomhedsbereg-
ning ændres der på jordudbuddet ved at fastgøre hhv. udbuddet af omdriftsjorde og
jordprisen.
I tilfælde af et fast jordudbud ses der minimale ændringer i effekterne i forhold til
grundmodellen. Dette skyldes, at der på tværs af alle modeller kun er et begrænset
udtag af landbrugsjorde i omdrift. De generelle effekter ved grundmodellen bliver så-
ledes ikke påvirket betydeligt af at holde mængden af omdriftsjorde fast.
Som et andet yderpunkt kan det antages, at afgiftspålæggelsen reducerer udbuddet
af landbrugsjord så meget, at jordprisen forbliver uændret. Det betyder at landbruge-
ren ikke er bundet til at bruge en relativ fast mængde jord i driften. Produktionsæn-
dringerne bliver derfor større ved en given afgiftsændring. En sådan reaktion indebæ-
rer, at erhvervsbelastningen falder, da afgiften ikke længere nedvæltes i jordpriserne,
men i højere grad overvæltes i afsætningspriserne. De større struktureffekter og
13
Kirk, J. S. and Hansen, K. H. (2023). ”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”, samt
Kronborg, A. F., Poul-
sen, K. A. and Kastrup, C. S. (2020) ”Estimering af udenrigshandelselasticiteter i MAKRO”
for dokumentation af esti-
mationsmetoden.
Olsen. J. V. and Pedersen M.F (2022). ”Endogen udtagning af landbrugsjord. Se også
Stewart, L. B., Berg, A. K.
and Kirk, J. S. (2023)
”Jord
som produktionsfaktor i vegetabilsk landbrug”
for mere detaljeret gennemgang af mo-
dellering af jordudbuddet i GrønREFORM.
14
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 64
CO
2
e-reduktioner kommer således på baggrund af både en stærkere respons fra ud-
buddet, der samlet set resulterer i større samfundsøkonomiske omkostninger, samt
større CO
2
e-reduktioner.
Konklusion på følsomhedsanalyser
De gennemførte følsomhedsberegninger peger på, at effekterne af at indføre en
CO
2
e-afgift på landbruget kan give anledning til større reduktion i den producerede
mængde, hvis enten priselasticiteten i efterspørgslen er højere, eller udtagningen af
landbrugsjord i omdrift reagerer mere kraftigt end lagt til grund i ekspertgruppens
centrale skøn. I begge tilfælde bliver struktureffekten større og drivhusudledningerne
reduceret mere. Omvendt vil en lavere priselasticitet eller et mere fast jordudbud
trække i retning af lavere struktureffekter og lavere drivhusgasreduktion.
De gennemførte følsomhedsberegninger dækker i sagens natur ikke alle dimensioner
af modelegenskaberne ved GrønREFORM. Der må således påregnes at være forskel-
lige yderligere usikkerhedsfaktorer knyttet til modelresultaterne, som ikke er fuldt
dækket af følsomhedsberegningerne.
I lyset af, at der ikke er erfaringer med indførelse af en generel CO
2
e-afgift på land-
brugets udledninger, vurderer ekspertgruppen, at der er grund til at følge udviklingen
tæt i takt med, at en CO
2
e-afgift indføres, og foretage en løbende vurdering af udvik-
lingen med henblik på følge op på, om CO
2
e-reduktionerne og den observerede ud-
vikling i landbrugets konkurrenceevne og økonomiske forhold i medfør af CO
2
e-regu-
leringen svarer til det forventede. I det omfang dette ikke er tilfældet, lægger ekspert-
gruppen op til, at der foretages en vurdering af den samlede CO
2
e-afgiftsstruktur
og ikke kun landbrugets
for at sikre, at den ensartede afgiftsstruktur på tværs af
sektorer fastholdes.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0065.png
Grøn skattereform
Side 65
Tabel 2.17. Følsomhedsberegninger, ændrede eksportelasticiteter i fødevareindustrien ved CO
2
e-afgifterne
i model 1, 2a og 3a, 2030-effekter
Model
Effektiv
afgifts-
sats i
2030
(hus-
dyr/gød
ning)
Umid-
delbar
belast-
ning
Erhv.
belast.
efter
tilpas-
ning
Provenu
efter tb.
og adf.
CO
2
e-re-
Heraf
Heraf øv-
duktioner struktur- rige effek-
(ekskl. be- effekt
ter
1)
sluttede
tiltag)
Prisover-
væltning i
forbruger-
priser
Fald i jord-
priser
(ekskl./
inkl. til-
skud til
skov)
Skygge-
pris (ekskl.
sideeffek-
ter)
Kr. pr.
ton Mio. kr. Mio. kr.
CO
2
e
Mio. ton
Mio. ton
CO
2
e
Mio. ton
CO
2
e
Mio. ton
CO
2
e
Pct.
Pct.
Kr. pr. ton
CO
2
e
Model 1
Stan-
dard
Eksport-
elastici-
tet = 15
Eksport-
elastici-
tet = 5
750/750
750/750
5.775
5.775
2.325
2.400
3.000
2.425
2,77
3,41
1,72
2,54
1,05
0,88
56
47
16,8/
8,8
16,8/
12,2
15,8/
5,6
450
575
750/750
5.775
2.175
3.150
2,56
Model 2a
1,48
1,08
61
400
Stan-
dard
Eksport-
elastici-
tet = 15
Eksport-
elastici-
tet = 5
375/375
375/375
2.875
2.875
1.250
1.300
1.550
1.325
2,20
2,61
1,04
1,56
1,15
1,05
51
43
6,2/
-4.1
6,4/
-1,2
5,3/
-6,8
450
525
375/375
2.875
1.200
1.625
2,07
Model 3a
0,89
1,18
57
400
Stan-
dard
Eksport-
elastici-
tet = 15
Eksport-
elastici-
tet = 5
125/375
125/375
1.725
1.725
975
1.000
1.050
925
1,34
1,61
0,64
0,96
0,69
0,65
46
40
3,8/
-7,2
4,2/
-4,8
3,1/
-9,5
450
500
125/375
1.725
950
1.100
1,25
0,55
0,70
51
425
Anm.: Provenuvirkning er afrundet til 25. mio. kr., samfundsøkonomisk omkostning til 10 mio. kr. og skyggepriser til nærmeste 25 kr. pr. ton CO
2
e. Umiddelbar
belastning og provenu efter tilbageløb og adfærd er angivet i 2023-niveau. CO
2
e-effekterne er angivet for 2030. Disse effekter er ikke væsentligt forskellige fra de
langsigtede CO
2
e-effekter, grundet en tilpasningstid på omkring 5-6 år. I tabellen vises kun resultaterne for CO
2
e-afgifterne på gødning, husdyr og kalkning inkl.
eventuelle bundfradrag og teknologikrav til fodertilsætningsstoffer og teltoverdækning svarende til indholdet i model 1, 2a og 3a. Der er således bort fra
sammenspil og effekter fra tilskud til skovrejsning, afgift på F-gasser og udtagning af kulstofrige landbrugsjorde i tabellens resultater. Derudover præsenteres der
kun resultaterne for a-varianterne af hensyn til overskuelighed. Det bemærkes, at effekterne er tilnærmelsesvis identiske for de respektive b-varianter.
1) Øvrige effekter dækker over tekniske effekter (reduktioner, der ikke påvirker produktionsomfanget, men reducerer udledningerne pr. produceret enhed, fx via
fodertilsætningsstoffer til kvæg, biokul ved pyrolyse osv.), aktivitetseffekter (fx skift fra landbrugsjord til skov eller kulstofrige landbrugsjorde, der bliver
oversvømmet) og efficienseffekter (CO
2
e-udledning pr. produceret enhed falder som følge af en afgift).
Kilde: Egne beregninger
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0066.png
Grøn skattereform
Side 66
Tabel 2.18. Følsomhedsberegninger, eksogent jordudbud og jordpris, ved CO
2
e-afgifterne i model 1, 2a og
3a, 2030-effekter
Model
Effektiv af-
giftssats i
2030 (hus-
dyr/gød-
ning)
Umid-
delbar
belast-
ning
Erhv. be- Provenu
last. ef-
efter tb.
ter til-
og adf.
pasning
CO
2
e-re- Heraf
Heraf øv-
duktio-
struktur- rige effek-
ner
effekt
ter
1)
(ekskl.
beslut-
tede til-
tag)
Prisover-
væltning
i forbru-
gerpri-
ser
Fald i
jordpri-
ser
(ekskl./
inkl. til-
skud til
skov)
Skygge-
pris (ekskl.
sideeffek-
ter)
Kr. pr. ton
Mio. kr.
CO
2
e
Mio. kr.
Mio. ton
Mio. ton
CO
2
e
Model 1
Mio. ton
CO
2
e
Mio. ton
CO
2
e
Pct.
Pct.
Kr. pr. ton
CO
2
e
Stan-
dard
Ekso-
gent
jordud-
bud
Eksogen
jordpris
750/750
5.775
2.325
3.000
2,77
1,72
1,05
56
16,8/
8,8
17,4/
9,5
0/
0
450
750/750
5.775
2.275
2.925
2,76
1,73
1,02
57
475
750/750
5.775
1.300
3.275
3,35
Model 2a
2,24
1,12
79
600
Stan-
dard
Ekso-
gent
jordud-
bud
Eksogen
jordpris
375/375
2.875
1.250
1.550
2,20
1,04
1,15
51
6,2/
-4.1
6,3/
-4.0
0/
0
450
375/375
2.875
1.250
1.525
2,19
1,04
1,15
51
450
375/375
2.875
950
1.750
2,51
Model 3a
1,32
1,18
69
525
Stan-
dard
Ekso-
gent
jordud-
bud
Eksogen
jordpris
125/375
1.725
975
1.050
1,34
0,64
0,69
46
3,8/
-7,2
3,8/
-7,2
0/
0
450
125/375
1.725
975
1.050
1,33
0,64
0,70
46
450
125/375
1.725
750
1.225
1,58
0,86
0,72
66
500
Anm.: Se anmærkninger til
tabel 2.17
2.8 Håndtering af usikkerhed ved nye klimafrem-
skrivninger
Det fremgår af ekspertgruppens kommissorium, at der skal laves forskellige indfas-
ningsscenarier, herunder følsomhedsscenarier henset til usikkerhed forbundet med
fremskrivningerne, og at der skal tages hensyn til usikkerhed i indfasningsscenari-
erne. Derudover skal der i arbejdet tages hensyn til, at den teknologiske udvikling er
usikker, og at denne usikkerhed har konsekvenser for de samfundsøkonomiske om-
kostninger ved indfrielse af 70-pct.-målet.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 67
Usikkerhed er et grundvilkår i alle fremskrivninger og økonomiske konsekvensvurde-
ringer, herunder i klimafremskrivningen. Det er derfor vigtigt, at usikkerhed ikke bli-
ver en hæmsko for at foretage grundlæggende fornuftige strukturelle reformer. Der-
for er det centralt, om de foreslåede initiativer sætter den rigtige retning frem mod
2030 og videre mod de ambitiøse klimamål for 2045 og 2050. Ekspertgruppen vur-
derer, at en CO
2
e-afgift i landbruget, samt tilskud til bl.a. yderligere skovrejsning og
udtag af kulstofrige landbrugsjorde, samt udrulning af evt. pyrolyse og/eller andre
teknologier er nødvendige og hensigtsmæssige instrumenter til at opfylde de klima-
målsætninger, der følger af dansk og europæisk lovgivning.
Klimafremskrivningen afhænger af en række fremskrivninger på bl.a. landbrugsom-
rådet, transportområdet og energiområdet, herunder centrale antagelser om aktivi-
teten i dansk økonomi og usikkerheder. Fremskrivningen går mere end 10 år frem i
tid, og resultaterne kan variere fra år til år afhængigt af tiltag og ændringer i eks-
terne forhold. Fremskrivningsresultaterne er således både underlagt en generel me-
todeusikkerhed samt en betydelig usikkerhed forbundet med udefrakommende vari-
abler, herunder uforudsete udviklinger i adfærd, teknologi, priser, udsving i vejr mv.
Dertil kommer ændringer i opgørelsesmetoder og emissionsfaktorer, som påvirker
både historiske år og fremskrivningsår. Det gælder særligt på LULUCF-området, der
er forbundet med særlig høj usikkerhed og løbende ændringer pga. nye forsknings-
resultater. Det ses senest med korrektionen af udledninger fra kulstofrige landbrugs-
jorde fra januar 2024, der isoleret set skønnes at reducere mankoen til 70 pct.-må-
let med ca. 2 mio. ton CO
2
e i 2030.
I forbindelse med
Klimastatus og -fremskrivning 2024
vil skovfremskrivningen ligele-
des blive opdateret med en ny metode, som forventeligt vil have betydning for de
samlede udledninger i 2025 og 2030. Særligt for skov er, at selvom der umiddelbart
er en lille usikkerhed (0,9 pct.) forbundet med fremskrivningen af skovarealet, vil selv
mindre forskelle mellem fremskrivning og opgørelse have store konsekvenser for net-
toudledningerne som følge af relativt store kulstofpuljer,
jf. afsnit 3.3
. Hertil kommer,
at der frem mod
Klimastatus og -fremskrivning 2025
forventes nye emissionsfaktorer
for kulstofrige landbrugsjorde, hvorfor de samlede udledninger fra kulstofrige land-
brugsjorde kan blive justeret igen. Der kan således ske væsentlige udsving i den skøn-
nede reduktionsmanko fra en fremskrivning til den næste, der alene skyldes metode-
ændringer eller forbedring af opgørelsesgrundlaget.
Den overordnede retning i anbefalingerne er dermed klar, men usikkerheden i frem-
skrivningerne skal stadig håndteres i praksis, hvorfor ekspertgruppen i det følgende
foreslår en række stilleskruer ved ændrede forudsætninger. Initiativerne vil også
kunne tages i brug, hvis der er et mere generelt ønske om at tilvejebringe yderligere
CO
2
e-reduktioner, men de vil skulle afvejes i forhold til meromkostninger for erhverv
og samfund, som også har betydet, at ekspertgruppen har fravalgt dem i sine
hovedanbefalinger. Stilleskruerne vil sandsynligvis have mere relevans på kort sigt,
herunder i forbindelse med næstkommende klimafremskrivning, sammenlignet med
det længere sigte, idet viden om og udvikling af teknologier ændres løbende.
Stilleskruer på kort sigt
Konkret anbefaler ekspertgruppen et forsigtighedsprincip i form af, at der foretages
genbesøg og hyppige evalueringer af effekterne med henblik på dels at sikre indfri-
else af 70 pct.-målet samt øvrige klimaforpligtelser, dels at understøtte en bæredyg-
tig og fair regulering af dansk landbrug. Ved genbesøgene skal der desuden ses på,
i hvilket omfang landbrugets investeringer i den grønne omstilling står mål med af-
giftsniveauet.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0068.png
Grøn skattereform
Side 68
Ved justeringer i klimaregulering kan et overordnet princip være, at usikkerhed om
rammevilkår minimeres. Det indebærer, at særligt afgiftssatser ikke bør justeres for
ofte, da det vil skabe usikkerhed om langsigtede investeringsbeslutninger mv.
Endvidere bør principperne for ensretning af afgifter på tværs af økonomien ikke
fraviges ved ændrede mankoskøn
dvs. at de generelle afgiftsniveauer (inkl.
hensynstagen til lækage mv.) skal genbesøges fremfor genbesøg af afgiften i
enkelte sektorer og brancher.
Ved genbesøg af afgiftssatser skal der tages højde for det samlede afgiftssystem i
økonomien, herunder for industrien, hvor udgangspunktet er ensretning af prisen på
udledning af drivhusgasser under hensyntagen til klimalovens guidende principper.
De skønnede effekter på CO
2
e-udledninger, erhvervsbelastning, provenu efter
tilbageløb og adfærd/udgifter og skyggepriser ved en række tiltag er præsenteret i
tabel 2.19
.
Tabel 2.19. Stilleskruer på kort sigt og frem mod 2030
Initiativ
CO
2
e-
reduktion
Erhvervsbelastning
efter tilpasning
Provenu
efter
tilbageløb og
adfærd
Mio. kr.
Skyggepris
(gns. ekskl.
sideffekter)
Kr. pr. ton
CO2e
Mio. ton
Behov for flere
reduktioner
Tilskud til mark-
drift
Krav om nitrifika-
tionshæmmere
Øge tilskud til
pyrolyse
Behov for
færre reduktio-
ner
Reduceret udtag
af kulstofrige
landbrugsjorde
Reduceret til-
skud til pyrolyse
Fjerne krav til fo-
dertilsætning og
teltoverdækning
Kilde: Egne beregninger.
Mio. kr.
0,2
0,6-0,7
0,2
-25
250
0
0
275-300
-225
530
1.200
1.900
-0,3
0
0
570
-0,2
0
225
1.900
-0,5
-175
125
350
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 69
2.9 Indretning af afgift og tilskud efter 2030
Ekspertgruppen har i sine anbefalinger lagt vægt på, at de foreslåede initiativer bi-
drager til den mere langsigtede målindfrielse efter 2030, herunder målet om klima-
neutralitet i 2045 og målet om 110 pct. reduktion i 2050 i forhold til 1990.
Når ekspertgruppen anbefaler at øge skovrejsningen markant, er det særligt med
henblik på det længere sigte, da det kan have en stor potentiel effekt i 2045-2050
og efterfølgende år. Klimaeffekten i 2030 er således relativt begrænset sammenlig-
net med øvrige initiativer i ekspertgruppens anbefalinger. Ligeledes falder størstede-
len af effekten fra udtagning af kulstofrige landbrugsjorde også efter 2030.
Langsigtede klimamål kræver initiativer, som kan fjerne kulstof fra atmosfæren (så-
kaldt negative udledninger), som fx øget skovrejsning, pyrolyse, mv. En fuldt om-
kostningseffektiv CO
2
e-afgift kræver, at incitamentet til reduktioner også omfatter
negative udledninger, der indgår på lige fod med reduktion af positive udledninger.
Da negative udledninger indgår i nationale klimamål, bør de i udgangspunktet tilde-
les et tilskud (en ”negativ afgift”) med en sats svarende til CO
2
e-afgiften. Det sikrer
det samme incitament til at sænke udledningerne overalt, hvorved reduktionsindsat-
sen sker, hvor den er billigst. Tilskud til negative udledninger skal principielt kunne
opnås af alle teknologier, der kan sikre negative udledninger.
Ekspertgruppen anbefaler i lyset af den langsigtede målopfyldelse desuden at give
tilskud til udvalgte teknologier, der på kort sigt vurderes samfundsøkonomisk dyre
eller at have et begrænset potentiale. Teknologier som pyrolyse forventes ikke at
ville blive taget i brug på markedsvilkår frem mod 2030, selv ved høje CO
2
e-afgifts-
niveauer. Tilskud til relativt dyre teknologier i dag kan således bidrage til at skubbe
udviklingen i retning, der gør, at de på sigt kan blive taget i brug på markedsvilkår.
Mere generelt er det ekspertgruppens forventning, at initiativer, der giver negative
udledninger, på sigt kan drives på markedsvilkår, i takt med at EU udvikler instru-
menter, der kan skabe markedsbaserede incitamenter herfor. Det gælder blandt an-
det Kommissionens forslag om en certificeringsramme for kulstoffjernelse og mulige
nye initiativer i kommende forslag om EU’s klimamål-
og regulering mod 2040. Her
ser Kommissionen på muligheder for at udvide forureneren-betaler-princippet til ud-
ledninger og optag af drivhusgasser fra landbruget, herunder udvidelse af kvotehan-
del til landbrugssektoren. Den løbende udvikling i EU-regulering og markedsvilkår,
særligt kvotehandel indenfor landbrugssektoren, indebærer at afgiftsniveauer og til-
skudspuljer løbende skal harmoniseres i takt med ny viden og regulering.
Som det fremgår af
kapitel 6
forventes EU-Kommissionen i 1. kvartal 2024 at præ-
sentere en meddelelse om et nyt EU-klimamål for 2040, der vil udstikke retning for
en ny klimaarkitektur i EU efter 2030. I overensstemmelse med regeringen anbefaler
ekspertgruppen et EU-kvotesystem i landbrugssektoren. Et kvotesystem i hele EU
sikrer en ensartet prissætning af CO
2
e-udledninger fra landbruget, således at kon-
kurrencevilkårene på tværs af EU-lande er ens.
Hvis der indføres et EU-kvotesystem på udledninger fra landbruget, er det ekspert-
gruppens anbefaling, at der ligesom ved kvoteomfattede virksomheder i industrien
indføres et nedslag i CO
2
e-afgiften for den forventede kvotepris. Det konkrete ned-
slag i afgiften for kvoteprisen på landbruget vil afhænge af de på det tidspunkt eksi-
sterende nationale klimamål, kvoteprisens forventede udvikling og balancering med
nedslaget i CO
2
e-afgiften på kvoteomfattede virksomheder i industrien mv.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 70
2.10 Kompensation
Det fremgår af kommissoriet, at ekspertgruppen skal vurdere forskellige former for
kompensation af erhvervet, som pålægges CO
2
e-afgiften. Heri skal bl.a. indgå kon-
kurrencemæssige forhold og lækagerisiko.
Ekspertgruppen har på denne baggrund vurderet forskellige indretninger af kom-
pensationen. I udgangspunktet er det muligt at sænke erhvervsbelastningen af de
CO
2
e-intensive erhverv ved at sænke afgiften på de pågældende erhverv, som for
industriens virksomheder i kvotesektoren og i branchen mineralogiske processer
mv.
Bundfradrag
Ekspertgruppens model 2 og 3 indeholder et bundfradrag i afgiften som kompensa-
tionsform. Der henvises til
afsnit 2.4
for en nærmere beskrivelse.
Omlægning af den direkte landbrugsstøtte til tilskud til CO
2
e-reduktion
For gødningsanvendelse er en omlægning af den direkte landbrugsstøtte et alterna-
tiv til en CO
2
e-afgift. Det er muligt at tage udgangspunkt i gødningsnormerne i den
eksisterende regulering af gødning og give et tilskud til reduceret gødningsanven-
delse, som svarer til fx 750 kr. pr. reduceret ton CO
2
e-udledning, som en bedrift lig-
ger under gødningsnormerne. For landbrugeren har reguleringen med tilskud til
CO
2
e-reduktion umiddelbart den fordel
sammenlignet med afgiftsløsningen
at
der ikke skal betales afgift på den gødning, der fortsat anvendes. Det betyder, at
struktureffekten reduceres i forhold til en afgift på gødning og indebærer derfor
færre CO
2
e-reduktioner.
Der lægges til grund, at tilskuddet finansieres af en reduktion i den direkte land-
brugsstøtte. For den eksisterende landbruger har dette en negativ effekt på den
samlede indtjening. Omlægningen vil desuden indebære et kapitaltab, fordi en re-
duktion i den direkte landbrugsstøtte sænker værdien af landbrugsjorden.
Kompensation for jordpristab ved skovrejsning
En afgift på CO
2
e-udledninger i landbruget trækker i retning af en lavere værdi af
jorden,
jf. bilag 7.14
. Hensynet til den samfundsøkonomisk bedste anvendelse af jor-
den betyder, at ekspertgruppen har overvejet andre muligheder for at kompensere
for jordpristabet. Jordpristabet skyldes, at CO
2
e-afgiften reducerer afkastet af jor-
den. En alternativ anvendelse af en del af jorden, som indebærer et højere afkast, vil
derfor bidrage til at holde jordprisen oppe. Ekspertgruppen foreslår bl.a. på denne
baggrund, at der gives en markant forøget støtte til at omlægge til skovdrift. Det vil
bidrage til at fastholde jordpriserne og dermed fungere som kompensation til eksi-
sterende ejere. Samtidig vil forøgelsen af skov i Danmark på sigt bidrage til en la-
vere CO
2
e-udledning. Tilskuddet indrettes således, at regeringens mål om 250.000
hektar ny skov opfyldes,
jf. afsnit 3.3.
Omstillingsstøtte, herunder støtte til kapacitetsnedlæggelse
Klimalovens guidende principper indeholder bl.a. et hensyn til bæredygtig erhvervs-
udvikling, der både kan tolkes som en kompensation af den eksisterende landbruger
og som en bæredygtig erhvervsudvikling af landbruget som helhed, hvor landbruget
samlet set kan opretholde rentabel produktion. Det kan indebære et hensyn til at
mindske transitionsomkostningerne både for at sikre en bæredygtig erhvervsudvik-
ling og for at mindske tabet for eksisterende ejere. Af den grund har ekspertgruppen
undersøgt muligheder for at kompensere landbrugere, der fx ønsker at omlægge
bedriften til mindre CO
2
e-intensiv produktion som fx planteavl.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 71
Et redskab til at understøtte strukturændringer i landbruget og mindske transakti-
onsomkostninger for den enkelte landbruger kan være etablering af en frivillig støtte-
ordning med henblik på hel eller delvis kapacitetsnedlæggelse af husdyrproduktio-
nen.
Det vurderes umiddelbart muligt at opnå EU-godkendelse til en frivillig nedluknings-
ordning om kapacitetsnedlæggelse begrundet i fx miljø- eller klimahensyn. Ordnin-
gen vil kunne indrettes sådan, at kapacitetsnedlæggelsen kun angår hold af husdyr
på en ejendom, således at der fortsat kan foregå anden landbrugsmæssig drift på
ejendommen, som fx planteavl eller omlægning til skov. Det indebærer, at arealerne
i udgangspunktet ikke indgår i ordningen.
En nærmere gennemgang af muligheden for at give støtte til kapacitetsnedlæggelse
kan ses i
bilag 7.12
.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0072.png
Grøn skattereform
Side 72
Håndtering af øvrige
udledninger
3
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 73
3. Håndtering af øv-
rige udledninger
3.1 Udtagning af kulstofrige landbrugsjorde
Kulstofrige landbrugsjorde
15
ved, at organisk materiale fra planter og lignende lejres
i det øverste jordlag,
jf. bilag 7.3
. På grund af høj vandstand har nedbrydningen af
dødt plantemateriale været meget langsom. Således er mange kulstofrige land-
brugsjorde oprindeligt dannet i naturlige vådområder såsom moser og våde enge.
Når arealerne drænes for at kunne anvendes som landbrugsjord, fx som dyrkede
marker eller arealer til husdyr, iltes jorderne. Kombinationen af et højt indhold af
organisk materiale og ilt, giver jordens smådyr og mikroorganismer gode forhold til
at nedbryde det organiske materiale, hvorved kulstoffet rådner og gasser af, pri-
mært som drivhusgassen kuldioxid (CO
2
).
Udtagning af kulstofrige landbrugsjorde er en vigtig indsats for at reducere
drivhusgasudledningen fra landbruget, og indsatsen forventes at kunne bidrage
væsentligt til indfrielsen af 70-pct.-målsætningen.
Ud fra seneste status for udtagningsindsatsen fra november 2023, der opgøres
inklusiv randarealer, kan det ved anvendelse af de foreløbige forudsætninger for
Klimastatus og -fremskrivning 2024
16
estimeres, at der er igangsat udtagning og
vådgøring af potentielt ca. 17.400 hektar kulstofrige landbrugsjorde ekskl.
randarealer
17
siden primo 2021. Heraf er ca. 14.200 hektar under forundersøgelse
og ca. 3.200 hektar er under realisering.
Det bemærkes, at der tages udgangspunkt i den nye kortlægning af kulstofrige
landbrugsjorde, som Aarhus Universitet offenliggjorde primo december 2023. Den
nye kortlægning af kulstofrige landbrugsjorde medfører en markant reduktion i area-
let og dermed udledningerne fra kulstofrige landbrugsjorde, hvilket medfører en sig-
nifikant partiel reduktion i de forventede udledninger frem mod 2030.
15
Kulstofrige landbrugsjorde har (til forskel fra andre typer landbrugsjord) et meget højt indhold af organisk materiale
(> 6 pct.), som udleder CO
2
e.
16
Ved fremskrivningen af kulstofrige jorde anvendes KF24 forudsætninger for at tage højde for den nye kortlægning
af kulstofrige jorde, der blev offentliggjort af AU i december 2023. Fremskrivningen med KF24-forudsætninger er
offentliggjort af DCE, fagligt notat 2024 60.
17
Tallet er et estimat baseret på en omregning fra de angivne projekthektar, der er opgjort inkl. randareler i status fra
november 2023 på baggrund af foreløbige forudsætninger til KF24, hvorfor tallet er behæftet med betydelig usikker-
hed.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 74
3.1.1 Stærkere tilskyndelse til øget udtag ved kombinaton af
afgift og tilskud
Barrierer for eksisterende udtagning
Der er identificeret forskellige udfordringer i den eksisterende udtagningsindsats,
som svækker arbejdet med at få udtaget jorderne. Indsatsen er baseret på
frivillighed, og hvis landbrugerens økonomiske gevinst ved at udtage sin kulstofrige
landbrugsjord ikke overstiger gevinsten ved at beholde jorden i omdrift, har
landbrugeren ikke et tilstrækkeligt økonomisk incitament til at indgå i indsatsen. Der
kan endvidere være flere øvrige årsager til, at en lodsejer ikke ønsker at deltage i et
udtagningsprojekt, herunder landbrugerens herlighedsværdi forbundet med at
bibeholde drænede jorde.
En væsentlig barriere for udtagning af kulstofrige landbrugsjorde er manglende til-
slutning fra jordejerne. Ofte vil et udtagningsprojekt involvere et stort antal jordejere
og hvis enkelte af disse ikke ønsker at deltage, vanskeliggør det projektgennemførs-
len. Nogle kulstofrige landbrugsjorde kan derudover være vanskelige at vådlægge af
juridiske eller økonomiske årsager. Desuden kan nogle landbrugere være tøvende
ved at deltage i udtagningsindsatsen grundet usikkerhed om de fremtidige
muligheder og konsekvenser ved udtagning af landbrugsjord, eller fordi det er svært
at finde erstatningsjord i jordfordelingen.
Stærkere tilskyndelse
Ekspertgruppen anviser en model med 100 pct. kompensation for vådlægningsom-
kostninger mv. kombineret med en afgift på 10 kr. pr. ton CO
2
e fra 2030. Ekspert-
gruppen bemærker, at det er vigtigt at følge udviklingen i udtagningsindsatsen og
senest i 2027 revurdere, om den forudsatte udtagningsindsats kan nås. Såfremt ud-
tagningsindsatsen i 2027 ikke vurderes at levere tilstrækkelige reduktioner, kan af-
giften øges.
Det er samlet set ekspertgruppens vurdering, at en model med 100 pct. kompensa-
tion for samtlige udgifter forbundet med vådlægning, kombineret med en afgift på
kulstofrige landbrugsjorde fra 2030, vil lede til vådlægning af 35.700 hektar kulstof-
rige landbrugsjorde ekskl. randarealer frem mod 2030, stigende til 70.000 hektar
kulstofrige landbrugsjorde ekskl. randarealer frem mod 2032. Det vil sige ca. 14.300
hektar mere i 2030 og 44.600 hektar mere i 2032 end angivet i baseline med de an-
vendte forudsætninger for
Klimastatus og -fremskrivning 2024
. Når der tages højde
for, at udtagning af kulstofrige landbrugsjorde ofte også vil berøre tilstødende area-
ler
de såkaldte randarealer
opnås et samlet udtag i 2032 på 140.000 hektar.
Dette vil resultere i CO
2
e-effekter på 0,3 mio. ton i 2030 og 1,0 mio. ton i 2032 til en
skyggepris på 570 kr. pr. ton CO
2
e ekskl. sideeffekter (eksternaliteter og kvælstof)
og ca. 20 kr. pr. ton CO
2
e inklusive sideeffekter.
18
I
Aftale om grøn omstilling af
dansk landbrug
fra 2021 blev der anvist et udvidet teknisk reduktionspotentiale på
0,5 mio. ton CO
2
e i 2030 fra lavbundsindsatsen. Effekten i 2030 og 2032 skal ses i
lyset af, at det aktuelt vurderes at tage fem år at udtage arealer med afsæt i de nu-
værende frivillige ordninger. Hvis kombinationen af afgift og tilskud øger tilslutningen
til indsatsen, vil det kunne resultere i vådlægning af flere arealer i 2030.
18
Tallet er udregnet på baggrund af forudsætninger bag Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0075.png
Grøn skattereform
Side 75
Effektskønnet på samlet vådlægning af 70.000 hektar er under forudsætning af at
barrierer og eventuelt opståede flaskehalse kan håndteres, hvilket vurderes reali-
stisk
jf. afsnit 3.1.8
.
Tabel 3.1. Realisering af vådlægning af landbrugsjorde, CO
2
e-effekter, skyggepris og finansiering
Vådlagte
jorde ekskl.
eksiste-
rende ord-
ninger
Vådlagte
jorde inkl.
eksiste-
rende ord-
ninger
CO
2
e-effekt
af foreslå-
ede model
Finansiering
mod 2032,
ekskl. eksi-
sterende
ordninger
Finansiering
mod 2032,
inkl. eksi-
sterende
ordninger
Belastning
2)
af afgift
Skyggepris
(ekskl./inkl.
sideeffek-
ter)
Antal hektar
Antal hektar
Mio. ton
Mia. kr.
Mia. kr.
Mio. kr.
Kr. pr. ton
CO
2
e
570/20
2030
2032
14.300
44.600
35.700
70.000
0,3
1,0
-
9,4
1)
-
16,7
4,3
13,4
Anm.: 1) Samlet finansiering for 70.000 hektar kulstofrige jorde er 16,7 mia. kr., hvoraf der er afsat 7,3 mia. kr. i tidligere aftaler, hvorfor der er et finansieringsbehov på
9,4 mia. kr. 2) Belastning af afgift svarer til den umiddelbare belastning.
Kilde: DCE, fagligt notat nr. 2024 60 på baggrund af AU, Tørv 2022-kortet
Til sammenligning bemærkes det, at ekspertgruppen for udtagning af kulstofrige
landbrugsjorde, der er nedsat som en del af Aftale om grøn omstilling af dansk land-
brug, har foretaget en revurdering af det arealpotentiale for udtag af kulstofrige
landbrugsjorde, der lå til grund for landbrugsaftalen. Det er vurderingen fra ekspert-
gruppen for udtagning af landbrugsjorde, at arealpotentialet for udtagning og våd-
gøring kan opjusteres fra 38.000 hektar til 52.000-68.000 hektar kulstofrige land-
brugsjorde. Det revurderede arealpotentiale er baseret på en opdateret analyse af
barrierer for vådlægning, samt justering i forhold til det opdaterede kortgrundlag og
ny viden om grundvandsstanden.
Det samlede udtag af kulstofrige landbrugsjorde vil være bestemt af det samlede
økonomiske incitament i form af afgift eller tilskud. EU’s statsstøtteregler tilsiger, at
man som udgangspunkt alene må kompensere for omkostningen til brug af et givent
virkemiddel. En forhøjelse af afgiften vil dermed blive modsvaret af en reduktion af
tilskuddet/kompensationssatserne. Dette skyldes, at lodsejerne kompenseres for
deres indkomsttab ved at udtage de kulstofrige landbrugsjorde. En højere afgift vil
påvirke, hvor stort et indkomsttab en lodsejer har ved at udtage de kulstofrige land-
brugsjord og dermed påvirke muligheden for hjemtagning af EU-støtte, samt redu-
cere de statsfinansielle omkostninger,
jf. afsnit 6.4.
Kombinationen af afgift og tilskud skal ses i lyset af, at målet med reguleringen er at
sikre vådlægning af jorderne. I udgangspunktet er en ensartet afgift det bedste mid-
del til at sikre klimareduktioner. Men det er ikke tilfældet for kulstofrige landbrugs-
jorde. En høj afgift vil medføre, at nogle landbrugere belastes relativt hårdt af en af-
gift givet de høje emissionsfaktorer. For nogle landbrugere vil der være meget høje
omkostninger forbundet med at vådlægge, hvorfor det selv ved en høj afgift ikke vil
være incitament til at vådlægge jorden og dermed fjerne afgiftsbelastningen. Dette
giver risiko for, at landbrugere kan gå konkurs, hvis de hverken kan sælge jorden el-
ler har incitament til at vådlægge denne. Der lægges op til, at det også i fremtiden er
staten, der afholder vådlægningsomkostningerne, således at det sikres, at der op-
nås den størst mulige klimagevinst af indsatsen.
Udsigten til en højere afgift i fremtiden vil fremstå mere troværdig, hvis den allerede
nu understøttes af en beslutning om en lav afgiftssats i 2030. Når en afgift er beslut-
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 76
tet og implementeret, vurderes det at være administrativt mere simpelt at hæve sat-
sen. Afgiften foreslås indført fra 2030 med henblik på at give tid til at etablere det
nødvendige administrative grundlag, herunder forbedre kortgrundlaget, som er for-
bundet med en vis usikkerhed.
3.1.3 Konsekvenser ved afgift
En afgift på 10 kr. pr. ton CO
2
e svarer til ca. 300 kr. pr. hektar årligt i 2030 i gen-
nemsnit. Afgiftsbelastningen varierer fra jord til jord; de jorde, som har de højeste
udledninger, vil årligt udløse en opkrævning på op mod 500 kr. pr. hektar. Omvendt
vil betalingen for de jorde, som udleder mindre, være lavere. Forhøjes afgiften til fx
100 kr. pr. ton CO
2
e, svarer dette til knap 3.000 kr. pr. hektar årligt.
Efter vådgøring af kulstofrige landbrugsjorde er der fortsat en begrænset udledning
fra jorderne, der over tid vil forsvinde. Det foreslås, at afgiften fjernes, når jorden er
udtaget eller udtaget og vådlagt, dvs. at der ikke betales afgift af de resterende ud-
ledninger. Hvis lodsejerne har ansøgt om at udtage og vådlægge jorden, men myn-
dighederne har vurderet, at det ikke forekommer muligt at vådlægge jorden af prak-
tiske, økonomiske eller juridiske årsager, kan det overvejes, om afgiften ligeledes
skal afløftes. Det vil skulle overvejes, hvordan det afdækkes hvilke jorde, der skal
have afløftet afgiften. Afgiften og udsigten til en højere afgift skal som nævnt være et
instrument til at øge incitamentet til at lade kulstofrige landbrugsjorde udtage fra
produktion.
Effekten af anbefalingerne forudsætter, at der snarest muligt træffes politisk beslut-
ning om vedtagelse af en afgift, med henblik på at kunne tilvejebringe det nødven-
dige administrative grundlag for, at der kan fremsættes en troværdig udsigt til, at af-
giften kan hæves, hvis det ønskede udtag ikke opnås.
3.1.4. Forudsætninger
Kortgrundlag
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet igangsatte i 2020 et forskningsarbejde om
drivhusgasudledninger fra kulstofrige landbrugsjorde på baggrund af en melding fra
Aarhus Universitet (AU) om, at opgørelsen af udledninger fra kulstofrige jorde var
behæftet med betydelig usikkerhed.
AU gjorde bl.a. opmærksom på, at arealet af kulstofrige jorde i emissionsopgørelsen
antages konstant i perioden efter 2010, på trods af at landbrugsjorderne over tid af-
gasser og dermed ikke længere kan klassificeres som kulstofrige (mineralisering).
Dertil kommer, at der er usikkerhed om sammenhængen mellem kulstofindhold og
udledning, og at de dyrkede kulstofrige landbrugsjorde generelt er mindre drænet
og dermed mere vandmættede, end der er lagt til grund for opgørelsen og frem-
skrivningen.
Projektet er opdelt i to delleverancer. I en første delleverance, som blev offentliggjort
december 2023, har Aarhus Universitet kortlagt udbredelsen af danske kulstofrige
landbrugsjorde, herunder estimeret mineraliseringen af kulstofrige landbrugsjorde
over tid. Den anden delleverance vedrører emissionsfaktoren fra kulstofrige land-
brugsjorde, herunder forholdet mellem jordens kulstofindhold, vandstand og udled-
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0077.png
Grøn skattereform
Side 77
ninger. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet forventer at modtage anden delleve-
rance i 2024 med henblik på indregning i
Klimastatus og
–fremskrivning
2025
. På
baggrund af anden delleverance skal mankoer og effekter genberegnes.
Arealet med kulstofrige jorde i Danmark estimeres på baggrund af det nye kort-
grundlag til at være 218.180 hektar, hvoraf ca. 117.000 hektar befinder sig inden
for landbrugsarealet. Det svarer til 54,2 pct.
Arealet med kulstofrige jorde er kortlagt af Aarhus Universitet på baggrund af en
model, der anvender punktmålinger af kulstofindholdet i omkring 10.000 prøveloka-
tioner samt en række miljøvariable. Aarhus Universitet leverede et opdateret kort til
Klima- Energi- og Forsyningsministeriet i december 2023, som bl.a. er baseret på
indsamling af 733 nye jordprøver i 2022.
Kortet angiver kulstofindholdet i danske jorde med en opløsning på 10x10 meter.
Tabel 3.2. Udbredelsen af kulstofrige landbrugsjorde, 2022 (hektar)
Inden for landbrugsarealet
6-12 pct.
kulstofindhold
> 12 pct.
kulstofindhold
Total
71.217
45.585
116.802
129.234
88.946
218.180
Total
Kilde: DCE, fagligt notat nr. 2024 60 på baggrund af AU, Tørv 2022-kortet
3.1.5. Nuværende indsats ifm. udtagning og vådlægning af
kulstofrige landbrugsjorde
Miljøstyrelsens ordning
Miljøstyrelsen administrerer i dag en ordning om tilskud til udtagning af kulstofrige
landbrugsjorde med henblik på genopretning af naturlig hydrologi for at opnå en re-
duktion af CO
2
e -udledningen og samtidig understøtte andre natur-, miljø- og klima-
tilpasningshensyn. Under denne nationalt finansierede ordning ansøger en kom-
mune eller en landbruger om tilskud til en forundersøgelse. Når forundersøgelsen er
gennemført, træffer Miljøstyrelsen afgørelse om gennemførelse af projektet. Miljøsty-
relsen kan udbetale engangskompensation, men jordfordeling indgår ikke som en
del af ordningen.
Naturstyrelsens klima-lavbundsprojekter
Naturstyrelsen har en anlægsbevilling og er i gang med en række klima-lavbunds-
projekter i hele landet i samarbejde med bl.a. kommuner og landbrugets organisati-
oner. De nationalt finansierede klima-lavbundprojekter er en indsats for klimaet, hvor
der er mulighed for at understøtte andre hensyn og dermed skabe mere helhedsori-
enterede projekter. Naturstyrelsen kan i forbindelse med projekter give mulighed for
at landbrugeren kan indgå i jordfordeling for at fremme projekters mulighed for reali-
sering. Dermed har den landbruger, der deltager i projektet, mulighed for dyrknings-
sikker jord og sammenhængende arealer. Arealer, som er opkøbt som en del af et
projekt videresælges efter projekternes afslutning med henblik på genanvendelse af
midlerne til videre udtagning af landbrugsjorde. Ved salg vil der blive tinglyst servi-
tutter, som begrænser den landbrugsmæssige anvendelsesmulighed.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0078.png
Grøn skattereform
Side 78
Landbrugsstyrelsens ordning
Landbrugsstyrelsen administrerer i dag ordningen ’Vand- og Klimaprojekter’. Ord-
ningen har til formål at fremme gennemførslen af hhv. lavbundsprojekter og vådom-
rådeprojekter. Lavbundsprojekterne skal nedbringe udledningen af klimagasser fra
landbruget ved ekstensivering af driften og vådgøring af landbrugsarealer med et
højt kulstofindhold. Vådområdeprojekterne skal bidrage til at reducere udledningen
af kvælstof eller fosfor til fjorde og kystvand. En andel af vådområderne overlapper
med kulstofrige landbrugsjorde, hvorved de også kan bidrage med klimaeffekter. I
denne ordning er det muligt at benytte jordfordeling og opkøb af jord som alternativ
til kompensation.
Det er enten kommunerne eller Naturstyrelsens lokale enheder, som der gives til-
sagn til under ordningen ’vand- og klimaprojekter’ til at gennemføre enten lavbunds-
projekter eller kvælstofvådområdeprojekter. I regi af gennemførslen af udtagnings-
projekter indgår kommunerne eller Naturstyrelsen aftaler om kompensation til lods-
ejerne, der lader arealer indgå i et udtagningsprojekt.
Lavbundsprojekter under Landbrugsstyrelsen finansieres 100 pct. af den europæi-
ske fælles landbrugspolitik (CAP), og kvælstofvådområdeprojekter finansieres 80
pct. med midler fra landbrugsstøtten og 20 pct. med nationale midler.
3.1.6. Omkostningselementer
De samfundsøkonomiske omkostninger ved udtagning og vådlægning af kulstofrige
landbrugsjorde modelleres med tre omkostningskomponenter,
jf. boks 3.1
.
Boks 3.1.
Beskrivelse af komponenterne i de samfundsøkonomiske omkostninger
De samfundsøkonomiske omkostninger udregnes som:
��������������������������������ø�������������������������������� ����������������������������������������
= ���������������������������������������� ������������ ���������������� ���������������������������������������������������
+ ������������. ������������ ������������������������������ + ������������. ������������ ��������������������������������������������
De samfundsøkonomiske omkostninger ved at udtage og vådlægge kulstofrige land-
brugsjorde består af:
Tab af dyrkningsværdi på den kulstofrige jord: Indtægter ved at dyrke jorden be-
stemmes af dyrkningsværdien. Når jorderne udtages, mistes disse indtægter. For-
uden egentlig dyrkningsværdi, indbefatter denne post også jordens værdi som så-
kaldt harmoniareal, dvs. jord der kan benyttes til opfyldelse af anden regulering. En-
delig indbefatter denne omkostningskomponent en kompensation til landbrugeren
som følge af tidsforbrug på administration mv.
Omkostninger til vådlægning (anlægs mv.): Når jorderne udtages og vådlægges, er
det forbundet med anlægsomkostninger. Derudover kan der fx være etablering af
afværgeforanstaltninger i form af diger/volde, der skal forhindre, at vådlægningen
rammer omkringliggende infrastruktur, der ikke er kulstofrige landbrugsjorde, fx be-
boelsesområder. Det kan også være afværgeforanstaltninger med henblik på at
undgå udvaskning af fosfor. Omkostningen inkluderer desuden forundersøgelser og
evt. administrative omkostninger ifm. jordfordeling.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0079.png
Grøn skattereform
Side 79
Omkostninger til udtagning af randområder: Ofte vil det være nødvendigt at udtage
lavtliggende mineraljorde, som støder op til den kulstofrige landbrugsjord (omfang
vil bl.a. afhænge af afværgeforanstaltninger, som diger mv.). I den forbindelse er
der omkostninger til dels tab af dyrkningsværdi og omkostninger til anlæg mv. for
disse.
For en given jord er det summen af disse tre komponenter, som afgør den totale
omkostning ved udtagning. Hver af de tre komponenter er genstand for en betydelig
spredning, og derfor er der stor forskel på, hvor omkostningsfuldt det er at udtage
landbrugsjorde; jo mere jord man vil udtage, desto ringere bliver mulighederne for at
fravælge vanskelige og omkostningsfulde projekter. Derfor vil øget udtag forventeligt
afstedkomme øgede enhedsomkostninger.
Ved et ambitionsniveau på 70.000 hektar, anslås den gennemsnitlige totalomkost-
ning for staten til 239.000 kr. pr. hektar kulstofrig landbrugsjord. Spredes denne
omkostning ud på alle de hektar, der ventes at indgå i projekterne
dvs. også rand-
arealer
anslås omkostningen til 119.000 kr. pr. hektar. Disse omkostningsestima-
ter forudsætter, at introduktionen af en afgift vil reducere kompensationssatserne.
Det bemærkes, at der i de foreløbige forudsætninger til
Klimastatus og -fremskriv-
ning 2024
er anvendt en højere pris pr. hektar.
Udvælgelsen af projekter afhænger dels af jordejernes velvilje, dels af projekternes
omkostningseffektivitet. Det er altså fortrinsvis de billigste jorde, der udtages, men
puljen, der kan vælges fra, indbefatter ikke samtlige jorde.
Tabt dyrkningsværdi og kompensation
Efter gældende regler kan jorden som udgangspunkt modtage den samme grund-
betaling pr. hektar fra den fælles landbrugspolitik både før og efter udtagning og
vådlægning.
19
Der skal således i udgangspunktet ikke tages højde for tab af hektar-
støtte ved udtag af kulstofrig landbrugsjord.
Dyrkningsværdien, som knytter sig til en given jord, afhænger i høj grad af, hvilken
drift, der er på arealet. Dette tages der i dag blandt andet højde for ifm. fastsættelse
af de nuværende kompensationssatser, der ligger til grund for beregningen af kom-
pensationsniveauet. Således varierer den kompensation, som landbrugeren modta-
ger i dag, fra knap 5.000 kr. pr. hektar for naturarealer til over 80.000 kr. pr. hektar
for omdriftsjorde. Permanente græsarealer er forbundet med en kompensationssats
på ca. 36.000 kr. pr. hektar. Kompensationen dækker foruden tabt dyrkningsværdi
også værdien af tabt harmoniareal samt engangsomkostninger til administration.
Vådlægningsomkostninger
For at estimere vådlægningsomkostningerne er der primært taget afsæt i lavbunds-
projekter, der har opnået tilsagn i perioden 2020-2022. Ud fra disse data, og med
vurderinger fra relevante styrelser, er der opstillet en omkostningskurve for vådlæg-
ning.
Vådlægningsomkostningen varierer i betydelig grad fra jord til jord. Ofte vil anlægs-
omkostningerne være lavere på randarealer end på kulstofrig jord. Det anslås, at
19
For EU-finansierede projekter, der alene har en klimaeffekt, og ikke medvirker til direktivimplementering, er mulighe-
den for grundbetaling begrænset til maksimalt fem år.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 80
den gennemsnitlige vådlægningsomkostning ved det fastlagte ambitionsniveau belø-
ber sig til 78.000 kr. pr. hektar, når der tages højde for randarealet.
Randarealer
Typisk vil vådlægning af kulstofrig jord indebære en vådlægning af tilstødende area-
ler uden højt kulstofindhold. Dette sikrer en mere naturlig afgrænsning af projektare-
alet og kan mindske behovet for omkostningstunge foranstaltninger såsom diger og
pumper. De mest omkostningseffektive projekter vil som oftest finde sted på arealer,
som er naturligt afgrænset til kulstofrige jorde og således kun kræver beskedent
randareal. I takt med at udtagningsomfanget øges, vil det være nødvendigt at gen-
nemføre projekter på kulstofrige landbrugsjorde, som er vanskeligere at afgrænse
og således kræver øget randområdeareal. Særligt de såkaldt fragmenterede kulstof-
rige jorde
dvs. små isolerede klatter på landkortet
kan kræve betydeligt rand-
areal.
Det antages
i overensstemmelse med de foreløbige forudsætninger bag
Klimasta-
tus og
–fremskrivning
2024
at der i gennemsnit udtages 1 hektar randareal for
hver hektar kulstofrig landbrugsjord. Således vil det samlede projektareal være
140.000 hektar. En del af dette areal er dog i forvejen uden for landbrugsmæssig
drift. Det areal, som udtages af landbrugsmæssig drift, skønnes at udgøre omtrent
110.000 hektar
det svarer næsten til hele Lolland.
3.1.7. Konsekvenser for natur og miljø
Kvælstof
Som det fremgår af afsnittet ovenfor, har den nuværende ordning ’vand-
og klima-
projekter’ både til formål at finansiere lavbundsprojekter (primært klimaformål) og
vådområdeprojekter (primært kvælstofformål). Såfremt der implementeres og kom-
mer en troværdig trussel om en højere afgift på kulstofrige landbrugsjorde, kan det
have en positiv afledt konsekvens i forhold til gennemførelsen af vådområdeprojek-
ter. Dette skyldes, at det antages, at en andel af vådområderne er placeret på kul-
stofrige landbrugsjorde.
På baggrund af forudsætningerne bag
Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug
forventes det, at udtagning og vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde vil reducere
kvælstofbelastningen i kystvande med ca. 40 kg kvælstof pr. hektar projektareal pr.
år.
Natur og biodiversitet
Udtagning af kulstofrige landbrugsjorde kan også bidrage til mere og bedre natur på
land, herunder øge mangfoldigheden af plante- og dyrearter på arealerne. Udtag-
ning af kulstofrige landbrugsjorde kan dermed på sigt bidrage til at forbedre naturen
og øge biodiversiteten i Danmark både på land og i havet.
Den vådbundsnatur, der eksisterer eller kan genoprettes på kulstofrige landbrugs-
jorde, er hovedsageligt sumpskove, moser og enge. Det vil sige områder, der bl.a.
kan udvikle sig til naturområder med beskyttede naturtyper (såkaldte § 3-arealer),
og som kan være betydningsfulde levesteder for mange vilde dyr og planter. Det er
særligt fugle og padder, herunder særligt sårbare, truede eller fredede arter, der vil
kunne anvende arealerne som levested.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 81
Der er et yderligere potentiale for fremme af natur og biodiversitet ved udtagning af
kulstofrige landbrugsjorde, som ligger omkring eksisterende naturområder. Hvis så-
danne kulstofrige landbrugsjorde udtages, kan de fungere som buffer mellem natur-
arealer og intensivt dyrkede arealer ved at reducere næringsstofpåvirkningen af de
eksisterende naturområder og derved forbedre den eksisterende natur og biodiver-
sitet. Vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde omkring og mellem naturområder
som fx eng og mose vil forventeligt over tid udvikle sig til levesteder for arter og na-
tur og dermed skabe mere og sammenhængende natur og bidrage positivt til natur-
kvaliteten.
3.1.8. Flaskehalse for udtagning
Det tekniske skøn forudsætter, at evt. opståede flaskehalse for udtagningsindsatsen
kan håndteres. Landbrugsstyrelsen har på baggrund af erfaringer fra de nuværende
udtagningsordninger identificeret potentielle flaskehalse for indfrielsen af det tekni-
ske skøn, som beskrives nedenfor. Disse flaskehalse og omfanget af ressourcer, der
afsættes til at håndtere disse, kan således have indflydelse på udtagningshastighe-
den og dermed effekten i 2030.
Projektledelse
Meget få projekter kan etableres af enkelte landbrugere, da arealerne, der skal våd-
gøres, typisk ejes af mere end én landbruger. Denne rolle varetages i dag afhængig
af projektordning af kommunerne eller Naturstyrelsens lokale afdelinger med få und-
tagelser. Opstår der mangel på kvalificeret personale hos hhv. Naturstyrelsen og
kommunerne, kan det skabe risiko for, at projekterne ikke igangsættes eller forsin-
kes i realiseringen, eller ikke søges i første omgang.
Teknisk forundersøgelse
Forud for et projekt med vådgøring skal det bl.a. sikres, at der er fuldstændig klar-
hed over, hvilke arealer der bliver vådgjort i projektet. Der kan være tale om over-
svømmelse af andre arealer end landbrugsarealer, fx boliger, infrastruktur osv. Op-
gaven med forundersøgelse foretages i dag primært af rådgivningsvirksomheder
som fx WSP, COWI, SWECO og Envidan, som kommuner og Naturstyrelsen hyrer til
opgaven. Et øget udtag vil derfor medføre et øget behov for rådgivningsydelser til
tekniske forundersøgelser.
Jordfordeling og køb/salg
Jordfordeling og køb/salg er et vigtigt element i Naturstyrelsens og Landbrugsstyrel-
sens nuværende udtagningsprojekter. Lodsejeren kan i en jordfordeling vælge at
sælge sin jord eller at modtage kompensation for de rådighedsindskrænkninger,
som projektet medfører. Såfremt det ønskes af lodsejeren, kan erstatningsjord kø-
bes ifm. jordfordelingen for den projektjord, som skal tages ud af omdrift, således at
et areal til fx foderproduktion og udbringning af ejendommens husdyrgødning kan
fastholdes. Samtidig kan der skabes bedre arrondering af ejendommens arealer,
som typisk medfører driftsmæssige og samfundsøkonomiske fordele. Et øget udtag
vil medføre øget behov for jordfordeling og køb/salg, som er afhængig af kvalifice-
rede jordfordelere og en jordfordelingskommission til at godkende jordfordelingen
på et jordkendelsesmøde, landinspektører til at fastsætte projektgrænsen og nye
skel, tinglysning, mv.
Myndighedstilladelser
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 82
Når landbrugsjord vådgøres, kræves der en række forskellige tilladelser. Kommu-
nerne er den primære myndighed på de hyppigst forekommende. Som eksempler
kan nævnes screening jf. miljøvurderingsloven, dispensationer/tilladelser efter natur-
beskyttelseslovens §3, vandløbstilladelser og landzonetilladelser.
Statslige myndigheder skal også ofte meddele myndighedsafgørelser for, at projek-
terne kan realiseres. Som eksempler kan nævnes Kystdirektoratet (klitfredning og
strandbeskyttelse), Fredningsnævn (fredninger), Slots- og Kulturstyrelsen (diger og
fortidsminder), Miljøstyrelsen (Skovloven), Vejdirektoratet (Vejloven), Landbrugssty-
relsen (Landbrugsloven). I statens egne projekter (ved Naturstyrelsen) er Miljøstyrel-
sen miljøvurderingsmyndighed og forestår hhv. screening og evt. miljøkonsekvens-
vurdering (VVM).
Entreprenører
Selve etableringen af udtagningsprojekter udføres normalt af entreprenører, hvorfor
en øget udtagningsindsats vil medføre en øget efterspørgsel på entreprenører. Der-
udover skal anlægsarbejdet for lavbundsprojekter helst foregå i de tørre måneder,
da det under vådere forhold ofte er umuligt eller væsentligt besværliggjort at køre på
lavbundsarealer.
Sagsbehandling af tilskud
Sagsbehandling af lavbundsprojekter er krævende med mange vurderinger og be-
regninger samt forskelligartede funktioner. Det kræver en lang oplæring af sagsbe-
handlerne. En øget udtagningsindsats vil betyde, at der skal opbygges sagsbehand-
lerkapacitet i tide.
Natur- og Fødevareklagenævnet og Planklagenævnet
De fleste af de myndighedsafgørelser, som er en forudsætning for at realisere et
projekt med udtag af kulstofrige landbrugsjorde, kan påklages til Natur- og Fødeva-
reklagenævnet eller Planklagenævnet. Påklagede myndighedsafgørelser, som er en
forudsætning for projekternes realisering, kan, såfremt de har opsættende virkning,
udsætte projekterne væsentligt og dermed forsinke den samlede indsats.
3.2 Regulering af gødning
I det følgende præsenteres ekspertgruppens overvejelser om regulering af gødning
enten via en gødningsafgift med bundfradrag eller omlægning af den direkte land-
brugsstøtte til tilskud til reduceret gødningsanvendelse.
CO
2
e-udledninger relateret til gødning udbragt på mark forventes at udgøre netto
1,7 mio. ton CO
2
e i 2030,
jf. Klimastatus- og fremskrivning 2023
. Hertil kommer 0,2
mio. ton CO
2
e fra kalkning.
Dette kapitel uddyber regulering af gødning og sammenhæng til eksisterende kvæl-
stofregulering. Ekspertgruppen har analyseret to forskellige reguleringsmodeller for
gødning, der på forskellig vis vægter klimalovens hensyn og hensyn i kommissoriet
for ekspertgruppens arbejde. Ekspertgruppen har analyseret følgende to regule-
ringstilgange;
a.
b.
Afgift på gødning på 750 kr. pr. ton CO
2
e samt et bundfradrag svarende til 50
pct. af afgiftsgrundlaget som udbetales pr. hektar landbrugsjord.
Omlægning af den direkte landbrugsstøtte til tilskud til reduceret gødningsan-
vendelse på 750 kr. pr. ton CO
2
e.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0083.png
Grøn skattereform
Side 83
Begge reguleringsmodeller indebærer en afgift på udbragt landbrugskalk svarende
750 kr. pr. ton CO
2
e.
Tabel 3.3
viser en oversigt over klimaeffekter, skyggepriser og erhvervsbelastning
ved de to reguleringsmodeller. CO
2
e-reduktioner fra gødningsreguleringen vil kunne
opsplittes i en direkte effekt som følge af en reduceret gødningsanvendelse på mar-
kerne, samt en indirekte effekt igennem ændrede produktionsadfærd i landbruget
og resten af økonomien som følge af gødningsreguleringen. Samspilseffekter i tabel-
len beskriver den sidste kategori, og CO
2
e-ændringerne herfra afhænger i høj grad
af, hvordan den animalske landbrugsproduktion reagerer på gødningsreguleringen.
Tabel 3.3. Effekter af variant a og b for regulering af CO
2
e-udledninger fra ud-
bragt gødning
Variant a
Afgift og bundfradrag
Afgifts/tilskudssats, kr. pr.
ton
Netto reduktion af
udledninger i 2030, mio.
ton CO
2
e
- heraf samspilseffekt
mellem afgift på husdyr og
afgift på gødning
1)
Skyggepris
2)
,
kr. pr. ton
CO
2
e
(ekskl. sideeffekter
og bytteforholdsvirkninger)
Skyggepris
2)
,
kr. pr. ton
CO
2
e
inkl. sideeffekter
(ekskl.
bytteforholdsvirkninger)
Erhvervsbelastning,
mio.
750
0,28
750
0,09
Variant b
Tilskud
0,16
-0,03
190
380
-490
380
kr.
Samlet jordprisfald fra
gødningsregulering ekskl.
skov,
pct.
200
175
-1,1
1,1
Anm.: 1)
Ved model a vil samspilseffekterne føre til yderligere CO
2
e-reduktioner, hvilket dækker over, at den
animalske produktion reduceres ved en gødningsafgift, da omkostninger til grovfoder til dyrerene stiger. Ved model b
vil samspilseffekterne omvendt mindske de samlede CO
2
e-reduktioner, da tilskud til reduceret gødning øger udbyttet
af marginaljorde i det omfang, omkostningen ved at sænke gødningstildelingen er mindre end tilskuddet. Dette
mindsker omkostninger til grovfoder en lille smule og dermed øges den animalske produktion.
2) Det bemærkes, at skyggeprisen er beregnet inklusive samspilseffekter, dvs. at en del af effekten kommer fra
samspillet mellem regulering af gødning og en evt. afgift på husdyr mm. i de primære modeller.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af opgørelse fra Ørum, J. E. (2023), Institut for Fødevare- og
Ressourceøkonomi, upubliceret arbejdspapir leveret til Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, december
2023.
Klimaregulering af gødning udbragt på marken
Ekspertgruppen har set på mulighederne for at regulere landbrugets udledninger af
drivhusgasser (lattergas fra kvælstof) fra gødningsanvendelse via en afgift på den
totale mængde udbragt gødning (variant a) eller ved en omlægning af den direkte
landbrugsstøtte til tilskud til reduceret gødningsanvendelse relativt til den gældende
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 84
kvælstofnorm
20
, der sætter et loft for anvendelsen af kvælstof i gødning ud fra den
konkrete afgrøde og jordtype (variant b). Reduktionen fraregnes derefter i bedriftens
samlede kvælstofkvote. Øget regulering af landbrugernes anvendelse af gødning vil
medføre et mindsket udbytte, uanset om det sker via en afgift eller via tilskud til re-
duceret gødningsanvendelse.
Reduceret gødningstildeling på marken vil have betydning for flere udledningskate-
gorier i den nationale emissionsopgørelse. Den dominerende effekt vil være en re-
duktion i de direkte lattergasemissioner fra kvælstof i gødning udbragt på marken,
og dermed i nettoudledningen af CO
2
e. Der vil samtidig være en reduktion i de indi-
rekte lattergasemissioner samt en mindsket kulstoflagring i mineraljorde, da der tilfø-
res mindre organisk materiale til jorden gennem gødningen og plantedækket.
Klimaregulering af kalk udbragt på marken
Landbrugskalk udbringes på visse danske landbrugsjorde for at optimere jordens
pH og dermed tilgængeligheden af visse næringsstoffer for planter (herunder kvæl-
stof) samt på svære lerjorde for at forbedre jordstrukturen og dermed dyrkbarhe-
den. Anvendelsen af landbrugskalk udleder CO
2
e som følge af de kemiske reaktio-
ner, der sker ved opløsningen af det udbragte materiale. Udbringning af kalk på
markerne er ikke reguleret på nuværende tidspunkt.
Det bemærkes, at der ved en afgift på anvendelsen af landbrugskalk, og dermed
forventeligt mindre anvendelse af landbrugskalk, er risiko for forsuring af dyrknings-
jorden, der kan medføre mindre effektiv kvælstofoptagelse i afgrøden. Konsekven-
sen heraf vil være lavere udbytter eller øget behov for kvælstoftilførsel, med øgede
udledninger fra gødning til følge. Nyere forskning viser desuden, at kalkning af sure
jorde kan have en reducerende effekt på mængden af lattergas, der udledes fra jor-
den som følge af omsætning af kvælstof .
21
Dette samspil mellem de direkte udled-
ninger af CO
2
e samt udledningen af lattergas fra jordene er dog ikke afspejlet i den
nationale opgørelsesmetode på nuværende tidspunkt.
3.2.1. Fordele og ulemper ved regulering af gødning
Afgift på gødning med bundfradrag
Et ensartet afgiftssystem på udbragt gødning sætter en ensartet pris på de CO
2
e-
udledninger, der forekommer ved udbringning af gødning på mark, uanset afgrøde-
valg. Afgiften på gødningsanvendelse vil således give incitament til at reducere gød-
ningsanvendelsen inden for den eksisterende markdrift, samt øge incitamentet til at
omlægge markdriften henimod afgrøder med et lavere gødningsbehov samt varig
udtagning af landbrugsjord. En afgift på udbragt gødning vurderes dermed at være
det mest samfundsøkonomisk omkostningseffektive instrument til at tilvejebringe
CO
2
e-reduktioner, idet afgiften giver en ensartet tilskyndelse til CO
2
e-reduktion på
tværs af virkemidlerne. En afgift på gødningsanvendelse indebærer også et incita-
ment til at omlægge produktion til mindre klimaintensiv produktion, fx skovproduk-
tion.
20
21
Fastsættelse af kvælstofnormer er nærmere beskrevet i
boks 3.8
i afsnit om implementering af tilskud til gødning.
https://agro.au.dk/aktuelt/nyheder/vis/artikel/kalkning-af-sur-jord-reducerer-udledning-af-lattergas-og-oeger-udbyt-
tet
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 85
Hvis afgiften i praksis driver aktivitetsskifte mellem afgrøder, vil dette mindske struk-
turvirkningen af afgiften og øge de tekniske og øvrige effekter. Der er uklarhed om
størrelsen af denne effekt.
Et bundfradrag i gødningsafgiften baserer sig på antallet af hektar i en bedrift. Sam-
mensætningen af en højere marginal afgiftssats og et bundfradrag betyder, at land-
brugerens incitament til at sænke sit gødningsforbrug bestemmes af den marginale
afgift, mens bundfradraget pr. hektar kapitaliserer sig fuldt ud i jordprisen, og derfor
afbøder jordpristabet fra afgiften på gødningsanvendelse. Bundfradraget reducerer
dermed erhvervsbelastningen.
Hvis der indføres en afgift på gødning uden et bundfradrag, vil det medføre et større
jordpristab. Af den grund tilgodeser en afgiftsmodel med bundfradrag eksisterende
landbrugere ved direkte at kompensere for en del af jordværditabet.
Det bemærkes, at hvis afgiften indfases fra 2027, vil afgiften umiddelbart medføre et
behov for at justere i nuværende CAP-støtteordninger for 2027, som fx økologistøt-
ten og den målrettede kvælstofregulering. Det skal ses i lyset af, at
EU’s statsstøtte-
regler tilsiger, at man som udgangspunkt alene må kompensere for omkostninger
ved den pågældende ordning. En forhøjelse af afgiften vil dermed blive modsvaret af
en reduktion af tilskuddet.
22
En omlægning af den direkte landbrugsstøtte til tilskud til reduceret gød-
ningsanvendelse
En omlægning af den direkte landbrugsstøtte til tilskud til reduceret gødningsanven-
delse giver incitament til en reduktion inden for den eksisterende markdrift, men i
modsætning til en afgift er der ikke forøgede omkostninger ved den tilbageværende
gødningsanvendelse. Det reducerer struktureffekten i forhold til afgiftsløsningen og
dermed risikoen for lækage.
Det forventes, at en omlægning af den direkte landbrugsstøtte til tilskud til reduceret
gødningsanvendelse vil kunne implementeres med udgangspunkt i den eksiste-
rende målrettede regulering,
jf. kapitel 5
. Det skal dog vurderes, om økologiske be-
drifter kan modtage både økologisk arealstøtte og tilskud i medfør af ordningen.
Tilskuddet til reduceret gødningsanvendelse forudsættes finanisieret ved en reduk-
tion i den direkte landbrugsstøtte, som landbrugerne modtager på baggrund af de-
res arealer. Den eksisterende hektarstøtte gives pr. hektar uafhængigt af, om jorden
dyrkes eller ligger brak.
23
Selvom den direkte landbrugsstøtte ikke er produktions-
forvridende inden for landbruget, kan den direkte landbrugsstøtte dog betragtes
som en forvridning på tværs af hele økonomien, da hektarstøtten skaber et incita-
ment til at fastholde landbrugsproduktion fremfor andre arealanvendelser. Dertil er
hektarstøtten en omfordeling til ejere af landbrugsjord fra resten af samfundet. Den
direkte landbrugsstøtte binder dermed også offentlige midler, der kunne være an-
vendt til fx CO
2
e-reducerende teknologier.
22
Støtteordningerne kompenserer landbrugeren for de omkostninger og tabt indtægt som deltagelse i ordningen
medfører. En gødningsafgift vil givetvis påvirke dækningsbidraget ved dyrkning af jorden og dermed kompensations-
behovet ifm. tabt indtægt ved ændret drift som følge af deltagelse i støtteordningen.
Landbrugerne skal overholde en række konditionalitetskrav vedr. klima og miljø, folke- og plantesundhed samt
dyrevelfærd. for at være berettiget til at modtage hektarstøtte.
23
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 86
Hektarstøtten bliver reduceret for alle landbrugere, uanset om de modtager tilskud
til reduceret gødningsanvendelse eller ej. Dermed kan fx økologer være med til at
finansiere omlægning af den direkte landbrugsstøtte. Såfremt de ikke kan modtage
tilskuddet, vil det alt andet lige mindske incitamentet til økologisk drift. Effekter af
nedsat direkte landbrugsstøtte forventes dog delvist at kunne modvirkes ved at øge
støtten til økologi. Der er således mulighed for at øge de nuværende støtteniveauer
til økologi inden for de støttelofter, som er beregnet på baggrund af Pedersen
(2020).
24
Konsekvenser og effekter heraf skal undersøges nærmere.
Da modellen finansieres via en omlægning af den direkte landbrugsstøtte, vil der i
modsætning til afgiftsmodellen ikke være et merprovenu, og dermed heller ikke et
provenu, som skal tilbageføres til erhvervet.
Da modellen finansieres af den direkte landbrugsstøtte, indebærer den samlede re-
gulering et jordprisfald. Tilskuddets positive effekt på jordprisen mere end modsva-
res af reduktion af den direkte landbrugsstøtte, der kapitaliserer sig i lavere jordpri-
ser. Ifølge GrønREFORM-modellen vil jordpristabet være lidt større i tilskudsmodel-
len end i afgiftsmodellen med bundfradrag
.
Den beregnede forskel i effekten på
jordprisen er dog afhængig af de konkrete antagelser om substitution mellem afgrø-
der og effekten på dyrkningsintensiteten af en afgift kontra omlægning af den direkte
landbrugsstøtte, og ekspertgruppen vurderer, at der næppe er nævneværdig forskel
på jordpriseffekten i de to reguleringsmodeller. Endvidere gælder, at tilskuddet mod-
sat afgiften aflaster effekten på landbrugerens dækningsbidrag, da der ikke betales
afgift af den gødning, der fortsat anvendes.
Afgiften med bundfradrag fører til højere driftsomkostninger og øget struktureffekt,
men også lidt højere værdi af produktionsjorden end tilskudsløsningen. En del af til-
skuddet til gødningsreduktion vil også kapitaliseres i jorden, men da tilskuddet betin-
ges på, at jordene ikke tages ud af drift, udtages færre jorde (hvilket isoleret set
sænker jordprisen) samtidigt med, at en andel af besparelsen ved tilskuddet deles
med forbrugerne vis en lavere prisstigning på fødevarer. Dette mindsker struktur-
virkningen i forhold til afgiften (hvor jordudtaget er større).
Et tilskud til reduceret gødningsanvendelse fastsættes ud fra de gældende kvælstof-
normer, som sætter et loft for kvælstofanvendelsen ved dyrkning af en given afgrøde
på en given jordtype. Da kvælstofnormerne er fastsat pr. afgrøde, skabes der ikke et
incitament til at skifte til mindre gødningsintensive afgrøder, hvilket kan mindske re-
duktionen i forhold til afgiftsmodellen.
Kvælstofnormerne er fastsat på baggrund af den gennemsnitlige erhvervsøkono-
misk optimale anvendelse af kvælstof på tværs af bedriftstyper,
jf. kapitel 5
. I praksis
vil den erhvervsøkonomisk optimale anvendelse af kvælstof variere mellem bedrifter.
På den måde risikerer tilskuddet at blive udbetalt uden at medføre en reel adfærds-
ændring hos de landbrugere, hvis optimale og faktiske kvælstofanvendelse er lavere
end kvælstofnormen. Dette har dog i praksis alene fordelingsmæssig betydning.
24
Pedersen, M. F., (2020). Baggrundsberegninger til brug for fastsættelse af tilskudssatser til økologisk arealtilskud i
CAP 2020, 36 s., IFRO Udredning Nr. 2020/06
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 87
3.3 Skov
Det samlede kulstoflager i danske skove var i 2022 ca. 160 mio. ton kulstof, sva-
rende til ca. 600 mio. ton CO
2
. De danske skove har siden 1990 øget deres kulstof-
lager i den levende biomasse (stammer, grene, blade, nåle og rødder) med 16,2
mio. ton kulstof. Det svarer til at skovene har fjernet godt 59 mio. ton CO
2
fra atmo-
sfæren, eller ca. 1,9 mio. ton CO
2
pr. år. Netto-optaget skyldes både, at skovarealet
er øget siden 1990, og at de gamle skove er blevet tættere eller mere rige på ved-
masse
25
, hvilket skyldes, at der i skovene har været en højere årlig tilvækst end
hugst.
26
Siden 1990 er det danske skovareal udvidet med ca. 3.000 hektar om året. Skov-
rejsning har i denne periode været fremmet med både statslig skovrejsning, tilskud
til privat skovrejsning og senest også via Klimaskovfonden.
Skovrejsning er et samfundsøkonomisk hensigtsmæssigt klimatiltag, der særligt bi-
drager til CO
2
-reduktioner på længere sigt. Det skyldes bl.a. høje klimaeffekter i pe-
rioden 2035-2050 samt de høje sidegevinster forbundet med skov, såsom rekrea-
tive værdier og reduktion af kvælstofudvaskning. Skovrejsning er som følge deraf et
centralt omstillingselement til at opfylde klimamålsætninger efter 2030.
Skovrejsning har på kort sigt en begrænset klimaeffekt. Det skyldes hovedsageligt,
at nyplantede skoves vækst og dermed CO
2
-optag er relativt lavt i de første år efter
plantning. Skov opnår typisk et toppunkt for vækst omkring en alder på 20-40 år el-
ler mere. Når national skov anvendes til træprodukter, bidrager det til midlertidig kul-
stoflagring i kategorien høstede træprodukter i henhold til IPCC’s retningslinjer,
hvorfra der løbende afskrives CO
2
i opgørelsen i takt med, at træprodukter forgår
ved forrådnelse eller forbrænding.
3.3.1 Anbefalinger angående skov
I ekspertgruppens modeller øges tilskuddet til skovrejsning, så det giver tilskyndelse
til, at der rejses 250.000 hektar ny skov frem imod 2045, hvor Danmark har mål om
at være klimaneutral.
3.3.2. Tilskud til skovrejsning
Ekspertgruppens modeller indeholder etablering af en tilskudsordning for privat
skovrejsning på knap 92.000 kr. pr. hektar, som er mere end en fordobling af de
nuværende ca. 35.000 kr. pr. hektar ved den nuværende støtte til privat
skovrejsning finansieret af landbrugsstøtten. Tilskuddet vurderes at kunne øges, da
det er muligt at kompensere for tabt indkomst fra landbrugsdrift ved omlægningen til
skov. I den nuværende støtteordning ydes tilskud til etablering og pleje det første år,
fratrukket indtægt fra hugst, og der gives ikke tilskud for tabt indkomst.
25
26
Skovens vedmasse er den overjordiske levende biomasse i form af stamme og grene
Hugst er når træerne fældes og stammer og større grene typisk sælges som fx tømmer og træbiomasse, mens
rødder, blade, nåle og mindre grene ofte efterlades i skoven.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0088.png
Grøn skattereform
Side 88
I tilskudssatsen er dermed inkluderet omkostninger forbundet med plantemateriale,
etablering af skoven fratrukket løbende indtægter fra salg af træ på ca. 20.000 kr.
pr. hektar. Kompensation af drift og pleje på ca. 24.000 kr. pr. hektar. Derudover er
inkluderet den marginale alternativomkostning forbundet med landbrugsdrift baseret
på de anvendte prisfremskrivninger i afgiftsmodelberegningerne på ca. 48.000 kr.
pr. hektar.
Et tilskud til skovrejsning på knap 92.000 kr. pr. hektar skønnes at øge skovrejsning
til og med 2030 med 50.000 hektar ny skov, samt øge skovrejsning frem mod 2045
med yderligere 200.000 hektar ny skov. I 2045 opnås dermed en samlet skovrejs-
ning på 250.000 hektar ud over den forventede skovrejsning i
Klimastatus- og frem-
skrivning 2023
. Realisering af skovrejsning i denne skala er forbundet med usikker-
hed. På kort sigt kan der være begrænset adgangen til plantemateriale af den rette
type og kvalitet, hvilket kan begrænse den årlige tilplantning frem mod 2030.
Tilskuddet forudsættes at kunne udmøntes fra 2025 og skønnes at medføre en CO
2
-
effekt på 0,1 mio. ton CO
2
i 2030, 0,7 mio. ton CO
2
i 2035 og 2,1 mio. ton CO
2
i
2045,
jf. tabel 3.4
. Tilskuddet på ca. 92.000 kr. pr. hektar svarer til en omkostning
på ca. 470 kr. pr. ton optaget CO
2
med en samfundsøkonomisk skyggepris på ca. -
400 kr. pr. ton, hvor der er taget højde for positive sideeffekter i form af mindre
kvælstofudledning til vandmiljøet samt rekreativ værdi.
Ud over CO
2
-effekten i LULUCF-sektoren, som indeholder CO
2
-optaget i selve træ-
erne, skovbunden og jorden, er der en CO
2
e-effekt i landbrugssektoren på 0,05
mio. ton CO
2
e i 2030 som følge af, at landbrugsarealet tages ud af drift, og der ikke
længere udbringes gødning. Der vil være overlap mellem denne effekt og en CO
2
e-
afgift på landbruget, som også vil medføre udtag af arealer. Den samlede effekt for
gødning fremgår af
kapitel 2
. Der vil derudover være afledte CO
2
-effekter på energi-
forbrug af at omlægge landbrugsjord til skov, som ikke er inkluderet i indeværende
beregninger.
Tabel 3.4. Skovrejsning og CO
2
e-effekter og sideeffekter
Skovrejsning i alt ud over
KF23
CO
2
e-effekt, 2030
CO
2
e-
effekt
2035
CO
2
e-
effekt
2045
Skygge-
Skyggepris
pris
inkl. sideeffek-
ekskl.
ter
Tilskudssats
sideeffek-
ter
Heraf
Heraf
Tusind
e ha
250
2025-
2030
50
2030-
2045
200
Mio.
ton
CO
2
0,15
Heraf
LULUC
F
0,10
Heraf
landbr
ug
0,05
Mio.
ton
CO
2
0,67
Mio.
ton
CO
2
2,10
Kr. pr.
ton CO
2
470
Kr. pr. ton Kr. pr. hektar nutids-
CO
2
værdi
-400
92.000
Anm.: Tal er afrundede. Omkostninger og skyggepris er angivet i 2023-faktorpriser. De angivne 250.000 hektar skovrejsning og CO
2
e-effekterne deraf er ud over det,
der alllerede forventes med KF23. Det er lagt til grund, at den første beplantning af skov sker i år 2025. Beregningerne antager, at skoven plantes på mineraljord og at
der derefter sker en øget kulstofbinding i jorden i forhold til fortsat landbrugsdrift. Hvis skoven plantes på kulstofrig drænet jord, vil der fortsat være udledninger
forbundet med jorden. Sideeffekter inkluderer mindre kvælstofudledning til vandmiljø og rekreativ værdi af skov.
Kilde: IFRO Udredning 21/09, IFRO Udredning 2022/04, IGN og egne beregninger
I ekspertgruppens model rejses der skov med træarter, som tilstræber et højt CO
2
-
optag på både kortere og længere sigt, herunder ved iblanding af hurtigvoksende
træarter, samtidig med at der er fokus på at sikre robuste og stabile skove, der er
modstandsdygtige over for fremtidens klima og som også rummer potentiale for at
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0089.png
Grøn skattereform
Side 89
høste synergieffekter i forhold til andre formål. Konkret er der regnet på skovblandin-
ger, der er bestående af 50 pct. traditionel træartsblanding (skovrejsning siden
1990) med overvejende løvtræ og 50 pct. hurtigvoksende træer, herunder en stor
andel af nåletræer. Skoven antages overvejende at blive forvaltet som produktions-
skov, dvs. at træerne løbende hugges og sælges til gavntræ eller energitræ. Ved
konkret implementering bør der være fokus på inddragelse af lokale aktører, så sko-
ven placeres med mest mulig værdi for det omkringliggende samfund, og der er
samspil med øvrige arealtiltag, fx udtag af kulstofrige landbrugsjorde.
Finansiering af skovrejsning og realisering
Ekspertgruppen forudsætter at skovrejsningen finansieres af nationale midler, hvor
der hurtigst muligt skal etableres en national skovrejsningsordning under Miljømini-
steriet, hvorigennem skovrejsningsindsatsen kan forvaltes. Indførelse af en mere for-
delagtig national ordning antages at medføre, at den nuværende CAP-ordning ikke
vil blive søgt. Dette vil konkret betyde, at ca. 70 mio. årligt fra 2025-2030 fra CAP-
ordningen til skovrejsning, med en forventet realisering på knap 14.000 hektar i
samme periode, vil skulle omprioriteres. Udmelding om en højere støttesats kan
endvidere føre til, at søgning under landdistriktsprogrammet (LDP) i 2023 annulle-
res. Implementeringen vil desuden afhænge af, hvornår der træffes beslutning om et
evt. øget tilskud.
De samlede omkostninger forbundet med tilskud til skovrejsning frem mod 2045
skønnes at udgøre ca. 20 mia. kr.,
jf. tabel 3.5
. De samlede omkostninger indehol-
der finansiering af de knap 14.000 hektar skov, som ikke længere realiseres gen-
nem landbrugsstøtten til skov, hvorfor der samlet set finansieres 264.000 hektar
skov. Derudover antages øvrig skovrejsning fra allerede afsatte finanslovsmidler at
være upåvirket,
jf. forudsætningsnotat til Klimafremskrivning 2023.
Dog vil indsatsen
under Klimaskovfonden muligvis skulle tilpasses i forhold til en ny tilskudsordning, så
ordningerne understøtter hinanden.
Tabel 3.5. Omkostninger forbundet med skovrejsning
Udgifter, mio. kr.
Etableringsstøtte
Pleje, opskalering
af plantemateriale
Indkomsttab*
Samlede udgifter
2025
189
46
38
274
2026
189
92
76
358
2027
189
138
115
442
2028
209
188
157
555
2029
229
244
203
676
2030
235
255
249
739
I alt, 2025-
2045
5.222
5.710
9.134
20.066
Anm.: Omkostninger er angivet i 2023-faktorpriser.
*Indkomsttab dækker både over tabt dækningsbidrag samt tab af potentielle fremtidige indtægter forbundet med anden arealanvendelse, samt potentiel fremtidig tab af
hektarstøtte.
Kilde: Egne beregninger
Realisering af skovrejsning i denne skala ved den beregnede tilskudssats vil bl.a. af-
hænge af fremtidige priser på landbrugsdrift, træprodukter samt priser forbundet
med alternativ arealanvendelse af arealer, fx bebyggelse og vedvarende energipro-
duktion. Ved at kombinere tilskud med krav om fredskovspligt, kan det sikres at drif-
ten af skoven reguleres i skovloven. For at sikre tilstrækkelig skovrejsning evalueres
tilskudssatsen løbende i forhold til andre arealanvendelser, så skovrejsningen, hvis
nødvendigt, evt. stimuleres på anden vis, fx ved at allokere flere midler til statslig
skovrejsning eller ved at øge incitamenterne til at plante nye private skove.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 90
For at sikre, at omlægningen til skov er permanent, kan tilskuddet betinges af, at
arealerne pålægges fredskovspligt, eventuelt med mulighed for en midlertidig fortry-
delsesret mod tilbagebetaling af tilskud, hvis fredskovspligt opleves som en barriere
for skovrejsning med tilskud.
Synergier ved skovrejsning
Nyetableret skov kan have en række sideeffekter/eksternaliteter, såsom betydning
for vandmiljø, rekreativ værdi, biodiversitet, sundhed, mv. Det bør tilstræbes at
fremme disse synergier.
I skyggeprisberegningen angivet i
tabel 3.4
er indregnet den rekreative værdi af
skov samt værdien af reduktion af kvælstofudledning,
jf. bilag 7.9
. Udtag af land-
brugsjord til skov vil have en værdi i områder med indsatsbehov i vandplanerne,
som følger det reducerede gødningsforbrug og at skoven tilbageholder kvælstof.
Der er benyttet en gennemsnitlig værdi af kvælstofudledning,
jf. bilag 7.9
, da place-
ringen af skoven ikke på forhånd er kendt. Skovrejsning har isoleret set ikke en ef-
fekt på ammoniakudledningen, men det reducerede gødningsforbrug på landbrugs-
arealer reducerer ammoniakudledningen. Den samfundsøkonomiske værdi af dette
er opgjort for den samlede ændring i gødningsforbruget og fremgår af
tabel 3.4
.
Derfor er denne værdi ikke inkluderet i beregningen af skyggeprisen for skovrejs-
ning.
Placering, indretning og adgangsforhold har stor betydning for brug af skoven, og
dermed den rekreative værdi. Meget ny offentlig skov er placeret bynært, og der er
fri offentlig adgang overalt i skovene døgnet rundt. I private skove er adgangen be-
grænset til veje og stier og kun i dagtimerne. Disse forskelle kan have bidraget til, at
DØRS i en rapport fra 2014 vurderede den rekreative værdi af statslig skovrejsning
til at være ca. 50.000 kr. pr. hektar om året i 2023-priser, mens den tilsvarende
værdi for privat skovrejsning blev vurderet til at være 4.000 kr. pr. hektar om året. I
nærværende rapport tages udgangspunkt i privat skovrejsning, og der anvendes
derfor en værdi på ca. 4.000 kr. pr. hektar om året. Vurdering af den rekreative
værdi er forbundet med særlig usikkerhed, da den konkrete udformning af skovene
ikke kendes ligesom en betydelig udvidelse af skovarealet kan påvirke den margi-
nale rekreative værdi af skov. Den rekreative værdi kan desuden ændre sig over tid
i takt med at skoven vokser op.
Ekspertgruppen har fremvist en model med privat skovrejsning, da dette giver de la-
veste statsfinansielle omkostninger (pr. ton CO
2
e). De store rekreative værdier ved
statslig skovrejsning kan dog tilsige, at der afsættes flere midler for dermed at opnå
samme CO
2
e-virkning med højere statslige omkostninger, men større rekreativ
værdi. Ekspertgruppens modeller indebærer derfor, at de relevante myndigheder og
politiske beslutningstagere sikrer en hensigtsmæssig fordeling af private og statslige
skove ud fra en samlet vurdering af omkostninger og samfundsøkonomisk rentabili-
tet, herunder en hensyntagen til de gældende målsætninger på miljø- og naturområ-
det.
3.3.3 Rammerne for regulering af skov
Der gives tilskud til privat skovrejsning under den fælles landbrugspolitik (CAP).
Støtte til privat skovrejsning er i 2023 finansieret under landdistriktsprogrammet
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 91
(LDP), og vil fra 2024 være finansieret under CAP-planen, som indgår i landbrugsaf-
talen. Den nuværende støtteordning yder etableringsstøtte (og pleje i det første år),
som er fratrukket indtægter fra hugst.
Skovrejsning støttes også via Klimaskovfonden, hvor staten ad flere omgange har
indskudt midler, der kan benyttes til formålet sammen med forventelige yderligere
midler fra private. Fonden er etableret i 2020.
Derudover støttes skovrejsning med midler til statslig skovrejsning, hvilket gennem-
føres med statslige opkøb af landbrugsjord fulgt af tilplantning og statslig forvaltning
af områderne. Statens skovrejsning sker i samarbejde med kommuner og vandvær-
ker, der medfinansierer indsatsen som middel til at sikre drikkevandsbeskyttelse.
Skovdrift af et givent skovareal i Danmark reguleres primært gennem skovloven. Lo-
ven har til formål at bevare og værne landets skove og hertil forøge skovarealet. Lo-
ven regulerer anvendelsen af fredskovspligtige arealer, hvilket omfatter ca. 70 pct.
af det danske skovareal. Hovedreglen er, at fredskovspligtige arealer skal holdes
bevokset med træer, der danner eller vil danne sluttet skov af højstammede træer.
27
Hugst, bortset fra tynding, må ikke finde sted, før bevoksningen eller det enkelte træ
har opnået en alder eller dimension, hvor den er hugstmoden.
Visse naturtyper, levesteder og arter, som kan forekomme i skove, kan være be-
skyttet enten efter nationale regler eller efter regler i EU’s naturbeskyttelsesdirekti-
ver, som er implementeret i forskellige nationale love.
Andre love og regler påvirker skovenes drift mere indirekte. Det gælder bl.a. den ny-
ligt vedtagne EU-skovrydningsforordning, der forbyder omsætning af en række pro-
dukter fra syv råvaregrupper, herunder træ, hvis de er produceret på arealer, der
har været udsat for skovrydning eller skovforringelse. Forordningen vil derigennem
væsentligt reducere incitamentet til at rydde eller forringe skov i Danmark, uanset
om arealet er fredskovspligtigt eller ej. Derudover gælder EU’s direktiv om fremme
af vedvarende energi, som fastlægger regler for anvendelse af skovbiomasse til
energiformål, herunder krav om genplantning af skovarealer efter fældning. Reg-
lerne gælder uanset om skovarealet er fredskovspligtigt eller ej.
3.3.4 Følg udviklingen i eksisterende skove
Den nuværende skovfremskrivning forudsiger en stigning i hugsten frem mod 2030
og et væsentligt fald i skovenes netto-optag set i forhold til det konstaterede gen-
nemsnit de seneste mere end 10 år på knap 3 mio. ton CO
2
om året. Ekspertgrup-
pen har noteret sig, at der også i tidligere år har været fremskrevet væsentlige fald i
skovenes netto-optag uden at disse efterfølgende har kunnet registreres i de faktisk
målte og rapporterede optag og udledninger fra skovene,
jf. afsnit 2.8
. Ekspertgrup-
pen noterer sig samtidig, at skovfremskrivningerne er behæftet med stor usikker-
hed, og at de synes at have haft en tendens til at undervurdere skovenes netto-op-
tag. Ekspertgruppen har ikke mulighed for at vurdere årsagerne hertil.
27
Undtagelser til hovedreglen omfatter bl.a., at 10 pct. af det fredskovspligtige areal kan anvendes til stævningsdrift
eller skovgræsning, yderligere 10 pct. kan anvendes til åbne naturarealer, ligesom 10 pct. kan dyrkes med juletræer
og pyntegrønt.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 92
Ekspertgruppen vurderer uanset usikkerhederne på fremskrivningerne, at skovenes
netto-optag om ønsket ville kunne påvirkes midlertidigt og på kortere sigt væsentligt
ved eventuel hugstbegrænsende regulering.
Et øget nettooptag i 2030 kan fx søges tilvejebragt gennem generelle hugstreduktio-
ner, eller ved at der indføres en mere konkret regulering, der kan begrænse omfan-
get af hovedskovninger i eksisterende skov. Ekspertgruppens modeller indebærer
derfor, at udviklingen i skovenes kulstofoptag følges, men anbefaler ikke konkret re-
gulering.
3.4 Håndtering af vejtransport og mindre udled-
ningskilder
I det følgende gennemgås ekspertgruppens anbefalinger for vejtransport og mindre
udledningskilder.
Vejtransport
Fremskrivninger viser, at udledninger fra vejtransport udgør ca. 9,6 mio. ton i 2030,
hvis der ikke gennemføres nye initiativer, der reducerer udledningerne. Det svarer til
ca. 36 pct. af de forventede samlede danske drivhusgasudledninger i 2030.
Som nævnt i første delrapport er CO
2
-reduktioner ved forhøjelser af afgifterne på
brændstoffer til vejtransport generelt samfundsøkonomisk væsentligt dyrere end i
andre sektorer. Det skyldes blandt andet, at de samlede afgifter på personbiler i for-
vejen er meget høje sammenlignet med andre områder, og at salg af brændstof er
følsomt over for grænsehandel. Strengt krav om ensretning ville umiddelbart inde-
bære, at afgiftsniveauet på vejtransport skulle sættes ned.
Efter omlægningen til en højere og mere ensartede CO
2
-afgift i
Aftale om grøn skat-
tereform for industri mv.
(juni 2022) vil det samlede afgiftsniveau fortsat være højere
for motorbrændsler til vejtransport end til andre anvendelser. Dertil implementeres
et nyt CO
2
-kvotehandelssystem i 2027, der bl.a. omfatter brændstoffer til transport,
hvilket øger prisen på motorbrændstoffer. Ekspertgruppen har ligeledes noteret sig,
at salget af grønne biler har været markant stigende de seneste år. Endvidere er der
vedtaget en vejafgift for lastbiler til godstransport, som er kilometerbaseret og CO
2
-
differentieret efter lastbilernes udledning, der træder i kraft fra 1. januar 2025.
Endelig har regeringen foreslået, at dieselafgiften forhøjes med knap 50 øre pr. liter
(2023-priser). Det svarer til en forhøjelse på ca. 175 kr. pr. ton CO
2
til i alt ca. 1.575
kr. pr. ton CO
2
e (2023-priser).
En forhøjelse af dieselafgiften vil øge afgiftsforskellen mellem diesel og andre anven-
delser,
jf. figur 3.1
. Givet forhøjelsen af dieselafgiften gennemføres– og i sammen-
hæng med øvrige ovenstående forhold
da har ekspertgruppen ikke yderligere for-
slag til modeller for ændring af afgifterne på brændstof til vejtransport.
Anbefalinger for mindre udledningskilder
Mindre udledningskilder dækker over kategorierne (CO
2
e-udledninger i 2030):
1. F-gasser (0,2 mio. ton)
2. Biogaslækage (0,3 mio. ton)
3. Deponi (0,3 mio. ton)
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0093.png
Grøn skattereform
Side 93
4.
5.
6.
Have-park affald (0,2 mio. ton)
Spildevand (0,2 mio. ton)
Øvrige fx utilsigtede brande og ikke sektorfordelte metan- og lattergas
udledninger fra afbrænding af biomasse (0,3 mio. ton)
Udledningerne forventes at udgøre samlet set ca. 1,5 mio. ton CO
2
e i 2030,
jf. figur
3.1
.
Figur 3.1. Forventede udledninger i 2030, mio. ton CO
2
e
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Ikke-energirelaterede
Vejtransport
udledningre fra
(Behandlet i begge
landbrugssektoren og
rapporter)
LULUCF (Behandles i
anden delrapport)
Kilde: Klimastatus og -fremskrivning 2023
Industri (Behandlet i
første delrapport)
Øvrige udledninger,
herunder
affaldssektor
(Behandles i anden
delrapport)
I ekspertgruppens modeller indgår, at den nuværende afgift på F-gasser hæves til
750 kr. pr. ton CO
2
e, svarende til den afgift, der blev aftalt for de ikke-kvotede
omfatte virksomheder for industrien. Det giver CO
2
e-reduktioner på 0,1 mio. ton
CO
2
e i 2030. For de resterende kategorier er der allerede politisk lagt op til
forskellige former for regulering, som vil medføre, at der ved en supplerende
afgiftsregulering kun vil kunne opnås meget små yderligere reduktioner, der ikke
vurderes at stå mål med de administrative omkostninger af en CO
2
e-afgift. På disse
områder anviser ekspertgruppen derfor, at der ikke pålægges en CO
2
e-afgift, men
at man i stedet implementerer de allerede planlagte reguleringstiltag.
F-gasser
Som en del af ekspertgruppens modeller indgår at forhøje afgiften på udledning af F-
gasser, så afgiften følger den CO
2
e-afgift, der er aftalt som led i
Aftale om grøn
skattereform for industri mv.
(S, V, SF, RV og K). Derved bevares den nuværende
symmetri, hvor afgiften på F-gasser er balanceret med den nuværende CO
2
e-afgift.
Det er især F-gasserne
HFC og SF6, der udledes i Danmark. HFC’er
(Hydrofluorocarbon) anvendes hovedsageligt som kølemiddel, hvor de mest brugte
F-gasser er mellem 1.000-4.000 gange så klimaskadelige som CO
2
. HFC anvendes
hovedsageligt som kølemiddel i fx aircondition, køleanlæg og varmehumper. Der er
ikke F-gasser i nyproducerede anlæg som fx køleskabe, frysere og mobil
aircondition til private i EU. Brugen af F-gasser vil derfor blive udfaset i takt med, at
disse typer anlæg erstattes af nye.
Anvendelse af F-gasser i husholdninger øges imidlertid frem mod 2030 som følge af
væksten af luft-luft og luft-vand varmepumper,
jf. Klimastatus og -fremskrivning
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0094.png
Grøn skattereform
Side 94
2023
. Industrigassen SF6 anvendes hovedsageligt inden for elsektoren og i visse
højspændingsanlæg og er ca. 24.000 gange mere klimaskadelig end CO
2
.
F-gasserne er allerede i dag regulerede og afgiftspligtige, når stofferne anvendes til
fremstilling og vedligeholdelse anlæg. Satserne på F-gasser er fastlagt pr. CO
2
e på
baggrund af gassernes Global Warming Potential (GWP). Afgiftssatserne for F-
gasser er i dag balanceret efter den gældende CO
2
e-afgift, som i 2023 er 181 kr.
pr. ton CO
2
e. Der vil derfor ikke være store administrationsomkostninger forbundet
med at tilpasse den nuværende afgift.
EU har revideret den gældende F-gas-forordning. Dette påvirker ikke vurderingerne
vedrørende F-gasser. Årsagen er, at indholdet i den reviderede forordning i store
træk har været kendt længe, og at der derfor allerede er taget højde for effekten i
vurderingerne.
Med
Aftale om grøn skattereform for industri mv. fra 2022
(S, V, SF, RV og K), hvor
der indføres en højere og mere ensartet CO
2
e-afgift, vil afgiftssatserne for F-gasser
dog ikke længere være balanceret med CO
2
e-afgiften for andre erhverv.
Ekspertgruppens modeller bevarer symmetrien og lader afgiften på F-gasser følge
den højere og mere ensarterede CO
2
e-afgift, der er aftalt med
Aftale om grøn skat-
tereform for industri mv.
, herunder den planlagte indfasning fra 2025-2030.
F-gasserne er ikke kvoteomfattede, hvormed udledningerne vil blive pålagt afgift på
750 kr. pr. ton CO
2
e. Hæves afgiften fra de nuværende 181 kr. pr. ton CO
2
e til 750
kr., skønnes det at medføre et merprovenu efter tilbageløb og adfærd på ca. 80 mio.
kr., samt en CO
2
e-reduktion i 2030 på ca. 0,1 mio. ton
, jf. tabel 3.6
.
Tabel 3.6. Konsekvenser ved at hæve afgiften på F-gasser fra 181 kr. pr. ton
CO
2
e til 750 kr. pr. ton CO
2
e i 2030
CO
2
e-reduktioner
Umiddelbart pro-
venu
Provenu efter ad-
færd
Skyggepris
Mio. ton
0,1
Mio. kr.
130
Mio. kr.
80
Kr. pr. ton CO
2
e
475
Anm.: Skøn er forbundet med usikkerhed og konsolideres ifm. lovforslag, herunder skal reduktionseffekten
konsolideres ifm. indregning i Klimastatus og -fremskrivning.
Kilde: Egne beregninger.
Afgiftsbetalingen afholdes ved produktion af et anlæg, som anvender F-gas. Idet det
lægges til grund, at afgiftsbetalingen overvæltes i prisen på anlæg på sigt, skønnes
det, at en afgiftsforhøjelse til 750 kr. pr. ton CO
2
e vil indebære, at anskaffelsesprisen
til fx store varmepumper, som ved anskaffelsen maksimalt må have påfyldt kølemid-
del pr. enhed svarende til 5 ton CO
2
e, vil stige med ca. 2.800 kr. pr. varmepumpe.
Tilsvarende skønnes anskaffelsesprisen for en typisk husstands luft-luft varme-
pumpe at stige med ca. 480 kr. pr. varmepumpe som følge af afgiftsforhøjelsen. For
en luft-vand varmepumpe, vil anskaffelsesprisen stige med ca. 960 kr. pr. varme-
pumpe. I Energistyrelsens teknologikatalog skønnes levetiden for individuelle op-
varmningsanlæg til husstande at være ca. 15 år. Det medfører, at den årlige om-
kostning for en typisk husstand svarer til 32 kr. pr. år for en luft-luft varmepumpe,
mens det vil udgøre 64 kr. pr. år for en luft-vand varmepumpe. Afgiftsbetalingen af-
holdes, når der anvendes f-gasser til fremstilling eller vedligeholdelse af et anlæg.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 95
En forhøjelse af afgiften skønnes at medføre økonomiske konsekvenser for
erhvervslivet svarende til den umiddelbare provenuvirkning, der udgør ca. 130 mio.
kr. årligt. Afgiften forventes over tid overvæltet i højere priser til forbrugerne. Der er i
dag ca. 1.200 virksomheder i de relevante sektorer.
Biogaslækage
Ekspertgruppen anbefaler ikke en CO
2
e-afgift på udledninger fra biogaslækage
.
Produktion af biogas er forbundet med et metantab fra biogasanlæggene som følge
af utætheder mv. Der er med
Klimaaftale om Grøn strøm og varme fra juni 2022
(S,
V, SF, RV, Ø, K, DF, LA, Æ og KD) aftalt en ny regulering, der skal nedbringe
lækage fra produktion af biogas, som bl.a. indebærer gennemgang og kontrol med
anlæg, anlægsforbedringer og en punktkildegrænse på højst 1 pct. for
opgraderingsanlæg. Reguleringen trådte i kraft fra d. 1. januar 2023. Det skønnes,
at den nye regulering sænker CO
2
e-udledningerne med 0,5 mio. ton CO
2
e fra 0,8
CO
2
e til 0,3 mio. ton CO
2
e i 2030.
Det vurderes for nuværende ikke teknisk muligt at reducere metanlækagen
yderligere, da produktionen ikke kan være hermetisk lukket. Det er derfor meget
usikkert, om en afgift på metanudledningerne vil medføre en mindre lækage, eller
blot alene fordyre produktionen.
Indførelse af en CO
2
e-afgift på biogaslækage vil tillige forudsætte, at der skal kunne
foretages valide målinger af metanudslip fra hvert enkelt anlæg. Det er ikke tilfældet
i dag, hvor udledningerne opgøres baseret på stikprøver. Hvis det fremadrettet
bliver muligt at indhente det fornødne datagrundlag, kan der være mulighed for at
regulere biogaslækage mere effektivt i fremtiden.
Deponi
Ekspertgruppen anbefaler ikke en CO
2
e-afgift på udledninger fra deponi
,
da de
administrative og erhvervsøkonomiske konsekvenser ved en afgift ikke vurderes at
være proportionelle med effekten på reduktion af drivhusgasser.
Deponeret affald kan danne deponigas, som indeholder drivhusgasserne CO
2
og
metan. En stor del af deponigassen dannes ved biologisk omsætning af organisk
materiale. Mængden af metan fra deponisektoren har været faldende siden 1997,
hvor et forbud mod deponering af forbrændingsegnet affald, herunder organisk
affald, blev gældende. Det betyder, at metandannelsespotentialet i affald, der
deponeres i dag, er 89 pct. lavere end tilfældet var i 1990. I takt med at historisk
deponeret affald forgasser er mængden af metan fra deponisektoren faldende, og
skønnes fortsat at falde frem mod 2040.
Der er i dag en afgift på deponering af affald, som udgør 475 kr. pr. ton affald,
hvilket inklusive driftsomkostninger på det konkrete deponeringsanlæg betales som
del af den såkaldte deponeringstakst. Affald, der i dag bliver deponeret, vurderes
ikke genanvendeligt eller forbrændingsegnet, hvorfor deponering ofte er den eneste
miljømæssigt forsvarlige håndtering.
Der er i regi af den politiske aftale om
Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirku-
lær økonomi fra juni 2020
(S, V, RV, SF og LA) aftalt, at der igangsættes tiltag, som
kan medføre lokale rentable samfundsøkonomiske reduktionstiltag på deponier og
affaldsbehandlingsanlæg. Dette arbejde pågår fortsat.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 96
Det mest anvendte tiltag til at reducere udledningerne fra deponier er biocovers,
som er et lag af biogent materiale, der afholder deponigassen fra at blive udledt til
atmosfæren. Støtteordningen til anvendelse af biocovers er fortsat i etablerings- og
monitoreringsfasen og forventes færdig i slutningen af 2027.
Kompostering af have-park affald
Ekspertgruppen anbefaler ikke en CO
2
e-afgift på udledninger fra kompostering af
have-park affald
28
, da der vurderes at være begrænset effekt
,
hvorfor de
administrative og erhvervsøkonomiske konsekvenser ved en afgift ikke er
proportionelle med CO
2
e-effekten.
I Danmark produceres omkring 1.000.000 ton haveaffald om året fordelt på omkring
75 pct. fra husholdninger, fx ved indlevering på genbrugsstationer, og ca. 25 pct. fra
erhverv.
Der er med
Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi fra juni 2020
(
S, V, RV, SF og LA
)
besluttet at igangsætte en analyse og derefter tiltag med
henblik på mindst 20 pct. reduktion af drivhusgasudledningerne fra haveaffald.
Tiltag kan fx være skærpede driftsvilkår, som skal sikre, at der ikke dannes
anaerobe forhold i komposteringsprocessen, hvilket giver anledning til metan-
udledninger.
En CO
2
e-afgift på kompostering af have-park affald vil økonomisk kunne tilskynde til,
at haveaffald i højere grad afsættes til bioforgasning eller omstilling til CO
2
e-
reducerende komposteringsmetoder, eller at affaldet eksporteres til genanvendelse i
nabolande, hvilket alt andet lige vil reducere de nationale drivhusgasudledninger.
Genanvendelse af have-park affald, herunder kompostering, er en vigtig del af
recirkulering af næringsstoffer såsom fosfor, kvælstof og kalium tilbage til
landbrugsjorden. Kompostering af haveaffald er derfor medvirkende til at opfylde
EU’s
bindende genanvendelsesmål for husholdningslignende affald i 2025, da
haveaffald har en meget høj genanvendelsesgrad. Danmarks reelle genanvendelse
var på 46 pct. i 2021 og skal øges til 55 pct. fra 2025.
Spildevand
Der indgår ikke en CO
2
e-afgift på udledninger fra spildevand i ekspertgruppens
modeller, da det ikke skønnes at have nogen væsentlig effekt i forhold til de aftalte
grænseværdier. Ekspertgruppen bemærker i den forbindelse, at man bør få indført
de i tidligere aftalte grænseværdier.
Der er ca. 100 kommunalt ejede spildevandsselskaber i Danmark, hvor nogle anlæg
både transporterer og renser spildevand, mens en mindre del kun transporterer
spildevand. Langt størstedelen af udledningerne fremkommer ved den biologiske
rensning af spildevand. Lattergasemissionerne kan reduceres gennem enten styring
af renseprocesserne eller gennem overdækning af renseanlægget og opsamling af
gasserne.
Der eksisterer i dag en afgift på spildevand. Spildevandsanlægget betaler afgift på
udledningen af hus- og industri-spildevand
efter
rensning. Den opkræves hos
rensningsanlæggene ud fra oplysninger om resturenheder i spildevandet, herunder
28
Det bemærkes, at benævnelsen af fraktionen "have- parkaffald" i andre sammenhænge benævnes som "haveaf-
fald".
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 97
bl.a. fosfor og kvælstof, der udledes, samt via kloakvæsner for de ejendomme, der
ikke er knyttet til fælleskloakering.
Som en del af
Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi (
S, V, RV, SF
og LA
)
fra 2020 blev det aftalt at indføre grænseværdier for renseanlæggenes
lattergasemissioner, der renser spildevand svarende til mindst 30.000 personers
udledning (PE). Dermed omfatter grænseværdierne ca. 65 pct. af
spildevandsmængden og 75 pct. af lattergasemissionerne fra processen.
Reduktionseffekten af grænseværdien forventes at være ca. 0,1 mio. ton CO
2
e i
2030. Denne effekt er for nuværende ikke indregnet i Klimafremskrivningen. På
baggrund af erfaringerne drøftes det senest i 2025 med aftalepartierne, om
grænsen skal sættes ned fra 30.000 personers udledning (PE) til et lavere niveau.
Det skønnes at have et reduktionspotentiale på ca. 0,02 mio. ton CO
2
e.
Mulighederne for at pålægge en CO
2
e-afgift på spildevandsudledninger kan
genbesøges på et senere tidspunkt, fx ved genbesøg af grænseværdiernes effekt.
Øvrige
Udledningerne omfatter primært ikke-sektorfordelte metan- og lattergas udledninger
fra afbrænding af biomasse, øvrige udledninger fra fx indirekte CO
2
e-udledninger fra
industrien, der forekommer, når CO
2
omdannes til andre drivhusgasser i
atmosfæren, flygtige udledninger fra olie- og gaslagre, utilsigtede brande af
bygninger og fartøjer mv.
Disse udledninger er generelt begrænsede, og regulering vil ikke kunne
administreres pga. manglende muligheder for kontrol og identifikation, hvorfor
ekspertgruppen ikke lader dem omfatte af en CO
2
e-afgift i sine modeller.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0098.png
Grøn skattereform
Side 98
Fordele og ulemper
ved afgift på slutfor-
brug
4
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 99
4. Fordele og ulemper
ved afgift på slutfor-
bruget
Det fremgår af tillægskommissoriet, at ekspertgruppen som led i sin endelige
afrapportering skal
”analysere fordele og ulemper ved at lægge en CO
2
e-afgift på
slutforbruget”.
I dette afsnit fremlægges ekspertgruppens analyse af fordele og
ulemper ved en sådan afgift eksemplificeret ved en afgift på slutforbruget af
klimabelastende fødevarer.
En afgift på slutforbruget vil kun i begrænset omfang bidrage til indfrielse af det
nationale 70 pct.-mål, der er knyttet til udledningerne fra den indenlandske
produktion. Som følge heraf vil en afgift på slutforbruget kun muliggøre en meget
begrænset sænkning af en afgift i produktionsleddet. Dertil er en afgift på
slutforbruget en mere upræcis beskatning af den faktiske klimabelastning end en
afgift i produktionsleddet.
På baggrund af nedenstående analyser indgår en klimaafgift på slutforbruget ikke i
ekspertgruppens fremlagte modeller i
kapitel 2
.
Egenskaber ved en forbrugsafgift
En klimaafgift på slutforbruget af klimabelastende fødevarer skal ideelt set være
proportional med den samlede mængde CO
2
e, der skønnes at være udledt i
forbindelse med produktion og transport af den enkelte afgiftsbelagte vare. Som
nærmere forklaret nedenfor i delafsnittet om administrative problemstillinger vil det
dog være nødvendigt at operere med den samme afgiftssats for alle varer af en
given kategori som fx oksekød, baseret på et skøn over varegruppens
gennemsnitlige klimabelastning. Den enkelte landbruger kan således ikke sænke
afgiftsbelastningen af sine produkter ved at vælge en mere klimavenlig
produktionsmetode. I modsætning til en produktionsafgift på udledningerne fra den
enkelte bedrift vil en forbrugsafgift derfor ikke tilskynde den enkelte landbruger til at
tage mere klimavenlige teknologier i brug. Dette er en væsentlig ulempe ved en
klimaafgift på slutforbruget.
Til gengæld vil en klimafgift på slutforbruget blive pålagt med samme sats på
importerede og indenlandsk producerede varer af en given type. Dermed undgår
man, at afgiften svækker indlandets internationale konkurrenceevne.
En klimaagift i landbrugets produktionsled pålægges derimod alene de indenlandske
primære fødevareproducenter og vil dermed alt andet lige forringe den
indenlandske konkurrenceevne. Danskproducerede fødevarer vil derfor i et vist
omfang blive erstattet af importerede fødevarer i det indenlandske slutforbrug,
hvorved en del af reduktionen af de indenlandske drivhusgasudledninger kan blive
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 100
modsvaret af øgede udledninger i udlandet. En produktionsafgift kan altså medføre
en vis lækage af drivhusgasudledninger til udlandet. Det er dog vigtigt at bemærke,
at de samlede udledninger i udlandet påvirkes af de landespecifikke mål for
drivhusgasreduktioner.
I klimaloven fremgår det, at danske klimatiltag
”skal medføre reelle, indenlandske
reduktioner, men vi skal samtidig sikre, at danske tiltag ikke blot flytter hele
drivhusgasudledningen uden for Danmarks grænser”.
Af ekspertgruppens
kommissorium fremgår tillige, at gruppens anbefalinger skal tage hensyn til risikoen
for drivhusgaslækage.
På den baggrund diskuteres nedenfor, hvordan man kan modvirke
drivhusgaslækage, og hvilken rolle en forbrugsafgift kan spille i den forbindelse.
Dernæst diskuteres hensigtsmæssigheden af en forbrugsafgift i lyset af de danske
nationale klimamål og internationale forpligtelser.
Modvirkning af drivhusgaslækage
Principielle overvejelser
I den teoretiske forskningslitteratur er der enighed om, at et land mest målrettet kan
modvirke drivhusgaslækage ved at kombinere en klimaafgift i produktionsleddet
med en importafgift på CO
2
e-intensive varer og en afgiftsfritagelse for udledninger
fra produktion til eksport,
jf. fx Hoel (1996)
.
29
Her er der set bort fra de praktiske
udfordringer ved at implementere et sådant system, som diskuteres nedenfor.
Derudover kan systemet være i strid med WTO-reglerne om internationalt
handelssamarbejde samt EU-retten.
Forskningslitteraturen har dog også peget på, at man kan modvirke
drivhusgaslækage og nedbringe indlandets globale klimaaftryk ved at kombinere en
klimaafgift i produktionsleddet med en klimaafgift i forbrugsleddet og et
produktionstilskud til de indenlandske producenter,
jf. fx Böhringer m.fl. (2017) og
Kruse-Andersen og Sørensen (2022)
.
30
Forbrugsafgiften skal i så fald pålægges alle
importerede og indenlandsk producerede varer med en sats, der afspejler varernes
skønnede CO
2
e-indhold, og produktionstilskuddet til den enkelte indenlandske
producent skal være proportionalt med virksomhedens produktion ganget med en
skønnet gennemsnitlig CO
2
e-intensitet i produktionen i den branche, som
virksomheden tilhører. Da den enkelte virksomhed typisk ikke har nævneværdig
indflydelse på branchens gennemsnitlige CO
2
e-intensitet, vil klimaafgiften i
produktionsleddet tilskynde virksomhederne til at nedbringe deres udledninger,
samtidigt med at produktionstilskuddet neutraliserer afgiftens negative virkning på
konkurrenceevnen for den typiske virksomhed i branchen.
Hvis der indføres et produktionstilskud, er afgiften i forbrugsleddet altså ikke
nødvendig for at beskytte den indenlandske konkurrenceevne. Forbrugsafgiften har
derimod til formål at sænke indlandets globale klimaaftryk ved at dæmpe forbruget
af klimabelastende varer. Motivationen for en sådan kombineret afgifts- og
tilskudsmodel er således, at indlandet ikke blot har en målsætning om at undgå
lækage fra den indenlandske produktion, men har en bredere målsætning om at
29
Se M. Hoel (1996). Should a carbon tax be differentiated across sectors? Journal of Public Economics 59, s. 17-
32.
Se C. Böhringer, E.J. Balisreri, T.F. Rutherford (2017). Robust policies to mitigate carbon leakage. Journal of Public
Economics 149, s. 35-46, og P.K. Kruse-Andersen og P.B. Sørensen (2022). Optimal energy taxes and subsidies
under a cost-effective unilateral climate policy: Addressing carbon leakage. Energy Economics 109, May 2022,
105928.
30
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 101
sænke det samlede globale klimaaftryk fra de indenlandske produktions-
og
forbrugsaktiviteter.
I en dansk sammenhæng er der den vanskelighed ved den beskrevne afgifts- og
tilskudsmodel, at det omtalte produktionstilskud til de indenlandske producenter kan
være i modstrid med EU-retten. Derudover kan der være alvorlige praktiske
vanskeligheder ved at afgrænse de forskellige brancher (eller driftsformer i
landbruget), når man skal beregne branchens (driftsgrenens) gennemsnitlige CO
2
e-
intensitet, og når man skal henføre den enkelte virksomhed (landbrugsbedrift) til den
relevante branche (driftsgren).
Hvis man af disse grunde må afstå fra at operere med et produktionstilskud, står
man tilbage med den indenlandske afgift i produktionsleddet, der kan medføre
lækage, samt forbrugsafgiften. For at mindske lækageeffekten kan man sænke
afgiften i produktionsleddet. Dermed vil udledningerne fra den indenlandske
produktion stige, og da lækageraten normalt vil være mindre end 100 pct.,
jf. Beck
m.fl. (2023)
31
, vil også de globale udledninger stige, om end i mindre omfang.
Såfremt man ønsker at undgå denne stigning i det globale klimaaftryk, kan man
vælge at hæve forbrugsafgiften for at dæmpe forbruget af importerede såvel som
indenlandsk producerede klimabelastende varer. En (delvis) omlægning fra afgift i
produktionsleddet til afgift i forbrugsleddet kan altså i princippet mindske tabet af
indenlandsk konkurrenceevne og den deraf følgende drivhusgaslækage, uden at
indlandets globale klimaaftryk stiger.
Afgift i forbrugsleddet versus afgift i produktionsleddet
Betydningen af de
klimapolitiske målsætninger
En klimaafgift i forbrugsleddet kan altså teoretisk set være et hensigtsmæssigt
instrument, hvis der er en politisk målsætning om at reducere Danmarks globale
klimaaftryk.
Internationalt klimasamarbejde bygger dog på territorialprincippet, hvor hvert land
forpligter sig til at nedbringe egne udledninger. Således foreskriver klimaloven i
Danmark, at udledningerne fra dansk territorium (opgjort efter FNs retningslinjer)
skal reduceres med 70 pct. i 2030 målt i forhold til udledningerne i 1990. I forhold til
EU er Danmark endvidere forpligtet til at nedbringe de akkumulerede territoriale
udledninger fra ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren med en vis mængde inden
2030, hvilket repræsenterer Danmarks bidrag til opfyldelse af Paris-aftalen via EU-
samarbejdet.
Disse nationale og internationale klimapolitiske målsætninger afspejler det
grundlæggende princip i det europæiske og globale klimasamarbejde, at det enkelte
land er ansvarlig for udledningerne fra landets territorium, som primært stammer fra
de produktionsaktiviteter, der foregår i landet, herunder husholdningernes
produktion af indenlandske transporttjenester til eget forbrug. Territorialprincippet er
begrundet med, at nationalstaterne har lettere ved at måle og regulere de territoriale
udledninger end at opgøre og kontrollere landets globale klimaaftryk, eftersom
klimaaftrykket fra importerede varer afhænger af produktionsmetoderne og
klimareguleringen af produktionen i det land, hvorfra importen stammer.
31
Se U.R. Beck, P.K. Kruse-Andersen, L.B. Stewart (2023). Carbon leakage in a small open economy: The im-
portance of international climate policies. Energy Economics 117, 2023, 106447.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0102.png
Grøn skattereform
Side 102
Når den politiske målsætning er at regulere drivhusgasudledningerne fra det
indenlandske territorium, er det mest målrettet at lægge en klimaafgift på
udledningerne fra den indenlandske produktion. En afgift i forbrugsleddet vil ganske
vist også sænke de indenlandske udledninger, i det omfang det resulterende fald i
forbruget af klimabelastende varer modsvares af en lavere indenlandsk produktion
af disse varer. Men da forbrugsafgiften ikke omfatter udledningerne fra den del af
den indenlandske produktion, der eksporteres, vil det kræve en væsentligt højere
afgift
og dermed indebære en langt højere samfundsøkonomisk omkostning
hvis
et givet mål for reduktion af de indenlandske udledninger skal opnås gennem en
forbrugsafgift frem for en afgift i produktionsleddet.
Fødevareforbrug og drivhusgasudledninger
en talmæssig belysning
I
tabel 4.1
gives en oversigt over de danske husholdningers forventede forbrug af
fødevarer i 2030 og de heraf afledte CO
2
e-udledninger i Danmark og udlandet.
Opgørelsen er forbundet med betydelig usikkerhed.
Tabel 4.1. Danske husholdningers forbrug af fødevarer i 2030 (mia. kr.) og de
heraf afledte CO
2
e-udledninger (mio. ton)
Danske produkter
Husholdninger-
nes fødevare-
forbrug leveret
fra
Værdi
af
forbrug
, mia.
kr.
2,4
0,9
6,1
1,2
8,2
0,5
6,9
7,9
59,2
Udlednin
gi
Danmark
, CO
2
e
0,3
0,3
0,4
0,04
1,2
0,01
0,2
0,3
0,3
Udledn
ing i
udland
, CO
2
e
0,04
0,02
0,1
0,03
0,2
0,02
0,2
0,3
0,4
Værdi
af
forbru
g. mia.
kr.
3,3
1,7
3,6
1,4
3,1
0,9
3,5
17,2
2,7
Importerede
produkter
Udledn
ing i
udland
et,
CO
2
e
0,6
0,2
0,3
0,1
0,3
0,04
0,2
1,0
0,2
Landbrug og
gartneri
Kvægslagterier
Svineslagterier
Fjerkræslagterie
r
Mejerier
Fiskeindustri
Bagerier og
brødfabrikker
Anden
fødevareindustri
Øvrige brancher
(engros- og
detail-
handel mv.)
I alt
93,2
3,1
1,2
38,3
3,1
Anm.: Fødevareforbruget er opgjort i 2023 producentpriser. Alle tal er afrundede.
Kilde: Egne beregninger og Energistyrelsen.
Tallene i tabellens første søjle viser, hvor stor en del af fødevareforbruget der
udgøres af indenlandske leverancer fra det primære landbrug, slagterier, mejerier,
brødfabrikker og anden fødevareindustri mv. Det fremgår af næstsidste tal i første
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 103
søjle, at en meget stor del af værdien af danskproducerede fødevarer udgøres af
den værditilvækst, der skabes i den danske engros- og detailhandel med fødevarer.
Den danske produktion af og handel med fødevarer medfører drivhusgas-
udledninger fra dansk territorium. Disse udledninger er anført i anden søjle i
tabel
4.1
. Den danske produktion af og handel med fødevarer kræver også import af en
række inputs til landbrug, slagterier, mejerier osv., og den udenlandske produktion
og transport af disse inputs giver anledning til udledninger i udlandet, som er angivet
i tabellens tredje søjle.
Derudover importerer Danmark færdigforarbejdede fødevarer fra udenlandske
landbrug, slagterier, mejerier osv. Værdien af denne import og de udenlandske
udledninger fra produktionen af disse importvarer er vist i hhv. femte og sjette søjle i
tabel 4.1.
Udledningerne afledt af danske husholdningers forbrug af vegetabilske fødevarer
optræder primært i tabellens øverste række (Landbrug og gartneri), hvor de
samlede udledninger i Danmark og udlandet udgør godt 0,9 mio. ton CO
2
e. Til
sammenligning indebærer tallene i
tabel 4.1,
at de samlede udledninger fra danske
og udenlandske kvægslagterier, svineslagterier og mejerier affødt af det danske
fødevareforbrug udgør 3 mio. ton CO
2
e. Af nederste række i tabellen fremgår, at det
danske forbrug af fødevarer medfører globale udledninger på i alt 7,4 mio. ton
CO
2
e, hvoraf udledningerne fra fødevarebrancherne i de otte øverste rækker i
tabellen udgør 6,5 mio. ton CO
2
e.
Forbrugsafgift versus en klimaafgift i produktionsleddet
I det følgende præsenteres modelberegninger af virkningerne af hhv. en
forbrugsafgift på klimabelastende fødevarer og en afgift på drivhusgasudledningen
fra den indenlandske landbrugsproduktion. Endvidere belyses effekterne af en
kombination af de to afgiftsformer.
Som vist i
tabel 4.1
er det især fødevareleverancer fra kvæg- og svineslagterier og
mejerier, der belaster klimaet. På den baggrund
og fordi et system af
differentierede klimaafgifter på alt fødevareforbrug vil indebære meget store
administrative udfordringer
lægges det beregningsteknisk til grund, at det er
muligt i forhold til EU-retten af afgrænse forbrugsafgiftssystemet til tre særskilte
stykafgifter på den skønnede CO
2
e-udledning afledt af danske husholdningers
forbrug af hhv. oksekød, svinekød og mejeriprodukter. Det forudsættes desuden, at
alle typer af fx oksekød beskattes med samme afgiftssats.
Afgiftssatsen på fx oksekød er i beregningerne nedenfor fastsat på basis af de
CO
2
e-udledninger i Danmark og udlandet, som oksekød fra danske kvægslagterier
til danske husholdninger skønnes at medføre i 2030. Det er således beregnet, hvor
mange ton CO
2
e pr. krones forbrugsværdi (i 2023-priser), der udledes fra
produktionen af de landbrugsråvarer og alle andre inputs, som danske
kvægslagterier køber fra danske og udenlandske leverandører af inputs til
kvægslagterierne. Tilsvarende er der beregnet en gennemsnitlig samlet CO
2
e-
udledning i Danmark og udlandet pr. krones forbrug af hhv. svinekød og
mejeriprodukter leveret fra danske svineslagterier og mejerier.
For at undgå at afgiften opfattes som diskriminerende, og dermed uforenelig med
EU-retten og WTO, forudsættes det, at danske og importerede fødevarer af en
given kategori pålægges samme forbrugsafgiftssats. Dermed antages det for
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 104
afgiftsmæssige formål, at CO
2
e-intensiteten i danske og importerede fødevarer af en
given type er den samme.
Forbrugsafgiftssatsen antages beregningsteknisk at være 750 kr. pr. ton skønnet
CO
2
e-indhold i den givne fødevarekategori. Afgiften tænkes som udgangspunkt
pålagt i detailleddet.
Produktionsafgiftssatsen antages ligeledes at være 750 kr. pr. ton CO
2
e udledt fra
den enkelte landbrugsbedrift og antages opkrævet hos den enkelte landbruger.
32
Tabel 4.2
viser de udledninger, der er omfattet af de to typer af afgift i
beregningerne, sammenholdt med de samlede udledninger fra produktion og
forbrug af fødevarer. Det er lagt til grund, at afgiftsgrundlaget ikke inkluderer
udledningerne fra engros- og detailhandel med fødevarer.
Den centrale forskel på de to afgiftstyper er, at forbrugsafgiften, i modsætning til
produktionsafgiften, ikke rammer udledningerne fra produktionen af danske
fødevarer til eksport, men at forbrugsafgiften, i modsætning til produktionsafgiften,
omfatter de estimerede udledninger i udlandet fra produktionen af importerede
færdige fødevarer og fra produktionen af importerede inputs i den danske
fødevareproduktion (hvor emissionskoefficienterne i den udenlandske og den
danske produktion som nævnt antages at være de samme).
33
Det fremgår af
tabel 4.2
, at grundlaget for forbrugsafgiften er betydeligt smallere
end grundlaget for produktionsafgiften. Det afspejler primært, at Danmarks eksport
af fødevarer er større end fødevareimporten, hvorved man får et bredere
afgiftsgrundlag ved at inkludere eksporten frem for importen i afgiftsbasen. Selv hvis
man inkluderede alle udledninger fra det samlede danske fødevareforbrug
(eksklusive udledningerne fra engros- og detailhandel) i afgiftsgrundlaget, ville
afgiftsbasen ifølge tallene i
tabel 4.2
kun udgøre 6,5 mio. ton CO
2
e, hvorimod
grundlaget for produktionsafgiften ses at være 8,1 mio. ton CO
2
e, selvom
udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde ikke er inkluderet.
32
Produktionsafgiften forudsættes at bestå af en kombination af en gødningsafgift og et sæt af afgifter på de
forskellige kategorier af husdyr svarende til afgiftsbasen i den i rapportens
kapitel 2
. Udledninger fra kulstofrige land-
brugsjorde indgår således ikke i grundlaget for produktionsafgiften. I produktionsafgiftssystemet er der for at sikre
sammenlignelighed med forbrugsafgiften ikke stillet krav om anvendelse af virkemidlerne teltoverdækning og
nitrifikationshæmmere, men afgiftssatsens højde gør det fordelagtigt for landmændene at tage
fodertilsætningsstoffer i anvendelse, hvilket der tages hensyn til i modelberegningen.
De forudsatte emissionskoefficienter i den udenlandske produktion i
tabel 4.2
afviger således fra de udenlandske
emissionskoefficienter i
tabel 4.1
, hvor det ved brug af en international input-output tabel er søgt at estimere de fakti-
ske udenlandske udledninger pr. produceret enhed.
33
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0105.png
Grøn skattereform
Side 105
Tabel 4.2. Udledninger omfattet af afgifter
Udledninger
Mio. ton CO
2
e
Udledninger
omfattet
af forbrugsafgift
Dansk produktion
til danske
husholdningers
fødevareforbrug
Dansk produktion
til eksport
Importerede
Inputs til dansk
fødevareproduktion
Import af færdige
fødevarer
Total
14,7
3,2
8,1
3,1
0,9
0
1,2
0,4
0
3,1
1,9
Udledninger
omfattet
af produktionsaf-
gift
2,1
7,3
0
6,0
Anm.: Udledningerne fra den indenlandske produktion er baseret på branchespecifikke udledninger fra
GrønREFORM. Udledningerne fra den indenlandske produktion til indenlandsk forbrug og eksport er ekskl.
udledningerne fra kulstofrige landbrugsjorde. Udledningerne omfatter både udledninger fra landbruget og fra andre
brancher, der bidrager til værdien af fødevareforbruget. Alle tal er afrundede.
Kilde: Egne beregninger og Energistyrelsen.
Tabel 4.3
sammenfatter de modelberegnede virkninger af de to alternative
afgiftssystemer. Desuden er vist effekterne af et kombineret afgiftssystem, hvor der
både indføres en forbrugsafgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e og en produktionsafgift på
700 kr. pr. ton CO
2
e. Med et sådant system opnås omtrent den samme reduktion af
de indenlandske udledninger som ved alene en produktionsafgift på 750 kr. pr. ton
CO
2
e. Produktionsafgiften i dette eksempel omfatter alene gødning, kalkning og
husdyr, og omfatter af den grund ikke øvrige tiltag som indgår i
kapitel 2
, derunder
udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde. Af den grund kan resultaterne, herunder
klimaeffekt og skyggepris, ikke direkte sammenlignes med model 1 i
afsnit 2.3
.
Præmissen for et sådant kombineret afgiftssystem i tabellens tredje søjle er altså, at
der foreligger en politisk målsætning om, at landbruget skal bidrage med en bestemt
reduktion af de indenlandske udledninger. Det bemærkes, at der i det kombinerede
afgiftssystem sker en dobbeltbeskatning af CO
2
e-indholdet i den del af den
indenlandske landbrugsproduktion, der går til indenlandsk forbrug, idet denne del af
produktionen både pålægges produktionsafgiften på 700 kr. pr. ton CO
2
e og
forbrugsafgiften på 750 kr. pr. ton CO
2
e. Det bemærkes, at et alternativt kombineret
afgiftssystem, hvor der lægges forbrugsafgift på importerede varer som modsvar til
en produktionsafgift på nationalt producerede varer, vurderes meget vanskeligt i
forhold til EU-retten
.
I modelberegningerne i
tabel 4.3
er der ved beregningen af virkningerne på
udlandets udledninger taget hensyn til de afledte effekter på den udenlandske
økonomi, når Danmarks eksport og import af fødevarer ændres. Der tages således
hensyn til, at en stigning i udlandets landbrugsproduktion med henblik på øget
eksport til Danmark vil kræve en overførsel af arbejdskraft, kapital, energi og andre
inputs fra de øvrige dele af den udenlandske økonomi til det udenlandske landbrug.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0106.png
Grøn skattereform
Side 106
Denne overførsel af ressourcer vil alt andet lige sænke udledningerne fra de øvrige
dele af den udenlandske økonomi, hvorved den samlede lækageeffekt af en
produktionsafgift på dansk landbrug begrænses.
Det ses af tabellen, at produktionsafgiften alene sænker udledningerne i Danmark
med ca. 2,8 mio. ton CO
2
e, men øger udledningerne i udlandet med godt 0,7 mio.
ton CO
2
e i det nedre skøn for lækage,
jf. bilag 7.8
, hvorved de globale udledninger
kun sænkes med godt 2,1 mio. ton CO
2
e. Det betyder, at en reduktion af de
indenlandske udledninger med 1 ton øger udledningerne i udlandet med ca. 0,25
ton svarende til en lækagerate på ca. 25 pct. fra produktionsafgiften alene, givet de
forudsætninger om klimapolitikken i udlandet, der er lagt til grund for det nedre skøn
i lækageberegningerne,
jf. bilag 7.8
. Effekten af forbrugsafgiften på udlandets
udledninger er svagt negativ, men tæt på nul. Forbrugsafgiften dæmper ganske vist
importen af klimabelastende fødevarer en smule, men da afgiftsprovenuet
forudsættes at blive tilbageført til forbrugerne, fører afgiften primært til en ændring i
sammensætningen af det private forbrug, hvorved den lavere import af
kødprodukter og mejeriprodukter modsvares af øget import af andre forbrugsvarer,
hvis produktion giver anledning til udledninger i udlandet.
Tabel 4.3. Effekter af klimaafgifter i forbrugsleddet og i produktionsleddet
Forbrugsafgift
Afgift
(forbrug/produktion), kr.
pr. ton CO
2
e
CO
2
e-reduktion (mio.
ton)
Danmark
Udland
Globalt
Produktionsændring
(pct.)
Planter
Kvæg
Svin
Prisændring (pct.)
Forbrugerprisindeks på
fødevarer
Forbrugerprisindeks på
fødevarer (eksklusive
drikke)
Jordprisfald (ekskl./inkl.
tilskud til skovrejsning)
Skyggepriser, ekskl.
sideeffekter (kr. pr. ton
CO
2
e)
Skyggepris på
indenlandske
reduktioner
3.250
450
650
1,2
0,3
1,4
0,2
-1,9
-0,6
-7,9
-20,2
-17,7
-7,5
-20,9
-17,0
~0
0,2
0,2
-0,7
2,1
2,8
-0,6
2,2
2,8
750
Produktionsafgift
750
Kombination
750/700
1)
1,6
0,4
2,0
0,6 / -11,1
16,8 / 8,8
16,4 / 8,3
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0107.png
Grøn skattereform
Side 107
Skyggepris på globale
reduktioner
3.250
600
800
Anm.: Forbrugsafgiften lægges på forbruget af oksekød, svinekød og mejeriprodukter. Produktionsafgiften omfatter
ikke udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde. Alle tal er afrundede.
1) Forbrugsafgiften udgør 750 kr. pr. ton CO
2
e, mens produktionsafgiften udgør 700 kr. pr. ton CO
2
e
Kilde: Egne beregninger
Ifølge den tredje søjle i
tabel 4.3
vil indførelsen af en forbrugsafgift på 750 kr. pr. ton
CO
2
e på oksekød, svinekød og mejeriprodukter muliggøre en sænkning af
produktionsafgiften fra 750 kr. til 700 kr. pr. ton CO
2
e, hvis man ønsker at fastholde
den samme reduktion af de indenlandske udledninger fra dansk landbrug. Det
svarer til, at en stigning i forbrugsafgiftssatsen på 1 krone kun vil muliggøre en
sænkning af produktionsafgiftssatsen på knap 7 øre , og at en forbrugsafgift skal
være 15 gange så høj som en produktionsafgift for at sikre den samme
indenlandske CO
2
e-reduktion.
Det afspejler til dels, at grundlaget for forbrugsafgiften er væsentligt smallere end
produktionsafgiftsbasen. Hvis man forenklende antager, at effekten af en afgift
opkrævet med en given sats er proportional med afgiftsgrundlaget, indebærer
tallene i
tabel 4.2
og
4.3
, at en forbrugsafgift skulle være knap 6 gange så høj som
en produktionsafgift for at sikre samme indenlandske CO
2
e-reduktion, hvis
afgiftsbasen for de to afgiftstyper havde samme størrelse.
34
Dette resultat viser, at en afgift i produktionsleddet er et langt mere effektivt
instrument til at nedbringe de indenlandske udledninger end en forbrugsafgift. Det
skyldes flere forhold. For det første er forbruget af de særligt klimabelastende føde-
varer relativt ufølsomt over for prisstigninger, også når der tages hensyn til mulighe-
den for at substituere over mod mindre klimabelastende plantebaserede fødevarer,
jf. boks 4.1
. Produktionsafgiften rammer derimod eksporten, som er langt mere pris-
elastisk end det indenlandske fødevareforbrug på grund af den internationale kon-
kurrence på eksportmarkedet. Derfor giver produktionsafgiften et væsentligt større
gennemslag på den indenlandske landbrugsproduktion.
For det andet er produktionsafgiften direkte målrettet mod at sænke de
indenlandske udledninger, hvorimod forbrugsafgiften ikke omfatter udledningerne
fra den indenlandske produktion til eksport, men delvis virker ved at sænke
fødevareimporten og dermed udledningerne i udlandet.
For det tredje kan en stor del af effekten af en forbrugsafgift på fødevareforbruget
også opnås via en produktionsafgift, da cirka halvdelen af omkostningsstigningen
som følge af en produktionsafgift ifølge modelberegningerne vil blive overvæltet i
forbrugerpriserne på fødevarer.
For det fjerde giver produktionsafgiften i modsætning til forbrugsafgiften den enkelte
indenlandske landbrugsbedrift et direkte incitament til at sænke udledningerne via
tekniske virkemidler som fx fodertilsætningsstoffer, der i modelberegningerne
bidrager med CO
2
e-reduktioner på knap 0,5 mio. ton.
34
Ifølge
tabel 4.2
er grundlaget for produktionsafgiften 8,1/3,2 = 2,53 gange større end grundlaget for forbrugsafgif-
ten. Hvis grundlaget for de to afgiftstyper var det samme, ville effekterne af forbrugsafgiften derfor approksimativt
være 2,53 gange større end de effekter, der vises i
tabel 4.3
. I så fald ville forbrugsafgiftssatsen kun skulle være
15/2,53 = 5,93 gange højere end produktionsafgiftssatsen for at sikre samme CO
2
e-reduktion.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0108.png
Grøn skattereform
Side 108
Tallene for produktionsændringer i
tabel 4.3
bidrager yderligere til at forklare
forskellen på de to afgiftstypers virkning på de indenlandske udledninger. Man ser,
at produktionsafgiften medfører et fald i den indenlandske animalske landbrugs-
produktion i størrelsesordenen ca. 20 pct., hvorimod forbrugsafgiften kun sænker
den indenlandske animalske produktion med 1-3 pct. Struktureffekten af en
forbrugsafgift er altså langt mindre, hvilket kan ses som en fordel, men modstykket
hertil er som sagt, at forbrugsafgiften kun i meget ringe grad bidrager til at opfylde
Danmarks forpligtelser til at reducere de territoriale udledninger.
Da forbrugsafgiften er et ineffektivt redskab til at sænke de indenlandske
udledninger, er den samfundsøkonomiske skyggepris på indenlandske CO
2
e-
reduktioner ved brug af dette instrument knap fem gange så høj som skyggeprisen
på indenlandske CO
2
e-reduktioner ved anvendelse af en produktionsafgift,
jf. den
næstsidste række i tabel 4.3
. Forbrugsafgiften er et lidt mere effektivt instrument til
at nedbringe udledningerne i udlandet, da den i modsætning til produktionsafgiften
ikke medfører lækage, men ikke desto mindre viser den nederste række i
tabel 4.3
,
at skyggeprisen på reduktion af de
globale
udledninger (summen af de
indenlandske og udenlandske udledninger) er mere end tre gange så høj ved en
forbrugsafgift som ved en produktionsafgift. Det skyldes, at produktionsafgiften er et
langt mere effektivt instrument til at sænke de indenlandske udledninger.
Boks 4.1.
Hvordan reagerer fødevareforbruget på en klimaafgift i forbrugsleddet?
Hvis der indføres en forbrugsafgift på særligt klimabelastende fødevarer, har det umiddelbart tre
konsekvenser for husholdningerne: 1) Afgiften udhuler den disponible realindkomst, så
husholdningerne over tid bliver nødt til at sænke deres samlede forbrug. 2) Fødevarer bliver dyrere i
forhold til andre goder. 3) De særligt klimabelastende fødevarer bliver dyrere i forhold til andre
fødevarer. Den første effekt kan stort set elimineres, hvis afgiftsprovenuet bliver ført tilbage til
husholdningerne, hvilket antages i det følgende.
Effekten 2) tilskynder forbrugerne til sænke forbruget af fødevarer i forhold til forbruget af andre
goder. Størrelsen af denne substitutionseffekt afhænger af den såkaldte substitutionselasticitet
mellem fødevarer og andre goder, betegnet med
s
F
i ligning (1) nedenfor. Denne
substitutionselasticitet angiver det procentvise fald i forholdet mellem fødevareforbruget og det øvrige
forbrug, når den relative pris på fødevarer stiger med 1 pct.
Effekten 3) tilskynder forbrugerne til at sænke deres forbrug af særligt klimabelastende fødevarer i
forhold til forbruget af andre fødevarer. Styrken af denne substitutionseffekt afhænger af
substitutionselasticiteten
s
K
mellem de særligt klimabelastende og de mindre klimabelastende
fødevarer, der angiver det procentvise fald i forholdet mellem forbruget af disse to fødevaregrupper,
når den relative pris på de klimabelastende fødevarer stiger med 1 pct.
Størrelsen af den samlede effekt af forbrugsafgiften måles ved priselasticiteten i efterspørgslen efter
klimabelastende fødevarer, der angiver det procentvise fald i forbruget af disse varer, når deres
relative pris stiger med 1 pct. Priselasticiteten afhænger af de ovennævnte substitutionselasticiteter
og af den vægt, hvormed de beskattede og ikke-beskattede fødevarer indgår i husholdningernes
budget. Hvis man antager, at forbrugerne søger at maksimere den behovstilfredsstillelse, de kan
opnå ved et givet samlet forbrugsbudget, kan man vise, at priselasticiteten i efterspørgslen efter
klimabelastende fødevarer (betegnet
e
K
) er givet ved formlen
e
K
=
(a
K
a) s
F
+ (1- a
K
) s
K
(1)
hvor
a
er den andel af husholdningens
samlede
forbrugsbudget, der går til køb af klimbelastende
fødevarer, og
a
K
er den andel af husholdningens samlede
fødevare
budget, der går til køb af disse
varer. Da kun en del af det samlede husholdningsbudget går til køb af fødevarer, gælder at
a
K
er
større end
a
. Udtrykket
(a
K
a) s
F
på højresiden af (1) er således positivt og opfanger effekten af, at
en prisstigning på klimabelastende fødevarer tilskynder til et fald i det samlede fødevareforbrug,
mens udtrykket
(1- a
K
) s
K
afspejler effekten af, at forbrugerne tilskyndes til at omlægge
fødevareforbruget i retning af mindre klimabelastende fødevarer.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0109.png
Grøn skattereform
Side 109
Adskillige empiriske studier indikerer, at substitutionen mellem husholdningernes forbrug af fødevarer
og øvrige varer er begrænset, hvilket er intuitivt, da fødevarer tilfredsstiller grundlæggende behov. En
empirisk plausibel størrelse af substitutionselasticiteten mellem fødevarer og andre varer er
s
F
= 0,3.
Muligheden for at substituere mellem særligt klimabelastende fødevarer (fx kød og mejeriprodukter)
og mindre klimabelastende fødevarer er større, og en empirisk plausibel størrelse af
substitutionselasticiteten vurderes at være i størrelsesordenen
s
K
= 1,2 . I Danmark udgør
fødevareforbruget ca. 10 pct. af husholdningernes samlede private forbrug. Hvis forbruget af særligt
klimabelastende fødevarer fx udgør halvdelen af det samlede fødevareforbrug, dvs.
a
K
= 0,5,
indebærer det, at disse varers andel af husholdningernes samlede forbrugsbudget er
a
= 0,1×0,5 =
0,05. Med alle disse parameterværdier følger det af ligning (1), at priselasticiteten i efterspørgslen
efter klimabelastende fødevarer er
e
K
= (0,5
0,05)×0,3 + (1- 0,5)×1,2 = 0,735
(2)
Dette resultat betyder, at forbruget af særligt klimabelastende fødevarer vil falde med godt 0,7 pct.,
når deres relative pris stiger med 1 pct. Ifølge
tabel 2
ovenfor vil en forbrugsafgift på fx 750 kr. pr. ton
på særligt klimabelastende fødevarer øge den gennemsnitlige pris på samtlige fødevarer (eksklusive
drikkevarer) med knap 1,5 pct. Hvis det groft antages, at prisen på særligt klimabelastende varer
stiger med det dobbelte, da det kun er disse varer, der rammes af afgiften, følger det af skønnet for
priselasticiteten i ligning (2), at forbruget af klimabelastende fødevarer vil falde med 3 × 0,735 = 2,2
pct.
Drivhusgasudledningerne fra produktionen og transporten af fødevarerne må antages at falde
nogenlunde proportionalt med forbruget. Hvis man fx ønsker at sænke udledningerne forårsaget af
forbruget af særligt klimabelastende fødevarer med 10 pct., følger det af priselasticiteten i (2), at
prisen på disse varer skal stige med 10/0,735 = 13,6 pct., hvilket vil kræve en forbrugsafgift, der er
mange gange højere end de nævnte 750 kr. pr. ton.
Analysen ovenfor er stiliseret og har alene til formål at illustrere nogle grundlæggende
sammenhænge.
Den vigtigste konklusion på modelberegningerne ovenfor er, at indførelse af en
forbrugsafgift i kombination med en produktionsafgift og som en delvis erstatning for
en produktionsafgift, kun i meget ringe grad kan mindske landbrugets
tilpasningsbyrde, når der er et mål om at sænke udledningerne fra det indenlandske
landbrug med en vis mængde. Et sådant kombineret afgiftssystem indebærer
endvidere en højere skyggepris på indenlandske CO
2
e-reduktioner end den rene
produktionsafgift, da fødevareforbrugerne kommer til at bære en højere byrde.
Skyggeprisen på globale CO
2
e-reduktioner ved en produktionsafgift er forbundet
med betydelig usikkerhed som følge af usikkerhed om størrelsen af lækageeffekten.
Hvis lækageeffekten er større end den, der ligger til grund for modelberegningerne
ovenfor, indsnævres forskellen mellem skyggepriserne på globale CO
2
e-reduktioner
under de to afgiftsformer, men ekspertgruppens analyse indikerer under alle
omstændigheder, at skyggeprisen er væsentligt højere ved en forbrugsafgift end
ved en produktionsafgift.
Administrative problemstillinger
En klimaafgift i forbrugsleddet vil skulle indrettes, så den afspejler, hvor meget
drivhusgas der på globalt plan er udledt ved produktion og transport af den vare,
der forbruges. Dette er i praksis meget usikkert og administrativt vanskeligt. Det
skyldes særligt, at de indenlandske myndigheder kun har begrænset information
om, hvordan produktionen og transporten i udlandet er foregået,
jf. boks 4.2.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0110.png
Grøn skattereform
Side 110
Boks 4.2.
Administrative forhold ved en CO
2
e-afgift i forbrugsleddet
et eksempel med oksekød
En CO
2
e-afgift på oksekød vil ideelt skulle indrettes, så den afspejler, hvor meget drivhusgas der er
udledt ved produktion og transport af de enkelte varianter af oksekød.
Kvæg bliver til oksekød på et slagteri, når kvæget slagtes. Hvis udledningen forbundet med
oksekødsproduktionen skal afspejles 1:1 i afgiften, vil det kræve, at myndighederne har et detaljeret
kendskab til produktionsformen og transporten af varen, fx under hvilke forhold kvæget har levet,
hvilket foder det har indtaget, race, vægt osv. Alle disse forhold skal dernæst omregnes til udledt
drivhusgas. Disse forhold vil variere afhængig af, hvor kvæget er opdrættet, og hvor det køres hen
efter slagtningen. Derudover vil der være stor variation på tværs af forskellige typer oksekød og
produkter, hvor oksekød er en andel af produktet. Endvidere vil oksekød, der ikke sælges som
produkt i sig selv, men indgår i andre produkter som fx pizza, pålæg mv, skulle afgiftspålægges.
Sådanne detaljerede oplysninger er meget vanskelige for den afgiftspligtige at tilvejebringe og for
myndighederne at kontrollere til brug for et afgiftsgrundlag. Det gælder især detaljerede oplysninger
fra eksportører af oksekød fra fjerntliggende lande til Danmark, hvor en effektiv kontrol fra de danske
skattemyndigheders side næppe vil kunne gennemføres, da de danske myndigheder ikke har
detaljeret information om, hvordan produktionen og transporten i udlandet er foregået. Dertil
kommer, at udenlandsk produceret oksekød alt andet lige må forventes at have længere transport
og dermed udlede mere drivhusgas, hvormed der skal betales højere afgift af udenlandsk kød. Dette
kan rejse EU-retlige forhindringer som følge af forbuddene mod diskriminering af udenlandske
produkter og toldlignende afgifter.
Af disse grunde vurderes det nødvendigt at basere en oksekødsafgift på et skøn over den
gennemsnitlige udledning af CO
2
e pr. forbrugt kilo kød. Man kan eventuelt forsøge at differentiere
afgiften på tværs af hovedkategorier af oksekød, men dette vil rejse vanskelige administrative
afgrænsningsproblemer. Under alle omstændigheder vil anvendelse af en skønnet gennemsnitlig
udledning for en given kategori af kød betyde, at den enkelte producent ikke vil have incitament til at
overgå til mere klimavenlige produktionsmetoder, da dette ikke vil udløse en lavere afgift på
vedkommendes produkt. Af praktiske og EU-retlige grunde vil en standardafgiftssats endvidere
næppe kunne være højere for importerede varer end på tilsvarende indenlandsk producerede varer,
selvom de importerede varer har været under en længere transport.
Hvis afgiften beregnes og pålægges sent i handelskæden, fx lige inden salget til forbrugeren (for at få
al transport helt frem til supermarkedet med i afgiftsgrundlaget), vil det være supermarkedet, der skal
beregne og angive afgiften. Det vil medføre en administrativ byrde for supermarkederne, der ligesom
afgiften må forventes overvæltet i forbrugerpriserne. Dertil kommer, at en afgift, der pålægges sent i
kæden, vil betyde et stort antal afgiftspligtige virksomheder med et deraf følgende betydeligt
kontrolbehov.
Et statskontrolleret klimamærke på alle fødevarer (såvel importerede som indenlandsk producerede)
vil muligvis kunne løse de administrativeudfordringer og lægges til grund for en afgift sent i kæden,
men vil stadig give kontroludfordringer i forhold til udenlandske fødevarer.
En afgift i produktionsleddet kræver derimod ikke kendskab til produktionsform og transport i
udlandet.
Ekspertgruppen bemærker, at der har været nedsat en dansk arbejdsgruppe, som i
sin afrapportering anbefaler, at der etableres et statskontrolleret klimamærke, hvor
alle fødevarer rangeres i forhold til varernes klimaaftryk.
35
35
Se fx Fødevarestyrelsen: ”I Udvikling af et klimamærke til fødevarer
-
anbefalinger fra Arbejdsgruppen”.
April 2023
(https://foedevarestyrelsen.dk/Media/638207095580381128/Klimam%C3%A6rke_anbefalinger%20fra%20ar-
bejdsgruppen_27.%20april%202023.pdf)
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 111
Administrative problemstillinger i forhold til. EU-retten
Det vurderes indenfor EU-retten muligt at indføre en kombination af en produktions-
og forbrugsafgift i det ovenfor analyserede tilfælde, hvor forbrugsafgiften både om-
fatter indenlandsk og udenlandsk producerede varer til indenlandsk forbrug.
En kombination af produktions- og forbrugsafgift vurderes derimod meget vanskelig
at gennemføre i overensstemmelse med EU-retten, hvis man alternativt ønsker at
lægge forbrugsafgift på importerede varer som modsvar til en produktionsafgift på
nationalt producerede varer.
Udgangspunktet i EU-retten er, at der ikke må etableres toldlignende foranstaltnin-
ger inden for EU's toldunion.
Det vurderes ikke at være muligt at pålægge forbrugsafgift på importerede varer fra
fx kvæg og grise (kød og mejeriprodukter) på samme tidspunkt som afgiften i pro-
duktionsleddet, da dette i sagens natur sker uden for Danmark. I stedet vil en for-
brugsafgift på importerede varer skulle være bundet op på andre forhold, fx efter
slagtning når kødet sælges til forbrug i detailleddet eller til videre forarbejdning. Da
den nationale CO
2
e-afgift og forbrugsafgiften på importerede varer ikke kan pålæg-
ges på samme tidspunkt eller i samme led, vil en sådan kombination af produktions-
og forbrugsafgift formentlig udgøre en toldlignende afgift, der ikke er forenelig med
EU-retten.
Selv hvis det var muligt inden for rammerne af EU-retten, vil det stadig være tilnær-
melsesvist umuligt i praksis at få satsen på forbrugsafgiften på alle forskellige land-
brugsvarer (fx kød og mejeri) til at stemme overens med satsen på produktionsafgif-
ten, da de indenlandske myndigheder som nævnt kun har begrænset information
om, hvordan produktionen og transporten i udlandet er foregået,
jf. boks 4.2.
Konklusioner og anbefalinger vedrørende en klimaafgift på slutforbruget
Ekspertgruppens analyse af fordele og ulemper ved en CO
2
e-afgift på slutforbruget
kan sammenfattes som følger:
Fordelene ved en klimaafgift på slutforbruget er, at den som udgangspunkt ikke
svækker indlandets konkurrenceevne og dermed ikke skaber drivhusgaslækage, og
at den ved at sænke forbruget og importen af klimabelastende varer reducerer de
udledninger i udlandet, der er afledt af indlandets forbrug. En forbrugsafgift kan
derfor være et relevant instrument, hvis der er en politisk målsætning om at sænke
Danmarks globale klimaaftryk. Hvis provenuet fra en forbrugsafgift på særligt
klimabelastende fødevarer tilbageføres til forbrugerne, vil den lavere import af disse
varer dog blive modsvaret af øget import af andre forbrugsvarer, der også giver
anledning til CO
2
e-udledninger i udlandet, hvorved den samlede effekt på de
udenlandske udledninger bliver meget begrænset.
Ulemperne ved en klimaafgift på slutforbruget er at for at kunne fastsætte en
passende størrelse af en forbrugsafgift vil det være nødvendigt at kvantificere, hvor
stor en reduktion af klimaaftrykket, der ønskes over en given tidshorisont, og der vil
være behov for at præcisere, hvordan klimaaftrykket skal beregnes.
Beregninger af et lands globale klimaaftryk er imidlertid forbundet med stor
usikkerhed, bl.a. fordi klimaaftrykket afhænger af produktionsmetoderne og
klimapolitikken i udlandet, der løbende ændrer sig. Endvidere foreligger der ikke i
dag en kvantificeret målsætning om at sænke Danmarks globale klimaaftryk. Det
internationale klimasamarbejde bygger derimod på et territorialprincip, ifølge hvilket
det enkelte land er ansvarligt for udledningerne fra landets territorium. 70 pct.-målet
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 112
i den danske klimalov og Danmarks klimapolitiske forpligtelser over for EU er i
overensstemmelse med dette princip.
Ekspertgruppens analyser viser, at en CO
2
e-afgift i produktionsleddet på
udledningerne fra den enkelte landbrugsbedrift er et langt mere målrettet og
omkostningseffektivt middel til at opfylde Danmarks nationale klimamål og
internationale klimaforpligtelser end en klimaafgift på slutforbruget af fødevarer. Det
skyldes, at en forbrugsafgift vil friholde udledningerne fra den omfattende danske
fødevareeksport og de tilhørende indenlandske leverancer af landbrugsråvarer, og
at den ikke tilskynder den enkelte landbruger til at udvikle og anvende mere
klimavenlige produktionsmetoder. Af disse grunde vil indførelse af en afgift på
slutforbruget kun muliggøre en meget begrænset sænkning af afgiften i
produktionsleddet, hvis Danmarks territoriale klimamål, herunder 70 pct.-målet skal
opfyldes, og den samfundsøkonomiske meromkostning ved en forbrugsafgift vil
være høj. Dertil kommer, at en administrérbar klimaafgift på slutforbruget vurderes
at indebære en mere upræcis beskatning beskatning af den faktiske klimabelastning
end en afgift i produktionsleddet.
På den baggrund indgår en klimaafgift på slutforbruget ikke i de præsenterede
modeller i
kapitel 2
.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0113.png
Grøn skattereform
Side 113
Implementering
5
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 114
5. Implementering
Det fremgår af ekspertgruppens kommissorium, at ekspertgruppens anbefalinger
skal være implementerbare og tage højde for lovgivningsmæssige, EU-retlige, sy-
stemmæssige og administrative konsekvenser. I tillæg hertil fremgår det af ekspert-
gruppens kommissorium, at ekspertgruppens anbefalinger skal tage højde for, at
udviklingstiden og implementeringstiden for tiltag på afgiftsområdet, herunder nye
afgiftsstrukturer, er betydelig.
Ekspertgruppen har lagt vægt på, at modellerne både administrativt og juridisk kan
implementeres i tide til at indfri reduktionsmålene i 2030, og at implementeringen
nøje knytter sig til den nationale emissionsopgørelse. Reguleringsgrundlaget for
landbrugets ikke-energirelaterede CO
2
e-udledninger i ekspertgruppens modeller
bygger som udgangspunkt på data, der allerede i dag indrapporteres. Dermed er
der kun i begrænset omfang behov for øget indrapportering fra landbrugernes side.
Det er på det foreliggende grundlag vurderingen, at modellerne lever op til dette, og
det forventes, at modellerne for det samlede afgifts- og tilskudssystem inkl. kompen-
serende tiltag vil kunne godkendes under EU’s statsstøtteregler.
Reguleringsgrundlaget tager udgangspunkt i samme metode, som anvendes til den
nationale emissionsopgørelse af udledninger fra Landbrug og LULUCF.
Land- og skovbrugets CO
2
e-udledninger fra bl.a. husdyr, kulstofrige landbrugsjorde,
gødning og kalkning opgøres i emissionsopgørelsen som summen af udledningerne
fra landbrugets
����
forskellige aktiviteter,
jf. bilag 7.3
. Den helt overordnede metode
til opgørelse af udledningerne er for hver aktivitet betegnet med
����,
at fastsætte en
emissionsfaktor
og
mængde
, hvoraf den enkelte aktivitets udledninger kan bestem-
mes. Dermed kan landbrugets CO
2
e-udledninger helt overordnet beskrives ved:
����
CO₂e-udledninger
= ∑
mængde
����
emissionsfaktor
����
����=1
De samlede udledninger opgøres på baggrund af bedriftsnære aktiviteter og stan-
dardiserede emissionsfaktorer knyttet til hver aktivitet samt på visse områder emissi-
onsfaktorer for anvendt drivhusgasreducerende teknologi. Det forudsættes dermed,
at udledninger fra husdyr (fordøjelse og gødningshåndtering) og gødning udbragt på
mark i udgangspunktet vil kunne reguleres på baggrund af den bedriftsspecifikke in-
formation og aktivitetsdata, der anvendes i den nationale emissionsopgørelse. Til-
svarende forudsættes, at udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde i udgangspunk-
tet vil kunne reguleres på baggrund af bedriftsspecifik information fra kortgrundlag
og aktivitetsdata, der anvendes i den nationale emissionsopgørelse.
Den bedriftsspecifikke information og aktivitetsdata registres allerede i dag via selv-
indrapportering fra de enkelte bedrifter som led i den eksisterende miljø- og fødeva-
reregulering. Stald- og lagerteknologier selvindberettes dog ikke i dag, hverken i
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 115
gødningsregnskabet eller i andre registre på miljøområdet. Det forudsættes, at disse
indgår i reguleringsgrundlaget, når den nødvendige registrering er tilvejebragt.
De anbefalede modeller indebærer implementering af fire nye afgifter (alternativt tre
nye afgifter og omlægning af den direkte landbrugsstøtte til tilskud til reduceret gød-
ningsanvendelse):
1.
Afgift på husdyr. Afgiften forudsættes udformet på baggrund af den bedrifts-
nære opgjorte mængde udledninger i ton CO
2
e med afsæt i indberettede aktivi-
tetsdata og tilhørende emissionsfaktor,
jf. bilag 7.6og afsnit nedenfor
. Afgiftens
opgørelse kan herved tage højde for forskellige aktiviteter i tråd med variationer
fra emissionsopgørelsen, hvor der er variation på grundlag af fx race, vægt,
staldtyper mv. samt evt. adoption af teknologi som fx fodertilsætningsstoffer.
Afgift på gødning på marker eller tilskud til reduceret gødningsanvendelse. Af-
giften forudsættes pålagt pr. kg kvælstof udbragt på mark med udgangspunkt i
opgørelsen fra emissionsopgørelsen, mens tilskuddet tildeles pr. reduceret kg
kvælstof i forhold til den enkelte marks gødningsnorm.
Afgift på landbrugskalk på marker. Afgiften forudsættes pålagt pr. kg solgt land-
brugskalk fra producenter og importører af landbrugskalk.
Afgift på udledt CO
2
e fra kulstofrige landbrugsjorde, der anvendes som land-
brugsjord. Afgiften forudsættes pålagt pr. hektar på baggrund af eksisterende
kort om kulstofindhold i landbrugsjord på bedriftsniveau.
2.
3.
4.
Som det fremgår af
afsnit 6.3,
forventes EU-Kommissionen i 1. kvartal 2024 at præ-
sentere en meddelelse om et nyt EU-klimamål for 2040 og en ny klimaarkitektur i EU
efter 2030, herunder et kvotesystem i landbruget på EU-niveau. Hvis et kvotesy-
stem i landbruget på EU-niveau vedtages, anbefaler ekspertgruppen derfor, at regu-
leringsgrundlaget for nationale afgifter og tilskud understøtter arbejdet i EU-Kommis-
sionen med et reguleringsgrundlag for et kvotesystem i landbruget på EU-niveau.
Afgift på husdyr, udbragt gødning og kulstofrige landbrugsjorde: Bedrifts-
nære aktiviteter og emissionsfaktorer
En bedriftsnær opgørelse af udledningerne fra husdyr kan foretages ved at gange
aktivitetsdata (AD) med en emissionsfaktor (EF), der varierer på tværs af aktiviteter,
i:
Bedriftsnær opgørelse af udledning fra husdyr = ∑ ��������
����
∗ ��������
����
På den baggrund kan afgiftsbetalingen for den enkelte bedrift med husdyr udtrykkes
i nedenstående formel, hvor T er CO
2
e-afgiften på fx 750 kr. pr. ton CO
2
e.
Afgiftsbetaling = ���� ∗ ����dledning fra husdyr = ���� ∗ (∑ ��������
����
∗ ��������
����
)
Aktivitetsdata er fx antal malkekvæg, antal grise (søer, slagtegrise og smågrise) og
staldtype. På baggrund af emissionsopgørelsen er der i udgangspunktet i alt ca.
250 unikke variationer for aktiviteter (AD) i udledninger fra hhv. fordøjelse og gød-
ningshåndtering i stald og på lager for husdyr og staldtyper med hver en individuel
emissionsfaktor (EF). I den situation hvor fx fodertilsætning bliver udbredt og an-
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0116.png
Grøn skattereform
Side 116
vendt bredt vil det kunne ses i emissionsopgørelsens løbende arbejde med emissi-
onsfaktorerne. Emissionsfaktorer vil falde ved indførelse af godkendte tekniske re-
duktionstiltag som fx fodertilsætningsstoffer.
Med udgangspunkt i ovenstående kan tilgangen af data til beregning af afgiften illu-
streres som i
figur 5.1
. Figuren vises med afsæt i afgiften på husdyr. Men det er den
samme systematik, der gør sig gældende ved reguleringsgrundlag til brug for afgift
på gødning og afgift på kulstof landbrugsjorde.
Figur 5.1. Datastrømme til brug for beregning af afgift
Landbruger selvangiver aktivitetsdata (AD) efter vanlig prak-
sis i fx gødningsregnskabet og husdyrregisteret om husdyr
og staldtype (antal kvæg/grise, type (malkekvæg/slagte-
grise).
1
Skatteforvaltningen beregner
afgiften på baggrund af be-
driftsnær opgørelse af udled-
ninger fra pkt. 3 og opretter
en opkrævning til bedriften
(Landbruger fra pkt. 1). Skat-
teforvaltningen håndterer
evt. klager over beregning og
opkrævning.
4
3
2
Aktivitetsdata i gødningsregn-
skabet kontrolleres og admini-
streres af Landbrugsstyrelsen
(dataejer). Dataejer varetager
også øvrige forvaltningsretlige
pligter af aktivitetsdata (fx rettel-
ser af aktivitetsdata, deklaration
af data, databerigtigelse og kla-
gebehandling ifm. aktivitets-
data).
Skatteforvaltningen ganger emissionsfaktorer (EF) og
aktivitetsdata (kvæg/grise, type (malkekvæg/slagte-
grise) og staldtype) sammen via en dataopkobling til
aktivitetsdata. Ejerne af aktivitetsdata sender en angi-
velse af de afgiftspligtige bedrifter til Skatteforvaltnin-
gen.
Bundfradrag i afgift
Bundfradraget i afgiften på husdyr indrettes efter samme kriterier som for afgiften,
dvs. med variationer på baggrund af vægt, race, staldtype mv.,
jf. bilag 7.6
. Det be-
tyder fx, at malkekøer får et bundfradrag, der er højere end fradraget for kødkvæg.
Bagatelgrænser i afgift
Udgangspunktet er, at alle husdyr, der indgår i emissionsopgørelsen, skal afgiftspå-
lægges med afsæt i emissionsfaktorerne fra emissionsopgørelsen. Udover kvæg og
grise indgår i emissionsopgørelsen høns, fasaner, ænder, mink, får, geder, heste,
hjorte, lam og strudse.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 117
Der vil ifm. indførelse af en afgift skulle fastsættes bagatelgrænser for, hvornår en
bedrift skal afgiftspålægges. Indførelse af bagatelgrænser indebærer, at ikke alle
husdyr indgår i afgiftsgrundlaget, hvilket kan udgøre statsstøtte. For at en bagatel-
grænse skal være i overensstemmelse med EU’s statsstøtteregler, må der være
proportionalitet mellem de administrative byrder, der mindskes ved, at ikke alle dyr
medtages, og mængden af udledninger, der vil blive reduceret. Det er vurderingen,
at der kan etableres bagatelgrænser, der ligger inden for rammerne af EU’s stats-
støtteregler, idet den endelige vurdering beror på udformningen heraf. Der gælder i
forvejen bagatelgrænser i gødningsregnskaberne for, hvor stor en bedrift skal være
(målt i fx produceret kg kvælstof) for at skulle registreres i gødningsregnskaberne.
Afgift på udbragt gødning
Til brug for opgørelse af udledninger fra gødning spredt på mark anvendes i emissi-
onsopgørelsen en gennemsnitlig emissionsfaktor for kvælstof på ca. 4,2 kg CO
2
e pr.
kg kvælstof, der spredes på markerne.
Reduktion af gødningsanvendelsen i forhold til en landbrugers kvælstofkvote kan an-
vendes som virkemiddel i den eksisterende kvælstofregulering. Effekten af denne
indgår i
Klimastatus og -fremskrivning 2023
. Såfremt der indføres en afgift på ud-
bragt gødning vil det alt andet lige fortrænge
en del af klimaeffekten af pligtige efter-
afgrøder og husdyrefterafgrøderne, som indgår i den eksisterende kvælstofregule-
ring. Med henblik på at sikre at klimaeffekten af en afgift er additionel i forhold til ef-
fekten af den eksisterende kvælstofregulering forudsættes det, at den eksisterende
kvælstofregulering justeres ved fx at fjerne reduceret gødningsanvendelse som vir-
kemiddel i de pligtige efterafgrøder og husdyrefterafgrøderne. En sådan justering vil
alt andet lige øge omkostningerne for landbrugeren til efterlevelse af kvælstofregule-
ringen. Omkostningerne herved er ikke blevet beregnet.
Afgift og tilskud til vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde
Modsat aktivitetsdata på husdyr og gødning, så selvindrapporterer landbrugsbedrif-
ter ikke antal hektar kulstofrig landbrugsjord. I emissionsopgørelsen opgøres udled-
ningerne fra kulstofrig landbrugsjord ved en overlapsanalyse mellem kulstofkortet
(tidligere tekstur14-kortet, nu Tørv 2022-kortet) og de såkaldte dyrkningskort (IMK-
kort) over landbrugsarealer, der bruges til udbetaling af landbrugsstøtte.
Ekspertgruppen forudsætter med sin anbefaling om en afgift, at det er muligt at ud-
arbejde et reguleringsgrundlag med udgangspunkt i samme overlapsanalyse. Der-
udover forudsættes systematikken for afgiften på kulstofrige landbrugsjorde at være
den samme som for husdyr og udbragt gødning på mark, jf. figuren ovenfor.
Ekspertgruppen anbefaler, at landbrugerne får mulighed for at udfordre kulstofkor-
tet, hvis de er blevet pålagt en afgift og er uenige i klassificeringen af kulstofindhol-
det i deres jord. Landbrugeren skal kunne få testet sin jord ved, at en uvildig, stats-
autoriseret, tredjepart foretager jordprøver på baggrund af fastsatte tekniske stan-
darder og jordbundsprøverne analyseres hos et akkrediteret laboratorium. Ekspert-
gruppen har noteret, at AU(DCA) arbejder på et forslag til, hvordan en udfordrings-
ret af kulstofkortet på markniveau kan udformes i forhold til tekniske standarder
(herunder antal jordprøver, placering af jordprøver i forhold til det angivne areal
samt muligheder for at inddrage målinger af kulstofindhold med droner).
En sådan løsning vil indebære økonomiske omkostninger til prøvetagning samt en
øget efterspørgsel på ressourcer til jordbundsprøver. Dertil medfører løsningen øko-
nomiske omkostninger i forbindelse med sagsbehandlingstid til at håndtere klagerne
fra landbrugerne.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0118.png
Grøn skattereform
Side 118
Det kan overvejes, hvorvidt der skal opkræves et gebyr fra landbrugeren, hvis land-
brugeren ønsker at gøre brug af sin udfordringsret.
Såfremt opdateringerne skal kunne anvendes af myndighederne til at justere afgif-
ten, skal opdateringerne fra jordprøverne indtegnes på et kort. AU ejer data i kul-
stofkortet. Det vil være anbefalingen, at myndighederne og AU samarbejder om, at
landbrugernes indsigelser kan opdateres i det eksisterende kulstofkort. Ekspert-
gruppen bemærker, at grundlaget for udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde er
usikkert. Senest har AU (DCA) nedjusteret antallet af hektar, og frem mod KF25 for-
ventes der at ske en justering af emissionsfaktorerne. Det er på den baggrund en
forudsætning, at der bliver allokeret de nødvendige ressourcer til området for at
etablere et robust beskatningsgrundlag
Det forudsættes, at tilskuddet kan tage udgangspunkt i en udvidelse af bevillingen til
eksisterende ordninger,
jf. afsnit 3.1.
Tilskud til skovrejsning
Ekspertgruppen har fremvist en model med privat skovrejsning, dette giver den la-
veste statsfinansielle omkostning (pr. ton CO
2
e). De store rekreative værdier ved
statslig skovrejsning kan dog tilsige, at der afsættes flere midler for dermed at opnå
samme CO
2
e-virkning med højere statslige omkostninger men større rekreativ
værdi. Ekspertgruppen anbefaler derfor, at de relevante myndigheder og politiske
beslutningstagere sikrer en hensigtsmæssig fordeling på private og statslige skove
ud fra en samlet vurdering af omkostninger og samfundsøkonomisk rentabilitet, her-
under en hensyntagen til de gældende målsætninger på miljø- og naturområdet.
Tilskudsordning finansieret af landbrugsstøtten til reduceret gødningsan-
vendelse
Det vurderes muligt at implementere en tilskudsordning til reduceret gødningsan-
vendelse fra 2026, såfremt der træffes beslutning herom inden udgangen af 2024.
Ordningen vil kunne finansieres af landbrugsstøtten ved, at den direkte landbrugs-
støtte (hektarstøtten) reduceres. Tilskuddet vil konkret blive givet til, at landbrugerne
reducerer deres såkaldte gødningskvote. Denne er nærmere beskrevet i
boks 5.1
.
Boks 5.1
Gødningskvoten
En landbrugers gødningskvote udgør summen af kvælstofnormerne for landbrugerens marker. Nor-
merne er et estimat for den mængde kvælstof, der giver landbrugerens økonomisk optimale høstud-
bytte ved det gødningsniveau, hvor indtægten fra det ekstra udbytte lige netop kan betale den ekstra
udgift til kvælstofgødningen. Normerne estimeres ved et gennemsnit af den optimale gødningstilde-
ling på tværs af bedrifter. Normerne fastsættes af et udvalg under ledelse af Aarhus Universitet, og
med deltagelse fra SEGES, IFRO og FVM og udgør et centralt element i den eksisterende kvælstof-
regulering.
Landbrugernes faktiske gennemsnitlige gødningsanvendelse ligger under normen. Dette skyldes, at
normen fastsættes som et gennemsnit af den økonomisk optimale anvendelse og sætter en øvre
grænse for gødningsanvendelsen. Dermed har nogle landbrugere et økonomisk optimum for deres
gødningsanvendelse, der ligger under gennemsnittet og vil derfor anvende mindre gødning end nor-
men tillader. Den gennemsnitlige gødningsanvendelse indikerer en stor spredning.
En mulig tilskudsordning har udspring i den eksisterende model for
målrettet kvæl-
stofregulering
, som vil skulle justeres på en række områder, da der ikke før er givet
kompensation for reduceret gødningskvote.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0119.png
Grøn skattereform
Side 119
Tilskudsordningen forventes at kunne udbydes som en såkaldt bioordning. Ordnin-
gen vil i lighed med øvrige bioordninger fungere ved, at landbrugerne i starten af et
år (primo februar til ultimo april) kan ansøge om tilskud til reduceret gødningsanven-
delse. Landbrugsstyrelsen vil skulle varetage udvikling, sagsbehandling, udbetaling
af tilskud, kontrol af ordningen m.v. Indførelse af en bioordning forudsætter at der
afsættes midler til dette og EU-Kommissionens accept. Herunder vil en ny bioord-
ning skulle indgå i den danske strategiske plan for implementeringen af landbrugs-
støtten, som er omfattet af landbrugsaftalen. Blandt andet vil EU-Kommissionen
skulle acceptere, at kvotereduktion kompenseres.
EU-reglerne for landbrugsstøtten angiver, at der kan kompenseres for tab eller eks-
tra omkostninger og at kompensationssatsen kan fastsættes svarende til de gen-
nemsnitlige marginale omkostninger ved at gennemføre de ønskede reduktioner.
Dette er nærmere beskrevet i
boks 5.2
. Opgørelsen af tilskudssatsen skal foretages
eller verificeres af en af ministeriet uafhængig institution. I Danmark varetager Kø-
benhavns Universitet (IFRO) denne opgave.
Boks 5.2.
Fastsættelse af CAP-finansieret tilskud
Opgørelsen af tilskud er fastsat i EU-reglerne for landbrugsstøtten og skal foretages eller verificeres
af en af ministeriet uafhængig vidensinstitution, hvorfor IFRO varetager opgørelserne i Danmark.
EU-reglerne for landbrugsstøtten angiver, at der kan kompenseres for det tab eller ekstra omkost-
ning, som landbruger påføres gennem at leve op til kravene for tilskudsordningen. I opgørelsen kan
de mål, som ordningen skal opnå, også tages i betragtning, hvilket afhængig af den konkrete ord-
ning kan give rum for en mere marginal betragtning,
jf. (EU) 2021/2115, art. 31, stk. 7, litra b for bio-
ordninger, samt art. 71, stk. 4, for søjle II
.
Kompensationssats kan fastsættes svarende til de marginale omkostninger ved at gennemføre de
ønskede reduktioner. IFRO’s opgørelse vil tage udgangspunkt i landbrugernes omkostninger og tab
ved at indfri et givent mål. Her antages det, at landbrugerne først anvender de omstillingselementer
med laveste omkostninger, dernæst de elementer med de næstlaveste omkostninger og så videre
indtil, at omkostningerne svarer til landbrugernes gennemsnitlige, marginale omkostninger ved at nå
målet.
Ved at tage udgangspunkt i de marginale omkostninger, fremfor de gennemsnitlige omkostninger,
ved fastsættelse af en kompensationssats forøges muligheden for at de opstillede mål opnås. En så-
dan tilgang anvendes på nuværende tidspunkt til fastsættelse af kompensationssatsen i den målret-
tede kvælstofregulering, hvor den konkrete tilgang er godkendt af EU-Kommissionen.
Ved indførslen af regulering med henblik på reduceret gødningsanvendelse vil sam-
spilsudfordringer med andre miljøtilskudsordninger skulle håndteres. Fx er det pt
uafklaret hvorvidt økologer kan indgå i tilskudsordningen, sideløbende med at de
modtager økologitilskud. I Landbrugsaftalen fremgår det, at den målrettede regule-
ring skal erstattes af en ny og mere omkostningseffektiv kvælstofreguleringsmodel
fra 2026.
Tilskud til pyrolyse
Det vurderes, at der i dag ikke er et tilstrækkeligt økonomisk incitament for pyrolyse-
producenter og landbrugere til at producere biokul ved pyrolyse eller lagre biokul.
Ekspertgruppen foreslår, at der søges inspiration fra puljerne til fangst og lagring af
CO
2
(CCS), hvor der gives tilskud pr. lagret ton CO
2
. Det betyder, at der laves et
konkurrenceudsat støtteudbud, som virksomheder kan byde ind på. De/den vindene
virksomhed vil være ansvarlig for hele forsyningskæden. Salg af private klimakredit-
ter og gødningsværdien af biokullet kan potentielt forbedre rentabiliteten af biokul.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 120
Der er ikke for nuværende erfaringer med støtteordninger til drivhusgasreduktioner
fra biokul.
Ifølge IPCC’s retningslinjer indregnes drivhusgasreduktioner fra biokul først, når bio-
kul lagres i landbrugsjord. Der vil derfor kun være sikkerhed for CO
2
-effekten af
støtte, hvis den tildeles lagring af biokul i landbrugsjord. Det gælder uanset om bio-
kul produceres nationalt eller importeres. Dansk produktion af biokul, der eksporte-
res vil indgå i opgørelsen i modtagerlandet. Støtte til biokul bør derfor gives på betin-
gelse af lagring i dansk jord. Støttesatsen til biokul bør som udgangspunkt afspejle
biokullets emissionsfaktor, herunder evt. variationer i forhold til kulstofindholdet i den
lagrede biokul. Kulstofindholdet afhænger bl.a. af den biomasse, der anvendes til
produktion af biokul. Den præcise udformning af en eventuel støtteordning skal af-
klares i det videre arbejde. Etablering af en støtteordning til lagring af biokul i land-
brugsjord vil indebære udvikling af en ny støttemodel, som skal godkendes i henhold
til EU’s statsstøtteretningslinjer.
Herudover pågår der afklaring af en række miljøforhold, agronomiske konsekvenser
og fastlægning af klimaeffekter ved lagring af biokul i landbrugsjord. Der udestår
bl.a. forskningsresultater om mængden af miljøskadelige stoffer i biokul. Indregning
af klimaeffekter i den nationale emissionsopgørelse og Klimastatus og- fremskrivning
vil afvente metodeudvikling for emissionsfaktoren for biokul,
jf. afsnit 7.5
.
Det er lagt til grund, at der er klarhed over de reguleringsmæssige rammer, herun-
der miljøregulering, emissionsfaktoren samt støtteordning for lagring af biokul i land-
brugsjord i 2027.
Implementeringstid
Ekspertgruppen har noteret, at der i forbindelse med implementering af CO
2
e-regu-
leringsmodellerne overordnet vil være brug for at styrke kontrollen og kvaliteten med
datakilderne for aktivitetsdata fra den eksisterende miljø-, fødevare- og regulering,
øge incitamenterne til korrekt registrering i eksisterende registre samt justere det
administrative setup, hvis datakilderne skal kunne anvendes som forudsat ovenfor
og lægges til grund for variationer i et afgifts- og tilskudsgrundlag. I vurderingen er
det forudsat, at myndigheder med ansvar for den anvendte data, fra fx eksisterende
miljø- og fødevarelovgivning, også i udgangspunktet har ansvar for forvaltningsret-
lige pligter, bl.a. deklarationsproces og databerigtigelser. Det forventes af Ministeriet
for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, at en forbedring af datakvaliteten for husdyr
(herunder stalde) kan håndteres af Landbrugsstyrelsen på 2 til 4 år, hvis de nødven-
dige administrative ressourcer tilvejebringes. Det har ikke været muligt at vurdere
tidshorisonten for forbedring af datakvaliteten og kontrol på udbragt gødning samt
tilvejebringelse af data om anvendelsen af teknologier, men det forudsættes, at det
kan lade sig gøre.
Det forventes, at Skatteforvaltningen kan udvikle og implementere systemer til brug
for beregning og opkrævning af afgifterne. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet
udsteder en bekendtgørelse, der fastsætter emissionsfaktorer med henblik på an-
vendelse af det afgiftspligtige grundlag. I fastsættelse af emissionsfaktorer bør der
tages stilling til opdatering af emissionsfaktorer i takt med, at der tilvejebringes ny vi-
den om fx teknologier, samt mindre justeringer af eksisterende emissionsfaktorer og
hvor ofte emissionsfaktorerne og dermed afgiftsgrundlaget justeres. Derudover vil
der skulle udvikles og implementeres en dataopkobling mellem systemerne i Land-
brugsstyrelsen og Skatteforvaltningen. Samlet set vil ekspertgruppens modeller
medføre administrative omkostninger for berørte myndigheder. Det vurderes med
forbehold for konkret indhold af afgiftsmodel, at implementering af beregningsmotor,
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 121
opkrævningsmodul og dataopkobling mellem systemerne i fx Landbrugsstyrelsen og
Skatteforvaltningen vil tage 2-4 år. Det er vurderingen, at der kan fremsættes lov-
forslag 12-15 måneder efter indgåelse af en politisk aftale.
Ekspertgruppen har i sine beregninger forudsat, at en afgift på landbrugets drivhus-
gasudledninger kan træde i kraft fra den 1. januar 2027 og indfases frem mod 2030.
Statsstøtte og øvrige forpligtelser
Afgiftsinitiativerne, inkl. de omtalte bundfradrag pr. hektar og pr. dyr, skal sammen
med de øvrige afgifts- og tilskudselementer i ekspertgruppens modeller gennemfø-
res i overensstemmelse med EU-retslige forpligtelser, herunder statsstøttereglerne
og øvrige forpligtelser. Når den endelige model er udformet, kan det være nødven-
digt at opnå godkendelse af modellen efter statsstøttereglerne eller i hvert fald at
drøfte eventuelle statsstøtteproblemstillinger med EU-Kommissionen.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0122.png
Grøn skattereform
Side 122
Hovedtræk i nuvæ-
rende regulering
6
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 123
6. Hovedtræk i
nuværende regulering
Ekspertgruppens overvejelser skal ses i sammenhæng med den nuværende regule-
ring af drivhusgasudledninger. I dette kapitel beskrives den nuværende CO
2
e-regu-
lering af landbrug og LULUCF i dag og fremover.
I dag er der for land- og skovbrugssektoren ikke en særskilt regulering af drivhus-
gasser, men der eksisterer miljøregulering, der i et stort omfang også har betydning
for udledning af drivhusgasser. Miljøreguleringen består særligt af regulering af
kvælstof fra gødning, husdyrregulering og incitamenter via
EU’s fælles landbrugspo-
litik.
Desuden beskrives international CO
2
e-regulering (afsnit 6.1) og kommende EU-pla-
ner og initiativer (afsnit 6.3).
6.1 International CO
2
e-regulering
Den internationale regulering af drivhusgasudledninger fra land- og skovbrugssekto-
ren foregår primært gennem EU. I EU-regi sker det gennem EU’s byrdefordelingsaf-
tale, EU’s LULUCF-forordning
samt
EU’s fælles landbrugspolitik (CAP’en).
Byrdefordelingsaftalen og LULUCF-forordningens reduktionsforpligtelser kan grund-
læggende indfris på to måder: 1) ved nationale reduktionstiltag og 2) ved brug af en
række forskellige fleksibilitetsmekanismer. Det giver flere muligheder, der kan have
betydning for sammenhængen mellem indfrielse af EU-forpligtelserne og 70 pct.-
målet samt landbrugsmålet.
EU-forpligtelserne medfører visse bindinger på behovet for nationale reduktioner.
Sammenhængen mellem indfrielse af EU-forpligtigelserne og de nationale klimamål
afhænger således dels af timing og dels af reduktionsindsatsen i de konkrete sekto-
rer. Da det nationale 70 pct.-mål er et punktmål i 2030, og fx byrdefordelingsaftalen
er et budgetmål for perioden 2021-30, kan en markant reduktionsindsats tidligt i pe-
rioden føre til, at en indfrielse af EU-forpligtelserne ikke isoleret set medfører indfri-
else af 70 pct.-målet. Det er dog muligt, at indfrielsen af de nationale klimamål, her-
under 70 pct.-målet, landbrugsmålet, og EU-forpligtelserne tænkes sammen, så alle
forpligtelserne indfries samtidigt uden overopfyldelse eller en tilbageværende
manko. Hvis reduktionsindsatsen tilrettelægges, så alle forpligtelserne indfries sam-
tidigt, kan anvendelse af fleksibilitetsmekanismer lempe behovet for, hvor hurtigt re-
duktionsindsatserne igangsættes.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0124.png
Grøn skattereform
Side 124
6.2 Regulering af land- og skovbrugets ikke-ener-
girelaterede udledninger
Landbrugets ikke-energirelaterede udledninger af drivhusgasser reguleres ikke i
dag. Det betyder bl.a., at de ikke er omfattet af den CO
2
-afgift, der blev aftalt med
Aftale om grøn skattereform
fra 2022. Den nuværende miljøregulering har dog be-
tydning for udledning af drivhusgasser, hvorved det kan siges, at miljøreguleringen
indirekte også regulerer en andel af drivhusgasudledningerne.
En række aktiviteter i landbrugets arealanvendelse afgør den enkelte bedrifts påvirk-
ning på både klima og miljø. Der er tale om kredsløb af kulstof, kvælstof (som nitrat,
lattergas og ammoniak) og fosfor, hvor miljø- og klimavirkemidler på samme tid kan
have både positive og negative synergieffekter. Dyrenes fordøjelse reguleres kun i
begrænset omfang inden for nuværende miljøregulering.
Den nuværende miljøregulering kan overordnet inddeles i tre kategorier i) arealregu-
lering, ii) husdyrregulering og iii) EU’s fælles landbrugspolitik. Disse typer af regule-
ring har ophæng i forskellige EU-direktiver og nationale regler, og en række heraf er
rettet mod at reducere de miljømæssige konsekvenser af landbrugsproduktionen.
Arealregulering påvirker udledninger fra gødning udbredt på marker. Reguleringen
fokuserer primært på udledninger fra kvælstof. Formålet er at beskytte vandmiljøet
og reducere risikoen for iltsvind i kystnære områder som konsekvens af kvælstofud-
vaskning fra gødningsanvendelse, og derved bidrage til opfyldelse af bl.a. EU’s ni-
trat- og vandrammedirektiver. Når kvælstof spredes på markerne, bliver en del heraf
til lattergas (N
2
O), som er en drivhusgas. Således har reguleringen af landbrugets
brug af gødning betydning for både klima- og miljømål. Indsatser i forhold til klima og
miljø kan derfor ses i sammenhæng.
Arealreguleringen omfatter en række indsatser, bl.a. såkaldte efterafgrødeordnin-
ger, hvor landbrugerne kan vælge mellem en række virkemidler til at nedbringe
kvælstofudvaskningen. Kvælstofindsatsen ventes at blive øget frem mod 2027, som
er aftalt i
Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug
af 2021. Der er således iværk-
sat en række indsatser på kvælstofområdet,
jf. afsnit 3.2
.
Husdyrregulering påvirker udledninger fra gødningshåndtering, dvs. opbevaring af
gylle i staldanlæg, beholdere og lignende. Reguleringen består af tilladelser og miljø-
godkendelser til disse. Formålet er at begrænse forurening fra husdyrbrug, bl.a. ved
brug af teknologier i forhold til ammoniak og lugt. Derudover bidrager reguleringen
til opfyldelse af en række EU-direktiver, herunder direktivet om industrielle emissio-
ner, habitatdirektivet samt nationale krav om lugtgener, naturbeskyttelse, støjpåvirk-
ning, støv mv.
EU’s fælles landbrugspolitik (CAP)
påvirker indirekte udledninger fra en række pro-
duktionsformer via frivillige støtteordninger. Dertil er der en række krav (konditionali-
tetskrav), som landbrugeren skal opfylde for at være berettiget til at modtage hek-
tarstøtten, som også påvirker landbrugets udledninger. Herunder bl.a. krav til at 4
pct. af landbrugerens areal udgøres af ikke-produktive elementer (fx braklagte area-
ler). Landbrugsstøtten har til formål at sikre et økonomisk levedygtigt landbrugser-
hverv, der producerer sikre fødevarer inde for rammerne af en miljømæssigt bære-
dygtig produktion. Landbrugsstøtten indeholder, foruden direkte landbrugsstøtte,
både frivillige initiativer og basiskrav på en række områder. Danmark udformer de
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0125.png
Grøn skattereform
Side 125
forskellige tilskudsordninger inden for den overordnede EU-ramme, men det skal
godkendes af EU-Kommissionen.
6.2.1 Eksisterende kvælstofregulering
Kvælstofreguleringen i Danmark udmønter forpligtigelser som følger af en række
EU-direktiver, herunder vandrammedirektivet, nitratdirektivet samt habitatdirektivet.
Vandrammedirektivet forpligter EU-medlemslandene til at skabe forudsætningerne
for god økologisk tilstand i bl.a. kystvande senest i 2027. I medfør af den danske im-
plementering af direktivet indebærer dette bl.a. et behov for at reducere udlednin-
gen af kvælstof til kystvandene.
Det er på nuværende tidspunkt opgjort, at det samlede indsatsbehov udgør ca.
13.000 ton kvælstofreduktion. Indsatsbehovet er meget ujævnt fordelt over landet,
og opgøres på landets 108 kystvandoplande. Mens der i nogle områder af Danmark
ikke er behov for at gennemføre supplerende indsatser, er der i andre områder be-
hov for at gennemføre meget markante reduktioner. Der gennemføres frem mod
genbesøget af
Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug
af oktober 2021 (land-
brugsaftalen) en ny vurdering (second opinion) af indsatsbehovet. Indsatsbehovet
kan blive justeret som følge af denne.
Der eksisterer i dag en gødningsafgift på 5 kr. pr. kg kvælstof, som landbrugere dog
kan undtages fra ved at tilmelde sig gødningsregisteret. Stort set alle landbrugere er
tilmeldt registeret og betaler således ikke afgiften.
Kvælstofindsatser
I landbrugsaftalen indgår en teknisk budgettering af hovedparten af det udestående
reduktionsbehov. Indsatserne hertil fordeler sig
jf. tabel 6.1
.
Tabel 6.1. Teknisk budgettering af kvælstofindsatsen på landsplan jf.
Aftale om
grøn omstilling af dansk landbrug
Indsats
EU-krav og øvrig generel indsats
Kollektive kvælstofvirkemidler
Målrettet kvælstofregulering/Ny reguleringsmodel
Resterende indsats, som håndteres ved genbesøg i 23/24
I alt
Kilde: Vandområdeplanerne 2021-2027 (VPIII)
Effekt i 2027
2.400
1.500
6.500
2.600
13.000
I tillæg til de indsatser, som fremgår af
tabel 6.1
, gennemføres der en generel basis-
regulering. Den samlede kvælstofregulering er skitseret i
figur 6.1
.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0126.png
Grøn skattereform
Side 126
Figur 6.1. Kvælstofregulering
De enkelte elementer i figuren er forklaret herunder:
Grundlagsregulering
.
De indsatser, som blev aftalt med landbrugsaftalen, bygger
oven på den eksisterende generelle regulering, som alle landbrug over en vis stør-
relse er underlagt. I den generelle regulering indgår bl.a. en række krav om etable-
ring af efterafgrøder, begrænsninger i muligheden for at anvende gødning m.v. Den
generelle regulering følger særligt af den danske implementering af EU’s nitratdirek-
tiv, samt EU-krav om god landbrugsmæssig praksis (GLM).
Udover den generelle, landsdækkende regulering gennemføres der supplerende
indsatser i områder med yderligere behov, jf. den danske implementering af vand-
rammedirektivet. Disse indsatser udgøres af de kollektive kvælstofvirkemidler og
den målrettede regulering.
Kollektive kvælstofvirkemidler
.
Med de kollektive virkemidler kan landbrugerne
vælge at udlægge bl.a. vådområder. Med landbrugsaftalen er det teknisk budgette-
ret, at der med de kollektive virkemidler opnås en kvælstofreduktion på 1.500 ton. I
Landbrugsaftalen er det lagt til grund, at de kollektive virkemidler har en klimaeffekt
på 0,02 mio. ton CO
2
e i 2025 og 0,1 mio. ton CO
2
e i 2030, hvilket er indregnet i
Kli-
mastatus og -fremskrivning 2023
.
Målrettet kvælstofregulering/Ny reguleringsmodel
.
Den eksisterende målrettede re-
gulering sikrer årlige kvælstofreduktioner. Det følger af Landbrugsaftalen, at den
målrettede regulering skal erstattes af en ny og mere omkostningseffektiv kvælstof-
reguleringsmodel fra 2026. Både den eksisterende og kommende kvælstofregule-
ringsmodel vedrører særligt gødning udbragt på mark og markdrift og uddybes ne-
denfor. I Landbrugsaftalen er det lagt til grund, at målrettet regulering har en klima-
effekt på 0,29 mio. ton CO
2
e i 2025 og 0,54 mio. ton CO
2
e i 2030, hvilket er indreg-
net i
Klimastatus og -fremskrivning 2023
.
Udestående indsatsbehov. Med landbrugsaftalen blev der ikke truffet beslutning om
indsatser, der kunne sikre gennemførelse af det fulde reduktionsbehov i medfør af
den danske implementering af vandrammedirektivet. Omfanget af den udestående
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0127.png
Grøn skattereform
Side 127
indsats afhænger af ovennævnte vurdering af kvælstofindsatsen. I forbindelse med
genbesøget af Landbrugsaftalen skal der træffes beslutning om håndtering af det
udestående indsatsbehov.
Målrettet kvælstofregulering
Som nævnt ovenfor gennemføres den målrettede regulering kun i de områder, hvor
der, jf. reduktionsforpligtelserne i medfør af den danske implementering af vandom-
rådeplanerne, er behov for reduktioner.
Den eksisterende målrettede reguleringsmodel er blevet indfaset siden 2017 og be-
står af to dele:
1. En CAP-finansieret frivillig tilskudsordning
2. Et efterfølgende obligatorisk krav, såfremt kvælstofindsatsbehovet ikke indfris
ifm. den frivillige tilskudsordning
Frivillig tilskudsordning
.
Under den frivillige tilskudsordning kan landbrugeren an-
søge om tilskud til at etablere forskellige omstillingselementer. Omstillingselemen-
terne omfatter bl.a. efterafgrøder, tidlig såning af vintersæd og braklægning. Den til-
skudssats, landbrugerne kan modtage, er opgjort på tværs af bedriftstyper og geo-
grafiske områder og er fastsat svarende til landbrugernes gennemsnitlige marginale
omkostninger ved at anvende omstillingselementerne til at indfri indsatsbehovet in-
den for et givent kystvandopland. Den enkelte landbruger kan frit vælge, hvor stor
en indsats vedkommende ønsker at gennemføre i den frivillige runde. Er der for
mange ansøgere i forhold til indsatsbehovet i et område, prioriteres ansøgningerne
efter omstillingselementernes effekt i vandmiljøet.
I tillæg til de kompenserede omstillingselementer kan landbrugerne vælge at an-
vende omstillingselementet reduceret anvendelse af kvælstofgødning. Denne valg-
mulighed er pt. ikke tilskudsberettiget, hvilket medfører, at valgmuligheden kun an-
vendes i begrænset omfang til trods for, at denne generelt betragtes som omkost-
ningseffektivt op til et vist niveau. Såfremt omstillingselementet blev kompenseret,
må det forventes, at der ville være øget anvendelse heraf.
Obligatorisk efterafgrødekrav
.
Såfremt indsatsbehovet i de enkelte områder ikke
indfris med den frivillige tilskudsordning, udstikkes et obligatorisk efterafgrødekrav i
deloplandet. Landbrugere som allerede har bidraget under den frivillige tilskudsord-
ning, bliver godskrevet for denne indsats, når det obligatoriske krav fordeles. Land-
brugeren kompenseres ikke for indfrielse af det obligatoriske krav, men kan stadig
vælge at anvende de samme alternativer til efterafgrøder som under den frivillige
ordning. Langt hovedparten af indsatsen håndteres i den frivillige tilskudsordning. I
2023 blev fx ca. 97 pct. af indsatsen håndteret med tilskudsordningen.
6.2.2
EU’s byrdefordelingsaftale
Byrdefordelingsaftalen fastsætter nationale reduktionsmål for summen af udlednin-
gerne fra landbrug (ekskl. LULUCF), vejtransport, individuel opvarmning af bygnin-
ger, mindre industrivirksomheder, øvrigt affald (ikke affaldsforbrænding) og øvrige
mindre udledninger. Byrdefordelingsaftalen omfatter et reduktionsmål i 2030 i for-
hold til 2005 og årlige reduktionsforpligtelser frem mod 2030. Reduktionsmålene i
aftalen er primært fastsat ud fra landenes økonomiske velstand, så de mest velstil-
lede lande skal levere de største reduktioner.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0128.png
Grøn skattereform
Side 128
Som led i EU’s Fit for 55-pakke
blev byrdefordelingsaftalen revideret, og medlems-
landenes nationale reduktionsmål blev generelt forøget med ca. 10 pct.-point. Dan-
marks nationale reduktionsmål blev opjusteret fra 39 pct. til 50 pct. i 2030 i forhold
til 2005-niveau.
Status for opfyldelse af byrdefordelingsaftalens reduktionsmål
Danmarks udestående drivhusgasreduktioner (såkaldt samlede reduktionsmanko) i
byrdefordelingsaftalen over perioden 2021-2030 skønnes med væsentlig usikkerhed
at være i alt ca. 11,5 mio. ton CO
2
e. Mankoen er den samlede akkumulerede forskel
i perioden mellem de årlige reduktionsforpligtelser (reduktionsstien) og de forven-
tede udledninger i de enkelte år. Til sammenligning udestår der en reduktion af driv-
husgasser (reduktionsmanko) i år 2030 på 2,5 mio. ton CO
2
e til indfrielse af det nati-
onale 70 pct.-mål, der i modsætning til målet fra byrdefordelingsaftalen er et såkaldt
punktmål, som alene vedrører udledningerne i 2030.
Fastlæggelsen af Danmarks reduktionssti består overordnet af to dele:
1)
Danmark skal reducere sine udledninger med 50 pct. i 2030 i forhold til 2005.
Det svarer til, at udledningerne skal reduceres til 20,2 mio. ton CO
2
e i 2030.
Punktet i 2030 udgør således endepunktet for reduktionsstien. Reduktionerne
skal findes inden for de sektorer, der er underlagt byrdefordelingsaftalen.
Fra 2021 til 2029 fastlægges en reduktionssti som et tilnærmelsesvist lineært
forløb mellem et udgangspunkt i 2021 og endepunktet i 2030. 2021 angiver et
udgangspunkt for Danmarks historiske udledninger. Undervejs i forløbet tages
der dog udgangspunkt i forskellige perioder for Danmarks historiske udlednin-
ger, hvilket betyder, at reduktionsstien kun tilnærmelsesvist er lineær.
2)
Reduktioner i de omfattede sektorer (landbrug (ekskl. LULUCF), vejtransport, indivi-
duel opvarmning af bygninger, mindre industrivirksomheder, øvrigt affald (ikke af-
faldsforbrænding) og øvrige mindre udledninger) vil bidrage til indfrielse af byrdefor-
delingsaftalen. Hovedparten af udledningerne, og dermed reduktionspotentialet, er i
landbrugssektoren (ekskl. LULUCF) og transportsektoren, hvorimod reduktioner til
indfrielse af 70 pct.-målet ikke er begrænset af sektorer,
jf. figur 6.2
.
Figur 6.2. Status på Danmarks indfrielse af byrdefordelingsmålene
Mio. ton CO
2
e
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0129.png
Grøn skattereform
Side 129
Anm.: Reduktionsstien angiver de årlige udledningsrettigheder. De årlige reduktionsmankoer er forskellen mellem
udledninger og reduktionsstien.
Kilde: Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet
Danmark har mulighed for at benytte forskellige fleksibilitetsmekanismer,
jf. boks
6.1
. Fleksibilitetsmekanismerne udgøres af 1) annullering af ETS-kvoter, 2) brug af
LULUCF-kreditter og 3) køb af andre landes udledningsrettigheder.
Boks 6.1.
Forskellige fleksibilitetsmekanismer
Byrdefordelingsaftalen indeholder tre typer fleksibilitetsmekanismer, som Danmark kan benytte som
bidrag til at indfri sine forpligtelser, hvis der ikke opnås tilstrækkelige reduktioner.
1)
Annullering af ETS-kvoter
. Forordningen giver ni medlemslande, herunder Danmark, mulighed for
årligt maksimalt at annullere ETS-kvoter svarende til 2 pct. af udledningerne i 2005 fra sektorer om-
fattet af byrdefordelingsaftalen til opfyldelsen af reduktionsforpligtelsen. For Danmark er det svarende
til samlet set 8 mio. ton CO
2
e for perioden 2021-2030. Danmark har indtil videre forpligtet sig til an-
nullering af 4 mio. kvoter for perioden 2021-2025, men det forudsætter ikke, at Danmark skal an-
vende annulleringen til opfyldelse af forpligtelsen. Anvendelse af de annullerede kvoter vil således
ikke være forbundet med en yderligere statslig omkostning. Hvis det besluttes at annullere op til
yderligere 4 mio. kvoter, vil det være forbundet med en statslig omkostning afhængig af kvoteprisen.
På baggrund af Finansministeriets kvoteprisfremskrivning skønnes en annullering af yderligere 4 mio.
kvoter for perioden 2026-2030 at medføre en statslig meromkostning på ca. 3,2 mia. kr. som følge
af et tabt auktioneringsprovenu. Beslutning om yderligere kvoteannullering skal træffes inden ud-
gangen af 2024, med mulighed for en justering i 2027.
2)
LULUCF-kreditter
. Forordningen giver mulighed for at anvende nationale LULUCF-kreditter (un-
der LULUCF-forordningen) på baggrund af nettooptag i LULUCF-sektoren til indfrielse af reduktions-
forpligtelsen. I princippet vil Danmark have mulighed for at anvende LULUCF-kreditter svarende til
maksimalt ca. 14,6 mio. ton CO
2
e over hele perioden 2021-2030. Disse er begrænset således at
der maksimalt kan anvendes ca. 7,3 mio. ton CO
2
e i hver af de to perioder 2021-25 og 2026-30, og
der er ikke mulighed for at overføre kreditter mellem de to perioder.
Danmark forventes at generere væsentligt flere LULUCF-kreditter i perioden 2021-25, end der kan
bruges i byrdefordelingsaftalen i samme periode,
jf. Klimastatus- og fremskrivning 23
. Reduktionsbe-
hovet under byrdefordelingsaftalen i 2021-25 skønnes til ca. 4,1 mio. ton CO
2
e, hvorfor det forven-
tes, at maksimalt 4,1 mio. ton CO
2
e kan dækkes af LULUCF-kreditter. Da man ikke kan overflytte
kreditter mellem de to perioder, vil overskydende LULUCF-kreditter udgå, såfremt de ikke sælges til
andre medlemslande. I perioden 2026-30 forventes Danmark ikke at opfylde LULUCF-forpligtelsen,
hvormed der ikke forventes at genereres LULUCF-kreditter.
3)
Gemme, låne, købe og sælge
. Medlemsstater kan i de år, hvor udledningerne er lavere end deres
årlige mål, gemme overskuddet og overføre reduktionen til senere år. Der er en øvre grænse for,
hvor meget der kan gemmes til senere år, men grænsen er så høj, at den kun med lav sandsynlig-
hed bliver bindende for Danmark. I år, hvor udledningerne er højere end det årlige mål, kan med-
lemsstaterne låne en begrænset mængde tildelinger fra det efterfølgende år. Det giver medlemssta-
terne fleksibilitet til at håndtere årlige udsving i udledninger som følge af vejrforhold eller økonomiske
forhold. Medlemsstaterne kan derudover købe og sælge tildelinger fra og til andre medlemsstater.
Forordningen med byrdefordelingsaftalen er bindende og indeholder en sanktions-
mekanisme på 8 pct. af underopfyldelsen et givet år. Underopfyldes målet for et år
med 1 mio. ton CO
2
e, overføres der således en yderligere forpligtelse på 1,08 mio.
ton CO
2
e til det efterfølgende år. Ultimativt kan ikke-efterlevelse af forordningen re-
sultere i en traktatkrænkelsessag ved EU-domstolen.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 130
6.2.3
EU’s LULUCF-forordning
EU’s LULUCF-forordning
sætter mål for drivhusgasudledninger og -optag fra LU-
LUCF-sektoren (Land Use, Land Use Change & Forestry), dvs. udledninger fra pri-
mært jorde og skove. LULUCF-forordningen omfatter udledninger fra dyrket jord,
græsarealer, vådområder, skov og bebyggelse. Udledninger fra landbruget, såsom
udledninger fra husdyr eller gødningsanvendelse, er derfor ikke omfattet af LU-
LUCF-forordningen. Som
led i EU’s Fit for 55-pakke
er LULUCF-forordningen revi-
deret, så forordningens forpligtelser er opdelt i to perioder:
1.
2.
I perioden 2021-2025 skal Danmark sikre, at kulstofbalancen i LULUCF-sekto-
ren ikke forringes.
36
I perioden 2026-2030 skal Danmark efterleve to adskilte forpligtelser: 1) netto-
udledningerne i LULUCF-sektoren skal reduceres med 0,4 mio. ton CO
2
e i
2030 sammenlignet med det gennemsnitlige niveau for referenceperioden
2016-2018, 2) opfylde et nationalt budgetmål for 2026-2029
37
, der fastsættes
af Kommissionen i 2025 på baggrund af seneste emissionsopgørelse.
LULUCF-forordningens to forpligtelsesperioder (2021-2025 og 2026-2029) er bud-
getmål. Med budgetmål er der mindre strenge krav til, hvornår reduktionen finder
sted, om end timingen stadig har betydning. Fx vil en varig reduktion på 1 mio. ton
CO
2
e fra 2026 til 2029 medføre en samlet reduktion på 4 mio. ton CO
2
e. Derimod vil
en reduktion på 1 mio. ton i 2029 kun bidrage med 1 mio. ton CO
2
e til målet.
Status for opfyldelse af LULUCF-forordningens reduktionsmål
Danmark skønnes at overopfylde målet i LULUCF-forordningen for perioden 2021-
25. Budgetmålet for 2026-2029 fastsættes endeligt i 2025 på baggrund af senest
tilgængelige historiske udledningsdata. På baggrund af fremskrevne udledninger,
skønnes Danmarks reduktionsmanko at udgøre ca. 7,0 mio. ton CO
2
e i perioden
2026-2029 og ca. 1,1 mio. ton CO
2
e i 2030
, jf. figur 6.3
.
36
Der stilles derved ikke krav om et yderligere optag fra sektoren, men sektoren skal som minimum fastholde ni-
veauet for kulstofbinding, som defineret efter nærmere fastsatte regnskabsregler.
Budgetmålet betyder, at sektoren inden for perioden skal opnå en fastsat mængde reduktioner, men der stilles ikke
krav til reduktioner pr. år.
37
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0131.png
Grøn skattereform
Side 131
Figur 6.3. Status på Danmarks indfrielse af LULUCF-forpligtelserne
Mio. ton CO
2
e
Anm.: Den stiplede linje for budgetmålet 2026-2029 anviser, hvor mange udledninger Danmark maksimalt må have i perioden for at opfylde reduktionsforpligtelsen i
LULUCF-forordningen. Forskellen mellem den stiplede linje og linjen, der angiver nettoudledning, udgør reduktionsmankoen, som samlet for 2026-2029 skønnes til
7,0mio. ton CO
2
e. Reduktionsmålet i 2030 anviser, hvor mange udledninger Danmark maksimalt må have i 2030. Forskellen mellem nettoudledning i 2030 og
reduktionsmålet i 2030 udgør reduktionsmankoen på 1,1 mio. ton.
Kilde: Klimastatus og -fremskrivning 2023 og egne beregninger.
Fra 2021 til 2030 skønnes nettooptaget i skov reduceret med ca. 2 mio. ton CO
2
år-
ligt set i forhold til det gennemsnitlige nettooptag i skov siden 1990. Det frem-
skrevne fald i nettooptaget i skov er en drivende faktor i udviklingen i de skønnede
samlede LULUCF nettoudledninger frem mod 2030. Derudover står kulstofrige
landbrugsjorde for ca. 90 pct. af LULUCF-sektorens bruttoudledninger i 2030. Der
er stor usikkerhed forbundet med fremskrivningen af udledninger af drivhusgasser
fra LULUCF-sektoren.
EU-forpligtelsen er formelt fastsat som et nettooptags-mål for EU på 310 mio. ton
CO
2
e i LULUCF-sektoren i 2030. Det svarer til et øget optag på ca. 42 mio. ton
CO
2
e sammenlignet med det gennemsnitlige årlige optag for 2016-2018 for hele
EU. Den samlede EU-reduktionsbyrde fordeles mellem medlemslandene, således at
hvert medlemsland tildeles en reduktion, som er proportionel med landets andel af
EU’s samlede LULUCF-arealer.
EU-forpligtelserne for perioden 2026-29 og 2030 skal overholdes hver for sig uden
mulighed for overførsel af over- eller underopfyldelse mellem de to perioder. Budget-
målet for hele perioden 2026-29 kan formelt set godt indfries, hvis udledningerne re-
duceres markant i 2029, selvom der ikke sker noget i årene 2026-28. Derimod er
det kun reduktioner i 2030, som har betydning for, om reduktionsmålet i 2030 ind-
fries.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0132.png
Grøn skattereform
Side 132
Danmark har mulighed for at bruge forskellige fleksibilitetsmekanismer til opfyldelse
af LULUCF-forpligtelserne,
jf. boks 6.2
. Fleksibilitetsmekanismerne består af 1) an-
nullering af udledningsrettigheder i byrdefordelingsaftalen, 2) køb af andre med-
lemsstaters LULUCF-kreditter og 3) fleksibilitet for arealanvendelse.
Boks 6.2.
Forskellige fleksibilitetsmekanismer til opfyldelse af LULUCF-forpligtelserne
LULUCF-forordningen indeholder tre typer fleksibilitetsmekanismer, som Danmark kan benytte som
bidrag til at indfri sine forpligtelser.
1)
Fleksibilitet med byrdefordelingsaftalen
: Hvis en medlemsstat ikke lever op til én eller begge for-
pligtelser i LULUCF-forordningen, kan forpligtelsen indfris gennem annullering af udledningsrettighe-
der i byrdefordelingsaftalen. Fleksibiliteten kan benyttes inden for hver forpligtelsesperiode, men kan
ikke benyttes til fx at dække et underskud i perioden 2026-2030 ved annullering af rettigheder fra pe-
rioden 2021-2025.
2)
Handel med kreditter
: Medlemsstater kan købe og sælge LULUCF-kreditter fra og til andre med-
lemsstater, såfremt disse er til rådighed. En medlemsstat får adgang til en mængde LULUCF-kredit-
ter svarende til sin eventuelle overopfyldelse af dens nationale forpligtelser efter hver forpligtelsesperi-
ode, hvilket kan tilskynde medlemsstaterne til at overimplementere deres egen forpligtelse. Det er
usikkert, i hvilket omfang der vil være LULUCF-kreditter til rådighed efter endt forpligtelsesperiode,
og til hvilken pris disse handles.
3)
Fleksibilitet for arealanvendelse
: Danmark har adgang til en begrænset kompensation for en
eventuel manglende målopfyldelse i perioden 2026-2030 på 0,05 mio. ton CO
2
e, under forudsæt-
ning af, at EU lever op til sit samlede mål for LULUCF-sektoren på 310 mio. ton CO
2
e i 2030. Med-
lemsstaterne har adgang til en lignende kompensationsmekanisme for perioden 2021-2025, som
dog i praksis ikke er relevant for Danmark af regnskabstekniske årsager.
LULUCF-forordningen er bindende og indeholder en sanktionsmekanisme på 8 pct.
af underopfyldelsen i budgetperioden 2026-2029. Underopfyldes målet for budget-
perioden med 1 mio. ton CO
2
e, reduceres udledningsrettighederne i næste budget-
periode med 1,08 mio. ton CO
2
e. Hvis Danmark fx underopfylder punktmålet i 2030
med 1 mio. ton reduktioner og samtidig har underopfyldt forpligtelsen i budgetperio-
den 2026-2029 med 1 mio. ton, vil Danmark have et samlet resultat i 2030 på
manglende reduktioner for 2,08 mio. ton CO
2
e, som overføres til forpligtelsen efter
2030. I udarbejdelsen af forpligtelsen for perioden efter 2030 er Kommissionen for-
pligtet til at tage eventuelle underskud for 2030 i betragtning, når den fremlægger
forslag for perioden efter 2030. I yderste konsekvens kan ikke-efterlevelse af forord-
ningen resultere i en traktatkrænkelsessag ved EU-domstolen.
Ekspertgruppens model 1 opfylder både LULUCF-forordningens budgetmålet fra
2026-2029 og punktmålet i 2030,
jf. tabel 6.2
. Model 2 opfylder budgetmålet og til-
nærmelsesværdig punktmålet, mens reduktionsmankoerne til indfrielse af målene er
betydelige i model 3.
Det bemærkes, at det er lagt til grund i alle modeller, at der anvendes LULUCF-kre-
ditter i perioden 2021-2025 til opfyldelse af byrdefordelingsaftalen, samt op til 8 mio.
ETS-kvoteannulleringer over hele perioden 2021-2030 svarende til Danmarks sam-
lede kvoteannulleringsmuligheder. Det er hertil antaget at brugen af LULUCF-kredit-
ter prioriteres før brugen af ETS-kvoteannulleringer.
Danmark har allerede forpligtet sig til og betalt for annullering af kvoter svarende til
4 mio. ton CO
2
e for perioden 2021-2025. Anvendelse af de annullerede kvoter vil
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0133.png
Grøn skattereform
Side 133
således ikke være forbundet med en yderligere statslig omkostning. Hvis det beslut-
tes at annullere op til yderligere 4 mio. kvoter, vil det være forbundet med en statslig
omkostning afhængig af kvoteprisen.
Desuden forudsættes det, at overopfyldelse af byrdefordelingsaftalen anvendes til
indfrielse af LULUCF-forpligtelserne i 2026-2029. Endeligt forudsættes det at LU-
LUCF-kreditter og ETS-kvoteannulleringer anvendes kronologisk (dvs. så snart og
såfremt de kan udfylde et reduktionsbehov som ikke dækkes af indenlandske reduk-
tioner).
Såfremt, der ikke anvendes ETS-kvoteannulleringer, indfrier ingen af modellerne LU-
LUCF-forpligtelserne, mens byrdefordelingsaftalen indfries i model 1 og 2,
jf. tabel
6.2
.
Tabel 6.2. Indfrielse af LULUCF-forpligtelserne i ekspertgruppens modeller
LULUCF, 2026-29
Udeståend
e manko
(mio. ton
CO
2
e)
LULUCF 2030
Byrdefordelingsaftalen, 2021-2030
Udestående
manko
(mio. ton
CO
2
e)
Indfrielse
(pct.)
Udestående
manko
(mio. ton CO
2
e)
Indfrielse
(pct.)
Indfrielse
(pct.)
Ved brug af 8 mio. ETS-kvoteannulleringer
Model 1
Model 2a
Model 3a
0
0
0,58
100
100
92
0
0
0,00
100
100
100
0
0
0
100
100
100
Uden brug af ETS-kvoteannulleringer
Model 1
Model 2a
Model 3a
5,88
6,46
5,60
17
8
21
0,74
0,54
0,00
35
53
100
0
1,00
2,99
100
94
79
Kilde: Egne beregninger
6.2.4
EU’s fælles landbrugspolitik (CAP)
Formålet med EU’s fælles landbrugspolitik er at sikre et økonomisk levedygtigt land-
brugserhverv
38
, der producerer sikre fødevarer inden for rammerne af en miljømæs-
sigt bæredygtig produktion. Med den fælles landbrugspolitik finansieres en række
frivillige initiativer inden for bl.a. miljø, klima og biodiversitet, ligesom der er fastlagt
basiskrav for at modtage støtten. Den fælles landbrugspolitik udgør rammen for EU-
landenes politik på landbrugsområdet, og er fastlagt for perioden 2023-2027. Der
forventes en ny ramme for den fælles landbrugspolitik for perioden fra 2028, og for-
ventelig svarende til perioden for EU's næste budgetperiode (MFF).
Landbrugsstøtten består af en såkaldt søjle I og søjle II. Søjle I er fuldt ud EU-finan-
sieret og indeholder direkte landbrugsstøtte, koblet produktionsafhængig støtte og
38
https://www.eu.dk/da/dokumenter/traktater/traktaten-euf/tredje-del/afsnit-iii/artikel-39
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 134
bioordninger, hvor der ydes støtte til landbrugspraksis med fokus på miljø, klima, dy-
revelfærd mv. Søjle II er samfinansieret mellem EU og det enkelte medlemsland. Der
ydes igennem søjle II fx investeringsstøtte rettet mod bl.a. klima og miljø, men også
med mulighed for investeringer til modernisering af landbrugsbedrifter, etablerings-
støtte til unge landbrugere og støtte til lokale aktionsgrupper. For hvert land er for-
delingen mellem søjlerne reguleret i EU-reglerne.
I den danske udmøntning ligger ca. 90 pct. af midlerne i søjle I. Der er krav om, at
medlemsstaterne øremærker, hvad der svarer til mindst 25 pct. af midlerne i søjle I
til de såkaldte grønne bioordninger i perioden 2023-27 og 35 pct. af søjle II midlerne
til grønne formål, inkl. dyrevelfærd. Derudover er der krav om, at der anvendes en
del af midlerne til unge landbrugere og til støtte til lokale aktionsgrupper. Medlems-
staterne har mulighed for at overføre midler mellem søjlerne og modregne en even-
tuel overopfyldelse til grønne formål i søjle II i øremærkningen til bioordninger i søjle
I. Såfremt medlemsstaterne ikke opfylder kravene, kan de øremærkede EU-midler i
sidste ende gå tabt.
Den direkte landbrugsstøtte udgør ca. 1.900 kr. pr. hektar og ydes på betingelse af,
at en række krav overholdes. Det omfatter lovbestemte EU-forvaltningskrav om
miljø, dyrevelfærd mv. i sektorlovgivning, samt krav om god landbrugsmæssig prak-
sis inden for foruddefinerede områder. Tilsammen kaldes disse krav for konditionali-
tet og udgør sammen med eventuelt andre relevante nationale lovkrav de grundlæg-
gende krav for landbrugeren, som ikke kan kompenseres i frivillige ordninger. Ud-
gangspunktet er, at midlerne anvendt på frivillige ordninger i den fælles landbrugs-
politik (som fx bioordninger) skal anvendes til at opnå yderligere effekter. Der kan
dog under visse betingelser ydes støtte i op til to år efter, at et krav er blevet gæl-
dende for en landbruger.
Der er i reglerne for den fælles landbrugspolitik også fastsat rammer for, hvor meget
kompensationen for tiltag inden for de frivillige ordninger kan udgøre, hvilket endvi-
dere skal verificeres af en uafhængig institution. I Danmark er det oftest Institut for
Fødevarer- og Ressourceøkonomi (IFRO) på Københavns Universitet, der verifice-
rer. Når der er tale om kompensation for ændret landbrugspraksis, fx for at levere
en større miljø- eller klimaindsats på landbrugsarealer, beregnes kompensationen
ud fra de beregnede
ekstra
omkostninger (inkl. modregning af sparede omkostnin-
ger som fx reduktion af afgiftsbetaling) eller tabt fortjeneste, som landbrugeren vil
opleve som følge af de ændringer i landbrugspraksis, som en given støtteordning gi-
ver anledning til.
Der kan ikke inden for den fælles landbrugspolitik dækkende 2021-2027 eller de til-
svarende statsstøtteretningslinjer for landbrugssektoren eller gruppefritagelsesord-
ningen for land- og skovbrugssektoren ydes kompensation for fx antal ton reduce-
rede CO
2
-emissioner. Derimod kan der ydes støtte til investeringer i ændret land-
brugspraksis, hvor støtten kan udgøre fra 20 pct. til 100 pct. af selve den støttebe-
rettigede investering. Grønne teknologiinvesteringer kan støttes med op til 80 pct.
Hvis der er tale om investeringer, som ikke øger produktiviteten, og det eksempelvis
er grønne investeringer som afbrydning af dræn i lavbundsprojekter eller skovrejs-
ning, kan støtten øges til 100 pct.
39
Udmøntningen af den fælles landbrugspolitik kan derfor støtte tiltag, der leder til re-
duceret miljø- og klimabelastning, når praksisændringen sker. I landbrugsaftalen fra
39
Det er en forudsætning for støtte under landbrugsstøtten, at produktet som støttes fremgår af EU-traktatens bilag 1
over landbrugsprodukter (Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde (2016/C202/01))
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 135
2021 leverer landbrugsstøtten klima- og kvælstofeffekter gennem nogle af basiskra-
vene samt gennem de enkelte støtteordninger, som fx udtag af kulstofrige land-
brugsjorde og målrettet regulering (kvælstof).
Det er muligt årligt at søge om EU-Kommissionens godkendelse af ændringer i CAP-
planen samt yderligere tre gange i perioden 2023-2027.
Ekspertgruppens overvejelser om anvendelse af landbrugsstøtten i sammenspil med
samlede modeller for mere ensartet CO
2
e-regulering i land- og skovbrug fremgår af
kapitel 2.
6.3 Kommende EU-planer og initiativer
Ekspertgruppens arbejde med denne endelige rapport er pågået parallelt med drøf-
telser i EU om kommende initiativer. Kommende international og national regulering
skal tænkes sammen.
6.3.1 Et kvotehandelssystem for landbrug- og
fødevaresektoren
EU-kommissionen forventes i 1. kvartal 2024 at præsentere en meddelelse om et
nyt EU-klimamål for 2040 og en ny klimaarkitektur i EU efter 2030. I foråret 2023
igangsatte Kommissionen en offentlig høring, som blandt andet efterspurgte syns-
punkter på muligheden for at prissætte drivhusgasser fra landbrugssektoren, herun-
der gennem et kvotehandelssystem. EU-kommissionen har ikke endeligt taget stil-
ling til, om den vil foreslå en sådan løsning.
I november 2023 udkom en rapport fra konsulenthuset Trinomics
40
, som på bestil-
ling af EU-kommissionen har undersøgt mulighederne for at indføre et kvotehandels-
system for landbrug- og fødevaresektoren. Rapporten er udforskende og indeholder
ikke klare anbefalinger, men belyser en række problemstillinger inklusiv mulig hånd-
tering af disse. Det gælder bl.a. hvor bredt systemet skal dække, hvilke emissioner
der omfattes, risiko for CO
2
e-lækage samt integration af kulstofoptag. Rapporten
rammesætter især en diskussion om hvorvidt kvoteforpligtelsen bør pålægges land-
brugsbedrifter, producenter af foder og kunstgødning (”upstream”), eller fødevare-
virksomheder som slagterier og mejerier (”downstream”).
Det skitserede reguleringsgrundlag for tilskud og afgift i nærværende rapport vil
kunne bidrage til EU-Kommissionens arbejde med et reguleringsgrundlag for et kvo-
tesystem i landbrug- og fødevaresektoren. Bl.a. lægges der i ekspertgruppens for-
slag til et reguleringsgrundlag op til at benytte flere af de registre, der anvendes i
Danmark ifm. tilskud under landbrugsstøtten, hvilket er registre, der anvendes på
tværs af medlemslandene. Der er dermed grund til at tro, at ekspertgruppens regu-
leringsgrundlag også ville kunne implementeres i andre medlemslande.
Den danske regering har besluttet at arbejde for, at kvotehandel i EU skal udvides til
så mange sektorer som muligt, herunder indførelse af et kvotehandelssystem for
landbrugssektoren efter 2030.
40
Pricing agricultural emissions and rewarding climate action in the agri-food value chain
, Trinomics
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0136.png
Grøn skattereform
Side 136
Danmark har på det foreliggende grundlag foreslået, at der så vidt muligt indføres
fælleseuropæisk regulering af landbrugets udledninger og optag gennem en EU-fæl-
les landbrugssøjle. Med forslaget vil udledninger og optag fra landbrug og land-
brugsrelateret LULUCF integreres, så alle landbrugserhvervets udledninger omfat-
tes og reguleres gennem kvotehandel. Det vil øge landbrugernes incitamenter til re-
duktioner. Med én samlet EU-reduktionsforpligtelse for landbruget, der indfries gen-
nem kvotehandel, kan det være naturligt at nationalt differentierede reduktionsmål
afskaffes. Konkrete justeringer til den nationale regulering skal undersøges i takt
med, at international regulering konkretiseres, besluttes og implementeres. En kom-
mende national klimaafgift for dansk landbrug vil skulle ses i relation til et eventuelt
kommende EU-kvotesystem for landbruget, ligesom der er områder inden for indu-
strien, hvor afgiften ses i sammenhæng med EU’s kvotehandelssystem.
6.3.2 Nyt separat kvotehandelssystem - ETS 2
EU’s medlemslande og Europa Parlamentet indgik i 2023 en endelig aftale om
et nyt
separat kvotehandelssystem (såkaldt ETS2) i EU for CO
2
-udledninger fra fossile
brændstoffer til vejtransport, intern transport samt opvarmning og nedkøling af byg-
ninger i ikke-landbrugssektoren.
Formålet med ETS2 er at øge og ensarte det økonomiske incitament til at
reducere CO
2
-udledninger fra vejtransport og bygninger i hele EU, samt at under-
støtte indfrielsen
af EU’s klimamål.
Sektorerne i ETS2 skal reducere drivhusgasud-
ledningerne med samlet set 43 pct. i 2030 i EU i forhold til 2005-niveauet. ETS2 vil
fungere særskilt fra ETS1 med en forventet kvotepris på ca. 403 kr. pr. ton CO
2
i
2030 ifølge Kommissionen, relativt til en skønnet kvotepris i ETS1 på ca. 806 kr. pr.
ton i 2030. Reduktionerne som følge af ETS2 forventes alle at bidrage til Danmarks
indfrielse af byrdefordelingsaftalen. De væsentligste elementer i ETS2 fremgår af
boks 6.3
.
Boks 6.3.
De væsentligste elementer i ETS2
Anvendelsesområde: CO
2
-udledning fra fossile brændsler i vejtransport, kommerci-
elle/institutionelle bygninger, opvarmning og nedkøling af bygninger, kraftvarme- og var-
meanlæg, der producerer varme til kommercielle/institutionelle bygninger og husholdnin-
ger, samt udledninger fra industri og varmeproduktion under 20 MW (der ikke indgår i
ETS1).
Operatører i ETS2: (ekskl. brug af optioner) omfatter brændstof distributører af benzin
og diesel, små varme- og kraftvarmeværker under 20 MW (der ikke indgår i ETS1), samt
gas-, kul- og oliedistributører, der leverer brændsler til rumvarme i husholdninger og er-
hverv.
Reduktionsmål: Sektorerne i ETS2 skal reducere drivhusgasudledningerne med samlet
set 43 pct. i 2030 i EU i forhold til 2005-niveauet.
Udledningstilladelse og overvågning fra 2025: I ETS2 skal operatører have tilladelse til at
udlede drivhusgasser, som opnås ved ansøgning til Energistyrelsen. Herudover pålæg-
ges operatører pligt til overvågnings-, verifikations- og rapporteringspligt (MRV-pligt) fra
2025.
Kvotebetaling fra 2027: Start for køb/salg af kvoter fra 2027.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 137
6.3.3 Certificeringsramme for kulstofoptag
Den 30. november 2022 præsenterede Kommissionen et forslag til en frivillig EU-
certificeringsramme for kulstoffjernelse. Hovedformålet er at skabe et bedre meto-
degrundlag for at udvikle troværdige certifikater for aktiviteter, som fjerner kulstof fra
atmosfæren, herunder i land- og skovbrugssektoren.
Forslaget kan potentielt bidrage til øget finansiel tilskyndelse til fx udtag af kulstofrige
landbrugsjorde eller nedpløjning af biokul i landbrugsjord som følge af salg af certifi-
kater, og vil i det tilfælde kunne bidrage til Danmarks LULUCF-forpligtelser. Det er
dog ikke muligt at estimere, hvor mange landbrugere, der vil tilslutte sig ordningen.
Desuden forventes de konkrete metodologier for certifikaterne først at blive udviklet
frem mod 2030, hvorfor en potentiel klimaeffekt sandsynligvis først vil indtræffe her-
efter. Det forventes derfor ikke at have betydning for ekspertgruppens modeller for
regulering af udledninger af kulstof fra kulstofrige landbrugsjorde.
EU-certificeringsrammen sætter ikke en formel begrænsning på muligheden for at
indføre national regulering. Fx kan der potentielt træffes politisk beslutning om at
indføre en negativ afgift på en aktivitet, som potentielt også kan certificeres frivilligt i
regi af certificeringsrammen. Der vil i det tilfælde ikke være tale om dobbeltregule-
ring, idet en eventuel certificering sker frivilligt og ikke med henblik på at leve op til
lovkrav. Det bemærkes, at det også i dag er muligt for operatører at søge om certifi-
cering gennem lignende private ordninger. Der er ikke taget højde for et eventuelt
marked for klimakreditter i ekspertgruppens modeller.
6.4 EU’s fælles landbrugspolitik (CAP) og ekspert-
gruppens modeller
Det fremgår af kommissoriet, at ”
anden delrapport skal indeholde en vurdering af
fordele og ulemper ved henholdsvis en reguleringsløsning for landbrugssektoren, en
tilskudsløsning inden for EU’s landbrugsstøtte og en CO
2
e-afgift for denne sektor el-
ler en kombination af disse, samt mulige tiltag for omkostningseffektiv regulering af
landbruget, som adresserer CO
2
e-udledninger og øvrige eksternaliteter, herunder fx
miljø og sundhed
”.
Den fælles landbrugspolitik (CAP) er del af EU-landenes politik og regulering på
landbrugsområdet,
jf. afsnit 6.2
. Danmarks
implementering af CAP’en og anvendel-
sen af CAP-midlerne er aftalt ifm. landbrugsaftalen og er i den danske CAP-plan
2023-2027 godkendt af EU-Kommissionen. Nye ordninger eller ændringer til de ek-
sisterende i CAP-planen skal godkendes af EU-Kommissionen.
Det er imidlertid ikke ekspertgruppens opgave at komme med model til en revideret
CAP-plan eller kommende CAP-planer. Men ekspertgruppen har med ophæng i
kommissoriet, og af hensyn til princippet i klimaloven om at understøtte den sam-
fundsøkonomisk billigste løsning for Danmark, anlagt et princip om, at afgifts- og til-
skudsmodeller ikke må medføre et nævneværdigt tab i muligheden for at hjemtage
EU-midler.
EU's fælles landbrugspolitik, CAP’en, skal blandt andet understøtte den grønne om-
stilling af landbrugs- og fødevaresektoren. Med CAP-midlerne og tiltagene, som kan
iværksættes under CAP’en, er det i udgangspunktet muligt at støtte en lang række
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 138
frivillige landbrugsaktiviteter og tekniske virkemidler, herunder relativt dyre virkemid-
ler som fx lager og gødningshåndtering, samt fodertilsætningsstoffer. Andre mulig-
heder er via CAP’en fx at give investeringsstøtte til miljø-
og klimateknologier i stalde
mv., herunder også at øge de nuværende tilskudssatser til sådanne investeringer. I
udgangspunktet forventes også at være mulighed for at yde fx investeringsstøtte til
etablering af pyrolyseanlæg i CAP’en, men bl.a. investeringsvolumen hertil kan være
udfordret
grundet de forskellige hensyn, som CAP’en skal levere på.
En afgift på produktionsfaktorer, som fx husdyr, vil påvirke produktionssammensæt-
ningen og dækningsbidraget fra landbrugsproduktionen. Da CAP-støtten til aktivi-
tetsbaserede tiltag ofte beregnes med udgangspunkt i tabet sammenlignet med en
tilsvarende produktion uden denne aktivitet, vil en afgift kunne parallelforskyde ind-
komsten fra referencen. Dette kan reducere den maksimale støtte på visse ordnin-
ger. Dette kan afhængigt af omfang skabe et behov for omdisponering af CAP-mid-
ler.
Et opmærksomhedspunkt i forbindelse med udnyttelse af CAP-midlerne er, at mid-
lerne som hovedregel udmøntes via frivillige ordninger. Landbrugere skal derfor
have tilstrækkeligt incitament til at søge ordningerne. Dog er der under visse betin-
gelser mulighed for at yde støtte i op til 24 måneder efter et nationalt krav er trådt i
kraft, såfremt kravet er mere vidtgående end de tilsvarende minimumskrav, som er
fastsat i EU-retten. Afhængig af de valgte modeller og krav,
så vil CAP’en fx kunne
afbøde udgiften for landbrugerne, enten gennem en frivillig tilskudsordning op til det
bliver et krav, som fx teltoverdækning med flydelag, eller gennem tilskud i op til 24
måneder efter der stilles krav om anvendelse af klimavirkemidler som fodertilsæt-
ningsstoffer.
Udvikling, etablering, it-opsætning, forhandlinger med EU-Kommissionen og god-
kendelse af nye tilskudsordninger vil tage omkring 1-1,5 år, ligesom dette arbejde
og efterfølgende administration og kontrol er forbundet med øgede omkostninger.
Erfaringen for hvilke ordninger, der opnår bedst søgning, er, at det er produktive
ordninger, hvor tilskudsordningens krav kan opfyldes i forbindelse med fortsat land-
brugsproduktion. På længere sigt vil afgiftsmodellerne også påvirke tilskudsordnin-
ger under en kommende CAP i næste periode 2028-2034.
Ekspertgruppen noterer sig, at etablering af en klimaafgift i landbruget vil påvirke
den nuværende aftalte og godkendte implementering af CAP’en i Danmark. Herun-
der en forventning om, at der vil være behov for at genberegne støttesatser, samt at
der vil være behov for at udvikle nye og andre ordninger under CAP’en, dels for at
respektere EU-kravet om grøn øremærkning, dels for at hjemtage midlerne under
CAP’en. Der er imidlertid flere muligheder
for at etablere øgede eller nye tilskud,
som kan understøtte og give incitamenter til klimaindsatser i landbruget. Dermed
vurderes modellerne at give mulighed for fortsat udnyttelse af CAP-midlerne.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0139.png
Grøn skattereform
Side 139
Bilag
7
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 140
7.1 Kommissorium for grøn skattereform
I dette kapitel gengives kommissoriet og tillægskommissorium.
Formål og baggrund
Af aftale om Grøn skattereform indgået mellem regeringen (Socialdemokratiet),
Venstre, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti d.
8. december 2020 fremgår det, at en CO
2
e-afgift bør være et afgørende instrument
til at indfri 70 pct.-målsætningen under hensyntagen til klimalovens guidende prin-
cipper, herunder til bæredygtig erhvervsudvikling og dansk konkurrencekraft, sunde
offentlige finanser og beskæftigelse, et stærkt velfærdssamfund, sammenhængs-
kraften og social balance og dermed reelle CO
2
e-reduktioner (minimere CO
2
e-læ-
kage) og uden samlet tab af arbejdspladser til udlandet.
På kort sigt er det muligt at foretage de første og væsentlige skridt i retning af en
mere ensartet CO
2
-afgift. På en række områder vil det dog kræve et udviklingsar-
bejde at finde egnede afgiftsmodeller, ligesom de EU-retlige, administrative og im-
plementeringsmæssige forhold skal undersøges.
Regeringen og aftalepartierne er derfor enige om at gennemføre den grønne skatte-
reform i to faser. Første fase vil fokusere på justeringer inden for det eksisterende
afgiftssystem samt udvidelser til veldefinerede områder. Anden fase skal fastlægge
rammerne for en ensartet CO
2
e-afgift.
Det er aftaleparternes ambition, at Danmark i 2030 skal have en ensartet CO
2
e-af-
gift under hensyntagen til lækageeffekter mv.
Afgiftsstruktur
En ensartet CO
2
e-afgift på alle udledninger er den mest omkostningseffektive måde
at sikre indfrielse af 70 pct.-målsætningen, idet den fastsætter en ensartet pris på
udledningen af drivhusgasækvivalenter, hvormed reduktionerne på tværs af sekto-
rer sker, hvor de er billigst.
Danske CO
2
-udledninger fra fossile brændsler beskattes i dag med en kombination
af klima- og energiafgifter. Derudover er dele af industrien samt større energi- og
forbrændingsanlæg omfattet af EU’s kvotesystem. Afgiftssystemet har blandt andet
til formål at tilgodese virksomheder i konkurrence med udenlandske virksomheder.
De konkurrenceudsatte erhverv (fx mineralogiske processer mv., elproduktion og
landbrug) betaler derfor de laveste energiafgifter eller er helt fritaget fra at betale
energiafgifter. Omvendt er andre erhverv og danske husholdninger højere beskattet,
fx i forbindelse med opvarmning og deres forbrug af benzin og diesel.
Det nuværende afgiftssystem er derudover kendetegnet ved, at afgiftsniveauet vari-
erer markant afhængig af anvendelsen af fossile brændsler.
Med det nuværende afgiftssystem betaler virksomheder fx en langt højere afgift for
at opvarme deres bygninger end for at producere deres varer. Afgifterne på rum-
varme til opvarmning af bygninger udgør ca. 1.300 kr. pr. ton CO
2
, mens afgifterne
på industrielle processer i produktionen udgør ca. 0-250 kr. pr. ton CO
2
. Tilsvarende
varierer tilskud pr. ton CO
2
betydeligt på tværs af områder.
Samlet set er der høje afgifter på CO
2
-udledning fra fossile brændsler brugt til trans-
port og til almindelig opvarmning i huse mv. Mineralogiske processer (cementpro-
duktion mv.) og fossile brændsler til elproduktion er i det nuværende afgiftssystem
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 141
reelt afgiftsfritaget, men dog kvoteomfattet, ligesom ikke-energirelaterede udlednin-
ger fra landbruget, som fx metan fra kvæg eller lattergas fra gødningsanvendelse,
også er afgiftsfritaget.
Landbrugets ikke-energirelaterede udledninger af metan fra husdyr, lattergas fra
gødningsanvendelse og kulstofbinding på landbrugsjorderne, skal dog ses i sam-
menhæng med øvrige regulerede næringsstofudledninger. Dog foreligger der på nu-
værende tidspunkt ikke et tilstrækkeligt grundlag for at afgiftsbelægge CO
2
e fra alle
landbrugets ikke-energirelaterede udledninger.
Således vil en omlægning af afgiftssystemet, herunder en omlægning fra beskatning
af energi til CO
2
, indebære en større omlægning, der skal ses i samspil med natio-
nale tilskudsordninger, EU’s Energibeskatningsdirektiv, EU’s kvotehandelsdirektiv og
statsstøttereglerne, samt kommende
forslag til revision af EU’s klima-
og energilov-
givning, herunder Energibeskatningsdirektiv og
EU’s kvotehandelsdirektiv,
der ven-
tes fremlagt medio 2021. Det ventes blandt andet, at EU-Kommissionen vil foreslå
at styrke kvotehandelssystemet samt modeller for udvidelse af kvotehandel til yderli-
gere sektorer, herunder vejtransport og individuel opvarmning af bygninger.
Ekspertgruppens opgaver
Ekspertgruppen får til opgave at udarbejde modeller til en ensartet CO
2
e-regulering,
herunder udformning af en mere ensartet CO
2
e-afgift. Der skal leveres en samlet
analyse i form af delafrapporteringer, der vurderer konsekvenserne ved forskellige
modeller for en mere ensartet CO
2
e-afgift. Den optimale afgiftsstruktur skal dermed
belyses i forhold til 70 pct.-målsætningen, og eventuelle afledte forhold, herunder
anden regulering af øvrige eksternaliteter, administrative forhold og barrierer for na-
tional regulering, skal fremgå eksplicit.
Ekspertgruppen skal udarbejde forskellige scenarier, der bidrager væsentligt til 70
pct.-målsætningen i 2030.
Ekspertgruppen skal desuden tage stilling til, hvordan klimalovens guidende princip-
per operationaliseres. Ekspertgruppen skal i sammenhæng hermed præsentere for-
skellige scenarier, som vægter hensynene forskelligt (fx vægter lækage højt eller
lavt). Udgangspunktet for alle scenarierne bør være, at de leverer den samfunds-
økonomiske billigste løsning. I det omfang det hensyn fraviges, skal det begrundes
hvorfor.
Ekspertgruppen skal sigte mod scenarier, der samlet set er provenuneutrale og un-
derstøtter BNP og arbejdsudbud på en socialt balanceret måde. Forslagene behø-
ver dog ikke at være provenuneutrale år-for-år. Ekspertgruppen skal desuden inklu-
dere et forslag, hvor skatter og afgifter samlet set ikke stiger.
Ud over endemålet skal der laves forskellige indfasningsscenarier, herunder følsom-
hedsscenarier henset til usikkerhed forbundet med fremskrivningerne. Der skal ta-
ges hensyn til usikkerhed i indfasningsscenarierne. Disse scenarier skal bl.a. ses i
sammenhæng med indfrielse af 2025-målet.
Hvert scenarie skal belyse følgende:
Samfundsøkonomi: De samlede samfundsøkonomiske konsekvenser målt ved
forvridningstab både opgjort i total samt som andel af CO
2
e-reduktion (skygge-
pris).
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 142
Nationaløkonomiske konsekvenser: Provenu, herunder skattetryk, BNP, arbejds-
udbud, konkurrenceevne og beskæftigelse, belastning af erhverv (inkl. detalje-
rede branchefordelinger) og husholdninger. Disse konsekvenser skal skitseres på
kort sigt (tilpasnings-/transitionsomkostninger) og strukturelt.
Udledning, lækage og miljøpåvirkning: CO
2
e-reduktioner, CO
2
e-lækage, bidrag til
EU’s klimamål samt øvrige miljøpåvirkninger mv. (eksternaliteter), såfremt det
vurderes relevant.
Social balance: Fordelingseffekter, GINI, regionsforskelle mm.
Derudover skal der i arbejdet tages hensyn til, at den teknologiske udvikling er usik-
ker, og at denne usikkerhed har konsekvenser for de samfundsøkonomiske omkost-
ninger ved indfrielse af 70-pct.-målsætningen. Ekspertgruppen skal derfor se på de
teknologiske forhold og muligheder på tværs af de enkelte brancher, herunder de
aktuelle og fremtidige teknologiske muligheder for omstilling.
Ekspertgruppens arbejde skal indebære, at den foreslåede CO
2
e-regulering bedst
muligt understøtter indførelsen af nye ressourcebesparende teknologier for såvel in-
dustri som landbrug.
Endelig skal ekspertgruppens forslag være implementerbare og tage højde for lov-
givningsmæssige, EU-retlige, systemmæssige og administrative konsekvenser. Der
skal herunder tages hensyn til forslagets overholdelse af energibeskatningsdirekti-
vet, et muligt forslag til nyt energibeskatningsdirektiv, EU's statsstøtteregler og øvrig
relevant international regulering. Det skal ses i lyset af, at udviklingstiden og imple-
menteringstiden for tiltag på afgiftsområdet, herunder nye afgiftsstrukturer, er bety-
delig.
Arbejdet skal desuden tænkes sammen med de øvrige klimapolitiske tiltag, herun-
der også nuværende tilskudspuljer og aftaleordninger mv., regulering af øvrige miljø-
påvirkninger (eksternaliteter).
Det skal sikres, at omlægning af fase 1, hvor omlægningen af den aftalte forhøjelse i
kr. pr. GJ balanceret efter CO
2
, skal være konsistent med den langsigtede løsning.
Der skal ske en delafrapportering ultimo 2021 med henblik på at kunne indkalde af-
talepartierne til drøftelse ultimo i 2021 på baggrund af rapporten. Endelig afrappor-
tering skal ske i efteråret 2022.
Indhold i første delrapport
Første delrapport skal beskrive den overordnede arkitektur for en ensartet CO
2
e-re-
gulering, herunder lækage, sammenhængen med 70 pct.-målet og kvotesystemet
(nuværende og kommende) og tilskudsordninger, der kan danne udgangspunkt for
arbejdet frem mod de konkrete modeller, der skal indgå i den endelige afrapporte-
ring. Såfremt det er muligt, kan den første rapport også indeholde modeller med ni-
veau for ensartet CO
2
e-afgift i 2030.
Som et skridt på vejen mod den endelige arkitektur for en mere ensartet CO
2
e-regu-
lering, skal første delrapport skitsere en model for omlægning af energiafgifterne til
en mere direkte afgift på CO
2
e-udledning.
Med første fase af en grøn skattereform er regeringen og aftalepartierne enige om
at forhøje energiafgiften på fossile brændsler for erhverv med 6 kr. pr. GJ. Dette ele-
ment forventes at medføre reduktioner i de klimabelastende udledninger på ca. 0,5
mio. ton CO
2
e frem mod 2025.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 143
Samtidigt skal ekspertgruppen arbejde mod at udvide afgiftsgrundlaget til områder,
der er relativt veldefinerede, bl.a. CO
2
-udledninger fra olie- og gasindvinding og olie-
raffinering, CO
2
-udledninger i forbindelse med mineralogiske processer mv., fossile
brændsler til elproduktion samt evt. øvrige CO
2
-afgiftsfritagelser, som ekspertgrup-
pen finder relevante at involvere i første fase.
Ved omlægning fra energiafgifter til CO
2
-afgift skal der bl.a. tages højde for det fos-
sile indhold (i form af plastik mm.) i affaldsmængderne ved affaldsafbrænding til
fjernvarme, samt hvordan kul kan udfases i fjernvarmen. Endvidere skal betydningen
af loftet over fjernvarmeprisen, fx vedrørende overskudsvarme fra overskudsvarme-
leverandører, samt rumvarmeafgift på individuel og kollektiv rumvarme belyses.
Ekspertgruppen skal pege på hensigtsmæssige kompensations- og tilbageførings-
mekanismer. Kompensationsmekanismerne kan fx være i form af bundfradrag, til-
skud, differentierede satser og/eller forsinket indfasning af afgifter samt mere gene-
relle kompensationstiltag.
Ekspertgruppen bør også vurdere samspillet mellem det udvidede afgiftsgrundlag,
nationale tilskudsordninger og det europæiske kvotesystem med henblik på at sikre
en ensartet CO
2
e-regulering. Særligt hvorvidt det vil være hensigtsmæssigt at give
fradrag i CO
2
e-afgiften for kvotebetalinger skal også belyses. Desuden kan der til
sammenligning ses på CO
2
-beskatning i andre relevante lande.
Indhold i endelige afrapportering
Med anden delrapport skal ekspertgruppen belyse modeller for en mere ensartet
CO
2
e-regulering af alle omfattede udledninger. Herunder forskellige afgiftsniveauer
og indfasningsprofiler frem mod 2030 samt de økonomiske og praktiske konsekven-
ser heraf.
Anden delrapport skal desuden indeholde en vurdering af fordele og ulemper ved
hhv.
en reguleringsløsning for landbrugssektoren, en tilskudsløsning inden for EU’s
landbrugsstøtte og en CO
2
e-afgift for denne sektor eller en kombination af disse,
samt mulige tiltag for omkostningseffektiv regulering af landbruget, som adresserer
CO
2
e-udledninger og øvrige eksternaliteter, herunder fx miljø og sundhed. Bedrifts-
regnskaber er en forudsætning for CO
2
e-afgifter på landbruget. Det er lagt til grund,
at arbejdet hermed foregår i særskilt regi. Desuden skal der indgå en vurdering af
fordele og ulemper ved forskellige løsninger for udledninger fra landbrugsjorde og
andre udledninger fra LULUCF, som ekspertgruppen finder relevante at belyse. Der
skal inddrages hensyn til kommende EU-lovgivning på området, herunder en poten-
tiel ny tilgang til regulering af landbrugets klimapåvirkning gennem revision af byrde-
fordelingaftalen og LULUCF-forordningen
i EU og særskilt landbrugssøjle i EU’s kvo-
tesystem.
Endelig skal ekspertgruppen komme med forslag til mulige måder at konstruere
kompensationsmekanismer, herunder blandt andet bundfradrag, tilskudsordninger,
differentierede satser, forsinket indfasning og sammenhæng til eksisterende til-
skudspuljer, generelle tiltag og andre mulige mekanismer, herunder europæisk re-
gulering og gennem kvotehandelssystemet. Kompensationsmekanismerne bør des-
uden ses i lyset af bl.a. lækage, virksomhedernes konkurrenceevne og beskæfti-
gelse. Herunder bør den store variation i erhvervsbelastning både mellem og inden
for sektorer tænkes ind. Forslag til kompensationsmekanismer skal afvejes i forhold
til øvrige effekter heraf.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 144
I arbejdet kan hele skatte-, afgifts- og tilskudssystemet inddrages, herunder også
fradrag, undtagelser, kompensationstiltag og tilskudsordninger, både som bidrag til
klimamålsætningerne, finansieringselement eller til at imødegå andre utilsigtede virk-
ninger af reformen, fx fordelingshensyn.
Ekspertgruppens organisering
Kommissionen vil bestå af en ekstern formand og derudover fem eksterne medlem-
mer.
Desuden vil afdelingschefer fra hhv. Skatteministeriet, Finansministeriet, Klima-,
Energi-, Forsyningsministeriet, Erhvervsministeriet samt Fødevareministeriet deltage
i drøftelserne. Afdelingschefer fra øvrige ministerier inddrages efter behov.
Ekspertgruppen vil få stillet et uafhængigt sekretariat til rådighed bestående af em-
bedsmænd fra de involverede ministerier, og hvor formandskabet varetages i fælles-
skab af Skatteministeriet og Finansministeriet.
Derudover etableres der en følgegruppe til ekspertgruppen, bestående af Dansk In-
dustri, Dansk Erhverv, Dansk Energi, Landbrug & Fødevarer, FH Fagbevægelsens
Hovedorganisation, Kraka, Concito, Rådet for Grøn Omstilling, Klimarådet og Det
Miljøøkonomiske Råd. Følgegruppen kan fungere som nyttig vidensbank for kom-
missionen. På denne måde vil følgegruppen kunne bidrage med aktuel og relevant
viden og sparring til ekspertgruppens arbejde om bl.a. den teknologiske udvikling,
incitamenter og økonomiske forhold. Ekspertgruppen kan derudover benytte sig af
eksterne eksperter, herunder ved bestilling af eksterne analyser.
Tillægskommissorium
I tillæg til ekspertgruppens oprindelige kommissorium fremgår det af regerings-
grundlaget, at
”Klimaafgiften skal sikre implementering af udviklingssporet og opfyl-
delse af det bindende reduktionsmål for land- og skovbrugssektoren på 55-65 pct. i
2030 i forhold til 1990. Regeringen vil bede ekspertudvalget fremlægge forskellige
scenarier for at nå dette mål på linje med de anbefalinger udvalget fremlagde i for-
bindelse med CO2e-afgiften på industri, herunder hensyntagen til at modvirke ud-
flytning af produktion, inddrage internationale erfaringer og muligheden for at lægge
CO2e-afgift på slutforbruget
som et muligt virkemiddel.”
7.2 Øvrige målsætninger på arealanvendelse
Der er en række politiske ambitioner og målsætninger for Danmarks arealer. I rege-
ringsgrundlaget fremgår bl.a. en ambition om at rejse 250.000 hektar skov samt at
gennemføre 15 naturnationalparker,
jf. tabel 7.1
.
Derudover er der i forbindelse med en række politiske aftaler indgået aftaler om bl.a.
en ambition om udtagning af 100.000 hektar kulstofrig landbrugsjorde, en fordobling
af det økologiske areal og en ambition om firedobling af vedvarende energi på land.
I EU-regi
skal Danmark bidrage til EU’s målsætning om 30 pct. beskyttet natur,
hvoraf 10 pct. er strengt beskyttet.
41
Målet er ikke byrdefordelt, og der er endnu
ikke taget stilling til, hvordan Danmarks bidrag konkret skal udmøntes.
41
Dvs. de naturlige processer i det væsentlige får lov til at være uforstyrrede for at respektere de økologiske vilkår i
området. Nærmere definition afventer initiativ fra EU-Kommissionen (forventet i foråret 2024).
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0145.png
Grøn skattereform
Side 145
Der er således samlet set politiske ambitioner på ca. 646.600 hektar, svarende til
15 pct. af det danske areal i dag. Hertil kommer de politiske ambitioner og aftaler,
hvor det endnu ikke er muligt at fastsætte konkrete hektar-skøn. Det gælder fx en
kommende lov om natur og biodiversitet.
Tabel 7.1. Ambitioner og politiske målsætninger for Danmarks areal
Politisk målsætning/ambition
Ophav
Klimaeffekt
Det er for nuværende ikke
muligt at estimere
klimaeffekten ved omlægning
til økologi i
Klimastatus og -
fremskrivning
.
Skovrejsning er et relativt
langsigtet omstillingselement.
Skovrejsning frem i mod
2030 vil i højere grad bidrage
til klimamålsætninger for
perioden 2040 til 2050 end
for 70 pct.-målet.
Ved vådlægning reduceres
CO
2
e-udledningen fra
dyrkede og drænede
kulstofrige landbrugsjorde
markant. Udledningen
reduceres også ved
ekstensivering, omend i
mindre.
Klimaeffekten sker ved en
fortrængning af fossil energi.
Det er for nuværende ikke
muligt at estimere
klimaeffekten ved
implementering af loven.
Ingen direkte klimaeffekt.
Den indirekte klimaeffekt vil
bl.a. afhænge af graden af
skovrydning, efterfølgende
tilvækst i træbiomasse, samt
arealanvendelse før og efter
udlægning.
Ingen direkte klimaeffekt.
Antal hektar
Fordobling af det økologiske
areal
1)
Landbrugsaftalen 2021
200.000
250.000 hektar skovrejsning
2)
Regeringsgrundlag 2022
250.000
Udtag af kulstofrige
landbrugsjorde inkl.
randareal, herunder
ekstensivering af 38.000
hektar
3)
Landbrugsaftalen 2021
100.000
Sikre rammevilkår der
muliggør firedobling af VE på
land
4)
Samlet lov om natur og
biodiversitet
Klimaaftale om grøn strøm og
varme 2022
36.600
Regeringsgrundlag 2022
Bidrag til EU-målsætning
-
Gennemførsel af minimum 15
naturnationalparker
Regeringsgrundlag 2022
-
Udpegning af op til tre nye
nationalparker
Regeringsgrundlag 2022
Anm.: 1) Udmeldt i regeringsgrundlag 2019. Antal hektar sammenlignet med tal for det økologiske areal i 2018, da dette var seneste tal. 2) Udmeldt i regeringsgrundlag
2022. Antal hektar er regnet som skovrejsning ud over den forventede skovrejsning med
Klimastatus- og fremskrivning 2022
på ca. 20.000 hektar i perioden 2025-
2030. 3) Udmeldt med landbrugsaftalen, 2021. 4) Udmeldt med Klimaaftale om grøn strøm og varme, 2022. Antal hektar er regnet ved at sammenligne med VE-
arealet i 2021. Der er antaget en fordobling af vindmøllearealet og en tidobling af solcellearealet.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0146.png
Grøn skattereform
Side 146
7.3 Uddybning af udledninger fra land- og skov-
brugssektoren
Udledninger fra animalsk produktion
Der forventes i 2030 at være udledninger af drivhusgasser fra animalsk produktion
på samlet set 6,5 mio. ton CO
2
e,
jf. tabel 7.2
.
Langt de fleste CO
2
e-udledninger fra animalsk produktion kommer fra kvæg og
grise, som står for 6,1 mio. ton i 2030 svarende til ca. 95 pct. af de samlede udled-
ninger fra husdyr. Heraf stammer 4,5 mio. ton CO
2
e fra kvæg og 1,6 mio. ton CO
2
e
fra grise.
Udledningerne fra husdyr kommer fra to udledningskilder: 1) fordøjelse (metan/CH
4
)
og 2) gødningshåndtering i stald og på lager (metan og lattergas/N
2
O), dvs. udled-
ninger fra gødningshåndtering i stalde, og når gødningen opbevares i fx gylletanke.
Tabel 7.2. Udledninger fra animalsk produktion
Fordøjel-se
(CH
4
)
Gødningshåndtering
i stald, lager og
mark
(CH
4
og N
2
O)
Mio. ton CO
2
e i 2030
Udledninger i
alt
Andel af land-
og
skovbrugets
udledninger
Pct.
Malkekøer
Øvrigt kvæg
Grise
Slagtekyllinger
og høns
Andre husdyr
Indirekte
udledninger
Afgræsning
I alt
I alt kvæg og
grise
2,4
1,0
0,4
0,0*
0,2
-
-
3,9
3,7
0,7
0,5
1,3
0,0*
0,0
0,1
0,0
2,6
2,4
3,1
1,5
1,6
0,0*
0,2
0,1
0,0
6,5
6,1
24,7
11,7
13,0
0,2
1,7
0,7
0,2
52,3
49,4
Anm.: I alt stemmer ikke pga. afrundinger. Andre husdyr dækker over fasaner, ænder, mink, får, geder, heste, hjorte,
lam og strudse. Indirekte udledninger er samlet for alle husdyr og dækker over ammoniak- og NOx- udledninger, der
omdannes til lattergas i atmosfæren i forbindelse med gødningshåndteringen. 0,00* betyder ikke, at der ikke er
udledninger. Det er blot mindre end 2. decimal.
Kilde: Klimastatus og -fremskrivning 2023 inkl.partiel korrektion for det nye kort over kulstofrige landbrugsjorde og
egne beregninger.
Ifølge
Klimastatus og -fremskrivning
2023 forventes der i 2030 at være udledninger
på ca. 4,5 mio. ton CO
2
e fra kvæg (opdelt i malkekvæg og øvrigt kvæg)
, jf. tabel
7.3
. Størstedelen af udledningerne fra malkekvæg og øvrigt kvæg udgøres af metan
fra fordøjelse.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0147.png
Grøn skattereform
Side 147
Boks 7.1.
Nettoudledninger fra kvægs fordøjelse
Fordøjelsen fra kvæg udgør 70 pct. af koens samlede udledninger.
Koen spiser kulstof i form af græs og fibre. Foderet (græs og fibre) drøvtygges i koens fire maver:
vommen, netmaven, bladmaven og løben. I koens vom sker en gæringsproces, der først omdanner
fiber til brint. Brinten bliver af mikroorganismer i vommen omdannet til metan. Metanen udledes pri-
mært via koens åndedræt og bøvser. Den resterende mængde metan udledes, når foderet har væ-
ret igennem alle fire maver og udskilles som gødning.
Metan, som koen udleder, har en omregningsfaktor på CO
2
e på 28 i forhold til kulstoffet, som koen
har spist. Metanen, som koen udleder, har derfor en faktor 28 højere påvirkning på klimaet pr. ud-
ledte ton end det kulstof, som indgår i koens foder.
Tabel 7.3. Udledninger fra malkekvæg og øvrigt kvæg i 2030
Metan (CH
4
)
Lattergas
(N
2
O)
Mio. ton CO
2
e i 2030
I alt CO
2
e
Antal dyr
Mio. stk. i 2030
Malkekvæg
Fordøjelse
Gødningshånd
tering
Øvrigt kvæg
(fx ammekøer
og slagtekalve)
Fordøjelse
Gødningshånd
tering
I alt
3,0
2,4
0,6
0,1
-
0,1
3,1
2,4
0,7
0,5
-
-
1,4
1,0
0,4
4,4
0,1
-
0,1
0,2
1,5
1,0
0,5
4,5
1,0
-
-
Anm.: I alt stemmer ikke pga. afrundinger
Kilde: Klimastatus- og fremskrivning 2023
Der forventes i 2030 at være udledninger på ca. 1,6 mio. ton CO
2
e fra grise. Grise-
bestanden forventes i
Klimastatus og -fremskrivning 2023
at bestå af ca. 0,9 mio.
årssøer og ca. 32,9 mio. smågrise, hvoraf ca. 19,3 mio. bliver til slagtegrise inden
for det samme år
, jf. tabel 7.4
. Ca. 13,6 mio. grise eksporteres, hvorefter udlednin-
gerne ikke indgår i opgørelsen. Størstedelen af udledningerne fra grise kan henføres
til udledninger fra gødningshåndtering i stald og på lager.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0148.png
Grøn skattereform
Side 148
Tabel 7.4. Udledninger fra grise i 2030
Metan (CH
4
)
Lattergas
(N
2
O)
Mio. ton CO
2
e i 2030
I alt CO
2
e
Antal dyr
Mio. stk. i 2030
Smågrise
Fordøjelse
Gødningshånd
tering
Slagtegrise
Fordøjelse
Gødningshånd
tering
Årssøer
Fordøjelse
Gødningshånd
tering
I alt
0,2
0,1
0,1
0,9
0,2
0,7
0,4
0,1
0,3
1,5
0,0
-
0,0*
0,1
-
0,1
0,0*
-
0,0
0,2
0,2
0,1
0,2
1,0
0,2
0,8
0,4
0,1
0,3
1,6
32,9
-
-
19,3
-
-
0,9
-
-
Anm.: I alt stemmer ikke pga. afrundinger. 0,0 betyder, at der stadig er udledninger. Det ses bare ikke på 1. decimal.
Kilde: Klimastatus- og fremskrivning 2023
Der skønnes i 2030 at være udledninger på ca. 0,3 mio. ton CO
2
e fra øvrige husdyr,
jf. tabel 7.5
. Bestanden af øvrige dyr forventes at bestå af ca. 155 mio. dyr, heraf
ca. 134 mio. slagtekyllinger.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0149.png
Grøn skattereform
Side 149
Tabel 7.5. Øvrige husdyr i 2030
Metan (CH
4
)
Lattergas
(N
2
O)
Mio. ton CO
2
e i 2030
I alt CO
2
e
Antal dyr
Mio. stk. i 2030
Høns
Slagtekyllinger
Fasaner
(kyllinger)
Fasaner (høns)
Ænder, gæs
og kalkuner
Mink
Får
Geder
Heste
Hjort
Lam
Strudse
I alt
0,002
0,002
0,002
0,002
0,002
-
0,03
0,002
0,12
0,002
0,01
0,002
0,02
0,03
0,002
0,002
0,002
0
0,01
0,002
0,05
0,01
0,002
0,002
0,02
0,03
0,00
0,00
0,00
9,8
133,6
1,0
0,1
0,6
0,2
0,04
0,00
0,17
0,01
0,01
0,00
0,1
0,0
0,2
0,0
0,1
0,0
0,2
0,1
0,3
145,7
Anm.: I alt stemmer ikke pga. afrundinger. Det bemærkes, at der i
Klimastatus- og fremskrivning
ikke rapporteres
udledninger fra øvrige husdyr på ovenstående detaljeringsniveau. Der er derfor anvendt data fra DCE 2021, hvilket
giver en afvigelse på 0,1 mio. ton CO
2
e i forhold til udledningerne fremskrevet i
Klimastatus- og fremskrivning 2023.
0,0 betyder, at der stadig er udledninger. Det ses bare ikke på 1. decimal.
Kilde: Indberetning fra DCE 2021 og egne beregninger.
Udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde
Kulstofrige landbrugsjorde har i forhold til andre typer landbrugsjord et højt indhold
af organisk materiale (over 6 pct. kulstof), som udleder CO
2
e.
42
Udledningerne fra
jorderne kan reduceres ved, at jorderne tages ud af drift og vådlægges. Vådlægning
indebærer, at den naturlige vandstand genskabes. Det betyder, at der ved vådlæg-
ning kan være perioder, hvor jorden ikke ligger under vand.
De kulstofrige landbrugsjorde skønnes at udgøre ca. 75.000 hektar i 2030 og skøn-
nes at udlede ca. 2,2 mio. ton CO
2
i 2030.
43
De kulstofrige landbrugsjorde forventes
at udgøre omkring 3 pct. af det samlede landbrugsareal i 2030.
De 75.000 hektar kulstofrige landbrugsjorde er i emissionsopgørelsen opdelt i fire
typer med forskellige emissionsfaktorer. De fire typer er dyrket jord og permanent
græs med kulstofindhold på hhv. 6-12 pct. og større end 12 pct.,
jf. tabel 7.6
. Ud-
42
Kulstofrige landbrugsjorde opstår ved, at organisk materiale lejres i jorden tæt på overfladen på grund af høj vand-
stand. Således er mange kulstofrige landbrugsjorde oprindeligt dannet i naturlige vådområder som moser og våde
enge. Når jorderne drænes for at dyrke disse, iltes jorderne, og kulstoffet rådner og gasses af til atmosfæren, pri-
mært som kuldioxid (CO
2
). Hvis kulstofindholdet er under 6 pct., karakteriseres jorden ikke som kulstofrig.
Baseret på DCE fagligt notat nr. 2024 60 (Gyldenkærne et al 2024) opdatering af opdateret kort over kulstofrige
landbrugsjorde fra AU (Beucher et al 2023)
43
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0150.png
Grøn skattereform
Side 150
ledningerne fra kulstofrige landbrugsjorde reduceres, hvis jorde udtages fra dyrk-
ning til permanent græs
, jf. tabel 7.6
. Den største reduktion opnås dog ved, at area-
lerne vådlægges og overgår til arealklassen vådområder.
Efter vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde er der fortsat en begrænset udled-
ning, som kommer fra en mindre stigning i udledning af metan. Hvis alle kulstofrige
landbrugsjorde vådlægges, skønnes der at være udledninger af metan på 0,4 mio.
ton CO
2
e i 2030.
Der pågår forskning med det formål at opdatere emissionsfaktoren fra kulstofrige
landbrugsjorde, herunder forholdet mellem jordens kulstofindhold, vandstand og ud-
ledninger. Denne forskning kan give anledning til at revidere den nuværende anta-
gelse om, at jorde med 6-12 pct. kulstof har en emission svarende til halvdelen af
jorderne med >12 pct. kulstof. Det forventes, at resultaterne af forskningsprojektet
indarbejdes i Klimastatus og -fremskrivning for 2025.
Tabel 7.6. Udledninger og hektar kulstofrige landbrugsjorde
Areal
Arealklasser
opdelt på pct.
kulstofindhold
Dyrket jord
(landbrugsjord), 6-
12 pct.
Dyrket jord
(landbrugsjord),
Større end 12 pct.
Permanente
græsarealer, 6-12
pct.
Permanente
græsarealer,
større end 12 pct.
I alt
- heraf kulstofpulje
- heraf dyrkning
Udledning pr.
hektar
Ton CO
2
e pr. hektar,
2030
I alt
1.000 hektar, 2030
Mio. ton CO
2
e i 2030
16,7
25,2
0,4
7,5
50,3
0,4
29,1
18,7
0,5
21,7
75,0
37,4
28,7
1)
25,9
1)
2,8
1)
0,8
2,2
1,9
0,2
Anm.: I alt stemmer ikke pga. afrundinger. 1) Gennemsnit over alle kulstofrige landbrugsjorde
Kilde: DCE fagligt notat nr. 2024 60 baseret på . korrektion som følge af nyt kort for kulstofrige landbrugsjorde
(Tørv2022)
Udledninger fra udbragt gødning og landbrugskalk
Udledninger fra udbragt gødning på mark og landbrugskalk kan overordnet
klassificeres i lattergas- eller CO
2
-udledninger og opgøres,
jf. IPCC’s retningslinjer,
i
landbrugssektoren,
jf. tabel 7.7
. Lattergasudledningerne kommer fra kvælstof i gød-
ningen udbragt på marker. CO
2
kommer fra landbrugskalk, der udbringes som led i
markdriften. Tilførsel af kvælstof og kalk er nødvendig for at give næringsstoffer til
landbrugsjorden for at opretholde planteproduktionen. Udledninger fra udbragt gød-
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0151.png
Grøn skattereform
Side 151
ning og kalkning er således de primære udledningskilder forbundet med plantepro-
duktion. Urea er en kulstofholdig gødning, der udbringes på marken, den udgør en
meget begrænset mængde af det samlede gødningsforbrug.
Tabel 7.7. Udledninger fra udbragt gødning og landbrugskalk
Sektor
Aktivitet
Udledningskilde
Lattergas (N
2
O)
Kuldioxid (CO
2
)
I alt (CO
2
e)
Mio. ton CO
2
e i 2030
Landbrug
Udbragt
gødning
Udbragt
landbrugsk
alk
1
Anden
gødning
Kunstgødning
Organisk gødning
Kalkning
Urea
I alt
1,7
0,9
0,8
-
0,2
0,9
0,8
0,2
0,0
0,2
0,0
1,9
Anm.: I alt stemmer ikke pga. afrundinger
1) Kalkning er ikke omfattet af den nuværende kvælstofregulering.
Kilde: Klimastatus- og fremskrivning 2023 baseret på emissionsopgørelsen.
Udledninger fra markdrift
Udledninger fra markdrift kan overordnet klassificeres i CO
2
e-udledninger/optag,
som skyldes ændringer i jordens kulstofbalance og lattergas udledninger fra mar-
kerne.
De største udledningskilder for markdrift i 2030 er nedbrydning af planterester samt
optag fra kulstofbinding i mineraljorde, der opgøres under hhv. landbrug og LU-
LUCF. De to effekter er gensidige afhængige. Afgrøder giver i første omgang anled-
ning til kulstofopbygning, men når der efterlades planterester på marken frigives der
lattergas. Nettoeffekten for drivhusgasudledningerne fra markdrift afhænger derfor
af forholdet mellem lattergasudledninger og kulstofoptag, hvilket bl.a. afhænger af
afgrødevalg, jordtype og kvalitet.
Når afgrøderne dør og nedbrydes på marken, frigives lattergasudledninger, som
opgøres under landbrugssektoren (nedbrydning af planterester). Dernæst frigøres
nogle lattergasudledninger fra den omsætning af biomasse, der sker i jorden, som
også opgøres under landbrugsopgørelsen (mineralisering).
CO
2
e-udledninger/optag i jordens kulstofbalance opgøres under LULUCF-sektoren,
jf. IPCC’s retningslinjer
. LULUCF-sektoren er en samlebetegnelse for arealanven-
delse og dækker både udledninger og optag fra landbrugets arealanvendelse og fra
skovsektoren.
Udledninger og optag af kulstof i mineraljord afhænger af samspillet mellem
tilførslen af organisk materiale (plantemateriale og gødning) og nedbrydningen af
organisk materiale. Nedbrydningen afhænger af årlige temperaturudsving. Øgede
temperaturer vil alt andet lige medføre en større nedbrydning af det eksisterende or-
ganiske materiale i mineraljord og derfor resultere i nettoudledning. Omvendt vil et
køligere år medføre en lavere nedbrydning af jordens organiske materiale og der-
med øge kulstofbindingen og nettooptaget. Varierende vejrforhold bidrager dermed
til den samlede usikkerhed forbundet med fremskrivning af kulstofpuljeændringerne i
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0152.png
Grøn skattereform
Side 152
mineraljord. Denne variation kan resultere i både negative og positive udledninger.
Siden 1990 har især udbytter og temperaturen varieret.
CO
2
-effekten af tilførsel af biomasse er dog i høj grad betinget af jordens kulstofind-
hold og dyrkningshistorik. Øget tilførsel af organisk materiale til mineraljorde, som fx
gennem et øget plantedække som følge af et alternativt sædskifte eller anvendelse
af efterafgrøder, kan bidrage til at der over en lang periode bindes mere kulstof i jor-
den indtil jorden når et nyt ligevægtspunkt. I det nye ligevægtspunkt vil den øgede
tilførsel af organisk materiale modsvares af en øget nedbrydning af
organisk materiale, hvorfor der ikke længere vil være et CO
2
e-optag af at opretholde
samme nye plantedække. Det vil til gengæld være nødvendigt at opretholde tilførs-
len af organisk materiale (plantedækket) for at undgå at kulstofpuljen i jorden vil gå
tilbage mod et lavere ligevægtspunkt, hvilket vil lede til udledninger af CO
2
e.
Udledninger fra indirekte lattergas udgøres af atmosfærisk deposition og N-udvask-
ning og -afstrømning. Udledningerne er en afledt effekt tilførsel af kvælstof til marken
gennem gødning, afgrøderester, mineralisering mv.
Tabel 7.8. Udledninger fra markdrift
Sektor
Udledningskilde
Metan (CH
4
)
Lattergas (N
2
O)
Kuldioxid
(CO
2
)
I alt (CO
2
e)
Mio. ton CO
2
e i 2030
Afgrøderester
Atmosfærisk deposition
Landbrugss
ektoren
N-udvaskning og -afstrømning
0,9
0,2
0,4
0,9
Afbrænding af biomasse
Mineralisering af den organiske
kvælstofpulje
LULUCF-
sektoren
Mineraljord på blivende
landbrugsjord
1
Mineraljord på nydyrket mark
Levende biomasse på blivende dyrket
mark
Levende biomasse på nydyrket mark
(afskovning)
Dødt ved som følge af afskovning
Mineraljord på nydyrket græsareal
Levende biomasse på blivende
græsareal
Levende biomasse på nydyrket
græsareal
Dødt organisk materiale på nydyrket
græsareal
Afskovning til landbrugsjord
Afskovning til græsareal
0,0
0,0
-0,3
0,0
0,2
-0,0
0,0
-0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
-0,3
0,0
0,2
-0,0
0,0
-0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0153.png
Grøn skattereform
Side 153
I alt
0,0
1,5
-0,0
1,5
Anm.: I alt stemmer ikke pga. afrundinger. 0,0 betyder, at der stadig er
udledninger. Det ses bare ikke på 1. decimal. ”-” betyder, at der optages CO
2
.
1) Landbrugsbrugsjord dækker over dyrket mark og permanente græsarealer.
Kilde: Klimastatus- og fremskrivning 2023 baseret på emissionsopgørelsen.
Udledninger og optag fra skov mv. og øvrig arealanvendelse
Optag og udledninger fra skov opgøres fra forskellige kilder, herunder den levende
biomasse, (dvs. selve træerne samt rødderne), skovbunden samt dødt ved (grene
mv.) og selve jorden. Hertil kommer lagring i og udledninger fra høstede træproduk-
ter. Optag og udledninger fra skov opgøres i LULUCF-sektoren og udregnes som
ændringer i kulstofpuljer mellem to perioder. Hvis den samlede mængde dødt ved fx
øges mellem to perioder som følge af en øget tilvækst i skoven, og denne tilvækst er
større end den løbende nedbrydning af dødt ved, vil der opgøres et netto-optag.
CO
2
-optaget fra skov og høstede træprodukter skønnes ifølge Institut for Geoviden-
skab og Naturforvaltning med nuværende vedtaget politik at aftage markant frem
mod 2025, hvorefter CO
2
-optaget øges en smule 2030 og 2040. Fra 2025 til 2040
skønnes det årlige CO
2
-optag i skovsektoren således reduceret med ca. 2,8 mio.
ton CO
2
set i forhold til CO
2
-optaget i år 2021,
jf. tabel 7.9
, selvom skovarealet sam-
tidig skønnes øget frem mod 2030. Udviklingen skyldes en forventning om øgede
tynding og fældning
i IGN’s skovfremskrivning
baseret på den aktuelle aldersstruktur
i skovene. Det gennemsnitlige årlige optag var i perioden 1990-2020 ca. 2 mio. ton
CO
2
Ved hugst registreres alt det CO
2
, der tidligere har været bundet i træerne som en
udledning. Dog vil den del af hugsten, hvor kulstoffet i stedet bindes i træprodukter,
overgå til en pulje for høstede træprodukter (Harvested Wood Products, HWP).
Danmarks årlige tilvækst i HWP-puljen udgøres af den del af den danske hugst, der i
Danmark oparbejdes til savet træ, træplader eller papir. Hvert år afskrives en del af
det bundne kulstof i HWP-puljen
som følge en afskrivningstid fastsat i IPCC’s ret-
ningslinjer. En afskrivning af optag i HWP medfører en udledning.
Samlet set skønnes nettoforøgelsen af den danske HWP-pulje i 2030 at udgøre ca.
0,2 mio. ton CO
2
. I 2021 udgjorde optaget i HWP-puljen ca. 22 pct. af den samlede
registrerede skovhugst samme år, svarende til et nettooptag på ca. 0,1 mio. ton
CO
2
,
jf. tabel 7.9
.
Tabel 7.9 Udledninger og optag fra skov mv. og øvrig arealanvendelse
Mio. ton CO
2
e pr. år
Udledninger og optag fra skov mv.
2021
2025
2030
2035
Levende biomasse
(underjordisk og
overjordisk)
Skovbunden (små
grene, nåle og blade)
Dødt ved (døde
stammer og tykke
grene)
Mineraljorde
Kulstofrige jorde
-2,3
-0,7
0,3
0,1
-0,2
0,1
-0,4
0,1
-0,1
-0,1
0,2
-0,3
-0,1
0,2
-0,1
-0,1
0,2
-0,1
-0,0
0,2
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0154.png
Grøn skattereform
Side 154
Skov i alt
Høstede træprodukter
(HWP)
Skov og HWP i alt
Udledninger fra øvrig arealanvendelse
Bebyggelse
Vådområder
Øvrig arealanvendelse
-2,9
-0,1
-3,0
0,3
-0,3
-0,0
-0,0
-0,2
-0,2
-0,2
-0,2
-0,3
0,2
0,1
0,3
0,3
0,1
0,4
0,3
0,3
0,6
0,3
0,3
0,6
Anm.: I alt stemmer ikke pga. afrundinger. 0,0 betyder, at der stadig er udledninger/optag. Det ses bare ikke på 1.
decimal. Positive tal er udtryk for nettoudledninger; negative tal er netto-optag.
HWP står for ”Harvested Wood Products”.
Kilde: Klimastatus og -fremskrivning 2023.
Udledninger i kategorien
skovbunden
dækker over, at lag af små grene, nåle og
blade i skovbunden opbygger kulstofpuljen. Kategorien
dødt ved
dækker derimod
over kulstofopbygning baseret på større stammer og grene, som ligger i skoven og
nedbrydes.
Jf.
Denmark’s National Inventory Report 2023
44
er mineraljord med skov ikke en
kilde til CO
2
-udledninger. Da der på nuværende tidspunkt ikke angives en separat
udledningsfaktor for skovbundsjord for kulstofrige jorde med 6-12 pct. kulstofind-
hold, indgår alene skovbundsjord med kulstofindhold over 12 pct. Der er i dag ca.
37.000 hektar skov på kulstofrige jorde (over 12 pct.),
jf. skovopgørelsen
. Der skøn-
nes at være en udledning fra dette areal på 0,2 mio. ton CO
2
.
Udledninger fra øvrig arealanvendelse dækker over bebyggede arealer og naturlige
vådområder. Bebyggede arealer er ikke forbundet med udledninger i sig selv men
dækker over afskrevne udledninger fra før arealet blev bebygget.
7.4 IPCC-retningslinjer og regler for den nationale
emissionsopgørelse
Retningslinjerne fra Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)
45
sætter
rammerne for Danmarks nationale emissionsopgørelse af udledninger og optag af
drivhusgasser (negative udledninger). Danmarks opfyldelse af internationale forplig-
telser over for FN og EU er bundet op på den årligt indrapporterede emissionsopgø-
relse til EU og Klimakonventionen (UNFCCC), ligesom emissionsopgørelsen lægges
til grund for de danske klimamål
, jf. klimaloven
.
Retningslinjerne fra IPCC og systematikken i emissionsopgørelsen er derfor vigtige
for fastlæggelsen af relevante instrumenter og omkostningseffektiv opnåelse af in-
ternationale og nationale klimamål. Retningslinjerne angiver, hvordan en konkret ud-
ledning eller optag kan indgå i den nationale emissionsopgørelse, så det sikres, at
der er den bedst mulige grad af gennemsigtighed, nøjagtighed, sammenlignelighed,
konsistens og komplethed (transparency, accuracy, comparability, consistency and
44
45
DCE SR 541 https://dce2.au.dk/pub/SR541.pdf
IPCC (2006). 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 155
compleness) på tværs af landenes rapportering. Retningslinjerne er dermed cen-
trale for den skønnede effekt af en given regulering af udledninger og optag (nega-
tive udledninger) på tværs af sektorer, herunder fra land- og skovbrugssektorernes
aktiviteter. Samtidig angiver retningslinjerne dokumentationskrav for, hvordan emis-
sionsreducerende klimatiltag kan indgå i de nationale emissionsopgørelser.
Internationale retningslinjer for den nationale emissionsopgørelse
Det nationale drivhusgasregnskab indrapporteres årligt i marts til EU og i april til
FN’s Klimakonvention (UNFCCC).
I Danmark er det DCE (Nationalt Center for Miljø
og Energi under Aarhus Universitet), der hvert år udarbejder det nationale drivhus-
gasregnskab på baggrund af bl.a. aktivitetsopgørelse fra relevante myndigheder og
forskningsinstitutter.
IPCC’s
internationale retningslinjer beskriver rammerne for, hvordan udledningerne
skal beregnes, og hvordan udledninger skal opgøres i prædefinerede sektorer på
tværs af alle lande.
Ifølge UNFCCC opgøres samtlige territoriale udledninger i fem sektorer:
1) Energisektoren (herunder transport, husholdninger og industri),
2) Industrielle processer og produktanvendelse (IPPU-sektoren (Industrial Proces-
ses and Product Use)),
3) Landbrugssektoren,
4) Arealanvendelse, ændringer i arealanvendelse og skovbrug (LULUCF-sektoren
(Land Use, Land-Use Change and Forestry)), og
5) Affaldssektoren.
IPCC’s retningslinjer bygger
på et territorialt princip om, at udledninger og optag op-
gøres i relation til de udslagsgivende aktiviteter, de er forbundet med på det natio-
nale territorium. Det betyder, at der i den danske emissionsopgørelse skal indgå ud-
ledninger fra de aktiviteter, der foregår i Danmark, fx metanudledninger fra dansk
kvægbrug og udledninger fra gødning, når den udbringes. Dermed skal den enkelte
nation opgøre udledninger forbundet med aktiviteter inden for eget territorium. Sam-
tidig er der sikkerhed for, at udledninger forbundet med fx forbrug af udenlandske
produkter indgår i det producerende lands opgørelse. Dermed skabes sikkerhed for,
at alle udledninger er opgjort, og dobbelttælling undgås.
Udledninger fra international skibs- og luftfart, håndteres under FN-aftaler med egne
klimamålsætninger i de respektive mellemstatslige organisationer herfor, hhv. IMO
(skibsfart) og ICAO (luftfart). Udledninger fra fx danske skibes udledning i internatio-
nalt farvand indgår derfor ikke i den danske emissionsopgørelse, men er underlagt
selvstændige reduktionsmål.
De omfattede drivhusgasser er kuldioxid (CO
2
), metan (CH
4
), lattergas (N
2
O) samt
de såkaldte F-gasser (fx kølemidler). Gasserne indregnes i opgørelsen på baggrund
af gassernes drivhuseffekt omregnet til CO
2
-ækvivalenter (CO
2
e) ud fra opvarm-
ningspotentialet af hver enkelt gas (Global Warming Potential, forkortet GWP) i et
hundredårigt perspektiv i forhold til CO
2
,
jf. boks 1.1 i afsnit 1.2
.
I takt med, at der kommer ny viden som følge af teknologisk udvikling, forskning
mv.,
foretages der løbende justeringer af IPCC’s retningslinjer og metoder.
Dermed
sikres, at de nationale opgørelser afspejler nyeste viden og teknologi. Teknologi,
der er omfattet af
IPCC’s eksisterende retningslinjer, indarbejdes i den danske natio-
nale opgørelse, når DCE har kvalificeret, at effekter ved anvendelse er tilstrækkeligt
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0156.png
Grøn skattereform
Side 156
dokumenteret. Det gælder for alle lande, at den udpegede myndighed skal kvalifi-
cere eventuelle justeringer efter angivne retningslinjer fra IPCC. I praksis, kræver af-
spejlingen af detaljerede virkemidler, at udledninger og optag beregnes med en de-
taljeret metode, som kræver høj grad af nationale data, som derfor også kræver en
høj grad af dokumentation.
Indregning af klimaeffekten ved ny teknologi i nationale emissionsopgørelser vurde-
res gennem reviewprocesser under FN (og EU) i forhold til om der er tilstrækkelig
dokumentation for indregningen. Derved sikres, at alle lande følger samme standar-
der. Hvis en
teknologi ikke er omfattet af IPCC’s retningslinjer,
vil det som udgangs-
punkt kræve, at IPCC opdaterer retningslinjerne, før effekter af teknologien kan ind-
regnes, eller der kan i visse tilfælde udvikles en national metode, der kvalificeres af
IPCC. Biokul
produceret ved pyrolyse er et eksempel på en teknologi, hvor IPCC’s
retningslinjer ikke udgør en klar ramme for indregning af reduktioner fra teknologien,
hvorfor der er behov for national forskning,
jf. boks 7.2.
Boks 7.2.
Indregning af biokul i national opgørelse
Biokul produceret ved pyrolyse udbragt på jord indgår i IPCC’s retningslinjer. IPCC’s har dog på nu-
værende tidspunkt kun nærmere afgrænset opgørelsesprincippet for biokul i landbrugsjord og græs-
arealer i LULUCF-sektoren. Det betyder, at klimaeffekten ved at lagre kulstof i form af udbringning af
biokul på landbrugsjord kan medregnes som negative udledninger (optag) i den danske nationale
emissionsopgørelse, når DCE har godkendt en metode til opgørelse af effekter ved biokul tilført land-
brugsjord. Det forberedende arbejde til udvikling af metode er igangsat.
Udbringning af biokul på andre jordtyper som fx befæstede arealer, skov mv. er ifølge DCE principielt
omfattet af IPCC’s retningslinjer. IPCC angiver specifikt, at metoden, der kan anvendes for opgørelse
af biokul lagret i landbrugsjord og græsarealer, ikke finder anvendelse for skovarealer, vådområder
og befæstede arealer. Da retningslinjerne ikke eksplicit forholder sig til skovarealer, vådområder og
befæstede arealer, er det i endnu højere grad op til landene selv at udvikle en metode. Metoden vil
skulle gennem en omfattende FN-reviewproces, inden klimaeffekten ved disse former for lagring kan
indregnes i den nationale opgørelse. Et sådant arbejde er ikke igangsat.
Det følger endvidere af IPCC’s retningslinjer,
at der udelukkende kan medregnes reduktioner ved
CO
2
-fangst, når der er tale om efterfølgende permanent lagring. Ved fangst uden permanent lagring
skal emissioner inkluderes i emissionsopgørelsen. IPCC definerer ikke, hvad permanent lagring
dækker over, men henviser til geologisk lagring.
Lagring af biokul i overjordiske lagre mhp. permanent lagring er ikke beskrevet i retningslinjerne. Det
betyder, at der ikke er angivet, hvilke rammer og omstændigheder der skal være opfyldt, før lagrin-
gen kan betegnes som permanent lagring og dermed vil kunne indregnes som en reduktion i opgø-
relsen. Afklaring heraf skønnes at være en endnu mere omfattende FN-reviewproces, der både om-
fatter udvikling af principper, metoder og eventuelt standardfaktorer.
Alternativ
anvendelse af biokul fx i byggematerialer er ikke omfattet af IPCC’s retningslinjer. Det vil
derfor kræve en revision af retningslinjerne, før effekter ved denne type anvendelse vil kunne indreg-
nes i nationale emissionsopgørelser.
Retningslinjerne blev senest justeret i 2019. Der er siden Paris-aftalen tilføjet en note
til rapporteringsformatet under COP26, som skaber sikkerhed for, at nogle former
for CCS i forbindelse med industrier eller kraftværker, der fyrer helt eller delvis med
biomasse (Bioenergy with Carbon Capture and Storage (BECCS)), kan indregnes.
Den teknologiske udvikling frem mod 2030 kan potentielt øge presset for en opdate-
ring af IPCC’s retningslinjer. FN-medlemslandene
har i januar 2024 bl.a. vedtaget,
at IPCC skal
udarbejde en metoderapport om emissionsopgørelser for ”Carbon Dio-
xide Removal Technologies, Carbon Capture Utilization and Storage”, som skal
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 157
være færdig i 2027. Det nærmere indhold af metoderapporten, herunder om pyro-
lyse og biokul bliver en del af rapporten, forventes fastlagt i 2024. Efter færdiggø-
relse af metoderapporten i 2027 skal det besluttes, om IPCC-retningslinjerne på den
baggrund skal revideres. Erfaringsmæssigt vil en revision af retningslinjerne være en
relativ omfattende proces, der kan tage op til flere år. Hertil kommer, at alle nye
IPCC’s retningslinjer efterfølgende skal vedtages under FN’s klimakonvention enten
som obligatoriske eller frivillige for landene.
Justeringer i beregningsmetoderne eller justerede emissionsfaktorer for de enkelte
udledningskilder vil både ændre CO
2
-udledninger, men påvirker også CO
2
-udlednin-
gerne bagudrettet og fremadrettet for at sikre tidsseriekonsistens. Dvs. at hele den
indberettede tidsserie vil blive genberegnet, og der kan i visse tilfælde ske justerin-
ger helt tilbage til 1990.
Opgørelse af udledninger i den nationale emissionsopgørelse
Udledninger og optag fra land- og skovbrugssektoren er som udgangspunkt tilknyt-
tet landbrugs- og LULUCF-sektorerne
jf. IPCC’s
kategorisering
. Landbrugets ener-
girelaterede udledninger, dvs. fx forbrug af diesel, opgøres i energisektoren, der var
omfattet af første delrapport.
Udledningerne fra landbrugs- og LULUCF-sektoren måles på forskellig vis. Udled-
ninger fra landbrugssektoren opgøres på baggrund af de biologiske processer fra
landbrugets aktiviteter i landbrugsproduktionen: primært metan- og lattergasudled-
ninger fra husdyrs fordøjelse og gødningshåndtering, samt lattergasudledninger fra
gødning tilført marken. Udledningerne fra og optag i LULUCF-sektoren opgøres på
baggrund af ændringer i kulstofpuljer fra hele Danmarks areal, som inddeles i bl.a.
landbrugsjord, græsarealer, skov, og bebyggelse.
Udgangspunktet for
Klimastatus og -fremskrivning
er, at klimaeffekter først indreg-
nes, når der er udviklet en national opgørelsesmetode eller emissionsfaktor, som er
godkendt af DCE.
Reguleringen af land- og skovbrugssektorens udledninger skal som udgangspunkt
baseres på systematikken og kategoriseringen i DCE’s opgørelser, så reguleringen
understøtter reduktioner i overensstemmelse med den nationale emissionsopgø-
relse. Det kan politisk besluttes at ændre denne praksis i relation til de danske mål-
sætninger.
Regeringsgrundlaget bag ekspertgruppen modeller følger systematikken og katego-
riseringen i DCE’s opgørelser.
En regulering, der afviger fra systematikken og IPCC-
kategoriseringen i den nationale emissionsopgørelse, kan i værste fald skabe uhen-
sigtsmæssige incitamenter, der fx medfører flere udledninger, ligesom det kan med-
føre risiko for dobbelttælling på tværs af sektorer,
jf. boks 7.3
.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0158.png
Grøn skattereform
Side 158
Boks 7.3.
Biogas baseret på husdyrgødning i den danske emissionsopgørelse
Det følger af IPCC’s retningslinjer, at territoriale drivhusgasudledninger af metan (CH
4
), lattergas
(N
2
O) og CO
2
indregnes i landbrugssektoren såvel som de øvrige sektorer. CO
2
fra biogene kilder
som fx biomasse indregnes i LULUCF-sektoren i biomassens oprindelsesland. CO
2
fra biogene kil-
der indregnes derfor som CO
2
-neutral i bl.a. energisektoren.
Husdyrgødning medfører udledning af metan og lattergas i landbrugssektoren. Udledningerne opgø-
res i forbindelse med gødningshåndteringen i stald og lager samt lattergasudledninger fra husdyr-
gødning udbragt på mark.
I forbindelse med gødningshåndteringen kan der udvikles metan fra kulstofindholdet i husdyrgød-
ning, når gødningen er i iltfattige forhold i stald og lager. Udledningen indregnes i landbrugssektoren
og kan reduceres ved bl.a. forskellige staldtyper og tiltag, herunder hyppig udslusning, jf. teknologi-
katalog.
Hvis husdyrgødning skal anvendes til fremstilling af biogas, indebærer det, at husdyrgødningen hur-
tigt bringes fra stald til biogasanlæg. Dette vil reducere metan- og lattergasudledningen i gødnings-
håndteringen, som følge af at husdyrgødningen opholder sig i kortere tid i stald og lager og derved
ikke udvikler samme mængde metan. Konkret vil reduktionen følge af fx hyppig udslusning og ind-
regnes i landbrugssektoren.
Når metanen afbrændes i energisektoren, omdannes metanen til CO
2
, og da CO
2
’en
dannes fra en
biogen kilde opgøres den som CO
2
-neutral i energisektoren,
jf. IPCCs retningslinjer
. Derfor kan an-
vendelsen af biogas i energisektoren medføre reduktioner, såfremt biogassen erstatter fossile
brændsler. Der vil i forbindelse med afbrændingen af biogas være meget begrænsede metan- og
lattergasudledninger, som indregnes i energisektoren. Hertil kan produktion af biogas være forbun-
det med metanlækage fra biogasanlæggene pga. utætheder mv. Denne udledning indregnes i af-
faldssektoren.
Husdyrgødning vil typisk blive udbragt på landbrugsjord. Udbringning af husdyrgødning vil være for-
bundet med lattergasudledninger. Det gælder både for husdyrgødning, der ikke anvendes som input
til biogasproduktion, og husdyrgødninger der er afgasset på biogasanlæg. Lattergasudledningen er
upåvirket af, om husdyrgødningen er afgasset i forbindelse med biogasproduktion eller ej og indreg-
nes i landbrugssektoren. Der kan hertil være afledte gevinster for landbrugeren, da afgasning af hus-
dyrgødning kan øge kvaliteten af gødning, og dermed reduceres behovet for og anvendelsen af gød-
ning.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0159.png
Grøn skattereform
Side 159
Beregningsmetoder for den nationale emissionsopgørelse
IPCC’s retningslinjer indeholder detaljerede beregningsformler for opgørelse af ud-
ledningerne, samt beskrivelser af hvilke data, der bør indsamles til brug herfor. Igen
sikrer dette, at der er en ensartet standard på tværs af lande. For størstedelen af
udledningskilderne i den nationale emissionsopgørelse er der i IPCC-retningslinjerne
anvist tre mulige tier-niveauer, der kan anvendes til beregning af udledninger,
jf.
boks 7.4
.
Boks 7.4.
IPCC’s klassificering af beregningsmetoder på
tier-niveau
Tier 1
En tier 1-metode
er den mest simple beregningsmetode, hvor IPCC’s standard emissionsfaktorer
bruges. IPCC giver også forslag til, hvor man kan finde aktivitetsdata for en given kilde. Udledningen
beregnes ved at gange aktivitetsdata (AD) med en emissionsfaktor (EF) i den simple formel: Udled-
ning = AD × EF
Tier 2
Ved en tier 2-metode stilles øget krav til landespecifikke data frem for
IPCC’s standard emissionsfak-
tor. Der er variation på tværs af udledningskilder ift., hvad der specifikt udgør en tier 2 metode, men
metoden følger samme formel, som for tier 1. Der er ligeledes krav til videnskabelig dokumentation
af, hvorfor den landespecifikke faktor anses som værende mere retvisende end IPCC’s standard
emissionsfaktor. Selvom den overordnede beregningsmetode i sig selv er simpel, kan de konkrete
beregninger være relativt komplekse ved fx at inkludere bredt favnende data fra mange stikprøver.
Det er især behovet for mere detaljerede aktivitetsdata, som skal indsamles årligt, der komplicerer
brugen af tier 2 og 3.
Tier 3
En tier 3-metode er en beregningsmetode, som udvikles landespecifikt. Den adskiller sig ved at være
baseret på målinger og/eller modellering og følger derfor ikke den simple formel som Tier 1 og Tier 2.
Tier 3 metoder bør dokumenteres af videnskabelige publikationer samt detaljerede metodebeskrivel-
sesrapporter, og bør ifølge IPCC være udarbejdet med fagfællevurdering og have undergået kvali-
tetssikring. Formålet med kvalitetssikringen er at undgå nogen form for bias i udledningsestimatet.
Der stilles i retningslinjerne ikke specifikke krav om, hvilke tier-niveauer der skal an-
vendes til beregning af udledninger fra de enkelte udledningskilder. Dvs. at lande
har frihed til at vælge, om der anvendes IPCC’s standardemissionsfaktorer eller
mere detaljerede nationale emissionsfaktorer til beregning af konkrete udledninger.
For udledningskilder, der er identificeret som ”nøglekategorier” er det generelt an-
befalet, at der anvendes minimum tier 2. Nøglekategorierne er bl.a. udledningerne
relateret til gødning udbragt på marken, husdyr og dyrkning af kulstofrige landbrugs-
jorde. Disse udledningskilder har signifikant påvirkning på landets udledninger enten
kvantitativt eller udviser en markant trend over årene.
I den danske emissionsopgørelse anvendes forskellige metoder og typer af emissi-
onsfaktorer til opgørelse af udledninger inden for land- og skovbrugssektoren. For
tier 1- og 2- metoderne opgøres udledninger typisk på baggrund af registrerede el-
ler estimerede aktiviteter, fx antal køer eller mængden af udbragt gødning. For disse
områder vil der være en simpel sammenhæng mellem fx reguleringsgrundlag og op-
gørelse. For andre typer opgørelsesmetoder vil der kunne indgå flere variable i be-
regning af emissionen ved en aktivitet fx regnvandsmængde og dyrkningshistorik,
hvorfor der ikke umiddelbart vil være en simpel sammenhæng mellem regulerings-
grundlag (aktiviteten som landbrugeren kan påvirke) og opgørelsen af emissionen.
Det gælder generelt, at emissionsopgørelsen er behæftet med usikkerhed, herunder
i relation til estimering af aktivitetsdata og emissionsfaktorerne. Usikkerhederne i
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 160
landbrugs- og LULUCF-sektorerne er generelt højere end i andre sektorer. Det gæl-
der dog særligt for de udledninger i LULUCF, som er biologisk betingede, hvor bl.a.
temperaturer, fugtigheder, kemi, næringsstof-tilgængelighed og mikrobielle aktivite-
ter er styrende for den endelige udledning.
Nye tiltags inklusion i den nationale emissionsopgørelse
Når nye tiltag skal inkluderes i den nationale emissionsopgørelse, kræver det doku-
mentation af reduktionseffekten og aktivitetsdata (udbredelse og driftsvilkår).
Det anbefales i den sammenhæng, at de relevante myndigheder i samarbejde priori-
terer at tilvejebringe forskningsresultater og dokumentation med henblik på at sikre,
at nye teknologier hurtigst muligt indarbejdes i DCE’s opgørelser.
Teknologier og omstillingselementer til reduktion af landbrugets udledninger er på
forskellige modenhedsstadier,
jf. bilag 7.5
.
Ved indførelse af frivillige tilskudsordninger eller reduceret afgift i forbindelse med
anvendelse af teknologier eller omstillingselementer er det nødvendigt at sikre opgø-
relse af aktivitetsdata. Hvis et tiltag er fastsat ved lov, kan det i emissionsopgørel-
serne lægges til grund, at loven følges, og tiltaget dermed er udbredt.
Hvis fx anvendelse af metanreducerende foder skal kunne opgøres i den nationale
emissionsopgørelse, kræver det, at der indhentes to typer data, før DCE vil kunne
godkende teknologien. For det første skal der indhentes repræsentative effektdata.
Effektdata dokumenterer, at metanreducerende foder har den hævdede reduktions-
effekt, når der tages højde for nationale forskelle i fodersammensætning og -ration.
For det andet skal der indhentes aktivitetsdata, som er data for den faktiske anven-
delse i Danmark. De to datatyper skal således sikre, at der er vished om både effek-
ten af den enkelte teknologi, og om i hvor høj grad teknologien anvendes i praksis.
Fx for det metanreducerende fodertilsætningsstof Bovaer skønnes det, at der med
de igangsatte forskningsaktiviteter vil være tilstrækkeligt solide resultater til, at tek-
nologien vil kunne indgå i den nationale emissionsopgørelse. Det er muligt at inklu-
dere skøn for udbredelsen af teknologien i fremskrivningen.
7.5 Teknologikatalog
Dette kapitel giver et overblik over de nuværende tekniske omstillingsmuligheder i
landbrugs- og LULUCF-sektoren.
De tekniske omstillingsmuligheder for landbrugssektoren vedrører husdyrs fordø-
jelse og gyllehåndtering samt udbringning af gødning, og for LULUCF-sektoren op-
tag af kulstof i jorden. De tekniske omstillingsmuligheder er overordnet set kende-
tegnet ved at være begrænset i deres effekt og at have høje samfundsøkonomiske
omkostninger (lav omkostningseffektivitet) samt et lavt modenhedsniveau.
Hovedparten af de tekniske omstillingsmuligheder præsenteret i dette kapitel svarer
til, hvad der er præsenteret i regeringens
Klimaprogram 2023
fra september 2023
.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 161
Oversigt over teknologier
I
tabel 7.10
er angivet et overblik over de nuværende kendte, tekniske omstillings-
elementer for landbrug og LULUCF. Der er opgjort skøn for potentiale, omkostnin-
ger, sideeffekter, modenhedsniveau samt status for at kunne indregne effekter ved
tekniske omstillingsmuligheder i emissionsopgørelsen.
Effekterne i teknologikataloget afviger fra flere aktørers vurdering af potentialer for
teknisk omstilling i landbruget. Dette skyldes i høj grad, at effekterne i tabellen ne-
denfor kan indregnes i
Klimastatus og -fremskrivningen
, hvilket sikrer at der ikke er
overlap mellem effekter indregnet som følge af tidligere politiske aftaler, fx Land-
brugsaftalen og diverse finanslove.
Mange af omstillingselementerne er substitutter, og deres effekter kan således ikke
lægges sammen inden for samme udledningskilde. I
tabel 7.10
fremgår det fulde
potentiale for de enkelte teknologier. Der vil ved en række teknologier skulle tages
højde for overlap, hvorfor potentialerne ikke kan summeres. I modelberegningerne
er der taget højde for overlap og substitutter.
Det tekniske reduktionspotentiale ser alene på den teknisk mulige reduktion, ud fra
de begrænsende faktorer som areal eller antal dyr. Der tages ikke højde for mulig-
hederne for realisering af omstillingselementerne, fx om det kan nås at få installeret
teltoverdækning med flydelag på alle gylletanke, eller at få bygget et vist antal pyro-
lyseanlæg inden 2030.
Vurderingen af det samlede potentiale i 2030 er baseret på, at der summes over de
middelrette skøn for hvert af virkemidlerne. Realiseringen i 2030 vil afhænge af,
hvornår, og hvordan, der gives incitament til virkemidlerne, da der kan være prakti-
ske udfordringer forbundet med en udrulning af alle virkemidlerne over en kort år-
række frem mod 2030.
Det nuværende modenhedsniveau for teknologierne ud fra en rent teknisk betragt-
ning er angivet ved en Technology Readiness Level (TRL) skala 1-11 (1= lav mo-
denhed, 11= høj modenhed), som er baseret på Det Internationale Energiagenturs
Clean Energy Technology Guide fra 2021. Teknologiernes modenhed følges lø-
bende. Der er stor forskel i modenheden. For fodertilsætningsstoffet Bovaer er der
fx rimelig sikkerhed for effekt, men der udestår effektdokumentation under danske
forhold. For lagerteknologien teltoverdækning med flydelag udestår der dokumenta-
tion for effekt, mens nitrifikationshæmmere bliver undersøgt for både effekt under
danske forhold samt eventuel miljøpåvirkning (forurening af grundvand).
For at kunne medtage reduktionseffekten af en given teknologi i emissionsopgørel-
sen kræver det generelt, at reduktionseffekten er veldokumenteret og indgår i
IPCC’s retningslinjer. I
tabel 7.10
er det for de enkelte teknologier angivet: klar, hvis
den umiddelbart kan indregnes allerede i dag, mulig, hvis der er sat forskningspro-
jekter i gang, der forventes at dokumentere effekten inden 2030, usikker, hvis der
mangler at blive igangsat forskningsprojekter for at dokumentere effekten eller side-
effekter, og svær, hvis teknologien vurderes så umoden, at det er usandsynligt at nå
inden 2030. Kategorierne dækker alene over dokumentation af reduktionseffekten.
Dermed er der ikke taget højde for aktivitetsdata og udbredelse, som også er nød-
vendige data for at indregne effekten i emissionsopgørelsen.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0162.png
Grøn skattereform
Side 162
Det bemærkes, at der er tale om usikre skøn for omkostninger og reduktionspotenti-
aler. Det er generelt usikkert at skønne over den teknologiske udvikling frem i tid.
Beskrivelse af de enkelte teknologier følger efter
tabel 7.10
.
Tabel 7.10. Nuværende kendte tekniske omstillingsmuligheder for landbrug og LULUCF
Teknologi /
Tekniske omkostnin- Positive Redukti-
sideef-
onspoten-
Omstillingselement
ger i faktorpriser
tiale
(kr. pr. ton)
fekter i
faktorpri-
(mio.
ser
ton i
(kr. pr.
2030)
1)
ton)
Begrænsende faktor
TRL
1-11
(mo
den
hed
)
Status
for
indregn
ing i
emissio
nsopgø
relse i
2030
Landbrug, Husdyrs fordøjelse (effekter fra de forskellige fodertiltag kan ikke lægges sammen)
2)
Bovaer
(fodertilsætningsstof)
Antal konventionelle malkekvæg. Økolo-
giske kvæg kan ikke modtage Bovaer.
Bovaer kan pt. ikke anvendes, når kø-
erne går på græs.
Antal konventionelle kvæg, og om det
bliver EU-godkendt til alle konventio-
nelle kvæg.
Antal konventionelle malkekvæg og sik-
ker tildelingsmetode.
Dyresundhed
tangen er ved at blive ri-
sikovurderet. Om tangen kan fås økolo-
gisk.
425
0
0,50
9
Mulig
Stof X2
(fodertilsætningsstof)
Nitrat
-
0
0,7
2
Usikker
.
Negativ
0,13
6
Usikker
Tropisk rødalge
Gødningshåndtering i stald
Staldforsuring, kvæg
(udelukker øvrige til-
tag herunder også la-
ger)
Gyllekøling, nye stalde
Gyllekøling, eksiste-
rende stalde
Skift af staldtype
grise
3)
Udslusning af gylle
hver 7. dag
Gylle og gødningshåndtering i lager
Teltoverdækning +
flydelag
grise
Teltoverdækning +
flydelag
kvæg
Lagerforsuring
grise
.
.
1,3
1-4
Usikker
1.000
200
0,04
Antal konventionelle malkekvæg. Gylle
vil ikke kunne anvendes til biogas. Kan
kun anvendes i nogle staldtyper
Antallet af nyopførte stalde fra 2025.
Der skelnes i opgørelsen ikke mellem
nye og gamle stalde.
Potentiale begrænses af nyt krav om
hyppig udslusning.
Relevant i svinestalde, da nye kvæg-
stalde etableres med daglig udslusning
eller staldforsuring grundet nuværende
miljøregulering.
9
Mulig
4.825
150
0,02
0,05
9
9
9
Klar
Klar
Mulig
-
0
0,07
-
-
-
9
Mulig
300
425
.
0
0
.
0,12
0,04
0,08
Ikke relevant hvis gylle er forsuret eller
afsat til biogas.
Ikke relevant hvis gylle er forsuret eller
afsat til biogas.
Samme som teltoverdækning
7
7
6
Usikker
Usikker
Mulig
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0163.png
Grøn skattereform
Side 163
Lagerforsuring
kvæg
Fakkelafbrænding
grise
Fakkelafbrænding
kvæg
Biofilter
grise
Biofilter
kvæg
STAF/Nogas
Vaskerobotter
Udbringning af kvælstof på mark
Nitrifikationshæmmere
tilsat husdyrsgød-
ning
4)
Nitrifikationshæmmere
tilsat kunstgødning
4)
LULUCF
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
0,04
0,15
0,07
0,18
0,08
-
.
Samme som teltoverdækning
Samme som teltoverdækning
Samme som teltoverdækning
Samme som teltoverdækning
Samme som teltoverdækning
.
.
6
6
6
6
6
3
3
Mulig
Mulig
Mulig
Mulig
Mulig
Svær
Svær
1.250
Positiv
0,17
Samlet mængde husdyrgødning. Risiko
for forurening af grundvand undersø-
ges.
Samlet mængde kunstgødning. Risiko
for forurening af grundvand undersøges
9
Usikker
1.500
Positiv
0,22
9
Usikker
Kulstofbalance i dyrket jord
5
(effekter fra de forskellige dyrkningsmetoder kan ikke lægges sammen)
Efterafgrøder
5)
Mellemafgrøder
5)
Vinterafgrøder (tidlig
såning)
5)
Braklægning
5)
Flerårige
energiafgrøder
5)
Græs i sædskifte
5)
Biokul ved pyrolyse
6)
-
-
-
-
-
-
900-3.300
Positiv
Positiv
Positiv
Positiv
Positiv
Positiv
-
-
-
-
-
-
-
0,8-38
Landbrugsareal
Landbrugsareal
Landbrugsareal
Landbrugsareal
Landbrugsareal
Landbrugsareal
Landbrugsareal
Miljøgodkendelse af mængde pr. hektar
(fosforloft)
9
Mulig
9
9
9
9
9
9
Klar
Klar
Klar
Klar
Klar
Klar
Anm.: Tekniske omkostninger er angivet i 2023-faktorpriser, der er ikke inkluderet omkostninger til administration mv. Ved anlægsinvestering er regnet med afkastkrav
på 7 pct. Omkostninger og sideeffekter er afrundet til nærmeste 25 kr. pr. ton. TRL
technology readiness level
(1= lav modenhed, 11= høj modenhed)
.
1)
Reduktionspotentialerne er regnet additionelt i forhold til KF23. 2) Det generelle krav til husdyrs fordøjelse fra landbrugsaftalen svarende til øget fedtfodring er fraregnet i
teknologiernes potentialer, da der pt. vurderes at være fuldt overlap. Det er usikkert, om det er muligt for økologiske kvæg. 3) Det er en forudsætning for anvendelse af
nitrifikationshæmmere, at negative sideeffekter afklares, herunder risiko for forurening af grundvand via udvaskning til grundvand. 4) Det har ikke været muligt at
estimere omkostningskurve og klimaeffekt for de enkelte markdriftstiltag. 6) Det tekniske potentiale for biokul afspejler et spænd, hvis biokul produceres kun på digestat,
som har det højeste fosforindhold (de 0,8 mio. ton CO
2
e), og hvis biokul produceres kun på træ, som har det laveste fosforindhold (de 38 mio. ton CO
2
e).
Landbrugssektor
Husdyr - fordøjelse
Ved omsætning af foder i drøvtyggende husdyrs fordøjelse dannes metan i vom-
men, men forskellige tiltag kan reducere metanudledningen fra husdyrs fordøjelse
og dermed reducere emissionsfaktoren pr. dyr. Kvæg har langt den største metan-
udledning fra fordøjelse, hvorfor de metanreducerende teknologier er målrettet
kvæg.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 164
Det er ikke fuldt belyst, om de forskellige typer metanreducerende foder har meref-
fekt, hvis de anvendes sammen, eller om deres effekter er gensidigt udelukkende.
Allerede gennemførte studier har ikke påvist additive effekter ved anvendelse af
flere typer metanreducerende foder samtidig, hvorfor mulighederne vurderes at
være begrænsede. Det bemærkes dog, at forskellige typer af metanreducerende fo-
der kan anvendes samtidig til forskellige kvægtyper. Et eksempel er fodertilsæt-
ningsstoffet Bovaer, som udelukkende er godkendt til konventionelle malke- og avls-
køer, og fodertilsætningsstoffet Stof X2, som forventes at kunne anvendes til fx kød-
kvæg også. Derfor vil den forventede fremtidige fordeling af konventionelle og økolo-
giske malkekvæg påvirke potentialerne, ligesom potentialerne vil være afhængige af
antallet af kvæg i 2030.
Det blev med landbrugsaftalen besluttet at implementere et generelt reduktionskrav
for konventionelle kvægs fordøjelse fra 2025, som svarer til en effekt på ca. 0,2 mio.
ton CO
2
e i 2030 baseret på øget andel af fedt i foderet, men med metodefrihed.
Øget fedtandel forventes imidlertid ikke at kunne benyttes sammen med de øvrige
fodertilsætningsstoffer.
For en række af de metanreducerende tiltag udestår der tilstrækkelig dokumenta-
tion af klimaeffekten samt undersøgelser af sideeffekter på dyresundhed og miljø.
Bovaer/3-NOP (fodertilsætningsstof)
Bovaer (med aktivstoffet der har den kemiske betegnelse 3-NOP) er et fodertilsæt-
ningsstof, som er blevet godkendt i 2022 som det første metanreducerende fodertil-
sætningsstof i EU, og som forventes markedsført i Danmark inden for en kortere
tidshorisont. Det forventes, at stoffet vil blive markedsført i tilskudsfoder, som op-
blandes i foderet. Bovaer er godkendt til anvendelse hos konventionelle malkekøer
og avlskøer, mens det for nuværende ikke kan anvendes til økologiske kvæg
46
. Stof-
fet sælges i dag i bl.a. Holland, Belgien, Italien og Australien.
Klimaeffekten ved anvendelse af Bovaer under danske forhold er genstand for et
igangværende forskningsprojekt med forventet afrapportering i 2024.
Forskningsprojektet har blandt andet til formål at afklare, om effekten af Bovaer vil
kunne inkluderes i den nationale emissionsopgørelse for 2025.
Bovaers effekt afhænger af den foderration, som den tilsættes. I en dansk foderra-
tion forventes stoffet at kunne reducere metanudledningen med op til 30 pct., hvil-
ket svarer til en yderligere reduktion på ca. 0,5 mio. ton CO
2
e i 2030. Reduktionsef-
fekten er justeret for det generelle reduktionskrav. Bovaer skal tildeles dagligt i stal-
den, men der arbejdes i øjeblikket på tildelingsmetoder til kvæg på græs, hvilket for-
ventes at være muligt om to år. Det forventes også, at Bovaer vil have en lignende
effekt på kvier som på malkekøer. SEGES har anslået, at denne reduktion vil udgøre
omkring 0,17 mio. ton CO
2
e. Klimaeffekten på kvier mangler dog fortsat yderligere
dokumentation, før den kan indregnes i den nationale opgørelse.
COWI har estimeret omkostningerne til indkøb af Bovaer på baggrund af en dialog
med producenten og med udgangspunkt i prisen på et konkret produkt. Det skøn-
nes på den baggrund at koste erhvervet i omegnen af 250 mio. kr. årligt at fodre
samtlige konventionelle malkekvæg med Bovaer. De tekniske omkostninger skøn-
nes at udgøre ca. 425 kr. pr. ton CO
2
e.
46
Bovaer er pt. ikke godkendt til økologiske kvæg, fordi det er syntetisk fremstillet.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 165
Stof X2 (fodertilsætningsstof)
På Aarhus Universitet (AU) forskes der i udvikling af et metanreducerende fodertil-
sætningsstof, der betegnes ’Stof X2’,
som forventes at kunne anvendes til konventi-
onelle kvæg. Da stoffet stadig er ved at blive patenteret, er indholdet af Stof X2 ikke
offentligt kendt, ligesom der endnu ikke er fastlagt en tidshorisont for offentliggørelse
af forskningsresultaterne
Ifølge AU forventes Stof X2 at kunne reducere metanudledningen med op til 30 pct.
for alle konventionelle kvæg, hvilket svarer til et reduktionspotentiale på ca. 0,7 mio.
ton CO
2
e. Stof X2 vil potentielt kunne reducere metanudledningen med op til 40
pct., hvis man lykkes med at udvikle et såkaldt "triple-action" produkt, hvori Stof X2
indgår som delkomponent. I dette tilfælde vil potentialet være op til 1 mio. ton CO
2
e i
2030. Det er dog behæftet med betydelig usikkerhed, om dette kan realiseres i
praksis.
Stof X2 er pt. ikke markedsmodent, og det anvendes ikke nogen steder i verden, da
det fortsat er under udvikling. Herunder udestår nærmere afklaring af, hvordan Stof
X2 påvirker dyresundheden, herunder om det har nogen afledte effekter på foderop-
tag og mælkeydelse.
Nitrat
Calciumnitrat (forkortet nitrat) er et fodermiddel, der virker ved at fjerne noget af den
brint, som produceres i koens vom, der ellers ville indgå i dannelsen af metan. Ved
at ændre på foderrationens sammensætning igennem øget tilsætning af nitrat kan
man derfor potentielt opnå en metanreducerende effekt på udledningen fra husdyre-
nes fordøjelse. Nitrat kan potentielt anvendes til alle kvægtyper i konventionelle
landbrug, men ikke af økologer.
Forskning indikerer en reducerende effekt på 10 pct. af metanudledningerne fra
kvægs fordøjelse. Den begrænsende faktor for anvendelse af nitrat vurderes at
være det høje indhold af kvælstof i nitrat, som gør, at nitrat skal erstatte andre kvæl-
stofholdige fodermidler i rationen for at undgå, at en reduktion af udledningen af me-
tan helt eller delvist modsvares af en merudledning af kvælstof. Der udestår endvi-
dere nærmere afklaring af både de miljømæssige effekter, samt hvordan nitrat påvir-
ker dyresundheden.
Tang, alger mv. i foder
Tang i foder er et eksempel på et fodertilsætningsstof som for nu er meget umodent,
samt hvor de sundhedsmæssige og andre sideeffekter endnu ikke er kortlagte. An-
dre fodertilsætningsstoftiltag er fx æteriske olier, planteekstrakt mv.
Indledende studier har indikeret, at tang tilsat foder kan have en reducerende effekt
på over 50 pct. af metanudledningerne fra fordøjelse hos unge kvæg, men kun 25-
35 pct. hos malkekvæg. Estimatet er usikkert, og der forskes fortsat på området.
Kommissionen har bedt Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) om at
vurdere risici ved brug af rødalgen i foder, men de forventer tidligst at kunne præ-
sentere en risikovurdering i 2024.
Husdyr - Gødningshåndtering i stald
Opbevaring af gylle i stalden inden udslusning til lager udleder metan og lattergas,
når det fordamper. Forskellige staldsystemer har forskellige overfladearealer og ka-
pacitet til gylle. Ændres disse faktorer, kan emissionsfaktoren pr. dyr. Derudover
kan der tilføjes teknologier til at behandle gyllen, mens den opbevares.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 166
Skift til en stald med hyppigere gylleudslusning og etablering af staldforsuring ude-
lukker hinanden gensidigt. Dette skyldes, at det ikke er relevant at etablere staldfor-
suring i stalde, der i forvejen er klimavenlige grundet deres gyllehåndteringssystem
med linespil/skrab. Gyllekøling kan godt etableres samtidig med hhv. staldforsuring
og skift i staldtype. I praktisk er det dog ofte et valg mellem et staldforsuringsanlæg
eller et gyllekølingsanlæg, da der er høje omkostninger forbundet med begge.
Skift i staldtype - grise
Bedriftens valg af stald hænger nøje sammen med dyretype og er især bestemt af
markedssituationen (efterspørgsel, prisdannelse, produktionsomkostninger mv.), og
hele produktionsapparatet (stald, lager, teknologier mv.) er møntet på en bestemt
dyretype. Der kan dog skiftes stald for en given dyretype, hvilket vil være en ren tek-
nisk omstilling.
Vælges en ”lavemissionsstald”,
vil dette reducere emissionsfaktoren
pr. dyr.
Det samlede reduktionspotentiale for grisestalde vurderes at være under 0,07 mio.
ton CO
2
e i 2030. Omkostningsspændet på -100
84.000 dækker over forskellige
produktionsformer, besætningsstørrelser, og om det eksisterende staldsystem er af-
skrevet. Størstedelen af potentialet har en høj skyggepris. Spændet for skyggepri-
sen er stort, da det afhænger af den konkrete staldtype og alderen på stalden. For
alle produktionsformer overstiger de tekniske omkostninger 8.000 kr. pr. ton CO
2
e,
hvis skrift af staldtype sker inden den eksisterende stald er afskrevet. Hvis der kun
medregnes stalde, der er fuldt afskrevet, er potentialet mindre end 0,01 mio. ton i
2030.
Ved ændret staldsystem afhænger reduktionseffekten af gyllens opholdstid i stal-
den. Potentialet er altså begrænset af, at der er fastsat et generelt krav om hyppig
udslusning fra grisestalde som følge af landbrugsaftalen, der trådte i kraft 1. maj
2023. Udbredelse af staldsystemer på tværs af dyretyper med deres respektive
emissionsfaktorer medregnes i emissionsopgørelsen på baggrund af opgørelser i
gødningsregisteret.
Staldforsuring, kvæg
Ved forsuring i stald sænkes pH-værdien i gyllen ved tildeling af svovlsyre via et
staldforsuringsanlæg, hvorved omsætningen og dannelsen af metan og ammoniak i
gyllen nedsættes. Staldforsuring har den fordel, at reduktionseffekterne i stalden for-
ventes bibeholdt i lageret. Staldforsuringsanlæg er en moden teknologi grundet dets
anvendelse som ammoniak-reducerende teknologi. Klimaeffekten mangler dog fort-
sat yderligere dokumentation, før den kan indregnes i den nationale opgørelse. Ved
staldforsuring udelukkes anvendelse af gyllen til biogas, da svovlsyre er uforeneligt
med bioforgasning.
På baggrund af skøn for udbredelse af teknologien, baseret på udbredelsen af stald-
typer hvor staldforsuring direkte kan implementeres, vurderes det, at de tekniske
omkostninger forbundet med en øget andel staldforsuring udgør 575-3.950 kr. pr.
ton reduceret CO
2
e. Der skønnes et potentiale for at reducere udledningerne med
0,04 mio. ton CO
2
e i 2030. Udgangspunktet for dette potentiale er, at alene eksiste-
rende og nye kvægstalde med ringkanal, som ikke allerede staldforsurer eller leve-
rer til biogas, kan omlægges. Der udestår fortsat yderligere dokumentation af evt.
negative sideeffekter for miljøet. Hertil vurderes det, at der er et yderligere potentiale
på 0,42 mio. ton CO
2
e i 2030, for hvilke der ikke kan vurderes tekniske omkostnin-
ger. Realisering af dette potentiale vil kræve ombygning af de grisestaldtyper, som
ikke har gyllekanaler. Samlet vurderes skyggeprisen ved at ombygge grisestalde at
være betydelig højere end de estimater, der her er angivet.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 167
Gyllekøling, uden mulighed for udnyttelse af overskudsvarme
Ved gyllekøling sænkes gyllens temperatur, så længe den opbevares i stalden, hvor-
ved omsætningen og dannelsen af metan reduceres. Gyllekøling er kun relevant i
grisestalde, som typisk er lukkede staldsystemer. Gyllekøling er en moden teknologi
grundet dets anvendelse som ammoniak-reducerende teknologi. Gyllekøling udeluk-
ker teknisk ikke nogen andre gylle- og gødningsteknologier. Gyllekøling bidrager
både til ammoniak- og metanreduktion. Ved anvendelse af gyllekøling kan over-
skudsvarmen udnyttes. Det vurderes, at en yderligere anvendelse af gyllekøling vil
finde sted i stalde, hvor overskudsvarmen ikke nødvendigvis kan udnyttes.
De tekniske omkostninger forbundet med en øget andel af gyllekølingsanlæg udgør
4.250-6.125 kr. pr. ton reduceret CO
2
e. Med udgangspunkt i de tekniske omkost-
ninger skønnes det, at der er et potentiale for at reducere udledningerne med 0,02
mio. ton CO
2
e. Potentialet begrænses af, at det forudsættes, at gyllekøling ikke im-
plementeres i eksisterende stalde, da dette forudsætter en omfattende og omkost-
ningstung ombygning. Der vurderes derfor, at der er et yderligere potentiale på 0,05
mio. ton CO
2
e i 2030, for hvilke der ikke kan vurderes tekniske omkostninger (eksi-
sterende stalde).
Der udestår stadig endelig dokumentation for gyllekøling, blandt andet er den opti-
male drift af et anlæg med henblik på at reducere metan fra gyllen endnu ikke af-
dækket.
Husdyr - Gødningshåndtering i lager
Der er fuldt overlap mellem de forskellige teknologier for håndtering af gylle i lageret.
Samtidig vil lagerteknologierne ikke have nogen effekt i kombination med staldforsu-
ring. Omvendt vil den bedste effekt opnås, hvis lagerteknologier som fx lavdosis la-
gerforsuring kombineres med hyppig udslusning fra stalden eller gyllekøling i stal-
den.
Teltoverdækning med flydelag
Teltoverdækning på gyllebeholderen kombineret med et naturligt flydelag oven på
gyllen mindsker drivhusgasudledningen ved at stabilisere flydelagets vandbalance,
og gør det muligt at regulere luftskiftet med det formål at opretholde en forhøjet kon-
centration af metan i luften over flydelaget. Selvom teltoverdækning og flydelag an-
vendes individuelt som ammoniakteknologi, er den kombinerede teknologi som kli-
mateknologi meget umoden, da konceptet er i pilotfasen. Teltoverdækning med fly-
delag er ikke relevant for gylle, der sendes til biogas, da gyllen ikke opbevares i gyl-
letanken før afgasning. Det skønnes, at de tekniske omkostninger forbundet med en
øget andel af teltoverdækning med flydelag udgør 75-975 og 50-875 kr. pr. ton re-
duceret CO
2
e for hhv. grise- og kvæggylle. Spændet i omkostningerne dækker over
forskellige omkostninger afhængig af størrelsen på gylletanken. Særligt gylletanke
hvor der allerede er installeret teltoverdækning vil have lave omkostninger, da der
her udelukkende skal etableres flydelag. Med udgangspunkt i de tekniske omkost-
ninger skønnes det, at der er et potentiale for at reducere udledningerne med 0,16
mio. ton CO
2
e. Der udestår endelig dokumentation for reduktionseffekten på driv-
husgasser og nærmere viden om opbygning og drift.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 168
Lavdosis lagerforsuring
Ved lavdosis forsuring i gyllebeholderen sænkes pH i gyllen ved, at der tilsættes
svovlsyre til gyllebeholderen under samtidig omrøring af gyllen. Kombinationen af til-
sat svovl fra svovlsyre og et sænket pH medfører, at dannelsen af metan hæmmes.
Lagerforsuring anvendes i dag som ammoniakreducerende teknologi, men tilsættes
først lige før udbringning, og har derfor først en effekt ude på marken. Lavdosis for-
suring i lager er en umoden teknologi, da der er behov for yderligere forskning i fx
syredosis og optimal tilsætnings- og blandemetode, før konceptet er klar til imple-
mentering som metanreducerende teknologi. Lavdosis lagerforsuring er ikke rele-
vant i kombination med biogas, da gylle typisk leveres til biogasanlæg direkte fra
stalden. Lavdosis lagerforsuring vil potentielt kunne imødekomme to krav på en
gang, ammoniak- og metanreduktion. Det samlede tekniske reduktionspotentiale
vurderes til at være 0,12 mio. ton CO
2
e i 2030. Der udestår dokumentation af re-
duktionseffekten og nærmere viden om drift af teknologien.
Fakkelafbrænding
Ved fakkelafbrænding opsamles den udledte metan fra gyllen i luften over gyllelage-
ret under et tætsluttende telt, for derefter at blive ledt ud i en fakkel og afbrændt.
Fakkelafbrænding vurderes ikke relevant i kombination med staldforsuring, eller
med biogas, da gylle typisk leveres til biogasanlæg direkte fra stalden, og da forsu-
ring forudsættes at reducere eller fjerne metanemission fra lageret. Fakkelafbræn-
ding er en kendt teknologi til afbrænding af metan på lossepladser (bl.a. det danske
firma Deponigas), men fakkelafbrænding på gyllelager er endnu tidligt i forsknings-
og udviklingsfasen, og det endelige koncept kendes endnu ikke. Der er på nuvæ-
rende tidspunkt kun udviklet en prototype til gyllelager. Det tekniske reduktionspo-
tentiale er 0,23 mio. ton CO
2
e i 2030. Der er usikkerheder forbundet med potentia-
let, herunder bl.a. i forhold til manglende dokumentation af reduktionseffekten på
drivhusgasser, udformning og drift.
Biofilter
Biofiltre virker ved, at den metanholdige luft fra gyllelagre opsamles og blæses ind i
et lag af jord eller kompost, hvor metan-oxiderende bakterier nedbryder metan til
CO
2
. Det samme princip bruges i dag på lossepladser under betegnelsen biocover,
men teknologiens effekt er endnu ikke dokumenteret på gyllelagre. Biofilter er en
umoden teknologi, som følge af manglende dokumentation af reduktionseffekten, og
fordi der endnu ikke foreligger gentagne test af teknologien i fuld skala. Biofilter vur-
deres ikke relevant i kombination med staldforsuring og er ikke relevant i kombina-
tion med biogas, da gylle typisk leveres til biogasanlæg direkte fra stalden og da bio-
filter forudsættes at reducere eller fjerne metanemission fra lageret. Samlet set vur-
deres biofilter at have et tekniske reduktionspotentiale på 0,26 mio. ton CO
2
e i
2030. Vurderingen er behæftet med en række usikkerheder, bl.a. som følge af den
endnu ufuldstændige dokumentation af reduktionseffekten.
STAF/NoGas
STAF er et gylletilsætningsstof, hvis aktive indholdsstoffer tannin og fluor nedsætter
den mikrobielle aktivitet i gyllen, og dermed hindrer dannelsen af metan og ammo-
niak. Under laboratorieforsøg har STAF vist en lovende reduktionseffekt på metan
og ammoniak i gyllen før udbringning samt en reducerende effekt på lattergasudled-
ningen under udbringning. Syddansk Universitets projektledere har i 2019 groft
skønnet, at såfremt STAF anvendes på 50 pct. af al gyllen i Danmark, vil tilsætnings-
stoffet potentielt reducere drivhusgasudledning fra landbruget med 0,4-1 mio. ton
CO
2
e årligt. Vurderingen er foretaget uden overvejelser ang. overlap mellem denne
teknologi og andre teknologier (som fx biogas). Dette potentiale er forbundet med
betydelige usikkerheder, da teknologien endnu ikke er færdigudviklet eller testet i
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 169
praksis i stalde og lager. Dokumentationen bag det skønnede potentiale er baseret
på laboratorieforsøg, og er derfor endnu meget mangelfuld, da der udestår feltfor-
søg under danske forhold.
Vaskerobotter
En vaskerobot er en robot, der kan vaske gyllekummerne i grisestalde. Med en va-
skearm fjerner robotten alle rester af gødning og bakterier fra gyllekanalerne mellem
hvert hold grise, og på den måde giver den de metan-producerende bakterier dårli-
gere vækstbetingelser. Et igangværende GUDP-projekt, GreenSlurry, forventer, at
vaskerobotten kan reducere de samlede metanudledninger fra stald og lager med
op mod 60 pct. Dette estimat er dog forbundet med markante usikkerheder grundet
den lave modenhed, hvorfor det ikke vurderes muligt at estimere et teknisk redukti-
onspotentiale for teknologien.
Udbringning af kvælstof på marken - Nedbrydning af kvælstof på marken
Kvælstof, der udbringes til mark, kan ved kontakt med jordens mikrobiologiske liv
omdannes til lattergas. Inden 2030 forventes der ændringer i den måde, hvorpå ud-
ledningen af lattergas fra landbrugets gødningsanvendelse måles, da de nuværende
antagelser ikke stemmer overens med de faktiske målinger i marken. Aktuel forsk-
ning indikerer, at emissionsfaktoren for kunstgødning er lavere end emissionsfakto-
ren fra husdyrgødning.
Nitrifikationshæmmere
Nitrifikationshæmmere er udviklet som middel til at optimere udnyttelsen af gødning
og gylle, som udbringes på marken. Tilsætning af nitrifikationshæmmere reducerer
udledning af lattergas fra den udbragte gødning og gylle, hvorved emissionsfaktoren
pr. enhed udbragt gylle/gødning reduceres.
Det skønnes, at de tekniske omkostninger forbundet med anvendelse af nitrifikati-
onshæmmere udgør hhv. 1.325 og 1.225 kr. pr. ton reduceret CO
2
e for hhv. hus-
dyrgødning og kunstgødning. Potentialet for at reducere udledningerne vurderes
samlet set til 0,39 mio. ton CO
2
e. Tilsætning af nitrifikationshæmmere til gødning
skønnes at have en positiv sideeffekt i form af mindsket kvælstofudvaskning til vand-
miljøet.
Der pågår forskning i klimaeffekten af nitrifikationshæmmere under danske forhold,
og om de udgør en risiko for forurening af drikkevandet. Det er en forudsætning for
anvendelse af nitrifikationshæmmere, at negative sideeffekter afklares, herunder ri-
siko for udvaskning til grundvand. Hvis de foreløbige resultater fra igangværende
dansk forskning i lattergasudledningen ifm. udbringning af gødning viser, at emissi-
onsfaktoren for kunstgødning er lavere end hidtil antaget, vil det betyde, at brugen
af nitrifikationshæmmere i kunstgødning har en markant mindre reduktionseffekt.
Forskningsprojekterne forventes at afrapporterer i 2024
LULUCF-sektor
Kulstofbalance i dyrket jord - Ændring i kulstofpuljer
Ændringer i jordens kulstofpulje beregnes i en dynamisk model med historisk input-
data. Det centrale er, at kulstofpuljen søger mod en
ligevægt
. Hvis der årligt tilføres
samme mængde biomasse til jorden, opretholdes samme ligevægt, hvor jordens
kulstofpulje holdes konstant. Øges den tilførte mængde biomasse, vil der alt andet
lige ske et øget kulstofoptag, indtil en ny ligevægt med en større kulstofpulje er nået,
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 170
og mindskes mængden af tilført biomasse, sker der alt andet lige en øget udledning
frem mod tilpasningen til en ny ligevægt med lavere kulstofpulje. Kulstofbalancen er
følsom over for vejrændringer, hvorfor en ny temperaturfremskrivning vil påvirke be-
regningerne.
De forskellige typer biomasse kan i et vist omfang erstatte hinanden, så fx biomasse
fra halm kan erstattes af flere efterafgrøder, dog ikke nødvendigvis 1:1.
Efterafgrøder
Efterafgrøder dyrkes efter høst af hovedafgrøden og optager overskydende kvælstof
i jorden, hvilket reducerer udvaskningen og ideelt set gør kvælstoffet tilgængeligt for
næste sæsons planteproduktion. I forhold til klimapåvirkning vil dyrkning af efteraf-
grøder lede til reduktion af indirekte lattergasudledninger. Dette sker pga. reduceret
udvaskning og afstrømning af kvælstof, reduceret lattergas som følge af reduceret
gødningsanvendelse og et øget kulstofoptag i jorden gennem den større mængde af
planterester på marken. Det bemærkes, at kulstofopbygningen i jorden følger en af-
tagende kurve, indtil mætningspunktet nås. Samtidig er effekten reversibel.
Nedbrydning af planterester fra efterafgrøder leder til en øget udledning af lattergas
og en marginal forøgelse af ammoniakudledningen.
Kvælstofreguleringen indeholder følgende ordninger til at begrænse nitratudvasknin-
gen fra rodzonen: ’Målrettet regulering’, ’pligtige efterafgrøder’ og ’husdyrefterafgrø-
der’. I alle ordninger kan landbrugeren vælge mellem flere alternativer, og efteraf-
grøder er det virkemiddel, som landbrugerne primært anvender.
Mellemafgrøder
Mellemafgrøder anvendes med det formål at begrænse nitratudvaskningen fra rod-
zonen. Mellemafgrøder dyrkes inden såning af vintersæd og optager overskydende
kvælstof i jorden, hvilket reducerer udvaskningen. Dyrkning af mellemafgrøder leder
til reducerede udledninger af indirekte lattergas fra udvaskning og afstrømning af
kvælstof og til et øget kulstofoptag i jorden gennem den større mængde af plantere-
ster på marken. Lattergas fra nedbrydning af planterester fra mellemafgrøder vil
også øge ammoniakudledningen marginalt.
Klimaregulering af markdrift
Dyrkningspraksis på marken påvirker jordens kulstoflager og kan dermed lede til ud-
ledninger eller optag af CO
2
e. Når der sker en øget tilførsel af organisk materiale på
marken fx gennem øget plantedække eller øget tilførsel af organisk gødning, vil
dette lede til gradvis opbygning af kulstof i jorden. Opbygningen af kulstof vil fort-
sætte indtil der opnås en ny ligevægt i jordens kulstoflager, som svarer til den nye
dyrkningspraksis. Kulstoflagring ved markdrift er reversibel, hvilket betyder, at hvis
der sker en ændring af dyrkningspraksis henimod en lavere tilførsel af organisk ma-
teriale, vil kulstoflageret gradvist reduceres. Dette vil lede til CO
2
e-udledninger. For
at undgå dette, er det således nødvendigt at fastholde en given dyrkningspraksis.
Det er vurderet at det tager ca. 20-60 år at opnå en ny ligevægt i jorden.
I den eksisterende kvælstofregulering anvendes virkemidler (bl.a. efterafgrøder og
mellemafgrøder), som kan bidrage til at øge kulstoflagret i jorden ved at øge tilførs-
len af organisk materiale på marken. Disse virkemidler anvendes i store områder af
landet, for at reducere udvaskningen af kvælstof, og medfører også en klimaeffekt.
Denne klimaeffekt er allerede inkluderet i klimafremskrivningen og det forventes at
disse tiltag vil blive fastholdt frem mod 2030 på baggrund af kvælstofhensynet.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 171
CO
2
e-skyggeprisen for en dyrkningspraksis, der påvirker jordens kulstoflager, skal
afspejle at effekten er aftagende og reversibel. Dette tilsiger at en eventuel tilskuds-
sats bør reduceres således, at der sikres et ensartet økonomisk incitament på tværs
af reversible og irreversible CO
2
e-reduktioner, når der tages højde for alle effekter
samt omkostninger over tid. Dertil kan fastholdelse af markdriftstiltag såsom efteraf-
grøder og mellemafgrøder medføre en lille netto udledning af CO
2
e på sigt som følge
af en varig udledning af lattergas, der fortsætter efter kulstofopbygningen er ophørt.
Markdrifttiltag til reduktion af kvælstofudvaskningen er central i den planlagte kvæl-
stofregulering, og ekspertgruppen anbefaler, at klimaeffekter i form af kulstof optag i
jorden og lattergas emissioner fra planterester indtænkes i den nye regulering. Det
kan overvejes at give tilskud til markdriftstiltag for at øge jordens kulstoflager under
hensyn til at effekten er aftagende og reversibel. Tilskud til markdriftstiltag indgår
som mulig stilleskrue i
afsnit 2.6
.
Det er muligt at udlede det optimale forhold mellem tilskud til tiltag med vedvarende
effekt og kulstoflagrende tiltag med aftagende effekt, så der opnås en ens skygge-
pris på tværs af de to typer af tiltag. Det optimale forhold vil afhænge af den fremti-
dige kulstofophobning og omkostninger til fastholdelse af tiltagene tilbagediskonte-
ret iht. den samfundsøkonomiske diskonteringsrente. Med et tilskud på 429 kr. pr.
ton CO
2
e, skønnes det at give en CO
2
e-reduktion på 0,2 i 2030 med en marginal
skyggepris på 700 kr. pr. ton CO
2
e i 2030. Da effekten er aftagende, skønnes
CO
2
e-reduktionen at være 0,1 i 2045, hvis dyrkningspraksissen fastholdes
Der er igangsat forskning, der skal bidrage til at forbedre emissionsfaktorerne for
gødning, så der kan tages højde for den samlede dyrkningspraksis, herunder afgrø-
devalg og management ifm. opgørelse af lattergastabet fra udbragt gødning. Der-
ved kan markdriften på sigt blive inddraget i opgørelsen af bedriftens udledninger og
forbedre samspillet mellem reguleringen af klima og kvælstof.
Biokul fra pyrolyse
Pyrolyse er en proces, hvor materiale opvarmes under iltfattige forhold, hvilket ska-
ber en form for ufuldstændig forbrænding af materialet. I pyrolyseprocessen dannes
derigennem et kulstofholdigt fast produkt samt en pyrolysegas, der ved nedkøling
kan omdannes til en pyrolyseolie. Når biomasse benyttes som input til pyrolysepro-
cessen, kaldes den faste fraktion for biokul. Over tid frigives en del af det bundne
kulstof igen, men da kun en mindre del forventes afgivet efter 100 år, og en stor del
af kulstoffet i biokullet forventes at kunne lagres i flere århundreder, vurderes biokul
tilnærmelsesvis at kunne betragtes som et langtidslager for kulstof.
I pyrolyseprocessen produceres også energiprodukter i form af overskudsvarme,
pyrolysegas og potentielt pyrolyseolie. Det skønnes umiddelbart, at pyrolyseolien vil
blive anvendt i søfarten, der ligger uden for 70 pct.-målsætningen, og at gassen og
overskudsvarmen erstatter anden vedvarende energiproduktion. Det er derfor lagt
til grund, at pyrolyseolie-, gas og overskudsvarme ikke medfører CO
2
-reduktioner i
den nationale emissionsopgørelse, men at pyrolyseanlægget afsætter alle energi-
produkter, hvilket genererer indtægter for anlægget.
Omkostningerne til pyrolyse udgøres af investeringsomkostninger i anlæg, driftsom-
kostninger, omkostninger til biomasse og omkostninger forbundet med transport og
udbringning af biokul. Indtægter udgøres fra afsætning af overskudsvarme, pyroly-
segas og pyrolyseolie. Hertil kan der evt. sælges klimakreditter, som dog ikke er
medregnet i de tekniske omkostninger pr. ton CO
2
,
jf. tabel 7.10
. De tekniske om-
kostninger afhænger af hvilken biomasse, der anvendes til produktionen, samt
mængden af produceret biokul, da det skønnes at blive dyrere jo mere biomasse,
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 172
der skal allokeres til biokulproduktion. De tekniske omkostninger udgør dermed
900-3.300 kr. pr. ton. De samfundsøkonomiske omkostninger pr. ton vil dog være
højere, da CO
2
-effekten her skal modregnes, at noget af biomassen udgjorde et
midlertidigt kulstoflager i udgangspunktet.
Biokul kan produceres på forskellige biomasser fx halm, biogasdigestat og træaf-
fald. Det tekniske potentiale er dog meget afhængig af biomassens fosforindhold.
Hvis den udbragte biokul afgrænses til biokul produceret ved den samlede danske
mængde biomasse, der i dag enten udbringes på landbrugsjord eller går til forbræn-
ding, vil det tekniske potentiale samlet set være ca. 3,5 mio. ton CO
2
. Anvendes kun
dansk biomasse, der i dag udbringes på landbrugsjord, er potentialet endnu lavere
på samlet set ca. 1,6 mio. ton CO
2
.
Hvis der importeres store mængder biomasse vil potentialet for udbringning af bio-
kul være meget stort. For biokul produceret på træ skønnes det, at der kan udbrin-
ges 12 mio. ton biokul årligt svarende til 38 mio. ton CO
2
, mens der årligt skønnes at
kunne udbringes 6 mio. ton biokul på halm, svarende til 12 mio. ton CO
2
. For biokul
produceret på digestat skønnes det, at der kan udbringes 0,8 mio. ton biokul årligt
svarende til en CO
2
-effekt på 0,9 mio. ton CO
2
.
Der udestår fortsat resultater fra forskning i dannelse og nedbrydning af miljøskade-
lige stoffer under produktion af biokul, som forventes at levere resultater ultimo
2025, samt resultater fra flerårige dyrkningsforsøg vedr. miljømæssige- og agrono-
miske effekter af at udbringe biokul på landbrugsjord, som forventes færdig i 2033
med årlige afrapporteringer samt delrapportering i 2027. Dertil udestår udarbejdelse
af en metode til at indregne biokul i Danmarks emissionsopgørelse, som forventes
færdig i 2026.
På kort sigt skønnes realisering af udbringning af biokul at afhænge af muligheden
for at opnå tilladelse til udbringning af biokul i større skala, som afhænger af de kom-
mende forskningsresultater. Derudover skønnes realisering på kort sigt at være be-
grænset af udbygningen af anlæg, da der for nuværende kun findes små demon-
strationsanlæg.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 173
7.6 Reguleringsgrundlag og data
Det forudsættes, at reguleringsmodeller for afgift og tilskud på landbrugs- og skov-
området tager udgangspunkt i samme data som ved udarbejdelsen af emissionsop-
gørelsen, der opgør landbrugets udledninger,
jf. kapitel 5
. I dette bilag beskrives be-
driftsnære data, der indgår i udarbejdelsen af den nationale emissionsopgørelse,
herunder hvordan det i udgangspunktet kan indgå i det reguleringsgrundlag, der
skal ligge til grund for afgifter og tilskud på landbrugsområde. Der er tale om data,
som landbrugsbedrifter i dag selvindrapporterer som led i den eksisterende miljø- og
fødevareregulering under Miljøministeriet og Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og
Fiskeri og emissionsfaktorer estimeret af DCE. Kapitlet skal derudover ses i sam-
menhæng med
bilag 7.4
, hvor det fremgår, hvilke metoder der anvendes til udarbej-
delse af den nationale emissionsopgørelse.
Ekspertgruppen har noteret, at der vil være brug for at styrke kontrollen og kvalite-
ten med datakilderne fra den eksisterende miljø-, fødevare- og klimaregulering, øge
incitamenterne til korrekt registrering i eksisterende registre samt justere det admini-
strative setup, hvis data herfra skal kunne anvendes i implementering af et afgifts-
og tilskudssystem. Dette skyldes, at de nuværende data er designet med andre for-
mål for øje, hvilket kræver tilpasninger for at sikre pålidelige og relevant data til
CO
2
e-reguleringsmodellerne.
Ved vurderingen af implementeringsmulighederne,
jf. kapitel 5
, er det forudsat, at
myndigheder med ansvar for de anvendte data, fra fx eksisterende miljø- og fødeva-
relovgivning, også i udgangspunktet har ansvar for forvaltningsretlige pligter, bl.a.
deklarationsproces og databerigtigelser.
Bedriftsnære aktiviteter og emissionsfaktorer
CO
2
e-regulering af land- og skovbrugssektorens ikke-energirelaterede udledninger
skal som udgangspunkt baseres på systematikken og kategoriseringen i den natio-
nale emissionsopgørelser, så reguleringen understøtter reduktioner i overensstem-
melse med den nationale emissionsopgørelse
, jf. bilag 7.4
. Det er i den forbindelse
vigtigt, at opgørelsen løbende udvikles inden for rammerne af IPCC's retningslinjer,
så der tages højde for ny viden og effekten af nye teknologier kan afspejles.
DCE’s opgørelse følger IPCC’s retningslinjer, som angiver beregningsformler for op-
gørelse af udledningerne og indeholder beskrivelser af, hvilke data der bør indsam-
les til brug herfor. Udledningerne beregnes i udgangspunktet ved at gange aktivi-
tetsdata (AD) med en emissionsfaktor (EF) i den simple formel: Udledning = AD ×
EF. Aktivitetsdata er fx antal malkekvæg, antal grise, hektar kulstofrige landbrugs-
jorde, mængde gødning udbragt på mark og staldtype. Aktivitetsdata, der indgår i
den nationale emissionsopgørelse, baseres på de bedriftsnære data, som selvind-
rapporteres som led i eksisterende fødevare- og miljøregulering.
Emissionsfaktoren for de udledende aktiviteter kan enten være en IPCC-standard-
faktor, en landespecifik faktor eller modelleres ud fra nationale data. Emissionsfakto-
rer forbundet med en given aktivitet kan opdateres, hvis der sker justeringer på bag-
grund af tiltag, som fx udvikling af ny teknologi, der påvirker aktiviteten eller emissi-
onsfaktorerne. Denne opdatering finder sted i arbejdet med den nationale emissi-
onsopgørelse. Emissionsfaktorerne forbundet med en aktivitet kan både opdateres
generelt som følge af ny forskning, men kan også justeres på baggrund af bedrifts-
specifikke forhold. Herved menes, at en bedrifts udledninger kan påvirkes af, at be-
driften fx tager en ny, godkendt teknologi i brug, der påvirker udledningen ved en gi-
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0174.png
Grøn skattereform
Side 174
ven aktivitet i forhold til standardemissionen i overensstemmelse med emissionsop-
gørelsen
, jf. bilag 7.4
. Grundlaget for tilskud til teknologier, der i dag ikke indgår i
den nationale emissionsopgørelse, er beskrevet i
bilag 7.5.
Reguleringsgrundlaget kan tage udgangspunkt i de eksisterende indberetninger af
aktiviteter, mens der sideløbende igangsættes arbejde med at øge omfang og kvali-
tet af indberetninger, administration og kontrol
, jf. kapitel 5
. Det vil imødekomme et
hensyn om, at afgifts- og tilskudsgrundlag følger opgørelsen af udledninger, der er
forbundet med en given aktivitet i emissionsopgørelsen
jf. bilag 7.4
.
Data
I de næste afsnit beskrives data, der forudsættes at kunne lægges til grund ved re-
gulering af udledninger fra husdyr. Der vises eksempler på kvæg og grise, gødning
udbragt på mark, markdrift og kulstofrige landbrugsjorde. For øvrige husdyr vil sy-
stematikken være sammenlignelig med kvæg og grise. Udledninger fra husdyr kan
henføres til 1) udledninger fra dyrenes fordøjelse, 2) udledninger fra dyrenes gød-
ning i stald og på lager,
jf. bilag 7.4.
Husdyr (udledninger fra fordøjelsesprocesser)
Registrering af data om kvæg
Emissionsopgørelsens unikke variationer (type og undertype) for kvæg er registreret
i gødningsregnskabet
, jf. tabel 7.11.
Kvæg registreres i gødningsregnskaberne i an-
tal producerede dyr om året, svarende til optællingen i emissionsopgørelsen.
Tabel 7.11. Variationer for kvægs udledninger fra fordøjelse i emissionsopgørel-
sen, herunder datakilder i eksisterende miljø- og fødevarelovgivning
Type
Malkekøer, jersey
Malkekøer, tung race
Ammekøer <400 kg
Undertype
Emissionsfaktor,
ton CO
2
e pr.
dyr
1
3,79
4,61
1,23
2,02
1,78
0,47
0,63
1,19
1,59
0,26
0,18
0,47
0,34
Datakilde for
undertype
Gødningsregnskab
Gødningsregnskab
Gødningsregnskab
Gødningsregnskab
Gødningsregnskab
Gødningsregnskab
Gødningsregnskab
Gødningsregnskab
Gødningsregnskab
Gødningsregnskab
Gødningsregnskab
Gødningsregnskab
Gødningsregnskab
Malkekøer
Ammekøer
Ammekøer >600 kg
Ammekøer 400-600 kg
Opdræt, 0-6 mdr., jersey
Kvæg til
opdræt
Opdræt, 0-6 mdr., tung race
Opdræt, >6 mdr.-kælv., jersey
Opdræt, >6 mdr.-kælv., tung
race
Slagtekalv, 0-6 mdr., jersey
Slagtekalv, 0-6 mdr., tung race
Slagtekalv
Slagtekalv, >6 mdr.-328 kg, jer-
sey
Slagtekalv, >6 mdr.-440 kg,
tung race
Anm.: Det er type og undertype, der registreres bedriftsnært i gødningsregnskaberne. Emissionsfaktoren udarbejdes
som led i emissionsopgørelsen og fremgår således ikke af gødningsregnskaberne. Emissionsopgørelsen udarbejdes
bl.a på baggrund af indberetninger fra gødningsregskabet. 1) Der er tale om emissionsfaktorer på baggrund af data
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0175.png
Grøn skattereform
Side 175
for udledninger fra 2021. Emissionsfaktorer ændrer sig løbende som led i arbejdet med den nationale
emissionsopgørelse, der udgives årligt.
Registrering af data om grise
Alle emissionsopgørelsens unikke variationer (type og undertype) af grise er regi-
streret i gødningsregnskaberne
, jf. tabel 7.12
. Grise (slagtegrise, smågrise og års-
søer) registreres i gødningsregnskaberne i antal producerede dyr om året, svarende
til optællingen i emissionsopgørelsen.
Tabel 7.12. Variationer for grises udledninger fra fordøjelse i emissionsopgørel-
sen, herunder datakilder i eksisterende miljø- og fødevarelovgivning
Type
Undertype
Slagtegrise, 31-115 kg
Emissionsfaktor,
ton CO
2
e pr. dyr
1
0,01
0,00*
0,08
Datakilde for
type/undertype
Gødningsregnskab
Gødningsregnskab
Gødningsregnskab
Grise
Smågrise, 6,7-31 kg
Årssøer
Anm.: Det er type og undertype, der registreres bedriftsnært i gødningsregnskaberne. Emissionsfaktoren udarbejdes
som led i emissionsopgørelsen og fremgår således ikke af gødningsregnskaberne. *0,00 betyder at udledninger ikke
fremkommer på 2. decimal. Der er stadig udledninger. 1) Der er tale om emissionsfaktorer på baggrund af data for
udledninger fra 2021. Emissionsfaktorer ændrer sig løbende som led i arbejdet med den nationale
emissionsopgørelse, der udgives årligt.
Husdyr (udledninger fra gødningshåndtering i stald og på lager)
Staldtyper er afgørende for variationer i emissionsfaktorer for udledning fra gød-
ningshåndtering i stald og på lager fra køer og grise. Staldtyper henviser til forskel-
lige gulv- og gødningssystemer i stalden. I
tabel 7.13
fremgår et udsnit over ud-
valgte staldtyper og undertyper af husdyr. Der er i alt over 100 variationer i emissi-
onsopgørelsen for udledninger fra staldtyper for kvæg og grise fordelt på forskellige
dyretyper. Data om staldtyper registreres bedriftsnært i gødningsregnskabet.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0176.png
Grøn skattereform
Side 176
Tabel 7.13. Tabel med udvagte variationer på udledninger fra staldtyper for
kvæg og grise
Type
Undertype
Emissionsfaktor,
ton CO
2
e pr.
dyr
1
4,62
2,23
2,23
2,23
1,67
1,56
1,56
1,56
1,56
1,08
0,39
0,09
0,04
0,04
0,04
0,03
0,03
0,01
Datakilde for
type/undertype
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Gødningsregn-
skab
Dybstrøelse (hele arealet)
Dybstrøelse, fast gulv, skraberanlæg
Dybstrøelse, spalter, bagskyl/ringka-
nalanlæg
Dybstrøelse, spalter, skraberanlæg
Bindestald m. riste
Malkekøer,
tung race
Sengebåse, fast gulv, skraberanlæg
Sengebåse, spalter, bagskyl/ringka-
nalanlæg
Sengebåse, spalter, skraberanlæg
Sengebåse, fast gulv, 2 pct. hæld,
skrab
Bioforgasset gylle system
Bindestald m. grebning
Dybstrøelse
Delvist spaltegulv (50-75 pct. fast
gulv)
Delvist spaltegulv (25-49 pct. fast
gulv)
Drænet gulv + spalter (33/67)
Opdelt lejeareal
Bioforgasset gylle system
Fast gulv
Slagtesvin,
31-115 kg
Anm.: Det er type og undertype, der registreres bedriftsnært i gødningsregnskaberne. 1) Der er tale om
emissionsfaktorer på baggrund af data for udledninger fra 2022. Emissionsfaktorer ændrer sig løbende som led i
arbejdet med den nationale emissionsopgørelse, der udgives årligt og fremgår således ikke af
gødningsregnskaberne.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0177.png
Grøn skattereform
Side 177
Udover staldtyper eksisterer der en række stald- og lagerteknologier, der reducerer
drivhusgasudledningen på den enkelte bedrift såsom gyllekøling, hyppig udslusning,
aflevering til biogas, forsuring, fakkelafbrænding og overdækning af gyllebeholdere
mv. Dette beskrives i
bilag 7.5
. Det bemærkes, at disse teknologier ikke er inklude-
ret i emissionsopgørelsen i dag, da klimaeffekterne ikke er tilstrækkeligt dokumente-
rede. De fleste af de nævnte stald- og lagerteknologier indgår imidlertid i Klimasta-
tus og -fremskrivning, da der vurderes at være tilstrækkelig dokumentation til, at
DCE vil kunne indregne effekterne i 2027. En del af teknologierne anvendes i dag
med henblik på at reducere ammoniakudledninger i landbruget.
Stald- og lagerteknologier registreres i dag ikke i gødningsregnskabet eller i andre
registre på miljøområdet. Det forudsættes at disse vil indgå i reguleringsgrundlaget,
når den nødvendige registrering er tilvejebragt.
Gødning udbragt på mark i kg kvælstof
Udledninger fra udbragt gødning på mark opgøres på baggrund af, hvor mange kg
kvælstof, der er i den gødning, der udbringes på landbrugsarealer. En del af det ud-
bragte kvælstof i gødningen omdannes til lattergas, der er en drivhusgas.
En afgift på udledninger fra lattergas fra gødning udbragt på mark kan tage ud-
gangspunkt i, hvor mange kg kvælstof, der årligt udbringes på de enkelte bedrifters
arealer
jf. tabel 7.14
. Efter gældende regler registreres dette allerede. Det er land-
brugeren selv, der indberetter informationer i gødningsregnskaberne om, hvor
mange kg kvælstof der årligt udbringes på bedriftens arealer. Kravet om balance
mellem landbrugers kvælstofkvote og kvælstofforbrug er omfattet af reglerne om
konditionalitet og krydsoverensstemmelse. Overtrædelse af kravet vil således med-
føre en administrativ sanktion i forhold til udbetaling af landbrugsstøtte.
Tabel 7.14. Datakilder i eksisterende miljølovgivning for udbragt gødning (kg N)
Type/undertype
Gødning udbragt på mark
(kg N)
Emissionsfaktor
4,2 ton CO
2
e pr. ton N ud-
bragt på marker
Datakilde for
type/undertype
Gødningsregnskaberne
Anm.: Det er type og undertype, der registreres bedriftsnært i gødningsregnskaberne. Emissionsfaktoren udarbejdes
som led i emissionsopgørelsen og fremgår således ikke af gødningsregnskaberne. Der er tale om emissionsfaktor på
baggrund af data for udledninger fra 2022. Emissionsfaktorer ændrer sig løbende som led i arbejdet med den
nationale emissionsopgørelse, der udgives årligt.
I emissionsopgørelsen opgøres udledninger fra gødning ud fra en emissionsfaktor
på 4,2 ton CO
2
e pr. ton kvælstof udbragt på mark, uanset om der udbringes husdyr-
gødning, kunstgødning eller andre typer af organiskgødning.
En afgift på hvor meget gødning (i kg kvælstof) den enkelte bedrift samlet set årligt
udbringer på sine marker, med afsæt i emissionsfaktoren, vil være målrettet opgø-
relsen af Danmarks 70 pct.-mål, men ikke tage højde for, at der vil være en variation
af CO
2
e-udledninger fra gødning udbragt på mark, bl.a. som følge af anvendelsen i
forbindelse med planteproduktion. Det forventes, at emissionsfaktoren på længere
sigt vil differentiere emissionsfaktoren mellem husdyrgødning, kunstgødning og an-
den organisk gødning.
Kulstofrige landbrugsjorde
Et reguleringsgrundlag på kulstofrige landbrugsjorde i landbruget kan udarbejdes
ved en overlapsanalyse af det såkaldte kulstofkort (Tørv2022) og dyrkningskortet
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0178.png
Grøn skattereform
Side 178
(IMK), der anvendes ifm. udbetaling af hektarstøtte. Det er i forvejen en sådan over-
lapsanalyse, der blandt andet ligger til grund for regulering af de nuværende frivillige
indsatser med udtagning af kulstofrige landbrugsjorde samt opgørelse af udlednin-
ger fra kulstofrige landbrugsjorde i den nationale emissionsopgørelse.
Der er i dag ikke eksisterende data og registre, der indeholder en bedriftsnær opgø-
relse af antal kulstofrige landbrugsjorde. Der vil således skulle udarbejdes et selv-
stændigt reguleringsgrundlag, hvilket beskrives i
afsnit 3.1
som en del af ekspert-
gruppens modeller til regulering af udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde.
Emissionsfaktorerne fra emissionsopgørelsen for forskellige typer af kulstofrige land-
brugsjorde i landbruget fremgår af
tabel 7.15
. Udledningerne reduceres ved våd-
lægning.
47
Efter vådlægning er der fortsat en mindre CO
2
e-udledninger, som kom-
mer fra en stigning i metan-udledningerne.
Tabel 7.15. Udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde i landbruget og datakilde
Type
Emissionsfaktor
1
Datakilde for type
Enheder
Dyrket jord (landbrugsjord), 6-12
pct.
Dyrket jord (landbrugsjord), > 12
pct.
Permanente græsarealer, 6-12 pct.
Permanente græsarealer, > 12 pct.
Ton CO
2
e pr. hektar
25,2
50,3
18,7
37,4
Overlapsanalyse mellem
det såkaldte kulstofkort
(Tørv2022) og dyrkning-
skortet (IMK)
Anm.: Der er tale om emissionsfaktor på baggrund af data for udledninger fra 2022. Emissionsfaktorer ændrer sig
løbende som led i arbejdet med den nationale emissionsopgørelse, der udgives årligt.
Kilde: DCE, fagligt notat 2024 60.
47
Vådlægning indebærer, at den naturlige vandstand tilstræbes genskabt, og jorden dermed kan blive en art vådom-
råde. I praksis er der jorde, hvor genetablering af den naturlige vandstand indebærer, at der er perioder, hvor jorden
ikke ligger under vand.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 179
7.7 Kvotesystemer inden for land- og skovbrug
Det fremgår af ekspertgruppens kommisorium, at:
"
Anden delrapport skal desuden indeholde en vurdering af fordele og ulemper ved
henholdsvis en reguleringsløsning for landbrugssektoren, en tilskudsløsning inden
for EU’s landbrugsstøtte og en CO
2
e-afgift for denne sektor eller en kombination af
disse, samt mulige tiltag for omkostningseffektiv regulering af landbruget, som
adresserer CO
2
e-udledninger og øvrige eksternaliteter, herunder fx miljø og
sundhed
”.
Som det fremgår af afsnittet med sammenfatning og modeller har ekspertgruppen
valgt at fremlægge modeller, hvor afgift og tilskud kombineres med henblik på at
opfylde klimamål og EU-forpligtelser. Ekspertgruppen har som led i det arbejde
overvejet, om et kvotesystem inden for landbruget (der evt. også kan omfatte
skovbrug), vil være et mere hensigtsmæssigt redskab til at indfri Danmarks
klimamål. I et kvotesystem med omsættelige kvoter udsteder staten et antal kvoter,
der giver ret til udledning af en vis mængde CO
2
e, og tillader virksomhederne at
handle indbyrdes med kvoterne.
Ekspertgruppen har efter en afvejning af fordele og ulemper ved et kvotesystem for
landbruget valgt
ikke
at fremlægge et sådant system i modellerne i
kapitel 2
.
De væsentligste
fordele
ved et kvotesystem er følgende:
1) Et kvotesystem giver mulighed for en præcis styring af de samlede udledninger
fra landbruget. Det er en fordel, hvis der foreligger et politisk krav om, at landbruget
skal reducere udledningerne med en bestemt mængde inden for en given
tidshorisont. Ved en CO
2
e-afgift er der ikke den samme sikkerhed for at opnå en
bestemt reduktion.
2) Et kvotesystem giver mulighed for at reducere erhvervsbelastningen og de
tilhørende kapitaltab ved klimareguleringen via en vis gratistildeling af kvoter.
48
Det
kan sænke behovet for andre og potentielt mere komplicerede
kompensationsordninger.
Et kvotesystem indebærer til gengæld følgende
ulemper
:
3) Under et kvotesystem er det svært at ensrette prisen på landbrugets CO
2
e-
udledninger repræsenteret ved kvoteprisen med CO
2
-afgiften for de øvrige erhverv
uden for EU’s CO
2
-kvotesystem. Det er et problem, hvis der er et politisk ønske om
en ensartet CO
2
e-pris for alle erhverv.
4) Uforudsigelige svingninger i kvoteprisen over tid vil øge usikkerheden om
rentabiliteten af investeringer i mere klimavenlige teknologier. Det er ikke tilfældet
under et afgiftssystem, hvor udviklingen i afgiften på forhånd er lagt fast.
5) En kompensationsordning i form af gratistildeling af kvoter er vanskelig at
udforme, uden at der opstår enten diskrimination mellem nuværende og kommende
generationer af landmænd, svækkede incitamenter til reduktion af udledninger eller
Et kvotesystem med gratiskvoter vil dog grundlæggende fungere på samme måde som et afgiftssystem med
bundfradrag.
48
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 180
evt. uønskede omfordelinger inden for landbrugserhvervet, der vil kræve
supplerende kompensationsordninger.
Efter ekspertgruppens vurdering vejer ulemperne 3), 4) og 5) ved et særskilt
nationalt kvotesystem for landbruget tungere end fordelene 1) og 2).
Ekspertgruppen er imidlertid opmærksom på, at der i EU-Kommissionen foregår
overvejelser om en mulig indførelse af et EU-kvotesystem for landbruget. En
væsentlig fordel ved en sådan fælles klimaregulering er, at den vil stille dansk
landbrug konkurrencemæssigt lige med landbruget i det øvrige EU, hvorved
forvridninger af landbrugsproduktionen undgås. Ekspertgruppens fremlagte
modeller, hvor der ikke indføres et særskilt dansk kvotesystem for landbruget skal
derfor ikke opfattes som en afstandtagen fra et eventuelt kommende
fælleseuropæisk kvotesystem for landbruget. Ekspertgruppen bemærker, at
udarbejdelsen af det administrative grundlag for en dansk klimaafgift på landbruget
formentlig vil bidrage til fremtidig implementering i Danmark af et fælles EU-
kvotesystem for landbruget, hvis et sådant system måtte blive vedtaget.
I det følgende uddybes ekspertgruppens overvejelser om et kvotesystem for
landbruget.
Kvotesystem versus afgiftssystem: Ligheder og forskelle
I en teoretisk verden med perfekt information kan man i princippet opnå nøjagtigt
samme CO
2
e-pris og den samme mængde udledninger under et afgiftssystem og
under et system med omsættelige CO
2
e-kvoter. Under fuldkommen information kan
myndighederne nemlig beregne, nøjagtigt hvilken mængde udledninger, der vil
fremkomme ved en given afgiftssats, ligesom de kan udregne, nøjagtigt hvilken
kvotepris, der vil fremkomme ved et givet kvoteudbud. Dermed vil myndighederne
kunne implementere nøjagtigt samme CO
2
e-pris og udledt mængde under de to
systemer.
I virkelighedens verden, med usikkerhed om virksomhedernes omkostnings- og
markedsforhold, vil der imidlertid være usikkerhed om, hvor store udledningerne vil
være ved en given CO
2
e-afgiftssats, mens der under et kvotesystem vil være
usikkerhed om, hvilken kvotepris der vil dannes ved et givet kvoteudbud.
Et kvotesystem med et likvidt marked for omsættelige kvoter kan ligesom et
afgiftssystem levere omkostningseffektive reduktioner af drivhusgasudledninger fra
den kvoteomfattede sektor, da kvoteprisen etablerer en ensartet pris på udledninger
for alle de omfattede produktionsenheder. Via fastsættelsen af udbuddet af kvoter
kan staten styre mængden af udledninger fra sektoren præcist, hvorved der i
princippet opnås fuld sikkerhed for, at de ønskede reduktioner opnås.
Derimod kan prisen på kvoter ikke kontrolleres perfekt, da der er usikkerhed om
producenternes omkostninger ved at reducere deres udledninger og dermed
usikkerhed om efterspørgslen efter kvoter. Med et særskilt kvotesystem for
landbruget er det derfor svært at ensrette prisen på CO
2
e på tværs af sektorer i
kombination med fx CO
2
e-afgiften på industri mv. Formålet med en ensartet CO
2
e-
afgift er, at CO
2
e-reduktioner sker der, hvor det er billigst både inden for og på
tværs af sektorer. Hvis landbruget reguleres særskilt via et kvotesystem, og
kvoteprisen afviger fra CO
2
e-afgiften for industrien, opnår man ikke den samme
grad af omkostningseffektivitet, som en fælles, ensartet CO
2
e-afgift for industri og
landbrug ville skabe, da man ikke får udlignet de marginale reduktionsomkostninger
på tværs af sektorer. Hvis man alligevel politisk ønsker at operere med en anden
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0181.png
Grøn skattereform
Side 181
CO
2
e-pris for landbruget end for andre sektorer, får dette argument imod et særskilt
kvotesystem for landbruget selvsagt mindre vægt.
Et andet problem er imidlertid, at CO
2
e-prisen kan svinge betydeligt over tid under
et kvotesystem på grund af usikkerheden om producenternes omkostninger ved at
reducere deres udledninger, og fordi fx fluktuationer i priserne på
landbrugsprodukter kan medføre udsving i kvoteprisen. Disse
usikkerhedsmomenter gør, at incitamenterne til at investere i klimavenlige
teknologier kan være mindre under et kvotesystem end under et afgiftssystem,
jf.
boks 7.5.
Boks 7.5.
Eksempler på investeringer i teknologier under et kvotesystem i landbruget
I et kvotesystem kan prisen på kvoter variere fra år til år, hvorimod prisen ved en CO
2
e-afgift ligger
fast. I det følgende gennemgås to stiliserede eksempler med hhv. en teknologi, der investeres i årligt
og en teknologi, der kræver en mere langsigtet investering.
For en teknologi, hvor landbrugeren årligt skal træffe beslutning, om vedkommende vil benytte tek-
nologien fx fodertilsætningsstoffer, vil implementeringen af teknologien under et kvotesystem af-
hænge af de relative priser på kvoter og den konkrete teknologi. Ved et afgiftssystem vil implemente-
ringen af en given teknologi afhænge af teknologiprisen i det givne år. I begge tilfælde vil landbruge-
ren hvert år vurdere, om det er rentabelt at investere i teknologien eller ej. I nedenstående figur illu-
streres et eksempel, hvor prisen på en given teknologi er fast år for år. Landbrugeren vil under et
kvotesystem kun investere i teknologien i de år, hvor kvoteprisen overstiger prisen på teknologien,
hvorimod landbrugeren i et afgiftssystem vil investere i teknologien hvert år, givet at afgiften er højere
end omkostningen ved at implementere teknologien.
For en teknologi, der kræver en mere langsigtet investering, som fx staldteknologier, vil investerings-
beslutningen afhænge af landbrugerens langsigtede forventninger til de relative priser. Under et kvo-
tesystem afhænger investeringsbeslutningen således af landbrugerens forventninger til udviklingen i
kvoteprisen, samt hvor meget risiko landbrugeren ønsker at påtage sig. I et afgiftssystem, hvor den
fremtidige afgiftssats på forhånd er lagt fast, bortfalder usikkerheden om den fremtidige CO
2
e-pris,
og landbrugeren skal da alene vurdere, om det er rentabelt at investere i teknologien ud fra sin viden
om investeringsomkostningen og forventningen til de fremtidige driftsomkostninger ved brug af tek-
nologien.
Samlet set kan et afgiftssystem således give mere gunstige incitamenter til investering i klimavenlige
teknologier end et kvotesystem.
Eksempel på teknologiomkostninger relativt til kvotepris og
afgiftsniveau
2.000
1.500
Kr. pr. t. CO
2
e
1.000
500
0
År
Teknologi
Afgift
Kvote
Anm.: Spænd angiver usikkerhed i pris. Usikkerheden stiger jo længere ud i fremtiden det er.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0182.png
Grøn skattereform
Side 182
Udformningen af et kvotesystem
Et kvotesystem fungerer i sin rendyrkede form ved, at staten auktionerer kvoter til
virksomhederne, som derigennem får tilladelse til at udlede en given mængde CO
2
e.
Virksomhederne kan så efter behov handle indbyrdes med kvoter efter den
indledende auktionsrunde. Staten opnår et provenu fra kvotesalget, der kan
disponeres til kompensation til udlederne, til generelle skatte- eller afgiftslettelser,
eller til øgede offentlige udgifter.
Reglerne for anvendelse af kvoter kan udformes på to overordnede måder, der vil
påvirke virksomhedernes incitament forskelligt,
jf. boks 7.6.
Boks 7.6.
Udformning af kvotesystemet
Tidsbegrænsede kvoter
Kvoterne udløber efter en given tidsperiode, fx et år, hvorefter en ny kvoteperiode starter. Hvis kvo-
terne udløber efter en given tidsperiode og efterfølgende er værdiløse, skaber det sikkerhed for at
opnå en given mængdereduktion inden for denne tidsperiode. Det vil således skabe sikkerhed i for-
hold til politiske reduktionsmålsætninger, fx 70 pct.-målet.
På den anden side vil der være usikkerhed om prisen på CO
2
e i dette kvotesystem, da der kan være
stor variation i efterspørgslen efter kvoter både inden for den enkelte kvoteperiode og på tværs af
kvoteperioder, fx som følge af udsving i vejrforhold.
Kvoter, der kan spares op
Alternativt kan man tillade, at kvoter kan ”opspares” til senere brug. Dette kan mindske de kortsig-
tede udsving i kvoteprisen, da virksomhederne kan vælge at opspare kvoter i år, hvor kvoteprisen er
relativt lav, og bruge opsparede kvoter i år, hvor kvoteprisen er særligt høj. Et sådant system giver
virksomhederne mulighed for at foretage en større andel af reduktionerne i år, hvor reduktionsindsat-
sen er forholdsvis billig, hvorved nutidsværdien af de samlede reduktionsomkostninger over tid for-
mindskes. Et kvotesystem med mulighed for opsparing af kvoter giver ikke sikkerhed for opnåelse af
en given reduktion i det enkelte år, men sikrer stadig en bestemt mængde reduktioner inden for den
tidshorisont, over hvilken opsparede kvoter kan benyttes. Selv hvis kvoterne kan benyttes til evig tid,
vil der stadig være sikkerhed for, at de samlede udledninger over tid ikke kan overstige den samlede
mængde kvoter, der udstedes over tid. Der vil dog ikke være sikkerhed for, at der opnås en bestemt
mængde reduktioner i et givet fremtidigt år som fx 2030.
Et kvotesystem med gratiskvoter
Hvis staten ønsker at reducere den umiddelbare erhvervsbelastning ved
kvotesystemet, kan den vælge at tildele en del af eller evt. alle de udstedte kvoter
gratis til virksomhederne. Derved mindskes behovet for andre former for
kompensation til virksomhederne, da tildelingen af gratiskvoter svarer til at uddele
finansielle aktiver med en markedsværdi svarende til kvoteprisen.
Omfanget af tildelingen af gratiskvoter kan nedtrappes gradvis over tid i det omfang,
man politisk ønsker at håndhæve princippet om, at forureneren betaler.
Fordelingskonsekvenserne af et sådant system vil afhænge af kriterierne for tildeling
af gratiskvoter. I det følgende diskuteres forskellige mulige kriterier.
Kvotetildeling ud fra historiske udledninger
I et kvotesystem for landbruget kunne kvoter tildeles efter bedrifternes historiske
udledninger fra arealer og husdyr. En fast gratiskvotetildeling, som er uafhængig af
virksomhedens aktuelle produktion, indebærer, at kvoteprisen slår fuldt igennem på
virksomhedernes marginalomkostninger. Der er således tale om en kompensation af
landbrugeren, der i udgangspunkt ikke påvirker landbrugerens
produktionsbeslutning, og på den måde fastholdes landbrugerens fulde incitament
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 183
til at reducere sine udledninger. Fx vil animalske producenter på marginalen have
samme incitament til at reducere husdyrbestanden, som hvis kvoterne blev
bortauktioneret af staten.
Det er væsentligt, at kvotetildelingen baseres på et kriterium såsom de historiske
udledninger, der ikke påvirkes af virksomhedernes aktuelle adfærd, så den enkelte
virksomhed ikke risikerer at få reduceret den tildelte mængde gratiskvoter, hvis den
efter systemets indførelse sænker sine udledninger. I modsat fald vil virksomheder,
der gennemfører reduktionstiltag, frygte at få reduceret deres gratiskvote på sigt,
hvorved incitamentet til omstilling bliver svækket.
Et system med gratiskvoter baseret på historiske udledninger kan dog virke mindre
effektivitetsfremmende end et system baseret på auktionering af kvoter, da mere
effektive landmænd med stigende produktion vil skulle købe kvoter fra mindre
effektive landmænd med faldende produktion. Det vil give en økonomisk
omfordeling til fordel for sidstnævnte gruppe, der kan hæmme erhvervets
produktivitetsudvikling. Et særligt problem er, at landmænd, der nyetablerer sig efter
kvotesystemets indførelse, ikke kan tildeles gratiskvoter på basis af historiske
udledninger, hvorfor der må udformes særlige tildelingskriterier for denne gruppe,
hvis man vil undgå at diskriminere mod nye generationer af landmænd.
Dertil kommer, at der kan være administrative og kontrolmæssige udfordringer ved
at opgøre de enkelte bedrifters historiske udledninger.
Kvotetildeling baseret på bedriftens produktion
Indenfor EU's kvotehandelssystem (ETS) for energisektoren og den energitunge
industri opererer man med gratis tildeling af kvoter til virksomheder i visse
konkurrenceudsatte brancher som fx stål og cement, hvor der vurderes at være en
særligt høj risiko for lækage af CO
2
-udledninger til lande uden for EU. Tildelingen af
gratiskvoter til den enkelte virksomhed er proportional med virksomhedens
produktion over en vis foregående periode ganget med en emissionsfaktor, der
afspejler den gennemsnitlige CO
2
-intensitet (CO
2
-udledning pr. produceret enhed)
blandt de 10 pct. af virksomhederne i branchen, der har den laveste CO
2
-intensitet.
Under dette system vil en stigning i en virksomheds produktion med en vis
forsinkelse udløse en stigning i virksomhedens tildelte mængde gratiskvoter, hvilket
isoleret set styrker virksomhedens konkurrenceevne og modvirker struktureffekterne
(produktionsfaldet) som følge af kvotesystemet. Samtidigt bevares den enkelte
virksomheds incitament til at sænke sin CO
2
-intensitet via teknisk omstilling af
produktionen (for derved at frigøre kvoter, der kan sælges på markedet), da den
enkelte virksomhed ikke har nævneværdig indflydelse på den gennemsnitlige CO
2
-
intensitet, der ligger til grund for kvotetildelingen.
Et lignende system for tildeling af gratiskvoter i et nationalt kvotesystem for
landbruget ville dog formentlig medføre en meget høj kvotepris, hvis de opstillede
klimamål skal nås,
jf. boks 7.7
. Som boksen forklarer, vil gratistildeling af kvoter på
basis af den enkelte bedrifts produktion alvorligt svække incitamentet til reduktion af
udledningerne, når udledningerne i meget høj grad er korreleret med produktionen
som følge af begrænsede tekniske muligheder for at sænke udledningerne pr.
produceret enhed. Ekspertgruppens analyser peger på, at de tekniske muligheder
for at sænke udledningsintensiteten i dansk landbrug til overkommelige
reduktionsomkostninger indtil videre er begrænsede, og at det derfor ikke er
realistisk at opfylde Danmarks nationale klimamål og internationale klimaforpligtelser
uden en vis nedgang i landbrugsproduktionen. Et system med gratistildeling af
kvoter på basis af produktionen vil hæmme den nødvendige produktionstilpasning,
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0184.png
Grøn skattereform
Side 184
hvorved kvoteprisen skal presses meget højt op for at sikre de nødvendige
drivhusgasreduktioner. En uforholdsmæssig høj CO
2
e-pris i landbruget i forhold til
CO
2
e-afgiften på øvrige erhverv vil gøre klimaindsatsen mindre omkostningseffektiv.
En gratistildeling af kvoter på basis af den enkelte bedrifts produktion kan derfor
være uhensigtsmæssigt.
Boks 7.7.
Gratistildeling af kvoter på basis af den enkelte bedrifts produktion
Et forenklet eksempel kan illustrere det potentielle problem ved at tildele gratiskvoter til den enkelte
landbrugsbedrift på grundlag af bedriftens produktion.
Betragt en mælkeproducent, der ejer
K
stykker malkekvæg, som hver producerer
q
liter mælk pr. år,
så bedriftens samlede årlige produktion er
q
×
K
. Antag, at den gennemsnitlige udledning pr. malke-
kvæg i det samlede landbrug er estimeret til at være
u
på grundlag af Danmarks emissionsopgø-
relse, og at den betragtede mælkeproducent får tildelt en mængde
Q = k
×
u
×
q
×
K
af gratiskvoter,
hvor
k
er en proportionalitetsfaktor, der er fælles for alle producenter, og
u q
×
K
er den udledning,
mælkebedriften ville have, hvis dens produktion havde den gennemsnitlige drivhusgasintensitet
u
.
Antag endvidere at man er i den ideelle situation, hvor man kan måle den faktiske drivhusgasintensi-
tet
u
f
fra den betragtede bedrift. Hvis kvoteprisen er
p
, vil kvotesystemet da påføre bedriften en sam-
let nettobetaling
N
af størrelsen
hvor udtrykket i første parentes på højresiden af ligning (1) er bedriftens udgift til køb af kvoter i fra-
vær af gratistildeling af kvoter, og udtrykket i den sidste parentes er markedsværdien af de gratis til-
delte kvoter, der afhænger af kvoteprisen
p
. Hvis mælkeproducenten er i stand til at nedbringe be-
driftens udledningsintensitet med størrelsen
du
f
, fx via fodertilsætningsstoffer, følger det af (1), at
hans nettobetaling vil falde med beløbet
du
f
×
p
×
q
×
K
, idet den tildelte mængde gratiskvoter til be-
driften vil være uændret. Incitamentet til at sænke udledningerne via tekniske reduktionstiltag svæk-
kes altså ikke af gratistildelingen.
Hvis bedriften i stedet sænker sine udledninger ved at sænke kvægbestanden med mængden
dK
,
vil ændringen
dN
i bedriftens nettobetaling ifølge (1) være
Sammenlignet med et kvotesystem uden gratistildeling af kvoter, hvor
k
= 0, vil gratistildelingen ifølge
(2) mindske faldet i bedriftens nettobetaling og dermed svække incitamentet til at sænke udlednin-
gerne ved at mindske indsatsen af det input i produktionen (i dette tilfælde kvæg), der er kilde til ud-
ledningerne.
Eksemplet illustrerer, at hvis der kun er begrænsede tekniske muligheder for at reducere emissions-
intensiteten, og der således er en høj grad af proportionalitet mellem produktionen og udledningerne,
kan et system med gratistildeling af kvoter på basis af den enkelte bedrifts produktion svække til-
skyndelsen til drivhusgasreduktioner i en sådan grad, at det vil kræve en meget høj kvotepris at opnå
de tilstræbte reduktioner. Problemstillingen skærpes, hvis det i praksis er vanskeligt at måle den fakti-
ske emissionsintensitet (
u
f
) på den enkelte bedrift, da dette vil mindske den enkelte landbrugers inci-
tament til at implementere tekniske reduktionstiltag.
Kvotetildeling pr. hektar jord
En anden mulighed er at tildele gratiskvoter proportionalt med den enkelte bedrifts
areal. Det ville være administrativt enkelt, da man i forvejen opgør bedrifternes areal
i forbindelse med udbetalingen af hektarstøtte i medfør af EU's fælles
landbrugspolitik. Endvidere vil en kvotetildeling på basis af hektar ikke reducere eller
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 185
forvride landmændenes incitamenter til at gennemføre reduktionstiltag, da disse
ikke vil påvirke kvotetildelingen.
En kvotetildeling pr. hektar jord, der gælder for både nuværende og kommende
jordejere, vil modvirke det jordprisfald, der ellers ville fremkomme i et kvotesystem
uden gratiskvoter. Det kan være en ønsket effekt i forhold til at begrænse antallet af
konkurser og det deraf følgende pres på den finansielle stabilitet i forbindelse med
en kommende klimaregulering af landbruget. Modstykket til kapitaliseringen af
værdien af gratiskvoterne i jordpriserne er dog, at disse kan blive mere volatile som
følge af udsving i kvoteprisen.
Ved at knytte gratistildelingen af kvoter til arealet og videreføre gratistildelingen ved
ejerskifte undgår man, at systemet begunstiger de nuværende i forhold til
kommende generationer af landmænd. Denne ligestilling af nuværende og
kommende landmænd er en gunstig egenskab ved arealkriteriet sammenlignet med
et system, hvor gratiskvoter tildeles på basis af de historiske udledninger.
I modsætning til en kvotetildeling på grundlag af historiske udledninger vil en
tildeling på basis af areal dog have større fordelingskonsekvenser inden for den
nuværende generation af landmænd, da arealkriteriet vil favorisere producenter
med store arealer i forhold til producenter med mere begrænsede arealer. Specielt
vil animalske kvægbrug med høje udledningsintensiteter blive mindre gunstigt stillet
ved brug af arealkriteriet. Hvis man politisk ønsker at imødegå denne
omfordelingseffekt, kunne man vælge at supplere en kvotetildeling på basis af areal
med en en kvotetildeling pr. dyr, der vil kunne virke på samme måde som et
bundfradag pr. dyr, som beskrevet i
kapitel 2.
Dette vil bidrage til at reducere
omfordelingseffekten af en kvotetildeling pr. hektar og fastholde incitamentet på
marginalen til at anvende teknologiske løsninger, men det vil stadig være svært at
kontrollere CO
2
e-prisen.
Det bemærkes, at en tildeling af gratiskvoter på basis af bedriftens areal i et
kvotesystem vil virke på samme måde som et bundfradrag baseret på areal i et
afgiftssystem.
Statsstøtteretlige problemstillinger
Ved vurderingen af, om et evt. kvotesystem omfattes af statsstøttereglerne, vil det
skulle vurderes, om indførelse af et sådan system kan indebære statsstøtte i forhold
til virksomheder, der fx ikke omfattes af kvotesystemet, tildeles provenu fra
systemet, eller får tildelt gratiskvoter, som virksomheden efterfølgende kan
omsætte.
I de varianter af et dansk kvotesystem for landbruget, som er diskuteret ovenfor, er
det forudsat, at en eventuel tildeling af gratiskvoter ikke begrænses til udvalgte
delsektorer i landbruget, men udstrækkes til alle landbrug over en vis størrelse efter
et af de tre ovenfor diskuterede kriterier. Den statsstøtteretlige problematik vedrører
således spørgmålet, om disse systemer for gratistildeling af kvoter vil blive anset for
konkurrenceforvridende inden for EUs indre marked, selvom de blot er tænkt som
en (delvis) kompensation for den byrde på dansk landbrug, et nationalt kvotesystem
vil udgøre.
7.8 Lækage
Det fremgår af kommisoriet, at ekspertgruppen skal forholde sig til
drivhusgaslækage, herunder hensynet i klimaloven om at sikre at danske CO
2
e-
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 186
reduktionstiltag ikke blot flytter udledninger uden for dansk territorie. Generelt kan
klimatiltag, der medfører CO
2
e-reduktioner som følge af strukturelle ændringer være
forbundet med lækage. Af den grund bør lækage i landbruget som følge af en CO
2
e-
afgift sammenholdes med alternative reduktionstiltag, som ligeledes kan medføre
lækage.
I dette afsnit redegøres for ekspertgruppens arbejde med lækage i landbruget,
herunder risiko for lækage i kraft af modellerne til regulering af udledninger af
drivhusgasser fra landbruget.
Der konkluderes ikke på den præcise størrelse af lækagerisikoen, da der er stor
usikkerhed forbundet med beregningerne. I stedet præsenteres forskellige estimater
for lækage ved forskellige antagelser.
I
kapitel 2
præsenteres tre forskellige udformninger af afgiftssystemer, der afspejler
vægtninger til samfundsøkonomisk lave omkostninger over for hensyn til begrænset
lækage og begrænsede strukturændringer i landbruget. I dette afsnit beskrives den
overordnet risiko for lækage i hver af modellerne, der indgår i
kapitel 2.
Det
vurderes, at et lavere afgiftsniveau vil medføre en lavere lækagerate såfremt
tilskuddet til tekniske reduktioner øges, så den tekniske andel for en given CO
2
e-
reduktion øges.
Baggrund om drivhusgaslækage fra første delrapport
Som beskrevet i første delrapport dækker drivhusgaslækage over en situation, hvor
indenlandske tiltag, som har til formål at reducere udledninger af drivhusgasser i
Danmark, fører til øgede udledninger i udlandet, fx hvis dele af eller hele
produktionen af en given vare flyttes til udlandet. Det indebærer, at danske
klimapolitiske tiltag potentielt reducerer de globale udledninger mindre, end de
danske udledninger reduceres.
Denne effekt kan opgøres som en lækagerate, der angiver andelen af de
indenlandske CO
2
e-udledninger, der erstattes af udenlandske udledninger ved et
givent tiltag. Lækage kan fx forekomme gennem udenrigshandel ved, at dansk
produktion af varer med et højt klimaaftryk bliver dyrere som følge af en CO
2
e-afgift,
hvilket kan svække de danske producenters konkurrenceevne og føre til, at danske
og udenlandske forbrugere forskyder deres forbrug fra varer produceret i Danmark
til varer produceret i udlandet.
I det følgende gennemgås en dekomponering, der illustrerer, at resultaterne for
lækageeffekterne i dansk landbrug er meget følsomme over for hvilke
forudsætninger, der lægges til grund for beregningerne. Dernæst gennemgås de
forudsætninger, der bl.a. vurderes at have væsentlig betydning for størrelsen af
lækageraten.
Dekomponering af lækageeffekten ved en CO
2
e-afgift på landbruget
I det følgende vises trinvise beregninger af lækageeffekterne for dansk landbrug ved
en eksemplificeret CO
2
e-afgift på 750 kr. pr. ton på gødning, kalkning og husdyr,
inkl. tilskud til skovrejsning samt øvrige tiltag, derunder harmonisering af afgift på F-
gasser til 750 kr. pr. ton CO
2
e og udtagning af kulstofrige landbrugsjorde,
jf. figur
7.1,
og fordelt på brancheniveau,
jf. tabel 7.16
, hvor der gradvist ændres på de
forudsætninger, som forventes at have betydning for lækageraten i dansk landbrug.
Beregningerne viser bl.a., at resultaterne for lækageeffekterne er meget følsomme
over for antagelser om produktionens drivhugasintensitet, dvs. udledninger i forhold
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 187
til værditilvækst, i landbruget i hhv. ind- og udland. I det følgende opsummeres hvert
trin af dekomponeringen, og i
boks 7.8
uddybes hvert trin.
Trin 1:
I udgangspunktet i trin 1 antages det, at drivhusgasintensiteten for dansk
landbrug er den samme som i udlandet, og at dansk produktion erstattes 1:1 af
udenlandsk produktion. En 100 pct. lækagerate vil bl.a. betyde, at der ikke er tekno-
logiske reduktionsmuligheder i landbruget.
Trin 2:
Når øvrige effekter
49
inddrages, falder lækageraten fra 100 pct. til 52 pct.
svarende til, hvilket skyldes, at tekniske effekter medfører væsentlige CO
2
e-redukti-
onerne ved en afgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e.
Trin 3:
Lækagerater kan opdeles i en kombination af direkte lækage og indirekte læ-
kage. I trin 2 tages der kun højde for den direkte lækage, dvs. hvor stor en del af ud-
ledningerne, der umiddelbart flytter fra dansk landbrug til de udenlandske land-
brugssektorer. Den indirekte lækage viser de generelle ligevægtseffekter, der kan
forekomme, derunder brancheforskydninger og reduceret afkast på kapital i Dan-
mark som følge af afgiften. I trin 3 tages der af den grund højde for den indirekte læ-
kage, hvilket reducerer lækageraten til 37 pct.
Trin 4:
I trin 4a og trin 4b ses der på, hvordan forskellige antagelser vedrørende den
relative drivhusgasintensitet i dansk landbrug i forhold til udlandet påvirker lækage-
raten. I trin 4a antages det, at dansk landbrug har en lavere drivhusgasintensitet
end udenlandsk landbrug, hvilket resulterer i en lækagerate på 44 pct. I trin 4b anta-
ges, at dansk landbrug har en højere drivhusgasintensitet end udlandet, hvilket re-
ducerer lækageraten til 22 pct.
Trin 5:
I dette trin beregnes lækagerate i GrønREFORM med lækagekoefficienter fra
GTAP-E
50
, hvor det antages, at EU-landene vil leve op til bindende begrænsninger
for deres udledninger i ikke-kvotesektoren, mens der ikke er begrænsninger for ud-
ledninger fra ikke-EU-lande. Dertil tages der højde for substitution væk fra forbrug af
fødevarer med et højt klimaaftryk. Lækageraten reduceres da til 21 pct.
Ekspertgruppen vurderer dermed, at lækageraten ved en CO
2
e-afgift på dansk
landbrug er væsentlig mindre end 100 pct., da det forventes, at afgiften vil drive
tekniske omstilling og medføre generelle ligevægtseffekter. Af den grund baseres
lækageraten på trin 3-5, hvor det skønnes, at lækageraten i landbruget er mellem
21-44 pct., svarende til at 21-44 pct. af reduktionerne ved en CO
2
e-afgift på 750 kr.
pr. ton CO
2
e på landbruget medfører lækage,
jf. figur 7.1 og tabel 7.16
.
Øvrige effekter dækker over tekniske effekter (reduktioner, der ikke påvirker produktionsomfanget, men reducerer
udledningerne pr. produceret enhed, fx via fodertilsætningsstoffer til kvæg, biokul ved pyrolyse osv.) og
aktivitetseffekter (fx skift fra landbrugsjord til skov eller kulstofrige landbrugsjorde der bliver oversvømmet).
50
GTAP-modellen er en model for global handel, der beskriver bilaterale handelsmønstre, produktion, forbrug og
mellemliggende benyttelse af varer og tjenester. GTAP-E er udvidet model, der inkluderer forbrug af energi og
CO
2
e-udledninger og kan derved benyttes til at bestemme lækagerater.
49
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0188.png
Grøn skattereform
Side 188
Figur 7.1. Dekomponering af lækageeffekter i landbruget ved CO
2
e-afgift på 750
kr. pr. ton
Anm.: For hvert trin ændres én enkelt komponent i forhold til foregående beregning. Fx trin fra 3 til 4a antages det, at
dansk landbrug har lavere CO
2
e-intensitet end udlandet for tilsvarende produktion, men der tages stadig højde for
prisovervæltning i landbrugsvarer. Drivhusgasintensiteter til det nedre estimat (4a) stammer fra Lesschen m.fl.
(2011), mens det til det øvre estimat (4b) antages at landbruget i resten af verden er 42 pct. mindre drivhugasintenst
end dansk landbrug i 2030, som antaget i DMØR (2020).
Kilde: Egne beregninger
Dekomponeringen af lækageeffekten kan også laves på brancheniveau,
jf. tabel
7.16
. I
trin 2
ses det, at de tekniske effekter har størst betydning for lækageraten for
kvæg, hvilket især skyldes kvægproducenternes mulighed for at anvende CO
2
e-
reducerende tiltag.
Tabel 7.16. Ændringer i udenlandske udledning og lækagerater ved model 1 for-
delt på landbrugsbrancher (2030-effekter)
Trin 3:
Efter
indirekt
e
effekter
Trin 4a:
Højere
CO
2
e-
intensite
ti
udlande
t
Trin 4b:
Lavere
CO
2
e-
intensite
ti
udlande
t
Trin 5:
Begrænsning
er på
udledninger i
EU mm.
Trin 1:
Umiddelba
r effekt
Trin 2:
Struktureffe
kt
Mio. ton CO
2
e (Lækagerate i pct.)
Plante
Kvæg
Svin
Øvrig
e
tiltag
Samle
t
0,4
(100)
1,8
(100)
0,5
(100)
0,4
(100)
3,2
(100)
0,3
(67,7)
1,0
(56,1)
0,3
(62,2)
0,0
(0,0)
1,6
(51,6)
0,2
(48,8)
0,7
(40,4)
0,2
(44,8)
0,0
(0,0)
1,2
(37,1)
0,2
(57,1)
0,8
(47,3)
0,3
(56,51)
0,0
(0,0)
1,4
(44,1)
0,1
(28,3)
0,4
(23,4)
0,1
(26,0)
0,0
(0,0)
0,7
(21,5)
0,1
(25,3)
0,4
(23,7)
0,1
(21,4)
0,0
(0,0)
0,7
(20,5)
Anm.: Effekterne i 2030 af at indføre en CO
2
e-afgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e (2022-priser) på gødning, kalkning og
husdyr samt indføre tilskud til skovrejsning. Ændringer i udenlandske udledninger er angivet i mio. ton CO
2
e og
afrundet til nærmeste 100.000 ton. De samlede udledningsændringer stemmer ikke nødvendigvis overens med
summen af de enkelte kategorier som følge af afrundinger. Øvrige tiltag dækker over afgift på F-gasser og udtagning
af kulstofrige landbrugsjorde. Afgift på F-gasser og udtagning af kulstoftige landbrugsjorde medfører i 2030
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0189.png
Grøn skattereform
Side 189
reduktioner for hhv. 0,1 og 0,3 mio. ton CO
2
e, hvilket antages at være 100 pct. tekniske- og aktivitetseffekter, som
derfor ikke erstattes af udledninger i udlandet.
Kilde: Egne beregninger
Boks 7.8.
Beskrivelse af dekomponeringen af lækageeffekten
Trin 1:
I udgangspunktet antages det, at drivhusgasintensiteten for dansk landbrug er den samme
som i udlandet, og at dansk produktion erstattes 1:1 af udenlandsk produktion. En 100 pct. lækage-
rate vil betyde, at der ikke er teknologiske reduktionsmuligheder i landbruget, og det samlede fald i
emissioner på 3,2 mio. ton CO
2
e ved en CO
2
e-afgift på landbruget på 750 kr. pr. ton og øvrige tiltag
vil udelukkende udgøres af struktureffekter. Dette vurderes imidlertid at være et urealistisk scenarie,
da det forventes, at landbruget vil tage teknologiske virkemidler i brug ved en CO
2
e-afgift på 750 kr.
pr. ton.
Trin 2:
Når øvrige effekter, derunder teknologiske virkemidler og aktivitetseffekter inddrages, falder
lækageraten fra 100 pct. til 52 pct., hvilket skyldes, at øvrige effekter udgør ca. 1,5 mio. ton CO
2
e
inden for de enkelte landbrugsbrancher
, jf. kapitel 2
. Struktureffekter vil af den grund udgøre 1,6 mio.
ton CO
2
e ved en CO
2
e-afgift på 750 kr. pr. ton. Det er således struktureffekterne af det samlede fald
i emissioner, der udgør lækageeffekten i trin 2, og derfor er lækageraten mindre end 100 pct. af de
samlede effekter. Hvis der ikke tages højde for effekten af udtagning af kulstofrige landbrugsjord ville
lækageraten være 57 pct.
Trin 3:
Lækagerater kan opdeles i en kombination af direkte lækage og indirekte lækage. I trin 2 ta-
ges der kun højde for den direkte lækage, dvs. hvor stor en del af udledningerne, der umiddelbart
flytter fra dansk landbrug til de udenlandske landbrugssektorer. Den indirekte lækage viser de gene-
relle ligevægtseffekter, der kan forekomme, derunder brancheforskydninger bl.a. som følge af øget
aktivitet i andre brancher i dansk økonomi, da kapital og arbejdskraft flytter fra dansk landbrug til øv-
rige brancher, der derved øger deres produktion og udledninger. Omvendt flytter kapital og arbejds-
kraft i udlandet fra øvrige brancher og mod landbrugssektoren, hvilket sænker produktion og udled-
ninger fra øvrige brancher i udlandet. Afgiften reducerer afkastet på kapital i Danmark, hvilket fører til
en mindre forringelse af de globale investeringsmuligheder og dermed sænkes den samlede globale
produktion.
51
Den indirekte lækagerate er fastsat på baggrund af Beck m.fl. (2023), som finder en
indirekte lækagerate på -28 pct.
52
Ved at medtage denne indirekte lækagerate bliver den samlede
lækagerate 37 pct.
Trin 4:
Dernæst ses der på, hvordan forskellige antagelser vedr. den relative drivhusgasintensitet i
dansk landbrug i forhold til udlandet påvirker lækageraten. I trin 4a antages det, at udenlandsk land-
brug har en højere drivhusgasintensitet end dansk landbrug. Her benyttes drivhusgasintensiteter fra
Lesschen m.fl. (2011)
53
, hvilket resulterer i en lækagerate på 44 pct. I trin 4b antages det derimod,
at landbruget i udlandet har en 42 pct. lavere drivhusgasintensitet end dansk landbrug baseret på
2014-data fra GTAP-databasen, hvilket reducerer lækageraten til 22 pct. Disse to antagelser kan
betragtes som yderpoler i den relative drivhusgasintensitet, og af den grund forventes det, at læka-
geraten ligger inden for et spænd. Der er således betydelig forskel på analyserne af den relative driv-
husgasintensitet, og det er ikke entydigt, hvilke analyser der generelt er mest retvisende for så vidt
angår lækageeffekter,
jf. boks 7.9
.
Trin 5:
I dette trin beregnes lækagerate i GrønREFORM, hvor det antages, at EU-landene vil leve op
til bindende begrænsninger for deres udledninger i ikke-kvotesektoren dvs. at EU-landene lever op til
byrdefordelingsaftalen. Dertil tages der højde for substitution væk fra forbrug af fødevarer med et højt
51
I første delrapport blev det beskrevet, hvordan generelle ligevægtseffekter kan påvirke lækageeffekterne
(https://skm.dk/media/Skatteministeriet/Publikationer/Rapporter/groen-skattereform-foerste-delrapport-tilgaenge-
lig.pdf)
Beck, U. R., Kruse-Andersen, P. K., & Stewart, L. B. (2023),
“Carbon leakage in a small open economy: The im-
portance of international climate policies”,
Energy Economics.
Lesschen, J.P., m.fl. (2011),
“Greenhouse gas emission profiles of European livestock sectors”
, Animal Feed Sci-
ence and Technology, 166-167, 16-28.
52
53
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0190.png
Grøn skattereform
Side 190
klimaaftryk. I GrønREFORM’s lækagemodul benyttes 2014-data fra GTAP-databasen og lækageko-
efficienter fra GTAP-E. I beregningerne i GrønREFORM er det drivhusgasintensiteten i de aktivitetsty-
per og regioner, hvor produktionen stiger mest, der har betydning for lækagen og ikke drivhusgasin-
tensiteten i udlandet samlet set i modsætning til de partielle beregninger i trin 1-4. Det bemærkes
hertil, at forudsætningerne om, hvor produktionen stiger mest, er underlagt en vis usikkerhed,
jf.
punkt 3 om udenrigshandel nedenfor.
I beregningen antages, at en række EU-lande har begræns-
ninger på udledninger fra ikke-kvotesektoren, mens der ikke er begrænsning på udledningerne for
ikke-EU-lande (dermed antages Parisaftalen at være ikke bindende). Det ses, at hvis der i forhold til
trin 4b lægges til grund, at der er bindende begrænsninger i ikke-kvotesektoren i EU, reduceres læ-
kageraten yderligere til 21 pct.
Lækagerater i primære modeller
I
tabel 7.17
præsenteres de skønnede lækagerater for model 1-3, som er anvist i
kapitel 2
. Lækageraterne er baseret på trin 3-5, som er beskrevet i ovenstående
.
Lækageraten falder gradvist fra model 1 til 3. Dette skyldes, at modeller, som har
høj andel af tekniske reduktioner for en given CO
2
e-reduktion, medfører en relativ
begrænset ændring i erhvervsstrukturen i økonomien og derfor lavere strukturelle
effekter. Dette indebærer derfor mindre risiko for lækage. Den gradvise lavere læka-
gerate fra model 1 til 3 skal ses i lyset af, at tilskuddet til tekniske reduktioner fra py-
rolyse og evt. andre teknologier øges og de samfundsøkonomiske omkostninger sti-
ger som følge deraf.
Tabel 7.17. Lækagerater ved modellerne (2030-effekter)
Pct.
Model 1
Model 2a
Model 2b
Model 3a
Model 3b
20,5-44,1
13,0-29,6
8,4-23,1
8,0-20,4
3,5-12,3
Anm.: Baseret på trin 3-5,
jf. tabel 7.16
. Ændringer i udenlandske udledninger er angivet i mio. ton CO
2
e og afrundet
til nærmeste 10.000 ton. Øvrige effekter dækker over afgift på F-gasser, udtagning af kulstoftige landbrugsjorde og
tilskud til pyrolyse. Afgift på F-gasser medfører i 2030 reduktioner for 0,1 mio. ton CO
2
e, hvilket antages at være 100
pct. strukturelle effekter. Afgift på F-gasser, udtagning af landbrugsjorde og tilskud til pyrolyse medfører i 2030
reduktioner for hhv. 0,1, 0,3 og 0,2 mio. ton CO
2
e, hvilket antages at være 100 pct. tekniske- og aktivitetseffekter.
Kilde: Egne beregninger
Forudsætningers betydning for størrelsen af lækage
Som beskrevet i foregående afsnit er der en række antagelser, som har stor
betydning for beregningerne af lækageeffekten. Dette gælder bl.a. antagelser om 1)
drivhusgasintensiteten i dansk landbrug i forhold til udlandet, 2) antagelser om
politik-respons i udlandet og internationale reduktionsmålsætninger samt 3)
antagelser om globale handelsmønstre.
1. Drivhusgasintensitet i dansk landbrug i frohold til udlandet
Som beskrevet i det foregående afhænger lækageeffekten bl.a. af
drivhusgasintensiteten i dansk landbrug relativt til de lande, som produktionen
potentielt vil forskydes til efter indførelsen af en CO
2
e-afgift. Hvis dansk landbrug fx
har en lavere drivhusgasintensitet end udenlandsk landbrug, vil det forøge
lækageeffekten ved en CO
2
e-afgift, da produktionen af en given vare vil have et
større CO
2
e-aftryk, hvis det produceres i udlandet frem for i Danmark.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0191.png
Grøn skattereform
Side 191
Omvendt vil det reducere lækageeffekten ved en CO
2
e-afgift, hvis udlandet har en
lavere drivhusgasintensitet end dansk landbrug. Ved beregning af lækageeffekter
har det således væsentlig betydning, hvad driftsgrenenes udledning,
indtjeningsevne og produktionsvilkår i dansk landbrug er relativt til tilsvarende
udenlandske driftsgrene.
Inden for litteraturen kan der bl.a. fremhæves tre studier, der belyser
klimabelastningen fra bestemte lande, heriblandt for Danmark,
jf. boks 7.9
.
Boks 7.9.
Beskrivelse af tre studier, der gennemgår klimaeffektiviteten af bl.a. dansk landbrug
Lesschen m.fl. (2011), finder, at dansk landbrug er blandt de mest klimavenlige i EU, hvor Weiss &
Leip (2012) finder, at dansk landbrug er blandt de mindre klimaeffektive i EU.
54
Et tredje studie fra
Wirsenius m.fl. (2020) finder, at dansk landbrug, specifikt mælke- og svineproduktionen, er blandt de
mest klimaeffektive i et globalt perspektiv, men at øvrige storeksporterende lande af fx mælkepro-
dukter ligeledes er relativt klimaeffektive.
55
Lækageeffekten for dansk landbrug, som følge af en
CO
2
e-afgift, vil således reduceres, hvis de lande produktionen forskydes til, er ligeså klimaeffektive
som i Danmark, og lækageeffekten forøges, hvis landene er mindre klimaeffektive.
Forskellene på resultaterne i de tre studier kan henføres til forskellige tilgange til opgørelse udlednin-
ger fra arealanvendelse, ændringer i arealanvendelse samt skovbrug (LULUCF). Lesschen m.fl.
(2011) medregner ikke udledninger fra animalsk foderproduktion på baggrund af arealændringer,
hvilket betyder, at der i klimaaftrykket ikke tages højde for, om der bliver produceret på jord, som for
nylig har været brugt til andre formål end landbrug. Weiss & Leip (2012) inkluderer derimod udled-
ninger i produktionen som følge af arealændringer, fx ved afskovning af regnskov i Sydamerika til so-
japroduktion, hvilket dog ikke tæller med i
, og dermed ikke i 70 pct.-
målsætningen. I deres opgørelse af klimaaftrykket for animalsk produktion tages der af den grund
højde for, at jord til foderproduktion tidligere kan være brugt til andet end landbrug. Denne klimaef-
fekt, som følge af ændring i arealanvendelse i udlandet, føres tilbage til det pågældende lands soja-
import, hvilket øger dansk landbrugs internationale klimaaftryk. Wirsenius m.fl. (2020) forsøger at
tage højde for alternativomkostningen ved al foderproduktion ved at medtage, at alle landbrugsarea-
ler i princippet kan omlægges til fx skov. Ved denne opgørelsesmetode er klimabelastningen af
dansk landbrugsproduktion væsentligt mindre.
Ekspertgruppen vurderer, at dansk landbrugs relative klimaeffektivitet er forbundet
med væsentlig usikkerhed, da det i høj grad afhænger af, hvordan udledninger
opgøres, og hvilke lande der sammenlignes med.
56
Dermed afhænger overvejelser
om dansk landbrugs relative drivhusgasintensitet af, i hvilket omfang det forventes,
at der sker en forskydning, og hvilke lande dansk produktion eventuelt vil forskydes
til. Fx afhænger det af, om forskydningen er til lande uden for EU med mindre
klimaeffektiv landbrugsproduktion, eller til lande, der er relativt mere klimaeffektive.
2. Klimapolitikken i udlandet og internationale målsætninger
Lækageeffekterne af en CO
2
e-afgift på dansk landbrug vil i høj grad afhænge af
udenlandsk klimapolitik og troværdigheden af overholdelsen af ikke-bindende
internationale aftaler, fx Parisaftalen. Det bemærkes, at landbrugets udledninger
reguleres gennem EU’s byrdefordelingsaftale, og hvis andre EU-landes
landbrugsproduktion stiger som følge af en dansk CO
2
e-afgift, vil det umiddelbart
54
Weiss, F. & Leip, A. (2012),
“Greenhouse gas emissions from the EU livestock sector: A life cycle
assessment car-
ried out with the CAPRI model”,
Agriculture, Ecosystems and Environment 149, 124-134.
Wirsenius, S., m.fl. (2020),
“Comparing the Life Cycle Greenhouse Gas Emission of Dairy and Pork Systems
across Countries Using Land-Use Carbon Opportunity
Costs”
, Working Paper, World Resources Institute.
Se fx Mogensen, L., m.fl. (2022),
”Vidensyntese om livscyklusvurderinger og klimaeffektivitet i landbrugssektoren”
,
Aarhus Universitet, DCA Rapport nr. 200, februar 2022.
55
56
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 192
lægge et pres på disse EU-lande for at reducere udledningerne i andre sektorer,
som er omfattet af byrdefordelingsaftalen, fx vejtransporten.
Det forventes, at den førte klimapolitik i EU har betydning for lækage, og at
europæiske og globale klimatiltag vil reducere lækagen. Størrelsen af de beregnede
lækageeffekter vil være anderledes, hvis der anlægges andre forudsætninger om
den udenlandske klimapolitik og troværdigheden af overholdelsen af ikke-bindende
internationale aftaler, fx Parisaftalen.
57
EU's opjustering af 2030-målsætningen om en reduktion af CO
2
e-udledningerne på
mindst 55 pct., sammenkoblet med EU’s forslag til en klimatold (CBAM) kan således
have betydning for lækage. Landbrugsprodukter er dog for nuværende ikke
omfattet af CBAM. Bindende klimapolitik i EU kan mindske forskydningen af den del
af dansk produktion, der forudsættes overtaget af Danmarks samhandelspartnere i
EU, og dermed reducere omfanget af lækage,
jf. nedenfor om udenrigshandel.
3. Udenrigshandel
Lækage gennem udenrigshandlen beregnes i udgangspunktet ved, at fx en
reduktion i den danske produktion i en given branche giver anledning til en
tilsvarende øget produktion i hver af de øvrige regioner på baggrund af et
handelsvægtet gennemsnit, dvs. afhængigt af den initiale samhandel med Danmark
i den pågældende branche i hver region.
Selvom de initiale handelsmønstre i et vist omfang må forventes at følge de
nuværende forskelle i produktions- og transportomkostninger, produktkvalitet mv.
på tværs af regionerne, er det ikke sikkert, at ændringer i dansk produktion vil føre til
proportionale udenlandske produktionsændringer i henhold til de nuværende
handelsmønstre. Fx kunne produktionen i større grad overtages af én af de øvrige
regioner, eller blot fordele sig på regionerne med en anden fordeling, end hvad det
initiale danske handelsmønster giver anledning til.
Der kan være en lang række faktorer, der påvirker internationale handelsmønstre
over tid derunder klimapolitik i udlandet, teknologiudvikling, handelsaftaler mv. Da
det kan være svært at forudsige ændringer i fremtidige handelsmønstre lægges den
mere generelle forudsætning præsenteret ovenfor til grund.
Studier af lækage
I tre studier fra DMØR (2019)
58
, DMØR (2020)
59
og Beck m.fl. (2023) er der
estimeret lækageeffekter ved en CO
2
e-afgift i Danmark. Lækageraterne opgøres
både aggregeret og fordelt på brancher. Variationen i lækageraterne i landbruget
ses i
figur 7.2.
Lækageestimaterne i studierne varierer mellem 21-85 pct. afhængig
af modeltilgang, antagelser om relativ drivhusgasintensitet i landbruget og
antagelser om klimapolitikken i udlandet. Det bemærkes, at der i DMØR (2019) og
Beck m.fl. (2023) ikke medtager tekniske reduktionsmuligheder i hovedscenarierne.
Baggrunden for den store variation i resultaterne for lækageraterne gennemgås i
boks 7.10
.
57
Se fx Kraka: "Landbrugets lækage afhænger kritisk af udlandets klimapolitik”,
d. 31. maj 2023,
(https://kraka.dk/analyse/landbrugets_laekage_afhaenger_kritisk_af_udlandets_klimapolitik)
Det Miljøøkonomiske Råd (2019),
”Økonomi og Miljø 2019
”, Rapport fra formandskabet.
Det Miljøøkonomiske Råd (2020),
”Økonomi og Miljø 2020”
, Rapport fra formandskabet.
58
59
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0193.png
Grøn skattereform
Side 193
Figur 7.2. Studier af lækagerater for landbruget
Pct
.
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
DMØR 2020, u. Paris, 1200 kr.
afgift
DMØR 2020, u. Paris, 1200 kr.
afgift, udl. landbrug mere
drivhusgasintensivt
DMØR 2019, u. Paris, 100 kr.
afgift
DMØR 2020, u. Paris, 100 kr.
afgift
DMØR 2020, u. Paris, 100 kr.
afgift, udl. landbrug mere
drivhusgasintensivt
DMØR 2019, m. Paris, 100 kr.
afgift
Kilde: DMØR (2019), DMØR (2020) og Beck m.fl. (2023)
Boks 7.10.
Gennemgang af tre studier, der estimerer lækageeffekter ved en CO
2
e-afgift for Danmark
DMØR (2019) bygger på en modificeret udgave af GTAP-E modellen. DMØR (2019) finder en sam-
let lækagerate for Danmark på 45-53 pct. med en særskilt lækagerate for landbruget på 75 pct. i
grundscenariet. Her udgør grundscenariet en situation hvor 1) en række EU-lande har begrænsnin-
ger på udledninger fra ikke-kvotesektorer, 2) der ingen begrænsning er på udledningerne for ikke-
EU-lande, og 3) at dansk klimapolitik kun i begrænset omfang mindsker kvotemængden
i EU’s kvo-
tesystem på lang sigt. I de fem alternative scenarier justeres disse antagelser, hvilket medfører et
spænd i lækageraten på 27-75 pct. for landbruget.
I en nyere rapport kommer DMØR (2020) frem til, at den samlede lækagerate for dansk økonomi er
21 pct. i det centrale scenarie, hvor GTAP-E modellen kobles med REFORM modellen. De store for-
skelle i lækagerate mellem de to rapporter skyldes de forskellige forudsætninger, der er lagt til grund
i rapporten. DMØR påpeger, at de primære årsager til den lavere lækage for dansk økonomi i 2020-
rapporten er, at:
En mindre del af CO
2
e-reduktionerne
finder sted i EU’s kvotesektor, fra 64 pct. i 2019-rappor-
ten til 19 pct. i 2020-rapporten, hvilket sænker den samlede lækagerate.
Lækageraten antages
lavere inden for EU’s kvotesystem, hvor der blev anvendt en EU ETS-
lækagerate på 83 pct. i 2019-rapporten mod 20 pct. i 2020-rapporten. Årsagen hertil findes i
tidshorisonten for reduktionen af den danske kvoteefterspørgsel, der i 2019-rapporten gik til
2060, men hvor den i 2020-rapporten kun går til 2030.
Lækageraten i landbruget er lavere end i 2019-rapporten.
Beck et al. 2023, u. Paris, 50 USD
Beck et al. 2023, m. Paris, 50
USD
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0194.png
Grøn skattereform
Side 194
I en rapport fra Kraka (2023) argumenteres der for, at de fundne lækagerater for landbruget er un-
dervurderet i DMØR (2020).
60
Kraka påpeger bl.a., at den anvendte model i 2020-rapporten ikke
inkluderer kapitalmobilitet mellem Danmark og udlandet, hvilket ville forøge lækageraten, da indførel-
sen af en CO
2
e-afgift vil medføre faldende produktivitet i dansk landbrug og dermed udflytning af ka-
pital, hvilket øger de udenlandske udledninger. Derudover påpeger Kraka, at den modificerede RE-
FORM-model, som anvendes i DMØR (2020), ikke inkluderer tilpasninger i jordprisen, hvilket medfø-
rer en for høj tilpasning i den vegetabilske produktion og dermed leder til en lavere lækagerate. Det
er således vurderingen fra Kraka (2023), at lækageraten for landbruget er højere end estimeret i
DMØR (2020).
I Beck m.fl. (2023) benyttes GTAP-E modellen i en modificeret udgave i tråd med modeltilgangen i
DMØR (2019). Der estimeres en lækagerate på 73 pct. i landbruget ved en CO
2
e-afgift på lidt over
300 kr. pr. ton, hvis det antages, at Parisaftalen ikke er bindende, og 30 pct., hvis Parisaftalen er bin-
dende,
jf. figur 7.2
. Dog medtager studiet ikke teknisk omstilling, hvilket kan betyde, at studiet over-
vurderer lækageraten. Studiet viser, at der er stor variation i landbrugets lækagerater inden for mo-
dellen, som følge af antagelser om international klimapolitik.
De store forskelle i estimaterne for lækageeffekter følger således af de forskellige bagvedliggende
forudsætninger og modelantagelser, særligt angående drivhusgasintensiteten i dansk landbrug rela-
tivt til udlandet, nuværende og fremtidige klimapolitikker i udlandet, samt den anvendte model og da-
tabase, og detaljeringsgraden af disse.
60
Ulrik Beck, Andreas Lund Jørgensen, Peter Kjær Kruse-Andersen og Emma Terreni. (2023):
”Lækageraten i
dansk landbrug”.
Kraka d. 31. maj 2023, (https://kraka.dk/analyse/landbrugets_laekage_afhaenger_kritisk_af_ud-
landets_klimapolitik).
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 195
7.9 Miljøeksternaliteter
Det fremgår af ekspertgruppens kommissorium, at anden delrapport skal indeholde
en vurdering af fordele og ulemper ved reguleringsløsninger, herunder afgifter, som
adresserer CO
2
e-udledninger og øvrige eksternaliteter, herunder fx miljø og sund-
hed. Dette afsnit redegør for de miljøeksternaliteter, der indgår i de beregnede skyg-
gepriser på CO
2
e-reduktioner i ekspertgruppens reguleringsmodeller.
Landbrugets CO
2
e-udledninger og øvrige negative eksternaliteter er i høj grad knyt-
tet til de samme aktiviteter i landbruget. Det betyder, at miljøregulering generelt re-
ducerer landbrugets CO
2
e-udledninger, ligesom øvrige negative miljøeksternaliteter
i landbruget kan blive reduceret af CO
2
e-regulering.
Der knytter sig en række miljøeksternaliteter til arealanvendelse i landbruget, herun-
der forurening af grundvand og iltsvind i søer og kystvand. Fx vil reduktion af gød-
ningsanvendelse mindske fosforudledning til søer og derved forbedre miljøtilstan-
den. Samtidig vil reduktion af gødningsanvendelse reducere kvælstofudvaskning til
grundvandet, hvorved drikkevandskvaliteten forbedres.
En produktionsnedgang indenfor landbruget vil reducere landbrugets udledninger af
næringsstoffer og samtidig potentielt give mere plads til natur. Begge dele vil gavne
biodiversiteten.
For en del eksternaliteter er værdisætning af reduktionen vanskelig, da kvantifice-
ring af værdien både kræver klarlagt sammenhæng mellem arealanvendelse og ef-
fekt, og kvantificering af effektens værdi. Derfor beregnes værdien af bl.a. reduceret
fosforudledning til søer og kvælstofudvaskning til grundvand ikke, selvom det har en
samfundsøkonomisk værdi. Dette skyldes primært manglende værdisætning af ska-
devirkning fra fosforudbringning, samt at mekanismerne fra arealanvendelse kvæl-
stofudvaskningens påvirkning af grundvand ikke er fastlagt på nuværende tidspunkt.
To miljøeksternaliteter er særligt knyttet til de udledningskilder, som reguleres med
en klimaregulering af landbruget og kan samtidig kvantificeres og værdisættes.
Dette er ammoniakudledning og kvælstofudvaskning, som begge særligt er knyttet
til gødning. Disse to eksternaliteter indgår i modelberegningerne og er værdiansat
ud fra den samfundsøkonomiske værdi af reduktion. Dertil beregnes de rekreative
værdier, som er knyttet til den anbefalede skovrejsning.
De tre kvantificerede værdier af miljøeksternaliteter justeres for stigningen i de sam-
lede disponible familieindkomster frem til 2024. Dette indebærer en antagelse om,
at værdien af de rekreative tjenester følger udviklingen i de samlede indkomster sva-
rende til, at indkomstelasticiteten i den enkelte families efterspørgsel efter rekreative
tjenester er 1, og at efterspørgslen i øvrigt udvikler sig proportionalt med udviklingen
i antallet af husstande. Den nominelle værdi af rekreation justeres altså ikke kun for
inflationen, men også for udviklingen i den gennemsnitlige realindkomst og i befolk-
ningens størrelse. Drupp m.fl. (2023) anbefaler denne praksis.
61
61
Drupp, M., M. Hänsel, E. Fenichel, M. Freeman, C. Gollier, B. Groom, G. Heal, P. Howard, A. Millner, F. Moore, F.
Nesje, M. Quaas, S. Smulders, T. Sterner, C. Traeger, F. Venmans (2023). The increasing benefits from scarce
ecosystems. Fremkommer i
Science
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0196.png
Grøn skattereform
Side 196
Ammoniak
Den største kilde til dansk udledning af ammoniak er landbruget. Udledningen af
ammoniak kommer særligt fra gødning. Klimaregulering, der påvirker gødnings-
mængden, har dermed en direkte effekt på udledningen af ammoniak, ligesom visse
klimateknologier for stalde og opbevaring af gylle også reducerer udledningen af
ammoniak, fx overdækning af gylletanke. Den nationale reduktion af ammoniakud-
ledning i 2030 som følge af en afgift på CO
2
e-udledning i landbruget er estimeret
med GrønREFORM.
62
De to væsentligste eksternaliteter fra ammoniakudledning er sundhedseffekter for
mennesker og øget næringsstofbelastning i naturområder. Næringsstofbelastningen
af naturområder er velkendt, men påvirkningen er i høj grad geografisk betinget af
nærhed til ammoniakfølsomme naturområder ligesom den ikke er kvantificeret, og
værdien kan således ikke medregnes. Det er dermed udelukkende værdien af sund-
hedseffekter for mennesker, der indgår i modelberegningerne. Værdien af reduceret
ammoniakudledning er således et underkantsskøn.
Sundhedseffekterne af ammoniakudledning fra landbruget er opgjort af DCE
(2023)
63
på baggrund af såkaldt ’dose-respons modellering’ i forhold til påvirkningen
af befolkningen. Værdisætningen er ligeledes foretaget af DCE baseret på værdien
af statistisk liv, som opgjort i Finansministeriets dokumentationsnotat om værdien af
statistisk liv.
Ammoniak kan i atmosfæren transporteres langt, og der sker derfor en høj grad af
udveksling af ammoniak mellem lande. Derfor vil kun en mindre del af ammoniak ud-
ledt på dansk jord have en negativ påvirkning i Danmark. På baggrund af Brand
m.fl. (2023) opgørelse er den samfundsøkonomiske skadesværdi for ammoniak fra
landbruget fastsat til 43 kr. pr. kg ammoniak. I forbindelse med værdisætningen til
grøn skattereform anvendes dog udelukkende værdien af skader på dansk område,
hvilket svarer til 10 kr. pr. kg ammoniak.
Danske kilders bidrag til den samlede ammoniakbelastning på dansk område er be-
grænset. Det vurderes derfor, at de angivne reduktioner er marginale, og at værdien
kan approksimeres som konstant.
Kvælstofudledning til kystvand
Landbruget står på landsplan for ca. knap 70 pct. af kvælstof-udledningen til kyst-
vand og er dermed den største kilde
64
til udledning af kvælstof til vandmiljøet. Den
væsentligste kilde til kvælstofudvaskning er kvælstofholdigt gødning i form af hus-
dyr- og kunstgødning. Den nationale reduktion af gødningsudbringning som følge af
en regulering af CO
2
e-udledning i landbruget i 2030 er estimeret med GrønRE-
FORM. Dette er omregnet til kvælstofudledning til kystvand af Miljøstyrelsen efter
følgende fremgangsmåde.
62
Hansen, M.K. og Berg, A.K. (2023).
”Modellering af ammoniakudledninger i landbruget”
. DREAM dokumentations-
notat 2023, december 2023, (https://dreamgruppen.dk/Media/638387647814477951/modellering_af_ammoniak-
udledninger_i_landbruget.pdf)
63
Brandt, J., Christensen, J.H.
og Andersen, M.S. (2023). ”Miljøøkonomiske beregningspriser for emissioner 4.0”.
Aarhus Universitet, DCE fagligt notat nr. 2023/54, (N2023_54.pdf (au.dk))
64
Miljøstyrelsen (2023).
”Udledning af kvælstof til kystvand opdelt på kilder”
. Notat til Miljø- og Fødevareudvalget
(https://www.ft.dk/samling/20222/almdel/MOF/bilag/121/2657955/index.htm)
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0197.png
Grøn skattereform
Side 197
Den nationale estimerede reduktion af gødningsudbringning fordeles på kystvand-
oplande proportionelt til tidligere gødningsforbrug.
65
Derved fås en reduktion i gød-
ningsanvendelse for hvert kystvandopland. En del af den udbragte gødning optages
i planter, omsættes eller tilbageholdes, før en mindre andel af det udbragte kvælstof
når kystvandet. Der tages i vurderingen hensyn til om der udbringes handels- eller
husdyrgødning. En del af det kvælstof, der tabes fra marken, bliver som nævnt tilba-
geholdt eller omsat, før det når kystvandet. Dette indregnes som en procentdel,
som er specifik for hvert kystvandopland. Ændringen i gødningsudbringning giver på
den måde ændringen i kvælstofudledningen for hvert enkelt kystvand.
Vandrammedirektivets overordnede mål er opnåelse af god tilstand i vandmiljøet se-
nest ved udgangen af 2027. Med
Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug
(2021) er aftalt indsatser frem til 2027, der skønnes at sikre forudsætningerne for
god økologisk tilstand under forudsætning af, at mankoen på kvælstofindsatsen på
2.600 ton samt evt. opdatering af indsatsbehovet, besluttes ved genbesøg af land-
brugsaftalen i 2024. En afgift kan først indføres fra 2027, og målopfyldelsen må an-
tages løftet på det tidspunkt. En afgift der indføres fra 2027, vil derfor ikke bidrage til
indfrielse af Vandrammedirektivet i 2027, men kan give mulighed for efterfølgende at
lempe den kvælstofregulering, der på det tidspunkt er implementeret for at indfri
målsætningen i Vandrammedirektivet. Værdien af kvælstofreduktioner vil således
være reduktion i omkostninger til opnåelsen af en sådan god tilstand i vandmiljøet,
hvilket varierer en del over de 108 kystvandoplande i Danmark. Omkostningerne til
målopfyldelse er beregnet i et forskningsprojekt bestilt af Miljøstyrelsen med to mo-
deller, SMART-modellen (Jacobsen, 2022)
66
og TargetEconN (Hasler m.fl., 2022)
67
.
Omkostningerne beregnet med de to modeller anvendes til at give et spænd for den
samfundsøkonomiske værdi af kvælstofreduktioner. Omkostningerne dækker over
etablerings-, drifts- og offeromkostninger ved at implementere landbrugstiltag. Be-
regningerne med de to modeller er gennemført i samme tidsperiode, og det er til-
stræbt, at datagrundlaget for de to modeller er så ens som muligt.
I TargetEconN modelleres den omkostningseffektive fordeling af virkemidler på
markniveau i kystvandoplandet, mens SMART-modellen ikke optimerer placering af
virkemidler inden for oplandet. I TargetEconN vælges derfor marker til implemente-
ringen, hvor dækningsbidragene er lave, mens der anvendes mere gennemsnitlige
omkostninger i SMART. Begge modellers resultater forudsætter optimal anvendelse
og placering af virkemidler, hvilket ikke ventes i praksis at kunne opnås gennem re-
gulering. De reelle omkostninger ved målopfyldelse og derved den estimerede værdi
af reduktion af kvælstofudledningen vil derfor være højere.
Værdien af kvælstofreduktion for hvert kystvandopland beregnes ud fra omkostning
for det virkemiddel, der på marginalen skal tages i brug for at opfylde kvælstofmålet,
da dette afspejler samfundets betalingsvilje for kvælstofreduktion i det pågældende
65
Fordelingen af hhv. handels- og husdyrgødning er opgjort i 2017 på ID15-oplandsniveau og beskrevet i (Børgesen
og Bach (2023). Børgesen, C.D., Bach E.O. (2023).
”Modelberegnet nitratudvaskning
fra landbrugsarealet til en
vurdering af grundvandspåvirkningen på grundlag af landbrugsdata fra 2017 og klimadata fra 1990 -2010”
. Aarhus
Universitet, DCA Rådgivningsnotat.
Jacobsen, B. H., (2022).
ӯkonomiske konsekvensberegninger af scenarier
for vandområdeplaner 2021-2027
med brug af SMART-modellen”
. Københavns Universitet, IFRO Udredning Nr. 2022/03, (https://static-cu-
ris.ku.dk/portal/files/320645278/IFRO_Udredning_2022_03.pdf)
Hasler B., Filippelli R., Levin G. & Nainggolan D. (2022).
ӯkonomiske konsekvensberegninger for vandrammedi-
rektivet i 2027. Scenarier for fuld implementering af VP3 indsatskrav for kystvandoplande 2021-2027”.
Aarhus Uni-
versitet, DCE Videnskabelig rapport nr. 502, (http://dce2.au.dk/pub/SR502.pdf7)
66
67
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 198
kystvandopland. For mindre reduktioner vil dette være retvisende, men for større re-
duktioner vil dette være et overkantsskøn.
Værdisætningen af kvælstof er baseret på opfyldelse af politisk fastsatte mål
68
, der
er udmøntet i forskellige niveauer af reduktionsmål på tværs af kystvandområder.
Som følge af stigende marginalomkostninger på størstedelen af de virkemidler, der
kan anvendes i kvælstofreguleringen, vil den samfundsøkonomiske værdi af kvæl-
stofreduktioner variere på tværs af områder. I kystvandoplande uden indsatsbehov
værdisættes yderligere kvælstofreduktioner ikke, idet værdisætningen er bundet af
målopfyldelse. Såfremt yderligere forbedring af miljøtilstanden i kystvandoplande,
der har opnået god økologisk tilstand, har en samfundsøkonomisk værdi, vil det be-
tyde at værdisætningen er et underkantsskøn.
Den samfundsøkonomiske værdi af kvælstofreduktion vurderes på den baggrund at
være fra 0 kr. pr. kg kvælstof til mellem ca. 380 og 600 kr. pr. kg kvælstof afhængig
af beregningsmodel og kystvandopland, hvor reduktionen finder sted. Med ud-
gangspunkt i den beregnede reduktion i kvælstofudledning for hvert kystvandopland
er den fulde værdi beregnet, først pr. kystvandopland, derefter summeret til natio-
nalt plan. Derved opnås to estimater for værdien af denne sideeffekt af reguleringen,
og gennemsnittet repræsenteres i modelafsnittet.
Udtag af jord til skov eller lavbund vil også reducere kvælstofudledning. Dels pga.
den reducerede gødningsforbrug forbundet med udtaget, dels vil arealerne fungere
som ”filtre”, der mindsker kvælstofudvaskningen til vandmiljøet. Værdien af denne
effekt på vandrammedirektiv målopfyldelse vil afhænge af, hvor arealet udtages.
Ved brug af ovenstående estimater for marginalomkostninger fra Jacobsen (2022)
og Hasler m.fl. (2022), vil den gennemsnitlige værdi være ca.102 kr. pr. kg.
Rekreative værdier
Skovrejsning har en rekreativ værdi. Værdisætning af rekreation er metodemæssigt
veletableret i Danmark, hvor befolkningens brug af skovene er blevet studeret grun-
digt siden 1970’erne, hvor det første store nationale studie blev lanceret. DØR
(2014) foretog en analyse af den danske befolknings brug af den danske natur bl.a.
med henblik på at evaluere den statslige og private skovrejsning.
69
Værdisætningen
er baseret på en multi-site rejseomkostningsmetode hvor danskernes observerede
brug af naturområder og dermed villighed til at afholde omkostninger til transport
anvendes til at aflede værdien af rekreation.
Rekreationsværdier af nye områder varierer i væsentlig grad over geografi, idet be-
folkningstætheden og antallet af alternative rekreative områder har stor betydning
for værdien af et nyt område. Det er ikke muligt at tage højde for geografiske aspek-
ter mv. i værdisætningen af den anbefalede skovrejsning, da anbefalingerne ikke in-
deholder et geografisk element. Der anvendes derfor en gennemsnitsværdi.
Værdisætningen på 4.038 kr. pr. hektar (DØR 2014) skal ses som en gennemsnits-
betragtning for privatejet skov. Statsskove placeres typisk i mere befolkningstætte
68
Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug iværksætter kvælstofreducerende tiltag svarende til en reduktion af
udledningen til kystvande på ca. 10.400 ton kvælstof. Ved genbesøg af aftalen træffes beslutning om håndtering af
reduktionsmankoen på ca. 2.600 ton kvælstof. Der gennemføres aktuelt en evaluering af det faglige og juridiske
grundlag for kvælstofindsatsen (”second opinion”). Denne
kan bl.a. lede til en justering af kvælstofindsatsbehovet.
DØR (2014).
”Værdi af rekreative områder”
, i: Økonomi Og Miljø 2014. København, s. 103–192, (https://dors.dk/fi-
les/media/rapporter/2014/m14/m14_kapitel_4.pdf
)
69
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0199.png
Grøn skattereform
Side 199
områder og har bedre adgangsforhold og faciliteter. Placering, indretning, størrelse
og adgangsforhold har betydning for brug af skoven og dermed den rekreative
værdi. Den rekreative værdi af statsskov vurderes til at være ca. 50.000 kr. pr. hek-
tar (DØR, 2014) og dermed markant højere end værdien for privat skov.
Det er ikke muligt på baggrund af de nævnte analyser at vurdere betydningen af
skovens alder og artssammensætning på den rekreative værdi.
Samfundsøkonomisk værdi af sideeffekter i modellerne
I
tabel 7.18
vises skyggepriser for modellerne med og uden værdi af reduktion af de
beskrevne eksternaliteter (sideeffekter).
Tabel 7.18. Skyggepris for de fremlagte modeller eksklusiv og inklusiv sideffek-
ter (kr. pr. ton CO
2
e)
Skyggepris ekskl.
sideeffekter
Model 1
Model 2a
Model 2b
Model 3a
Model 3b
Kilde: Egne beregninger.
Skyggepris sideeffekter
150
250
325
475
575
475
525
550
750
775
I
tabel 7.19
præsenteres den samfundsøkonomisk værdi i de enkelte modeller for
hver af de opgjorte eksternaliteter i 2030.
Tabel 7.19. Samfundsøkonomiskværdi af miljøeffekter (mio.
kr. i 2030)
Kvælstof
Model 1
Model 2a
Model 2b
Model 3a
Model 3b
Ammoniak
100
60
40
40
20
Rekreation
200
200
200
200
200
Total
770
630
430
490
380
480
380
200
260
170
Anm. Grundet afrunding summer totalerne ikke
Kilde: Egne beregninger.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 200
7.10 Fødevareforsyningssikkerhed og kaloriepro-
duktion
Dette bilag indeholder en analyse af konsekvenserne for forsyningssikkerhed og fø-
devareproduktion til menneskeligt forbrug i Danmark som følge af en afgift på aktivi-
teter i landbruget. Det forventes ikke, at en CO
2
e-afgift isoleret set vil reducere føde-
vareforsyningssikkerheden i Danmark. Derudover viser analysen med stor usikkerhed
og under bestemte antagelser og forudsætninger, at en afgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e
skønnes at medføre et fald i den danske fødevareproduktion til menneskeligt forbrug
på 2-4 pct., svarende til et samlet tab på 225-500 mia. kalorier (kcal). Det meget
begrænsede fald i fødevareproduktion til menneskeligt forbrug, trods den store ned-
gang i den animalske produktion, skyldes et forventet aktivitetsskifte fra foderproduk-
tion til øvrig vegetabilsk produktion.
7.10.1 Fødevareforsyningssikkerheden i EU
Fødevareforsyningssikkerhed omhandler sikring af en tilstrækkelig forsyning af føde-
varer til det enkelte menneske eller region (fx EU). Med en stigende verdensbefolk-
ning, og ændringer i kostvaner, er der et tilsvarende behov for at øge den globale
fødevareproduktion. Derudover bevæger visse større lande, som Kina og Brasilien,
sig mod øget forbrug af animalske produkter, blandt andet grundet en voksende mid-
delklasse. OECD og FN’s fødevare-
og landbrugsorganisation (FAO) forventer såle-
des en stigende global efterspørgsel efter animalske proteiner de kommende 10 år.
70
Som udgangspunkt er animalsk produktion mere arealkrævende end vegetabilsk pro-
duktion. Det skyldes bl.a., at husdyrproduktion kræver yderligere arealanvendelse til
foderproduktion. Der er dermed generelt et højere behov for input i produktionen af
animalske fødevarer i forhold til vegetabilske fødevarer. Vægtningen mellem forbruget
af animalske og vegetabilske fødevarer er således afgørende for, hvor stor en areal-
anvendelse, der er behov for, og hvor mange kalorier, der produceres til menneskeligt
forbrug.
EU’s handelsbalance på fødevarer
I 2020 udgjorde EU's nettoeksport af fødevarer- og landbrugsprodukter 62 mia. euro,
hvilket særligt var drevet af forarbejdede fødevarer. EU importerer således primært
billige råvarer, fx sojabønner til foder og kakao, og eksporterer forarbejdede fødeva-
rer, fx chokolade og mejeriprodukter.
I en rapport fra EU-Kommissionen i 2021
71
fremgår det, at mere end 85 pct. af EU's
fødevare- og landbrugsproduktion forbruges inden for EU's grænser, men at andelen
af eksport til lande uden for EU har været stigende. Kommissionen understreger des-
uden, at EU har haft stor indkomstvækst ved at eksportere bestemte fødevarer (fx
vin, ost og svin) til tredjelande, hvis forbrugsmønstre har ændret sig i takt med sti-
gende velstandsniveau.
EU er samtidig verdens største eksportør af fødevarer- og landbrugsprodukter og var
i 2019 verdens tredjestørste importør efter USA og Kina. Der importeres i dag ca. 6-
70
71
OECD-FAO Agricultural Outlook 2023-2032.
EU-Kommissionen,
Contingency plan for ensuring food supply and food security in times of crisis”
, 2021.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 201
10 pct. fødevarer- og landbrugsprodukter i EU, hvoraf importen af fiskeriprodukter
udgør 24 pct.
EU’s
selvforsyning af fødevarer
EU-Kommissionen beregner ligeledes en selvforsyningsrate, der fungerer som en in-
dikator for, hvor stor en andel af specifikke produkter, som importeres fra lande uden
for EU. Fra 2017-2021 var EU selvforsynende inden for en lang række fødevarer, bl.a.
hvede, animalske produkter, frugt og grøntsager. Derimod var EU ikke-selvforsyn-
ende, når det kom til bestemte korntyper (fx ris og majs), oliefrø (fx rapsolie og soja-
bønner), proteinafgrøder (fx linser), og bestemte frugter og grøntsager. Derudover
udgjorde EU’s selvforsyningsrate for fiskeriprodukter blot 42,5 pct. og kun 14 pct. for
de fem mest forbrugte typer fisk (fx tun, laks og torsk mv.).
Disse handelsunderskud for specifikke varer kan tolkes som, at fødevaresystemet i
EU til en vis grad kan være udsat, da det på kort sigt kan være vanskeligt at substitu-
ere væk fra visse importerede varer, da disse har stor anvendelse i produktionen af
øvrige fødevarer. Fx kan prisstigninger på oliefrø sætte sig i højere produktionsom-
kostninger for animalske produkter, hvilket kan sænke produktionen. Det understre-
ges dog i rapporten fra EU-kommissionen, at det vil kræve, at en række markante
effekter indtræffer på samme tid for at udfordre EU’s forsyningssikkerhed. Det kan fx
være ved en stor importafhængighed fra specifikke lande sammenkoblet med yderli-
gere nedbrud i forsyningskæder andre steder i EU.
EU udgør således et betydeligt marked på verdensplan inden for produktion, handel
og forbrug af fødevarer. Det vurderes, at EU er selvforsynende inden for en række
væsentlige fødevarekategorier, men at EU’s markante handelsoverskud primært skyl-
des eksport af forarbejdede fødevarer, hvorfor der også er en vis afhængighed af
import af visse råvarer fra tredjelande. Det vurderes dog, at fødevareforsyningen i EU
kun vil blive udfordret, hvis flere særlige omstændigheder indtræffer på samme tid. et
påpeges desuden, at der inden for visse fødevarekategorier vil kunne være en vis
form for substitution i nødstilfælde. Derudover vil det afhænge af, hvordan kostva-
nerne ændrer sig for fremtiden, særligt som følge af ændrede klimapolitikker og -re-
gulering, indførelse af CO
2
e-afgifter og stigende klimahensyn, der alle kan medføre
adfærdsændringer i befolkningen.
7.10.2 Fødevaresikkerhed og forsyningssikkerhed i
Danmark
Danmark har en høj grad af selvforsyning inden for bl.a. korn, oliefrø, mælkeprodukter
og generel animalsk produktion. I 2021 var selvforsyningsgraderne dog kun 83 pct.
for oksekød, men for en lang række produkter var Danmark nettoeksportør og havde
en selvforsyningsgrad over 100 pct. Således havde Danmark fx en selvforsynings-
grad på 333 pct. for grisekød, 232 pct. for al kødproduktion, 156 pct. for mejeripro-
dukter og 112 pct. for korn. Der skønnes dog at være en selvforsyningsrate på 0 for
fx sojabønner, hvorfor danske landmænd primært handler med lande uden for EU for
at opfylde efterspørgslen. Sojabønner anvendes fx som protein i foder, hvor der dog
i begrænset omfang er mulighed for at producere alternative afgrøder i Danmark, som
kan bruges til foder, fx hestebønner. Som led i landbrugsaftalen fra 2021 blev aftale-
partierne enige om at omlægning til mere planteproduktion, og en større national pro-
teinforsyning, hvilket er centrale elementer i den grønne omstilling.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 202
Effekten af en afgift
Indførelsen af en CO
2
e-afgift på landbruget kan have forskellige effekter på fødevare-
produktionen i Danmark. Den animalske produktion kan opleve en nedgang, hvilket
bl.a. skønnes at medføre en nedgang i både husdyr- og foderproduktion. En mulig
konsekvens heraf kan være, at fødevareforsyningssikkerheden for animalske produk-
ter i Danmark svækkes.
Disse produktionsnedgange, i fx antal malkekvæg, kan dog potentielt også frigive
areal, der i stedet for at anvendes til produktion af foder, kan anvendes til anden ve-
getabilsk produktion.
Der kan således være nogle modsatrettede effekter af en CO
2
e-afgift på fødevarefor-
syningssikkerheden i form af nedgang i den animalske produktion og øget vegetabilsk
produktion. En isoleret afgift på dansk landbrug alene kan dog ikke forventes at på-
virke den europæiske fødevareproduktion væsentligt.
72
Derudover er Danmark i væsentlig grad selvforsynende, hvad angår adskillige føde-
varer. Det forventes således ikke, at en CO
2
e-afgift isoleret set vil reducere fødeva-
reforsyningssikkerheden i Danmark i nævneværdig grad.
7.10.3 Kalorieproduktion til menneskeligt forbrug i dansk
landbrug
Den vegetabilske produktion i Danmark er kendetegnet ved i høj grad at levere input
til den animalske produktion i Danmark. Der findes ikke præcise opgørelser over, hvor
stor del af det danske landbrugsareal, der anvendes til foderproduktion. Københavns
Universitet vurderer, at ca. 65 pct. af det danske landbrugsareal blev anvendt til at
producere foder i 2022.
73
Derudover importeres en stor del af det danske foderfor-
brug. Ifølge Københavns Universitet har Danmark en selvforsyning af protein til foder
på 69 pct., hvor resten importeres.
74
Foderproduktionen leverer dermed indirekte til den samlede kalorieproduktion i Dan-
mark, eftersom det anvendes som input i husdyrproduktionen. I anvendelsen af foder
til husdyrproduktion sker der et energitab, da foderets energiindhold reduceres i om-
dannelsen til det endelige output, kød- og mejeriprodukter. Udover husdyrproduktio-
nen udgøres den samlede kalorieproduktion i dansk landbrug desuden af den vege-
tabilske produktion af fødevarer til menneskeligt forbrug.
I takt med at befolkningen på verdensplan stiger, forventes det, at den globale efter-
spørgsel efter fødevarer også stiger. OECD og FAO estimerer, at der vil være en stig-
ning i det globale fødevareforbrug på 1,4 pct. om året i de næste 10 år.
75
I den for-
bindelse kan det antages, at såfremt der produceres færre kalorier i Danmark til glo-
bal afsætning, vil det forøgede globale behov skulle imødekommes andetsteds. I det
72
I 2020 var dansk landbrug den syvendestørste producent i EU og stod for ca. 2-3 pct. af det samlede output fra
EU-landenes landbrugssektorer, jf. EU-Kommissionen,
Statistical Factsheet
– European Union”
, juni 2021.
Analyse af barrierer og mulige reguleringsinstrumenter til at fremme en øget dansk produktion af grønne proteinkil-
der til fødevarer og foder, IFRO Udredning 2023_20.
Grønne proteinkilder til foderstoffer, IFRO Udredning 2023_07.
OECD-FAO Agricultural Outlook 2022-2031.
73
74
75
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 203
omfang, at en CO
2
e-afgift reducerer den danske import af foder, kan det dog også
medføre en frigørelse af den udenlandske foderproduktion til anden anvendelse.
Struktureffekter som følge af en CO
2
e-afgift for animalsk produktion, i form af produk-
tionsnedgang eller udflytning, kan også føre til en nedgang i foderproduktionen. Iso-
leret set vil lavere husdyrproduktion reducere den samlede kalorieproduktion i Dan-
mark. Ved nedgang i den animalske produktion frigives dog samtidig areal fra foder-
produktion, som fx kan anvendes til produktion af vegetabilske fødevarer.
Hvis det antages, at de ledige arealer kan overtages af vegetabilsk fødevareproduk-
tion som fx korn eller bælgfrugter, kan den medfølgende stigning i kalorieproduktio-
nen reducere det initiale fald i den samlede kalorieproduktion som følge af nedgangen
i animalsk produktion.
Plantebaserede produkter indeholder dog ikke altid lige så mange vitaminer og mine-
raler som animalske produkter. Fx mangler korn visse aminosyrer og mikronærings-
stoffer (vitaminer og mineraler
fx kalk, jern og B-vitamin). Husdyr er omvendt gode
til at omdanne energitunge, men mikronæringsfattige, korn fra deres foder til mere
næringstætte proteinkilder. Korn fra foderproduktion kan dermed ikke anvendes en-
til-en til menneskelig føde, da det også kan være nødvendigt med øvrige vegetabilske
fødevarer, fx bælgfrugter, for at opnå en passende blanding af aminosyrer i kostsam-
mensætningen. Der kan derfor være behov for et skift i produktionen af afgrøder i
forhold til den nuværende arealanvendelse.
Ændring i kalorieproduktion i strukturel ligevægt
Tabel 7.20
viser skøn for ændringer i kalorieproduktion (spænd) på baggrund af mo-
delberegningerne ved en CO
2
e-afgift på 750 kr. pr. ton på både gødningsforbrug og
husdyr.
Resultaterne viser, at en afgift skønnes at medføre et fald i den danske fødevarepro-
duktion til menneskeligt forbrug på 2-4 pct., svarende til et samlet tab på 225-500
mia. kcal.,
jf. tabel 7.20.
Isoleret set skønnes den animalske kalorieproduktion til men-
neskeligt forbrug at falde med ca. 1.425 mia. kcal, hvor dette dog modsvares af en
stigning i planteproduktionen på ca. 925-1.200 mia. kcal, afhængig af hvor stor en
andel af planteproduktionen, der går til menneskeligt forbrug. Det skønnes, at den
samlede kalorieproduktion til menneskeligt forbrug, efter indførelsen af en afgift, vil
udgøre ca. 12.350-12.625 mia. kcal.
Til sammenligning skønnes det gennemsnitlige kalorieforbrug for danskere at være
ca. 3.400 kcal om dagen pr. person, hvorfor den nuværende kalorieproduktion skøn-
nes at kunne brødføde ca. 10,4 mio. mennesker med et gennemsnitligt dansk kalo-
rieforbrug. Med et anbefalet indtag på ca. 2.300 kcal om dagen pr. person skønnes
den nuværende produktion at kunne brødføde ca. 15,3 mio. mennesker. Efter indfø-
relsen af en afgift skønnes den samlede danske kalorieproduktion at kunne brødføde
ca. 10,0-10,2 mio. mennesker med et gennemsnitligt dansk kalorieforbrug eller 14,7-
15,0 mio. mennesker ved anbefalet kalorieforbrug.
Det er antaget, at 70 pct. af planteproduktionen i Danmark anvendes til foderproduk-
tion, at 15-20 pct. går til produktionen af vegetabilske fødevarer til menneskeligt for-
brug, og at de resterende 10-15 pct. anvendes til andet brug, fx raps til biodiesel,
juletræer, industrikartofler, blomster eller udyrket areal. Denne antagelse vedr. forde-
lingen af planteproduktionen i Danmark til hhv. foderproduktion, menneskeligt forbrug
eller andet brug, har stor effekt på resultaterne. Antages det fx, at 20 pct. af plante-
produktionen går til menneskeligt forbrug, i stedet for 15 pct., reduceres stigningen i
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0204.png
Grøn skattereform
Side 204
kalorieproduktionen med 6 pct. Det bemærkes, at der i ekspertgruppens beregninger
også vil blive taget jord ud af drift som følge af, at afgiften gør visse jorde uproduk-
tive
76
, hvilket også påvirker den samlede kalorieproduktion i nedadgående retning.
For at tage højde for disse forskelle angives et spænd over de mulige effekter på
nettokalorieproduktionen til menneskeligt forbrug, alt afhængig af antagelser vedr.
fordelingen af planteproduktionen, der anvendes til menneskeligt forbrug. Tallene er
behæftet med stor usikkerhed.
Tabel 7.20. Beregning af påvirkning af kalorieproduktion ved afgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e
Produktion
Kalorieproduktion
før afgift
Kalorieproduktion
efter afgift
Ændring i
kalorieproduktion
sfa. afgift
Ændring i produk-
tion
sfa. afgift
mia. kcal
pct.
-25
-875
-525
-1.425
-20
-18
-16
-17
-8
Kvæg
Gris
Mejeri
Animalsk produktion
(total)
Planteproduktion
(total)
Heraf til
menneskeligt forbrug
Heraf til
foderproduktion
Totalt, menneskeligt
forbrug
125
4.825
3.275
8.225
100
3.950
2.750
6.800
4.625
5.550-5.825
925-1.200
20-26
-15
12.850
12.350-12.625
-500; -225
-4; -2
Anm.: Der er afrundet til nærmeste 25 mia. kcal. Konventionelt og økologisk produktion er slået sammen. Spændene angiver resultaterne på bagrund af forskellige
antagelser vedr. andelen af planteproduktion til menneskeligt forbrug (15 eller 20 pct.)
Kilde: Egne beregninger på baggrund af tal for produktionsnedgang i modelberegningerne og kalorieproduktion fra FAO, FBS (2020)
I modelberegningerne skønnes foderimporten at falde med 14 pct., svarende til ca.
775 mia. kcal. I den forbindelse må der forventes en grad af såkaldt kalorielækage,
da noget udenlandsk foderproduktion ikke længere eksporteres til Danmark, men i
stedet frigøres til anden anvendelse, fx foderproduktion til øvrige/egne lande, øget
planteproduktion til menneskeligt forbrug mv. Hvis det er tilfældet, at den reducerede
foderimport på ca. 775 mia. kcal fx anvendes til planteproduktion til menneskeligt
forbrug i udlandet, vil den totale kalorieproduktion til menneskeligt forbrug blive for-
øget med ca. 2-4 pct.
Det bemærkes, at ovenstående tal er forbundet med markant usikkerhed, herunder i
hvilket omfang det er muligt at skifte mellem forskellige typer afgrøder.
76
Jf. modelberegningerne medfører en ensartet afgift på landbruget på 750 kr. pr. ton CO
2
e, at ca. 9 pct. af land-
brugsarealet tages ud af drift frem mod 2030.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 205
7.11 Bundfradrag
Ekspertgruppen præsenterer i dens modeltyper 2 og 3 et bundfradrag pr. dyr diffe-
rentieret på dyretyper således, at bundfradraget i gennemsnit udgør 50 pct. af den
umiddelbare afgiftsbetaling for en given bedrift. Således udgør den effektive afgifts-
sats i gennemsnit omtrent 375 kr. pr. ton CO
2
e i modeltype 2 og i gennemsnit om-
trent 125 kr. pr. ton CO
2
e i modeltype 3. Bundfradraget indrettes efter samme krite-
rier som for afgiften, dvs. med variationer på baggrund af vægt, race, staldtype mv.
Kombinationen af højere marginalskat og bundfradrag i modeltype 2 giver landbru-
geren tilskyndelse til at anvende teknologiske løsninger (fx mere klimavenlige stalde,
fodertilsætningsstoffer), som nedsætter afgiften. Ekspertgruppen skønner, at en mo-
del med 750 kr. pr. ton CO
2
e på marginalen og et bundfradrag, der i gennemsnit
svarer til 50 pct. af den umiddelbare afgiftsbetaling, har nogle bedre egenskaber
end en simpel reduktion af afgiften til 375 kr. pr. ton CO
2
e som i industriens kvote-
sektor.
I
tabel 7.21
ses CO
2
e-virkningen, heraf strukturreduktioner, og belastningen af land-
brugeren ved modeller med hhv. bundfradrag og simpel satsnedsættelse til 375 kr.
pr. ton udledt CO
2
e. Effekterne viser, at i model med bundfradrag pr. dyr er CO
2
e-
reduktionen 0,3 mio. ton højere,
samtidig
med at struktureffekterne er 0,2 mio. ton
lavere sammenlignet med en simpel satsnedsættelse. Det skyldes, at den højere
marginalafgift med bundfradrag giver større incitament til at omlægge til mindre
CO
2
e-intensiv produktion, fx skift af dyreracer mv. Derudover er erhvervsbelastnin-
gen 75 mio. kr. lavere i modellen med bundfradrag. Modellen med bundfradrag øger
således de samlede CO
2
e-reduktioner og reducerer samtidig den samlede er-
hvervsbelastningen og struktureffekten.
Prisen for modellen med bundfradrag er en højere skyggepris sammenlignet med en
simpel satsnedsættelse. Det skyldes, at afgiftsmodellen med en simpel satsnedsæt-
telse indebærer flere struktureffekter, som er samfundsøkonomisk billige, hvorimod
en afgiftsmodel med bundfradrag i højere grad indebærer dyrere reduktioner fra
skift i produktionen mod fx andre dyreracer.
Færre struktureffekter og lavere belastning reducerer omvendt risikoen for lækage
og bevarer i højere grad eksisterende erhvervsstruktur. Samtidig er skyggeprisen
ved de ekstra reduktioner fortsat relativt lave sammenlignet med øvrige reduktions-
initiativer. På den baggrund foretrækker ekspertgruppen en model med bundfradrag
frem for modeller med en simpel satsnedsættelse.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0206.png
Grøn skattereform
Side 206
Tabel 7.21. Effekter af bundfradrag
CO
2
e-afgift på 750 kr. pr.
CO
2
e-afgift på 375 kr. pr.
ton m. 50 pct. bundfra-
ton
drag
CO
2
e-reduktioner (mio. ton)
2,2
1,0
1.350
300
350
1,9
1,2
1.425
225
350
- heraf struktur (mio. ton)
Erhvervsbelastning efter tilpasning
(mio. kr.)
Skyggepris inkl. sideeffekter (kr. pr.
ton CO
2
e)
Værdi af sideeffekter (mio. kr.)
Anm.: Skyggeprisen er afrundet til nærmeste 25 kr. Afgiftsberegningen er for afgiften på husdyr og gødning. Vær-
dien af sideeffekter dækker over reduktioner af ammoniak- og kvælstofudledninger. Erhvervsbelastning efter til-
pasning dækker over afgiftsprovenuet fratrukket andel af afgiften, der overvæltes i højere forbrugerpriser. I bereg-
ningerne for CO
2
e-afgiften på 375 kr. pr. ton forudsættes der at være krav til fodertilsætningsstoffer og teltover-
dækning med flydelag.
Kilde: Egne beregninger.
7.12 Støtteordning for kapacitetsnedlæggelse i
animalsk produktion
I dette afsnit gennemgås mulighederne for etablering af en frivillig støtteordning til
hel eller delvis kapacitetsnedlæggelse af husdyrproduktionen med henblik på, at un-
derstøtte strukturændringer i landbruget.
Det vurderes umiddelbart muligt at opnå EU-godkendelse til en frivillig nedluknings-
ordning om kapacitetsnedlæggelse begrundet i fx miljø- eller klimahensyn. Sådanne
ordninger er blevet statsstøttegodkendt i Belgien og Holland med kompensations-
satser op til 120 pct. Ordningen vil kunne målrettes kvægproduktion og indrettes
med en række prioriteringskriterier, som er styrende for tildelingen af støtte, således
at fx klimahensyn eller geografisk placering med tilhørende kvælstofindsatsbehov el-
ler nærhed til Natura2000-områder lægges til grund for prioritering af støttemodta-
gere. Det skal afdækkes, hvorvidt klimahensyn fx kan inkludere, at ordningen mål-
rettes staldtyper med høje emissionsfaktorer i forhold til gødningshåndtering.
Ordningen vil kunne indrettes sådan, at kapacitetsnedlæggelsen kun angår hold af
husdyr på en ejendom, således at der fortsat kan foregå anden landbrugsmæssig
drift på ejendommen, som fx planteavl eller omlægning til skov. Det indebærer, at
arealerne i udgangspunktet ikke indgår i ordningen. Dette hænger sammen med
støtteordningerne og anbefalingerne om øget skovrejsning og udtagning af lav-
bundsarealer. da man ikke ønsker konkurrence med de andre støtteordninger om
de samme arealer og bevirke et mindre afløb på disse ordninger. Statsstøttereg-
lerne udelukker ikke, at arealerne kan indgå, fx hvis synergier til kvælstofindsatsen
eller natur kan tale herfor.
Ordningen kan ikke omfatte virksomheder, der var kriseramte på støttetildelingstids-
punktet,
jf. boks 7.11
. Der foreligger ikke overblik over hvor mange kvægbedrifter,
der vil være klassificeret som kriseramte.
Samtidig kan støtteordningen om kapacitetsnedlæggelse ikke direkte gøres betinget
af, at ansøger skal være væsentligt negativt påvirket af en kommende CO
2
e-afgift.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0207.png
Grøn skattereform
Side 207
Såfremt der ikke sker en sådan sammenkædning, er det vurderingen, at det er mu-
ligt at etablere en støtteordning om kapacitetsnedlæggelse parallelt med vedtagel-
sen af en CO
2
e-afgift for at sikre opnåelse af Danmarks klimamålsætninger.
Boks 7.11.
Definition af kriseramt virksomhed
Ved en kriseramt virksomhed forstås en virksomhed, som uden statslig indgriben næsten med sik-
kerhed vil være nødt til at indstille sin aktivitet på kort eller mellemlang sigt. Derfor anses en virksom-
hed for at være kriseramt, hvis mindst en af følgende omstændigheder indtræffer:
1) For virksomheder med begrænset ansvar, når over halvdelen af dets tegnede selskabskapital er
forsvundet som følge af akkumulerede tab.
2) For virksomheder, hvori mindst nogle af selskabsdeltagerne hæfter ubegrænset for virksomhe-
dens gæld, når over halvdelen af selskabskapitalen, som er opført i virksomhedens regnskaber, er
forsvundet som følge af akkumulerede tab.
3) Når virksomheden er under konkursbehandling eller efter de nationale regler opfylder kriterierne
for konkursbehandling på begæring af dens kreditorer.
4) Når virksomheden ikke er en SMV og i de seneste to år har haft og stadig har en gældsandel,
dvs. et forhold mellem bogført gæld og egenkapital, på over 7,5 og en EBITDA-rentedækningsgrad
på under 1,0
Støtten under ordningen kan ydes som kompensation for aktivernes værdi målt på
baggrund af fx standardberegnede satser baseret på anlæggets alder mv. Herud-
over kan der ydes kompensation for omkostningerne ved destruktion af produkti-
onskapacitet mv.
Der skal indhentes retligt bindende tilsagn fra støttemodtageren om, at nedlæggel-
sen af den pågældende produktionskapacitet er definitiv og uigenkaldelig, og at
støttemodtageren ikke vil starte den samme aktivitet op andetsteds. Disse tilsagn
skal også være bindende for en eventuel fremtidig køber af den pågældende jord el-
ler det pågældende anlæg. Sikring af dette kan fx ske ved tinglysning af en deklara-
tion på den pågældende ejendom.
Det er vanskeligt generelt at estimere procestiden for dialogen med EU-Kommissio-
nen. Gennemsnitligt er det Landbrugsstyrelsens erfaring, at godkendelsesproces-
sen tager ca. 8-12 måneder, men der må påregnes et tidsforbrug på op til 2 år for
gennemførelse af det nødvendige nationale lovgrundlag. Det vil være muligt at gen-
nemføre lov- og statsstøtteprocessen parallelt.
Det bemærkes, at EU-kommissionen i 2023 har godkendt en hollandsk og en belgi-
ske ordning, hvor der ydes kompensation ved opkøb og lukning af husdyrbedrifter
jf.
boks 7.12
. De godkendte ordninger adskiller sig dog på nogle områder fra det fore-
slåede, særligt ved at, de har reduktion af kvælstofudledninger som primært formål.
Ordningerne er begrundet med miljøhensyn.
Boks 7.12.
Hollandsk ordning til nedlukning af husdyrbedrifter med høj kvælstofudledning
Den hollandske regering åbnede d. 3. juli en nationalt finansieret ordning til frivillig nedlukning af hus-
dyrbedrifter med høj kvælstofudledning. Her ydes støtte til definitiv og irreversibel nedlukning af hus-
dyrproduktionen, på betingelse af, at samme aktivitet ikke genoptages andre steder. Landbrugere i
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0208.png
Grøn skattereform
Side 208
nærheden af Natura 2000-områder (såkaldte "peak emitters") kan få godtgjort 120 pct. af værdien af
produktionskapaciteten (staldanlæg, fodersiloer, mv.), som beregnes på baggrund af en standard-
pris pr. m2, der afhænger af dyretype og anlæggets alder. Dertil ydes 100 pct. kompensation for
markedsværdien af produktionsrettigheder og destruktionsomkostninger.
Landbrugerne beholder deres jord og må gerne anvende denne til afgrødeproduktion. Regeringen
har afsat 975 mio. euro til ordningen for peak emitters, som omfatter ca. 3.000 landbrugere. EU
Kommissionen har den 2. maj godkendt ordningen, der løber til 2028. I januar 2024 havde mere
end 1.250 bedrifter frivilligt ansøgt om at indgå i ordningen.
77
Hvis ordningen vedtages medio 2024 vil den således forventeligt kunne åbnes me-
dio 2026. Støtteordningens varighed kan overvejes begrænset til fx 12 måneder til
indhentning af ansøgninger om deltagelse og yderligere 12 måneder til den egent-
lige nedlæggelse for at sikre, at kapacitetsnedlæggelsesordningen hurtigt kan få
virkning på markedet. Kombineret med en tilgang, hvor støtten baseres på stan-
dardberegnede satser vurderes en sådan indretning at øge sandsynligheden for, at
EU-Kommissionen vil godkende støtteordningen.
Eksempel på mulig kapacitetsnedlæggelse af kvægproduktion
Det foreslås at støtten i ordningen til kapacitetsnedlæggelse skal fastsættes på bag-
grund af standardsatserne, således at ordningen baseres på klare, gennemskuelige
regler, der er lette at administrere samt bidrage til, at udbetaling vil ske væsentlig
hurtigere.
I denne model vises et stiliseret eksempel på en støtteordning for kapacitetsnedlæg-
gelse, hvor der inkluderes følgende støtteforanstaltninger, hvor der gives 100 pct.
kompensation:
1) Støtte til kapacitetsnedlæggelse af kvægstalde.
2) Støtte til kapacitetsnedlæggelse af kvæg.
3) Støtte til kapacitetsnedlæggelse af kvægrelateret inventar.
Støtten til nedlæggelse af stalde, kvæg og kvægrelateret inventar kan beregnes ved
at anvende en standardsats pr. årsko, fx 20.000 kr. eller 25.000 kr. Disse satser
fastsættes ved at summere aktivværdien af stalde, kvæg og kvægrelateret inventar
og derefter dividere med antallet af årskøer på bedrifterne. Ved støttesatser på op til
hhv. 20.000 og 25.000 kr. pr. årsko skønnes det med stor usikkerhed, at de bedrif-
ter, som vil vælge at deltage i nedlæggelsesordningen, besidder kvægrelaterede ak-
tiver med en værdi svarende til hhv. 15 pct. og 30 pct. af værdien af kvægrelate-
rede aktiver på tværs af alle bedrifter.
De kvægbedrifter, som forventes at ville deltage i ordningen, er typisk mindre bedrif-
ter og besidder hhv. ca. 10 pct. eller 23 pct. af alle årskøer og kvier i Danmark.
I de beregnede standardsatser er alternativværdien af årskøer og kvier ikke inklude-
ret. Der er for nuværende ikke fratrukket slagteprisen for årskøer og kvier, som evt.
kan trækkes fra i standardsatsen for at få en mere retvisende beregning af det reelle
værditab.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0209.png
Grøn skattereform
Side 209
Tabel 7.22. Teknisk beregning af støtteordning til kapacitetsnedlæggelse
15 pct. af kvægbedrifternes 30 pct. af kvægbedrifternes
kvægrelateret aktiver
kvægrelateret aktiver
Støtte pr. årsko
Antal årskøer nedlagt
1
Omkostninger ved støtteordning
20.000 kr.
52.000 stk.
1,1 mia. kr.
25.000 kr.
120.000 stk.
2,9 mia. kr.
Anm.: Der er betydelig usikkerhed ved skønnet. Skønnet er baseret på de samlede bogførte værdier af husdyrrela-
teret inventar, kvæg og estimeret værdi af staldbygning i kvægbrug i 2021. Det er antaget, at støttesatsen svarer
præcis til 100 pct. af aktivernes bogførte værdi. Der er ikke taget højde for destruktionsomkostninger og admini-
strative omkostninger ved støtteordningen. 1) Kvierne indgår også i nedlæggelsen, hvilket er indregnet i støttebe-
løbet. 2) Dækker over stalde, kvæg og kvægrelateret inventar.
Kilde: Egne beregninger baseret på regnskabsdata fra SEGES.
Det bemærkes, at det foreliggende eksempel udelukkende tjener som illustration.
Den endelige udformning, omkostninger og klimaeffekt af en støtteordning til kapaci-
tetsnedsættelse kræver en mere konkret vurdering. Der er behov for yderligere ar-
bejde for præcist at fastlægge, hvilke specifikke elementer støtteordningen bør om-
fatte.
7.13 Fordeling og beskæftigelse
Det fremgår af kommissoriet, at ekspertgruppen skal belyse de økonomiske
konskvenser forbundet med modellerne, herunder effekterne på beskæftigelse,
samt effekterne på social balance, herunder indkomstfordeling. Indeværende afsnit
beskriver effekterne på fordeling og beskæftigelse af at indføre CO
2
e-afgifter,
bundfradrag og eventuelle krav til teknologianvendelse svarende til
ekspertgruppens modeller.
Effekter på fordeling
Modellernes effekt på indkomstfordeling kan analyseres ved undersøge betydningen
ændrede forbrugerpriser og ændrede lønninger og overførelser som følge af
afgiften.
Tabel 7.23
præsenterer den gennemsnitlige skattebyrde fra ændrede
forbrugerpriser og ændrede lønninger og overførsler som en procentdel af
disponibel indkomst på tværs af indkomstdeciler. Resultaterne viser, at afgiftsbyrden
som andel af disponibel indkomst er omtrent ligeligt fordelt på tværs af indkomstde-
ciler, hvilket vil sige, at effekten på Gini skønnes at være 0. Det bemærkes, at der i
beregningerne er set bort fra eventuelle afledte effekter på opsparing.
De ovenstående resultater skal ses i lyset af følgende effekter:
De direkte priseffekter på mælk, kød mv., når afgiften overvæltes i højere afsæt-
ningspriser, rammer isoleret set lavindkomstgrupperne lidt hårdere. Det skyl-
des, at lavindkomstgrupperne anvender en større del af deres samlede forbrug
på afgiftspålagte fødevarer sammenlignet med højindkomstgrupperne.
De indirekte priseffekter dækker over, at priserne på andre varer og service fal-
der, når en del af afgiften nedvæltes i lavere lønninger, hvilket mindsker produk-
tionsomkostningerne i resten af økonomien. Det kommer lavindkomstgrupperne
relativt mere til gode, da de anvender en større andel af deres samlede forbrug
på øvrige varer og service sammenlignet med højindkomstgrupperne. Da øvrige
varer og service udgør langt størstedelen af husholdningernes forbrug, vil effek-
ten fra de indirekte priseffekter dominere over effekten fra de direkte priseffek-
ter.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0210.png
Grøn skattereform
Side 210
Løn- og overførselseffekter dækker over, at en del af afgiften nedvæltes i lavere
lønninger, og at lavere lønninger sætter sig i satsreguleringen, som trækker i
retning af lavere overførsler. Da højindkomsthusstande har en større andel løn-
indkomst som disponibel indkomst (lavindkomstgrupperne får fx i gennemsnit
mere indkomst fra overførsler), rammes de mere af lønnedgangen.
Lavindkomstgrupper har en større andel overførselsindkomster, vil de bære en
større del af skattebyrden herfra. Løn- og overførselseffekterne som følger af
lønnedvæltning påvirker således høj- og lavindkomstgrupper i modsatgående
retninger, og samlet set skønnes disse effekter at være fordelingsmæssigt
neutrale.
Tabel 7.23. Gennemsnitlig ændring i reale disponible indkomst som følge af forbrugerprisændringer på tværs af
indkomstdeciler, pct. af samlet forbrug
1
Model 1
Direkte pris-
effekter
Indirekte
priseffekter
Løn- og
overførsels-
effekter
Samlet virk-
ning
Gini-koeffici-
ent
Model 2a
Direkte pris-
effekter
Indirekte
priseffekter
Løn- og
overførsels-
effekter
Samlet virk-
ning
Gini-koeffici-
ent
Model 2b
Direkte pris-
effekter
Indirekte
priseffekter
Løn- og
overførsels-
effekter
Samlet virk-
ning
-0,02
0,05
-0,01
0,04
-0,01
0,04
-0,01
0,04
-0,01
0,03
-0,01
0,03
-0,01
0,03
-0,01
0,03
-0,01
0,03
-0,01
0,03
-0,01
0,03
-0,02
0,08
-0,02
0,06
-0,02
0,06
-0,02
0,06
-0,01
0,05
-0,01
0,05
-0,01
0,05
-0,01
0,05
-0,01
0,05
-0,01
0,04
-0,01
0,05
-0,04
0,13
-0,03
0,11
-0,02
0,10
-0,02
0,10
-0,02
0,09
-0,02
0,08
-0,02
0,08
-0,02
0,08
-0,01
0,08
-0,01
0,07
-0,02
0,09
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Gns.
-0,36
-0,36
-0,36
-0,36
-0,36
-0,36
-0,36
-0,36
-0,36
-0,36
-0,36
-0,26
-
-0,28
-
-0,28
-
-0,28
-
-0,29
-
-0,29
-
-0,30
-
-0,30
-
-0,29
-
-0,30
-
-0,29
0,00
-0,20
-0,20
-0,20
-0,20
-0,20
-0,20
-0,20
-0,20
-0,20
-0,20
-0,20
-0,15
-
-0,16
-
-0,16
-
-0,16
-
-0,17
-
-0,17
-
-0,17
-
-0,17
-
-0,17
-
-0,17
-
-0,16
0,00
-0,13
-0,13
-0,13
-0,13
-0,13
-0,13
-0,13
-0,13
-0,13
-0,13
-0,13
-0,10
-0,10
-0,10
-0,10
-0,11
-0,11
-0,11
-0,11
-0,11
-0,11
-0,10
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0211.png
Grøn skattereform
Side 211
Gini-koeffici-
ent
Model 3a
Direkte pris-
effekter
Indirekte
priseffekter
Løn- og
overførsels-
effekter
Samlet virk-
ning
Gini-koeffici-
ent
Model 3b
Direkte pris-
effekter
Indirekte
priseffekter
Løn- og
overførsels-
effekter
Samlet virk-
ning
Gini-koeffici-
ent
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0,00
-0,01
0,04
-0,01
0,03
-0,01
0,03
-0,01
0,03
-0,01
0,03
-0,01
0,03
-0,01
0,03
-0,01
0,03
-0,01
0,03
-0,01
0,03
-0,01
0,02
-0,11
-0,11
-0,11
-0,11
-0,11
-0,11
-0,11
-0,11
-0,11
-0,11
-0,11
-0,09
-
-0,09
-
-0,09
-
-0,09
-
-0,10
-
-0,09
-
-0,10
-
-0,10
-
-0,09
-
-0,10
-
-0,09
0,00
-0,01
0,01
-0,01
0,01
-0,01
0,01
-0,01
0,01
-0,01
0,01
0,00
0,01
0,00
0,01
0,00
0,01
0,00
0,01
0,00
0,01
-0,01
0,01
-0,04
-0,04
-0,04
-0,04
-0,04
-0,04
-0,04
-0,04
-0,04
-0,04
-0,04
-0,03
-
-0,03
-
-0,03
-
-0,03
-
-0,03
-
-0,03
-
-0,03
-
-0,03
-
-0,03
-
-0,03
-
-0,03
0,00
Anm.: Husstande er inddelt i indkomstdeciler på baggrund af deres disponible indkomst. Den direkte priseffekt dækker over prisændringer på mælkeprodukter,
grøntsager, drikkevarer, gris, køer, fisk og fugle. Den indirekte priseffekt dækker over prisændringer på huse, biler, energi, service og øvrige produkter, der ikke er mad.
Der er ikke indregnet adfærdseffekter (substitutionseffekter på tværs af varer).
Kilde: Egne beregninger.
Effekter på beskæftigelse
Den samlede beskæftigelse i økonomien falder på kort sigt som følge af en CO
2
e-
afgift 750 kr. pr. ton på gødning, kalkning og husdyr
.
En del af dette sker ved annon-
cering af afgiften, da forventningen om en fremtidig afgift vil få fødevarevirksomhe-
der og landbrugere til at reducere investeringerne. Det sænker efterspørgslen efter
arbejdskraft, der producerer investeringsgoder til landbruget. Ved afgiftens indførel-
sen reduceres landbrugsproduktionen, hvilket reducerer arbejdskraftsefterspørgslen
i landbruget. Den svagere efterspørgselsudvikling fra investeringsgoder og landbrug
reducerer lønstigningstakten. Det relative lønfald vil på sin side gradvist øge efter-
spørgslen efter arbejdskraft generelt i økonomien, hvormed beskæftigelsen på sigt
stiger tilbage mod udgangspunktet således at der ikke er nogen væsentlige struktu-
relle ændringer i beskæftigelsen.
I
tabel 7.24
ses hvilke brancher, der i 2030 oplever de største fald i beskæftigelsen
målt i antal årsværk som følge af afgiften. Særligt den animalske produktion og føl-
geindustrien skønnes at opleve de største fald. Det følger naturligt af det væsentlige
afgiftsgrundlag. Faldet i beskæftigelsen i landbruget modsvares af en tilsvarende
stigning i arbejdspladser andre steder i økonomien, hvorfor beskæftigelsesvandrin-
gerne i
tabel 7.24
er transitoriske.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0212.png
Grøn skattereform
Side 212
Tabel 7.24. Beskæftigelseseffekter i 2030 ved CO
2
e-afgifter på husdyr og gødning, ændring i antal årsværk
Baseline i 2030
Model 1: 750
kr. pr.
ton CO
2
e
(husdyr og
gødning)
Model 2a: 750
kr. pr. ton CO
2
e
med 50 pct.
bundfradrag
Model 2b:
750 kr. pr. ton
CO
2
e m. 50
pct.
bundfradrag
for husdyr og
omlægning af
hektarstøtte
Model 3a:
250 kr. pr. ton
CO
2
e hhv. med
50 pct.
bundfradrag
for husdyr og
750 kr. pr. ton
CO
2
e og
bundfradrag på
gødning
Model 3b:
250 kr. pr. ton
CO
2
e hhv. med
50 pct.
bundfradrag
for husdyr og
omlægning af
hektarstøtte
Antal (pct.)
Kvæg
10.950
-2.150
(-19,7)
-1.350
(-10,8)
-1.300
(-17,6)
-1.200
(-13,8)
-950
(-15,5)
-350
(-32,5)
-350
(-2,9)
2.800
-250
(-9,4)
0
(-)
0
(-)
0
(-)
50
(1,3)
-7.950
(-10,2)
-1.200
(-11,1)
-900
(-7,1)
-800
(-10,9)
-750
(-8,5)
-500
(-8,3)
-200
(-18,7)
-200
(-1,7)
-150
(-5,8)
0
(-)
0
(-)
0
(-)
0
(-)
-4.800
(-6,1)
-1.050
(-9,5)
-400
(-2,9)
-600
(-8,1)
-550
(-6,3)
-450
(-7,2)
-200
(-16,1)
-100
(-1)
-100
(-3,6)
0
(-)
0
(-)
0
(-)
0
(-)
-3.400
(-4,3)
-700
(-6,3)
-700
(-5,5)
-500
(-6,5)
-450
(-5)
-300
(-4,6)
-100
(-10,8)
-150
(-1,2)
-100
(-3,9)
0
(-)
0
(-)
0
(-)
0
(-)
-3.050
(-3,8)
-500
(-4,6)
-200
(-1,6)
-250
(-3,4)
-250
(-2,7)
-200
(-3,4)
-100
(-7,9)
-50
(-0,4)
-50
(-1,7)
0
(-)
0
(-)
0
(-)
0
(-)
-1.650
(-2,0)
Plante
12.650
Grise
7.300
Griseslagterier
8.700
Mejerier
6.050
Kvægslagterier
Anden fødevare-
industri
Maskinstationer
1.100
11.300
Fjerkræ
950
Bagerier
13.000
Fjerkræslagterier
650
Gartnerier
1.950
Total
77.450
Anm.: Antal årsværk er afrundet til nærmest 50 personer. Effekterne i tabellen er ændringen i antallet af årsværk i en given branche. Tabellen indikerer derfor ikke
specifikke migrationsstrømme mellem brancher eller, hvorvidt beskæftigelsesstablen i en specifik branche består er de samme ansatte som tidligere.
Kilde: Egne beregninger.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0213.png
Grøn skattereform
Side 213
7.14 Effekter på jord-, kapital- og dyrkningsværdi
Det fremgår af kommissoriet, at ekspertgruppen skal belyse de økonomiske
konsekvenser forbundet med modellerne, herunder effekterne for og belastningen af
erhverv. Når landbruget pålægges en afgift, reduceres landmændenes formue gen-
nem reduceret jord- og kapitalværdi, og den fremtidige indtjening reduceres gen-
nem øgede driftsomkostninger. Tilskud kan anvendes som middel til at fremme tek-
nisk omstilling og udvikling og derved reducere nedgang i jord- og kapitalværdi og
erhvervsforskydning, som kan fremkomme ved anvendelse af afgifter. Konsekven-
serne for landbruget skal ses i sammenhæng med nuværende regulering og den
kommende samlede regulering.
Indeværende afsnit beskriver effekterne på jord-, kapital- og dyrkningsværdien af at
indføre en CO
2
e-afgift på landbruget svarende til ekspertgruppens tre modeltyper
med effektive afgifter på 750, 375 eller 125 kr. pr. ton CO
2
e.
Effekter på jord- og kapitalværdi
En afgift på landbruget reducerer det afkast, der kan genereres fra en given
mængde jord og kapital, og det giver anledning til et fald i formueværdien af jord og
kapital. Faldet i overskud kan afdæmpes, hvis landbruget har teknologiske
reduktionsmuligheder, som er billigere end afgiften, eller hvis landbruget reducerer
gødningsmængden for de jorde, som er i drift (fx ved ændret afgrødevalg). Det
bemærkes, at den samlede jordværdi af landbrugsjorde (både jorde i drift og
braklagte jorde) skønnes at være 210 mia. kr. i 2030 i baseline.
Konkret tages der i beregningerne højde for følgende: En afgift giver anledning til
mindre behov for foder og mindre gødning. Den lavere foderefterspørgsel fører til et
skift i planteproduktionen væk fra foderproduktionen, og den lavere mængde
gødning øger prisen på gødning, hvilket sænker indtjeningen hos
planteproducenter. Det sætter sig i en lavere jordpris.
Landbrugsinterne markedseffekter:
Afgift på husdyr medfører færre dyr: Afgiften på dyrehold sænker indtjeningen
pr. dyr, hvormed antallet af dyr reduceres.
Færre dyr påvirker planteproduktionen: Planteproducenter sælger afgrøder i
form af foder og strøelse til husdyrproduktionen, hvor der er en begrænset
konkurrerende import. Det gør, at et fald i husdyrproduktion som følge af en
CO
2
e-afgift vil reducere produktionsværdien i afgrødeproduktionen og dermed
dækningsbidraget på jord og kapital,
jf. tabel 7.25 og 7.26
, såfremt der ikke kan
produceres andre afgrøder med samme dækningsbidrag. Det reducerer
jordværdien for planteproducenterne.
Mindsket gødning fra dyr øger prisen på gødning: Husdyrproducenterne leverer
husdyrgødning til afgrødeproduktionen, og priser på dette marked påvirker
overskuddet på jord og kapital. Et fald i husdyrproduktion som følge af en CO
2
e-
afgift vil øge prisen på husdyrgødning (som følge af det mindskede udbud),
hvilket sænker dækningsbidraget og dermed jordværdien for
planteproducenterne yderligere.
Internt jordmarked:
Økologisk og konventionelt landbrug påvirkes forskelligt: En ensartet CO
2
e-af-
gift vil udgøre en større andel af produktionsværdien i konventionel afgrødepro-
duktion relativt til økologisk afgrødeproduktion, hvilket isoleret set gør økologisk
produktion relativt mere profitabelt som følge af afgiften. Betingelserne for øko-
logisk arealstøtte begrænser anvendelsen af organisk gødning på økologiske
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0214.png
Grøn skattereform
Side 214
arealer yderligere i forhold til det gældende harmonikrav. Det betyder at der
skal flere økologiske arealer til for at kunne udbringe den samme mængde af
husdyrgødning, hvorfor et fald i jordpriserne teoretisk set vil ramme økologiske
landbrugere relativt mere. Dertil kan økologiske landbrugere ikke anvende fo-
dertilsætningsstoffer, som reducerer udledningen og afgiften pr. dyr.
Øvrige efterspørgsel:
Afgrøder til fødevareindustrierne: Afgrøder sælges til fødevareindustrierne,
direkte til eksport og til de øvrige brancher i økonomien (fx energihalm til
forsyningssektoren). Dermed påvirkes dækningsbidraget af konkurrencevilkår
for både landbrug og fødevareindustrier samt effekter af en evt. afgift på den
resterende økonomi.
Flere af ekspertgruppens afgiftsmodeller indeholder imidlertid tilskudspuljer til æn-
dret arealanvendelse i form af overgang fra landbrugsjord (græsarealer eller dyrket
jord) til vådområder eller skov. Særligt det anbefalede tilskud til skovrejsning på
250.000 hektar,
jf. afsnit 3.3,
kan have væsentlige effekter for jordprisen:
1.
Effekt af kompensation: Mange af de jorde, som mister eller får reduceret dyrk-
ningsværdi efter en afgift, vil kunne omlægges til skov og opnå indtægt fra til-
skud. Kompensationssatsen kan desuden på nogle jorde være højere end de
eksisterende dækningsbidrag. Dette vil samlet kapitalisere sig i jordprisen i op-
adgående retning.
Udbudseffekt: Når jorderne overgår til anden arealanvendelse, reduceres ud-
buddet af omdriftsjorde. Færre jorde i omdrift øger prisen på afgrøder og har-
moniareal, som kapitaliserer sig i jordprisen i opadgående retning. Ved øget ud-
bud af træprodukter som følge af et øget skovareal reduceres prisen på træpro-
dukter, som kapitaliserer sig i jordprisen i nedadgående retning. Resultatet af
skovrejsning er på den baggrund, at et umiddelbart prisfald bliver til en stigning
i jordpris, som er højere end det tilskud, der gives til skovrejsning.
2.
Tabel 7.25. Jordprisændring i 2030 ved forskellige afgiftsmodeller
Model 1
Afgift på husdyr, kalkning og gødning, pct.
Afgift på husdyr og kalkning, pct.
Afgift på husdyr, kalkning og gødning + til-
skud til skovrejsning, pct.
-16,8
-10,1
-8,8
Model 2a
-6,2
-7,3
4,1
Model 3a
-3,8
-4,4
7,2
Anm.: Effekten fra tilskud til skovrejsning er under antagelsen af, at det er de jorde som omlægges til skov har en
gennemsnitlige dyrkningsværdi i forhold til landbrugsjord i omdrift.
Kilde: Egne beregninger.
Ved omlægning af et væsentligt areal til skovrejsning vil efterspørgslen efter land-
brugsbygninger og maskiner falde, og det reducerer værdien af den nuværende ka-
pitalbeholdning,
jf. tabel 7.26.
Tabel 7.26. Ændringer i kapitalværdi i 2030 ved forskellige afgiftsmodeller
Model 1
Afgift på husdyr, kalkning og gødning, pct.
Afgift på husdyr og kalkning, pct.
-13,7
-11,0
Model 2a
-8,3
-5,8
Model 3a
-5,0
-2,7
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0215.png
Grøn skattereform
Side 215
Afgift på husdyr og gødning + tilskud til
skovrejsning, pct.
-13,3
-8,1
-5,1
Anm.: Effekten fra tilskud til skovrejsning er under antagelsen af, at det er de jorde som omlægges til skov har en
gennemsnitlige dyrkningsværdi i forhold til landbrugsjord i omdrift. Kapitalværdi er nutidsværdien af de fremtidige
betalinger fra landbrugets aktivbeholdning af bygninger og maskiner, dvs. den tilbagediskonterede værdi af fremtidige
nettoindbetalinger, som aktiverne forventes at indbringe i et normalt forretningsforløb.
Kilde: Egne beregninger.
Effekter på dyrkningsværdi
Ved indførsel af en CO
2
e-afgift vil der være et direkte fald i dyrkningsværdien pr.
hektar, dvs. afkastet på jord, ved afgiftsbelastningen af gødning (efter adfærdstilpas-
ning). Som der også er forklaret ovenfor, kan der dog også være andre effekter af
CO
2
e-afgiften på dyrkningsværdien via andre kanaler, fx gennem reduceret ani-
malsk produktions betydning for husdyrgødning og afgrødesammensætning. Hvis
dyrkningsværdien (plus eventuelle tilskud) falder under værdien af alternativanven-
delsen, må det forventes, at jorden skifter til den alternative anvendelse.
Alternative anvendelser end dyrkning vil være skovrejsning, vådlægning af kulstof-
rige landbrugsjorde, vedvarende energiproduktion eller braklægning, hvor jorden
ikke har nogen produktiv anvendelse.
Hvor meget jord, der tages ud af produktion, afhænger af spredningen i jorders pro-
duktivitet, og hvor meget afkastet på jord påvirkes af en afgift. Der er en forskel i
graden af produktivitet fra jorde, der gør, at nogle jorde er mere rentable at dyrke
end andre.
Figur 7.3
angiver dyrkningsværdien ved jorde i omdrift, som målt på det
overskud, de vurderes at genere. Forskellen i jordernes afkast har betydning for,
hvordan landbrugere reagerer på højere omkostninger som følge af en CO
2
e-afgift,
herunder om man vil stoppe dyrkning på jorde med relativt lavt afkast.
Figur 7.3. Udbudskurve for jord
fordeling af dyrkningsværdi pr. hektar pr. år
Kr. pr. hektar
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
-1000
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
Hektar i omdrift
Anm.: Dyrkningsværdi er angivet som dækningsbidrag II, som er indtjening fratrukket variable og delvist variable
omkostninger. Der tages udgangspunkt i 2013-18 priser. Dyrkede jorde dækker over jorde, der dyrkes på, hvorimod
jorde der ikke dyrkes anvendes til andet formål (fx braklagte jorde). Dyrkede jorde udgør ca. 2,2 mio. hektar af det
samlede landbrugsareal på ca. 2,7 mio. hektar.
Kilde: Egne beregninger og IFRO Dokumentation 2022 4.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0216.png
Grøn skattereform
Side 216
7.15 Typeberegninger og konkursrisiko
Typetal og typeberegninger for gennemsnitlige bedriftstyper
I nedenstående gennemgås en række typeeksempler, der illustrerer en gennemsnit-
lig bedrifts umiddelbare belastning ved hver af afgiftsniveauerne (før adfærd og til-
pasning). Eksemplerne tager af den grund ikke højde for, at landbrugeren fx kan re-
ducere sin afgiftsbelastning ved at tage teknologiske virkemidler i brug. Dertil for-
ventes landbrugeren delvist at kunne overvælte afgiftsbelastningen i højere afsæt-
ningspriser, hvilket mindsker belastningen.
I
tabel 7.27
ses typetal for en gennemsnitsbedrift på tværs af bedriftstyper, derunder
omsætning, antal husdyr og landbrugsjord. Det bemærkes, at bedriftstyperne i
tabel
7.27
ikke en-til-en svarer til udledningskilderne i modelberegninger i
kapitel 2
, da
modellen er brancheopdelt og ikke bedriftsnært, som nedenstående typeberegnin-
ger. I det anvendte regnskabsdata til typeberegningerne vil en enkelt bedrift tilknyt-
tes en overordnet bedriftstype, hvis det udgør 50 pct. eller mere af det samlede
standard-output. Der kan af den grund være forskellig økonomisk belastning for
landbrugsprodukter hos den enkelte bedrift. Fx vil en kvægbedrift i
tabel 7.27
typisk
også have planteproduktion og vil derfor både blive ramt af en CO
2
e-afgift på kvæg
og på gødning.
Tabel 7.27. Beskrivelse af gennemsnitlige bedriftstyper (heltidsbedrifter)
Plante,
konv.
Plante,
Øko.
Malke-
kvæg,
konv.
Malke-
kvæg,
øko
Slag-
te-
grise,
konv.
Små-
grise,
konv.
Grise,
øko
Land-
brug
Antal
Omsæt-
ning
Driftsre-
sultat
1)
Udled-
ninger
Stk.
1.000
kr.
1.000
kr.
Ton
CO
2
e
2.139
5.132
1.029
246
222
3.734
600
130
1.998
10.067
1.312
2.052
363
10.593
1.451
1.690
876
12.405
2.057
739
775
56
7.599
9.307
1.280
957
17.194 10.655
2.317
849
1.031
380
- Heraf
fra hus-
dyr
Antal
køer
Antal
kvier
Søer
Slagte-
svin
Korn-
areal
Grovfo-
derareal
Ton
CO
2
e
Årsdyr
Årsdyr
Årsdyr
Årsdyr
Hektar
Hektar
19
1
1
1
100
198
17
26
1
4
0
51
107
45
1.863
242
222
1
40
48
136
1.538
199
187
1
36
61
185
576
0
1
62
13.363
163
7
702
1
1
1.028
1.828
161
7
287
0
0
214
3.930
112
42
773
74
69
137
2.453
135
56
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0217.png
Grøn skattereform
Side 217
Lerjord
Sand-
jord
Hektar
Hektar
182
134
112
127
45
146
34
227
123
101
115
104
11
179
111
132
Anm.: I tabellen indgår kun heltidsbedrifter. Driftsgrenene i tabellen er et udpluk af de største typer af driftsgrene. Der
findes andre typer af driftsgrene, som fx øvrig kvæg, integrerede grisebedrifter samt blandede driftstyper. De øvrige
typer af landbrug indgår i kolonnen med landbrug. Omsætning og driftsresultat er beregnet på baggrund af
gennemsnit over perioden fra 2017-2021. Opgørelse af antal husdyr, udledninger og mængde jord er beregnet på
baggrund af 2021. Gennemsnit i tabellen er baseret på stikprøve fra SEGES vægtet op til den repræsentative
population i landbruget. Driftsresultat er opgjort før ejeraflønning og efter finansielle omkostninger.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af SEGES regnskabsdata.
I
tabel 7.28
illustreres eksempler for den umiddelbare afgifstbelastning for
gennemsnitsbedrifter (før tilpasning og adfærd) på tværs af bedriftstyper. Dette er
beregnet på baggrund af typetal fra
tabel 7.27
. Eksemplerne er beregnet for model
1-3.
Den umiddelbare afgiftsbetaling reduceres gradvist fra model 1 til model 3 i takt
med, at den effektive afgiftssats reduceres. Dog er det begrænset, hvor meget
plantebedrifters umiddelbare afgiftsbetaling reduceres fra model 2a til model 3a, da
den effektive afgiftssats for gødningsanvendelse er uændret i de to modeller. På
tværs af bedriftstyper har den gennemsnitlige malkekvægsbedrift den største
umiddelbare afgiftsbetaling og dermed den største negative ændring i
driftsresultatet, hvilket skyldes, at malkekvæg har en højere CO
2
e-udledning og
derved større umiddelbare afgiftsbetaling som følge af en CO
2
e-afgift. Desuden
bemærkes, at den umiddelbare belastning er lavere ved omlægning af den direkte
landbrugsstøtte (variant b) i forhold til en gødningsafgift med bundfradrag (variant
a).
Tabel 7.28. Typeberegninger med umiddelbar belastning og umiddelbar ændring i resultat for forskellige typer af
bedrifter
Plante,
konv.
Plante,
Øko.
Malkekvæg,
konv.
Malkekvæg,
øko
Slagtesvin,
konv.
Smågrise,
konv.
Grise, øko
Landbrug
Model 1: Afgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e på gødning, kalkning og husdyr
Umiddelbar
belastning
(1000 kr.)
Umiddelbar
ændring i
driftsresultat
(pct.)
185
98
1.539
1.268
554
637
285
718
-18
-16
-117
-87
-27
-27
-28
-56
Model 2a: Afgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e på gødning, kalkning og husdyr, inkl. 50 pct. bundfradrag
Umiddelbar
belastning
(1000 kr.)
Umiddelbar
ændring i
driftsresultat
(pct.)
92
49
770
634
277
318
143
359
-9
-8
-59
-44
-13
-14
-14
-28
Model 2b: Afgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e med 50 pct. bundfradrag for husdyr og omlægning af hektarstøtte
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0218.png
Grøn skattereform
Side 218
Umiddelbar
belastning
(1000 kr.)
Umiddelbar
ændring i
driftsresultat
(pct.)
21
16
710
586
226
272
113
301
-2
-3
-54
-40
-11
-12
-11
-24
Model 3a: Afgift på 250 kr. pr. ton CO
2
e på husdyr og 750 kr. pr. ton CO
2
e på gødning og kalkning, inkl. 50 pct. bundfradrag
Umiddelbar
belastning
(1000 kr.)
Umiddelbar
ændring i
driftsresultat
(pct.)
88
42
304
249
133
143
71
166
-9
-7
-23
-17
-6
-6
-7
-13
Model 3b: Afgift på 250 kr. pr. ton CO
2
e med 50 pct. bundfradrag for husdyr og omlægning af hektarstøtte
Umiddelbar
belastning
(1000 kr.)
Umiddelbar
ændring i
driftsresultat
(pct.)
17
10
245
202
82
97
42
108
-2
-2
-19
-14
-4
-4
-4
-8
Anm.: I tabellen indgår kun heltidsbedrifter. Beregningerne tager udgangspunkt i den effektive afgiftssats og typetal fra tabel 7.27.
Anm.: Driftsresultat er inden ejeraflønning og beregnet som gennemsnit for 2017-2021
Kilde: Egne beregninger på baggrund af SEGES regnskabsdata.
Eksempelberegninger på effekter på konkursrisiko ved forskellige afgiftsni-
veauer
Der er foretaget en analyse af konsekvenserne for bedrifternes umiddelbare
konkursrisiko ved de fremlagte modeller for heltidsbedrifter.
I udgangspunktet skønnes 6 pct. af omsætningen i landbruget samlet set at være i
stærkt konkurstruede bedrifter. I
tabel 7.29
vises et skøn over, hvor stor en andel af
omsætningen i landbruget, der umiddelbart flytter over i stærkt konkurstruede
bedrifter i hver af de fremlagte modeller. I dette indregnes den umiddelbare
belastning som følge af CO
2
e-afgiften og ændring i kapitalværdien (inkl.
skovrejsning). Der tages ikke højde for pris- og mængdetilpasning i beregningerne.
Tabel 7.29. Umiddelbare ændringer i konkurstrussel, i pct. af omsætning
Model 1
Planter
Kvæg
Grise
Andre
husdyr
Blandede
6
25
12
7
1
Model 2a
1
11
2
0
0
Model 2b
0
10
2
0
0
Model 3a
-1
1
0
0
0
Model 3b
-1
1
0
-1
0
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0219.png
Grøn skattereform
Side 219
Heltid
samlet
15
5
4
0
0
Anm.: Beregningerne for ændringer i konkurstrussel tager højde for umiddelbar kapital- indkomsteffekt ved indførsel
af CO
2
e-afgift og teknologiske reduktionsmuligheder. Der tages således ikke højde for tilpasning.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af SEGES regnskabsdata
I landbruget er der samlet set ca. 7.600 heltidsbedrifter, hvoraf det skønnes, at ca.
360 bedrifter er stærkt konkurstruede i udgangspunktet. I
tabel 7.30
vises et skøn
over antallet af bedrifter, der umiddelbart bliver stærkt konkurstruede i hver af de
fremlagte modeller. I dette indregnes den umiddelbare belastning som følge af
CO
2
e-afgiften og ændring i kapitalværdien (inkl. skovrejsning). Der tages ikke højde
for pris- og mængdetilpasning i beregningerne.
Tabel 7.30. Umiddelbare ændringer i konkurstrussel, antal bedrifter
Model 1
Planter
Kvæg
Grise
Andre
husdyr
Blandede
Heltid
samlet
230
590
200
<20
<10
1.040
Model 2a
90
240
30
0
0
360
Model 2b
70
240
30
0
0
340
Model 3a
50
20
0
0
0
70
Model 3b
50
<20
0
0
<10
70
Anm.: Beregningerne for ændringer i konkurstrussel tager højde for umiddelbar kapital- indkomsteffekt ved indførsel
af CO
2
e-afgift og teknologiske reduktionsmuligheder. Der tages således ikke højde for tilpasning.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af SEGES regnskabsdata
Eksempelberegning ved en afgift på 125 kr. pr. ton CO
2
e efter tilpasning
I det følgende gennemgås en eksempelberegning ved model 3a, dvs. en effektiv
afgiftssats på 125 kr. pr. ton CO
2
e for husdyr og 375 kr. pr. ton CO
2
e for
gødningsanvendelse, hvor konsekvenserne for husdyr- og planteproducenter efter
tilpasning af produktionen også undersøges. Det bemærkes, at konkurstrussel ikke
er ensbetydende med at bedriften reelt går konkurs. Bedrifter kan godt være kon-
kurstruet i flere år. I
boks 7.13
beskrives den anvendte definition af konkurstruet.
Boks 7.13
Definition af konkurstrussel
Konkurstruet defineres som en situation, hvor bedrifter har behov for likviditetstilførsel, men har en
gældsprocent som vanskeliggør dette. Konkurssituationen er således bestemt af to faktorer: gælds-
procenten og likviditeten. Gældprocenten er beregnet som gældens andel af de samlede aktivers
værdi, mens likviditeten svarer til resultatet efter finansiering, afskrivninger og ejeraflønning inkl. ind-
tægter uden for landbruget. Likviditeten gøres til et generelt mål ved at sætte det i relation til brutto-
udbyttet (omsætningen).
Der anvendes 4 niveauer for konkurstrussel: Stærkt konkurstruet, konkurstruet, i nogen grad kon-
kurstruet og ikke konkurstruet. ’Stærkt konkurstruet’ betyder en gældsprocent over 100 pct. (insol-
vens) og en negativ likviditet. En længerevarende negativ indtjening, der tærer på egenkapitalen kan
dog føre til, at flere bedrifter fremover kommer i konkursrisiko.
Omvendt betyder ’ikke konkurstruet’,
at en bedrift har egenkapital og/eller et resultat, som gør, at den ikke umiddelbart er i vanskeligheder.
Imellem disse to situationer ligger ’konkurstruet’ og ’i mindre grad konkurstruet’, der kendetegnes
ved kombinationer af gældsprocenter og likviditet, som kan gøre bedrifterne sårbare over for fald i
indtjening eller i aktivværdier.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0220.png
Grøn skattereform
Side 220
I analysen fokuseres der på hvor mange flere bedrifter, der bliver konkurstruet på baggrund af de for-
skellige afgiftsniveauer. En afgift vil have effekt på både gældsprocent via fald i jordværdier og andre
aktivværdier og på likviditeten pga. den forøgede omkostning.
Der analyseres på heltidsbedrifter og ikke på deltidsbedrifter med hensyn til konkursrisiko, idet hel-
tidsbedrifterne må forventes at være drevet professionelt, mens der kan være andre formål med del-
tidsbedrifterne/hobbybedrifterne. Der tages udgangspunkt i regnskabstal for 2021 fra SEGES regn-
skabsdatabase, hvor der er foretaget en konjunkturudjævning af omsætningen på basis af perioden
2015-21.
Analysen viser, at 360 bedrifter svarende til ca. 5 pct. af bedrifterne er stærkt kon-
kurstruede, før en afgift indføres, og disse bedrifter står for 6 pct. af omsætningen. I
udgangspunktet er 1.630 bedrifter, svarende til 21 pct. af bedrifterne, konkurstru-
ede i mindre eller større omfang, og disse bedrifter står for 27 pct. af omsætningen.
Der er regnet på de umiddelbare effekter som følge af følgende:
1.
Umiddelbar kapitaleffekt ved CO
2
e-afgift:
Ved indførsel af en CO
2
e-afgift forven-
tes landbrugsbedrifterne at opleve et kapitaltab i form af værditab på jord og
andre aktiver (fx maskiner og bygninger). En betydelig del af kapitaltabet kan
forventes på annonceringstidspunktet.
2.
Umiddelbar indkomsteffekt ved indførsel af CO
2
e-afgift og teknologiske redukti-
onsmuligheder:
Landbrugsbedrifternes omkostninger stiger som følge af CO
2
e-
afgift, og der inkluderes de teknologiske reduktionsmuligheder, der umiddelbart
forventes at blive taget i brug ved en afgift (fodertilsætningsstoffer mv.).
Kortsigtseffekt med pris- og mængdetilpasning:
I dette trin medregnes stigning i
afsætningspriser samt mængdefald i produktionen. Pris- og mængdekorrektio-
nen er beregningsteknisk udregnet, så det indtræffer proportionalt på samtlige
bedrifter. Dette vil ikke være en realistisk tilpasning, men viser stiliseret, hvor-
dan en bedrift bliver berørt ved den gennemsnitlige mængdetilpasning (produk-
tionsnedgang).
3.
Den samlede omsætning i landbruget varierer over årene, men har i de seneste år
været i omegnen af 80-85 mia. kr. Med udgangspunkt data for 2021, hvor der kon-
junkturudjævnes, opgøres landbrugets omsætning i baseline inden afgiftens indfø-
relse til 77 mia. kr. I figur 7.4 ses et skøn over den forventede udvikling i den sam-
lede omsætning fordelt ud på konkursrisiko ved den umiddelbar kapitaleffekt (I),
umiddelbar indkomst effekt (II) samt kortsigtseffekt med pris- og mængdetilpasning
(III). Det ses, at andelen af den samlede omsætning på konkurstruede bedrifter (6
pct.) er uændret efter afgiftens indførelse. Selvom afgiften isoleret set påvirker ind-
tjeningen og aktiver i form af bygninger mv. negativt, sker der sideløbende en stig-
ning i aktivværdien i form af en stigning i jordprisen på 7,2 pct.
jf. tabel 7.25 i bilag
7.14
, som følge af bl.a. tilskud til skovrejsning, der kan have væsentlige effekter for
jordprisen, hvilket samlet set afbøder konsekvensen for konkursrisiko.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0221.png
Grøn skattereform
Side 221
Figur 7.4 Udviklingen i den samlede omsætning fordelt på konkursrisiko, mia. kr.
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Før afgift
I) Umiddelbar
kapitaleffekt
II) Umiddelbar
indkomsteffekt
III) Samlet effekt efter
pris og
mængdetilpasning
Ikke konkurstruet
Stærkt konkurstruet
Konkurstruet
I mindre grad konkurstruet
Anm: Figuren viser eksempler på, hvordan bruttoudbyttet fordeler sig ud på konkursrisiko ved forskellige scenarier i
beregningerne. I trin III tages der højde for pris- og mængdetilpasning. Dette medfører et mængdefald på 6 mia. kr.,
der antages fordelt ligeligt ud over alle bedrifter.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af SEGES regnskabsdata
I
tabel 7.31
ses det, at andelen af omsætningen fordelt i konkurstruede bedrifter ge-
nerelt er uændret som følge af en afgift på 125 kr. pr. ton CO
2
e.
Tabel 7.31. Andel af samlet omsætning fordelt i stærkt konkurstruet bedrifter ved en CO
2
e-afgift på 125 kr. pr. ton
(pct.)
Driftsgrene
0) Før afgift
I) Umiddelbar
kapitaleffekt
3
12
3
4
0
6
II) Umiddelbart
indkomsteffekt
3
12
3
4
0
6
III) Samlet effekt efter
pris- og
mængdetilpasning
3
12
3
4
0
6
Planter
Kvæg
Grise
Andre husdyr
Blandede
Heltid samlet
1
13
3
4
0
6
Anm.: Tabellen viser tallene for alle heltidsbedrifter.
Kilde: Egne beregninger på baggrund af SEGES regnskabdata.
På sigt forventes der en mængde- og pristilpasning. Mængdetilpasningen kan ske
ved at de enkelte bedrifter reducerer deres produktion eller ved at visse bedrifter
helt stopper, fx i forbindelse med en konkurs. I takt med den lavere produktion kan
landbruget overvælte en del af omkostningsstigningerne på afsætningsprisen. Det
er beregningsteknisk antaget, at pris- og mængdekorrektionen sker for samtlige be-
drifter med en proportional reduktion, og at det ikke er specifikke bedrifter, der tager
mængdefaldet. I scenariet indgår en reduktion af omsætningen svarende til 3 pct.
ved model 3a, når der tages højde for pris- og mængdetilpasning. Ses der på
mængdetilpasningen alene svarer reduktionen af produktionen til at antallet af be-
drifter reduceres med 450.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0222.png
Grøn skattereform
Side 222
Der er stor usikkerhed om, hvor stor en andel af bedrifterne, der reelt går konkurs,
og hvordan afgiften vil påvirke de øvrige eksisterende bedrifter. En bedrift kan være
konkurstruet i en årrække uden at bedriften nødvendigvis går konkurs. Ofte vil be-
driften blive opkøbt og drevet videre, og der kan derfor ske en omlægning eller æn-
dring af produktionen på den enkelte bedrift, og dermed indebærer en eventuel kon-
kurs for den enkelte landbruger ikke nødvendigvis en produktionsnedgang for land-
bruget samlet set. Der er derfor ikke nødvendigvis nogen direkte sammenhæng
mellem antallet af bedrifter, den øgede konkurstrussel ved en afgift og struktureffek-
ten, forstået som strukturel produktionsnedgang som følge af en afgift.
Overvejelser om gældsstrukturen for bedrifterne
Der er en tæt sammenhæng mellem landbrugernes alder og bedrifternes gældspro-
cent, hvor unge landbrugere typisk har højere gæld end ældre landbrugere,
jf. figur
7.5
. Det kan både hænge sammen med, at yngre landbrugere i højere grad har in-
vesteret i bedriften og, at de har haft bedriften i en kortere årrække efter overtagel-
sen, og derfor ikke har haft så mange år til at konsolidere bedriften. Hvis der ikke er
en tilstrækkelig stærk sammenhæng mellem højere gældsprocenter og øget produk-
tivitet/mindre CO
2
e-udledning, er der risiko for at bedrifter med høje gældsprocenter
bliver konkurstruede ved indførelsen af en afgift. Det kan give forøget risiko for kon-
kurs blandt yngre/nyetablerede landbrugere.
Omvendt kan der være en tendens til, at de mest produktive/klimaeffektive landbrug
også er blandt dem med højest gældsprocent. Det kan bl.a. hænge sammen med at
ældre produktionsanlæg har et positivt dækningsbidrag, og derfor kan gøre driften
rentabel, hvis gælden er lav, mens det ikke nødvendigvis er rentabelt at investere i
nye anlæg på den pågældende bedrift, fx som følge af manglende skala. Det vil ofte
være en ældre landbruger, der driver disse bedrifter. På den baggrund kan der også
være en sammenhæng mellem alder, lav gældsprocent og alder på produktionsan-
læg. En afgift på CO
2
e-udledninger kan reducere dækningsbidraget på disse anlæg
i et sådant omfang, at denne type bedrifter ikke er rentable, selvom gælden er lav.
Ekspertgruppen har ikke haft mulighed for at lave en vurdering af udbredelsen af de
to illustrerede sammenhænge, hvorfor det på forhånd er vanskeligt at vurdere hvor-
dan strukturændringen bliver sammensat.
Figur 7.5. Gældsprocenter for heltidsbedrifter i 2021 ud fra ejerens alder
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Gældsprocent
Under 35 år
35-44 år
45-54 år
55-64 år
Over 65 år
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0223.png
Grøn skattereform
Side 223
Kilde: Egne beregninger på baggrund af SEGES regnskabsdata
Geografisk belastning
Nedenstående viser den skønnede nedgang i bruttoværditilvæksten på tværs af
landsdele for hver af ekspertgruppens hovedmodeller,
jf. tabel 7.32
. I alle landsdele
udgøre landbruget en begræset andel af produktionen, hvorfor alle modeller har en
begrænset virkning på de geografiske indkomstbalancer i Danmark.
Tabel 7.32. Fald i BVT på tværs af landsdele ved produktionsnedgang i primær-
landbrug
BVT i udgangspunktet
Land-
brugs
andel
af total
BVT
(Pct.)
Fald i BVT, andel af samlet BVT, pct.
Lands-
del:
Total
(mio.
kr.)
Land-
brug
(mio.
kr.)
Model
1
Model
2a
Model
2b
Model
3a
Mo-
del
3b
Byen Kø-
benhavn
Køben-
havns
omegn
Nord-
sjælland
Born-
holm
Østsjæl-
land
Vest- og
Sydsjæl-
land
Fyn
Sydjyl-
land
Østjyl-
land
Vestjyl-
land
Nordjyl-
land
Total
589.800
0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
357.700
100
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
155.800
10.500
68.700
300
400
400
0,2
3,8
0,6
0,0
0,9
0,2
0,0
0,6
0,1
0,0
0,3
0,1
0,0
0,4
0,1
0,0
0,2
0,0
153.200
150.300
286.600
332.200
167.200
189.600
2.461.600
4.100
2.900
5.700
4.100
7.500
4.400
29.900
2,7
1,9
2,0
1,2
4,5
2,3
1,2
0,7
0,5
0,5
0,3
1,1
0,6
0,3
0,4
0,3
0,3
0,2
0,7
0,4
0,2
0,2
0,2
0,2
0,1
0,4
0,2
0,1
0,3
0,2
0,2
0,1
0,5
0,3
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,2
0,1
0,1
Anm.: BVT i udgangspunktet er 2022-tallet fra Danmarks Statistik. Nedgangen i BVT er skønnet for 2030. I
beregningerne tages der ikke højde for evt. BVT-ændring som følge af produktionsnedgang i følgeindustrien.
Kilde: Egne beregninger.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0224.png
Grøn skattereform
Side 224
7.16 Finansiel stabilitet
De finansielle risici forbundet med en CO
2
e-afgift er blevet vurderet af Danmarks
Nationalbank i forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport. Det vurderes, at
danske banker og realkreditinstitutter generelt er godt rustet til at håndtere de
potentielle tab, der kan opstå som følge af en CO
2
e-afgift på landbruget. Dette
skyldes bl.a. en høj sikkerhed i underliggende pant og den løbende indtjening.
Der er dog forskelle på de enkelte institutters eksponeringer over for konkurstruede
landbrugsbedrifter. Nationalbanken finder, at enkelte institutter kan få behov for at
gøre brug af deres kapitaloverdækning for at dække potentielle tab. Dette afhænger
dog af hvilken afgiftssats, som vedtages politisk, samt omfanget af kompensation.
Hvis provenuet af en afgift tilbageføres direkte til erhvervet, vil risikoen for tab for
institutterne blive væsentligt reduceret. Den overordnede metode bag analysen er
beskrevet i
boks 7.14
.
En gradvis implementering af afgiften, fx fra 2027 til 2030, vil være gunstig for den
finansielle stabilitet. Det giver institutterne en mulighed for at absorbere potentielle
tab over flere år med den løbende indtjening, og færre kreditinstitutter vil derfor få
behov for at gøre brug af deres kapitaloverdækning. Derudover giver det
institutterne mere tid til at tilpasse deres kapitalplanlægning og forretningsmodel,
ligesom landbrugskunderne får længere tid til at omstille deres produktion.
Boks 7.14.
Opsummering af Nationalbankens analyse af finansielle risici forbundet med indførelse af
en CO
2
e-afgift på landbruget
Nationalbankens beregninger tager udgangspunkt i bl.a. regnskabsdata fra en andel af danske land-
brugsbedrifter for perioden 2019-2021. De afledte konsekvenser af en CO
2
e-afgift, fx aktivprisfald på
bl.a. jord og bygninger, er baseret på beregninger i GrønREFORM, som er en miljø- og klimaøkono-
misk model for dansk økonomi udviklet af DREAM.
Analysen består i at beregne banker og realkreditinstitutters eksponeringer over for konkurstruede
landbrugsbedrifter som følge af en CO
2
e-afgift. Samtidig vurderes institutternes evne til at dække po-
tentielle tab på udlån. En del af det potentielle tab på udlån til konkurstruede landbrug vil allerede
være bogført som nedskrivninger, der er reserveret til at dække forventede tab på udlånet. Institut-
terne har samtidigt væsentlig sikkerhed i underliggende pant. Kreditinstitutter har derudover to værn
mod potentielle tab. For det første kan instituttets løbende indtjening dække tabet. Er den løbende
indtjening ikke tilstrækkelig, vil instituttet derefter gøre brug af sin kapitaloverdækning. Kapitalover-
dækningen er den overskydende kapital, som et institut har til rådighed, udover det kapitalkrav, som
instituttet er påkrævet fra myndighedernes side.
7.17 Beskrivelse af eksportelasticiteter
Dette afsnit gennemgår, hvordan eksportelasticiteter i beregningerne er fastlagt,
samt hvilke størrelsesordener på elasticiteterne, der lægger til grund for følsom-
hedsberegningerne.
Størrelsen på eksportelasticiteter er vigtige, da efterspørgslen efter output fra en gi-
ven branche ofte er domineret af reaktionen i udenrigshandlen, når man har at gøre
med en lille åben økonomi som Danmark. Reaktionen i eksporten er beskrevet ved
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0225.png
Grøn skattereform
Side 225
branchespecifikke egenelasticiteter, og reaktionen i importen er beskrevet ved sub-
stitution mellem danske og importerede varer og tjenester fra samme branche i den
yderste forgrening af forbrugsfunktionerne.
78
Fontagné m.fl. (2022)
Ekspertgruppen har valgt at basere sine effektvurderinger på Fontagné m.fl. (2022).
79
Eksportelasticiteterne fra Fontagné m.fl. (2022) er baseret på et tariffstudie, og
burde afspejle den langsigtede elasticitet. Fontagné benytter en IV tværsnitsanalyse
til at estimere handelselasticiteterne på produktniveau, hvor instrumentet for prisfor-
skelle er toldsatserne. Toldsatser varierer generelt mellem 0-20 pct. og kan dermed
sammenlignes med de relevante omkostningsstød i ekspertgruppens modeller. Data
omfatter toldsatser og handelsflows i perioden 2001-2016 imellem 189 eksport-
lande og 152 importlande fordelt på 5052 produktkategorier (HS6-grupperingen).
Idet toldsatser er meget konsistente over tid, kan disse estimater anses for egentlige
strukturelle langsigtede vurderinger.
Af
figur 7.6
og 7
.7
ses det at Fontagné’s estimerede elasticiteter generelt ligger i
mellem 3 og 10.
Figur 7.6.
Fontagné’s fordeling af eksportelasticiteter for alle brancher
Anm.: Grafen viser fordelingen af eksportelasticiteter i Fontagné, m.fl. (2022).
Kilde: Fontagné, L., Guimbard, H., and Orefice, G., (2022) 'Tariff-based product-level trade elasticities', Journal of
International Economics.
78
79
Kirk, J. S. and Hansen, K. H. (2023). ”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”
Se fx Fontagné, L., Guimbard, H., and Orefice, G., (2022) 'Tariff-based product-level trade elasticities', Journal of
International Economics.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0226.png
Grøn skattereform
Side 226
Figur 7.7.
Fontagné’s fordeling af elasticiteter for landbruget
Anm.: Grafen viser fordelingen af eksportelasticiteter i Fontagné, m.fl. (2022) for landbrug og fødevareproduktionen.
Kilde: Fontagné, L., Guimbard, H., and Orefice, G., (2022) 'Tariff-based product-level trade elasticities', Journal of
International Economics.
Eksportelasticiteterne for vareproducerende brancher er fastsat på baggrund af ek-
sportelasticiteter (på 6-cifrede produktkoder) fra Fontagné m.fl. (2022), som vægtes
sammen til brancheniveau på baggrund af fordeling af hver branches eksport på de
samme produkter som ifølge nationalregnskabet. De branchespecifikke gennem-
snitlige eksportelasticiteter for landbrug og fødevareindustri fremgår af
tabel 7.33
.
Tabel 7.33. Landbrugets og fødevareindustriens gennemsnitlige eksportelasticiteter i ekspertgruppens effektvur-
deringer
Gennemsnitlig elasticitet
Planteproduktion, konventionel
Planteproduktion, økologisk
Gartnerier
Kvægdrift
Svinebrug
Fjerkræ
Mejeri
Bageri
Anden fødevareindustri
Slagteri, kvæg
Slagteri, gris
Slagteri, fjerkræ
5,36
5,36
7,50
8,11
6,41
6,41
5,46
6,67
6,93
5,69
12,10
5,84
Eksportandel
21,5%
21,1%
17,2%
2,6%
26,9%
17,2%
50,7%
21,2%
36,9%
53,1%
61,3%
27,6%
Anm: De viste eksportelasticiteter er vægtet sammen til brancheniveau på baggrund af eksportestimater på produktniveau. Eksportestimaterne på produktniveau
dækker over en stor underliggende variation. Bemærk desuden, at estimaterne for de animalske brancher er stort set ens for økologiske og konventionelle
producenter, hvorfor der kun rapporteres et samlet estimat for disse trods opdelingen i GrønREFORM.
Kilde: BACI-databasen80 og Fontagné, L., Guimbard, H., and Orefice, G., (2022) 'Tariff-based product-level trade elas-ticities', Journal of International Economics
80
Databasen er dokumenteret i
BACI: International Trade Database at the Product-level: The 1994-2007 Ver-
sion
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 227
De gennemsnitlige eksportelasticiteter dækker over en stor underliggende varia-tion
i eksportelasticiteterne på produktniveau. I fx mejeribranchen er den gennem-snitlige
elasticitet på 5,46, hvilket dækker over, at konsummælk har en estimeret eksportla-
sticitet på tæt på 10 (lavere markedsmagt) modsat smør og ost, der har estimeret
eksportlasticitet ca. 3 og 5 (højere markedsmagt). Kødpulver, restprodukter (såsom
tunger) mv. har alle en elasticitet over 20. Sammenvejet bliver eksportelasticiteterne
dog mellem ca. 5-10. Kun 9 pct. af dansk landbrugseksport vurderes at have en
eksportelasticitet over 15 og 2 pct. over 20 i Fontagné m.fl. (2022).
Variationen kan dels forklares ved forskelle i transportomkostninger og holdbarhed,
da man fx kan se at mælkepulver og kødpulver har de højeste elasticitetsværdier for
hhv. mejerierne og slagterierne. Derudover kan forskelle i brand- og bulkvarer også
forklarer dele af variationen, da fx mælke- og kødpulver må betegnes som bulkva-
rer.
Størrelsen på de gennemsnitlige eksportelasticiteter harmonerer godt med det ge-
nerelle niveau for vareeksportelasticiteterne og den empiriske litteratur i øvrigt. Se fx
Hertel m.fl. (2007)
81
samt et review af litteraturen af Boehm m.fl. (2023)
82
og Ander-
son m.fl. (2004)
83
.
I det at ekspertgruppens estimerede eksportelasticiteter vurderes at være struktu-
relle/langsigtede, bør der principielt set tages højde for en vis træghed i forbrugsre-
aktionen, ud fra en forventning om at den kortsigtede elasticitet er mindre end den
langsigtede. ekspertgruppen har ikke haft adgang til data på hastigheden af for-
brugsreaktioner for eksport af fødevarer og har derfor set bort fra eksporttræghed i
beregningerne. I regnemodellen MAKRO pågår et arbejde med at estimere eksport-
træghed for den danske økonomi samlet set, disse er dog ikke nødvendigvis retvi-
sende for fødevareeksport, som forventes at have hurtigere forbrugerreaktioner end
øvrig eksport (af medicin, møbler, maskiner mv.). Lægges de foreløbige antagelser
fra MAKROs eksporttræghed til grund i ekspertgruppens antagelser, vil det medføre
et maksimalt fald i reduktionerne i 2030 på 0,2 mio. ton i model 1, 0,1 mio. ton i mo-
del 2 og under 0,1 i model 3. Eksporttræghed vurderes dermed i praksis ikke at
have nævneværdige implikationer for modellerne, men vil skulle belyses i den frem-
adrettede modeludvikling i GrønREFORM.
81
Hertel, Thomas, Hummels, David, Ivanic, Maros, Keeney, Roman, (2007) ‘How
confident can we be of CGE-
based assessments of Free Trade Agreements?’,Economic
Modelling.
Boehm, Christoph E., Andrei A. Levchenko, and Nitya Pandalai-Nayar. "The Long and Short (Run) of Trade Elastic-
ities." American Economic Review 113.4 (2023): 861-905. Bemærk at Boehm m.fl. (2023) selv finder væsentligt
lavere elasticiteter.
Anderson, James and Eric van Wincoop. 2004. “Trade
Costs.” Journal of Economic Literature 42 (3):691–751.
82
83
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0228.png
Grøn skattereform
Side 228
Figur 7.8. Estimater for eksportelasticitet på varegruppe, primær- og fødevarein-
dustri (ekspertgruppens centrale skøn baseret på Fontagné m.fl. (2022))
Anm.: Grafen viser fordelingen af eksportelasticiteter i Fontagné, m.fl. (2022) for landbrug og fødevareproduktionen i
forhold til de danske eksportsandele af den samlede danske landbrugs og fødevareeksport.
Kilde: Fontagné, L., Guimbard, H., and Orefice, G., (2022) 'Tariff-based product-level trade elasticities', Journal of
International Economics.
BACI: International Trade Database at the Product-level: The 1994-2007 Version
Feenstra m.fl. (2018)
GrønREFORM har i tidligere publikationer
84
estimeret eksportelasticiteterne for vare-
producerende brancher på detaljeret produktniveau (6-cifrede produktkoder), på
baggrund af Feenstra’s metode.
85
Figur 7.9
og
7.10
viser, at den gennemsnitlige eksportelasticitet for mejerier og slag-
terier dækker over en stor underliggende variation i eksportelasticiteterne på pro-
duktniveau. Ud fra
figur 7.9
ses det, at næsten 50 pct. af mejeriernes eksport består
af ost, mens andre store eksportvarer er hhv. smør og mælkepulver, som begge
står for ca. 10 pct. af eksporten. I
figur 7.10
ses det, at ca. 2/3 af slagteriernes ek-
sport består af fersk og frosset svinekød.
84
Se ”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”, samt ”Estimering
af udenrigshandelselasticiteter i MA-
KRO, Kronborg, Poulsen og Kastrup 2020”
for dokumentation
af estimationsmetoden
Feenstra, R., Luck, P., Obstfeld, M. and Russ, K. (2018), ‘In search of the armington elasticity’, Review of Econom-
ics and Statistics 100(1), 135–150.
og Feenstra, R. C. (1994), ‘New product varieties and the measurement of inter-
national
prices’, American Economic Review 84, 157–177.
85
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0229.png
Grøn skattereform
Side 229
Figur 7.9. Estimerede produktspecifikke eksportelasticiteter for mejerier
(Feenstras metode)
Anm.: Grafen viser fordelingen af eksportelasticiteter i Fenstra, m.fl. (2018) for landbrug og fødevareproduktionen i
forhold til de danske eksportsandele af den samlede danske landbrugs og fødevareeksport.
Kilde: Feenstra, R.,
Luck, P., Obstfeld, M. and Russ, K. (2018), ‘In search of the armington elasticity’, Review of
Economics and Statistics 100(1), 135–150.
og Feenstra, R. C. (1994), ‘New product varieties and the measurement
of international prices’, American
Economic Review 84, 157–177.
”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”,
og
BACI: International Trade Database at the Product-level: The 1994-2007 Version
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0230.png
Grøn skattereform
Side 230
Figur 7.10. Estimerede produktspecifikke eksportelasticiteter for slagterier
(Feenstra’s metode)
Anm.: Grafen viser fordelingen af eksportelasticiteter i Fenstra, m.fl. (2018) for landbrug og fødevareproduktionen i
forhold til de danske eksportsandele af den samlede danske landbrugs og fødevareeksport.
Kilde: Feenstra, R., Luck, P., Obstfeld, M. and Russ, K. (2018), ‘In search of the armington elasticity’, Review of
Economics and Statistics 100(1), 135–150.
og Feenstra, R. C. (1994), ‘New
product varieties and the measurement
of international prices’, American
Economic Review 84, 157–177.
”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”,
og
BACI: International Trade Database at the Product-level: The 1994-2007 Version
Feenstra’s metode beregner gennemsnit (momenter) over tid. Derfor kan
den esti-
merede elasticitet fortolkes som et vejet gennemsnit af kort og lang sigt (‘mellem-
sigtet’). Det benyttede
data (BACI) dækker perioden 1995-2020 (25 år). Dermed
kan effekten være lavere end den ”rene” langsigtede elasticitet. Fontagné
m.fl.
(2022) benytter en IV tværsnitsanalyse til at estimere handelselasticiteterne på pro-
duktniveau, hvor instrumentet for prisforskelle er toldsatserne. Idet toldsatser er me-
get konsistente over tid, kan disse estimater anses for egentlige strukturelle langsig-
tede vurderinger. For landbrugssektoren finder Fontagné m.fl. (2022) estimater, der
er ca. 20-30 pct. højere end ved
Feenstra’s metode.
I et nyt studie af Boehm m.fl. (2023),
The Long and Short (Run) of Trade Elasticities,
estimeres eksportelasticiteter baseret på event-studier af toldsatsændringer. De fin-
der generelt lave elasticiteter (i størrelsesordenen 2 på lang sigt) og argumenterer
generelt for, at Feenstra samt tidligere studier overvurderer handelselasticiteterne
ved ikke at medtage bilaterale fixed effects.
86
Deres tværsnitsestimat (ekskl. bilate-
rale fixed effects) af handelelasticiteteter ligger mellem 4-7 (konsistent med
Feenstra, Fontagné og øvrige tidligere studier). De lavere estimater ved bilaterale
86
Medtagning af bilateral fixed effects vil sige, at man i sin regression inkluderer en konstant for landenes eksiste-
rende handel mellem hinanden, for således at tage højde for uobserverbare konstante bilaterale handelspræferen-
cer mellem landene. Dette vil være nødvendigt at tage højde for i sin estimation, hvis der er en korrelation mellem
handelspræferencer og tarifniveauer, da det vil fører til ”omitted variable bias”. Disse udfordringer vil fx opstå,
hvis
man har scenarier, hvor forbrugerne i et givet importerende land har meget stærke præferencer for et produkt fra et
specifikt eksportland, som får importlandets politikker til at sætte en lavere tarif på disse produkter.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0231.png
Grøn skattereform
Side 231
fixed effects kan dog også skyldes et generelt attenuation bias øges i event-studie
specifikationen.
87
Fokus i Boehm m.fl. (2023) er imidlertid ikke niveauet for elasticiteten så meget som
tidsresponsfunktionen. Fra denne ses det, at langsigtseffekten indtræder efter ca. 7-
10 år og at den kortsigtede elasticitet er ca. det halve af den langsigtede elasticitet.
Idet Feenstra’s metode fortolkes som et vejet gennemsnit af kort og lang sigt, vil Bo-
ehm m.fl. tidsresponsfunktion indebære at Feenstras elasticiteter kan øges.
Ekspertgruppen har på dette grundlag valgt at lægge Fontagné m.fl. (2022) estime-
ring til grund (vægtet efter danske eksportandele), men samtidig inkludere en føl-
somhedsanalyse med estimeringer baseret på Feenstra,
jf. afsnit 2.7
. Ekspertgrup-
pen noterer at der ikke er nævneværdige forskelle i effektvurderingen i denne føl-
somhedsanalyse.
Empiriske studier af eksportelasticiteternes størrelse
I
tabel 7.34
ses et overblik over estimerede eksportelasticiteter for fødevarebran-
cherne. Generelt ses det at de vægtede elasticiteter varierer i spændet mellem 5-
10
88
på tværs af estimeringer.
Tabel 7.34. Overblik over litteraturens eksportelasticiteter i fødevareindustrien.
Hertel m.fl. (2007) (GTAP)
Eksportelasticitet
Planteproduktion, konventionel
Planteproduktion, økologisk
Gartnerier
Kvægdrift
Svinebrug
Fjerkræ
Mejeri
Bageri
Anden fødevareindustri
Slagteri, kvæg
Slagteri, gris
Slagteri, fjerkræ
2,6-8,9
2,6-8,9
3,7
4.0
4.0
4.0
7,3
2,6-8,9
2,3-6,6
7,7-8,8
7,7-8,8
7,7-8,8
5,36
5,36
7,50
8,11
6,41
6,41
5,46
6,67
6,93
5,69
12,10
5,84
4,14
2,97
3,14
3,89
4,01
8,47
5,36
9,66
5,60
4,98
4,98
4,98
Ekspertgruppe / Fontagné
(2022)
Feenstra m.fl. (2018) /
GrønREFORM (2023)
Kilde: ”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”, Fontagné, L., Guimbard, H., & Orefice, G. (2022).
Tariff-based product-level trade elasticities. Journal of
International Economics, 137, 103593 og Hertel, Thomas, Hummels, David, Ivanic, Maros, Keeney,
Roman, (2007) ‘How confident can we be of CGE-based
assessments of Free Trade Agreements?’,Economic Modelling.
87
Attenuation bias beskriver en situation, hvor ens estimater gør mod 0, som følge af, at signal vs. støj ratioen øges,
når flere variable (i det her tilfælde fixed effects) øges. Se fx
https://towardsdatascience.com/biased-model-
coefficients-part-1-2722128b9e1c.
Se tidligere udsendte notat ”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”, samt ”Estimering
af udenrigshan-
delselasticiteter i MAKRO, Kronborg, Poulsen og Kastrup 2020”
for dokumentation af estimationsmetoden.
88
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
Grøn skattereform
Side 232
Importelasticiteter
Substitutionselasticiteten mellem dansk produceret og importeret forbrug fastsættes
ud fra ”rule of two”, hvorved import-substitutionselasticiteten
sættes til det samme
som eksportelasticiteten for den leverende branche divideret med 2. Der er et godt
empirisk belæg for ’rule of two’. Dette tilsvarer tilgangen i MAKRO og REFORM-mo-
dellen, og indebærer at forbrugere har en præference for hjemmeproducerede va-
rer. Feenstra (2018)
89
finder at ”rule of two” kun kan afvises for 20 ud af 98 produk-
ter, Hilberry og Hummels (2012)
90
fremhæver at ”rule of two” er hyppigt anvendt i
CGE-modeller, herunder i GTAP. I
afsnit 2.7
foretages følsomhedsanalyser uden
”rule-of-two”.
89
90
In search of the armington elasticity, Feenstra m.fl. (2018).
”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”, Kirk og Hansen, samt ”Estimering af udenrigshandelselasticiteter i
MAKRO, Kronborg, Poulsen og Kastrup 2020” for dokumentation af estimationsmetoden.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0233.png
Side 233
Grøn skattereform
7.18 Øvrige modelresultater
Afgiftsgrundlag og umiddelbar belastning
I
tabel 7.35
vises en sammenligning af den umiddelbare belastning pr. dyregruppe
for model 1-3.
Tabel 7.35. Afgiftsgrundlag og umiddelbar belastning fordelt på dyregrupper
Afgiftsgrund-
lag
Umiddelbar belastning
Model 1
Model 2
Model 3
375
175
125
50
25
25
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
775
Model 1
4.200
1.000
25
325
5,00
600
350
0,25
125
1,25
900
375
3,75
25
0,50
3.250
25
Belastning pr. dyr
Model 2
Model 3
700
175
0
50
0,75
100
50
0,00
25
0,25
150
50
0,50
0
0,00
550
0
Mio. ton
Malkekøer
Øvrigt kvæg
Slagtegrise
Årssøer
Smågrise
Heste
Får
Slagtekyllinger
Lam
Høns
Hjorte
Geder
Ænder, gæs og
kalkuner
Fasaner (høns)
Fasaner (kyllin-
ger)
Strudse
Samlet
3,08
1,44
0,98
0,41
0,23
0,15
0,04
0,03
0,02
0,02
0,01
0,01
0,00
0,00
0,00
0,00
6,43
2.200
1.025
700
300
175
100
25
25
25
0
0
0
0
0
0
0
4.575
Mi0. kr.
1.100
525
350
150
75
50
25
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2.300
Kr. pr. dyr
2.100
500
25
150
2,50
300
175
0,00
50
0,50
450
175
1,75
25
0,25
1.625
0
Anm.: Umiddelbar belastning og belastning pr. dyr er angivet i 2023-niveau. Umiddelbar belastning er afrundet til nærmeste 25 mio. kr., mens belastning pr. dyr er
afrundet til nærmste 25 kr., bortset fra Smågrise, slagtekyllinger, høns, ænder, gæs, kalkuner og fananser (kyllinger) hvor belastning pr. dyr er afrundet til nærmste
25 øre. Det er antaget, at afgifterne løbende indekseres med det generelle prisniveau.
Kilde: Egne beregninger baseret på
Klimastatus og
–fremskrivning
2023
.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0234.png
Side 234
Grøn skattereform
År-til-år tabeller
I dette afsnit præsenteres tabeller over modellernes statsfinansielle omkostninger og
CO
2
e-effekter på årsbasis fra 2025-2035.
Tabel 7.36. År-til-år tabel over økonomi og CO
2
e-effekter
Model 1
Øko-
nomi
Afgift på
750 kr.
pr. ton
CO
2
e
1)
Lav-
bund
2)
Tilskud til
skovrejs-
ning
Afgift på
F-gasser
og øvrige
regule-
ring
Sum
CO
2
e-
effekter
Afgift på
750 kr.
pr. ton
CO
2
e
Lavbund
Tilskud til
skovrejs-
ning
Afgift på
F-gasser
og øvrige
regule-
ring
Sum
0,1
0,4
1,4
1,8
0
0
925
1.725
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
Gns.
Mio. kr. (2023-niveau)
2.400
3.000
2.925
2.850
2.750
2.675
2.625
2.000
-1.175
-275
-1.175
-350
-1.175
-450
-1.175
-550
-1.175
-675
-1.175
-750
-1.175
-850
-1.175
-925
0
-975
0
-1.050
0
-1.110
-850
-725
0
0
75
75
75
75
75
75
75
75
75
50
-1.450
-1.525
-625
75
625
1.150
975
825
1.850
1.700
1.600
475
Mio. ton CO
2
e
2,4
2,7
2,8
2,8
2,8
2,8
2,7
2,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,2
0,0
0,3
0,1
0,6
0,2
1,0
0,3
1,0
0,3
1,0
0,4
1,0
0,6
0,5
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,4
1,4
2,0
2,7
3,2
3,7
4,2
4,2
4,3
4,4
2,8
Anm.: Der er afrundet til nærmeste 25 mio. kr.
1) Det er i beregningerne forudsat, at CO
2
e-afgiften indfases gradvist fra 2027 til 2030.
2) Der er afsat i alt 9,4 mia. kr. til udtagning af kulstofrige landbrugsjorde. Midlerne er her beregningsteknisk fordelt ligeligt mellem 2025-2032, hvor udtagningen
forventes at løbe.
Kilde: Egne beregninger
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0235.png
Side 235
Grøn skattereform
Tabel 7.37. År-til-år tabel over økonomi og CO
2
e-effekter
Model
2a
Øko-
nomi
Afgift på
750 kr.
pr. ton
CO
2
e m.
bundfra-
drag på
50 pct.
1)
Lav-
bund
2)
Tilskud til
skovrejs-
ning
Afgift på
F-gasser
og øvrige
regule-
ring
Tilskud til
pyrolyse
Sum
CO
2
e-
effekter
Afgift på
750 kr.
pr. ton
CO
2
e m.
bundfra-
drag på
50 pct.
Lavbund
Tilskud til
skovrejs-
ning
Afgift på
F-gasser
og øvrige
regule-
ring
Tilskud til
pyrolyse
Sum
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
Gns.
Mio. kr. (2023-niveau)
0
0
250
775
1.275
1.550
1.500
1.475
1.425
1.400
1.350
1.000
-1.175
-275
-1.175
-350
-1.175
-450
-1.175
-550
-1.175
-675
-1.175
-750
-1.175
-850
-1.175
-925
0
-975
0
-1.050
0
-1.110
-850
-725
0
0
75
75
75
75
75
75
75
75
75
50
0
-1.450
0
-1.525
-75
-1.375
-100
-975
-150
-650
-225
-525
-225
-675
-225
-775
-225
300
-225
200
-225
100
-125
-650
Mio. ton CO
2
e
0,1
0,2
1,1
1,4
1,9
2.1
2,2
2,2
2,2
2,2
2,0
1,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,2
0,0
0,3
0,1
0,6
0,2
1,0
0,3
1,0
0,3
1,0
0,4
1,0
0,6
0,5
0,2
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
0,1
0,0
0,2
0,1
1,2
0,1
1,7
0,1
2,3
0,2
2,8
0,2
3,3
0,2
3,8
0,2
3,8
0,2
3,9
0,2
3,9
0,1
2,4
Anm.: Der er afrundet til nærmeste 25 mio. kr.
1) Det er i beregningerne forudsat, at CO
2
e-afgiften indfases gradvist fra 2027 til 2030.
2) Der er afsat i alt 9,4 mia. kr. til udtagning af kulstofrige landbrugsjorde. Midlerne er her beregningsteknisk fordelt ligeligt mellem 2025-2032, hvor udtagningen
forventes at løbe.
Kilde: Egne beregninger
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0236.png
Side 236
Grøn skattereform
Tabel 7.38. År-til-år tabel over økonomi og CO
2
e-effekter
Model
2b
Øko-
nomi
Afgift på
750 kr.
pr. ton
CO
2
e m.
bundfra-
drag på
50 pct.
1)
Lav-
bund
2)
Tilskud til
skovrejs-
ning
Afgift på
F-gasser
og øvrige
regule-
ring
Tilskud til
pyrolyse
Sum
CO
2
e-
effekter
Afgift på
750 kr.
pr. ton
CO
2
e m.
bundfra-
drag på
50 pct.
Lavbund
Tilskud til
skovrejs-
ning
Afgift på
F-gasser
og øvrige
regule-
ring
Tilskud til
pyrolyse
Sum
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
Gns.
Mio. kr. (2023-niveau)
0
0
100
575
1.125
1.375
1.350
1.300
1.275
1.225
1.200
875
-1.175
-275
-1.175
-350
-1.175
-450
-1.175
-550
-1.175
-675
-1.175
-750
-1.175
-850
-1.175
-925
0
-975
0
-1.050
0
-1.110
-850
-725
0
0
75
75
75
75
75
75
75
75
75
50
0
-1.450
0
-1.525
-75
-1.525
-100
-1.175
-150
-800
-225
-700
-225
-825
-225
-950
-225
150
-225
25
-225
-50
-125
-775
Mio. ton CO
2
e
0,1
0,3
1,1
1,3
1,7
1,9
2,0
2,0
2,0
2,0
1,9
1,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,2
0,0
0,3
0,1
0,6
0,2
1,0
0,3
1,0
0,3
1,0
0,4
1,0
0,6
0,5
0,2
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
0,1
0,0
0,3
0,1
1,2
0,1
1,6
0,1
2,1
0,2
2,6
0,2
3,1
0,2
3,6
0,2
3,6
0,2
3,7
0,2
3,8
0,1
2,3
Anm.: Der er afrundet til nærmeste 25 mio. kr.
1) Det er i beregningerne forudsat, at CO
2
e-afgiften indfases gradvist fra 2027 til 2030.
2) Der er afsat i alt 9,4 mia. kr. til udtagning af kulstofrige landbrugsjorde. Midlerne er her beregningsteknisk fordelt ligeligt mellem 2025-2032, hvor udtagningen
forventes at løbe.
Kilde: Egne beregninger
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0237.png
Side 237
Grøn skattereform
Tabel 7.39. År-til-år tabel over økonomi og CO
2
e-effekter
Model
3a
Økonomi
Afgift på
250/125
kr. pr. ton
CO
2
e m.
bundfra-
drag på
50 pct.
1)
Lav-
bund
2)
Tilskud til
skovrejs-
ning
Afgift på
F-gasser
og øvrige
regule-
ring
Tilskud til
pyrolyse
Sum
CO
2
e-ef-
fekter
Afgift på
250/125
kr. pr. ton
CO
2
e m.
bundfra-
drag på
50 pct.
Lavbund
Tilskud til
skovrejs-
ning
Afgift på
F-gasser
og øvrige
regule-
ring
Tilskud til
pyrolyse
Sum
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
Gns.
Mio. kr. (2023-niveau)
0
0
150
500
850
1.050
1.025
1.000
975
950
925
675
-1.175
-275
-1.175
-350
-1.175
-450
-1.175
-550
-1.175
-675
-1.175
-750
-1.175
-850
-1.175
-925
0
-975
0
-1.050
0
-1.110
-850
-725
0
0
75
75
75
75
75
75
75
75
75
50
0
-1.450
0
-1.525
-375
-1.775
-500
-1.650
-775
-1.700
-1.150
-1.950
-1.150
-2.075
-1.150
-2.175
-1.150
-1.075
-1.150
-1.175
-1.150
-1.250
-775
-1.625
Mio. ton CO
2
e
0,1
0,1
1,0
1,1
1,2
1,3
1,4
1,4
1,4
1,3
1,3
1,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,2
0,0
0,3
0,1
0,6
0,2
1,0
0,3
1,0
0,3
1,0
0,4
1,0
0,6
0,5
0,2
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
0,1
0,0
0,1
0,2
1,2
0,4
1,7
0,5
2,0
0,8
2,6
0,8
3,1
0,8
3,6
0,8
3,6
0,8
3,6
0,8
3,8
0,5
2,3
Anm.: Der er afrundet til nærmeste 25 mio. kr.
1) Det er i beregningerne forudsat, at CO
2
e-afgiften indfases gradvist fra 2027 til 2030.
2) Der er afsat i alt 9,4 mia. kr. til udtagning af kulstofrige landbrugsjorde. Midlerne er her beregningsteknisk fordelt ligeligt mellem 2025-2032, hvor udtagningen
forventes at løbe.
Kilde: Egne beregninger
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0238.png
Side 238
Grøn skattereform
Tabel 7.40. År-til-år tabel over økonomi og CO
2
e-effekter
Model
3b
Økonomi
Afgift på
250/125
kr. pr. ton
CO
2
e m.
bundfra-
drag på
50 pct.
1)
Lav-
bund
2)
Tilskud til
skovrejs-
ning
Afgift på
F-gasser
og øvrige
regule-
ring
Tilskud til
pyrolyse
Sum
CO
2
e-ef-
fekter
Afgift på
250/125
kr. pr. ton
CO
2
e m.
bundfra-
drag på
50 pct.
Lavbund
Tilskud til
skovrejs-
ning
Afgift på
F-gasser
og øvrige
regule-
ring
Tilskud til
pyrolyse
Sum
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
Gns.
Mio. kr. (2023-niveau)
0
0
50
325
700
875
850
825
800
775
750
550
-1.175
-275
-1.175
-350
-1.175
-450
-1.175
-550
-1.175
-675
-1.175
-750
-1.175
-850
-1.175
-925
0
-975
0
-1.050
0
-1.110
-850
-725
0
0
75
75
75
75
75
75
75
75
75
50
0
-1.450
0
-1.525
-375
-1.875
-500
-1.825
-775
-1.850
-1.150
-2.125
-1.150
-2.250
-1.150
-2.350
-1.150
-1.250
-1.150
-1.350
-1.150
-1.435
-775
-1750
Mio. ton CO
2
e
0,0
0,2
1,0
1,0
1,1
1,1
1,1
1,1
1,1
1,1
1,1
0,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,2
0,0
0,3
0,1
0,6
0,2
1,0
0,3
1,0
0,3
1,0
0,4
1,0
0,6
0,5
0,2
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,2
0,2
1,2
0,4
1,6
0,5
1,9
0,8
2,4
0,8
2,8
0,8
3,3
0,8
3,3
0,8
3,4
0,8
3,6
0,5
2,2
Anm.: Der er afrundet til nærmeste 25 mio. kr.
1) Det er i beregningerne forudsat, at CO
2
e-afgiften indfases gradvist fra 2027 til 2030.
2) Der er afsat i alt 9,4 mia. kr. til udtagning af kulstofrige landbrugsjorde. Midlerne er her beregningsteknisk fordelt ligeligt mellem 2025-2032, hvor udtagningen
forventes at løbe.
Kilde: Egne beregninger
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0239.png
Side 239
Grøn skattereform
Fald i produktionsmængde og -værdi for modellerne
Tabel 7.41. Ændring i produktionsmængder og -værdi for modellerne, 2030-effekter
Model
Effektiv afgiftssats i 2030
Produktionsværdi
Produktionsfald
Fald i produktionsværdi
Kr. pr. ton CO
2
e
Model 1/Afgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e på gødning, kalkning og husdyr
Plante
Kvæg
Grise
Samlet
750
750
750
750
Mia. kr.
pct.
pct.
19,8
16,7
16,7
53,2
7,9
20,2
17,7
15,0
7,6
8,7
13,6
9,8
Model 2a/Afgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e på gødning, kalkning og husdyr, inkl. 50 pct. bundfradrag
Plante
Kvæg
Grise
Samlet
375
375
375
375
19,8
16,7
16,7
53,2
4,8
11,4
11,0
8,9
4,5
4,9
8,4
5,8
Model 2b/Afgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e på kalkning og husdyr, samt 750 kr. pr. ton CO
2
e tilskud til reduceret gødning, inkl. 50 pct. bundfradrag
Plante
Kvæg
Grise
Samlet
0-375
375
375
375
19,8
16,7
16,7
53,2
0.8
9.8
8.1
6.0
2,6
4,3
6,2
4,2
Model 3a/Afgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e på gødning og kalkning, 250 kr. pr. ton CO
2
e på husdyr, inkl. 50 pct. bundfradrag
Plante
Kvæg
Grise
Samlet
375
125
125
125-375
19,8
16,7
16,7
53,2
3,8
6,5
6,6
5,6
2,9
2,8
5,0
3,5
Model 3b/Afgift på 750 kr. pr. ton CO
2
e på kalkning, 250 kr. pr. ton CO
2
e på husdyr, samt 750 kr. pr. ton CO
2
e tilskud til reduceret gødning, inkl. 50
pct. bundfradrag
Plante
Kvæg
Grise
Samlet
0-375
125
125
125-375
19,8
16,7
16,7
53,2
0.0
4.7
3.4
2.6
1,1
2,1
2,6
1,9
Anm.: Produktionsværdi er angivet for 2030, er inkl. landbrugsinterne leverancer og opgjort i 2023-niveau. Det bemærkes, at der for planteproducenter i b-varianterne
er angivet et spænd fra 0-375, da det fortsat er afgift på kalkning selvom der ikke er afgift på udbragt gødning.
Kilde: Egne beregninger
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0240.png
Side 240
Grøn skattereform
Tabel 7.42. Grad af prisovervæltning i modellerne, pct.
Afgiftssats i 2030
Husdyr (bundfra-
drag, pct.)
Gødning (bund-
fradrag, pct.)
Plante
Partielle modeller
Kvæg
Grise
Samlet
Samlet
Kr. pr. ton CO
2
e
Model 1
Model 2a
Model 2b
Model 3a
Model 3b
750 (0)
750 (50)
750 (50)
250 (50) / 125 (0)
250 (50) / 125 (0)
750 (0)
750 (50)
750 (tilskud)
750 (50)
750 (tilskud)
38
39
-
39
-
Pct. (overvæltning i forbrugerpriser)
62
58
55
56
50
45
46
38
42
26
56
51
49
46
41
Anm.: Partielle modeller er beregnet med samme satser som de generelle modeller, men hvor de 3 landbrugsgrene beskattes enkeltvis.
Kilde: Egne beregninger.
SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 159: Afrapportering fra ekspertgruppen for en grøn skattereform, februar 2024
2827234_0241.png
Side 241
Grøn skattereform
Ekspertgruppen for en
grøn skattereform