SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Skatteudvalget 2023-24
SAU Alm.del Bilag 140
Offentligt

En drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget

Det Internationale Sekretariat

Sammenfatning

Nærværende notat sammenligner de modeller til en drivhusgasafgift, der blev

præsenteret på udvalgets høring om en drivhusgasafgift på landbrugets ud-

ledninger den 23. november 2023 på Christiansborg. Dette sker efter ønske

fra Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget.

Det er ikke alle oplægsholdere, der anbefaler en afgift, hvorfor de heller ikke

præsenterede en afgiftsmodel på høringen. Landbrug & Fødevarers position

er, at landbruget skal reducere udledningen af klimagasser svarende til det

specifikke reduktionsmål for land- og skovbrugssektoren, der blev indgået

med »Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug fra 2021«. Landbrug & Fø-

devarer er imidlertid samtidig stærkt kritiske over for en drivhusgasafgift på

de biologiske processer, hvilket skyldes de ifølge Landbrug & Fødevarer

store risici, der er forbundet med afgiften.

SEGES Innovation har oplyst til de økonomiske konsulenter i Folketinget, at

de ikke forholder sig til, om der skal være en afgift eller ej, men alene er opta-

gede af at tilvejebringe viden og værktøjer, der kan bidrage med at reducere

landbrugets udledning af drivhusgasser.

Det Økonomiske Råds formandskab (de økonomiske vismænd/vismæn-

dene), Klimarådet, CEPOS, CONCITO og Økologisk Landsforening anbefaler

derimod alle, at der indføres en drivhusgasafgift eller et klimaprissignal på

landbrugets udledninger.

Klimarådet, CONCITO, Økologisk Landsforening og vismændene skriver i det

materiale, de økonomiske konsulenter har fået tilsendt, at det er vigtigt, at

rammen og sigtepunktet for afgiften i 2030 annonceres snarest. Ikke mindst

fordi en snarlig annoncering vil medvirke til udvikling af afgiftsgrundlaget.

Med henblik på at afbøde konsekvenserne for landbruget anbefaler de, at af-

giften gradvis indfases frem mod 2030. For at sikre klare rammevilkår anbe-

faler Klimarådet, at det snarest annonceres, at afgiften efter 2030 gradvis

skal stige hen imod 2050, såfremt målet om klimaneutralitet skal nås.

CEPOS påpeger, at en omkostningseffektiv omstilling kræver, at afgiften ret-

tes mod det mest restriktive reduktionsmål, hvilket ifølge Klimarådet og

CEPOS’s vurdering er EU’s 2030-mål for byrdefordelingssektoren.

5. februar 2024

Birgitte Lange

Økonomisk konsulent

[email protected]

+45 3373 3335

Kathrine Lange

Økonomisk Chefkonsulent

[email protected]

+ 45 3373 3323

Side 1 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Hvorledes skal afgiftsgrundlaget udformes?

Vismændene, Klimarådet, Økologisk Landsforening, CONCITO samt CEPOS

vurderer alle, at det på nuværende tidspunkt umiddelbart vil være muligt at

fastlægge de overordnede rammer for en drivhusgasafgift, herunder et af-

giftsgrundlag.

Vismændene skriver i den forbindelse, at hovedparten af landbrugets sam-

lede drivhusgasudledninger – allerede i dag – kan opgøres rimelig retvisende

på bedriftsniveau. Det drejer sig om metanudledninger fra fordøjelse og gylle-

håndtering.

CONCITO peger på en forenklet afgiftsmodel, der alene retter sig mod de

områder, hvor der allerede eksisterer valide aktivitetsdata, dvs. metanudled-

ninger fra fordøjelse, gyllehåndtering samt kvælstoftilførsel til jorden og orga-

niske jorde (dvs. lavbundsjorder).

Vismændene peger i materialet på en model, hvor alle udledninger fra land-

bruget pålægges en afgift, og hvor der indføres et klimaregnskab med to ni-

veauer: 1) et simpelt regnskab, som kun giver den enkelte bedrift et begræn-

set antal muligheder for at gennemføre reduktionstiltag, og som tager ud-

gangspunkt i en række standardiserede udledningsværdier, eller 2) et frivilligt

mere detaljeret regnskab, som giver den enkelte landmand væsentligt flere

muligheder for at foretage reduktioner, men som omvendt kræver mere doku-

mentation.

Økologisk Landsforening henviste på høringen til, at der med ESGreen Tool

Climate allerede er udviklet et bedriftsbaseret klimaregnskab for bl.a. stats-

lige midler. Den statslige finansiering bag bedriftsregnskabet har ifølge Øko-

logisk Landsforening bl.a. haft til formål at sikre grundlaget for en klimaregu-

lering, f.eks. via en afgift.

Skal afgiften afspejle de opgjorte udledninger?

Der er enighed om, at reduktionstiltag skal give et nedslag i afgiftsbelastnin-

gen.

Oplægsholderne er imidlertid ikke helt enige i, hvorvidt nedslaget nøjagtigt

skal svare til påvirkningen af FN’s regnskabsmæssige opgørelser af de dan-

ske udledninger. Det er som

udgangspunkt

synspunktet fra CEPOS, CON-

CITO, vismændene, Økologisk Landsforening samt Klimarådet, idet såvel

Økologisk Landsforening, vismændene, CONCITO og Klimarådet dog giver

plads til, at veldokumenterede tiltag, der først forventes godkendt af FN på

sigt, også skal kunne fradrages i afgiftsgrundlaget på kort sigt. Økologisk

Landsforening ønsker derudover også at give fradrag for tiltag, som i høj grad

Side 2 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

baserer sig på en kvalitativ vurdering så som f.eks. pløjefri dyrkning, faste kø-

respor og kompostering, og hvor der endnu ikke foreligger forskningsbase-

rede studier af effekten.

Økologisk Landsforening skriver, at det kan udgøre en retslig udfordring at

give fradrag for tiltag, hvor der endnu ikke foreligger forskningsbaserede stu-

dier, eller hvor reduktionseffekten ikke kan opgøres retvisende på bedriftsni-

veau. Det skyldes, at afgifter ifølge dansk skattelovgivning skal hvile på et ob-

jektivt observerbart grundlag. Økologisk Landsforening foreslår imidlertid, at

afgiften integreres i landbrugsstøtten, hvormed der ifølge Økologisk Landsfor-

ening ikke er de samme retslige problemer. Positionen skal også ses i sam-

menhæng med, at Økologisk Landsforening også ønsker at integrere andre

hensyn end opnåelse af de danske klimamål i afgiften, herunder eksempelvis

hensynet til natur og miljø.

CONCITO anbefaler, at fradrag og drivhusgasafgiften knyttes til standardise-

rede værdier. Standardiserede værdier er ifølge CONCITO nødvendige både

af hensyn til kravet om objektivitet i skatte- og afgiftslovgivningen og af kon-

trolhensyn. På høringen understregerede CONCITO, at såfremt der skal ind-

drages andre hensyn, så bør det sikres, at de i princippet tildeles en særskilt

afgift/en regulering.

Vismændene understreger også, at afgiftsgrundlaget skal være objektivt og

kontrollerbart.

Hvilke mål skal afgiften opfylde?

Oplægsholdernes forskelligartede bud på afgiftsmodeller skyldes i høj grad

vægtningen af målet om samfundsøkonomisk omkostningseffektivitet over for

andre politiske hensyn, såsom eksempelvis lækage

Et centralt spørgsmål i relation til de egenskaber, som en afgiftsmodel skal

have, er, om en teknologisk omstilling af den eksisterende landbrugsproduk-

tion vil være tilstrækkelig, eller om der – eksempelvis fordi det vil være det

mest omkostningseffektive for samfundet som helhed – må accepteres er-

hvervsforskydninger og dermed også en egentlig strukturel omstilling af land-

brugsproduktionen for at nå en indfrielse af de mål, der opstilles.

Kun SEGES Innovation og Landbrug & Fødevarer vurderer entydigt, at det er

muligt at indfri målsætningerne med teknologiske omstillingselementer. Vis-

mændene, CONCITO, Økologisk Landsforening og Klimarådet vurderer om-

vendt ikke, at det er muligt at nå i mål udelukkende ved kendte teknologiske

Lækage referer til det forhold, at en andel af de drivhusgasser, som udledningerne reduceres

med indenlands, i visse tilfælde kan blive modsvaret af øgede udledninger i udlandet – eksem-

pelvis fordi produktionen flytter til udlandet.

Side 3 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

omstillingselementer. Det skal pointeres, at denne vurdering er foretaget før

offentliggørelsen af nedjusteringen af lavbundsjorder i januar 2024.

Hvordan rammes landbruget?

Alle oplægsholdere er enige om, at en drivhusgasafgift uden nogen former

for kompensation vil udgøre en betydelig belastning for landbruget.

Belastningen af den enkelte bedrift vil umiddelbart svare til det afgiftsniveau,

der er knyttet til de historiske udledninger. Hvis der findes reduktionstiltag,

der er billigere end afgiften, vil belastningen efter omstillingen være lavere

end afgiften af de historiske udledninger. Efter omstillingen er belastningen

samtidig som udgangspunkt større end afgiftsprovenuet, idet bedrifterne

også skal afholde omstillingsomkostninger til reduktionstiltag. Den samlede

bedriftsbelastning afhænger imidlertid af, om landbruget kan overvælte deres

omkostninger på forbrugerne i form af højere priser. Et spørgsmål, som de

økonomiske konsulenter ikke vil behandle yderligere i dette notat.

Der vil være forskel på belastningen af de nuværende og de kommende be-

drifter. Det skyldes, at belastningen i nogen grad vil blive kapitaliseret i jord-

prisen og dermed lede til lavere udgifter for fremtidige bedrifter. Derfor kan

der også være forskel på kompensationsordninger, der retter sig mod at af-

bøde tabet for de nuværende bedrifter, og ordninger, der retter sig mod fast-

holdelse af dansk landbrugsproduktion, herunder hensynet til lækage.

Ordninger til afbødning af effekten af en afgift

Skema 1 nedenfor giver en oversigt over tiltag, der afbøder de fordelings-

mæssige og erhvervsøkonomiske konsekvenser af en drivhusgasafgift på

landbruget. Der er alene medtaget tiltag, som fremgik af oplæggene eller det

materiale, oplægsholderne har sendt til de økonomiske konsulenter i Folke-

tinget.

De økonomiske vismænd, Klimarådet samt CEPOS understreger, at de tiltag,

de nævner, ikke udgør en egentlig politisk anbefaling, idet anbefalingerne af-

hænger af de politisk fastlagte mål, der sigtes efter. De økonomiske vismænd

understreger således eksempelvis, at tildelingen af kompensation er en poli-

tisk beslutning, men givet det politiske ønske, kan fagøkonomer godt komme

med anbefalinger til udformningen, der minimerer de samfundsøkonomiske

omkostninger.

Ordningerne er inddelt i tre kategorier: 1) ordninger, der alene retter sig mod

at kompensere de nuværende bedrifters tab, 2) ordninger, der er en del af

selve afgiftssystemet, samt 3) tilskud.

Side 4 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

SKEMA 1. Tiltag til afbødning af afgift, som er nævnt i materiale

De økonomiske konsulenter har i hovednotatet bestræbt sig på at beskrive,

hvorledes djævelen ligger i detaljen, når det kommer til de egenskaber, som

de forskellige afgifts- og tilskudsmodeller vil have. Det kan være vanskeligt at

Side 5 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

opstille en model, der tilfredsstiller mange forskellige politiske hensyn. En dis-

kussion af behovet for understøttende tiltag bør på denne baggrund ledsages

af en præcis beskrivelse af det afbødningsforslag, der diskuteres.

Nedenfor følger en mere overordnet diskussion af de forskellige tiltag.

Ordninger til kompensation af nuværende bedrifters tab

Såfremt der er et politisk ønske om at kompensere de nuværende bedrifter,

peger de økonomiske vismænd og CEPOS på vigtigheden af, at bedriftens

adfærd ikke påvirkes af kompensationen, såfremt de samlede samfundsøko-

nomiske omkostninger skal minimeres. Det vil som udgangspunkt alene være

en direkte kompensation til de nuværende bedrifter uden modgående krav,

der har den egenskab. Kompensationen kan udformes som en (engangs-)

kompensation eller som en løbende årlig kompensation, der aftrappes. Kom-

pensationen kan afhænge af bedriftens kapitaltab eller historiske udledninger

og skal ikke påvirke landbrugsproduktionen fremadrettet.

CEPOS peger på, at det ifølge EU’s statsstøtteregler ikke umiddelbart er mu-

ligt at udbetale en kompensation, der overstiger afgiftsprovenuet. På den

baggrund peger CEPOS på et gratis kvotesystem, som en mulig vej, såfremt

der er et politisk ønske om fuld kompensation af landbruget.

Ordninger inden for afgiftssystemet rettet mod lækage

Klimarådet peger generelt på, at guidende principper såsom eksempelvis læ-

kage skal afvejes i forhold til omkostningseffektivitet. Som et tiltag mod læ-

kage peger Klimarådet på et produktionsafhængigt bundfradrag kombineret

med en forbrugsafgift. Modellen indebærer, at virksomhederne tildeles et pro-

duktionsafhængigt fradrag, der lemper belastningen af eksporten, og som

modsvares af en tilsvarende forbrugsafgift, der pålægges alle varer på det in-

denlandske marked – og dermed også importen. Økologisk Landsforening fo-

reslår en lignende model.

Klimarådets model indebærer, at der i princippet skal udregnes lækagerater

for hvert eneste produkt.

CEPOS stiller sig tvivlende over for, om det er muligt. Af administrative årsa-

ger m.v. peger CEPOS i stedet på, at drivhusgasafgifterne groft kan differen-

tieres efter lækage. CEPOS understreger, at det alene skal ske, såfremt der

er et politisk ønske om at imødegå lækage. Det vil ifølge CEPOS kun være

samfundsøkonomisk hensigtsmæssigt at tage hensyn til lækageproblemet,

hvis 70-procentsmålsætningen ændres til at inkludere lækage, og dette mål i

øvrigt er bindende.

Drivhusgasafgifter, der groft differentieres efter lækage, vil være mindre ad-

ministrativt tunge end et produktafhængigt fradrag, men medfører til gengæld

Side 6 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

i modsætning til Klimarådets forslag, at tilskyndelsen til teknologisk omstilling

i produktionsprocessen kommer til at variere på tværs af de forskellige be-

driftsgrene, hvilket øger de samfundsmæssige omkostninger.

I relation til lækageproblematikken peger CONCITO på en model, hvor land-

bruget på kort sigt ikke skal betale en afgift, såfremt alle kendte reduktionstil-

tag i en given produktionsproces er taget i brug. Tiltaget vil ikke belaste den

drivhusgasintensive produktion i samme grad som en ren afgift, hvorfor læka-

gen og tilskyndelsen til en omlægning af erhvervsstrukturen (dvs. tilskyndel-

sen til strukturel omstilling) vil blive reduceret, hvilket så netop også er hen-

sigten.

En omlægning af EU’s landbrugsstøtte

Økologisk Landsforenings model »Pris på bæredygtighed

indebærer, at

drivhusgasafgiften integreres i EU's landbrugsstøtte. I hovednotatet er det

forklaret, hvordan modellen sikrer en stort set teknologineutral tilskyndelse til

omstilling af produktionsprocessen.

Modellen vil som udgangspunkt indebære en mindre belastning af landbruget

sammenlignet med en ren afgiftsmodel, hvor provenuet ikke (med sikkerhed)

går tilbage til erhvervet, men vil samtidig opretholde en tilskyndelse til struktu-

rel omstilling fra animalsk til vegetabilsk produktion. Modellen knytter imidler-

tid afgiftsnedslag og tilskud til omfanget af den enkelte bedrifts hektar. Det

kan afhængigt af udformningen af modellen reducere tilskyndelsen til at an-

vende jorden til andre formål.

Sammenlignes modellen fra Økologisk Landsforening ikke med en ren af-

giftsmodel, men betragtes den derimod som en omlægning af EU’s land-

brugsstøtte, vil modellen entydigt trække i retning af mere teknologineutrale

tilskud, der samtidig giver en tilskyndelse til strukturel omlægning af landbru-

gets produktion i retning af vegetabilsk produktion. Den reducerede tilskyn-

delse til erhvervsforskydninger fra landbruget til øvrige erhverv vil i høj grad

være uændret, men det afhænger af den konkrete udformning af modellen.

Afgifter kontra tilskud

Klimarådet, Økologisk Landbrug, CONCITO, CEPOS samt vismændene an-

befaler alle, at en drivhusgasafgift (et prissignal) skal udgøre drivkraften i en

klimamæssig omstilling af landbruget. Anbefalingen hviler på den grundanta-

gelse, at bedrifterne er bedst til at vælge de billigste langsigtede løsninger via

den information, der formidles via markedets prismekanisme.

Endvidere kan anbefalingen af afgifter frem for tilskud reflektere en bekym-

ring for, at den politiske proces ikke vil lede til tilskudsløsninger, der peger

frem mod en omkostningseffektiv langsigtet omstilling. Det er eksempelvis en

bekymring, CEPOS giver udtryk for.

Side 7 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

De økonomiske konsulenter peger i notatet på, at et tilskud

i teorien

kan ud-

formes, så det giver den samme tilskyndelse til at indføre reduktionstiltag i

produktionsprocessen som en afgift (dvs. en tilskyndelse til teknologisk om-

stilling, her ses bort fra strukturel omstilling). Det kræver imidlertid som ud-

gangspunkt, at tilskuddet er teknologineutralt og dermed alene dimensioneret

efter den reduktion i udledningerne af drivhusgasser, som det givne tiltag gi-

ver anledning til.

Det betyder imidlertid også, at teknologineutrale tilskud i høj grad kræver, at

der udvikles et grundlag, der svarer til grundlaget for en drivhusgasafgift. Der

vil således i høj grad være de samme vanskeligheder forbundet med udviklin-

gen af en teknologineutral tilskudsmodel som med en afgiftsmodel. Økologisk

Landsforening giver imidlertid med deres model et bud på en (næsten) tekno-

logineutral tilskudsmodel.

Hvis ikke tilskudsmodellen er teknologineutral, fremfører CEPOS, at tilskyn-

delsen til at reducere drivhusgasudledningerne med sikkerhed vil variere på

tværs af tiltag og bedrifter. Det skyldes bl.a., at myndighederne ifølge CEPOS

ikke har den nødvendige information til at sikre, at det ikke sker. Dermed vil

det med sikkerhed ikke være de billigste reduktionsmuligheder, der vælges,

hvormed de samfundsøkonomiske omkostninger stiger. Samtidig kan der

ifølge Økologisk Landsforening være en risiko for, at tilskud til bestemte tek-

nologier kapitaliseres i teknologien, eksempelvis i prisen på tilsætningsstoffer

til foder.

Er det politiske system derimod bedre end markedet til at gennemskue,

hvilke investeringer, der på langt sigt er optimale givet målsætningerne, pe-

ger Klimarådet på, at en tilskudsmodel kan have den fordel, at den kan

hjælpe med at styre landbruget uden om de forkerte investeringer. Dette kan

også tænkes at være tilfældet, såfremt afgiften indføres i en kontekst, hvor

eksisterende tilskud og regulering ikke er teknologineutrale.

Hvor et tilskud som ovenfor nævnt

i teorien

kan udformes, så det giver den

samme tilskyndelse til teknologisk omstilling som en afgift, vil der være for-

skel på tilskyndelsen til strukturel omstilling. Det skyldes, at en ren tilskuds-

model skal dække alle landbrugets omstillingsomkostninger, såfremt tilskyn-

delsen til omstillingen alene skal drives af tilskuddet. Dermed kan en ren til-

skudsmodel, som den Landbrug & Fødevarer advokerer for, lede til, at om-

kostningerne ved en drivhusgasintensiv produktion bliver lavere end uden til-

skuddet. Det kan afhængigt af udformningen af tilskuddene lede til, at den

rene tilskudsmodel giver en tilskyndelse til direkte at fastholde den eksiste-

rende erhvervsstruktur.

Side 8 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Samtidig vil en ren tilskudsmodel i modsætning til afgifter ifølge de økonomi-

ske vismænd skabe et betydeligt finansieringsbehov. Såfremt finansiering til-

vejebringes gennem forvridende skatter (dvs. skatter, der øger de samfunds-

økonomiske omkostninger), kan det reducere reallønnen og dermed medføre

en nedgang i det samlede arbejdsudbud og den strukturelle beskæftigelse i

hele økonomien.

De økonomiske konsulenter i Folketinget ønsker at pege på, at en reduktion

af den strukturelle beskæftigelse kan være i modstrid med Klimalovens

guidende princip om sikring af dansk konkurrencekraft og beskæftigelse, så-

fremt begreberne forstås bredt som konkurrencekraft og strukturel beskæfti-

gelse i hele økonomien.

Hvis en tilskudsstrategi i stedet finansieres af midler, som landbruget under

alle omstændigheder ville have modtaget, skaber det imidlertid selvsagt ikke

et yderligere finansieringsbehov. Det kan eksempelvis være tilfældet, hvis til-

skuddene finansieres af en omlægning af EU’s landbrugsstøtte.

I relation til fordele og ulemper ved tilskud kontra afgifter er det endvidere

væsentligt, i hvor høj grad en afgift vil kunne overvæltes på udlandet i form af

højere priser, dvs. om afgiften vil lede til en såkaldt bytteforholdsforbedring.

Hvis afgifter i modsætningen til tilskud vil lede til, at udlandet kommer til at

give en højere pris for nogle danske produkter, kan det reducere de sam-

fundsøkonomiske omkostninger ved at indføre en afgift fremfor et tilskud. De

økonomiske konsulenter ønsker ikke i dette notat at gå dybere ind i diskussi-

onen af denne problematik.

Forbrugsafgifter

Det skal afslutningsvist fremhæves, at CEPOS og vismændene fraråder ind-

førelse af forbrugsafgifter for at opnå Danmarks klimaforpligtelser. Det be-

grundes med, at forbrugsafgifterne kun vil have beskedne effekter på målop-

fyldelsen, da målet vedrører udledninger fra dansk grund, og forbrugsafgifter

derimod snarere påvirker dansk efterspørgsels globale klimaaftryk.

Andre hensyn

Endelig fremhæver Klimarådet, CONCITO, Økologisk Landsforening samt

vismændene, at samspillet mellem regulering på klimaområdet og andre na-

tur- og miljøområder er væsentlige at være opmærksom på. Økologisk

Landsforening understreger, at et system, der alene sigter mod en regulering

af landbrugets drivhusgasser, ikke vil være optimalt, idet det kan risikere at

lede til store negative sideeffekter i forhold til natur og miljø.

Mere specifikt anbefaler vismændene, at reguleringen af kvælstofudlednin-

gerne bør være på plads, når drivhusgasreguleringen begynder at virke, så

Side 9 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

det sikres, at reduktionerne foretages, der hvor der er direkte positive sidege-

vinster for Danmark. Økologisk Landsforening påpeger i den sammenhæng,

at gødningsanvendelse er en integreret del af ESGreen Tool Climate.

1. Indledning og afgrænsning

Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget har bedt de økonomiske konsulenter i

Folketinget om at udarbejde et notat, der sammenligner de modeller til en

drivhusgasafgift på udledninger fra landbruget, som blev præsenteret på ud-

valgets høring om emnet den 23. november 2023.

Det var ikke alle oplægsholdere, der fremlagde eller skitserede en egentlig

afgiftsmodel. Det hænger sammen med, at det ikke er alle, der anbefaler en

afgift. Landbrug & Fødevarer er således stærkt kritiske over for en drivhus-

gasafgift på de biologiske processer, hvilket skyldes de store risici, der ifølge

Landbrug & Fødevarer er forbundet med afgiften. SEGES Innovation har op-

lyst, at de ikke forholder sig til, om der skal være en afgift eller ej. SEGES In-

novation er alene optaget af at tilvejebringe viden og værktøjer, der kan bi-

drage med at reducere landbrugets udledning af drivhusgasser.

De resterende oplægsholdere, det vil sige de økonomiske vismænd, Klimarå-

det, CEPOS, CONCITO og Økologisk Landsforening anbefaler alle, at der

indføres en drivhusgasafgift eller et klimaprissignal på landbrugets udlednin-

ger.

Til brug for udarbejdelsen af notatet har de økonomiske konsulenter i Folke-

tinget bedt de forskellige oplægsholdere pege på officielle analyser eller ind-

læg, der kan danne udgangspunkt for notatet. I bilag 1 findes en liste over

det tilsendte materiale.

Der er mange forskellige spørgsmål og elementer, der skal afklares, inden en

afgiftsmodel kan opstilles, jf. figur 1, der giver et overblik over de forskellige

elementer.

Jf. Mail fra SEGES Innovation til de økonomiske konsulenter i Folketinget.

Side 10 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Figur 1: Elementer i en afgiftsmodel

Samlet belastning

Samlet

afgiftsbetaling

Direkte

kompensation

Tilskud

Afgiftssats

Afgiftsgrundlag

Bundfradrag

Beregnet

udledning

Grund-udledning

Fradrag for

reduktionstiltag

Fradrag for reduktionstiltag

Fradrag for optag af

drivhusgasser

Kilde: Med inspiration fra ”Statusrapport 2022”, Klimarådet, 2022

Dette notat fokuserer primært på at beskrive og sammenligne oplægsholder-

nes bud på afgiftsmodeller. Notatet kommer således kun i mindre grad ind på

de forskellige bud på nødvendige satser og de konsekvenser, som en driv-

husgasafgift vil have.

Selve sammenligningen af afgiftsmodellerne foretages med udgangspunkt i

seks centrale spørgsmål, der behandles i hver deres afsnit:

1. Hvilke mål skal afgiften opfylde?

2. Hvorledes skal afgiftsgrundlaget udformes? Jf. de mørkegrå kasser i

figur 1 ovenfor.

3. Hvornår skal afgiftsmodellen træde i kraft?

4. Skal effekterne af afgiften afbødes? Jf. de lysegrå kasser i figur 1

ovenfor.

5. Skal der være en afgift på forbrug?

6. Skal andre hensyn integreres i afgiftsmodellen?

Side 11 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Indhold

1. Indledning og afgrænsning ..................................................................10

1. Hvilke mål skal afgiften opfylde? ........................................................13

1.1. Delkonklusion: Er der behov for erhvervsforskydninger? .......................20

2. Hvorledes skal afgiftsgrundlaget udformes? .....................................21

3. Hvornår skal afgiftsmodellen træde i kraft? .......................................27

3.1 Delkonklusion af afsnit 2 og 3: Opgjorte kontra faktiske udledninger ......29

4. Skal effekterne af afgiften afbødes? ...................................................29

4.1. Ordninger, der kompenserer de nuværende bedrifter uden

modgående krav.............................................................................................33

4.2. Ordninger, der er en del af afgiftssystemet .............................................39

4.3. Tilskud .....................................................................................................47

4.4. Delkonklusion – djævelen ligger i detaljen ..............................................55

5. Skal der være en afgift på forbrug? ....................................................59

5.1 Delkonklusion: Forbrugsafgifter kontra produktionsafgifter? ...................63

6. Skal andre hensyn integreres i afgiftsmodellen? ..............................63

6.1 Delkonklusion: Andre effekter? ................................................................64

Bilag 1. Materiale fra oplægsholderne .......................................................66

Bilag 2. Danmarks nationale og europæiske klimaforpligtelser .............71

Bilag 3. Reduktionspotentiale ved teknisk omstilling i landbruget ........72

Bilag 4. De regnskabsmæssige opgørelser ..............................................73

Bilag 5. Opfyldelse af vandrammedirektivet .............................................74

Bilag 6. Regulering af kvælstofudledningerne ..........................................75

Side 12 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

1. Hvilke mål skal afgiften opfylde?

Hensigten med en drivhusgasafgift på landbruget er at bidrage til opfyldelsen

af Danmarks nationale og europæiske klimaforpligtelser. De mest centrale

mål er groft skitseret i bilag 2. Nogle af forpligtelserne stammer fra klimalo-

ven, der også fastlægger, at omstillingen skal ske under hensyntagen til en

række politiske hensyn (guidende principper), jf. boks 1.

Boks 1. Klimalovens guidende principper

»1) Klimaudfordringerne er en global problemstilling. Derfor skal Danmark være et

foregangsland i den internationale klimaindsats, som kan inspirere og påvirke re-

sten af verden. Danmark har derudover både et historisk og moralsk ansvar for at

gå forrest.

2) Indfrielsen af Danmarks klimamål skal ske så omkostningseffektivt som muligt

under hensyntagen til både den langsigtede grønne omstilling, bæredygtig er-

hvervsudvikling og dansk konkurrencekraft, sunde offentlige finanser og beskæfti-

gelse, samt at dansk erhvervsliv skal udvikles og ikke afvikles.

3) Danmark skal vise, at der kan laves en grøn omstilling og samtidig bibeholdes et

stærkt velfærdssamfund, hvor sammenhængskraften og den sociale balance sik-

res.

4) De tiltag, der skal anvendes for at reducere udledningen af drivhusgasser, skal

medføre reelle indenlandske reduktioner, men samtidig skal det sikres, at danske

tiltag ikke blot flytter hele drivhusgasudledningen uden for Danmarks grænser.«

Kilde: lov om klima, lov nr. 965 af 26. juni 2020.

Klimaloven indeholder ikke en vægtning af principperne. Oplægsholderne er

derfor nødt til selv at foretage en afvejning. De forskellige oplægsholderes

bud på afgiftsmodeller afspejler netop, at de vægter de guidende principper

forskelligt.

Forskel mellem regeringsgrundlaget og klimaloven

I regeringsgrundlaget præciserer regeringen, hvordan de fortolker de

guidende principper. Eksempelvis anvendes betegnelsen »erhvervets kon-

kurrenceevne« i regeringsgrundlaget, jf. boks 2, hvorimod der i klimaloven

henvises til det mere omfattende begreb »dansk konkurrencekraft«. Det ska-

ber yderligere rum for fortolkning.

Det er således vigtigt at være opmærksom på, hvordan de politiske hensyn

(guidende principper) vægtes af oplægsholderne, herunder om det er rege-

ringsgrundlaget eller klimaloven, der lægges til grund for afgiftsmodellerne.

Side 13 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Boks 2: Udsnit af regeringsgrundlaget

»Afgiften skal udformes på en måde, hvor erhvervet understøttes, således at er-

hvervets konkurrenceevne ikke forringes, og der dermed ikke flyttes arbejdsplad-

ser ud af landet samlet set. Implementeringen sker dermed i tråd med det, som et

bredt flertal i Folketinget stod bag med klimaloven fra 2020: »Indfrielsen af Dan-

marks klimamål skal ske så omkostningseffektivt som muligt under hensyntagen til

både den langsigtede grønne omstilling, bæredygtig erhvervsudvikling og dansk

konkurrencekraft, sunde offentlige finanser og beskæftigelse, samt at dansk er-

hvervsliv skal udvikles og ikke afvikles.««

Kilde: Regeringen (2022): »Ansvar for Danmark. Det politiske grundlag for Dan-

marks regering«.

Anbefaling af en ensartet afgift afspejler hensynet til omkostningseffektivitet

Omkostningseffektivitet er en af klimalovens guidende principper, og en del

oplægsholdere vægter dette princip højt. Klimarådet skriver f.eks., at ud-

gangspunktet for at anbefale en national drivhusgasafgift primært er hensy-

net til en omkostningseffektiv reduktion af udledningen, jf. boks 3.

Boks 3. En ensartet afgift sikrer de billigste løsninger

Klimarådet, Økologisk Landbrug, CONCITO, CEPOS samt vismændene anbefaler

alle, at en drivhusgasafgift (et prissignal) skal udgøre drivkraften i en klimamæssig

omstilling af landbruget.

Ræsonnementet er, at en ensartet afgift på alle typer af

drivhusgasudledninger skaber incitamenter til at foretage de billigst mulige redukti-

oner, jf. figur 2.

Figur 2: En afgift sikrer de billigste løsninger

Marginalomkostning

Marginalomkostninger for bedrifter A

Marginalomkostninger for bedrifter B

Afgift

Reduktion af drivhusgasser

Kilde: ”Miljø og Økonomi 2020”, De Økonomiske Råd, 2020

Klimarådet (februar 2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift«, s. 56

CONCITO anbefaler en afgift, men ikke nødvendigvis en ensartet afgift.

Side 14 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

(Fortsat)

De røde kurver i figur 2 afspejler, at omkostningerne ved at reducere en ekstra en-

hed drivhusgas (y-aksen) stiger med det samlede reduktionsomfang (x-aksen).

Med andre ord: jo flere enheder drivhusgas, der allerede er reduceret, jo dyrere er

det at reducere en ekstra enhed.

En afgift på drivhusgasudledninger giver den enkelte virksomhed en tilskyndelse til

at reducere udledningerne op til netop det punkt, hvor omkostningen ved at redu-

cere netop svarer til afgiften. Dermed vælger bedrifterne A og B de billigste løsnin-

ger, og samtidig vil bedrift A, der har flere billige reduktionsmuligheder, reducere

mere end bedrift B.

Når alle virksomheder og husholdninger står over for den samme pris for udledning

af 1 ton drivhusgasser, gives der tilskyndelse til, at de samfundsøkonomiske om-

kostninger ved at nå et givet reduktionsmål minimeres. Dette sker, fordi omkostnin-

gerne ved at reducere udledningerne med et ekstra ton bliver ens på tværs af alle

virksomheders og husholdningers reduktionsmuligheder. En ensartet beskatning af

nationale drivhusgasudledninger sikrer dermed en omkostningseffektiv opnåelse af

en målsætning, der alene fokuserer på de nationale udledninger af drivhusgasser.

Perspektivet ovenfor hviler på den grundantagelse, at markedet og den informa-

tion, som formidles via prismekanismen, er med til at sikre de billigste langsigtede

løsninger: Med en ensartet afgift på alle drivhusgasudledningerne vælger forurene-

ren selv, hvordan udledningerne reduceres, herunder muligheden for at udvikle og

anvende ny teknologi. Dermed stiller afgiftssystemet ikke krav til, at politikerne har

kendskab til de forskellige reduktionsmuligheder og potentialer på tværs af virk-

somheder og husholdninger, og giver på denne måde anledning til de laveste sam-

fundsøkonomiske omkostninger.

En forudsætning bag perspektivet er, at andre sideeffekter (såsom f.eks. udledning

af kvælstof) er reguleret særskilt, samt at det øvrige tilskuds- og afgiftssystem ikke

forvrider tilskyndelserne.

Endelig vil de økonomiske konsulenter fremhæve, at perspektivet også forudsæt-

ter, at der ikke kan høstes særlige bytteforholdsgevinster i nogen sektorer: Hvis af-

gifter i en sektor leder til, at udlandet vil give en højere pris, kan det potentielt redu-

cere de samfundsøkonomiske omkostninger, såfremt der indføres en højere afgift i

denne sektor. Det vil imidlertid som udgangspunkt alene være tilfældet, såfremt

den private sektor/ virksomhederne ikke selv har formået at høste denne såkaldte

monopolgevinst (dvs. hvis gevinsten ved den højere pris pr. enhed opvejer det af-

ledte mindre salg af varer). CEPOS fremfører, at dette »monopolgevinstargument«

snarere er et argument for generelle eksportafgifter fremfor en drivhusgasafgift. De

økonomiske konsulenter i Folketinget vil ikke gå yderligere ind i denne diskussion i

dette notat.

Side 15 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Afgiften bør rettes mod det mest restriktive mål

CEPOS påpeger, at en omkostningseffektiv klimapolitik kræver, at en ensar-

tet afgift rettes mod det mest bindende mål. Det er i den forbindelse vigtigt at

være opmærksom på, at Klimarådet og CEPOS påpeger, at EU’s 2030-mål

for byrdefordelingssektoren er mere restriktiv end 2030-målet i klimaloven.

De forskellige oplægsholdere har ikke vurderet, hvilken afgiftssats der vil

sikre EU’s 2030-mål for byrdefordelingssektoren. Derimod har en række op-

lægsholdere vurdereret, hvilken afgiftssats, der vil opfylde klimalovens 2030-

mål.

I den sammenhæng kan det også nævnes, at ekspertgruppen for en

grøn skattereforms opgave er at belyse den optimale afgiftsstruktur primært i

forhold til 70-procentsmålsætningen i klimaloven.

Er der behov for en omlægning af erhvervsstrukturen?

De forskellige oplægsholderes positioner og krav til afgiftsmodellernes egen-

skaber hænger bl.a.– men ikke alene – sammen med, om oplægsholderne

mener, at det er muligt at leve op til klimamålene alene ved en teknologisk

omstilling, eller om det er nødvendigt med en strukturel omstilling af landbru-

get, jf. boks 4.

De Økonomiske Råd (2023): »Økonomi og Miljø 2023«, s. 19.

Vismændene opdaterede senest deres beregninger af en ensartet afgift i marts 2022 og vurde-

rede på den baggrund, at en ensartet CO

e-afgift på omtrent 1.100 kr. (2022-priser) pr. ton

e vil sikre en omkostningseffektiv opnåelse af klimalovens reduktionsmål, jf. De Økonomi-

ske Råd (2022): »Økonomi og Miljø 2022«.

Klimarådet vurderede i deres statusrapport 2022 fra februar 2022, at for at nå 70-procentsmålet

skal tilskyndelsen til klimaomstilling i afgiftssystemet formentlig være i størrelsesordenen 1.500

kr. pr. ton CO

e i 2030.

CEPOS vurderede i 2020 en række scenarier til realisering af 70-procentsmålsætningen. I det

mest omkostningseffektive scenarium opnås målsætningen ved en yderligere afgift på 1.155 kr.

pr. ton CO

e, jf. Brøns-Petersen, O. [CEPOS] (2020): »Samfundsøkonomiske og statsfinan-

sielle konsekvenser af et nationalt 70 pct.-klimamål«. Det indebar på daværende tidspunkt en

afgift på landbrugets udledninger svarende til 1.400 kr. pr. ton CO

Ekspertgruppen for en grøn skattereform skal undersøge, hvordan landbrugets udledninger kan

reguleres. Ekspertgruppen har økonomiprofessor Michael Svarer som formand. Ekspertgrup-

pen skal bl.a. vurdere fordele og ulemper ved en drivhusgasafgift. I tillæg hertil fremgår det af

regeringsgrundlaget, at regeringen ønsker at udvide arbejdet med en analyse af en drivhusgas-

afgift på slutforbruget, se evt.

tillægskommissorium

af 10. februar 2023 og

det oprindelige kom-

missorium.

Side 16 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Boks 4. To centrale begreber

Der skelnes ofte mellem to forskellige begreber:



Teknisk omstilling:

Landbruget anvender tekniske omstillingselementer.

Det vil sige, at bedrifterne producerer de samme produkter, men med



nye teknologier eller metoder

Strukturel omstilling:

Landbruget producerer mindre eller omlægger

produktionen.

Kilde: Klimarådet (februar 2023): »Statusrapport 2023«, s. 159.

Landbrug & Fødevarer samt SEGES Innovation vurderer, at man med tekno-

logiske omstillingselementer herunder også udtagning af lavbundsjorder, kan

indfri 2021-landbrugsaftalens målsætning. Således fremgår følgende af

Landbrug & Fødevarers klimaplan, hvor de også henviser til SEGES’ analy-

ser

: »Vurderingen er klart, at reduktionsmålsætningen i landbrugsaftalen kan

opnås med de teknologier, der er til stede eller under udvikling.«

Klimarådet, CONCITO samt vismændene vurderer i modsætning hertil, at det

sektorspecifikke mål i landbrugsaftalen fra 2021 ikke kan indfries udeluk-

kende via (kendte) teknologiske omstillingselementer, jf. bilag 3 for en uddyb-

ning. Det skal her pointeres, at oplægsholdernes vurderinger er foretaget in-

den offentliggørelse af nyheden om nedjusteringen af skønnet for drivhus-

gasudledningerne fra danske lavbundsjorder på ca. 2 mio. ton drivhusgasser

i 2025 og 2030.

Klimarådet konkluderer (inden nedjusteringen), at der er behov for en egent-

lig strukturel omstilling af landbruget, det vil sige, at landbruget skal produ-

cere mindre eller omlægge produktionen, hvis målet fra landbrugsaftalen fra

2021 skal opnås. Klimarådets analyse er afgrænset til velkendte tekniske om-

stillingselementer og ser dermed bort fra omstillingselementer, som ligger i

landbrugsaftalens udviklingsspor. Klimarådet skriver således, at afgrænsnin-

gen kan ses som et forsøg på at afspejle den kortsigtede omstilling af land-

bruget frem mod 2030 med de omstillingselementer, landbruget med sikker-

hed kan bruge i dag.

Jf. Landbrug og Fødevarer (maj 2023): »Dyrk mulighederne – Landbrugs- og fødevareerhver-

vets klimaplan frem mod 2030«, s. 22.

Det skal understreges, at de økonomiske konsulenter ikke vil kommentere de forskellige op-

lægsholderes vurderinger i dette notat.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet (10. januar 2024): »Notat om forventede ændringer i

opgørelse og fremskrivning af drivhusgasudledninger fra kulstofrige landbrugsjorder«.

Klimarådet (februar 2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift«, s. 4.

Side 17 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Klimarådet peger videre på, at en strukturel omstilling kan stå i modsætning

til målet om at bevare den nuværende konkurrenceevne og arbejdspladser,

hvis det er defineret som i regeringsgrundlaget, dvs. som erhvervets konkur-

renceevne.

Vismændene konkluderer, at det kræver en produktionsnedgang i landbruget

eller reduktioner i udledningerne fra skov- og arealanvendelse (LULUCF),

hvis det sektorspecifikke mål for land- og skovbrugssektoren skal opnås.

Vismændene vægter omkostningseffektivitet højt. Ifølge vismændenes be-

regninger vil den for samfundet mindst omkostningsfulde opnåelse af 70-pro-

centsmålsætningen indebære en strukturel omstilling af landbruget.

Økologisk Landsforening vægter også omkostningseffektivitet højt og skriver

at en internalisering af eksternaliteterne, eksempelvis via en afgift, er en for-

udsætning for, at markedskræfterne kan understøtte en bæredygtig produk-

tion, og at det dermed kan blive den samfundsøkonomiske billigste løsning.

Økologisk Landsforening skriver »Landbruget, som det tager sig ud i dag, er

ikke et bæredygtigt system. Der er et større træk på naturressourcer, end vo-

res planet giver basis for med en voksende verdensbefolkning, der alle skal

have et anstændigt liv«. På denne baggrund vurderer Økologisk Landsfor-

ening, at en strukturel omstilling af landbruget fra animalsk til vegetabilsk pro-

duktion er nødvendig. Med en strukturel omstilling vil dansk landbrug ifølge

Økologisk Landsforening producere mad til flere på et mindre areal og samti-

digt reducere drivhusgasudledningerne og give plads til mere natur.

I forhold til en strukturel omstilling af landbruget skriver CONCITO følgende

om lækage: »For sikres der ikke innovation til udvikling og implementering af

nye virkemidler til at reducere drivhusgasudledningen fra landbruget, er ned-

skæringer i produktionen den eneste måde, at landbrugsaftalens mål kan op-

fyldes på. Det vil ikke nødvendigvis være godt for klimaet i et globalt perspek-

tiv, og slet ikke for landmændenes økonomi. Det vil i sidste ende risikere at

Klimarådet (februar 2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift«, s. 9 og Klimarå-

det (2023): »Statusrapport 2023«, s. 112. Med henvisning til regeringsgrundlaget skriver Klima-

rådet: »Formuleringerne om konkurrenceevne og arbejdspladser leder frem til en høj imple-

menteringsrisiko. Med en afgift kan det være svært at undgå, at erhvervet taber konkurrence-

evne. Samtidig kan det være svært at undgå strukturelle tilpasninger af landbruget, der typisk

vil betyde færre arbejdspladser. En strukturel tilpasning kan fx være en forskydning af sektoren

fra animalsk til planteproduktion, hvilket kan føre til færre job (red.

i landbrugssektoren).

Det

skyldes, at planteproduktionen typisk er mindre arbejdskraftintensiv.«

De Økonomiske Råd (2022): »Økonomi og miljø 2022«, s. 30.

Økologisk Landsforening (2022): »Klimaafgift i landbruget – En model fra Økologisk Landsfor-

ening«.

Side 18 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

øge lækage af udledningerne, og dermed modvirke intentioner i en hensigts-

mæssig klimapolitik og ordlyden i klimaloven«

CEPOS afviser et specifikt reduktionsmål

CEPOS tager ikke direkte stilling til spørgsmålet om behovet for strukturel

omstilling, men finder ligesom vismændene, at drivhusgasreduktionerne i det

danske samfund bør ske, hvor det samfundsøkonomisk set er billigst.

CEPOS anfægter det separate kvantitative reduktionsmål for land- og skov-

brugssektoren fra 2021-aftalen, med henvisning til, at kvantitative delmål ikke

er omkostningseffektive. Særlig for landbruget er det ifølge CEPOS utroligt

usikkert, hvor meget det samfundsøkonomisk set vil koste at indfri den sek-

torspecifikke reduktionsmålsætning.

CEPOS peger på, at tidshorisont, om-

kostninger og markedsforhold almindeligvis rykker sig ved indførelsen af ny

teknologi. Et kvantitativt delmål (en kvote) giver ikke sikkerhed for, at omkost-

ningen ved at reducere den sidste enhed drivhusgas kommer til at svare til

omkostningerne i resten af økonomien, jf. boks 5. Faren er derfor, at det viser

sig, at et reduktionstiltag i en anden sektor er billigere end det tiltag, der skal

indfri målsætningen i land- og skovbrugssektoren.

Boks 5. Kvantitative delmål sikrer ikke ens priser

Figur 3 illustrerer, hvordan et separat kvantitativt delmål for landbruget, eksempel-

vis et kvotesystem, ikke nødvendigvis sikrer, at prisen på det sidste reduktionstil-

tag, der indfrier målet (kvoten), er den samme som afgiften i de øvrige sektorer.

Figur 3. Kvoter giver vished om mængde, afgifter giver vished om pris

Land- og skovbrugssektoren

Marginale

reduktionsomkostninger

Scenarie 1

Scenarie 2

Pris 2

Afgift

Pris 1

Øvrige sektorer

Marginale

reduktionsomkostninger

Scenarie 1

Scenarie 2

Reduktion ved kvote

Reduktion

scenarie 2

Reduktion

scenarie 1

Kilde: Egen illustration

CONCITO (marts 2023): »Model for en simpel klimaafgift på landbruget«, Nyord, Tavs og Has-

forth, Torsten, s. 2.

Det skyldes bl.a., at en drivhusgasafgift vil påvirke jordpriserne, se senere.

Side 19 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

(Fortsat)

X-aksen i figur 3 nedenfor afbilleder reduktioner, mens y-aksen afbilleder omkost-

ningen ved at reducere endnu en enhed. Kurverne har en positiv hældning, idet

prisen for at reducere endnu en enhed er større, jo mere der reduceres.

CEPOS pointerer, at vi ikke på forhånd ved, hvor stejl kurven er, idet priser og re-

duktionspotentialer ikke kendes på forhånd, jf. de to scenarier for land- og skov-

brugssektoren: Afgifter giver sikkerhed for en bestemt pris. Det vides dog ikke, hvor

stor en mængde reduktioner, der opnås. Kvantitative delmål (kvoter) giver sikker-

hed for, at der opnås en bestemt mængde reduktioner. Det vides dog ikke til hvil-

ken pris.

CEPOS anbefaler derfor, at den specifikke sektormålsætning opfattes som

en politisk hensigt og ikke et bindende mål.

Ud fra en samfundsøkonomisk optimal tankegang bør man ifølge CEPOS i

stedet sikre, at der gives samme incitament til reduktion af drivhusgasudled-

ninger i landbruget som i resten af samfundet, der vil sige indføre et ens pris-

signal (samme afgift). På den baggrund anbefaler CEPOS, at der indføres en

klimapris

i landbruget svarende til den laveste pris på andre udledninger af

drivhusgasser på 750 kr./ton CO

e (drivhusgas), hvis 70-procentmålet opret-

holdes.

Såfremt det vælges at bevare et kvantitativt mål for landbrugets re-

duktion, bør det ifølge CEPOS allerede nu aftales at dække en eventuel

manko i 2030 efter indførelsen af en klimaafgift på 750 kr./ton CO

e med kvo-

teannullering, såfremt dette er billigere.

CEPOS vurderer ikke direkte, om en afgiftssats på 750 kr. pr. ton CO

e vil

lede til en strukturel omlægning. Klimarådet påpeger imidlertid, at det ikke er

sandsynligt, at den nuværende produktion vil blive fastholdt ved en afgift på

750 kr.

1.1. Delkonklusion: Er der behov for erhvervsforskydninger?

For at sikre en omkostningseffektiv omstilling anbefaler CEPOS, at afgiften

fastsættes til et niveau, der sikrer opfyldelsen af det mest restriktive mål, hvil-

ket ifølge Klimarådets og CEPOS’s vurdering er EU’s 2030-mål for byrdefor-

delingssektoren.

Med en klimapris mener CEPOS eksempelvis en kvote eller en afgift.

CEPOS (august 2023): »Sådan bør landbrugets drivhusgasser håndteres«.

Klimarådet skriver, at man skal være opmærksom på, at annullering af kvoter ikke bidrager til

Danmarks langsigtede omstilling, jf. Klimarådet (2023): »Statusrapport

2023«.

Klimarådet (februar 2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift«, s. 8.

Side 20 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

De forskellige oplægsholderes bud på afgiftsmodeller afspejler, at de vægter

de guidende principper forskelligt. Et centralt spørgsmål, der deler oplægs-

holderne, er, om landbruget udelukkende ved hjælp af teknologiske omstil-

lingselementer kan indfri målene og de guidende principper, herunder om det

bliver for omkostningsfuldt? Hvis det bliver for omkostningsfuldt at nå i mål

udelukkende ved teknologiske omstillingselementer, herunder hvis det slet

ikke er muligt, vil det være vigtigt, at afgiftsstrukturen ikke hindrer et incita-

ment til strukturel omstilling.

2. Hvorledes skal afgiftsgrundlaget udformes?

Dette afsnit beskriver oplægsholdernes bud på afgiftsgrundlaget, jf. de mør-

kegrå kasser i figur 1 i indledningen.

Alle oplægsholdere er enige om, at der må etableres bedriftsregnskaber, der

opgør den enkelte bedrifts drivhusgasudledninger, såfremt landbrugets driv-

husgasudledninger skal afgiftsbelægges. Der er imidlertid uenighed om,

hvorvidt det på nuværende tidspunkt er muligt at opstille et regnskab, der er

præcist nok.

Landbrug & Fødevarer finder således, at den usikkerhed, der er forbundet

med opgørelsen af landbrugets – og herunder særligt den enkelte bedrifts –

udledninger, er så stor, »at det ikke giver mening at tale om en afgift på land-

brugets produktion«.

Ny viden ændrer jævnligt den skønnede opgjorte

mængde af drivhusgasudledninger fra landbruget. Det betyder ifølge Land-

brug & Fødevarer, at der er stor risiko for, at en afgift vil lede til forkerte inci-

tamenter og fejlinvesteringer. Landbrug & Fødevarer er således stærkt kriti-

ske over for en drivhusgasafgift på de biologiske processer, hvilket skyldes

de store risici, der ifølge Landbrug & Fødevarer er forbundet med afgiften.

Vismændene, Klimarådet, CONCITO, CEPOS og Økologisk Landsforening

argumenterer derimod alle for, at der kan og bør etableres bedriftsregnska-

ber, selvom de må basere sig på regnskabsmæssige opgørelser, der ikke er

fuldstændig præcise i forhold til de faktiske udledninger.

Alle understreger

dog, at der skal være mulighed for løbende at forbedre systemet.

Landbrug & Fødevarer (2022): Kapitel 1 i »Skriftlige indlæg fra det Miljøøkonomiske Råds

medlemmer« (De Økonomiske Råd), s. 150.

De Økonomiske Råd (2022) »Miljø og Økonomi 2022, Klimarådet (2016) »Effektive veje til

drivhusgasreduktion i landbruget«, Nyord og Hasforth (2023), »Model for en simpel klimaafgift

på landbruget«, Nyord og Hasforth, 2023, CONCITO, CEPOS (2020) »Samfundsøkonomiske

og statsfinansielle konsekvenser af et nationalt 70 pct.-klimamål«.

Side 21 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Bedriftsregnskabet skal ifølge de fem oplægsholdere i høj grad tage ud-

gangspunkt i de nuværende regnskabsmæssige opgørelser, der godkendes

af FN’s klimapanel IPCC, jf. bilag 4. FN’s regnskabsmæssige opgørelser

danner udgangspunkt for vurderingen af, om Danmark overholder klimamå-

lene.

Hvordan sikre de rette tilskyndelser?

Vismændene fremfører, at det er helt afgørende for omkostningseffektivite-

ten, at udledningerne kan opgøres gennemsnitligt korrekt (dvs. middelret) på

bedriftsniveau, jf. boks 6.

Boks 6. Beregningen skal være middelret på bedriftsniveau

Vismændene fremfører, at det er vigtigt, at udledningerne kan opgøres gennem-

snitligt korrekt (dvs. middelret) på bedriftsniveau, hvis afgiften skal give de rette til-

skyndelser på bedriftsniveau og på den måde sikre omkostningseffektivitet.

En middelret beregning på bedriftsniveau betyder, at beregningen måske er større

end de faktiske udledninger for nogle bedrifter og mindre for andre, men at der ikke

er en systematik i fejlen, så udledningerne fra bedrifter med bestemte karakteristika

konsekvent under- eller overvurderes.

Der vil dog altid være en tilfældig variation (usikkerhed) knyttet til beregningen af

de faktiske udledninger. Det skyldes eksempelvis, at udledningerne fra den enkelte

ko ikke kan måles direkte, og at der vil være en biologisk forskel på udledningerne

fra den ene ko til den anden. Denne type usikkerhed foreslår vismændene eventu-

elt imødegået ved et generelt og ensartet fradrag i grundlaget eller satsen.

Vismændene fremfører, at det på nuværende tidspunkt er muligt at opgøre 65 pct.

af landbrugets udledninger gennemsnitligt korrekt (dvs. middelret) på bedriftsni-

veau. Det drejer sig om udledningerne fra fordøjelse og gyllehåndtering. Derimod

er det med den nuværende viden ikke muligt at opgøre udledningerne fra marken,

herunder udbragt gødning og planterester middelret på bedriftsniveau, hvorfor

disse udledninger ifølge vismændene under alle omstændigheder må omfattes af

en mere simpel afgiftsmodel.

Kilde: De Økonomiske Råd (2022) »Miljø og Økonomi 2022«

Vismændene skriver, at hovedparten af landbrugets samlede drivhusgasud-

ledninger – allerede i dag – kan opgøres rimelig retvisende på bedriftsniveau.

Det drejer sig om metanudledninger fra fordøjelse og gyllehåndtering.

Klimarådet diskuterer i en rapport fra 2023 effekten af kun at pålægge en af-

gift på udledninger fra stald, lager og lavbundsjorder (hvormed udledninger

Side 22 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

fra arealer, herunder udbringning af gødning på marken undtages fra afgift).

Et afgiftsgrundlag, der kun dækker visse udledninger, vil ifølge Klimarådet

mindske tilskyndelsen til teknologisk omstilling i de dele af produktionen, der

undtages, og samtidig mindske reduktionerne: »Indføres der f. eks. en afgift,

som kun pålægges udledninger fra stald, lager og lavbundsjorder (hvormed

udledninger fra arealer, herunder udbringning af gødning på marken undta-

ges fra afgift), vurderer Klimarådet, at reduktionen i udledningerne ændres til

cirka halvdelen af effekten ved en afgift på alle drivhusgasudledninger. En

sådan afgift vil primært ramme kvægbedrifternes økonomi og skubbe den

strukturelle omstilling mod specielt flere plantebrug, som næsten helt afgifts-

fritages«.

CONCITO peger på en forenklet afgiftsmodel, der alene retter sig mod de

områder, hvor der allerede eksisterer valide aktivitetsdata, dvs. metanudled-

ninger fra fordøjelse, gyllehåndtering samt kvælstoftilførsel til jorden og orga-

niske jorde (dvs. lavbundsjorder).

Vismændene anbefaler, at alle udledninger fra landbruget pålægges en afgift

og at der indføres et klimaregnskab med to niveauer: 1) Et simpelt regnskab,

som kun giver den enkelte bedrift et begrænset antal muligheder for at gen-

nemføre reduktionstiltag, og som tager udgangspunkt i en række standardi-

serede udledningsværdier

, eller 2) et frivilligt mere detaljeret regnskab, som

giver den enkelte landmand væsentligt flere muligheder for at foretage reduk-

tioner, men som omvendt kræver mere dokumentation.

SEGES Innovation er mere kritisk overfor, at der anvendes mere simple mo-

deller, og skriver således: »Et simpelt bedriftsregnskab med standard tal ikke

er godt nok. Et bedriftsregnskab med bedriftens egne tal og virkemidler er et

godt styringsværktøj – og incitamentsværktøj - for landmanden og kan også

give et godt billede af, hvordan bedriften flytter sig og bidrager til det natio-

nale regnskab«.

Landbrug & Fødevarer finder i forlængelse af dette, »at det

på ingen måde giver mening at indføre en beskatning på baggrund af et sim-

pelt klimaregnskab selv med en lav afgiftssats, idet der ikke er muligheder for

Klimarådet (2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift«, side 58.

Nyord, T. og Hasforth, T. [CONCITO] (2023): »Model for en simpel klimaafgift på landbruget«

Dvs. tier 1 eller tier 2, jf. bilag 4.

Det detaljerede klimaregnskab skal ifølge vismændene afspejle bedriftsspecifikke forhold sva-

rende til tier 3, jf. bilag 4 samt De Økonomiske Råd (2022) »Miljø og Økonomi 2022«.

KEF Almdel Bilag 84 3 LisbethHenricksen Seges Innovation (ft.dk)

Side 23 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

at begrænse afgiftsbetalingen på anden måde end at reducere produktio-

nen«.

Det skal i den forbindelse bemærkes, at de forskellige oplægsholdere define-

rer begrebet »et simpelt regnskab« forskelligt. Vismændene udelukker såle-

des ikke, at et simpelt regnskab giver mulighed for at gennemføre begræn-

sede reduktionstiltag, mulighederne vil blot ikke være lige så mange som i til-

fælde af et mere detaljeret regnskab, jf. ovenfor.

Økologisk Landsforening henviste på høringen til, at der med ESGreen Tool

Climate allerede er udviklet et bedriftsbaseret klimaregnskab for bl.a. stats-

lige midler. Den statslige finansiering bag bedriftsregnskabet havde i følge

Økologisk Landsforening bl.a. til formål at sikre grundlaget for en klimaregule-

ring, f.eks. via en afgift. Med dette regnskab vil alle bedrifter modtage et for-

håndsudfyldt regnskab baseret på allerede indberettede tal. Regnskabet kan

så efterfølgende, såfremt der er grundlag for det, tilpasses så det afspejler

den enkelte bedrift.

I forhold til afgiftsgrundlaget er et afgørende spørgsmål, om der skal betales

afgift, i den situation, hvor en bedrift har gjort, hvad den kunne for at reducere

udledningerne fra den konkrete produktion via teknologisk omstilling.

CONCITO foreslår i den forbindelse, at der på kort sigt gives et større fradrag

for de forskellige reduktionstiltag, end de egentlig berettiger til. Konkret inde-

bærer det, at der f.eks. gives fuldt fradrag, selv om tiltagene ikke nødvendig-

vis reducerer udledningen med 100 pct. CONCITO skriver, at fradraget med

tiden kan reduceres, så den reelle effekt af tiltagene mere præcist afspejles i

reduktionen af drivhusgasafgiften.

CONCITOs forslag svarer til, at den enkelte landmand ikke skal betale en

drivhusafgift på kort sigt, såfremt denne har gjort, hvad der var muligt for at

producere et givent produkt klimaeffektivt. Dermed indebærer modellen, at

der – på kort sigt – alene tilskyndes til en teknisk omstilling af landbruget,

mens afgiften dermed ikke i samme omfang vil tilskynde til en egentlig struk-

turel omlægning af produktionen fra f.eks. animalsk til vegetabilsk produktion.

Landbrug & Fødevarer fremfører, at dette princip også skal gælde på læn-

gere sigt og skriver således: »Modsætter man sig – på bedriftsniveau – den

grønne omstilling og nægter at tage de tilgængelige tiltag i brug, så er det

fair, at der er en økonomisk konsekvens. Men det er ikke fair, at man bliver

Landbrug & Fødevarer (2022): Kapitel 1 i »Skriftlige indlæg fra det Miljøøkonomiske Råds

medlemmer« (De Økonomiske Råd), s. 150.

Nyord, T. og Hasforth, T. [CONCITO] (2023): »Model for en simpel klimaafgift på landbruget«

Side 24 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

straffet økonomisk, bare hvis man eksempelvis producerer et animalsk pro-

dukt – men for øvrigt gør det relativt klimaeffektivt«.

Er sigtepunktet faktiske udledninger eller regnskabsmæssige klimamål?

Et overordnet spørgsmål er, hvorledes man skal forholde sig til, at redukti-

onseffekterne af et givent initiativ ikke nødvendigvis er afspejlet i FN’s regn-

skabsmæssige opgørelser af udledningerne. Det gælder, også selv om effek-

terne er veldokumenterede. Det skyldes, at de regnskabsmæssige opgørel-

ser hviler på principperne fra FN’s klimapanel IPCC, og at det tager tid at få

godkendt effekten af et nyt reduktionsinitiativ, jf. også bilag 4.

Her må man forstå CEPOS’ position sådan, at et reduktionstiltag alene skal

reducere afgiftsbetalingen, såfremt tiltaget faktisk påvirker FN’s regnskabs-

mæssige udledninger. CEPOS uddyber dette standpunkt med, at både EU-

mål og 70-procentmålet baserer sig på de opgjorte og ikke de faktiske udled-

ninger, og at det derfor har en værdi i sig selv at nedbringe de regnskabs-

mæssigt opgjorte udledninger.

Klimarådet understreger derimod: »at det er centralt, at afgiftsmodellen af-

spejler effekterne af tiltag til reduktion af udledningen, så der gives den rette

tilskyndelse til at iværksætte reduktionstiltag«.

Effekten af tiltaget skal være

sikkert, men Klimarådet lægger mindre vægt på, om tiltaget aktuelt direkte

påvirker FN’s regnskabsmæssige opgørelse af de danske udledninger. Det

skal ikke mindst ses i lyset af, at Klimarådet forventer, at omstillingselemen-

ter, der er velafprøvede, med tiden vil blive indregnet i FN’s opgørelser.

De økonomiske vismænd, Økologisk Landsforening og CONCITO støtter op

om Klimarådets standpunkt og anbefaler på den baggrund, at der etableres

en dansk uafhængig og fagligt funderet instans, der skal godkende nye for-

slag til beregningen af forskellige typer af udledninger samt nye reduktionstil-

tag, der først på sigt forventes godkendt og indarbejdet i FN’s opgørelser.

SEGES Innovation fremhæver også i deres præsentation, at det er vigtigt, at

reduktionseffekterne af et tiltag hurtigt bliver dokumenteret og godkendt, så

de kan indgå i bedriftsregnskaberne, og de foreslår i den sammenhæng også

oprettelsen af en virkemiddelkomité.

Landbrug & Fødevarer (2022): »Fem principper for en balanceret grøn skattereform for

Landbruget«.

Brøns-Petersen, O. [CEPOS] (2020): »Samfundsøkonomiske og statsfinansielle konsekvenser

af et nationalt 70 pct.-klimamål«.

Klimarådet (2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift«, side 20.

De Økonomiske Råd (2022): »Miljø og Økonomi 2022«, side 89.

Side 25 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Klimarådets, Økologisk Landsforenings samt de økonomiske vismænds per-

spektiv vil kunne indebære, at der i hvert fald i en periode afholdes offentlige

udgifter til reduktionstiltag, som først på sigt kommer til at påvirke FN’s opgø-

relser og dermed de danske klimamål.

Kvalitative eller standardiserede værdier

Økologisk Landsforening ønsker også at give mulighed for fradrag for tiltag,

som i høj grad baserer sig på en kvalitativ vurdering så som f.eks. pløjefri

dyrkning, fastekørespor og kompostering, hvor der endnu ikke foreligger

forskningsbaserede værdier. Økologisk Landsforening skriver, at det sam-

men med ikke helt retvisende kvantitative vurderinger

kan udgøre en retslig

udfordring. Det skyldes, at afgifter ifølge dansk skattelovgivning skal hvile på

et objektivt observerbart grundlag.

Økologisk Landsforening foreslår imidler-

tid, at afgiften integreres i landbrugsstøtten, hvormed der ifølge Økologisk

Landsforening ikke er de samme retslige problemer.

CONCITO anbefaler, at fradrag og drivhusgasafgiften knyttes til standardise-

rede værdier. Standardiserede værdier er ifølge CONCITO nødvendige både

af hensyn til kravet om objektivitet i skatte- og afgiftslovgivningen, men også

fordi det vil give det enkelte landbrug sikkerhed om fremtidige udgifter.

Vismændene skriver i tråd med CONCITO, at afgiftsgrundlaget skal være ob-

jektivt og kontrollerbart.

Skal afgiften kunne blive negativ?

Klimarådet

, CEPOS

, vismændene

og Økologisk Landsforening

skriver,

at visse former for kulstofbinding, så som f.eks. skovrejsning, skal fragå i af-

giftsbetalingen. Det vil kunne lede til, at afgiften bliver negativ. Det vil sige, at

der netto udbetales et tilskud.

Dvs. opgørelser, der ikke er middelrette på bedriftsniveau.

Ifølge grundlovens § 43 kan ingen skat pålægges, forandres eller ophæves uden ved lov. Det

betyder, at skattegrundlaget skal være fastlagt ved lov, og at der ikke kan ske en generel delega-

tion af beskatningshjemlen til forvaltningsmyndighederne, jf.

Vejledning om lovkvalitet, 2023.

Nyord, T. og Hasforth, T. [CONCITO] (2023): »Model for en simpel klimaafgift på landbruget«.

De Økonomiske Råd (2022): »Miljø og Økonomi 2022«.

Klimarådet (2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift«, side 11.

Brøns-Petersen, O. [CEPOS] (2023): »Sådan bør landbrugets drivhusgasser håndteres«

De Økonomiske Råd (2022): »Miljø og Økonomi 2022«.

Økologisk Landsforening (2020): »Pris på bæredygtighed – Økologisk Landsforenings model

for CO2- og marknaturafgift i landbruget«

Side 26 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Skal afgiftsgrundlaget alene omfatte territoriale udledninger?

Klimalovens målsætninger retter sig kun mod udledningerne fra dansk grund,

men de guidende principper vægter dog samtidig, at danske reduktionstiltag

ikke blot skal flytte hele drivhusgasudledningen uden for danske grænser.

Med henvisning til dette ønsker Økologisk Landsforening at medregne alle

(klima)effekter af en given landbrugsproduktion og dermed også de indirekte.

De indirekte effekter, så som aftrykket fra importeret foder, er ifølge Økolo-

gisk Landsforening integreret i det førnævnte ESGreen Tool Climate bedrifts-

regnskab.

Klimarådet er inde på en lignende problematik, når de skriver, at det kan

være hensigtsmæssigt at supplere en afgift på danske udledninger fra land-

brugsproduktionen med en regulering af importen af produkter som soja og

palmeolie.

3. Hvornår skal afgiftsmodellen træde i kraft?

Nedenfor gennemgås de forskellige oplægsholderes synspunkter vedr. ind-

fasningen af en afgift. Afsnittet omhandler alene synspunkter fra Klimarådet,

CONCITO, Økologisk Landsforeningen og vismændene, idet de øvrige op-

lægsholdere ikke har udtalt sig om dette i det materiale, de har sendt til os.

Afgiftsniveauet i 2030 bør udmeldes snarest

Klimarådet, CONCITO, vismændene og Økologisk Landsforening er enige

om, at det er vigtigt, at der snarest annonceres et sigtepunkt for afgiften i

2030. Klimarådet præciserer yderligere, at de anbefaler, at de politiske be-

slutninger træffes hurtigst muligt efter, at ekspertgruppen er kommet med

sine anbefalinger.

Indfasning frem mod 2030

Det er lidt mere uklart, hvilket konkret årstal de fire oplægsholdere mener, at

en afgift skal indfases fra.

De fire oplægsholdere er enige om, at en gradvis

Aftrykket fra importeret foder kommer ifølge Økologisk Landsforening fra GLFI foderdatabasen

(også benævnt FEFAC- databasen, European Feed Manufacturers’ Federation), som indehol-

der PEF-værdier baseret på PEFCR-guidelines, der er vedtaget i EU.

Klimarådet (2023): »Statusrapport

2023«,

side 165.

Klimarådet (2023): »Hvordan sikrer vi, at landbruget kommer helt i mål med de aftalte drivhus-

gasreduktioner?«.

Vismændene anbefaler, at der snarest indføres en lav drivhusgasafgift i landbruget baseret

på et simpelt klimaregnskab, jf. De Økonomiske Råd (2023) »Økonomi og Miljø 2023«, s. 31.

og De Økonomiske Råd (2022) »Økonomi og Miljø 2022«, s. 9.

Side 27 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

indfasning af en afgift frem mod 2030 er vigtig for bl.a. at afbøde konsekven-

serne for landbruget og sikre tilskyndelsen til investeringer. En hurtig udmel-

ding om en gradvis implementering vil i sig selv medvirke til at afbøde et jord-

prisfald samt omstillingsomkostningerne for arbejdskraften.

Hertil kommer, at annonceringen af en afgiftsmodel – ifølge de økonomiske

vismænd – i sig selv vil give et incitament til forskning i reduktionstiltag og for-

bedrede målinger. På denne måde vil selve annonceringen være afgørende

for udviklingen af afgiftsgrundlaget.

Klimarådet påpeger også, at annonceringen kan give tilskyndelse til reduktio-

ner tidligt i perioden frem mod 2030, hvilket vil levere et vigtigt bidrag til at op-

fylde Danmarks EU-forpligtelser for byrdefordelingssektoren, der er et

stimål.

Klimarådet påpeger dog også, at det er vigtigt at være opmærksom på, at an-

nonceringen af et afgiftsniveau i 2030 ikke giver tilskyndelse til at implemen-

tere tiltag, som kan iværksættes med helt kort aftræk. For disse tiltag er der

ikke et incitament til at omstille, før en afgift er helt tæt på at træde i kraft. De

nævner, at det kunne være tiltag som tilsætning af fedt i foder og dyrkning af

efterafgrøder.

Der bør også tages stilling til tiden efter 2030

Klimarådet og Økologisk Landsforening anbefaler, at der udmeldes en plan

for afgiftens udvikling frem mod målet om klimaneutralitet i 2050, så landbru-

get har klare langsigtede rammevilkår.

Klimarådet anbefaler yderligere, at

det hurtigst muligt gøres klart for landbruget, at afgiften løbende vil blive hø-

jere også efter 2030. Ingen af oplægsholderne har taget stilling til den opti-

male reduktionssti frem mod målet om klimaneutralitet.

Klimarådet anbefaler, at der startes op med en drivhusgasafgift snarest, jf. Klimarådet (2023):

»Hvordan sikrer vi, at landbruget kommer helt i mål med de aftalte drivhusgasreduktioner?«.

CONCITO anbefaler, at en drivhusgasafgift bør indfases om et par år, jf. Nyord, T. og Hasforth,

T. [CONCITO] (2023): »Model for en simpel klimaafgift på landbruget«, s. 2-3.

Økologisk Landsforening forslag kan gennemføres inden for de nuværende landbrugsstøttereg-

ler. Foreningen lægger vægt på, at arkitekturen for afgiftssystemet kommer på plads hurtigst

muligt. Økologisk Landsforening (2020): »Pris på bæredygtighed – Økologisk Landsforenings

model for CO2- og marknaturafgift i landbruget«.

De Økonomiske Råd (2022): »Miljø og Økonomi 2022«, s. 88-90.

EU-forpligtelserne er et stimål, det vil sige, at udledningerne skal følge en bestemt reduktions-

sti over årene. Samlet er der et budget for de samlede udledninger i en periode.

Klimarådet (2023): »Statusrapport

2023«,

s. 153-154.

Klimarådet (2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift«, s.13.

Side 28 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

3.1 Delkonklusion af afsnit 2 og 3: Opgjorte kontra faktiske udledninger

Klimarådet, CONCITO, CEPOS, vismændene og Økologisk Landsforening er

enige om, at det er muligt at udforme en drivhusgasafgift på landbruget før

2030, som giver hensigtsmæssige tilskyndelser. Afgiften skal udskrives på

baggrund af regnskaber over udledningerne på bedrifterne, de såkaldte be-

driftsregnskaber.

Alle oplægsholdere er enige om, at reduktionstiltag bør give et nedslag i af-

giftsbelastningen.

De er imidlertid uenige om, hvorvidt et tiltag alene bør reducere afgiftsbelast-

ningen, hvis det har en veldokumenteret faktisk reduktionseffekt, men

(endnu) ikke berettiger til en reduktion i udledningerne i FN’s regnskabsmæs-

sige opgørelser. Vismændene, CONCITO og Økologisk Landsforening samt

Klimarådet støtter dette synspunkt, mens CEPOS modsat mener, at udeluk-

kende tiltag, der godskrives i FN’s regnskabsmæssige opgørelser, bør lede til

en reduceret afgiftsbelastning.

Økologisk Landsforening stiller ikke i helt i samme grad krav til den nuvæ-

rende faktiske dokumentionseffekt som Klimarådet, vismændene og CEPOS.

De er dermed i endnu højere grad villige til at medtage reduktionstiltag, hvor

der endnu ikke foreligger dokumentation for effekten.

CONCITO ønsker på kort sigt at give et større fradrag til reduktionstiltag, end

de faktisk berettiger til i forhold til de opgjorte udledninger. CONCITOs forslag

indebærer, at afgiften på kort sigt primært giver en tilskyndelse til teknologisk

omstilling, mens tilskyndelsen til en strukturel omlægning af landbruget mind-

skes.

I afsnit 3 behandles oplægsholdernes vurdering af den optimale indfasning af

en afgift. Vismændene, Økologisk Landsforening, Klimarådet og CEPOS an-

befaler alle en hurtig annoncering af sigtepunktet for afgiftsniveauet i 2030.

Det kan bl.a. lede til bedre nøjagtighed af bedriftsregnskaberne og dokumen-

tation af reduktionstiltagenes faktiske effekter.

4. Skal effekterne af afgiften afbødes?

Som nævnt i indledningen er fokus i dette notat ikke på en sammenligning af

de forskellige oplægsholderes bud på de kvantitative effekter af indførelsen

af en drivhusgasafgift.

Her skal det imidlertid pointeres, at oplægsholderne i høj grad er enige om de

kvalitative effekter af en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget:

Såfremt der ikke indføres kompenserende tiltag, vil afgiften udgøre en særligt

stor belastning for animalsk produktion samt yngre landmænd med stor gæld.

Side 29 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Hertil kommer, at en drivhusgasafgift vil reducere jordens værdi og lede til ka-

pitaltab på husdyr m.v., fordi den vil øge omkostningerne ved produktionen.

Afgiften vil også påvirke de erhverv, der aftager landbrugets produkter, her-

under mejerier og slagterier og dermed lede til en forskydning af erhvervs-

strukturen med deraf afledte tilpasningsomkostninger for de medarbejdere,

der skal finde et andet arbejde.

Dette afsnit omhandler forskellige ordninger, der afbøder disse effekter. Der

gennemgås alene tiltag, som er nævnt i det materiale, som de økonomiske

konsulenter har modtaget. Der skelnes overordnet mellem 1) ordninger, der

kompenserer de nuværende bedrifter uden modgående krav, 2) ordninger,

der er indbygget i selve afgiftssystemet, og endelig 3) tilskudsordninger.

Se bl.a. Klimarådet (2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift«, samt De Økono-

miske Råd (2022): »Miljø og Økonomi 2022«.

Det skal understreges, at skemaet primært er ment som et forsøg på at skabe overblik over de

initiativer, som fremgår af det materiale, som de økonomiske konsulenter har fået tilsendt.

Grupperingen afhænger af den præcise udformning af modellen.

Side 30 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

SKEMA 1. Tiltag til afbødning af afgift, der nævnes i materiale

Klima-

rådet

økono-

miske

vis-

mænd

Ordninger, der kompenserer de nuværende bedrifter uden modgående krav

Direkte kompensation

Reduktion af jordskat-

ter

Jordfond

Gratis Kvoter

Ordninger, der er indbygget i afgiftssystemet

Bundfradrag

Afgifter pålægges

alene udledninger,

hvor der allerede eksi-

sterer valide data

100 pct. nedslag for

reduktionstiltag

Differentierede afgifter

efter lækage

Tilskud

Tilskud til implemen-

tering af bestemte

teknologier

Teknologineutrale til-

skud

Tilskud til forskning og

udvikling i privat sek-

tor

Omlægning af EU's

landbrugsstøtte

Omskoling af arbejds-

kraft

Anm: De økonomiske vismænd, Klimarådet samt CEPOS understreger, at de tiltag, de nævner

ikke udgør en egentlig politisk anbefaling. De økonomiske vismænd understreger, at tildelingen

af kompensation er en politisk beslutning, men givet det politiske ønske, kan fagøkonomer godt

komme med anbefalinger til udformningen, der minimerer de samfundsøkonomiske omkostnin-

ger. Note: 1) Tiltaget er forklaret i afsnit 2, resten af tiltagene er forklaret i afsnit 4.

CEPOS

CONCITO

Økolo-

gisk

Lands-

forening

Land-

brug &

Fødeva-

rer

Side 31 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Nedenfor følger først en forklaring af, hvorledes det ikke kan udelukkes, at af-

giftsbyrden for landbruget overstiger provenuet fra afgiften. Dernæst følger

en diskussion af initiativerne inden for de tre kategorier.

Omkostningerne for landbruget

Det er vigtigt at gøre sig klart, at landbrugets samlede omkostninger ved en

drivhusgasafgift kan overstige afgiftsprovenuet. Hvis omkostningerne ved af-

giften ikke kan overvæltes på forbrugerne i form af højere priser, vil erhvervet

ikke blive fuldt kompenseret ved alene at tilbageføre afgiftsprovenuet. Hvis

der omvendt sker en vis overvæltning, som bl.a. vismændenes beregninger

viser, kan landbruget ende med at blive overkompenseret, jf. boks 7.

Boks 7. Bedriftsbelastning er uden overvæltning større end afgiften

Figur 4 viser, hvordan de samlede omkostninger for bedriften ved en afgift kan

overstige afgiftsprovenuet. Den røde kurve illustrerer, at omkostningerne ved at re-

ducere drivhusgasudledningerne med endnu en enhed (y-aksen) stiger, når reduk-

tionerne (x-aksen) stiger.

Figur 4: Bedriftsbelastning er - uden overvæltning - større end afgiften

Kr.

B: Skattebetaling i alt

A: Reduktionsomkostninger i alt

Omkostningen ved at reducere endnu en enhed drivhusgas

Afgift

Kr.

Reduktioner

Afgift leder til 20 reduktioner

og 3 udledninger

Historiske udledninger: 23

Kilde: Egen illustration, figuren er tegnet givet uændret produktion

Forklaring af figur 4: Forudsæt, at bedriften inden afgiften udledte en vis mængde

drivhusgas. Kald dette niveau for 23. Nu indføres der en afgift. Bedriften vil nu fore-

tage de reduktioner, der er billigere end afgiften, dvs. 20. Efter omstillingen vil land-

brugets omkostninger ved en afgift bestå af to dele. For det første A, der svarer til

omkostningen ved reduktionstiltagene. For det andet den afgiftsbetaling knyttet til

de tilbageværende 3 udledninger, dvs. B. De samlede omkostninger for landman-

den udgør A+B og overstiger dermed afgiftsprovenuet B.

Side 32 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

(Fortsat)

Omfanget af overvæltning er væsentligt

Figur 4 udgør alene en meget grov skitse af omstillingsomkostningerne for landbru-

get uden overvæltning. Hvis landbruget er i stand til at overvælte en del af omkost-

ningerne på forbrugerne i form af højere priser, vil en del af A og B ikke påhvile

landbruget. Det samme gælder, såfremt omkostningerne ved en generel drivhus-

gasafgift overvæltes i det indenlandske lønniveau i form af lavere lønninger. I dette

tilfælde vil det være arbejdskraften, der kommer til at bære omkostningerne.

Spørgsmålet om graden af overvæltning er meget centralt, men vil ikke blive be-

handlet yderligere i dette notat.

4.1. Ordninger, der kompenserer de nuværende bedrifter uden

modgående krav

Vismændene skriver, at der kan være et politisk ønske om, at de enkelte

landmænd skal kompenseres for det tab, som afgiften afstedkommer.

Givet et sådan ønske og hvis kompensationen ikke skal lede til en forøgelse

af de samfundsøkonomiske omkostninger ved omstillingen, må den ifølge

vismændene udformes, så landmanden ikke kan påvirke den. Det vil ifølge

vismændene eksempelvis være tilfældet, hvis kompensationen udformes, så

den alene afhænger af den enkelte landmands kapitaltab eller af historiske

udledninger.

Kompensationen kan gives løbende, så den aftrappes over en

årrække eller som en (engangs-) kompensation. Tiltaget svarer således til, at

den enkelte bedrift modtager en »pose penge«, som ikke er forbundet med

yderligere krav om eksempelvis fortsat at producere. Udformes tiltaget så-

dan, vil de samfundsøkonomiske omkostninger alene knytte sig til finansierin-

gen af tiltaget, idet det offentliges provenutab – ideelt set – vil modsvares af

landmændenes gevinst, jf. boks 8.

Landbrug & Fødevarer vurderer, at landbruget kun i meget begrænset grad har mulighed for at

overvælte omkostningerne på danske eller udenlandske forbrugere. Vismændene forudsætter

derimod i deres modelanalyser, at landbruget i nogen grad vil kunne overvælte omkostningerne

på såvel udenlandske som indenlandske forbrugere. I deres seneste rapport fremlægger vis-

mændene således en analyse, der viser, at landbruget har mulighed for at overvælte en del af

omkostningerne på danske forbrugere. CEPOS forudsætter ligeledes en begrænset prisover-

væltning i deres analyser. CONCITO har oplyst, at de også finder, at der er et godt empirisk

grundlag for at danske fødevareindustrier har en vis markedsmagt både på hjemmemarkedet

og eksportmarkederne. CONCITO henviser i den forbindelse til at resultatet fremgår af Grøn-

REFORMs egne estimationer af eksportelasticteter på animalske forarbejdede fødevarer, og at

det er er et resultat, der går igen i den internationale litteratur. Landbrug & Fødevarer har op-

lyst, at de er uenige i niveauet for eksportelasticteterne i DREAMgruppens beregninger.

De Økonomiske Råd (2023) »Miljø og Økonomi 2023«, side 29.

Side 33 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Boks 8. Modsvares tab af gevinst er de samlede samfundsøkonomiske

omkostninger uændrede

Samfundsøkonomiske omkostninger er et begreb, der dækker over alle samfun-

dets tab og gevinster ved et tiltag. Meget groft skitseret opgør økonomer de sam-

fundsøkonomiske omkostninger som summen af gevinster og tab for henholdsvis

det offentlige, virksomhederne og husholdningerne. Vurderingen siger ikke noget

om fordelingen. Hvis en gruppe taber, mens en anden gruppe får en tilsvarende

gevinst, er de samfundsøkonomiske omkostninger uændrede.

Hvis den kompensation, som bedrifterne tildeles, ikke påvirker deres adfærd og

dermed heller ikke realøkonomien, vil kompensationen ikke påvirke de samfunds-

økonomiske omkostninger, og overførslen til bedrifterne vil svare til det offentliges

tab. På den baggrund vil en kompensation uden modkrav som udgangspunkt ikke

øge de samfundsmæssige omkostninger.

Kilde: Skatteministeriet (2002) i Ska artiklen ”Dødvægtstab”.

Hvis landbruget skal kompenseres (fuldt ud) kræver det selvsagt, at landbru-

gets tab opgøres. Det er ikke uden tekniske vanskeligheder, jf. boks 9.

Boks 9. Hvorledes kvantificere den samlede afgiftsbyrde for bedriften?

Vismændene peger på, at et politisk ønske om kompensation til landbruget kan

imødekommes ved at give den enkelte bedrift en kompensation, der svarer til en

klimaeffektiv landmands afgiftsbetaling i en årrække.

Bemærk, at såfremt de øko-

nomiske vismænd refererer til areal B i figur 4 i boks 7, så vil det umiddelbart være

mindre end bedriftens samlede omkostninger, der jo også inkluderer omstillingsom-

kostningerne.

Omvendt kan der blive tale om en overkompensation, såfremt be-

driften er i stand til at overvælte omkostningerne eksempelvis på forbrugerne i form

af højere priser.

Landbrugets tab vil bl.a. fremtræde som et kapitaltab: SEGES Innovation med flere

fremfører, at en drivhusgasafgift vil reducere jordens værdi, fordi den vil øge om-

kostningerne ved produktionen.

Klimarådet påpeger imidlertid, at det heller ikke

vil være uden tekniske vanskeligheder at opgøre dette kapitaltab.

Den ændring i

indkomsten, som en afgift vil foranledige, kan give en indikation af afgiftens effekt

Her er der set bort fra, at finansieringen af kompensationen under visse betingelser kan lede til

et samfundsøkonomisk tab.

Hansen, L. G. [De Økonomiske Råd] (2023): »Er et bedriftsregnskab tilstræk-keligt præcist til

at danne grundlag for en afgift?«

Brøns-Petersen, O. [CEPOS] (2023): »Sådan bør landbrugets drivhusgasser håndteres«.

SEGES Innovation (2023): »Økonomiske konsekvenser for landbruget af en generel og ensar-

tet CO2e-afgift«, side 8.

Klimarådet (2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift«, side 50.

Side 34 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

(Fortsat)

på jordprisen. En vurdering af ændringen i jordprisen udelukkende baseret på en

ændring i værdien ved dyrkning, kan imidlertid ifølge Klimarådet lede til en overvur-

dering, fordi jorden også kan anvendes til andre formål. Det forhold, at jordprisen

også omfatter andre typer af værdier knyttet til ejerskab af jorden som f.eks. ejer-

glæde og jagtret, udgør således en bund under jordprisen. Hertil kommer, at jord-

prisen allerede nu kan være påvirket af forventningerne om en afgift. SEGES Inno-

vation fremfører, at der samlet set er stor usikkerhed om, i hvilket omfang ændrin-

ger i indtjeningen indlejres i jordværdierne, og dermed hvilken kapitaliseringsfaktor,

der med fordel kan anvendes.

I den forbindelse er det vigtigt at understrege, at kapitaltabet kan blive undervurde-

ret, såfremt der alene fokuseres på kapitaltabet på produktionsjord. Det skyldes, at

en drivhusgasafgift også vil kunne lede til kapitaltab på eksempelvis bygninger og

husdyr, hvilket ikke vil blive opfanget i jordprisen.

Kan kapitaltab på jord imødegås direkte?

Oplægsholderne er enige i, at en drivhusgasafgift umiddelbart vil reducere

jordens værdi, fordi den vil øge omkostningerne ved produktionen. Ifølge

CEPOS er dette netop en af årsagerne til usikkerheden vedrørende de kli-

mamæssige effekter af en drivhusgasafgift på landbruget:

Leder drivhusaf-

giften til et prisfald på landbrugsjord, vil det isoleret set reducere produktions-

omkostningerne for nye bedrifter, hvilket i nogen grad vil opveje afgiftsbelast-

ningen for nye bedrifter og dermed trække i retning af, at drivhusgasafgiften

ikke i samme grad vil påvirke landbrugets produktion.

Landbrug & Fødevarer understregede på høringen, at kapitaltab bør und-

gås.

Økologisk Landsforening fremfører ligeledes:

En CO

afgift kan uan-

set, hvordan den indføres udløse et fald i jordpriser. Dermed udfordrer afgif-

ten landbrugets finansiering. Det er en reel risiko for økonomien bag landbru-

get, som ikke kun berører landbruget men også økonomien i landbrugets fi-

nansieringsinstitutter og dermed de øvrige kunder. Det er et forhold, som po-

litikerne bør have sig for øje. Økologisk Landsforening efterlyser et ledsa-

gende initiativ, der skal skabe finansiel sikkerhed for den grønne omstilling og

kompensere de faldende jordpriser som følge af omstilling i landbrugspolitik-

ken, med hensyn til landbrugets mulighed for at afvikle sin gæld«.

SEGES Innovation (2023): »Økonomiske konsekvenser for landbruget af en generel og ensar-

tet CO2e-afgift«, side 10.

Brøns-Petersen, O. [CEPOS] (2023): »Sådan bør landbrugets drivhusgasser håndteres«.

Nørring, P. [Landbrug & Fødevarer] (2023): »Vi kan, og vi vil levere, så klimamålet i landbrugs-

aftalen nås«.

Økologisk Landsforening (2022): »Klimaafgift i landbruget – En model fra Økologisk Landsfor-

ening«.

Side 35 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Klimarådet peger i den forbindelse på en jordfond som en mulighed.

Jord-

fonden skal ifølge Klimarådet opkøbe udvalgte bedrifter, som bliver økono-

misk nødlidende efter indførelsen af en afgift. Fonden kunne herefter sælge

jorden tilbage til landbrugsmæssig anvendelse enten som ejendomssalg eller

som del i en jordfordeling til en pris, som afspejler værdien af jorden efter af-

giftens indførelse. Det ville ifølge Klimarådet betyde, at kapitaltabet ved om-

stilling af landbrugsproduktionen bliver helt eller delvis kompenseret af sta-

ten. Det betyder så også, at tiltaget har statsfinansielle konsekvenser.

De økonomiske konsulenter ønsker i den forbindelse at pege på, at land-

mændene alene vil blive fuldt kompenseret, såfremt jordfonden køber jorden

til markedsværdien inden drivhusgasafgiften bliver annonceret. I det øjeblik,

afgiften annonceres, må det forventes, at markedsprisen falder. Dermed for-

drer fuld kompensation, at jordfonden køber jorden til en pris over markeds-

prisen (hvis det sker på tidspunktet efter annonceringen af afgiften). Det er

væsentligt at undersøge, om dette er foreneligt med EU’s statsstøtteregler.

CEPOS peger på, at kapitaltabet på jorden delvis kunne imødegås ved at

sætte landbrugets jordskatter yderligere ned.

De økonomiske konsulenter

ønsker imidlertid i den forbindelse at fremhæve, at dette initiativ maksimalt vil

kunne lempe byrden for landbruget svarende til landbrugets nuværende beta-

ling af grundskyld, der udgjorde 1,2 mia. kr. i 2019.

Initiativet vil trække i ret-

ning af, at produktionsjorden fastholdes til landbrugsproduktion på grund af

skattemæssige forhold og dermed ikke anvendes der, hvor jorden giver det

største samfundsøkonomiske afkast, hvilket umiddelbart vil mindske den

strukturelle omstilling og øge de samfundsmæssige omkostninger.

CEPOS foreslår et gratis kvotesystem

CEPOS fremhæver, at såfremt landbrugserhvervet skal holdes skadesløst,

kan det kræve, at kompensationen overstiger det samlede afgiftsprovenu.

Klimarådet (2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift«, side 59.

MOF, Alm.del - 2023-24 - Spørgsmål 94: MFU spm. om tilbagebetaling af kompensation for

arealer der efter aftale med staten ikke på gødes eller sprøjtes / Folketinget

Brøns-Petersen, O. [CEPOS] (2023): »Sådan bør landbrugets drivhusgasser håndteres«.

Danmarks Statistik har oplyst, at landbrugsbranchen (det vil sige nr. 010000) betaler andre

produktionsskatter svarende til 1.5 mia. kr., hvoraf 1, 2 mia. kr. udgøres af ejendomsskatter

(grundskyld).

Alternativt skal fordelen ved den nedsatte grundskyld føres videre fra landbrugsjord, når den

overgår til anden anvendelse. Det er imidlertid som udgangspunkt ikke foreneligt med EU’s

statsstøtte regler, jf.

svar på spørgsmål nr. 8 af 2. december 2020.

Side 36 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Det skyldes, at der også er omstillingsomkostninger forbundet med de udled-

ninger, som afgiften fjerner, og som derfor ikke udløser provenu, jf. også

boks 7 ovenfor.

En kompensation, der overstiger det samlede provenu, vil imidlertid ifølge

CEPOS umiddelbart stride imod EU's statsstøtteregler.

Ifølge denne tanke-

gang vil den kompensationsmodel, som de økonomiske vismænd foreslår,

maksimalt kunne kompensere landbruget svarende til det samlede provenu

fra afgiften. Det samme gælder selvsagt et fradrag i afgiften.

Det leder CEPOS til at foreslå en gratis kvotemodel.

Et initiativ som CON-

CITO også nævner.

CEPOS foreslår således, at Danmark forsøger at få

godkendt et særligt dansk kvotesystem for landbruget modelleret over EU's

eget CO

-kvotesystem. Det vil i givet fald erstatte afgiften på landbruget. Sy-

stemet kan ifølge CEPOS udformes, så der udstedes et årligt antal gratiskvo-

ter svarende til hver bedrifts udledninger i 2020. Der indføres samtidig en

prisstabiliseringsmekanisme, så der opkøbes og sælges kvoter fra en central

fond, hvis kvoteprisen afviger fra den generelle CO

-afgift. Kvoterne udstedes

for 1 år ad gangen (ubrugte kvoter vil altid kunne sælges til fonden) og er frit

omsættelige. Bedrifterne skal erhverve og annullere kvoter svarende til deres

udledninger.

Systemet vil ifølge CEPOS lede til, at erhvervet samlet set overkompenseres

i takt med erhvervets faldende udledninger, jf. boks 16. De økonomiske kon-

sulenter vil på den baggrund gerne understrege, at det er afgørende at sikre,

at systemet ikke bliver underkendt af EU som ulovlig statsstøtte.

Boks 16. Bedriftsbelastning kan være lavere end afgiften af historiske

udledninger

Figur 7 nedenfor illustrerer, at de samlede omkostninger for bedriften i visse til-

fælde vil være mindre end det afgiftsniveau, der er knyttet til udledningerne inden

afgiften (dvs. de historiske udledninger). Svarende til figur 4 illustrerer den røde

linje i figur 7, at omkostningerne ved at reducere drivhusgasudledningerne med

endnu en enhed (y-aksen) stiger, når reduktionerne (x-aksen) stiger.

For landbrugserhvervet er der ifølge CEPOS endda skærpede regler mod subsidier, fordi er-

hvervet allerede er omfattet af EU's massive landbrugsstøtte.

Brøns-Petersen, O. [CEPOS] (2023): »Sådan bør landbrugets drivhusgasser håndteres«

Nyord, T. og Hasforth, T. [CONCITO] (2023): »Model for en simpel klimaafgift på landbruget«

Side 37 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

(Fortsat)

Figur 5: Bedriftsbelastning er mindre end historiske udledninger

Kr.

C: Overkompensation

B: Udgift til kvoter

A: Reduktionsomkostninger i alt

Omkostningen ved at reducere endnu en enhed

drivhusgas

Kvotepris=Afgift

Kr.

Afgift leder til 20 reduktioner

og 3 udledninger

Historiske udledninger: 23

Kilde: Egen illustration, figuren er tegnet givet uændret produktion

Afgiftsprovenuet knyttet til de historiske udledninger (inden afgiften) udgøres af 23

gange afgiftssatsen og svarer dermed til arealet A+B+C. Det betyder, at en kom-

pensation svarende til afgiftsprovenuet tilknyttet de historiske udledninger dermed

vil overstige omstillingsomkostningerne (areal A) og afgiftsbelastning efter afgiften

(areal B).

Umiddelbart kan det virke paradoksalt, at CEPOS foreslår et kvotesystem,

når nu CEPOS argumenterer imod, at specifikke sektorer underlægges kvan-

titative delmål (kvoter), jf. afsnit 1. Den foreslåede prisstabiliseringsmeka-

nisme, hvor kvoter handles og sælges til en på forhånd fastlagt pris, sikrer

imidlertid, at kvotesystemet i realiteten kommer til at virke som en afgift kom-

bineret med en kompensationsordning. Kompensationsordningen udformes,

så hver bedrift (alle fremtidige år), modtager en kompensation svarende til

den årige afgiftssats gange bedriftens 2020-udledninger. På denne måde

svarer selve modellen til en afgift kombineret med den af de økonomiske vis-

mænd foreslåede kompensation, blot med den forskel, at kompensationen

overstiger det samlede afgiftsprovenu.

Hensigten med CEPOS’s model er da også først og fremmest at sikre, at

landbruget modtager en kompensation, der overstiger det samlede provenu

fra afgiften. Hensigten er således ikke at fastholde produktionsstrukturen af

hensyn til f.eks. lækage.

Bortfalder kompensationen, såfremt bedriften nedlægges, vil denne gratis-

kvotemodel dog i modsætningen til vismændenes kompensation i nogen grad

fastholde landbrugsproduktionen. På den måde reducerer den tilskyndelsen

til strukturel omstilling af landbruget. Dette vil blive mere udtalt, jo flere betin-

gelser, der knyttes til modtagelsen af gratiskvoterne.

Side 38 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

4.2. Ordninger, der er en del af afgiftssystemet

I dette afsnit beskrives tiltag indenfor selve afgiftssystemet. Hensigten med

disse tiltag er ikke alene at mindske den økonomiske byrde for de nuvæ-

rende landmænd, men også ofte at fastholde den eksisterende landbrugspro-

duktion, eventuelt af hensyn til lækage.

Et bundfradrag, der ikke afhænger af aktuel produktion, kan mindske teknolo-

gisk omstilling

Et eksempel på dette er et bundfradrag i drivhusgasafgiften. Et bundfradrag

betyder, at der netto først skal betales afgift, når afgiften før bundfradraget

(bruttoafgiften) overstiger bundfradraget. For sådanne fradrag vil tilskyndel-

sen til at indføre reduktionstiltag i produktionsprocessen, teknologisk omstil-

ling, først indtræde, når den samlede afgiftsbetaling er positiv, det vil sige, at

den vil først indtræde ved et vist produktions- og udledningsniveau, jf. boks

10.

Boks 10. Et bundfradrag kan i visse tilfælde mindske tilskyndelse til tek-

nologisk omstilling

Figur 5 illustrerer, at et produktionsuafhængigt bundfradrag vil mindske tilskyndel-

sen til teknologisk omstilling i visse tilfælde.

I figur 5 illustrerer y-aksen betalingen, mens x-aksen illustrerer udledningerne, der

stiger med produktionsomfanget. Er afgiftsbetalingen uden fradraget (den mørke-

røde stiplede linje) større end fradraget (den gråstiplede linje), vil den samlede be-

taling (den røde linje) være positiv. I dette interval vil bedriften have samme tilskyn-

delse til at implementere reduktionstiltag i produktionsprocessen (tilskyndelse til

teknologisk omstilling) som i et system uden fradrag. Det fremgår af, at den mørke-

røde linje har samme hældning som den mørkerøde stiplede linje.

Figur 6: Et produktionsuafhængigt bundfradrag

Mio. kr.

Ingen tilskyndelse

til teknologisk omstilling

Samme tilskyndelse til teknologisk

omstilling som uden fradrag

Samlet afgiftsbetaling inkl.

bundfradrag

Bundfradrag

Afgift før bundfradrag

Udledning af drivhusgas

Kilde: Egen illustration

Hvis fradraget (den gråstiplede linje) er højere end afgiftsbetalingen uden fradraget

(den mørkerøde stiplede linje), vil bedriften ikke netto betale en afgift og dermed

Side 39 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

(Fortsat)

heller ikke have en tilskyndelse til at implementere yderligere reduktionstiltag i pro-

duktionsprocessen. Det vil sige, at den samlede afgiftsmodel vil ikke i samme om-

fang vil tilskynde til teknologisk omstilling, som en afgift uden fradrag.

En bedrift vil således

helt kunne undgå

afgiften ved blot at reducere produktio-

nen. Tildeles samtlige bedrifter – uafhængigt af størrelsen på bedriften – samme

fradrag, kan fradraget tilskynde til, at landbruget omlægges til at bestå af mange

små bedrifter. Der er således ingen oplægsholdere, der foreslår dette.

Hvis det er optimalt for bedriften at producere til et niveau, hvor afgiften er

positiv, vil et produktionsuafhængigt bundfradrag skabe samme tilskyndelse

til teknologisk omstilling som i tilfældet med en afgift uden fradrag. Fradraget

vil i dette tilfælde ikke påvirke omkostningen ved at producere endnu en en-

hed og dermed heller ikke producentpriserne, men derimod udgøre en di-

rekte overførsel til ejerne. Dette leder CEPOS til at skrive: »Et bundfradrag

har imidlertid ingen positiv effekt på konkurrenceevnen – bortset fra de til-

fælde, hvor produktionen ellers ville blive flyttet til udlandet«. I dette tilfælde

vil tilskyndelsen til strukturel omlægning reduceres, hvormed klimamålet

modvirkes.

Hvis bedriften derimod reducerer udledningerne (eventuelt alene via en re-

duktion af produktionsomfanget) ned til et niveau, hvor afgiften før fradrag er

mindre end fradraget, vil bedriften ikke betale en afgift og dermed heller ikke

vil have en tilskyndelse til yderligere at reducere udledningerne via teknolo-

gisk omstilling. Klimarådet understreger, at det er vigtigt for afgiftens klimaef-

fekt, at denne situation ikke opstår.

Fradraget bør på denne baggrund di-

mensioneres efter bedriftens størrelse. Det kunne eksempelvis ske ved at

lade fradraget være baseret på de historiske udledninger.

Et fradrag baseret på historiske udledninger

Klimarådet peger i en rapport fra 2020

på det nuværende bundfradrag i

-afgiften.

I dag har visse virksomheder således adgang til et fradrag i

Brøns-Petersen, O. [CEPOS] (2020): »Omkostningseffektiv udmøntning af de politiske kli-

mamål«.

Klimarådet (2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift«, side 57.

Klimarådet (2020): »Kendte veje og nye spor til 70 procents reduktion«.

Hvor landbrugets drivhusgasafgift skal pålægges alle drivhusgasser, dimensioneres den nu-

værende CO

-afgift alene efter CO

-udledninger, der primært stammer fra brugen af fossile

brændsler, jf. også Retsinformation, ”Bekendtgørelse af lov om kuldioxidafgift af visse energi-

produkter”, 2020.

Side 40 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

den afgift, der pålægges CO

-udledninger. Afgiften afhænger af virksomhe-

dens historiske udledninger.

Det nuværende fradrag i CO

-afgiften kan anvendes til at reducere afgiften

for andre former for produktionsformer end den historiske, jf. boks 15 neden-

for. Det betyder, at fradraget ikke nødvendigvis fastholder dansk lækageud-

sat landbrugsproduktion, men først og fremmest kompenserer de nuværende

bedrifter, jf. boks 10.

Boks 15. Beskrivelse af det nuværende bundfradrag i CO

-afgiften

I 2008 blev der vedtaget en betydelig forøgelse af CO

-afgiften på visse virksomhe-

ders energiforbrug udenfor den daværende kvotesektor. Virksomheder med energi-

intensive produktionsprocesser, der i 2008 ikke var omfattet af EU’s kvotehandels-

system, modtager således i dag et bundfradrag i CO

-afgiften. Det er primært min-

dre energiintensive virksomheder inden for gartnerierhvervet og fødevareindu-

strien.

Bundfradraget udregnes som udgangspunkt som den stigning i afgiften, som 2008-

reformen medførte, givet det gennemsnitlige årlige energiforbrug til de tunge pro-

cesser i enten 2003-2007 eller for året 2007. Værdien er løbende blevet indekse-

ret, så det sikres, at fradraget følger prisstigningstakten i CO

-afgiften.

Idet bundfradraget er knyttet til virksomhedens historiske udledninger, kan nye virk-

somheder ikke få adgang til fradraget.

Ligeledes øges bundfradraget heller ikke,

hvis virksomheden ekspanderer. Dermed gør fradraget det sværere at indtræde på

markedet.

Bundfradraget reducerer CO

-afgiften til alle former for procesformål, f.eks. også til

fremstilling af varer i andre dele af virksomheden.

Hvis en gartnerivirksomhed kø-

ber en anden virksomhed f.eks. en marmeladefabrik, kan uudnyttet bundfradrag fra

gartnerivirksomheden bruges i marmeladefabrikken, hvis gartnerivirksomheden

fortsat opretholdes

. Det betyder, at bundfradraget ikke nødvendigvis fastholder

den produktion, der blev belastet af 2008-reformen.

Det er dog under alle omstændigheder en betingelse for fortsat bundfradrag, at

den proces, som oprindeligt har ligget til grund for bundfradraget, fortsat foregår i

For at opnå bundfradraget skal brændselsforbruget til processer, der er omfattet af procesli-

sten, have udgjort mere end 10 pct. af virksomhedens samlede energiforbrug fra enten 2003-

2007 eller for året 2007.

Bundfradraget kan også benyttes til at reducere CO

-afgifterne til brændsler anvendt til pro-

duktion af elektricitet.

og hvis der er tale om (samme juridiske enhed), jf. ligningsloven E.A.4.6.5.4 Overdragelse af

bundfradrag.

Side 41 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

(Fortsat fra forrige side)

virksomheden. Hvis eksempelvis en væksthusgartner ophører med at drive vækst-

husgartneri, så ophører adgangen til at bruge bundfradraget også.

Tanken bag bundfradraget i CO

-afgiftsloven var, at fradraget skulle svare til gratis-

kvoterne for kvoteomfattede virksomheder. De to systemer afviger imidlertid i dag

på en række punkter.

I forbindelse med aftalen om en grøn skattereform for industri mv. fra 2022, er det

blevet besluttet at afskaffe det eksisterende bundfradrag fra og med 2025.

Kilde: K. Lange (2022)

EU-note, Forslag til revision af energibeskatningsdirektivet

Som ovenfor forklaret kan det ikke udelukkes, at fradraget i visse tilfælde vil

reducere tilskyndelsen til teknologisk omstilling. Bedriften vil ikke have yderli-

gere tilskyndelse til teknologisk omstilling, såfremt denne ikke står i en positiv

skatteposition, dvs. en situation hvor denne netto betaler en afgift.

Fradraget vil særligt kompensere ikke klimaeffektive bedrifter. Hvis fradraget

dimensioneres i forhold til de historiske udledninger, vil bedrifter, der allerede

i dag er relativt klimaeffektive ikke blive kompenseret i samme grad som min-

dre klimaeffektive bedrifter. Dette er ikke tilfældet i den model, som Økologisk

Landsforening foreslår, og som beskrives senere, idet fradraget her tildeles i

forhold til antallet af hektar.

Et produktionsafhængigt bundfradrag

Klimarådet har foreslået, at bundfradraget udformes som et produktionsaf-

hængigt fradrag.

Det vil i høj grad sikre tilskyndelsen til teknologisk omstil-

ling og samtidig påvirke omkostningerne ved at producere endnu en enhed af

et givent produkt og dermed forbedre konkurrenceevnen og reducere even-

tuel lækage.

Hvis fradraget udformes på den måde, at en klimaeffektiv bedrift lige netop

ikke vil betale en afgift pr. produceret enhed, vil alle bedrifter have en tilskyn-

delse til at reducere udledningerne ned til niveauet for en klimaeffektiv bedrift.

Dermed vil fradraget – som udgangspunkt – ikke ændre tilskyndelsen til tek-

nologisk omstilling. Skal den teknologiske tilskyndelse bevares for alle reduk-

tionsniveauer – og ikke bare ned til niveauet for en klimaeffektiv bedrift – må

Klimarådet (2022): »Statusrapport

2022«,

side 144.

Side 42 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

fradraget imidlertid udformes som et produktionsafhængigt tilskud,

jf. også

boks 11.

Boks 11. Et produktionstilskud kan fuldt ud sikre teknologisk omstilling

Figuren nedenfor illustrerer, hvordan et produktionsafhængigt tilskud ikke reduce-

rer tilskyndelsen til teknologisk omstilling: Inden tilskuddet vil afgiftsbetalingen

pr.enhed (y-aksen) stige med udledningerne pr. produceret enhed (x-aksen). Det

illustrerer den rødstiplede kurve. Nu indføres der et produktionstilskud pr. produce-

ret enhed, jf. den stiplede grå kurve. Dermed svarer den samlede afgiftsbetaling til

den fuldt optrukne røde kurve. Afgiftsbetalingen stiger i hele intervallet, hvormed

modellen sikrer tilskyndelsen til teknologisk omstilling i hele intervallet, dvs. for alle

udledningsniveauer (pr. produceret enhed).

Figur 7: Et produktionsafhængigt tilskud

Betaling pr.

enhed, kr.

Samme tilskyndelse til teknologisk

omstilling som uden tilskud

Afgift før tilskud

Tilskud (fradrag) pr.

produceret enhed

Samlet betaling i alt

-10

Udledning af CO2e pr. produceret enhed

Kilde: Egen illustration

Klimarådet understreger, at ønsket om at bevare afgiftens klimaeffekt medfø-

rer, at tilbageførelsen af afgiftsprovenuet til den enkelte bedrift ikke en-til-en

kan svare til afgiftsbetalingen på selvsamme bedrift. Således må bedrifter

med lav afgiftsbetaling og altså lav udledning pr. produceret enhed blive be-

lønnet mere end bedrifter med en høj afgiftsbetaling og høje udledninger pr.

produceret enhed.

Et produktionsafhængigt fradrag opfylder netop dette.

Et produktionsafhængigt bundfradrag vil – som ovenfor forklaret – kunne ud-

formes, så det

ikke

reducerer tilskyndelsen til teknologisk omstilling, men det

Et fradrag, der udbetales til bedriften, såfremt det ikke udnyttes, udgør i realiteten et tilskud.

Det kan indses ved at betragte tilfældet, hvor fradraget udgør 10.000 kr. Antag, at bruttoafgiften

alene udgør 1 krone. I dette tilfælde vil bedriften modtage 9.999 kr.

Klimarådet (2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift«, side 57.

Side 43 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

vil reducere tilskyndelsen til en strukturel omlægning af landbruget. Det skal

ses i sammenhæng med, at et produktionsafhængigt fradrag vil reducere af-

giftsbetalingen pr. produceret enhed, hvormed det ikke i samme grad som en

ren afgift vil tilskynde til strukturel omstilling, men snarere fastholde den nu-

værende produktionsstruktur og dermed øge de samfundsmæssige omkost-

ninger ved omstillingen, jf. boks 12.

Boks 12. Et produktionsafhængigt fradrag øger de samfundsøkonomi-

ske omkostninger

De økonomiske vismænd sammenligner i deres miljøøkonomiske rapport fra 2022

effekterne af 1) et produktionsafhængigt bundfradrag på 80 pct. af bruttoafgiften

med effekten af 2) en kompensation, der ikke afhænger af produktionen.

I beregningen forudsætter vismændene, at bundfradraget ikke påvirker tilskyndel-

sen til teknologisk omstilling, dvs. den marginale tilskyndelse til at reducere driv-

husgasudledningerne med en ekstra enhed i en given produktion.

Selv om tilskyndelsen til teknologisk omstilling er uændret, øger bundfradraget de

samfundsøkonomiske omkostninger ved at opnå et givent reduktionsomfang i for-

hold til en kompensation, der ikke afhænger af produktionen. Det skyldes, at en

produktionsafhængig bundfradrag vil mindske stigningen i produktionsomkostnin-

gerne og priser, hvorved tilbagegangen i produktion og beskæftigelse i landbruget

og dermed den strukturelle omstilling begrænses. Det betyder samtidig, at et bund-

fradrag – givet afgiftsniveauet – vil mindske den negative effekt på beskæftigelsen i

landbruget og følgeerhverv.

Kilde: De Økonomiske Råd (2022): »Miljø og Økonomi 2022«

Hvorfor indføre en mekanisme, der fastholder produktionen?

Fastholdelse af produktionen er da også netop ofte selve formålet med et

produktionsafhængigt fradrag. Klimarådet skriver, at bundfradraget er et poli-

tisk valg baseret på en afvejning af omkostningseffektivitet over for andre

guidende principper, så som eksempelvis lækage og beskæftigelse.

Klima-

rådet fremfører i den forbindelse, at det er væsentligt at afklare, hvad der er

formålet med at fastholde produktionen, jf. boks 13, der gengiver Klimarådets

forslag til argumenter for at fastholde produktionen.

Klimarådet (2023): »Statusrapport

2023«,

side 162.

Side 44 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Boks 13. Formålet med at fastholde produktionen bør overvejes nøje

Klimarådet nævner i følgende citat fra

Klimarådet (2023): »Statusrapport

2023«

en række begrundelser for at fastholde produktionsstrukturen:

»Beskyttelse

af bedrifter.

Der kan være et ønske om at skåne de bedrifter, og

eventuelt følgeindustrier, som vil blive ramt af en afgift og fx blive nødt til at lukke

hele eller dele af produktionen ned. Begrundelsen kan fx være et ønske om at be-

vare regional sammenhængskraft. Det kan være et argument for at rette understøt-

tende politikker mod de geografiske områder, som rammes hårdest af en afgift i

landbruget. Der kan også være et specifikt ønske om at bevare små landbrug, som

har vanskeligt ved at tilpasse sig til en afgift. Det taler i så fald for at rette under-

støttende politikker mod disse. Det er dog værd at bemærke, at udviklingen de se-

neste mange år er gået i retning af større bedrifter, og det vil formodentlig også

være tilfældet fremadrettet.

Beskæftigelse.

Der kan være et ønske om at bevare den samlede beskæftigelse i

landbruget. Da vil det som udgangspunkt ikke være et problem, at arbejdspladser

flytter fra én del af landbruget til en anden. Det taler for, at man ikke bør mindske

tilskyndelsen til at skifte fra én produktionsform til en anden, hvor der skal bruges

den samme eller en større mængde arbejdskraft. Det vil sige, at understøttende

politikker ikke bør rettes mod de produktionsformer, som kun i mindre grad skal

bruge arbejdskraft til at producere. Yderligere er det set fra et samfundsøkonomisk

perspektiv relevant at kigge på beskæftigelsen i samfundet som helhed og ikke blot

for en enkelt sektor. Det taler for, at man ikke indfører understøttende politikker

med det formål at fastholde beskæftigelsen i en enkelt sektor eller en enkelt drifts-

gren af en sektor.

Kulstoflækage. Endelig kan der være et ønske om at undgå kulstoflækage. Det

sker, hvis dansk regulering flytter produktion og udledninger til udlandet. Her bør

man dog gøre sig klart, at kulstoflækage kun opstår i det omfang, at udledningerne

kan rykke til lande, som ikke har bindende klimamål. De øvrige lande i Europa,

som aftager en stor del af dansk landbrugseksport, har eksempelvis i vid udstræk-

ning bindende klimamål og -forpligtelser. Hvis formålet med de understøttende poli-

tikker er at undgå kulstoflækage, bør politikkerne kun rettes mod de produktionsfor-

mer, hvor der vurderes at være en betydelig risiko for kulstoflækage.«

Kilde: Klimarådet (2023): »Statusrapport 2023«

Side 45 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Klimarådet fremlagde i en publikation fra 2022 et eksempel på et produkti-

onsafhængigt fradrag, der vægter hensynet til lækage.

Fradraget fastsættes

her i forhold til den såkaldte lækagerate,

jf. boks 14.

Boks 14. Hvordan opgøre lækageraten?

Den såkaldte lækagerate udtrykker, hvor stor en andel af de drivhusgasser, som

udledningerne reduceres med indenlandsk, der erstattes af øgede udledninger i

udlandet. Hvis lækageraten eksempelvis er på 50 pct., vil halvdelen af den inden-

landske reduktion af drivhusgasser blive modsvaret af øgede udledninger i udlan-

det.

Oftest forbinder man lækage med, at reduktioner i enkelte lande fører til større ud-

ledninger i andre lande og endog i visse tilfælde til nettostigninger. Det kan eksem-

pelvis være, fordi de udledende produkter i stedet produceres i udlandet, eller fordi

tiltaget påvirker prisen på fossile brændsler. Men lækage kan også gå den anden

vej, så reduktioner i de enkelte lande fører til en endnu større reduktion globalt set.

Det kan ske via en forbillede effekt eller som følge af teknologisk spillovereffekter.

Den internationale regulering er væsentlig. Således skriver vismændene i deres

seneste miljøøkonomiske rapport fra 2023, at landbruget efter 2030 formodentlig vil

være den eneste sektor, hvor der ikke vil være tæt på 100 pct. kulstoflækage. Det

hænger sammen med, at andre sektorer vil være omfattet af et kvotesystem. For

sektorer omfattet af kvoter vil en reduktion i udledningerne fra Danmark på sigt

sætte sig i kvoteprisen og dermed lede til et øget forbrug af kvoter i udlandet.

Endelig, nævner vismændene, at såfremt udlandet også er underlagt klimamål, kan

øgede udledninger i en sektor i udlandet resultere i en skærpet udenlandsk klima-

politik og dermed mindske lækagen.

Kilde: »Miljø

og Økonomi 2022«

samt »Miljø

og Økonomi 2023«,

De Økonomiske Råd.

Differentierede afgifter

Klimarådets model indebærer, at der i princippet skal udregnes lækagerater

for hvert eneste produkt. CEPOS anfører, at det vil blive meget tungt rent ad-

ministrativt og stiller i det hele taget spørgsmålstegn ved, om det er praktisk

Klimarådet (2022): »Statusrapport

2022«,

side 154. Således skriver Klimarådet også i deres

2023 statusrapport: »Klimarådet har tidligere peget på et produktionsafhængigt bundfradrag

som et muligt supplement til en afgift, hvis man vil mindske lækageeffekten«.

Fradraget tildeler en afgiftsfri udledning pr. produktionsenhed. Jo større lækageraten er, jo

større skal fradraget være, jf. Klimarådet (2022): »Statusrapport

2022«.

Side 46 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

muligt. Det skyldes blandt andet, at de beregnede lækagerater ændrer sig

over tid, ikke mindst fordi de er betinget af klimapolitikken i andre lande.

På denne baggrund anbefaler CEPOS i stedet, at drivhusgasafgifterne groft

differentieres efter lækage. CEPOS understreger, at det alene skal ske, så-

fremt der er et politisk ønske om at imødegå lækage. Det vil ifølge CEPOS

kun være samfundsøkonomisk hensigtsmæssigt at tage hensyn til lækage-

problemet, hvis 70-procentmålsætningen ændres til at inkludere lækage, og

dette mål i øvrigt er bindende.

Lækagedifferentierede afgifter vil mindske den strukturelle omstilling, hvilket

da også netop ofte vil være formålet. Samtidig vil differentierede afgifter imid-

lertid også mindske tilskyndelsen til teknologisk omstilling for de dele af land-

brugets produktion, der opnår en lavere sats.

4.3. Tilskud

Landbrug & Fødevarer,

CONCITO

og Klimarådet peger alle på, at tilskud

til særlige teknologier kan spille en rolle i forhold til omstillingen af landbruget.

Klimarådet skriver således: »Et produktionsafhængigt bundfradrag er én mu-

lighed. En anden mulighed er at sætte afgiften til et lavere niveau, end man

ellers havde påtænkt og i stedet give en del af tilskyndelsen til reduktioner via

tilskud til reduktionsteknologier«.

Tilskud vil mindske den strukturelle omstilling

Klimarådet påpeger imidlertid, at »Både en bundfradragsmodel og en til-

skudsmodel vil bidrage til at fastholde produktionsstrukturen i landbruget,

som den er i dag. Det skyldes, at begge tiltag som udgangspunkt mindsker

tilskyndelsen til at reducere udledningerne via strukturel omstilling af produk-

tionen i retning af mere klimavenligt landbrug«.

Det betyder, at et tilskudsre-

gime vil øge de samfundsøkonomiske omkostninger ved omstillingen, jf. boks

17.

Brøns- Petersen, O. [CEPOS] (2020): ”Omkostningseffektiv udmøntning af de politiske kli-

mamål”.

Nørring, P. [Landbrug & Fødevarer] (2023): »Vi

kan, og vi vil levere, så klimamålet i landbrugs-

aftalen nås«.

Nyord, T. og Hasforth, T. [CONCITO] (2023): »Model for en simpel klimaafgift på landbruget«.

Klimarådet (2023): »Statusrapport

2023«,

side

164.

Klimarådet (2023): »Statusrapport

2023«,

side

164.

Side 47 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Boks 17. En tilskudsstrategi øger de samlede omkostninger

De økonomiske vismænd viser i deres miljøøkonomiske rapport fra 2020, hvorle-

des en tilskudsmodel vil øge de samlede samfundsøkonomiske omkostninger ved

at indfri 70-procentmålet.

I vismændenes beregning tildeles tilskuddene til for-

skellige typer af reduktionstiltag, så virksomhederne lige præcis kompenseres for

meromkostningerne ved at anvende de pågældende reduktionstiltag, svarende til

omstillingsomkostningerne A i figur 5 ovenfor.

Da tilskuddene tildeles på en måde, så virksomhedernes omkostninger samlet set

er uændrede, ændrer virksomhederne ikke priserne på deres produkter. Det bety-

der, at danske og udenlandske husholdninger og virksomheder ikke tilskyndes til at

sænke deres forbrug af drivhusgasintensive danske produkter. Dermed sker der

ikke reduktioner via forskydninger i erhvervsstrukturen.

Vismændene påpeger, at tilskudsstrategien medfører et betydeligt finansieringsbe-

hov. Såfremt finansiering tilvejebringes gennem forvridende skatter (dvs. skatter,

der øger de samfundsøkonomiske omkostninger), kan det reducere reallønnen og

dermed medføre en betydelig nedgang i det samlede arbejdsudbud i hele økono-

mien og dermed i den strukturelle beskæftigelse.

Kilde: De Økonomiske Råd (2020): »Miljø og Økonomi 2020«

De økonomiske konsulenter ønsker her at fremhæve, at tilskyndelsen til

strukturel omstilling som udgangspunkt vil blive reduceret mere med en til-

skudsmodel frem for et bundfradrag i afgiften. Det skyldes, at virksomhe-

derne med en fradragsmodel stadig vil have udgifter til omstillingsomkostnin-

ger, hvorimod virksomhedernes omkostninger som udgangspunkt slet ikke

stiger med en tilskudsmodel.

På den baggrund skriver Klimarådet, at en tilskudsmodel alene skal indføres,

såfremt der er et politisk ønske om at vægte andre hensyn end omkostnings-

effektivitet og understreger videre en række opmærksomhedspunker i rela-

tion til en tilskudsmodel, jf. boks 18.

CEPOS viser i en tilsvarende beregning, at de samfundsøkonomiske omkostninger kan blive

mindst dobbelt så høje ved brug af et tilskud i stedet for en ensartet afgift (klimapris), jf. Brøns-

Petersen, O. [CEPOS] (2020): »Omkostningseffektiv udmøntning af de politiske klimamål«.

Side 48 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Boks 18. Opmærksomhedspunkter i relation til en tilskudsmodel

Nedenfor er et uddrag fra Klimarådets 2023 statusrapport:

»Hvis man vælger at supplere en afgift med tilskud til reduktionsteknologier, er der

nogle opmærksomhedspunkter, man bør holde for øje.

For det første giver tilskud til eksisterende teknologier som udgangspunkt ikke inci-

tament til udvikling af nye teknologier. Hvis man vælger en tilskudsmodel, er det

derfor ekstra vigtigt at supplere med tilskud til udvikling af nye teknologier.

For det andet giver en reguleringsmodel, hvor afgiften reduceres og suppleres med

tilskud til reduktionsteknologier, ikke så stor tilskyndelse til at effektivisere produkti-

onen. Således vil tilskyndelsen til at effektivisere eksempelvis mælkeydelsen pr. ko

på andre måder end gennem konkrete, tilskudsberettigede teknologier som ud-

gangspunkt være mindre med en tilskudsmodel end med et bundfradrag. Det skyl-

des, at tilskyndelsen hertil i begge tilfælde udgøres af afgiften, som er højere i

bundfradragsmodellen end i tilskudsmodellen. Det kan tale til bundfradragets for-

del.

For det tredje er det et opmærksomhedspunkt, at man som tidligere nævnt bør

undgå at give tilskud til teknologier, der ikke peger frem mod den langsigtede om-

stilling af landbruget. En fordel ved en tilskudsmodel frem for et bundfradrag er

dog, at man potentielt nemmere kan hjælpe med at styre landbruget uden om de

forkerte investeringer«.

Teknologineutrale tilskud

CEPOS fraråder i modsætning til Landbrug & Fødevarer, Klimarådet og

CONCITO helt brugen af tilskud til tilskyndelse til teknologisk omstilling. Det

sker bl.a. med den begrundelse, at det slet ikke vil være muligt at udforme

teknologineutrale tilskud, hvorfor tilskyndelsen til at anvende forskellige tek-

nologier uundgåeligt vil blive uensartede og forvride tilskyndelserne, jf. boks

19.

Boks 19. Hvad dækker betegnelsen teknologineutrale tilskud over?

Et afgiftssystem sikrer tilskyndelsen til at indføre reduktionstiltag i produktionen (tek-

nisk omstilling) via den afgiftsbesparelse, som et reduktionstiltag afstedkommer.

Denne samme tilskyndelse kan i princippet sikres via et tilskud. Hvis tilskuddets

størrelse alene afhænger af den drivhusgasreduktion, som initiativet giver anledning

til, vil tilskuddet kunne sikre samme tilskyndelse til teknologisk omstilling som en af-

gift, jf. figur 8.

Side 49 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

(Fortsat fra forrige side)

Figur 8: Bedriftsbelastning er mindre end værdien af teknologineutralt tilskud

Kr.

C: Overkompensation

A: Reduktionsomkostninger i alt

Omkostingen ved at reducere endnu en enhed drivhusgas

Teknologineutralt tilskud

Kr.

Tilskud leder til 20 reduktioner

og 3 udledninger

Historiske udledninger: 23

Kilde: Egen illustration, figuren er tegnet givet uændret produktion

Bemærk, at et teknologineutralt tilskud imidlertid i modsætning til en afgift vil lede til

en overkompensation af bedriften svarende til areal C i figur 8. Det skyldes, at det

teknologineutrale tilskud vil svare til reduktionsomkostningen for det sidste redukti-

onsinitiativ. For tiltag med lavere omkostninger vil der ske en overkompensering.

Det betyder, at et teknologineutralt tilskud kan lede til, at omkostningerne ved en

drivhusgasintensiv produktion bliver lavere end uden tilskuddet. Det kan afhængigt

af udformningen af tilskuddene direkte lede til en fastholdelse af den eksisterende

erhvervsstruktur.

Problemet med overkompensation kan

i teorien

undgås, hvis det sikres, at tilskud-

det kun lige dækker reduktionsomkostningerne ved de enkelte initiativer. CEPOS

påpeger imidlertid, at det vil kræve et urealistisk høj informationsniveau hos myndig-

hederne.

Videre skriver CEPOS

Samtidig vil en politik baseret på selektive tiltag

være følsom over for

rent-seeking

i form af lobbydrevet pres for at tilgodese be-

stemte interesser. Der eksisterer således både et informations- og et incitaments-

problem ved denne form for politik

«.

Det skyldes ikke mindst, at tilskuddene i teorien i nogle tilfælde vil skulle variere på tværs af

bedrifter, idet effekten af et givent reduktionstiltag, kan tænkes at afhænge af de øvrige redukti-

onstiltag, som allerede er indført.

Brøns-Petersen, O. [CEPOS] (2020): »Omkostningseffektiv udmøntning af de politiske kli-

mamål«.

Side 50 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

(Fortsat fra forrige side)

Hvis tilskuddene ikke er teknologineutrale, det vil sige, at tilskuddet pr. enhed redu-

ceret drivhusgas varierer på tværs af tiltag, og myndighederne ikke har den nødven-

dige information, vil det ikke være de billigste reduktionsmuligheder, der vælges,

hvormed de samfundsøkonomiske omkostninger stiger.

Som et argument imod tilskud til bestemte teknologier fremfører Økologisk Lands-

forening også, at de i visse tilfælde vil blive kapitaliseret i teknologien, så den bliver

dyrere, og i øvrigt ofte vil være forbundet med administrative engangsomkostninger,

der vil udgøre en relativt større byrde for mindre bedrifter, hvorfor tilskud til be-

stemte teknologier ofte vil favorisere større bedrifter.

Spørgsmålet om fordelene ved afgifter kontra tilskud er således i høj grad –

men ikke alene – et spørgsmål om, hvorvidt der kan og vil blive udarbejdet

teknologineutrale tilskudsordninger.

Forslag fra Økologisk Landsforening om integration i landbrugsstøtten

Det er bl.a. i dette lys, forslaget fra Økologisk Landsforening skal ses.

Økologisk Landsforening foreslår en model, hvor drivhusgasafgiften integre-

res i EU’s landbrugsstøtte.

Med forslaget stilles en række minimumskrav til

bedrifterne, herunder at de opfylder et såkaldt klimaloft, der opgør den maksi-

male drivhusgasudledning pr. hektar. Hvis bedriftens resultat er bedre end

kravene, udløser det supplerende betaling i form af (stort set) teknologineu-

trale tilskud, mens dårligere resultater udløser et træk, der kan sammenlignes

med en (stort set) teknologineutral afgift, jf. boks 20.

Økologisk Landsforening (2022): »Klimaafgift i landbruget – En model fra Økologisk Landsfor-

ening«.

Økologisk Landsforening (2022): »Klimaafgift i landbruget – En model fra Økologisk Landsfor-

ening« samt Økologisk Landsforening (2020): »Pris

på bæredygtighed – Økologisk Landsfor-

enings model for CO

- og marknaturafgift i landbruget«.

Side 51 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Boks 20. Økologisk Landsforenings model

»Pris

på bæredygtighed«

Økologisk Landsforening påpeger vigtigheden af at indtænke en dansk model for

en drivhusgasafgift i den internationale regulering herunder især i en kommende

EU-regulering.

Økologisk Landsforenings model »Pris på bæredygtighed« indebærer således, at

drivhusgasafgiften integreres i EU's landbrugsstøtte.

Den nuværende landbrugs-

støtte indeholder en basisstøtte, der forudsætter, at landbrugene lever op til en

række krav (konditionalitetskrav). Økologisk Landsforening foreslår, at disse krav i

fremtiden bindes op på et maksimalt antal drivhusgasudledninger pr. hektar (et kli-

maloft), samt at bedriften endvidere opfylder et minimumskrav til et såkaldt mark-

naturindeks.

Modellen sikrer, at den enkelte bedrift altid vil have en tilskyndelse til teknologisk

omstilling. Ses der bort fra minimumskravet til mark-naturindeks vil bedrifter med

resultater over klimaloftet modtage et tilskud, når udledningerne falder yderligere,

mens bedriften skal betale en afgift – i form af reduceret støtte – for resultater un-

der klimaloftet.

På denne måde svarer modellen til en kombineret afgifts- og tilskudsmodel, hvor

der samtidig udbetales en kompensation svarende til klimaloftet.

Modellen er stort set, men ikke helt teknologineutral. Det hænger sammen

med, at afgiftsbelastningen og tilskud ikke alene afhænger af udledningerne,

men er dimensioneret i forhold til udledningerne pr. hektar. Når afgiftsbelast-

ningen på denne måde reduceres med mængden af en produktionsfaktor

(jord), der er særlig vigtig for visse former for (vegetabilsk) produktion, vil mo-

dellen i nogen grad favorisere en produktionsform/teknologi, hvor der anven-

des relativ meget jord/ mange hektar.

Modellen vil muligvis tilskynde til økologisk produktion. Klimarådet skriver så-

ledes, at tidligere studier har vist, at økologisk landbrugsproduktion har en

drivhusgasudledning pr. hektar, som er lavere end konventionel produktion.

Økologisk Landsforening fremfører imidlertid, at det økologiske landbrugs la-

vere klimaaftryk pr. hektar især kan tilskrives færre dyr pr. hektar og flere

Regeringens høringssvar på Europa-Kommissionens høring

Økologisk Landsforening (2020): »Pris på bæredygtighed – Økologisk Landsforenings model

for CO2- og marknaturafgift i landbruget«.

Økologisk Landsforening skriver således også, at der skal findes en løsning for eksempelvis

vertikalt landbrug, jf. Økologisk Landsforening (2022): »Klimaafgift i landbruget – En model fra

Økologisk Landsforening«.

Klimarådet (2023): »Landbrugets

omstilling ved en drivhusgasafgift«,

side 18.

Side 52 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

græsmarker. Det vil sige, at det er faktorer, som alle landbrug kan gøre brug

af.

Økologisk Landsforenings forslag vil som udgangspunkt give en tilskyndelse

til at holde færre dyr pr. hektar og dermed til en strukturel omlægning fra ani-

malsk til vegetabilsk produktion (det vil sige en strukturel omlægning inden

for landbruget). Da tilskud og fradrag imidlertid stiger med den jord, der med-

går, vil modellen imidlertid som udgangspunkt reducere tilskyndelsen til at

anvende jorden til andre formål end landbrugsproduktion, og på denne måde

– umiddelbart reducere tilskyndelsen til en strukturel omlægning fra landbrug

til øvrige erhverv.

Modellens tilskudselement vil som ovenfor forklaret som udgangspunkt redu-

cere landbrugets omkostninger, ikke mindst sammenlignet med en ren af-

giftsmodel, hvor provenuet ikke (med sikkerhed) går tilbage til erhvervet. Der-

med vil modellen også reducere tilskyndelsen til erhvervsforskydninger mel-

lem landbruget og andre erhverv, jf. boks 17. Den sidste effekt kan dog blive

ophævet af stigende jordpriser. Stiger jordprisen svarende til værdien af kli-

maloftet og tilskuddene, vil klimaloftet og tilskuddene – som udgangspunkt –

ikke påvirke omkostningen ved en given produktion, men alene kompensere

de nuværende bedrifter for det kapitaltab, der følger med drivhusgasafgiften.

Det vil imidlertid kunne diskuteres, i hvor høj grad modellen egentlig vil kom-

pensere landbruget for det tab, som en afgift afstedkommer. Det skyldes, at

Økologisk Landsforenings forslag finansieres via en omlægning af eksiste-

rende EU tilskud. Spørgsmålet er således, i hvor høj grad forventningen om

disse tilskud allerede er indlejret i jordpriserne, jf. boks 21.

Boks 21. Er den nuværende landbrugsstøtte kapitaliseret i jordprisen?

Økologisk Landsforening skriver, at der udestår en analyse af, hvordan modellen

påvirker jordpriser og landbrugenes finansieringsgrundlag og økonomi, hvis land-

brugsstøtten ændres.

EU’s landbrugsstøtte tildeles kun for en vis periode af gangen, men det kan ikke

udelukkes, at det nuværende tilskudssystem i en eller anden grad er indpriset i

jordpriserne. Er det delvist tilfældet, vil en model, hvor landbruget kompenseres

ved at omlægge de nuværende tilskud, ikke fuldt ud modvirke den negative effekt

af en drivhusgasafgift, hvorfor tiltaget kun delvist vil kompensere for landbrugets

kapitaltab.

Det kan indvendes, at de nuværende bedrifter allerede har indregnet EU’s

landbrugsstøtte, og at modellen fra Økologisk Landsforening dermed ikke

Økologisk Landsforening (2022): »Klimaafgift i landbruget – En model fra Økologisk Landsfor-

ening«.

Side 53 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

skal sammenlignes med en ren afgiftsmodel, men derimod betragtes som en

omlægning af EU’s landbrugsstøtte. Er dette sammenligningsgrundlaget vil

modellen entydigt trække i retning af mere teknologineutrale tilskud, der sam-

tidig giver en tilskyndelse til strukturel omlægning af landbrugets produktion i

retning af vegetabilsk produktion. Den reducerede tilskyndelse til erhvervsfor-

skydninger fra landbruget til øvrige erhverv vil i høj grad være uændret, men

det afhænger af den konkrete udformning af modellen.

Det skal afslutningsvis fremhæves, at Klimarådet og CONCITO også skriver,

at tilskud til landbrugets omstilling delvis vil kunne finansieres af EU's land-

brugsstøtte.

Tilskud til privat forskning og udvikling

Vismændene peger på, at en drivhusgasafgift i sig selv vil tilskynde landbru-

get til forskning og udvikling i reduktionstiltag.

100

Vismændene skriver videre,

at staten ud fra et snævert effektivitetssynspunkt kun bør foretage investerin-

ger eller give tilskud til investeringer, hvis det kan godtgøres, at der eksisterer

såkaldt markedsfejl, som bevirker, at det samfundsøkonomiske afkast ved en

investering overstiger det privatøkonomiske afkast.

101

Det kan eksempelvis

være fornuftigt at yde offentlige tilskud til investeringer, hvis der eksisterer ty-

delige positive sideeffekter, som andre end dem, der afholder udgiften til in-

vesteringen, kan drage nytte af.

Forskning og udvikling kan – selv i den private sfære – være forbundet med

sådanne positive sideeffekter: Forskningen betyder ikke bare, at det individ

eller den virksomhed, der forsker, bliver mere produktiv. Forskningen kan

også have en afsmittende effekt på andre dele af samfundet og dermed bi-

drage til at øge andres produktivitet. Eksempelvis fordi andre virksomheder –

i det mindste på sigt – får gavn af nye videnskabelige opdagelser.

Klimarådet, CONCITO

102

samt Økologisk Landsforening

103

argumenterer på

denne baggrund for, at en afgift kombineres med tilskud til forskning og ud-

vikling. Det vil i givet fald sænke prisen på reduktionsteknologi. Klimarådet

skriver således: »En afgift giver i sig selv tilskyndelse til udvikling af nye tek-

nologier og produktionsformer. Men derudover kan det være fornuftigt at give

tilskud til forskning og udvikling, som potentielt kan komme mange til gode.

100

De Økonomiske Råd (2022): »Miljø og Økonomi 2022«, side 90.

De Økonomiske Råd (2022): »Miljø og Økonomi 2022«, side 17.

Nyord, T. og Hasforth, T. [CONCITO] (2023): »Model for en simpel klimaafgift på landbruget«.

101

102

103

Økologisk Landsforening (2022): »Klimaafgift i landbruget – En model fra Økologisk Landsfor-

ening«.

Side 54 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Dette vil også være i overensstemmelse med ønsket om, at danske løsninger

kan finde international udbredelse«.

104

De økonomiske vismænd fremhæver dog mere generelt, at behovet for støtte

til forskning og udvikling altid skal vurderes på baggrund af den støtte, der al-

lerede gives.

105

Tilskud til omskoling og aktiv arbejdsmarkedspolitik

Vismændene finder, at de kortsigtede tilpasningsomkostninger kan være be-

tydelige for de personer, der mister deres arbejde, såfremt en klimaafgift på

landbruget ændrer erhvervsstrukturen.

106

Vismændene og Klimarådet

107

peger i den forbindelse på uddannelsesaktive-

ring som et oplagt instrument at benytte til at adressere den stigning i ledig-

heden, der følger af et forøget omfang af kvalifikations-mismatch på arbejds-

markedet under omstillingen.

Offentlig finansiering af sådanne uddannelsesinvesteringer kan ifølge vis-

mændene bl.a. begrundes med markedsfejl, der gør det svært for privatper-

soner at lånefinansiere disse investeringer. Derudover vil sådanne ordninger,

der målrettes de personer, der mister deres job under omstillingen, kunne an-

vendes til at imødegå en tendens til øget indkomstulighed under og efter den

grønne omstilling af økonomien.

4.4. Delkonklusion – djævelen ligger i detaljen

De økonomiske konsulenter har i dette afsnit bestræbt sig på at beskrive,

hvorledes djævelen ligger i detaljen, når det kommer til de egenskaber, som

de forskellige afgifts- og tilskudsmodeller vil have.

Det kan være vanskeligt at opstille en model, der tilfredsstiller mange forskel-

lige politiske hensyn. En diskussion af behovet for understøttende tiltag, bør

på denne baggrund ledsages af en meget præcis beskrivelse af det afbød-

ningsforslag, der diskuteres.

Skema 2 giver en kort og grov opsummering af egenskaberne ved de forskel-

lige modeller. Modellerne sammenlignes med effekten af alene at indføre en

ensartet afgift og evalueres i forhold til tre centrale effekter, dvs. hvorvidt tilta-

104

Klimarådet (2023): »Statusrapport

2023«,

side 164.

105

. De Økonomiske Råd (2023): »Dansk

Økonomi Forår 2023«,

side 3.

De Økonomiske Råd (2022): »Miljø og Økonomi 2022«, side 17.

Klimarådet (2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift«. side 59.

106

107

Side 55 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

get mindsker 1) de reduktioner, som fremkommer via omstilling i produktio-

nen (teknologisk omstilling), 2) de reduktioner, der fremkommer via strukturel

omstilling indenfor landbruget, eller 3) forskydninger af erhvervsstrukturen

mellem landbruget og andre brancher.

108

I kraft af, at den enkelte models egenskaber afhænger af den præcise udformning af model-

len, vil især krydser i parenteser kunne diskuteres. Det skal i den forbindelse understreges, at

skemaet primært er ment som et forsøg på at skabe et overblik.

Side 56 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

SKEMA 2. Egenskaber ved understøttende tiltag

Mindsker reduktioner, der fremkommer via:

Tiltag i pro-

duktionen

(Teknologisk

omstilling)

Forskydninger af er-

hvervsstrukturen inden-

for landbruget (Strukturel

omstilling indenfor land-

bruget fra animalsk til ve-

getabilsk produktion)

Forskydninger af

erhvervsstrukturen

mellem landbrug

og andre brancher

(Strukturel omstil-

ling i øvrigt)

Tiltag, der kompenserer nuværende bedrifter uden modgående krav

Direkte kompensa-

tion

Reduktion af jord-

skatter

Jordfond

Gratis kvotemodel

Ordninger, der er indbygget i afgiftssystemet

Produktionsaf-

hængigt bundfradrag

Eksisterende pro-

duktionsuafhængigt

bundfradrag i CO

afgiften

Afgifter differentieret

efter lækage

Afgifter pålægges

alene udledninger

fra stald, lager og

lavbundsjorder

100 pct. nedslag for

reduktionstiltag

Teknologineutrale tilskud

Model fra Økologisk

Landsforening til om-

lægning af eksiste-

rende landbrugs-

støtte

Tilskud til bestemte teknologier

Landbrug & Fødeva-

rer

Anm: X og ingen X indikerer, at der er en entydig sammenhæng, mens (X) indikerer, at sammen-

hængen er tvetydig. Et

»-«

angiver, at det i meget høj grad afhænger af den konkrete model,

herunder nettoeffekten på afgiftsniveauet.

(X)

Side 57 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Som udgangspunkt vil det alene være en direkte kompensation til den en-

kelte bedrift uden nogen former for modgående krav, der ud fra et samfunds-

økonomisk omkostningsperspektiv vil være det mest optimale afbødende ini-

tiativ. Det skal ses i sammenhæng med, at modgående krav vil lede til, at den

enkelte landmands adfærd påvirkes af andet end afgiften og prissignalerne

fra markedet. Således hviler synspunktet på den grundantagelse, at marke-

det er bedst til at sikre de billigste langsigtede løsninger.

CEPOS rejser imidlertid det spørgsmål, om det af hensyn til EU’s statsstøtte

regler vil være muligt at kompensere landbruget fuldt ud via sådanne ordnin-

ger, eller om det fordrer et gratis kvotesystem.

Hvis det politiske system omvendt er bedre til at gennemskue, hvilke investe-

ringer, der på langt sigt er optimale og har incitamenter til at understøtte

disse, fremhæver Klimarådet, at en model med tilskud til bestemte teknolo-

gier kan have den fordel, at den kan hjælpe med at styre landbruget uden om

de forkerte investeringer.

109

Dette kan også tænkes at være tilfældet, såfremt

afgiften indføres i en kontekst, hvor eksisterende tilskud og regulering ikke er

teknologineutrale. Ud fra dette perspektiv skal tilskud fra eksempelvis EU

også indtænkes i modellen.

Såvel afgifter som tilskud kan i princippet udformes, så de er teknologineu-

trale og dermed sikrer en omkostningseffektiv tilskyndelse til teknologisk om-

stilling. Her skaber tilskud i modsætning til afgifter imidlertid et finansierings-

behov, hvilket kan udgøre en udfordring i forhold til den samlede beskæfti-

gelse, hvis tiltagene finansieres ved forvridende skatter. Tilskud har samtidig

den effekt, at omkostningerne ved en drivhusgasintensiv produktion bliver la-

vere. Derfor tilskynder et tilskud frem for en afgift ikke i samme grad til en

strukturel omlægning af landbruget. Dette resultat modificeres imidlertid, så-

fremt tilskuddene finansieres af midler, som landbruget under alle omstæn-

digheder ville have modtaget, jf. modellen fra Økologisk Landsforening.

Et produktionsafhængigt bundfradrag vil ligesom teknologineutrale tilskud

kunne udformes, så tilskyndelsen til teknologisk omstilling bevares, men det

vil til gengæld – som udgangspunkt ligesom tilskud – trække i retning af en

fastholdelse af produktionsstrukturen, om end det ikke vil ske i lige så stort et

omfang som for et tilskud. Det er imidlertid også netop ofte formålet med til-

skud og fradrag, idet de eksempelvis ofte begrundes med hensynet til læ-

kage.

109

Dette kan også tænkes at være tilfældet, såfremt afgiften indføres i en kontekst, hvor eksiste-

rende tilskud og regulering ikke er teknologineutrale. Klimarådet skriver, at der bør være et

særligt fokus på biogas, jf. Klimarådet (2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasaf-

gift«, side 59.

Side 58 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

5. Skal der være en afgift på forbrug?

En afgift på drivhusgasser kan principielt set udformes på to måder. Enten

pålægges afgiften ved selve kilden til forureningen på indenlandsk grund,

dvs. de territoriale udledninger. Dermed påvirker afgiften den måde, hvorpå

den enkelte vare produceres. Til gengæld stiger producenternes omkostnin-

ger, hvilket reducerer konkurrenceevnen og dermed eksporten, jf. figur 9.

Figur 9. Forskel på en afgift i produktionen og en forbrugsafgift

Fabrik/

produktion

En afgift i produktionen,

påvirker indenlandsk

produktion

Samt prisen på

indenlandsk producerede

varer

Import

Forbrug af

indenlandsk

producerede varer i

Pris på

forbrugsgoder

En forbrugsafgift,

påvirker alene

forbrugerprisen og

dermed

indenlandsk

efterspørgsel

Eksport

Forbrug af

indenlandsk

producerede varer i

Forbrug

Kilde: Egen illustration

Omvendt kan afgiften pålægges forbruget/efterspørgslen – eventuelt ud fra

mængden af globale drivhusgasser, der typisk er forbundet med produktio-

nen af den enkelte vare. Det friholder eksporten, dvs. danske producenters

konkurrenceevne – til gengæld påvirkes måden, hvorpå varen produceres

ikke direkte og dermed heller ikke i så høj grad udledningerne fra dansk

grund.

CEPOS samt de økonomiske vismænd

110

fremfører, at de målsætninger,

som Danmark skal leve optil, vedrører udledninger på dansk grund. Dermed

vil en drivhusgasafgift pålagt ved kilden – som udgangspunkt – være den

mest omkostningseffektive. CEPOS skriver således, at en afgift på forbrug af

oksekød og mejeriprodukter vil have meget beskeden effekt i forhold til Dan-

marks klimamål og internationale forpligtelser.

111

110

De Økonomiske Råd (2023): »Miljø og Økonomi 2023«, side 4.

111

Brøns-Petersen, O. og Andersen, L. [CEPOS] (2023): »Forbrugsafgift på ok-sekød og mejeri

løser ikke klimaproblemerne i landbruget«

Side 59 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Klimarådet, CEPOS, Økologisk Landbrug og vismændene er imidlertid enige

om, at en forbrugsafgift kan begrundes ud fra et politisk ønske om at redu-

cere Danmarks globale udledninger. CEPOS skriver dog om dette, at Dan-

mark ikke bør indføre nye klimamål, men fokusere på at opfylde eksisterende

krav herunder særligt EU-kravet, som ifølge CEPOS udgør den største udfor-

dring.

112

En forbrugsafgift af hensyn til lækage

En forbrugsafgift kan som ovenfor forklaret begrundes med en vægtning af

globale udledninger, herunder lækage.

Klimarådets afgiftsmodel rummer således også mulighed for at indføre for-

brugsafgifter af hensyn til lækage. Klimarådet skriver i en kronik fra 2023:

»Afhængigt af, hvordan man indretter samspillet mellem en forbrugsafgift,

produktionsafgift og eventuelle kompenserende tiltag i landbruget, kan for-

brugsafgiften mindske risikoen for, at tiltagene blot flytter produktion og ud-

ledninger til andre lande – såkaldt »lækage««.

113

I Klimarådets model foreslås forbrugsafgiften knyttet til en given fødevare at

svare til det produktafhængige tilskud til varen, som også er en del af deres

model, jf. afsnit 4.2. Hvis fradrag og forbrugsafgift svarer til (bruttoafgifts)be-

lastningen for en klimaeffektiv bedrift, vil forbrugerne få et prissignal på in-

denlandske varer, der reflekterer varens klimabelastning. Samtidig vil impor-

terede varer belastes lige så meget som produktet fra en klimaeffektiv bedrift,

jf. boks 22.

Boks 22. Klimarådets samlede model

Den model Klimarådet skitserer i rapporten

Kendte veje og nye spor til

70 procents reduktion

fra 2020 indebærer, at der indføres 1) en drivhusgasafgift i

produktionsleddet, samt 2) et produktionsafhængigt fradrag.

Svarer fradraget til (brutto)afgiftsbetalingen for en klimaeffektiv bedrift før fradraget,

vil den klimaeffektive bedrift ikke netto blive belastet af afgiften. Dermed vil det

alene være en mindre klimaeffektiv bedrift, der netto kommer til at betale en afgift,

jf. figur 10.

112

Brøns-Petersen, O. og Andersen, L. [CEPOS] (2023): »Forbrugsafgift på oksekød og mejeri

løser ikke klimaproblemerne i landbruget«.

Klimarådet (2023): »Hvordan sikrer vi, at landbruget kommer helt i mål med de aftalte driv-

113

husgasreduktioner?«.

Side 60 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

(Fortsat fra forrige side)

Figur 10: Nettoafgiftsbetalingen set fra producenterne

Kr.

Pr. produceret enhed

Producentens betaling af afgift

Samlet

belastning

Satser

Kilde: Klimarådet

Figur 11 nedenfor afspejler effekten af modellen fra forbrugernes synsvinkel (efter-

spørgslen). Netop fordi fradraget sikrer, at den klimaeffektive bedrift afgiftsbetaling

netto

går

i nul, belastes denne ikke på eksportmarkedet. Således er det alene

den mindre klimaeffektive bedrifts eksport, der belastes. Samtidig svarer forbrugs-

afgiften til producentfradraget, hvormed forbrugerne får et prissignal på indenland-

ske varer, der reflekterer varens klimabelastning. Prissignalet på importerede varer

svarer til belastningen af en vare fra den klimaeffektive indenlandske bedrift, jf. fi-

gur 11.

Figur 11: Nettoafgiftsbetalingen set fra forbrugerne (efterspørgslen)

Kr.

Betaling pr. produceret enhed

Hjemmemarked

Eksport

Samlet

belastning

Satser

Kilde: Klimarådet

Side 61 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

(Fortsat fra forrige side)

Økologisk Landsforening argumenterer på tilsvarende vis for, at deres klimaafgifts-

model også kan kombineres med en forbrugsafgift.

114

Hensigten er at sikre, at kli-

maloftet/bundfradraget i deres afgiftsmodel modsvares af en afgift på produkterne i

salgsleddet. Det vil imidlertid ikke være muligt at lade forbrugsafgiften spejle fradra-

get på helt samme måde som i Klimarådets model. Det skyldes, at det fradrag,

som Økologisk Landsforening foreslår, ikke er direkte knyttet til produktet, men er

påvirket af omfanget af hektar, der medgår til produktionen af et produkt.

Bemærk, at forbrugsafgiften i Klimarådets model ikke afhænger af producent-

prisen, men alene af produktet. Forbrugsafgiften vil således udgøre en form

for stykafgift.

115

Tekniske vanskeligheder

Klimarådet medgiver, at der kan være tekniske vanskeligheder i forhold til at

pålægge importerede varer en afgift. »For dansk producerede fødevarer vil

det administrativt være den mest enkle løsning at pålægge en afgift tidligt i

forarbejdningsleddet – fx pr. kg mælk eller kød indvejet. Importerede fødeva-

rer bør i princippet også omfattes af de samme afgifter, men her kan der

være både EU-retlige og tekniske problemer. Der kan være risiko for, at EU

forlanger samme afgiftsregime for dansk og udenlandsk producerede varer. I

givet fald må afgiftspålægget formentlig ske i grossistleddet, hvilket vil øge

den administrative kompleksitet. Herunder kan det være kompliceret at på-

lægge afgifter på blandingsprodukter – fx frysepizzaer med indhold af

kød«.

116

Der er måske samtidig en risiko for, at kombinationen af en forbrugsafgift, der

pålægges alle indenlandsk solgte varer, og et bundfradrag, der alene gives til

indenlandske producenter, opfattes som en (klima)told på udenlandske varer.

Det vil i givet fald udgøre en udfordring i forhold til EU’s indre marked og de

generelle WTO-regler.

114

Økologisk Landsforening (2022): »Klimaafgift i landbruget – En model fra Økologisk Landsfor-

ening«.

Dermed vil afgiften ikke lægge et nedadgående pres på prisen på importerede vare men så

omvendt heller ikke udgøre en barriere i forhold til produktudviklingen af værdien af varen til det

indenlandske marked.

Klimarådet (2022): »Statusrapport

2022«,

side 166.

115

116

Side 62 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

5.1 Delkonklusion: Forbrugsafgifter kontra produktionsafgifter?

CEPOS og vismændene fraråder indførelsen af forbrugsafgifter for at opnå

Danmarks klimaforpligtelser om udledninger fra dansk grund, da forbrugsaf-

gifterne kun vil have beskedne effekter på målopfyldelsen. Det skyldes, at

størstedelen af dansk landbrugsproduktion bliver eksporteret og dermed vil

være friholdt af en forbrugsafgift.

Hvor CEPOS som tidligere nævnt peger på differentierede produktafgifter,

som et middel til at undgå lækage, såfremt der er et politisk ønske om dette,

peger Klimarådet samt Økologisk Landsforening på et produktionsafhængigt

bundfradrag kombineret med en forbrugsafgift. Økologisk Landsforening

fremfører i den sammenhæng, at det er væsentligt, at afgiften pålægges som

en stykafgift og ikke som en værdiafgift, idet det vil ramme økologiske pro-

dukter ekstra hårdt på grund af de meromkostninger, der er forbundet med

denne produktionsform. Dette vil ifølge Økologisk Landsforening især være

tilfældet, såfremt de øvrige negative effekter ved konventionel produktion ikke

også reguleres.

6. Skal andre hensyn integreres i afgiftsmodellen?

Klimarådet, CONCITO og Økologisk Landsforening samt vismændene frem-

hæver, at samspillet mellem regulering på klimaområdet og andre natur- og

miljøområder er væsentlige at være opmærksom på.

Økologisk Landsforening understreger, at et system, der alene sigter mod en

regulering af landbrugets drivhusgasser, ikke vil være optimalt, idet det kan

risikere at lede til store negative sideeffekter i forhold til natur og miljø. Den

model, som Økologisk Landsforening præsenterer, indebærer således, at af-

giftsbelastningen ikke bare afhænger af klimaeffekten men også af et såkaldt

mark-naturindeks, der skal udarbejdes på baggrund af en række direkte ob-

jektive observerbare forhold samt en række mere kvalitative vurderinger.

117

Klimarådet gør opmærksom, at den belastning af animalsk produktion, som

en drivhusgasafgift vil afstedkomme, kan føre til et øget omkostningsniveau

for naturpleje med græsning, hvilket vil have negative sideeffekter på biodi-

versitetsindsatsen. Klimarådet fremfører, at sådanne negative sideeffekter

bør imødegås via tiltag, der udarbejdes med udgangspunkt i en grundlæg-

gende analyse af eksisterende naturplejeordninger.

118

Særligt om kvælstofudledningerne

117

Økologisk Landsforening (2020): »Pris på bæredygtighed – Økologisk Lands-forenings model

for CO2- og marknaturafgift i landbruget«

Klimarådet (2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift«, side 64.

118

Side 63 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

De økonomiske vismænd skriver i deres seneste rapport fra 2023, at det ikke

er muligt at nå de politiske målsætninger for klimaet og vandmiljøet i de indre

danske farvande, jf. bilag 5, uden at landbruget reducerer deres udledninger

af såvel drivhusgasser som kvælstof. Videre skriver de, at tiltag rettet mod at

reducere udledninger af drivhusgasser ofte har den sidegevinst, at de også

vil reducere udledninger af kvælstof.

Vismændene pointerer, at disse sidegevinster er en væsentlig årsag til, at

drivhusgasreduktioner i landbruget er billigere for samfundsøkonomien end

drivhusgasreduktioner i andre dele af økonomien

119

. Såfremt en drivhusgas-

afgift skal sikre, at disse sidegevinster høstes, må regulering af kvælstofud-

ledningerne fra landbruget ifølge vismændene imidlertid være på plads, når

drivhusgasreguleringen begynder at virke, jf. bilag 6. Dermed vil den enkelte

bedrift indregne de samfundsøkonomiske omkostningerne ved øget kvælstof-

udledning, når bedriften beslutter sig for, hvilke drivhusgasreduktioner bedrif-

ten vil iværksætte. Sker dette ikke, vil reduktionerne ikke nødvendigvis blive

foretaget, der hvor de har størst værdi for samfundet, hvormed det samfunds-

økonomiske tab ved drivhusgasafgiften stiger.

Økologisk Landsforening påpeger, at gødningsanvendelse er en integreret

del af ESGreen Tool Climate, dvs. det bedriftsregnskab, der allerede er ud-

viklet for bl.a. I den af Økologisk Landsforening skitserede model vil det såle-

des være muligt at integrere dette hensyn.

6.1 Delkonklusion: Andre effekter?

Klimarådet, CONCITO og Økologisk Landsforening samt vismændene frem-

hæver, at samspillet mellem regulering på klimaområdet og andre natur- og

miljøområder er væsentlige at være opmærksom på.

Vismændene anbefaler mere specifikt, at reguleringen af kvælstofudlednin-

gerne bør være på plads, når drivhusgasreguleringen begynder at virke, så

det sikres, at reduktionerne foretages, der hvor der er positive sidegevinster.

Økologisk Landsforening påpeger, at gødningsanvendelse er en integreret

del af ESGreen Tool Climate.

Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-

lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter

Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-

der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at

yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-

ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.

119

De Økonomiske Råd (2020): »Miljø og Økonomi 2020«.

Side 64 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Side 65 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Bilag 1. Materiale fra oplægsholderne

Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget har bedt de økonomiske konsulenter i

Folketinget om at udarbejde et notat, der sammenligner de modeller til en

drivhusgasafgift, der blev præsenteret på udvalgets høring om en drivhus-

gasafgift i landbruget den 23. november 2023.

Til brug for udarbejdelsen af notatet har de økonomiske konsulenter i Folke-

tinget bedt de forskellige oplægsholdere pege på officielle analyser eller ind-

læg, der kan danne udgangspunkt for nærværende notat ud over præsentati-

onerne på selve høringen, som naturligvis indgår som baggrundsmateriale.

Nedenfor fremgår det tilsendte materiale samt øvrige kilder anvendt i notatet.

CEPOS har peget på

Brøns-Petersen, O. [CEPOS] (2020): »Samfundsøkonomiske

og statsfinan-

sielle konsekvenser af et nationalt 70 pct.-klimamål«

Brøns-Petersen, O. [CEPOS] (2020): »Omkostningseffektiv

udmøntning af de

politiske klimamål«

Brøns-Petersen, O. [CEPOS] (2023): »Sådan

bør landbrugets drivhusgasser

håndteres«

Brøns-Petersen, O. og Andersen, L. [CEPOS] (2023): »Forbrugsafgift

på ok-

sekød og mejeri løser ikke klimaproblemerne i landbruget«

De Økonomiske Råd har peget på

De Økonomiske Råd (2022): »Miljø

og Økonomi 2022«

De Økonomiske Råd (2023): »Miljø

og Økonomi 2023«

Hansen, L. G. [De Økonomiske Råd] (2023): »Er

et bedriftsregnskab tilstræk-

keligt præcist til at danne grundlag for en afgift?«

Side 66 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

CONCITO

Hasforth, T. [Concito] (2023): »Landbruget

og klimaafgiften – Fremtiden,

CONCITOs model, forbundene emner og udfordringer«

Nyord, T. og Hasforth, T. [CONCITO] (2023): »Model

for en simpel klimaafgift

på landbruget«

Klimarådet har peget på

Klimarådet (2016): »Effektive

veje til drivhusgasreduktion i landbruget«

Klimarådet (2020): »Kendte

veje og nye spor til 70 procents reduktion«

Klimarådet (2022): »Statusrapport

2022«,

afsnit 6.3, s. 151

Klimarådet (2023): »Hvordan

sikrer vi, at landbruget kommer helt i mål med

de aftalte drivhusgasreduktioner?«

Klimarådet (2023): »Landbrugets

omstilling ved en drivhusgasafgift«

Klimarådet (2023): »Statusrapport

2023«,

afsnit 4.4, s. 156

Klimarådet (2023):

»Materiale

til uddybning af Klimarådets anbefalinger ved

Klima-, Energi og Forsyningsudvalgets høring om en drivhusgasafgift i land-

bruget den 23. november 2023«.

Landbrug & Fødevarer har peget på

Landbrug & Fødevarer (2022): »Fem

principper for en balanceret grøn skat-

tereform for landbruget«

Landbrug & Fødevarer (2022): Kapitel 1 i »Skriftlige

indlæg fra det Miljøøko-

nomiske Råds medlemmer«

(De Økonomiske Råd)

Side 67 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Landbrug & Fødevarer (2023): »CO

-afgift på fødevareproduktion er ikke

klog klimapolitik«

Landbrug & Fødevarer (2023): »Dyrk

mulighederne Landbrugs- og fødevare-

erhvervets klimaplan frem mod 2030«

Nørring, P. [Landbrug & Fødevarer] (2023): »Vi

kan, og vi vil levere, så klima-

målet i landbrugsaftalen nås«

Landbrug & Fødevarer (2023): »En ensartet Co2e-afgift vil stærkt begrænse

mulighederne for en rentabel fødevareproduktion i Danmark«. Findes på

www.lf.dk.

SEGES har peget på

Henricksen, L. (2023): »Åben

høring om en CO

-afgift på landbruget«

SEGES Innovation & Innovationscenter for Økologisk Landbrug (2021):

»Landbrugets

klimaværktøj 1.0 Klimaværktøj til beregning af klimaaftrykket

på den enkelte bedrift«

SEGES Innovation (2023): »Klimavirkemidler

til dansk landbrug 2023«

SEGES Innovation (2023): »Økonomiske

konsekvenser for landbruget af en

generel og ensartet CO

e-afgift«

Thysen, H. R. [Landbrug & Fødevarer] (2021): »Landbrugets

Klimaværktøj«

Økologisk Landsforening

Økologisk Landsforening (2020): »Pris

på bæredygtighed – Økologisk Lands-

forenings model for CO

- og marknaturafgift i landbruget«

Økologisk Landsforening (2022):

»Klimaafgift i landbruget – En model fra

Økologisk Landsforening«

Side 68 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Øvrige kilder

De Økonomiske Råd (2020): »Miljø

og Økonomi 2020«

De Økonomiske Råd (2023): »Dansk

Økonomi Forår 2023«

Henriksen, P. B. (2023): »Miljø-

og Fødevareudvalget (MOF) Alm. Del

Spørgsmål 94«

Justitsministeriet (2023):

Vejledning om lovkvalitet

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet (2024): »Notat

om forventede æn-

dringer i opgørelse og fremskrivning af drivhusgasudledninger fra kulstofrige

landbrugsjorder«

Lov om klima, Lov nr. 965 af 26. juni 2020

Regeringen (2022): »Ansvar

for Danmark. Det politiske grundlag for Dan-

marks regering«

Regeringen m.fl. (2021): »Aftale

om grøn omstilling af dansk landbrug«

Regeringens høringssvar på Europa-Kommissionens høring

Skatteministeriet (2020): »Bekendtgørelse

af lov om kuldioxidafgift af visse

energiprodukter«

Skatteministeriet (2002) i Ska artiklen

»Dødvægtstab».

Skatteministeriet, (2024):

»E.A.4.6.5.4

Overdragelse af bundfradrag»

Justitsministeriet (2023):

»Vejledning om lovkvalitet»

Ligningsloven, Skat.dk (2024):

E.A.4.6.5.4 Overdragelse af bundfradrag

Skatteministeriet (2020), »Kommissorium

for grøn skattereform”

Skatteministeriet (2023) »Tillægskommissorium – ekspertgruppen

Side 69 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

for en grøn skattereform”

Skatteudvalget »(SAU) L 107 svar på spørgsmål nr. 8»

Side 70 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Bilag 2. Danmarks nationale og europæiske

klimaforpligtelser

En drivhusgasafgift i landbruget vil både bidrage til indfrielsen af Danmarks

EU-forpligtelser og nationale forpligtelser i klimaloven og landbrugsaftalen fra

2021. Nedenfor er de forpligtigelser, der er mest centrale i forhold til land-

brugssektoren, skitseret.

Klimaloven

I den danske klimalov fremgår det, at Danmark skal reducere udledningen af

drivhusgasser med hhv. 50-54 pct. i 2025 og 70 pct. i 2030, relativt til ni-

veauet i 1990. Målene dækker alle udledninger og er ikke fordelt på sektorer.

Yderligere fremgår det, at Danmark skal være klimaneutralt senest i 2050.

Specifikt reduktionsmål i land- og skovbrugssektoren

Med aftale om grøn omstilling af dansk landbrug fra 2021 er der aftalt et spe-

cifikt reduktionsmål for land- og skovbrugssektorens drivhusgasudledninger

på 55-65 pct. i 2030 ift. 1990-udledningen. Land- og skovbrugssektorens ud-

ledninger dækker både over ikke-energirelaterede udledninger i landbruget

og udledninger fra skov- og arealanvendelse (LULUCF).

Byrdefordelingssektoren i EU

Foruden de danske klimamål pålægger EU Danmark at reducere drivhusgas-

udledningerne fra den såkaldte byrdefordelingssektor, som landbruget er en

del af. Målet er, at udledningerne skal falde med 50 pct. i 2030 sammenlignet

med 2005. EU’s 2030-mål for byrdefordelingssektoren er dog et stimål og

ikke et punktmål modsat klimaloven. Målet sætter en årlig begrænsning for

de samlede udledninger for perioden 2021 til 2030. Det er dog vigtigt også at

være opmærksom på, at målet kan opnås ved hjælp af af såkaldte fleksibili-

tetsmekanismer. Der er 3 typer fleksibilitetsmekanismer: LULUCF-kreditter,

kvoteannulering og køb af udledningstilladelser i andre EU-lande.

LULUCF-sektoren

Danmark har også særskilte EU-forpligtelser for LULUCF-sektoren. EU’s mål

for LULUCF-sektoren er et budgetmål inddelt i forskellige perioder. Der er

ikke overlap mellem de omfattede udledninger i byrdefordelingsaftalen og

LULUCF-forordningen, men det er muligt at anvende en eventuel overopfyl-

delse af det ene mål til at opfylde det andet mål, f.eks. ved brug af LULUCF-

kreditter.

Kilde: Klimarådets »Statusrapport 2023«, vismændenes rapport om »Øko-

nomi og miljø 2023« og regeringens »Klimaprogram 2023«.

Side 71 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Bilag 3. Reduktionspotentiale ved teknisk omstilling i

landbruget

Vismændenes vurdering

Vismændene vurderer, at der uden en nedgang i produktionen højst kan op-

nås reduktioner i omegnen af 2,3 mio. ton CO

e i landbruget. Det sker som

følge af tekniske reduktionstiltag og generel inputsubstitution, hvis landbru-

gets ikkeenergirelaterede udledninger pålægges en afgift på 2.000 kr. pr. ton

e, og hele afgiftsprovenuet tilbageføres produktionsafhængigt.

120

Dermed

kan det sektorspecifikke mål om reduktioner på mindst 5 mio. ton CO

e ifølge

vismændene ikke opnås alene via tekniske tiltag i produktionen i landbruget.

Klimarådets vurdering

Klimarådet vurderer, at land- og skovbrugssektoren ved hjælp af (kendte)

tekniske omstillingselementer kan reducere sine udledninger med cirka 5,5

mio. ton CO

e ved en drivhusgasafgift på 750 kr. pr. ton CO

e. En del af

disse reduktioner er dog indeholdt i baseline i klimafremskrivningen, som

målsætningerne holdes op imod for at udregne mankoen. Hvor stor en andel

de tekniske omstillingselementer kan indfri i forhold til 70-procentsmålsætnin-

gen ved en drivhusgasafgift på 750 kr. pr. ton CO

e, nævnes ikke i analysen.

Klimarådet vurderer dog, at der vil være en manko på 2 til 4 mio. ton CO

e i

2030 efter brug af de kendte tekniske omstillingselementer i forhold til at op-

fylde land- og skovbrugssektorens sektorspecifikke mål fra landbrugsaftalen i

2021 ved en drivhusgasafgift på 750 kr. pr. ton CO

Ved en afgift på 1.000 eller 1.500 kr. pr. ton CO

e vil bedrifterne ikke i næv-

neværdig grad vælge yderligere kendte tekniske omstillingselementer end

ved en afgift på 750 kr. ifølge Klimarådet.

121

120

De Økonomiske Råd (2022): »Økonomi og miljø 2022«, s. 31.

Klimarådet (februar 2023): »Landbrugets omstilling ved en drivhusgasafgift«, s. 4-13.

121

Side 72 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Bilag 4. De regnskabsmæssige opgørelser

I Danmark er det DCE – Nationalt Center for Miljø og Energi ved Aarhus Uni-

versitet, der står for den grundlæggende beregning af Danmarks nationale

drivhusgasudledning. Opgørelsen foretages på årlig basis. DCE følger de be-

regningsmetoder, der udarbejdes og anbefales af FN’s klimapanel IPCC.

Helt overordnet udregnes udledninger ved at gange en given aktivitet (A)

med en emissionsfaktor (EF) for den pågældende aktivitet. Aktiviteten kan

f.eks. være antal husdyr eller antal hektar dyrket areal, mens emissionsfakto-

rerne kan være en funktion af mange forskellige faktorer, der har indflydelse

på udledningerne fra den pågældende aktivitet.

IPCC gør brug af tre forskellige metoder, der varerier mht. kompleksitet. Me-

toderne skal godkendes af IPPC, hvilket kræver, at der er videnskabeligt be-

læg for metoden.

1. En ikke landespecifik aggregeret metode (tier 1): Udgør den mest

simple metode: Her ganges aktivitetsdata fra det enkelte land med

emissionsfaktordata fra IPCC.

2. En landespecifik aggregeret metode (tier 2): Her er der grundlæg-

gende tale om samme metode som i tier 1, men her bruges lande- el-

ler regionsspecifikke emissionsfaktordata for de vigtigste arealanven-

delser og husdyrkategorier.

3. En landespecifik metode, der tager udgangspunkt i den enkelte be-

drift (tier 3): Baseres på egentlige landespecifikke beregningsmodel-

ler og/eller målinger, som reflekterer de landsspecifikke landbrugs-

og klimaforhold.

Tier 3 er væsentlig anderledes end de øvrige tierniveauer, idet den er baseret

på modelberegninger og detaljeret data for den enkelte bedrift. Dermed er

der også større sikkerhed for, at metoden er retvisende på bedriftsniveau.

Kilde: »Klimastatus og -fremskrivning 2023«, »Landbrugsprocesser, landbrugsarealer

og skov«, Energistyrelsen 2023 samt »Miljø og Økonomi 2022«, De Økonomiske Råd

2022.

Side 73 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Bilag 5. Opfyldelse af vandrammedirektivet

Danmark har ifølge vandrammedirektivet en forpligtigelse til at sikre en god

økologisk tilstand i Danmarks kystfarvande, men de planlagte reduktioner i

udledningerne af kvælstof til havmiljøet er imidlertid ikke tilstrækkelige til at

sikre dette.

I Vandområdeplanerne 2021-2027 vurderes det, at udledningen af kvælstof

til havmiljøet uden yderligere tiltag vil være 51.400 ton i 2027, hvor der kun er

plads til en udledning på 38.400 ton for at opnå målet om god økologisk til-

stand. Der er således behov for en reduktion i udledningen af kvælstof på

13.000 ton pr. år.

I »Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug« fra 4. oktober 2021 er det af-

talt, hvordan der skal opnås reduktioner i udledninger af kvælstof på 10.800

ton. Der mangler således at blive anvist reduktioner på 2.200 ton.

I en teknisk gennemgang af »Vandområdeplanerne« 2021-2027 fra oktober

2023 har Miljøministeriet justeret landbrugsaftalens kvælstofsindsatser til

10.400 ton, så der mangler resterende indsatser på ca. 2.600 ton N. Heraf

fremgår også, at indsatsbehovet vil blive gennemgået på ny i forbindelse med

genbesøget i 2023-2024.

Kilde: De Økonomiske Råd (2023): »Økonomi og Miljø« og Miljøministeriet (oktober

202 «Teknisk gennemgang af vandområdeplanerne 2021-2027 for landbrugsforligs-

kredsen«.

Side 74 | 75

SAU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 140: Notat om en drivhusgasafgift på udledningerne fra landbruget, fra Folketingets økonomiske konsulenter

Bilag 6. Regulering af kvælstofudledningerne

Vismændene viste i »Økonomi og Miljø, 2017«, at reduktionerne i kvælstof-

udledningerne kunne opnås omkostningseffektivt gennem målrettede kvæl-

stofafgifter pålagt antal dyr og dyrkede arealer på den enkelte bedrift. Afgif-

terne skal variere fra vandopland til vandopland i forhold til kvælstofredukti-

onsmål i hvert opland.

Vismændene anbefaler på den baggrund, at det overvejes, om kvælstofregu-

leringen skal omlægges til en differentieret kvælstofafgift i forbindelse med

genbesøg af »Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug i 2024«.

Kilde: »Økonomi og Miljø, 2017«, De Økonomiske Råd, 2017 samt »Økonomi og

Miljø, 2023«, De Økonomiske Råd, 2023.

Side 75 | 75