Retsudvalget 2023-24
REU Alm.del Bilag 29
Offentligt
2765286_0001.png
Justitsministeriet
Slotsholmsgade 10
1216 København K
Att. Ressourceafdelingen,
Flerårsaftalesekretariatet
WILDERS PLADS 8K
1403 KØBENHAVN K
TELEFON 3269 8888
MOBIL 91325771
[email protected]
MENNESKERET.DK
DOK. NR. 23/00941-2
11. OKTOBER 2023
NY FLERÅRSAFTALE FOR DOMSTOLENE – FOKUS PÅ
NEDBRINGELSE AF SAGSBEHANDLINGSTIDERNE
Regeringen og Folketingets partier forhandler aktuelt om en ny
flerårsaftale for domstolenes økonomi. Som led i forhandlingerne vil
parterne efter det oplyste have fokus på at nedbringe danske
domstoles sagsbehandlingstider.
Indledningsvist skal det bemærkes, at instituttet hilser det velkommen,
at regeringen med sit finanslovsforslag for 2024 vil afsætte betragtelige
midler til at nedbringe sagsbehandlingstiderne ved de danske
domstole.
1
Det er også positivt, at der fastsættes ambitiøse
pejlemærker for sagsbehandlingstiderne i almindelige straffe- og civile
sager på henholdsvis 100 dage og 1 år.
2
Institut for Menneskerettigheder har imidlertid også noteret sig, at de
politiske drøftelser bl.a. sker med afsæt i anbefalinger, der blev fremsat
af det såkaldte Rørdam-udvalg i juni 2023.
3
Det fremgår af Rørdam-
udvalgets kommissorium
4
, at udvalget fik til opgave at identificere
tiltag, som kan medvirke til en smidiggørelse eller effektivisering af
sagsbehandlingen ved domstolene. Udvalgets arbejde fokuserede på
tiltag, der kræver et særligt juridisk og retssikkerhedsmæssigt
analysearbejde.
Regeringen afsætter ca. 1,8 mia. kr. til forhandlingerne om en ny
flerårsaftale for domstolene | Justitsministeriet
2
Ambitiøse pejlemærker: Domstolenes sagsbehandlingstider skal
forkortes markant | Justitsministeriet
3
REU Almdel Bilag 222 Rapport fra udvalget for forberedelse af ny
flerårsaftale for domstolenepdf
4
REU Alm.del - endeligt svar på spørgsmål 32: Kommissorium for
udvalg for forberedelse af ny flerårsaftale for domstolene.pdf
1
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 29: Brev fra Institut for Menneskerettigheder vedr. Rørdam-udvalgets første delanbefalinger
Institut for Menneskerettigheder ønsker at fremhæve en række forhold
om de tiltag, som Rørdam-udvalget har behandlet, der rejser
menneskeretlige og retssikkerhedsmæssige spørgsmål.
Institut for Menneskerettigheder finder det vigtigt at fremhæve, at
effektiviseringer i domstolssystemet kan indebære
retssikkerhedsmæssige tilbageskridt, som er af væsentlig betydning i
betragtning af den centrale rolle, som domstolene spiller i vores
retsstat.
Det er Institut for Menneskerettigheders vurdering, at en række af de
initiativer, som udvalget har overvejet, er retssikkerhedsmæssigt
betænkelige. Det drejer sig om tiltaget om at udvide brugen af
udeblivelsesdomme, tiltaget om, at visse straffesager skal gennemføres
uden brug af lægdommere, og tiltaget om at udvide den eksisterende
ankebegrænsning i civile sager.
Sammenfattende har Institut for Menneskerettigheder følgende
anbefalinger:
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at regeringen og
Folketinget ikke øger brugen af udeblivelsesdomme som et
middel til at nedbringe sagsbehandlingstiderne ved domstolene.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at regeringen og
Folketinget undlader at gennemføre begrænsninger i
anvendelsen af domsmænd som et middel til at nedbringe
sagsbehandlingstiderne ved domstolene.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Justitsministeriet
hurtigst muligt genoptager arbejdet i udvalget om retshjælp og
fri proces, og at en eventuel udvidelse af
ankebegrænsningsreglerne kun bliver gennemført, hvis
udvalgets arbejde er videreført og afsluttet, og hvis der
foreligger en evaluering af de eksisterende
ankebegrænsningsregler.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at en eventuel
udvidelse af ankebegrænsningsreglerne ikke omfatter sager
mod offentlige myndigheder.
•
•
•
1. ØGET BRUG AF UDEBLIVELSESDOMME
Rørdam-udvalget har vurderet et tiltag om at hæve grænsen for brugen
af udeblivelsesdomme fra fængselsstraf i op til 6 måneder til
2/9
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 29: Brev fra Institut for Menneskerettigheder vedr. Rørdam-udvalgets første delanbefalinger
2765286_0003.png
fængselsstraf i op til 1 år. Udeblivelsesdomme er domme i straffesager,
der fremmes, selvom den tiltalte ikke er mødt i retten.
Udvalget fandt, at ordningen med at fremme sager i tiltaltes fravær ikke
vil ændre grundlæggende karakter ved at hæve grænsen for den straf,
der kan idømmes, fra fængsel i 6 måneder til fængsel i 1 år. Udvalget
havde på den baggrund ingen indvendinger mod forslaget om at give
mulighed for at idømme op til 1 års fængsel i udeblivelsessager, der
fremmes uden tiltaltes tilstedeværelse. Udvalget bemærkede, at
spørgsmålet om grænsen for fremme af sagen ved udeblivelse i høj
grad er et politisk spørgsmål, men fremhævede dog, at det er relativt
kort tid siden, at grænsen blev forhøjet til 6 måneder.
5
Instituttet finder, at forslaget om at hæve grænsen for anvendelsen af
udeblivelsesdomme fra fængselsstraf i op til 6 måneder til fængselsstraf
i op til 1 år er retssikkerhedsmæssigt betænkeligt.
Det følger af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 6,
at den tiltalte i en straffesag har ret til at være til stede under
hovedforhandlingen. Denne beskyttelse er ikke til hinder for at
gennemføre en straffesag uden at tiltalte er til stede, men opstiller en
række betingelser for, at domstolene, uden tiltaltes tilstedeværelse,
kan fremme sagen til dom.
Selvom tiltaget næppe er i strid med konventionen, vurderer instituttet,
at den omfattende brug af udeblivelsesdomme forringer den tiltaltes
retsstilling betragteligt.
Det skyldes navnlig, at tiltaltes tilstedeværelse er en afgørende
forudsætning for, at tiltalte kan imødegå eksempelvis vidneudsagn og
tilrettelægge sit forsvar. Derudover er tiltaltes tilstedeværelse
afgørende for, at retten kan vurdere pålideligheden af tiltaltes
eventuelle forklaring over for andre beviser i sagen, samt vurdere om
der foreligger formildende omstændigheder i sagen.
Disse hensyn skal stilles op mod den mulige frigørelse af ca. 0,2 mio. kr.
årligt, som tiltaget forventes at føre til
6
, og de øvrige tiltag for at frigøre
midler, der ikke rejser samme retssikkerhedsmæssige betænkeligheder.
REU Almdel Bilag 222 Rapport fra udvalget for forberedelse af ny
flerårsaftale for domstolenepdf,
side 35.
6
REU Almdel Bilag 222 Rapport fra udvalget for forberedelse af ny
flerårsaftale for domstolenepdf,
side 34.
5
3/9
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 29: Brev fra Institut for Menneskerettigheder vedr. Rørdam-udvalgets første delanbefalinger
2765286_0004.png
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at regeringen og
Folketinget ikke øger brugen af udeblivelsesdomme for at
nedbringe sagsbehandlingstiderne ved domstolene.
2. BEGRÆNSNING I BRUG AF DOMSMÆND
Rørdam-udvalget har overvejet et forslag om at ændre den
eksisterende domsmandsordning, så der ikke vil skulle medvirke
lægdommere (domsmænd) i straffesager, hvor anklagemyndigheden
nedlægger påstand om frihedsstraf under en nærmere fastsat grænse
(f.eks. 30, 40 eller 60 dage fængsel).
Udvalget fandt, at det er en politisk afvejning, om
domsmandsordningen skal ændres.
Rørdam-udvalget fremhævede dog bl.a., at lægdommere udgør en
væsentlig retssikkerhedsmæssig garanti for den tiltalte, og at
lægdommerne ved voteringen med de juridiske dommere tilfører
relevante perspektiver i forhold til både bevisbedømmelsen og
balancen i strafudmålingen. Udvalget fremhæver desuden, at selvom
omfattede sager omhandler mindre alvorlig kriminalitet, betyder det
ikke nødvendigvis, at der sker en mindre skønspræget
bevisbedømmelse end ved alvorlige straffesager.
Institut for Menneskerettigheder er enig i disse betragtninger.
Ifølge grundlovens § 65, stk. 2, skal der medvirke lægmænd i
strafferetsplejen, og det fastsættes ved lov, i hvilke sager og under
hvilke former denne medvirken skal finde sted.
Forslaget om at ændre domsmandsordningen vil ifølge udvalgets egne
tal betyde, at op imod hver tredje domsmandssag, der i dag behandles i
byretten, og op mod hver femte domsmandssag, der i dag behandles
ved landsretterne, fremover alene vil skulle behandles af én (juridisk)
dommer.
7
Forslaget er dermed et fundamentalt opgør med den
langvarige danske retstradition om at bruge lægdommere i
strafferetsplejen, hvilket også blev fremhævet af udvalget.
Instituttet vurderer derfor samlet set, at det vil være
retssikkerhedsmæssigt betænkeligt, hvis forslaget gennemføres.
Det skyldes dels de grundlæggende hensyn til den tiltaltes
retssikkerhed, som udvalget selv har fremhævet. Dels at
REU Almdel Bilag 222 Rapport fra udvalget for forberedelse af ny
flerårsaftale for domstolenepdf,
side 12, tabel 3.
7
4/9
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 29: Brev fra Institut for Menneskerettigheder vedr. Rørdam-udvalgets første delanbefalinger
2765286_0005.png
domsmandsordningen er en vigtig forudsætning for, at den tiltalte og
befolkningen har tillid til domstolene. Domsmændene er som
repræsentanter for befolkningen med til at sikre, at de afgørelser, der
træffes – navnlig når det angår skyld og straf – i videst muligt omfang
stemmer overens med retsfølelsen i befolkningen.
Hertil kommet, at tiltaget vil omfatte et ganske stort antal straffesager
(op mod ca. 5.500 byretsager og ca. 425 ankesager om året
8
), ligesom
ændringen vil betyde, at visse typer straffesager som udgangspunkt
alene vil blive vurderet af én (juridisk) dommer. Det drejer sig f.eks. om
sager om simpel vold, sager om blufærdighedskrænkelse og sager om
falsk forklaring for retten.
Det bemærkes i den forbindelse, at de sager, der i dag behandles uden
domsmænd (sager om spirituskørsel, kørsel under påvirkning af
bevidsthedspåvirkende stoffer, kørsel uden at have erhvervet kørekort
og kørsel i frakendelsestiden) er kendetegnende ved en betydelig
enklere bevisvurdering, der typisk begrænser sig til identifikation af den
tiltalte og vurdering af tekniske (navnlig retskemiske) erklæringer.
De straffesager, der er omfattet af forslaget, er derimod kendetegnet
ved en friere – og ofte mere kompliceret – bevisbedømmelse, og det er
netop i sådanne sager, lægdommerperspektiver er centrale, hvilket
også er forudsat i grundloven. Dette fremhæves også af udvalget
9
.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at regeringen og
Folketinget undlader at gennemføre begrænsninger i
anvendelsen af domsmænd for at nedbringe
sagsbehandlingstiderne ved domstolene.
3. ANKEADGANG I FÆRRE SAGER
Rørdam-udvalget har vurderet et forslag om at hæve den nuværende
beløbsgrænse for, hvornår en civil sag kan ankes til landsretten uden
tilladelse fra Procesbevillingsnævnet, fra 20.000 kr. til mellem 30.000 og
150.000 kr.
Udvalgets flertal anbefaler, at beløbsgrænsen forhøjes til
50.000 kr., og mindretallet anbefaler, at den eksisterende
beløbsgrænse fastholdes eller maksimalt forhøjes til 30.000 kr.
Ibid.
REU Almdel Bilag 222 Rapport fra udvalget for forberedelse af ny
flerårsaftale for domstolenepdf,
side 13.
8
9
5/9
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 29: Brev fra Institut for Menneskerettigheder vedr. Rørdam-udvalgets første delanbefalinger
2765286_0006.png
Der er ikke en selvstændig menneskeretlig beskyttelse af retten til
ankebehandling i civile sager. To-instansprincippet er dog en grundpille
i den danske retspleje, og ankeadgangen har væsentlig betydning for
retssikkerheden, da den er med til at sikre, at der træffes materielt
rigtige afgørelser. En ankebegrænsning kan derfor have stor betydning
for spørgsmålet om adgang til domstolene, herunder retten til en
retfærdig rettergang, som beskyttet i Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 6.
Instituttet vurderer, at en forhøjelse af ankebegrænsningen svarende til
flertallets anbefaling på 50.000 kr. vil medføre en svækkelse af
borgernes retssikkerhed. Det vil bl.a. betyde, at alle de sager, der i dag
behandles som småsager (svarende til ca. 20.000 sager i 2022
10
) samt et
ikke ubetydeligt antal almindelige civile sager
11
, som udgangspunkt vil
skulle acceptere en ét-instansbehandling.
Instituttet har noteret sig, at Retsplejerådet i april 2023 bl.a. foreslog
12
,
at beløbsgrænsen for småsager forhøjes til 100.000 kr. Forslaget vil
betyde, at yderligere ca. 20 % af de almindelige civile sager, som
domstolene modtog i 2022
13
, fremover vil skulle behandles efter
småsagsprocessen, der fremadrettet skal hedde den forenklede proces.
Hvis det besluttes at gennemføre Retsplejerådet anbefaling, om at
udvide småsagsprocessen, og det i den forbindelse også besluttes at
hæve ankebegrænsningen helt op til 100.000 kr., vil de
retssikkerhedsmæssige risici selvsagt være endnu mere aktuelle.
Det er instituttets vurdering, at ankeadgang i færre sager skal ses i lyset
af behovet for at justere reglerne om retshjælp og fri proces, evaluering
af de gældende ankebegrænsningsregler og retssikkerheden i sager
mod offentlige myndigheder. Disse forhold udfoldes i det følgende.
Modtagne og afsluttede civile sager opdelt på udvalgte sagstyper
2022 (domstol.dk)
11
Sagsværdier for modtagne almindelige civile sager, jf. retsplejelovens
kap. 33-35 2022 (domstol.dk)
12
Retsplejeraadets-katalog-med-anbefalinger-til-nedbringelse-af-
sagsbehandlingstiden-i-civile-sager-ved-domstolene-2.pdf
(justitsministeriet.dk)
13
Sagsværdier for modtagne almindelige civile sager, jf. retsplejelovens
kap. 33-35 2022 (domstol.dk)
10
6/9
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 29: Brev fra Institut for Menneskerettigheder vedr. Rørdam-udvalgets første delanbefalinger
2765286_0007.png
Behov for justering af regler om retshjælp og fri
proces
Instituttet vurderer, at spørgsmålet om retssikkerheden ved
ankebegrænsning er tæt knyttet til reglerne om retshjælp og fri proces.
Det skal dels ses i lyset af, at det er forudsat i forarbejderne til politi- og
domstolsreformen fra 2006, der indførte småsagsprocessen, at
parterne i småsager ikke har behov for advokatbistand under sagens
forberedelse, hvorfor adgangen til at få dækket sine advokatudgifter er
begrænset, sammenlignet med almindelige civile sager.
Det skal desuden ses i lyset af, at de gældende ordninger om fri proces
og retshjælp har været kritiseret ganske kraftigt. Danske Advokaters og
Advokatsamfundets fælles arbejdsgruppe om retshjælp udtalte f.eks. i
2016
14
, at der er så betydelige barrierer i adgangen til
retshjælpsordningen, at den slet ikke bliver udnyttet eller ikke bliver
udnyttet på en hensigtsmæssig måde. Kritikken gik blandt andet på, at
der ikke er en tilstrækkelig geografisk udbredelse af tilbud om
retshjælp; at ordningerne gør det vanskeligt at rekruttere advokater til
at yde retshjælp; og at retshjælp ikke i tilstrækkelig grad kan ydes i
forbindelse med forvaltningsmyndigheders behandling af sager, hvor
borgeren kan have behov for uafhængig rådgivning og bistand.
I forlængelse af kritikken nedsatte Justitsministeriet i 2020 et
lovforberedende udvalg
15
, der skal se på reglerne om fri proces og
retshjælp, men udvalgets arbejde er blevet udsat ad flere omgange, og
det er på nuværende tidspunkt uvist, hvornår udvalget vil kunne
færdiggøre sit arbejde.
Hvis det politisk besluttes at gå videre med overvejelserne om at hæve
appelbegrænsningen, bør det efter instituttets vurdering være en
forudsætning herfor, at Justitsministeriet hurtigst muligt genoptager
arbejdet i udvalget om retshjælp og fri proces, og at udvalgets
anbefalinger gennemføres.
Det skyldes, at en eventuel ét-instansbehandling kombineret med den
reducerede adgang til at få dækket udgifter til advokatbistand i
småsager og den manglende reelle adgang til retshjælp indebærer en
betydelig risiko for, at borgere ikke har tilstrækkelig adgang til juridisk
3.1.
REU Alm.del Bilag 124: Endelig rapport om retshjælp 8. december
2016.pdf (ft.dk)
15
Kommissorium for Udvalg om revison af reglerne om retshjælp og fri
proces (justitsministeriet.dk)
14
7/9
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 29: Brev fra Institut for Menneskerettigheder vedr. Rørdam-udvalgets første delanbefalinger
2765286_0008.png
rådgivning, hvilket går ud over deres retssikkerhed og deres muligheder
for reelt at have adgang til domstolsprøvelse.
3.2. Behov for evaluering af eksisterende regler
En eventuel forhøjelse af ankebegrænsningen bør desuden betinges af
en grundig evaluering af den seneste revision af reglerne fra 2014
16
,
hvor den gældende ankebegrænsning blev hævet fra 10.000 kr. til
20.000 kr. Desuden bør der ske en evaluering af Procesbevillings-
nævnets praksis for hvornår, der undtagelsesvist gives 2. instansbevillig
efter ændringen i 2014.
Instituttet bemærker desuden, at det udvalg, der var nedsat forud for
2014-ændringen, dengang foreslog, at appelgrænsen blev hævet fra
10.000 kr. til 50.000 kr.
17
Justitsministeriet valgte dog alene at hæve
beløbet nogenlunde svarende til den almindelige pris- og lønindeks for
perioden fra ankebegrænsningens indførelse og frem til ændringen.
Justitsministeriet henviste i den forbindelse bl.a. til, at der er en risiko
for, at domstolene ikke vil blive opfattet som et forum, hvor den
almindelige borger endeligt kan få løst sine tvister efter en sædvanlig
behandling i to instanser, hvis beløbsgrænsen sættes
for
højt.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Justitsministeriet
hurtigst muligt genoptager arbejdet i udvalget om retshjælp og
fri proces, og at en eventuel udvidelse af
ankebegrænsningsreglerne kun bliver gennemført, hvis
udvalgets arbejde er videreført og afsluttet, og hvis der
foreligger en evaluering af de eksisterende
ankebegrænsningsregler.
3.3. Ankebegrænsningsregler bør ikke omfatte sager mod
offentlige myndigheder
Efter de gældende regler berører beløbsgrænsen ikke den eksisterende
adgang til prøvelse i 2. instans af visse anerkendelsessøgsmål (dvs.
sager uden økonomisk værdi).
18
Instituttet finder, at det i forlængelse heraf bør overvejes, om visse
sagstyper helt skal udtages fra en eventuel udvidet ankebegrænsning.
Indført ved lov nr. 737 af 25. juni 2014
Lovforslag 178 af 9. april 2013, pkt. 2.2.2.1.2.4.
18
Lovforslag 178 af 9. april 2013, pkt. 2.2.2.1.3.1.
16
17
8/9
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 29: Brev fra Institut for Menneskerettigheder vedr. Rørdam-udvalgets første delanbefalinger
Det skyldes, at parterne på visse retsområder har afgørende forskellige
forudsætninger for at forberede og gennemføre civile retssager. Det
gælder ikke mindst borgeres sager mod offentlige myndigheder.
Det skal dels ses i lyset af, at offentlige myndigheder typisk har adgang
til en relativ stor, intern juridisk specialviden, ligesom offentlige
myndigheder typisk har flere økonomiske ressourcer til rådighed for at
søge uafhængig juridisk rådgivning. Derudover har sager mod offentlige
myndigheder typisk ikke kun betydning for de involverede parter, da de
ofte vedrører myndighedens ageren mere generelt eller er med til at
afdække retstilstanden på et givent retsområde. Sager mod offentlige
myndigheder kan således have betydning for en større gruppe af
borgere eller flere forskellige forvaltningsmyndigheder. Derfor er det
også af central betydning, at retlige tvivlsspørgsmål kan blive
undergivet den mere grundige og kvalificerede behandling, som to-
instansprincippet indebærer.
Instituttet finder på den baggrund, at der ikke er gode
retssikkerhedsmæssige grunde til at sondre mellem sager mod det
offentlige, der er rejst som et anerkendelsessøgsmål eller som sager,
der har en vis beløbsmæssig sagsgenstand, når det kommer til reglerne
om ankebegrænsning.
•
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at en eventuel
revision af ankebegrænsningsreglerne under alle
omstændigheder ikke bør omfatte sager mod offentlige
myndigheder.
Nærværende brev er d.d. sendt i kopi til Retsudvalget.
Med venlig hilsen
Louise Holck
DIREKTØR
9/9