REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 130: Artikel: Det offentlige rum og det private rum - Om politivirksomhed og vagtvirksomhed, af professor emer. dr. phil. Henrik Stevnsborg, Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet, publiceret i TfK2024.1.

Retsudvalget 2023-24
REU Alm.del Bilag 130
Offentligt

ART20240001-TFK

TfK2024.1

Forvaltningsret 22.929.5

Det offentlige rum og det private rum

- Om politivirksomhed og vagtvirksomhed

♦ [VIDENSKABELIG] Gennem ændringer i vagtvirksomhedsloven i 2023 har kommunerne for en 3-årig forsøgsperiode fået adgang

til at ansætte såkaldte tryghedsvagter. De kommunale tryghedsvagter skal supplere politiets arbejde med at forebygge og afværge

fare for forstyrrelse af den offentlige orden i kommunen. Selv om ikke meget tyder på, at ordningen vil få nogen større effekt i praksis,

er den ikke desto mindre interessant ud fra en mere principiel synsvinkel. Det skyldes, at den sætter spørgsmålstegn ved det ellers

siden 1980'erne fast antagne dogme, at politiet som en skatteyderfinansieret offentlig myndighed har ansvaret for den offentlige orden

og sikkerhed, mens vagt- og sikkerhedsbranchens domæne er den private orden i den private sfære. Denne grænsedragning er imid-

lertid også blevet anfægtet gennem anden lovgivning i løbet af de senere år, således at private aktører nu på en række områder kan

operere i det rum, der førhen var politiets eksklusive domæne. På denne baggrund anbefales det at underkaste vagtvirksomhedsloven

med tilhørende bekendtgørelse et eftersyn.

Af professor emer. dr. phil. Henrik Stevnsborg, Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet

Indledning

I juni måned 2023 blev der ændret i vagtvirksomhedsloven, således

at kommunerne i en 3-årig forsøgsperiode og for egen regning kan

ansætte såkaldte tryghedsvagter til at supplere politiets arbejde med

at forebygge og afværge fare for forstyrrelse af den offentlige orden

i kommunen.

Ændringen er kaldt frem af, at navnlig Gentofte Kommune gennem

længere tid – i protest over, hvad man oplevede som politiets

manglende indsats over for indbrudstyverier – gerne ville etablere

sit eget »Vægterkorps-Gentofte«.

Kommunen ønskede sig et korps

af vægtere lidt i stil med det kommunale politi, som Gentofte – og

de andre kommuner – havde i gamle dage, dvs. indtil 1938, da de

kommunale ordenspolitistyrker blev lagt sammen med det statslige

kriminalpoliti til dét rigspoliti, vi kender i dag.

Mere konkret var

det tanken i Gentofte at opstille en styrke, som kunne rykke ud i

patruljebil eller benytte droner for at stresse indbrudstyvene »f.eks.

ved at oplyse boligen/vejen, bruge megafon, tage fotos af indbrud-

styven og nummerpladen på en bil«.

Andre kommuner så gerne

et endnu mere muskuløst vagtværn, der fx kunne udskrive bøder

på stedet.

Forudsætningen var imidlertid, at der blev tilvejebragt et klart

hjemmelsgrundlag for denne form for kommunal vagtvirksomhed.

Et sådant var regering og folketing på den anden side ikke afvisende

over for at tilvejebringe, og i forbindelse med politiforliget 2021-

2023 blev aftaleparterne enige om at åbne op for en forsøgsordning.

Det understregedes dog, at ordningen »skal tage højde for eventu-

elle retssikkerhedsmæssige problemstillinger, ligesom det skal

sikres, at kommunen anvender godkendte vagt- og sikkerhedsfir-

maer eller godkendte kommunalt ansatte vagter«.

Planen var, at

regeringen i første halvdel af 2021 ville kunne fremlægge et udkast

til en lov om kommunale tryghedsvagter.

Men sådan gik det ikke. For lige så enige aftaleparterne var om

en forsøgsordning med tryghedsvagter, lige så uenige var de om,

hvilke beføjelser sådanne vagter skulle have. Det varede derfor to

år, før loven var forhandlet på plads, og resultatet blev beføjelser,

der er så stærkt beskåret i forhold til de kommunale ambitioner, at

Gentofte Kommune mistede interessen.

Ifølge den vedtagne lovs § 1 b kan tryghedsvagter »henstille til

personer, der forstyrrer den offentlige orden m.v. på steder, hvortil

der er almindelig adgang, at stoppe den forstyrrende adfærd m.v.

Efterkommes en henstilling ikke, kan tryghedsvagter tilkalde poli-

tiet«. Og ifølge § 1 b, stk. 2, kan tryghedsvagterne »i forbindelse

med deres virksomhed foretage foto- og videooptagelser af perso-

ner, der befinder sig på et sted, hvortil der er almindelig adgang,

med henblik på at dokumentere forstyrrelser af den offentlige orden

m.v. eller øvrige strafbare forhold«.

Der er med andre ord tale om, at vagterne er beføjet til at »henstil-

le«, og følges henstillingen ikke, må politiet tilkaldes. Derudover

kan vagterne anvende kamera; men de må overdrage billeddoku-

mentationen til politiet, såfremt der skal foretages videre sagsbe-

handling.

L 2023 715 af 13. juni 2023 om ændring af lov om vagtvirksomhed. Jf. LBKG 2016 112 af 11. januar 2016 af lov om vagtvirksomhed.

Fx Jens Rebendorff, Blå blink, droner og schæferhunde – Gentofte vil have eget vagtværn, Berlingske 26. juli 2019, jf. https://www.berlingske.dk/ho-

vedstaden/blaa-blink-droner-og-schaeferhunde-gentofte-vil-have-eget-vagtvaern

Fx Henrik Stevnsborg, Politi 1682-2007, 2010, kap. 6 Rigspolitiet.

Gentofte Kommune, referat af møde i kommunalbestyrelsen 26. september 2022, jf. https://gentofte.dk/media/nwfhb3yo/260922-referat-aaben-

002.pdf

Justitsministeriet, kommenteret høringsoversigt over forslag til lov om ændring af lov om vagtvirksomhed, II. Høringssvarene, pkt. 3, jf.

https://www.ft.dk/samling/20222/lovforslag/L70/bilag/1/2679855/index.htm

Aftale om politiets og anklagemyndighedens økonomi 2021-2023, s. 5, jf. https://www.justitsministeriet.dk/wp-content/uploads/2020/12/Aftale-om-

politiets-og-anklagemyndighedens-oekonomi-2021-2023-1.pdf

Gentofte Kommune, referat af møde i kommunalbestyrelsen 26. september 2022, jf. https://gentofte.dk/media/nwfhb3yo/260922-referat-aaben-

002.pdf

L 2023 715 af 13. juni 2023 om ændring af lov om vagtvirksomhed.

side 1

REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 130: Artikel: Det offentlige rum og det private rum - Om politivirksomhed og vagtvirksomhed, af professor emer. dr. phil. Henrik Stevnsborg, Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet, publiceret i TfK2024.1.

ART20240001-TFK

Som forudsat ved politiforliget skal vagterne enten være »god-

kendte, kommunalt ansatte vagter« eller »godkendte vagter ansat

i autoriserede vagtvirksomheder, som har indgået aftale med kom-

munen om udøvelse af vagtvirksomhed«.

Loven trådte i kraft 15. juni 2023. Ved efterårets budgetforhand-

linger i kommunerne var det øjensynlig kun to kommuner, der var

villige til at finansiere egne tryghedsvagter. Aarhus har bevilget 3

mio. kr. over 2 år til at ansætte 3 vagter, mens København har

øremærket 8 mio. kr. til over 3 år at ansætte 4 vagter.

Den ringe opbakning hænger antagelig sammen med, at vagterne

i realiteten ikke får andre beføjelser end alle andre borgere – vi kan

alle »henstille«, og vi kan alle fotografere på frit tilgængeligt sted.

Det spiller formentlig også en rolle, at dén bekendtgørelse, som

skal præcisere indholdet af lovbestemmelserne om de kommunale

tryghedsvagter for så vidt angår tryghedsvagternes uddannelse,

uniformering og legitimation og deres anvendelse af hunde og

transportmidler mm., endnu ikke var udstedt, da kommunerne

vedtog budgetter og skulle forholde sig til, om de ville deltage i

forsøgsordningen. Udkastet til bekendtgørelsen blev sendt i høring

16. januar 2024 og lægger op til, at forsøgsordningen med kommu-

nale tryghedsvagter skal løbe fra den 1. maj 2024.

Under alle omstændigheder er der ikke meget, der tyder på, at

ordningen vil få nogen større effekt i praksis. Omvendt er ordningen

interessant ud fra en mere principiel synsvinkel, idet tryghedsvagter

jo ifølge loven kan udøve vagtvirksomhed på »steder, hvortil der

er almindelig adgang« – og vel at mærke

kun

på steder, »hvortil

der er almindelig adgang«. I lovens forarbejder præciseres, at dette

indebærer, »at tryghedsvagter som udgangspunkt ikke vil kunne

udøve virksomhed på privat grund, hvortil der ikke er almindelig

adgang, jf. straffelovens § 264, stk. 1, nr. 1 (hvorefter den, som

uberettiget skaffer sig adgang til fremmed hus eller andet ikke frit

tilgængeligt sted, straffes med bøde eller fængsel indtil 6 måne-

der)«.

Ydermere understreges i forarbejderne, at vagterne, når

de laver foto- og videooptagelser, skal være opmærksomme på

straffelovens § 264 a om uberettiget fotograferen af personer på

ikke frit tilgængeligt sted. Tryghedsvagterne må kun benytte kamera

i det offentlige rum, og de skal i den forbindelse passe på, hvad de

får med på billederne.

At de kommunale tryghedsvagter således udelukkende må operere

i det offentlige rum, er bemærkelsesværdigt, eftersom det siden

1980'erne ellers har været et fast antaget dogme, at politiet som en

skatteyderfinansieret offentlig myndighed har ansvaret for den of-

fentlige orden og sikkerhed,

mens vagt- og sikkerhedsbranchens

domæne er den private orden i den private sfære. Det er denne

grænsedragning mellem politiets virksomhed i det offentlige rum

og de private vagters virksomhed i det private rum, der nu anfægtes

med loven om de kommunale tryghedsvagter. Ordningen præsen-

teres da også i lovens forarbejder som »noget nyt«.

På den anden side er loven om de kommunale tryghedsvagter –

som det skal vises – blot seneste led i en udvikling i retning af at

lade private vagter operere i det offentlige rum. I det følgende skal

kort præsenteres den grundlæggende retlige regulering af privat

vagtvirksomhed i Danmark, nemlig vagtvirksomhedsloven fra

1986. Dernæst gennemgås de ændringer, der siden da er foretaget

i loven, med fokus på spørgsmålet om politiets, henholdsvis vagter-

nes, virksomhed i det offentlige rum og i det private rum. I den

forbindelse inddrages også de private vagters potentielle rolle i

udlændingekontrollen samt deres virksomhed på gågaden Strøget

i København. Afslutningsvis problematiseres, at vagtvirksomheds-

loven på flere punkter er kommet ud af trit med virkeligheden –

og jeg anbefaler, at loven underkastes et eftersyn.

1986-loven

Private vagtselskaber har eksisteret på det danske marked siden

begyndelsen af 1900-tallet. Kjøbenhavn-Frederiksberg Nattevagt

– senere De Forenede Vagtselskaber, Securitas og G4S – blev

stiftet i 1901, og Falck i 1906. Frem til 1980'erne havde Securitas

udviklet sig til det suverænt største blandt de dengang eksisterende

omkring 70 vagtselskaber. Branchens virksomhed var ureguleret,

og gennem årene blev det praksis, at det efterhånden landsdækkende

Securitas indgik i et tæt samarbejde med politiet. Firmaets vægtere

havde typisk egne lokaler på den lokale politistation med skabe til

omklædning og opbevaring af udrustning. Securitas-vægterne bar

uniform og var, ligesom politiet, bevæbnet med stav. Hertil kom,

at ca. 150 politiansatte havde bijobs i Securitas som fx konsulenter

og tilsynsførende. Især dette sidste forhold – at politifolk var ansat

i et privat vagtfirma, med hvad deraf kunne følge af interessekon-

flikter – blev gentagne gange kritiseret i 1960'erne og 1970'erne,

såvel i medierne som i politiske sammenhænge. Det siger desuden

sig selv, at de øvrige vagtfirmaer gerne så politiets konkurrence-

forvridende favorisering af Securitas bragt til ophør.

I 1980 fandt justitsminister Henning Rasmussen (S), at man ikke

længere kunne sidde kritikken af den uhellige alliance mellem po-

litiet og Securitas overhørig. Der blev følgelig nedsat et justitsmi-

nisterielt udvalg, som bredt skulle se på vagt- og sikkerhedsbran-

chens forhold, men som i særdeleshed skulle forholde sig til tre

punkter: For det første til Securitas' særstilling. For det andet til

den realitet, at politiet modtog omkring 100.000 opkald om året

direkte fra private alarmeringsanlæg, hvor de 90-95 procent var

fejlalarmer, og hvor udrykning derfor var det rene tidsspilde. Og

for det tredje til, at der generelt var behov for at sanere branchen

og få ryddet op i de mindre seriøse firmaer.

For så vidt angår første punkt handlede udvalget hurtigt og fik

udvirket, at det (for) gode samarbejde mellem politiet og Securitas

blev bragt til ophør pr. 1. oktober 1981.

Alarm-problematikken

ville udvalget løse ved krav om, at private alarmer kun må videre-

gives til politiet, efter opkaldene har været visiteret i en godkendt

kontrolcentral. Og hvad angik spørgsmålet om sanering, så burde

hele branchens forhold reguleres retligt for derigennem at få kontrol

med, at branchen udøver sin virksomhed på en »for samfundet be-

tryggende og forsvarlig måde«.

Udvalget afgav sin betænkning i 1985, indeholdende et konkret

lovforslag med bemærkninger til de enkelte bestemmelser. Lovfor-

L 2023 715 af 13. juni 2023 om ændring af lov om vagtvirksomhed. Jf. LBKG 2016 112 af 11. januar 2016 af lov om vagtvirksomhed, § 1a.

Fx https://ugeavisen.dk/indland/tryghedsvagter-skal-patruljere-i-landets-to-stoerste-byer

Justitsministeriet 16. januar 2024, Høring over udkast til bekendtgørelse om ændring af bekendtgørelse om vagtvirksomhed. Sagsnr. 2021-00932.

LFF 2022-2023 nr. 70. Alm. bemærkninger til lovforslaget pkt. 2.1.3.6.2.

LBKG 2019 1270 af 29. november 2019 af lov om politiets virksomhed, §§ 4-5.

LFF 2022-2023 nr. 70. Alm. bemærkninger til lovforslaget pkt. 1.

Om forhistorien, se Bet 1985 1048 om vagtvirksomhed, især s. 15-17. Mette Volquartzen, Politi og privat vagtvirksomhed, 2020, s. 167-174 og 180-

182. Jf. Kurt Jacobsen, Falck 1906-2006, 2006.

Bet 1985 1048 om vagtvirksomhed, s. 15-16.

Bet 1985 1048 om vagtvirksomhed, s. 19.

side 2

ART20240001-TFK

slaget tog udgangspunkt i det – ædruelige – synspunkt, at bortset

fra, at politiet leverer et offentligt gode, mens vagterne arbejder

kommercielt, så er grænserne mellem privat vagtvirksomhed og

statslig politivirksomhed i virkeligheden flydende, når det gælder

selve opgaverne. Private vagter må i praksis håndtere politisituatio-

ner på lige fod med statens politi, og ikke mindst i det offentlige

rum, hvor vagtvirksomhed »automatisk indebærer, at virksomhedens

formål ændrer karakter i retning af opretholdelse af ro og orden«.

Det offentlige rum definerede udvalget i overensstemmelse med

den dagældende normalpolitivedtægt som »veje« og »andre steder,

hvortil der er almindelig adgang«.

Normalpolitivedtægten blev

i 2005 erstattet med Ordensbekendtgørelsen, hvori det i dag hedder:

»§ 2. Hvor ikke andet fremgår, finder denne bekendtgørelse anvendelse på

borgernes adfærd på veje eller på andre steder, hvortil der er almindelig adgang.

Bekendtgørelsen finder således f.eks. anvendelse på borgernes adfærd i offentligt

tilgængelige parker, jernbane- og rutebilstationer, porte, offentlige toiletter,

offentlige befordringsmidler, herunder taxier, forlystelsessteder samt i åbning-

stiden butikker, butikscentre og offentlige kontorer.

Stk. 2.

Ved en vej forstås i denne bekendtgørelse offentlig eller privat vej, gade,

cykelsti, fortov, plads, bro, tunnel, passage, sti eller lignende, som benyttes til

almindelig færdsel af en eller flere færdselsarter«.

og kommunernes såkaldte »egenvagter«, som fx rådhusbetjentene,

er ikke omfattet af loven.

Helt centralt i loven står et krav om, at

lovlig privat vagtvirksomhed i Danmark kun kan drives med poli-

tiets autorisation, og at alle ansatte vagter skal være politigodkendte.

Hertil kommer, at alarmer ikke må føres direkte ind til politiet, men

skal gå gennem godkendte kontrolcentraler. En løbende politikontrol

og diverse straffebestemmelser skal sikre lovens overholdelse.

Endelig er der spørgsmålet om den geografiske afgrænsning af

privat vagtvirksomhed. Herom hedder det i lovens § 1:

»Lovens regler om vagtvirksomhed finder anvendelse på enhver selvstændig

virksomhed, hvorved personer 1) enten ved egen eller ansattes tilstedeværelse,

ved brug af hunde eller ved TV-overvågning fører tilsyn med privat område

eller område, hvortil der er almindelig adgang …«

Ved en tekstnær læsning kunne man forledes til at tro, at »privat

område« og »område, hvortil der er almindelig adgang« er to lige-

stillede rum. Det er dog ikke er tilfældet. For tro mod vagtvirksom-

hedsudvalgets tanker om i videst muligt omfang at formene de

private vagter adgang til det offentlige rum hedder det i lovens §

»En autorisation til at udøve virksomhed som nævnt i § 1, stk. 1, nr. 1, omfatter

ikke adgang til at udøve vagtvirksomhed på steder, hvortil der er almindelig

adgang, medmindre der er givet særlig tilladelse hertil. Det samme gælder an-

vendelse af hunde på sådanne områder som led i virksomheden.«

For udvalget var det magtpåliggende i videst muligt omfang at

begrænse vagternes tilstedeværelse på »vejene« og de »andre steder,

hvortil der er almindelig adgang«. Mens udvalget fandt det ubetæn-

keligt, at der udøves vagtvirksomhed i både private forretninger

og butikscentre og forlystelsessteder i disses åbningstid, altså mens

der er »almindelig adgang«, så var udvalget yderst tilbageholdende

med at tillade privat vagtvirksomhed »for så vidt angår offentlige

veje, pladser og steder som f.eks. (gå)gader, jernbane- og busstatio-

ner, færgelejer, lufthavne og lignende«.

Hensigten var at forhin-

dre, at vagtvirksomhed kunne udvikle sig til noget, »der kunne

opfattes som private politistyrker« eller til en »art konkurrent eller

erstatning for politiet«.

Sammenhængende hermed tog udvalget klar afstand fra at udruste

private vagter med politi-magtmidler som håndjern, stav eller sky-

devåben, ligesom vagter ikke som politiet skulle have en legitim

adgang til at bruge fysisk magt for at få sine påbud og forbud adlydt.

Private vagter skulle, kort sagt, ikke have særlige beføjelser, men

tværtimod stilles lige med alle andre borgere. Det vil sige, at de

var omfattet af reglerne i straffelovens §§ 13 og 14 om nødværge

og nødret og derudover havde adgang til at foretage civil anholdelse

i overensstemmelse med retsplejelovens § 755, stk. 2. Hverken

mere eller mindre.

Udvalgets udkast til lovforslag blev – sammen med udvalgets

mere principielle overvejelser om den geografiske afgræsning af

henholdsvis politiets og vagternes virkefelt samt om vagternes ud-

rustning og beføjelser – uden større ændringer lagt til grund for

vagtvirksomhedsloven i 1986.

Loven regulerer den »erhvervs-

mæssige« vagtvirksomhed, hvor en kunde køber sig til en af fem

mulige vagtydelser: 1) tilsyn ved fysisk tilstedeværelse eller ved

brug af hund eller TV-overvågning, 2) værditransport, 3) livvagt-

tjeneste, 4) behandling af signaler fra overfaldsalarmer eller ind-

brudsalarmer eller 5) tilsyn med andres vagtvirksomhed. Statens

Heraf ses, at autoriseret privat vagtvirksomhed kan udøves uden

restriktioner på privat område, mens en tilsvarende virksomhed

uden for privat område kræver særlig tilladelse fra politiet.

Indholdet af vagtvirksomhedslovens § 6 og dens krav om »særlig

tilladelse« er nærmere præciseret i den bekendtgørelse til

vagtvirksomhedsloven, som blev udstedt i december 1986.

I be-

kendtgørelsen findes der regler om uddannelse og uniformering

samt om personlegitimationskort (vagtkort) og om hunde, såvel

pladshunde som forsvarshunde – der modsat politihundene under

ingen omstændigheder må benyttes som magtmiddel. Og sidst men

ikke mindst er der regler om lovlig vagtvirksomhed i det offentlige

rum. Bekendtgørelsens § 4, stk. 2, har følgende ordlyd: »politiet

kan meddele autorisation til at udøve vagtvirksomhed i lokaler,

hvortil der er almindelig adgang«. Og § 4, stk. 3, 1. pkt., lyder:

»politiet kan give særlig tilladelse til, at der på nærmere angivne

steder, hvortil der er almindelig adgang, udøves vagtvirksomhed«.

Der

med andre ord mulighed for at dispensere fra hovedreglen

i vagtvirksomhedslovens § 6, men i praksis har vagtbekendtgørel-

sens § 4, stk. 2, og § 4, stk. 3, 1. pkt., lige siden 1986 været admi-

nistreret restriktivt. På dét punkt har politiet til stadighed været

»yderst tilbageholdende«, og autorisationerne og de særlige tilla-

delser har været ganske få – helt i tråd med vagtvirksomhedsudval-

gets syn på privat vagtvirksomhed i det offentlige rum.

Nattelivszoner

De ændringer, der gennem årene er foretaget i vagtvirksomhedslo-

ven med tilhørende bekendtgørelse, har været bagatelagtige i for-

hold til grundteksten og de bærende principper bag denne. For ek-

sempel blev der i 2009 justeret i betingelserne for autorisation, så-

Bet 1985 1048 om vagtvirksomhed, s. 10 og 22-23.

Bet 1985 1048 om vagtvirksomhed, s. 35 og 49-52. Vagn Greve, Niels Bonde og Ole Scharf, Normalpolitivedtægten, 2. udg., 1981, §§ 2 og 3.

Ib Henricson, Ordensbekendtgørelsen med kommentarer, 2020, § 2.

Bet 1985 1048 om vagtvirksomhed, s. 50.

Bet 1985 1048 om vagtvirksomhed, s. 18-19.

L 1986 266 af 22. maj 1986 om vagtvirksomhed, jf. LBKG 2016 112 af 11. januar 2016 af lov om vagtvirksomhed.

Bemærk, at de kommunale tryghedsvagter – til forskel fra andre typer af kommunale vagter – er skrevet ind i vagtvirksomhedsloven.

BKG 1986 963 af 23. december 1986 om vagtvirksomhed. Jf. BKG 2017 1408 af 4. december 2017 om vagtvirksomhed.

LFF 2021-2022 nr. 162. Almindelige bemærkninger til lovforslaget, pkt. 3.6.3.

side 3

ART20240001-TFK

ledes at også udenlandske selskaber i overensstemmelse med servi-

cedirektivet kan meddeles autorisation,

ligesom der blev foretaget

konsekvensændringer, da titlen »politimester« ved politireformen

i 2007 blev til »politidirektør«.

I 2017 strammedes desuden van-

delskravene i forlængelse af Bandepakke III for at hindre personer

med en problematisk tilknytning til rocker- og bandemiljøer i at

opnå autorisation som dørmænd eller godkendelse som vagter.

Men det var først med inddragelsen af de private vagtvirksomheder

i håndhævelsen af opholdsforbud på nattelivszonerne, at der i 2021

blev ændret afgørende i vagtvirksomhedsloven og i dens bærende

princip om politi i det offentlige rum og vagter i det private.

I 2021 blev der indsat en ny § 6 b i politiloven, hvori det hedder:

»Politiet kan for en nærmere bestemt periode udpege et afgrænset geografisk

område (nattelivszone), hvor et opholdsforbud meddelt efter straffelovens § 79

c, stk. 1, finder anvendelse.

Stk. 2.

Udpegning af nattelivszoner efter stk. 1 kan ske, hvor der i det pågældende

område er en tæt koncentration af natklubber, barer, caféer og lign. med åbnings-

tid efter kl. 24 og udpegningen af en nattelivszone vurderes at være egnet til at

imødegå lovovertrædelser i aften- og nattetimerne.«

eller vagt, der skal behandle oplysningerne, også har den fornødne

professionelle standard.

Man kan hæfte sig ved, at der i politilovsbestemmelserne om

nattelivszoner udtrykkeligt tales om privat vagtvirksomhed på

»steder, hvortil der er almindelig adgang«.

Jernbanestationer

I forbindelse med politiforliget 2021-2023 aftaltes det, at mulighe-

derne for at skabe øget tryghed på jernbanestationer skulle under-

søges i nærmere »dialog med Transport- og Boligministeriet og

relevante trafikselskaber«.

Drøftelserne mundede ud i, at der i

2022, ud over ændringerne i politilovens nattelivszonebestemmelser,

i vagtvirksomhedslovens § 6 om meddelelse af autorisation indfø-

jedes et nyt stk. 2: »Autorisation til at udøve vagtvirksomhed om-

fatter adgang til at udøve vagtvirksomhed på jernbanestationer…«

Herefter giver en autorisation til at udøve privat vagtvirksomhed

også automatisk adgang til at udøve privat vagtvirksomhed på jer-

nbanestationer – der jo ellers i 1985-betænkningen udtrykkeligt

regnedes blandt de steder, der er en ren politizone.

Af lovens forarbejder læses, at udtrykket »jernbanestationer«

omfatter

»stationsområder, banelinjer med tilhørende skråninger, banketter og grøfter,

broer, tunneler, højbaner, arbejdspladser og andre anlæg, tog og andre køretøjer

og forpladser og adgangsveje til stationer og jernbanefærgesteder, hvor disse

ejes af jernbanevirksomheden eller ejes eller forvaltes af infrastrukturforvalte-

ren«. Herudover omfatter udtrykket »al skinnebåren trafik, herunder bybaner,

som omfatter metro, letbaner og S-baner.«

Efter straffelovens § 79 c, stk. 1, hvortil der henvises ovenfor i

politilovens § 6b, stk. 1, kan personer, som er dømt for personfarlig

kriminalitet og hærværk mm. i nattelivet, for en periode på op til

2 år ved dom forbydes at færdes og opholde sig i nattelivet. Et

nattelivsforbud indebærer, at den dømte mellem kl. 24 og 5 intet

steds i kongeriget må opholde sig på et serveringssted med offentlig

adgang, og hvorfra der serveres stærke drikke. Forbuddet indebærer

desuden, at den dømte heller ikke uden for serveringsstederne må

færdes eller opholde sig i de nærmere afgrænsede geografiske

områder, der af politiet udpeges som nattelivszoner.

For at sikre en realistisk håndhævelse af disse forbud inddrages

serveringsstedernes indehavere, bestyrere, dørmænd og vagter.

Politiet kan således med hjemmel i straffelovens § 79 c, stk. 5-7,

til private aktører videregive de fornødne oplysninger om personer,

der er idømt et opholdsforbud og følgelig skal formenes adgang til

stedet – og som i øvrigt står til en bøde på 10.000 kr. eller 30 dages

fængsel i gentagelsestilfælde. Året efter, 2022, blev det med

hjemmel i en ny § 79 d i straffeloven tillige muligt at videregive

oplysninger fra politiet til private aktører i form af fotografier af

dømte med opholdsforbud i nattelivszonerne.

Samtidig blev det

i en ny § 6 c i politiloven fastsat: »På serveringssteder, hvortil der

er almindelig adgang, som er placeret i en nattelivszone, og hvorfra

der foregår salg af alkoholholdige drikkevarer med en alkoholvolu-

menprocent på 2,8 eller derover til nydelse på eller ved salgsstedet,

skal der i tidsrummet fra kl. 24 til kl. 5 gøres brug af en autoriseret

dørmand eller vagt …«

Reglen skyldes en erkendelse af, at ud-

veksling af personfølsomme oplysninger kræver, at den dørmand

En »jernbanestation« er således i virkeligheden meget andet og

mere end de perroner og stationsbygninger, man lige umiddelbart

forestiller sig. Argumentet for at fravige princippet om, at det of-

fentlige rum er politiets ansvarsområde, er, at »DSB og øvrige

forvaltere af jernbanestationer bør gives bedre rammer for at kunne

bidrage til at øge trygheden«.

DSB reagerede uden tøven og af-

satte 24 mio. kr. årligt, således at der i aften- og nattetimerne kan

indsættes patruljer med 6-10 tryghedsvagter på 3-4 vagtruter,

dækkende 29 stationer i hovedstadsområdet.

Det tør derfor nok siges, at der med lovændringen blev foretaget

dén »udvidelse af adgangen til at udøve vagtvirksomhed på offent-

lige områder«, som eksplicit fremgår af lovens undertitel.

En lignende udvidelse blev foretaget allerede i 2015, men den

skal ikke findes i vagtvirksomhedsloven, men derimod i udlændin-

geloven, hvor der åbnedes op for, at private vagtvirksomheder kan

medvirke ved grænsekontrollen.

L 2009 498 af 12. juni 2009 om ændring af lov om inkassovirksomhed og lov om vagtvirksomhed.

L 2006 538 af 8. juni 2006 om ændring af retsplejeloven og forskellige andre love (Politi- og domstolsreform).

L 2017 1681 af 26. december 2017 om ændring af lov om våben og eksplosivstoffer og lov om vagtvirksomhed.

L 2021 1174 af 8. juni 2021 om ændring af straffeloven, lov om politiets virksomhed, retsplejeloven og udlændingeloven.

L 2022 897 af 21. juni 2022 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og forskellige andre love (Effektivisering af straffesagskæden og nævnspro-

cessen mv. i Ungdomskriminalitetsnævnet, øget adgang til videregivelse og optagelse af fotografier, forbedring af politiets muligheder for efterforskning

mv.).

L 2022 891 af 21. juni 2022 om ændring af lov om politiets virksomhed og lov om vagtvirksomhed (Styrket indsats mod utryghedsskabende adfærd

og kriminalitet i nattelivszoner og udvidelse af adgangen til at udøve vagtvirksomhed på offentlige områder).

L 2022 891 af 21. juni 2022 om ændring af lov om politiets virksomhed og lov om vagtvirksomhed (Styrket indsats mod utryghedsskabende adfærd

og kriminalitet i nattelivszoner og udvidelse af adgangen til at udøve vagtvirksomhed på offentlige områder).

L 2022 891 af 21. juni 2022 om ændring af lov om politiets virksomhed og lov om vagtvirksomhed (Styrket indsats mod utryghedsskabende adfærd

og kriminalitet i nattelivszoner og udvidelse af adgangen til at udøve vagtvirksomhed på offentlige områder).

LFF 2021/1 nr. 162. Almindelige bemærkninger til lovforslaget, pkt. 3.6.3.

LFF 2021-2022 nr. 162. Almindelige bemærkninger til lovforslaget, pkt. 3.6.3.

Fx https://www.regeringen.dk/nyheder/2022/nu-indsaettes-der-tryghedsvagter-paa-s-togsnettet/

side 4

ART20240001-TFK

Grænsen og Strøget

I 2015 betød den såkaldte migrationskrise i Europa et kaotisk pres

på Danmarks grænser. Antallet af indrejsende, antallet af asylansø-

gere og antallet af udlændinge med ulovligt ophold i Danmark steg

så alarmerende, at asyl-, modtagelses- og tilbagesendelsessystemer-

ne ikke kunne følge med, og i den akutte situation vurderedes, at

udlændingemyndighederne havde behov for »ekstraordinære red-

skaber, der matcher de ekstraordinære udfordringer«.

Et sådant

redskab tilvejebragtes bl.a. i udlændingelovens § 37 i, hvori det

hedder: »Private kan i særlige tilfælde efter politiets eller Udlæn-

dingestyrelsens nærmere bestemmelse bistå med at varetage myn-

dighedsopgaver i henhold til denne lov.«

I § 37 i gaves der

hjemmel til at lade »et privat vagtselskab … bistå politiet og krimi-

nalforsorgen med bevogtning af en tilbageholdelsesfacilitet eller

transport af frihedsberøvede udlændinge …«.

Og bistanden kan,

ifølge bemærkningerne til lovforslaget, indebære magtanvendelse

i form af fysisk fastholdelse og brug af håndjern. Dog kan private

aktører »ikke bemyndiges til at anvende magtmidler omfattet af

våbenloven, herunder stav, peberspray og skydevåben«.

Det var private vagtvirksomheder, der bl.a. foretog ID-kontrollen

på Øresundtogene, da Sverige indførte grænsekontrol i januar 2016,

men det foregik som en konsekvens af trafikselskabernes trans-

portøransvar. Bistand fra private aktørers side i medfør af udlæn-

dingelovens § 37 i har ikke været aktuel. I stedet har man som be-

kendt valgt den løsning at lade Forsvaret hjælpe politiet med såvel

grænsekontrol som transport- og bevogtningsopgaver.

På den

baggrund havde det været nærliggende at lade udlændingelovens

§ 37 i bortfalde i overensstemmelse med den solnedgangsklausul,

som betød, at bestemmelsen ellers automatisk ville blive ophævet

den 1. december 2019. Men i stedet er paragraffen blevet gjort

permanent, og i en ny force majeure-situation kan private

vagtvirksomheder derfor stadig »i særlige tilfælde« inddrages i

udlændingekontrollen.

Endelig skal nævnes den vagtvirksomhed, der finder sted på gå-

gaden Strøget i Københavns centrum. Her går patruljer og vagthold

fra butik til butik, og undervejs udøver de i selve gaderummet en

virksomhed, der bedst kan karakteriseres som opretholdelse af den

offentlige orden og sikkerhed.

At vagtopgaverne på Strøget til

forveksling ligner politiopgaver, kan enhver forvisse sig om i rea-

lity-serien »Strøgvagterne«, der løb over 2 sæsoner i 10 episoder

i 2019-2020 på Discovery Plus.

Vagterne eftersætter formodede

gerningspersoner, de tilbageholder mistænkte (om nødvendig med

brug af håndjern), og de afhører vidner, hvortil kommer, at de yder

borgerne hjælp – såvel landets egne borgere som besøgende turister.

At strøgvagterne løser deres forebyggende, hjælpende og håndhæ-

vende opgaver til alle parters fulde tilfredshed – både vagterne selv,

de erhvervsdrivende, borgerne og politiet – ændrer ikke på, at den

private vagtvirksomhed på Strøget i København befinder sig i »en

juridisk gråzone«.

Strøgvagternes gråzone-arbejde er imidlertid blot endnu et eksem-

pel på, at den traditionelle sondring i geografisk henseende mellem

offentligt politi og private vagter har udviklet sig til en illusion.

Med kommunale tryghedsvagter, autoriserede vagter i nattelivszo-

nerne, et større korps af jernbane-tryghedsvagter og med en adgang

til at inddrage private aktører i udlændingekontrollen fremstår det

skarpe skel mellem politi i det offentlige rum og vagter i det private

rum som et levn fra fortiden.

Afslutning

Der er indiskutabelt elementer i privat vagtvirksomhed, som er og

bliver konstante. Det gælder først og fremmest det forhold, at

vagtvirksomhed er forretning, styret af markedskræfterne – til for-

skel fra politiet, der er en del af den udøvende magt, og som indgår

i en administrativ og politisk styringskæde med rigspolitichef, ju-

stitsminister, regering og folketing i toppen. Det kan der ikke

ændres på. Der kan heller ikke ændres på, at det ikke er opgaverne

som sådan, der definerer forskellen på politi og private vagter. De

private vagter udfører »opgaver, som kan minde om eller forveksles

med politiopgaver«

– som det så præcist blev formuleret allerede

i vagtvirksomhedsudvalgets betænkning fra 1985. Det afgørende

parameter i sondringen mellem offentlig politivirksomhed og privat

vagtvirksomhed er derimod, at politiet har adgang til lovligt at an-

vende fysisk magt til at få sine forbud og påbud efterlevet. Dette

faktum må da også betragtes som selve essensen i politibegrebet.

Den nøje sammenhæng mellem politi og fysisk magt ses fremhævet

allerede i den første danske fremstilling af politiretten, professor

Kolderup-Rosenvinges »Politiret« fra 1820'erne.

At definere

politiet ud fra dets opgaver afvises her som en umulighed, mens

adgangen til – om nødvendigt – at bruge »fysisk tvang« er det træk,

Kolderup-Rosenvinge vælger, når han skal karakterisere politi som

politi. Fysisk magt frem for en oplistning af konkrete opgaver er

da også kernen i definitionen af begrebet »politi« inden for interna-

tional politividenskab. Den tjekkisk/amerikanske sociolog Egon

Bittner er ophavsmand til det i dag almindeligt anerkendte

police-

use-of-force-paradigme.

Han præsenterede det i 1974 på følgende

vis (bemærk verbet

coerce):

»police are empowered and required to impose or, as the case may be, coerce

a provisional solution upon emergent problems without having to brook or defer

to opposition of any kind, and …further, their competence to intervene extends

to every kind of emergency, without any exceptions whatever. This and this

alone is what the existence of the police uniquely provides, and it is on this

basis that they may be required to do the work of thief-catchers and of nurses,

depending on the occasion.«

Det er på dén baggrund, at vagtvirksomhedsudvalget i 1986 med

rette insisterede på ikke at udruste og bevæbne private vagter som

LFF 2015-2016 nr. 62. Almindelige bemærkninger til lovforslaget, pkt. 1.

L 2015 1273 af 20. november 2015 om ændring af udlændingeloven (Håndtering af flygtninge- og migrantsituationen).

LFF 2015-2016 nr. 62. Almindelige bemærkninger til lovforslaget, pkt. 2.2.2.

Fx https://www.tv2kosmopol.dk/tema/graensekontrol

Fx Henrik Stevnsborg, Udansk og/eller paradigmeskift? Om forsvarets bistand til politiet, U 2018B.185.

LBKG 2023 1079 af 10. august 2023 af udlændingeloven, § 37 i.

Mette Volquartzen, Politi og privat vagtvirksomhed, 2020, s. 213-218.

https://www.discoveryplus.com/dk/show/strgvagterne

Mette Volquartzen, Politi og privat vagtvirksomhed, 2020, s. 218.

Bet 1985 1048 om vagtvirksomhed, s. 10 og 22-23.

J.L.A. Kolderup-Rosenvinge, Grundrids af den danske Politiret, 1825. 2. udg. 1828.

Egon Bittner, Florence Nightingale in Pursuit of Willie Sutton: A Theory of the Police«, i Herbert Jacob (ed.), The Potential for Reform of Criminal

Justice = Volume III. Sage Criminal Justice System Annuals, 1974, s. 18.

side 5

ART20240001-TFK

politi. Private vagter skal ikke bære politivåben, og de skal ikke

have politibeføjelser.

Udvalgets overvejelser om behovet for en retlig regulering af

branchen centreret omkring en autorisations- og godkendelsesord-

ning, der administreres af politiet, er ligeledes nøjagtig lige så rele-

vante i dag, som de var det for 40 år siden. Lovgivning, autorisation

og godkendelse må fastholdes som nødvendige midler til at sikre,

at privat vagtvirksomhed udøves på en »for samfundet betryggende

og forsvarlig måde«.

Dog ville det i den forbindelse være en god

ide at styrke tilsynet med de meddelte autorisationer og godkendel-

ser. Kontrollen har gennem årene været noget lemfældig,

og så

sent som 9. oktober 2023 måtte Rigspolitiet love Folketingets

Retsudvalg, at der vil blive taget »initiativ til en drøftelse med po-

litikredsene om, hvorvidt der er behov for at styrke politiets tilsyn

med vagtvirksomheder«.

Selv om meget således bør bevares, er der også forhold, som bør

ændres. I loven og bekendtgørelsen om vagtvirksomhed bør bestem-

melserne om alarmer og kontrolcentraler gennemses nøje i lyset

af, at dén teknologi, der i dag står til rådighed for hele den tekniske

sikringsside af privat vagtvirksomhed, har fjernet sig lysår fra de

muligheder, der eksisterede tilbage i 1980'erne, dengang bestem-

melserne om alarmer og kontrolcentraler blev skrevet. Der mangler

således opdaterede regler om bl.a. tv-overvågning og adgangskon-

trol. Det ville også være en god ide at se nærmere på vagtuddannel-

sen. I dag er kravet et 30 dages AMU-kursus, som man i øvrigt

skal have forhåndsgodkendelse fra politiet for at blive optaget på.

For de kommunale tryghedsvagters vedkommende er tanken, at de

skal gennemføre et særligt 10 dages AMU-kursus i »Trygheds-

vagt«

– ud over den grundlæggende vagtuddannelse. Men en

generel forlængelse af denne grunduddannelse med fx 14 dage med

fokus på vagtvirksomhed i det offentlige rum ville højne vagternes

kompetenceniveau og selvsagt ruste dem bedre til deres faktiske

opgaver. Derudover bør adgangen til at benytte håndjern med

hjemmel i udlændingelovens § 37 i fjernes, eftersom private vagter

ikke skal have politi-magtmidler – hvilket i øvrigt også gælder for

strøgvagterne.

Når der i forbindelse med privat vagtvirksomhed skiftevis tales

om »steder«, »lokaler« eller »områder«, »hvortil der er almindelig

adgang«, eller om »offentlige områder« eller om »frit tilgængelige

steder«, er resultatet uklarhed. Der burde overvejes en mere gen-

nemtænkt og konsekvent terminologi, som ikke blander begreber,

der er lånt fra fx straffelov, færdselslov og ordensbekendtgørelse.

Og – sammenhængende hermed – må regelværket omkring privat

vagtvirksomhed justeres, så det afspejler, at geografien ikke længere

kan tjene som middel til at drage grænse mellem politi og private

vagter. En løsning kunne være at bibeholde vagtvirksomhedslovens

§ 1 om virksomheder, »der enten ved egen eller ansattes tilstedevæ-

relse, ved brug af hunde eller ved TV-overvågning fører tilsyn med

privat område eller område, hvortil der er almindelig adgang …«.

Paragraffen sidestiller jo det private rum med det offentlige rum.

Anderledes med § 6, jf. bekendtgørelsens § 4, stk. 2, og § 4, stk.

3, 1. pkt. Disse bestemmelser, der sigter til at holde de private

vagter ude af politiets eksklusive domæne, giver ikke længere me-

gen mening, når dogmet om politi i det offentlige rum og vagter i

det private rum for længst er blevet historie. Vagternes virke i det

offentlige rum, der engang var noget helt exceptionelt, er blevet en

normal foreteelse. Reglerne burde derfor ophæves.

Vagtvirksomhedsloven og vagtbekendtgørelsen synes således at

være kommet så meget ud af trit med virkeligheden, at tiden synes

moden til at underkaste både lov og bekendtgørelse et eftersyn.

Bet 1985 1048 om vagtvirksomhed, s. 19.

Mette Volquartzen, Politi og privat vagtvirksomhed, 2020, s. 244-245.

Retsudvalget 2022-23 (2. samling). REU Alm. del – endeligt svar på spørgsmål 925 og 926. Offentligt. 9. oktober 2023.

Justitsministeriet 16. januar 2024, Høring over udkast til bekendtgørelse om ændring af bekendtgørelse om vagtvirksomhed. Sagsnr. 2021-00932.

side 6