Retsudvalget 2023-24
REU Alm.del Bilag 121
Offentligt
2818896_0001.png
EU-note
Til orientering af medlemmerne af Europaudvalget, Retsudvalget og Udvalget
for Udlændinge og Integration
EU vil styrke bekæmpelsen af migrantsmugling
Sammenfatning
Europa-Kommissionen foreslår at styrke kampen mod migrantsmug-
ling i EU. Det skal bl.a. ske gennem skærpede strafferammer for mi-
grantsmuglere og en stærkere rolle for Europol i bekæmpelsen af or-
ganiserede smuglernetværk. Kommissionens udspil består af to for-
skellige EU-lovgivningsforslag, som skal forstærke: 1) Indsatsen mod
smuglere, som hjælper tredjelandsborgere til ulovlig indrejse i EU, og
2)
Det Europæiske Center vedrørende Migrantsmugling (EMSC),
som blev etableret under Europol i 2016.
Europaudvalget har udvalgt de to EU-forslag om bekæmpelse af mi-
grantsmugling som særligt prioriterede forslag fra Kommissionens ar-
bejdsprogram for 2024. Det betyder, at regeringen skal forelægge de
to forslag i de ansvarlige fagudvalg senest den 20. marts 2024.
30. januar 2024
Det Internationale
Sekretariat
Morten Knudsen.
EU-konsulent
EU har de seneste år oplevet en stigning i antallet af ulovlige indrejser. I 2022
registrerede EU-landene tilsammen omkring 331.000 ulovlige indrejser ved
de eksterne grænser, hvilket er det højeste antal siden 2016. Og tallene ser
ikke ud til at gå ned. I 2023 lå tallet på ca. 281.000 frem til udgangen af
september, hvilket udgør en stigning på 18 pct. i forhold til samme periode i
2022. Migrantsmugling er ifølge Kommissionen drivkraften bag denne
stigning i ulovlige indrejser. Ifølge en vurdering fra Europol kommer 90 pct. af
dem, der rejser ulovligt ind i EU, ind med hjælp fra menneskesmuglere
organiseret i kriminelle netværk. Frontex modtog i 2022 indberetninger om
hele 15.000 migrantsmuglere fra EU-landene.
Ifølge Kommissionen tjener smuglernetværkene store summer (mellem 4,7
og 6 mia. euro årligt) på deres kriminelle aktiviteter. Samtidig anslår
Kommissionen, at netværkenes aktiviteter har ført til, at over 28.000 er
registreret som døde eller savnede i Middelhavet siden 2014.
Side 1 | 8
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 121: EU-note om Europa-Kommissionens forslag om bekæmpelse af migrantsmugling
2818896_0002.png
EU-Kommissionen har på denne baggrund fremlagt et udspil til fælles
europæiske tiltag, som skal være med til at forebygge og bekæmpe
migrantsmugling i EU.
Den lovgivningsmæssige del af udspillet har to overordnede formål:
1) Ajourføring af
EU’s
20 år gamle regler om ulovlig indrejse og transit i
EU.
2) 2) Styrkelse af Europols rolle i kampen mod migrantsmugling.
Kommissionen lægger samtidig op til, at EU skal øge samarbejdet med
partnerlande om bekæmpelsen af migrantsmugling gennem skabelsen af en
Global alliance mod migrantsmugling.
Hvor kommer migranterne ind i EU?
Migranterne og migrantsmuglerne kommer først og fremmest ind i EU via lande,
som er placeret på de
centrale migrationsruter:
Albanien, Algeriet, Belarus,
Bosnien-Hercegovina, Libyen, Moldova, Montenegro, Marokko,
Nordmakedonien, Rusland, Senegal, Serbien, Tunesien, Tyrkiet og Ukraine.
Hovedmigrationsruterne ind i EU er ifølge FRONTEX: Den østlige
middelhavsrute, vestlige Middelhavsrute, vestlige Balkanrute, centrale
Middelhavsrute, vestlige Afrikarute, østlige grænserute og kanalruten.
Danmark og det nye udspil
Europaudvalget har udvalgt det nye udspil om bekæmpelse af
migrantsmugling fra Kommissionens arbejdsprogram for 2024 i henhold til de
nye procedurer for Folketingets behandling af særligt prioriterede EU-
forslag
1
. Det betyder bl.a., at den ansvarlige minister skal forelægge udspillet
i det relevante fagudvalg i Folketinget senest 8 uger efter, at det foreligger i
en dansk sprogversion
2
.
Kommissionens udspil består af to forskellige EU-lovgivningsforslag: 1) Et nyt
forslag til direktiv om bekæmpelse af hjælp til ulovlig indrejse, transit og
ulovligt ophold i EU og 2) Et forslag til forordning om revision af
Europolforordningen
3
. Ifølge oplysninger fra regeringen forventes de to
forslag at blive forelagt i Folketinget af henholdsvis udlændinge- og
integrationsministeren og af justitsministeren.
1
Se Europaudvalgets beretning af 29. september 2023.
Kommissionen fremlagde de to forslag den 28. november 2023, men de forelå først i en dansk
sprogversion henholdsvis den 24. januar og den 17. januar 2024
Kommissionens udspil består af et forslag til direktiv om ulovlig indrejse og transit samt ulovligt
ophold (Kom(2023)755) og et forslag om ændring af Europolforordningen (Kom(2023)754).
2
3
Side 2 | 8
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 121: EU-note om Europa-Kommissionens forslag om bekæmpelse af migrantsmugling
2818896_0003.png
Begge forslag er omfattet af det danske retsforbehold, hvilket betyder, at
Danmark ikke vil være bundet af dem, ligesom Danmark ikke vil kunne
deltage i afstemningen om dem i Rådet. Danmark vil dog efterfølgende
kunne deltage i de vedtagne retsakter på et mellemstatsligt grundlag bl.a. i
kraft af vores traktatfæstede ret til at deltage i Schengensamarbejdet
4
og den
danske særaftale med Europol fra 2017.
Hvad er der i direktivforslaget om bekæmpelse af ulovlige indrejser?
Kommissionens forslag til et nyt direktiv om bekæmpelse af hjælp til ulovlig
indrejse og transit samt ulovligt ophold i EU skal erstatte de gældende EU-
regler på området fra 2002
5
. Forslaget har overordnet set fem formål.
1. Mere effektiv efterforskning, retsforfølgelse og sanktionering af
kriminelle smuglernetværk, som står bag smuglingen af migranter ind
i EU.
2. Højere strafferammer for migrantsmugling.
3. Udvidelse af EU-landenes strafferetlige kompetence.
4. Styrkelse af EU-landenes ressourcer til bekæmpelse af
migrantsmugling.
5. Bedre indsamling og indberetning af data.
1) Mere effektiv retsforfølgelse af smuglernetværk
Først og fremmest ønsker Kommissionen at fastsætte mere præcise
definitioner på, hvad der udgør en strafbar handling, hvis man hjælper en
tredjelandsborger til ulovligt at rejse ind i EU. En sådan præcisering skal give
myndighederne bedre muligheder for at retsforfølge de organiserede
kriminelle netværk, som står bag smuglingen af migranter. Ifølge
Kommissionen lider de nuværende EU-regler bl.a. under for brede
definitioner, hvilket f.eks. har gjort det vanskeligt at skelne migrantsmugling
fra humanitær bistand.
Ifølge Kommissionen skal hjælp til ulovligt at indrejse i EU bl.a. være
strafbart, hvis den udføres med henblik på at opnå økonomisk eller materiel
vinding, eller hvis overtrædelsen med sandsynlighed vil forvolde alvorlig
skade på en person
6
. Det skal også være strafbart offentligt at anspore
tredjelandsborgere (f.eks. på sociale medier eller hjemmesider) til at rejse ind
i EU eller tage ophold i EU. Samtidig præciserer Kommissionen, at formålet
4
Det fremgår i protokol nr. 22 om de danske forbehold, hvor Danmark kan benytte den såkaldte
Schengenteknikalitet til at deltage i alle EU-retsakter, som udgør en viderebygning af Schen-
gensamarbejdet.
Rådets direktiv 2002/90/EF af 28. november 2002 om definition af hjælp til ulovlig indrejse og
Rådets rammeafgørelse 2002/946/RIA om styrkelse af de strafferetlige rammer.
Definitionen af en »lovovertrædelse« fastsættes i art. 3 i forslaget til direktiv (Kom(2023)0755).
5
6
Side 3 | 8
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 121: EU-note om Europa-Kommissionens forslag om bekæmpelse af migrantsmugling
2818896_0004.png
med forslaget ikke er at kriminalisere humanitær bistand eller hjælp til
familiemedlemmer, ligesom hensigten ikke er at gøre det strafbart for
tredjelandsborgere at blive smuglet ind i EU
7
.
Kommissionen foreslår også klarere definitioner på, hvornår der er tale om
særligt »grove lovovertrædelser«, som vil skulle straffes hårdere
8
. Det gælder
f.eks. hvis den strafbare handling er begået inden for rammerne af en
kriminel organisation, forvolder alvorlig skade på tredjelandsborgere eller
bringer de pågældende tredjelandsborgers liv i fare.
2) Højere strafferammer
Et andet centralt element i Kommissionens forslag er at skærpe
strafferammerne for migrantsmugling. Strafferammerne skal ifølge forslaget
afspejle lovovertrædelsens grovhed, så straffen øges i takt med grovheden af
overtrædelsen.
Kommissionen foreslår således, at hjælp til tredjelandsborgere til ulovlig
indrejse i EU som udgangspunkt mindst skal kunne straffes med op til 3 års
fængsel, mens lovovertrædelser af særligt grov karakter, som forårsager en
tredjelandsborgers død, som minimum skal kunne straffes med op til 15 års
fængsel.
Medlemsstaterne har dog fortsat frihed til at fastsætte et højere maksimum
for strafferammen, end EU-direktivet foreskriver. EU-traktaterne tillader
nemlig alene EU at vedtage minimumsregler for medlemsstaternes
strafferammer for de berørte lovovertrædelser
9
.
3) Udvidelse af EU-landenes strafferetlige kompetence
Kommissionen lægger samtidig op til, at medlemsstaterne skal udvide deres
strafferetlige kompetence til at kunne retsforfølge strafbare handlinger begået
i forbindelse med migrantsmugling
10
. Bl.a. skal medlemsstaterne udvide
deres straffemyndighed til også at omfatte overtrædelser begået ombord på
skibe og på fly, som er registreret i en medlemsstat eller fører dens flag
11
, og
7
8
Denne præcisering omtales i recital 7 i forslaget til direktiv (Kom(2023)755).
Definitionen af en »grov lovovertrædelse« er fastsat i art. 4 i forslaget til direktiv
(Kom(2023)0755).
Forslaget har hjemmel i TEUF art. 83, stk. 1 og 2 (strafferetligt samarbejde), som kun giver EU
mulighed for at fastsætte minimumsregler i form af direktiver for strafbare handlinger og straffe-
rammerne herfor på områder med kriminalitet af særligt grov karakter med grænseoverskri-
dende karakter.
Rådets rammeafgørelse 2002/946/RIA af 28. november 2002.
9
10
11
Ifølge EU's rammeafgørelse 2002/946/RIA er medlemsstaterne allerede forpligtet til at træffe
de nødvendige foranstaltninger til at fastlægge deres jurisdiktion med hensyn til lovovertrædel-
ser omfattet af rammeafgørelsens artikel 1, stk. 1, og som er begået: a) helt eller delvis på dens
Side 4 | 8
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 121: EU-note om Europa-Kommissionens forslag om bekæmpelse af migrantsmugling
2818896_0005.png
overtrædelser begået af juridiske personer, som driver forretning, men ikke
nødvendigvis er etableret i EU
12
.
4) Styrkelse af EU-landenes ressourcer til bekæmpelse af migrantsmugling.
Medlemsstaterne skal afsætte tilstrækkeligt med ressourcer til nationale
myndigheder, som tager sig af opdagelse, efterforskning og retsforfølgelse af
personer, som overtræder direktivets bestemmelser. De skal navnlig sørge
for, at de ansvarlige nationale myndigheder råder over et tilstrækkeligt antal
kvalificerede medarbejdere og tilstrækkelige finansielle, tekniske og
teknologiske ressourcer, så de kan udføre deres opgaver effektivt. Det
fremgår dog ikke af forslaget, hvad der nærmere bestemt må anses for at
være et tilstrækkeligt antal medarbejdere eller tilstrækkelige ressourcer.
5) Bedre indsamling og indberetning af data
Medlemsstaterne skal indberette statistiske data til Kommissionen om deres
indsats for at bekæmpe ulovlig migration, herunder hvordan overtrædelserne
behandles i de nationale strafferetlige systemer. Formålet med disse
indberetninger er at sikre, at EU og medlemsstaterne får bedre adgang til
solide, omfattende og sammenlignelige data om migrantsmuglingen.
Kommissionen foreslår, at medlemsstaterne hvert år indsamler, offentliggør
og sender statistiske data til Kommissionen om eksempelvis antallet af
tredjelandsborgere, som er genstand for overtrædelser (fordelt på
statsborgerskab, køn og alder), gennemsnitsvarigheden af den strafferetlige
efterforskning af sager og antallet af personer, som er dømt for strafbare
forseelser omfattet af direktivet (fordelt på statsborgerskab og køn) m.v
13
.
Hvad er der i forordningsforslaget om styrket Europol?
Formålet med Kommissionens forslag til revision af Europolforordningen er at
forstærke Europols rolle i kampen mod migrantsmugling. Det skal især ske
gennem en udbygning af
Det Europæiske Center vedrørende
Migrantsmugling,
som i 2016
14
blev etableret under Europol som et
område, b) af en af dens statsborgere eller c) på vegne af en juridisk person, der er etableret
på denne medlemsstats område.
12
Se art. 12 i direktivforslaget.
Se art. 17(2) i direktivforslaget.
13
14
Lanceringen af European Migrant Smugling Center fulgte en beslutning fra EU's justits- og in-
denrigsministre fra november 2015. Europol blev inviteret af justits- og indenrigsministrene til at
fremskynde etableringen af Det Europæiske Center vedrørende Migrantsmugling og styrke dets
kapacitet til at støtte medlemsstaterne i bedre forebyggelse og bekæmpelse af migrantsmug-
ling.
Side 5 | 8
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 121: EU-note om Europa-Kommissionens forslag om bekæmpelse af migrantsmugling
2818896_0006.png
kontaktpunkt, der skal støtte medlemsstaterne i deres indsats for at
forebygge og bekæmpe migrantsmugling.
Kommissionen lægger op til at styrke centeret gennem følgende tiltag:
1.
2.
3.
4.
5.
Øget samarbejde mellem EU-agenturer.
Bedre styring og koordinering på EU-plan.
Bedre informationsdeling.
Flere ressourcer.
Udvikling af de operationelle taskforcer og indsættelse af Europol i
medlemslandene.
1) Øget samarbejde mellem EU-agenturer
Der er ifølge Kommissionen behov for bedre koordinering, udveksling af
oplysninger og operationelt samarbejde på EU-plan om bekæmpelsen af
migrantsmugling.
Det Europæiske Center vedrørende Migrantsmugling
skal
derfor arbejde tættere sammen med EU-agenturer som Eurojust og Frontex,
som også bidrager til bekæmpelsen af migrantsmugling. For at opnå dette
foreslår Kommissionen bl.a., at centeret sammensættes af personale fra
såvel Europol som udstationerede forbindelsesofficerer fra medlemsstaterne,
Eurojust og Frontex.
2) Bedre koordinering på EU-plan
Kommissionen foreslår, at
Det Europæiske Center vedrørende
Migrantsmugling
skal løfte en række strategiske og operationelle opgaver for
at afhjælpe manglen i EU på strategiske analyser og forbedre koordineringen
og styringen på EU-plan af bekæmpelsen af migrantsmugling
15
.
På det strategiske niveau skal centeret bl.a. udarbejde strategiske analyser,
trussels- og situationsvurderinger, årsrapporter og overvåge »tendenser«
inden for migrantsmugling og menneskesmugling.
På det mere operationelle plan skal centeret bl.a. kunne hjælpe
medlemsstaternes myndigheder med koordination, organisering og
gennemførelse af efterforskningsopgaver og operationelle foranstaltninger i
kampen mod migrant- og menneskesmugling.
3) Bedre deling af information
Europol og EU-landene skal blive bedre til at udveksle informationer om
migrantsmugling og menneskehandel. Kommissionen lægger derfor op til at
pålægge medlemsstaterne at dele oplysninger (herunder biometriske) med
Europol om disse emner. Det skal bl.a. ske ved, at der stilles krav om, at EU-
15
Se artikel 5 og 6 i forordningsforslaget.
Side 6 | 8
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 121: EU-note om Europa-Kommissionens forslag om bekæmpelse af migrantsmugling
2818896_0007.png
landenes kompetente myndigheder skal etablere en direkte forbindelse til
Europols krypterede kommunikationsplatform SIENA
16
.
Også Europols mulighed for at udveksle informationer med tredjelandes
myndigheder skal forbedres. Kommissionen foreslår bl.a., at Det Europæiske
Center vedrørende Migrantsmugling får til opgave at bistå med dette ved at
identificere sager om migrantsmugling, som kræver samarbejde med
tredjelande, herunder udveksling af personoplysninger med disse landes
kompetente myndigheder
17
.
4) Flere nationale ressourcer
Medlemsstaterne pålægges også at udpege specialiserede tjenester i
tilknytning til deres ansvarlige myndigheder, som kan bistå med
bekæmpelsen af migrant- og menneskesmugling. Medlemsstaterne forpligtes
til at udstyre disse tjenester med tilstrækkeligt med menneskelige og
finansielle ressourcer, så de kan udføre deres arbejde effektivt.
Medlemsstaterne skal samtidig sørge for, at disse tjenester indsamler og
hurtigst muligt deler al relevant information med Europol og de øvrige
medlemsstater enten direkte eller via SIENA.
5) Operationelle taskforcer og indsættelse af Europol i medlemslandene
Endelig lægger Kommissionen med forslaget op til at videreudvikle de
operationelle taskforcer (OTC)
18
, som medlemslandene i dag kan oprette til
efterforskning af organiserede kriminelle netværk, der udgør en stor
kriminalitetstrussel for Europol-medlemslandene (HVT
19
). De operationelle
task forcer sammensættes af personale fra de deltagende medlemslande og
Europol. Også tredjelande kan inviteres med i en OTC.
Kommissionen foreslår samtidig, at det skal være muligt for Europol at
indsætte medarbejdere på en medlemsstats område med henblik på at yde
operationel støtte efter anmodning fra medlemsstaten. Europol skal også
kunne udstationere eksperter til tredjelande, hvis Europol har indgået
samarbejdsaftaler med disse. Derudover foreslår Kommissionen at oprette
en reservepulje af nationale eksperter, som hurtigt kan stilles rådighed for
16
SIENA bruges til at udveksle oplysninger af følsom karakter i sager, som bl.a. omhandler efter-
retning og efterforskning inden for Europols mandatområder på tværs af grænserne inden for
EU og de tilknyttede tredjelande.
Ifølge art. 25(5) i Europolforordningen kan Europols administrerende direktør give tilladelse til
en sådan udveksling af personoplysninger til et tredjelands kompetente myndigheder i behørigt
begrundede tilfælde.
Operationel Task Forces.
17
18
19
Organiserede kriminelle, der udgør en stor kriminalitetstrussel for to eller flere Europol-med-
lemslande, og som begår kriminalitet, der er omfattet af Europols mandat betegnes i Europol
som High Value Targets (HVT).
Side 7 | 8
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 121: EU-note om Europa-Kommissionens forslag om bekæmpelse af migrantsmugling
2818896_0008.png
Europol med henblik på at bidrage med operationel støtte i forbindelse med
udstationeringer.
Hvad koster det?
Kommissionen foreslår at øge Europols finansielle og menneskelige
ressourcer med samlet set 50 mio. euro og 50 nye medarbejdere for
perioden frem til 2027, for at styrke Europol og det Europæiske Center
vedrørende Migrantsmugling. Kommissionen foreslår, at udgifterne
finansieres
over EU’s budget.
Hvor det er nødvendigt og påkrævet pga. hensynet til eksisterende eller nye
opgaver for Europol, foreslår Kommissionen dog, at medlemsstaterne også
skal kunne bidrage direkte til Europols budget.
Hvad skal der ske nu?
De to lovgivningsforslag skal vedtages af både Rådet og Europa-Parlamentet
efter EU’s almindelige lovgivningsprocedure
20
.
Det belgiske EU-formandskab har foreløbig sat sagen på et RIA-rådsmøde til
en generel orientering den 13.-14. juni 2024. Europa-Parlamentet har endnu
ikke udpeget en ordfører for de to forslag. Der er således stadig lang vej
endnu, og det kan næppe forventes, at Rådet og Parlamentet for alvor kom-
mer gang i forhandlingerne om de to forslag før efter europaparlamentsval-
gene i 2024 og indsættelsen af en ny Europa-Kommission til efteråret.
Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-
lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter
Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-
der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at
yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-
ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.
20
Forslaget har hjemmel i TEUF art. 83 (2) (strafferetligt samarbejde) og TEUF art. 85(1), 87(2)
og 88(2) (1) (politisamarbejde) og vedtages af Rådet og Europa-Parlamentet efter den alminde-
lige lovgivningsprocedure i TEUF art. 294.
Side 8 | 8