MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 44: Notat om håndtering af afgørelse fra Miljø- og Fødevareklagenævnet om udledning af miljøfarlige forurenende stoffer

Miljø- og Fødevareudvalget 2023-24
MOF Alm.del Bilag 44
Offentligt

NOTAT

Den 6. oktober 2023

Notat om fortolkning og håndtering af Miljø- og Fødeva-

reklagenævnets afgørelse af 23. februar 2023 (sag

22/02461)

Miljøministeriet har som følge af en afgørelse fra Miljø- og Fødevareklagenævnet af 23. februar 2023

haft suspenderet dele af ministeriets vejledninger. Afgørelsen vedrører udledning af miljøfarlige forure-

nende stoffer (tungmetaller, lægemidler, pesticid- og biocidmidler, PFOS mv.) til vandløb, søer og kyst-

vande. Pga. usikkerheden om fortolkning af EU-reglerne har mange miljømyndigheder de facto sat til-

ladelser til udledning af miljøfarlige stoffer i bero.

Berørte aktiviteter er den grønne omstilling, som f.eks. etablering af PtX-anlæg, vindmøller og solceller.

Derudover er infrastrukturprojekter, generel virksomhedsproduktion, havbrug, medicinalindustrien,

forbrændingsanlæg og rensningsanlæg mm omfattet. Det er en EU-forpligtelse at forebygge forringelse

af vandområders tilstand.

Afgørelsen vedrører tilførsel af miljøfarlige forurenende stoffer til vandområder, som i forvejen er i

”ikke-god tilstand”. Mange danske vandområder er i ”ikke-god tilstand” pga. overskridelser af miljøkva-

litetskrav. Miljøministeriet har i lyset af Klagenævnets afgørelse foretaget en fornyet analyse af EU-

Domstolens praksis og vil på denne baggrund præcisere ministeriets vejledninger. I de følgende afsnit

redegøres for den konkrete sag, Miljøministeriets fortolkning af afgørelsen og de reviderede vejlednin-

ger, som ministeriet vil sende i høring på baggrund heraf.

1. Sammenfatning

Miljøministeriet vurderer, at Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 23. februar 2023 kan læses

således, at Klagenævnet alene har forholdt sig til en situation, hvor et projekt vil føre til en stigning i

koncentrationen af et forurenende stof i et vandområde, og at Klagenævnets præmis om, at ”enhver

mertilførsel vil betyde en forringelse af tilstanden” i den forbindelse skal læses som ”enhver stigning i

koncentrationen vil betyde en forringelse.”

Afgørelsen kan endvidere læses således, at Klagenævnet kun har underkendt Miljøstyrelsens vejledning,

i det omfang vejledningen tillader en konkret vurdering af, hvorvidt en forventet koncentrationsstigning

er væsentlig (”betydelig”) og herefter kan tillades, hvis det vurderes ikke at være tilfældet.

Nævnet udtaler dermed ikke andet og mere, end hvad der kan siges allerede at følge af EU-Domstolens

praksis.

Miljøministeriet • Frederiksholms Kanal 26 • 1220 København K

Tlf. 38 14 21 42 • CVR 12854358 • EAN 5798000862005 • [email protected] • www.mim.dk

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 44: Notat om håndtering af afgørelse fra Miljø- og Fødevareklagenævnet om udledning af miljøfarlige forurenende stoffer

Miljøministeriet har på baggrund af denne fortolkning revideret sine vejledninger således, at det afgø-

rende for, om der kan tillades en udledning af et forurenende stof til et overfladevandområde, hvor mil-

jøkvalitetskravet for det pågældende stof allerede er overskredet, er, om der vil ske en målbar stigning i

koncentration af stoffet på et repræsentativt overvågningspunkt i vandområdet. Det bliver i vejlednin-

gen nærmere præciseret, hvorledes denne vurdering skal foretages i praksis.

2. Nærmere om Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse

Miljø- og Fødevareklagenævnet (Klagenævnet) har i en afgørelse af 23. februar 2023 i sagen 22/02461

fortolket EU-Domstolens praksis om forpligtelsen til at forebygge ”forringelse af tilstanden” i vandram-

medirektivet i forhold til forurenende stoffer således, at når miljøkvalitetskravet for et forurenede stof

allerede er overskredet, og vandområdet dermed er i det lavest mulige tilstandsniveau, skal enhver ef-

terfølgende stigning i koncentrationen af stoffet anses som en forringelse af vandområdets tilstand i

strid med direktivets artikel 4, stk. 1. Miljøministeriet kan tilslutte sig denne fortolkning.

Klagenævnet udtalte imidlertid i samme afgørelse, at ”størrelsen

af mertilførslen [af kobber] ikke er

afgørende, når kvalitetskravet allerede er overskredet, idet enhver mertilførsel vil betyde en forrin-

gelse af tilstanden”.

Denne udtalelse har givet anledning til tvivl, idet det ikke er klart, hvad Klagenævnet mener med ”enhver

mertilførsel” i denne sammenhæng.

Sagen ved Klagenævnet vedrørte konkret en udledning af kobber. Det er Miljøministeriets vurdering, at

Klagenævnets vurdering som udgangspunkt må overføres på øvrige forurenede stoffer, uanset om der

er fastsat et miljøkvalitetskrav nationalt, eller om miljøkvalitetskravet følger af direktiv om miljøkvali-

tetskrav.

En isoleret naturlig sproglig forståelse af en enhver ”mertilførsel” af et stof vil være en enhver ”udled-

ning” af et forurenende stof. Imidlertid synes Klagenævnet i afgørelsen at anvende begreberne ”mertil-

førsel” og ”merudledning” som synonym for ”stigning i koncentrationen”.

Idet en udledning af et forurenende stof i en given koncentration (f.eks. i spildevand) ikke nødvendigvis

vil føre til en stigning i koncentrationen af det pågældende forurenende stof i vandområdet, er det væ-

sentligt at afklare, hvad Klagenævnet mener med ”enhver mertilførsel” i relation til forringelse. Neden-

for gennemgås på den baggrund de væsentligste præmisser i Klagenævnets afgørelse og Miljøministeri-

ets læsning heraf. Understregninger og fremhævelser er foretaget her.

3. Den konkrete sag og det faglige grundlag for Klagenævnets vurdering

Sagen vedrørte konkret etablering af en forbindelsesvej i Horsens, som ville blive ført over Bygholm Å.

Tilstanden for miljøfarlige forurenende stoffer i Bygholm Å var i forvejen ”ikke-god”, hvilket bl.a. skyldes

en overskridelse af kobber i vandet. Der ville i forbindelse med vejprojektet ske en udledning af vejvand

fra vejanlæggets regnvandsbassiner til Bygholm Å indeholdende kobber.

Under Klagenævnets gennemgang af miljøkonsekvensrapporten, side 24 under overskriften ”Kobber”,

fremgår bl.a., at:

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 44: Notat om håndtering af afgørelse fra Miljø- og Fødevareklagenævnet om udledning af miljøfarlige forurenende stoffer

”...

den beregnede middel stofkoncentration af kobber i udløbsvandet fra vejbassiner er opgjort til

0,028 mg/l.”

”…

miljøkvalitetskravet for kobber i vand er 1,66 μg/l, og at data fra basisanalysen 2021-2027 viser

en overskridelse af dette stof i Bygholm Å, idet koncentrationen er 1,717 μg/l”.

I forhold til betydningen for Bygholm Å fremgår det videre af Klagenævnets reference til miljøkonse-

kvensrapporten, side 25, at:

”… den resulterende koncentration af kobber ved en middelvandføring på 1.600 l/s i Bygholm Å og en

udledning på 2,1 l/s fra bassinerne i et worst-case-scenario vil resultere i en koncentration af kobber i

Bygholm Å på 1,751 μg/l ved en udledningskoncentration på 28 μg/l total kobber. Selvom en stigning

fra 1,717 μg/l til mindre end 1,751 μg/l er en meget begrænset påvirkning, er grænseværdien dog over-

skredet.”

Den konkrete udledning, som sagen drejer sig om, vil ifølge dette føre til en stigning i koncentrationen

af kobber i Bygholm Å på 0,034 ug/l (fra 1,717 ug/l til 1,751 ug/l).

Klagenævnet udtaler herefter:

”Videre fremgår det af miljøkonsekvensrapporten, at

den meget lille merpåvirkning af kobber,

som her er 0,034 μg/l

i en middelsituation svarende til en 2 % påvirkning af grænseværdien, ikke

vil være afgørende for, om der opnås målsætningsopfyldelse på de økologiske parametre (fisk, smådyr

og planter), der ligeledes skal vurderes under den økologiske tilstand. Videre fremgår det, at påvirk-

ningen er så lille, at den kan defineres som ikke betydende i overensstemmelse med den grænse for

mertilførsel af miljøfremmede stoffer på 5 %, som fremgår af Miljøstyrelsens FAQ om udledning af

miljøfremmede stoffer.

Samlet er det vurderet i miljøkonsekvensrapporten, at afløbet fra regnvandsbassinerne til Bygholm Å

ikke medfører en forringelse af overfladevandområdets tilstand eller hindrer opfyldelse af de fastlagte

miljømål.”

Klagenævnet benytter her begrebet ”merpåvirkning” som synonym for ”en stigning i koncentrationen”,

idet den omtalte ”merpåvirkning” af kobber på 0,034 μg/l, er den stigning i koncentrationen, som ud-

ledningen vil medføre (fra 1,717 ug/l til 1,751 ug/l), jf. ovenfor.

4. Klagenævnets bemærkninger og afgørelse

Klagenævnets bemærkninger og afgørelse vedrørende påvirkningen af målsatte overfladevandområder

fremgår af afgørelsen s. 47 og frem.

Klagenævnet gennemgår indledningsvis målsætningen for Bygholm Å, forpligtelsen til at forebygge for-

ringelse af overfladevand som fortolket af EU-Domstolen, de danske gennemførelsesbestemmelser og

Miljøstyrelsens vejledninger.

Klagenævnet udtaler herefter følgende på side 52:

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 44: Notat om håndtering af afgørelse fra Miljø- og Fødevareklagenævnet om udledning af miljøfarlige forurenende stoffer

”Det er et flertal i Miljø- og Fødevareklagenævnets opfattelse på baggrund af navnlig Weser- og Land

Nordrhein-Westfalen-dommene, at

forringelse af tilstanden i forhold til forurenende stoffer

skal forstås således,

at når miljøkvalitetskravet for et forurenende stof allerede er overskredet, og

vandområdet dermed er i den lavest mulige tilstandsniveau,

skal enhver efterfølgende stigning

af koncentrationen af stoffet anses som en forringelse

af vandområdets tilstand i strid med

vandrammedirektivets art. 4, stk. 1.”

Klagenævnet konstaterer her, at forringelse af tilstanden i forhold til et forurende stof, hvor grænsevær-

dien i forvejen er overskredet, skal forstås således, at enhver efterfølgende stigning i koncentrationen af

stoffet anses som forringelse.

Klagenævnet udtaler i forlængelse heraf på side 52:

”Et flertal i Miljø- og Fødevareklagenævnet

finder på den baggrund,

at § 25-tilladelsen ikke er i

overensstemmelse med indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 3,

idet projektet vil medføre en forrin-

gelse

af Bygholm Å’s økologiske tilstand i form af en forringelse af kvalitetselementet for miljøfarlige

forurenende stoffer. § 25-tilladelsen lider derfor af en væsentlig retlig mangel.

Klagenævnet har lige ovenfor defineret forringelse som enhver efterfølgende stigning i koncentrationen.

Når Klagenævnet på den baggrund konkluderer, at tilladelsen er i strid med indsatsbekendtgørelsens §

8, stk. 3, idet projektet vil medføre ”en forringelse”, må det i denne sammenhæng forstås således, at det

er fordi, at projektet vil medføre ”en stigning i koncentrationen”.

Klagenævnet udtaler herefter på side 52:

”Flertallet

har lagt vægt på, at miljøkvalitetskravet for kobber er overskredet, at tilstanden for miljø-

farlige forurenende stoffer dermed er ikke-god, hvilket er det lavest mulige tilstandsniveau, samt

projektet ifølge miljøkonsekvensvurdering vil medføre en merudledning af kobber til

vandløbet på op til 0,034 µg/l

svarende til ca. 2 % af det generelle kvalitetskrav for kobber i en

middelsituation. Flertallet bemærker i den forbindelse, at der ikke i sagen er grundlag for at tilside-

sætte Horsens Kommunes vurdering af, at projektet vil medføre en mertilførsel af kobber til vandløbet,

hvorfor flertallet har lagt dette til grund for sagen.”

Den ”merudledning” af kobber på op til 0,034 µg/l, som flertallet lægger vægt på i første punktum, skal

som det fremgår ovenfor forstås som en ”stigning i koncentrationen” på 0,034 µg/l.

Flertallet har således lagt vægt på, at projektet vil medføre en stigning i koncentrationen (på 0,034 µg/l).

Klagenævnet henviser i præmissen desuden til kommunens vurdering af, at projektet vil medføre en

”mertilførsel” af kobber. Det bemærkes i den forbindelse, at kommunens vurdering, som refereret i Kla-

genævnets afgørelse, side 9, også knytter sig til koncentrationsstigninger:

”Da

koncentrationsstigningerne

i kumulation med andre kendte kilder er ganske lille, vurderes

udledningen ikke at have nogen signifikant samlet betydning for vandløbet. […] Horsens Kommune

har derfor vurderet, at afløbet fra bassinerne til Bygholm Å ikke medfører en forringelse af overflade-

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 44: Notat om håndtering af afgørelse fra Miljø- og Fødevareklagenævnet om udledning af miljøfarlige forurenende stoffer

vandområdets tilstand, ikke medfører risiko for fald i nogen af kvalitetselementerne, eller hindrer op-

fyldelse af det fastlagte miljømål i forhold til de stoffer, hvor der i dag er overskridelser jf. Miljøstyrel-

sens undersøgelser fra 2015.”

Klagenævnet udtaler som begrundelse for sin afgørelse videre på side 53:

”Endvidere har flertallet lagt vægt på, at det følger af EU-Domstolens praksis, at også midlertidige og

lokalt afgrænsede forringelser af tilstanden for et overfladevand er i strid med forpligtigelsen til at

forebygge forringelse af tilstanden, og at den tærskel, over hvilken der konstateres en tilsidesættelse

af forpligtigelsen til at forebygge forringelser af et vandområdets tilstand, skal være så lav som mu-

ligt.

Derudover har flertallet lagt vægt på, at

størrelsen af mertilførslen af kobber ikke er afgø-

rende,

når kvalitetskravet allerede er overskredet,

idet enhver mertilførsel vil betyde en for-

ringelse af tilstanden,

når tilstandsniveauet er det lavest mulige. Videre har flertallet lagt vægt på,

at mertilførslen af kobbers påvirkning af de andre økologiske parametre ikke i sig selv er afgørende

for, om der er tale om en forringelse af tilstanden, idet en overskridelse af kvalitetskravet i sig selv må

anses som en forringelse af vandløbets tilstand, jf. EU-Domstolens dom i Land Nordrhein-Westfa-

len. At det i miljøkonsekvensrapporten er vurderet, at mertilførslen af kobber ikke vil være afgørende

for, om der opnås målopfyldelse for kvalitetselementerne for fisk, smådyr og vandplanter, kan ikke

føre til, at mertilførslen kan tillades, idet mertilførslen af kobber medfører en selvstændig forringelse

i forhold til kvalitetselementet for miljøfarlige forurenende stoffer.”

Når Klagenævnets udtalelse om ”størrelsen af mertilførslen af kobber ikke er afgørende” læses i sam-

menhæng med de foregående præmisser, hvor Klagenævnet dels definerer forringelse som ”enhver stig-

ning i koncentration”, dels anvender begrebet ”mertilførsel” som synonym for ”stigning i koncentratio-

nen” (som i sagen var vurderet til 0,034 µg/l), kan udtalelsen forstås således, at størrelsen af

koncen-

trationsstigningen

ikke er afgørende, idet enhver stigning i koncentrationen, som fastslået ovenfor, vil

betyde en forringelse af tilstanden. Denne konklusion er i overensstemmelse med EU-Domstolens ud-

talelse i

Land Nordrhein-Westfalen.

Klagenævnet udtaler herefter på side 53:

”Som

konsekvens af ovenstående bemærker flertallet endvidere, at det efter flertallets vurdering ikke

er i overensstemmelse med forpligtigelsen til at forebygge forringelser af tilstanden af overfladevand

at tillade en

mertilførsel af kobber efter en konkret væsentlighedsvurdering

som anført i

Miljøstyrelses vejledning til indsatsbekendtgørelsen, når kvalitetskravet allerede er overskredet.

Vej-

ledningen er ikke i overensstemmelse med EU-Domstolens praksis om, at enhver efter-

følgende stigning i koncentrationen af et forurenende stof udgør en forringelse,

når kva-

litetskravet allerede er overskredet, hvorfor der i sagen ikke kan lægges vægt på, at Horsens Kommune

har fulgt vejledningen. Nævnet konstaterer, at der i miljøkonsekvensrapporten desuden er henvist til

Miljøstyrelsens FAQ-spørgsmål 43 om, at en merudledning ikke må medføre en forhøjelse af den i

forvejen forekommende koncentration ved blandingszonens rand på mere end 5 %, men at der i den

konkrete sag ikke er udpeget en blandingszone. […]”

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 44: Notat om håndtering af afgørelse fra Miljø- og Fødevareklagenævnet om udledning af miljøfarlige forurenende stoffer

Klagenævnets udtalelser om ”mertilførsel” må på baggrund af ovenstående forstås som en ”stigning i

koncentrationen”. Klagenævnet må i det lys forstås at læse Miljøstyrelsens vejledning om indsatsbe-

kendtgørelsen således, at den giver mulighed for en konkret vurdering af, hvorvidt en stigning i koncen-

trationen er ”væsentlig”. Vejledningsteksten (refereret i afgørelsen, side 51) lyder bl.a. således:

”Hvorvidt

der for disse vandområder kan træffes afgørelse, der medfører en tilførsel af MFS [miljø-

farlige forurenende stoffer], beror på en helt konkret vurdering af påvirkningens betydelighed (signi-

fikans) for vandområdets tilstand. […] Vurderes påvirkningen at være ubetydelig, kan der som ud-

gangspunkt gives tilladelse til påvirkningen.”

Klagenævnet fastslår således, at det ikke er i overensstemmelse med forpligtelsen til at forebygge forrin-

gelse at tillade en stigning i koncentrationen (”påvirkning”) efter en konkret væsentlighedsvurdering,

som anført i Miljøstyrelsens vejledning.

Klagenævnet udtaler herefter i forhold til Miljøstyrelsens vejledning, jf. 2. punktum i Klagenævnets ud-

talelse ovenfor, at vejledningen ikke er i overensstemmelse med EU-Domstolens praksis om, at enhver

stigning i koncentrationen

udgør forringelse.

Afgørelsen kan dermed læses således, at Klagenævnet kun har underkendt Miljøstyrelsens vejledning, i

det omfang vejledningen tillader en konkret vurdering af, hvorvidt en koncentrationsstigning er væsent-

lig (”betydelig”/”signifikant”) – idet dette ikke er i overensstemmelse med EU-Domstolens praksis, sær-

ligt Land Nordrhein-Westfalen, som fastslår, at ”enhver stigning i koncentrationen” skal anses for en

forringelse.

5. Konklusion – Miljøministeriets vurdering af Klagenævnets afgørelse fsva. betyd-

ningen af et absolut forbud mod ”mertilførsel”

Klagenævnets afgørelse kan på baggrund af ovenstående analyse læses således, at Klagenævnet alene

har forholdt sig til en situation, hvor et projekt vil føre til en stigning i koncentrationen af et forurenende

stof, og at Klagenævnets præmis om, at ”enhver mertilførsel vil betyde en forringelse af tilstanden” i den

forbindelse skal læses som ”enhver stigning i koncentrationen vil betyde en forringelse.”

Afgørelsen kan i det lys endvidere læses således, at Klagenævnet kun har underkendt Miljøstyrelsens

vejledning til bekendtgørelse om indsatsprogrammer i det omfang vejledningen tillader en konkret vur-

dering af, hvorvidt en forventet koncentrationsstigning er væsentlig (”betydelig”) og herefter kan tilla-

des, hvis det vurderes ikke at være tilfældet.

Nævnet udtaler dermed ikke andet og mere, end hvad der kan siges allerede at følge af EU-Domstolens

praksis.

Miljøministeriets forståelse af forringelsesbegrebet understøttes endvidere af EU-Kommissionens

skriftlige tilkendegivelse over for Miljøministeriet, hvoraf bl.a. fremgår, at Kommissionen fortolker

vandrammedirektivet således, at det afgørende for, om der indtræder forringelse, er, hvorvidt der sker

stigning i koncentrationen i vandområdet.

Miljøministeriets nabotjek viser tillige, at flere nabo-

lande, som vi sammenligner os med, generelt har en tilsvarende forståelse af vandrammedirektivet og

EU-Domstolens afgørelser.

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 44: Notat om håndtering af afgørelse fra Miljø- og Fødevareklagenævnet om udledning af miljøfarlige forurenende stoffer

Det kan dog uanset ovenstående ikke udelukkes, at Miljøministeriets udlægning af afgørelsen og den

nærmere udmøntning af ministeriets fortolkning i Miljøstyrelsens nye vejledning kan blive underkendt

i nye sager ved Klagenævnet.

Ovenstående læsning af Klagenævnets afgørelse og Miljøministeriets udmøntning heraf ændrer endvi-

dere ikke på, at det afgørende i sidste ende er, hvorledes EU-Domstolen vil fortolke begrebet ”enhver

forringelse” i denne sammenhæng.

6. Nærmere om udmøntningen af Miljøministeriets fortolkning

På baggrund af ovenstående fortolkning af Klagenævnets afgørelse har Miljøministeriet nu revideret de

dele af vejledningerne, som var suspenderet. Ovenstående fortolkning er dermed udmøntet i revideret

udkast til vejledning til indsatsbekendtgørelsen og til Miljøstyrelsens spørgsmål og svar om krav til ud-

ledning af visse forurenende stoffer til vandmiljøet. Det er bl.a. præciseret, hvordan forringelsesbegrebet

skal forstås, og hvilke elementer der skal inddrages i den konkrete vurdering af, om en udledning vil

medføre en forringelse.

Miljømyndighederne skal altid foretage en konkret vurdering af, om en udledning af et givet forure-

nende stof vil medføre en stigning i koncentrationen og dermed udgøre en forringelse. Miljøministeriet

lægger til grund, at det afgørende for denne vurdering er, om der vil ske en målbar stigning i koncentra-

tion af stoffet på et repræsentativt overvågningspunkt i vandområdet.

En tilførsel af et forurenende stof medfører ikke automatisk, at der sker en stigning i koncentrationen af

det pågældende stof. Tilførsel af et forurenende stof i en koncentration i udledningen, der er lavere end

eller lig den koncentration, der i forvejen er i vandområdet, medfører således som udgangspunkt ikke

en stigning i koncentrationen.

Tilførsel af et forurenende stof i en koncentration i udledningen, der er højere end den koncentration,

der er i forvejen i vandområdet,

kan

medføre en stigning i koncentrationen, som dog ikke nødvendigvis

vil være målbar i et for vandområdet repræsentativt målepunkt.

Det afhænger af koncentrationen af det tilførte stof, den i forvejen forekommende koncentration i vand-

området, vandudvekslingen med tilstødende vandområder og stoffets skæbne i miljøet, herunder even-

tuel omdannelse eller nedbrydning.

Fører en udledning af et forurenende stof til en målbar stigning i koncentrationen i et repræsentativt

målepunkt i et overfladevandområde, sådan at koncentrationen herefter påviseligt vil overskride miljø-

kvalitetskrav for stoffet i målepunktet, eller i de tilfælde, hvor kvalitetskrav for et eller flere stoffer alle-

rede er overskredet i punktet, påviseligt stiger yderligere, sker der en forringelse af det pågældende

vandområdes tilstand. Dette vil stride mod forpligtelsen til at forebygge forringelser.

De reviderede vejledningerne offentliggøres endeligt efter høringsperioden.