Miljø- og Fødevareudvalget 2023-24
MOF Alm.del Bilag 437
Offentligt
2855733_0001.png
FORVALTNINGSANALYSE AF
LANDBRUGSSTYRELSEN
Miljø- og Fødevareudvalget 2023-24
MOF Alm.del - Bilag 437
Offentligt
J.nr. 4023769
5. januar 2024
SIDE 1
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0002.png
INDHOLD
1) Formålet med analysen
2) Rammesætning og sammenfatning
Analyserammen, sammenfatning af observerede tendenser og anbefalinger
3) Analyseresultater
Syv tværgående tendenser i forvaltningen, der øger risikoen for fejlforvaltning
Baggrund, observeret tendens, eksempler, konsekvenser, mulige årsager og
anbefalinger
4) Analysens grundlag
1) Overblik over de fem ordninger omfattet af analysen:
Beskrivelse af ordningerne, baggrund for udvælgelse, risici ved
fejlforvaltning, sammenfatning af observationer for hver ordning og det
overordnede retsgrundlag
2) Metode- og arbejdsbeskrivelse
3) Opdrag og afgrænsning
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0003.png
1. FORMÅLET MED ANALYSEN
Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri har på baggrund af
Rigsrevisionens beretning 15/2020 af 12. maj 2021 om forvaltning
af tilskud til landbrugere anmodet om en analyse af
Landbrugsstyrelsens
forvaltning
af
tilskuds-
og
reguleringsområdet.
Temaet for analysen er en vurdering af den juridiske kvalitet i
forvaltningen i styrelsen med fokus på identifikation af eventuelle
systematiske udfordringer (fejl, mangler og risici) og med det
formål at lede til handlingsorienterede anbefalinger.
Forvaltningsanalysen indgår som en del af de syv initiativer, som
ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri har udformet i relation
til
Landbrugsstyrelsens
forvaltning
af
tilskuds-
og
reguleringsområdet til bagudrettet oprydning og god forvaltning
fremadrettet.
Analysen er foretaget ved en juridisk gennemgang af et mindre
antal konkrete sager på væsentlige områder af styrelsens
administration med henblik på at afdække, om forvaltningen sker i
overensstemmelse med gældende ret og med særligt fokus på
tværgående observationer og tendenser, der kan danne grundlag
for fremadrettede anbefalinger til styrkelse af den generelle
juridiske kvalitet i styrelsens forvaltning.
Et af de syv initiativer er, at der skal gennemføres
”[…]
en ekstern
analyse af Landbrugsstyrelsens væsentligste opgaver, herunder
udbetaling af milliarder kroner årligt samt arbejdet med at sætte
rammerne
for
landbrugserhvervet
gennem
regulering.”
Forvaltningsanalysen udgør den ene del af den eksterne analyse,
mens den anden del udgøres af en finansiel analyse, der er
afsluttet i efteråret 2022.
Hensigten har ikke været at afdække konkrete fejl i sager, men
derimod at afdække, om der på strukturelt plan kan peges på
forbedringsmuligheder for at højne den juridiske kvalitet.
SIDE 3
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0004.png
2. RAMMESÆTNING OG
SAMMENFATNING
SIDE 4
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0005.png
2. RAMMESÆTNING OG SAMMENFATNING
ANALYSERAMMEN
Juridisk sagsgennemgang af ti sager på fire ordninger
Der er udvalgt og foretaget en juridisk sagsgennemgang af ti sager på fire
”ordninger”:
1) EU-finansieret projekttilskudsordning Minivådområder 2021 (herefter
”minivådområder”)
2) EU-finansieret projekttilskudsordning Miljøteknologi 2019 – kvæg og
gartneri (herefter ”miljøteknologi”)
3) EU-finansieret direkte arealstøtteordninger: Grundbetaling og Grøn
støtte (herefter ”grundbetaling og grøn støtte”)
4) Reguleringsområdet: Kontrol med gødskningsreglerne (herefter
”gødningsregnskab”)
Der er ikke foretaget en fuld juridisk analyse af det samlede retlige
grundlag for de fire ordninger.
Analysen er sagsbaseret, hvilket vil sige, at styrelsens eksterne
vejledninger og interne hjælpeværktøjer alene er inddraget, i det omfang,
at den konkrete sagsgennemgang har givet anledning hertil.
Der er ikke foretaget interviews af medarbejdere, men styrelsen har
løbende skriftligt besvaret spørgsmål.
Statsstøttecompliancetjek for én statsstøtteordning
Der er foretaget en juridisk gennemgang af, om det nationale
regelgrundlag for støtteordningen ”Grønt Udviklings- og
Demonstrationsprogram” (herefter ”GUDP”) er i overensstemmelse
med det EU-retlige statsstøttegrundlag.
Der er ikke foretaget en
behandlervejledninger m.v.
gennemgang
af
sager,
sags-
Digitalisering af forvaltningen
Styrelsens digitalisering af forvaltningen er analyseret ved en
gennemgang af styrelsens beskrivelser af de nuværende agile
arbejdsmetoder
til
digitalisering
sammenholdt
med
sagsgennemgangen.
Herudover er der i forbindelse med sagsgennemgangen løbende
undersøgt,
om
digitaliseringen
understøtter
forvaltningen
konsekvent.
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0006.png
2. RAMMESÆTNING OG SAMMENFATNING
SAMMENFATNING AF ANALYSEN
Baggrund
Landbrugsstyrelsens forvaltning foregår i et særdeles komplekst og regelbundet miljø. Der forvaltes et meget stort antal sager inden for ca.
80 tilskudsordninger, der i høj grad er undergivet komplekse EU-retlige regelsæt. Styrelsen fører desuden kontrol med landbrugernes
overholdelse af komplekse regelsæt. Til håndteringen af den betydelige administration og kompleksitet anvender styrelsen en høj grad af
digitalisering til at understøtte forvaltningen.
Analysens begrænsninger
Analysen er foretaget i et meget lille udsnit af styrelsens forvaltning. Der er lavet en sagsgennemgang af ti sager på fire ordninger. De i alt
40 sager danner det primære grundlag for analysen. Analysen omfatter ikke interviews med sagsbehandlere m.fl., og analysen indeholder
ikke en organisatorisk vinkel. Analysens resultater må læses med dette for øje.
Der er ikke foretaget en samlet vurdering eller analyse af styrelsens nuværende tiltag for at sikre den juridiske kvalitet, herunder
tværgående kvalitetssikrings- og koordineringstiltag i styrelsen, årshjul eller lignende ift. opdatering af interne instrukser og
forvaltningsværktøjer.
Analysen har ført til identifikation af syv tværgående tendenser, der kan være medvirkende til, at der opstår fejl i styrelsens forvaltning, og
der er på den baggrund formuleret en række anbefalinger, jf. nærmere nedenfor. Som følge af rammerne for analysen kan tendenserne ikke
uden videre overføres generelt til alle dele af styrelsens forvaltning, og det må bero på konkrete vurderinger, på hvilken måde
anbefalingerne kan anvendes på de enkelte øvrige dele af forvaltningen.
SIDE 6
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0007.png
SAMMENFATNING AF ANALYSEN
Analysens resultater
2. RAMMESÆTNING OG SAMMENFATNING
Analysen viser, at styrelsen i vidt omfang lever op til de gældende krav til styrelsen som forvaltningsmyndighed. Analysen viser imidlertid også, at styrelsens administration af
de i analysen omhandlede ordninger i visse tilfælde indebærer risiko for fejlforvaltning, herunder systematiske fejl. Der er ikke konstateret fejl eller risiko for fejlforvaltning i en
grad, der – baseret på vores erfaring – er væsentligt anderledes end hos andre forvaltningsmyndigheder, der administrerer et betydeligt antal sager efter et komplekst
regelgrundlag. Det kan ikke helt undgås, at en forvaltningsmyndighed kan begå fejl. Det afgørende er, at der foretages mest muligt for at undgå fejl.
Vi har med analysen identificeret syv tværgående tendenser, der kan være medvirkende til, at der opstår fejl i styrelsens forvaltning. Tendenserne er udmøntet i et katatog
med anbefalinger til konkrete tiltag, der kan styrke den juridiske kvalitet i forvaltningen. Tendenser og anbefalinger er opsummeret på de følgende sider af sammenfatningen
og gennemgået mere uddybende i den efterfølgende del af rapporten.
Analysen, herunder de syv tendenser, er baseret på de observationer, som vi har gjort ved gennemgangen af de 40 sager, ved statsstøtteanalysen af GUDP-reglerne og
digitaliseringsanalysen. Observationerne spænder bredt og dækker både generelle og systematiske observationer samt enkeltstående sagsspecifikke observationer. Hver
observation er vurderet i forhold til dens karakter og risiko for fejlforvaltning ud fra en skala, der spænder fra uklarheder i interne og eksterne dokumenter til afgørelser, der er
truffet uden fornøden hjemmel. I mellem disse yderpunkter varierer observationernes karakter fra mindre til betydelig risiko for fejlforvaltning.
Behov for genoptagelse af afgørelser
Analysens formål har været at lede til handlingsorienterede anbefalinger til styrkelse af den juridiske kvalitet i styrelsens fremadrettede forvaltning. Som led i
sagsgennemgangen er der imidlertid på en af projektstøtteordningerne identificeret få konkrete sager med hjemmelsmangler, som vi vurderer, at styrelsen bør genoptage med
henblik på at vurdere, om der er truffet ugyldige afgørelser. Der er tale om sager, hvor en omgørelse af afgørelserne vil være til ugunst for jordbrugeren. Landbrugsstyrelsen
har oplyst, at sagerne vil blive genoptaget.
Sagsgennemgangen har endvidere ført til et mindre antal observationer, som viser potentielle hjemmelsmangler i sager, som ikke har været omfattet af sagsgennemgangen.
Der er tale om potentielle hjemmelsmangler, hvor en omgørelse af afgørelserne i de fleste tilfælde vil være til ugunst for jordbrugeren, og det er ikke med analysen endeligt
konkluderet, om det er tilfældet. Det er ikke en del af analysen at vurdere, om der skal ske genoptagelse, og i så fald i hvilket omfang, hvis der måtte være tale om
hjemmelsmangler i andre sager. Landbrugsstyrelsen vil være forpligtet til at genoptage en sag, hvis det vurderes sandsynligt, at styrelsens afgørelse er ugyldig og skal
annulleres. Det beror på en vurdering af manglen, dens væsentlighed og eventuelle særlige forhold, der taler imod ugyldighed. Landbrugsstyrelsen er orienteret om de
genoptagelsesovervejelser, som analysen efter Kammeradvokatens vurdering giver anledning til.
SIDE 7
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0008.png
2. RAMMESÆTNING OG SAMMENFATNING
SAMMENFATNING AF DE SYV TVÆRGÅENDE TENDENSER
1
Utilstrækkelige, misvisende eller forkerte oplysninger
Der er i en række tilfælde observeret kommunikation fra styrelsen, der indeholder utilstrækkelige, misvisende eller forkerte oplysninger. Der er
herudover observeret tilfælde, hvor begrundelser i afgørelser, høringsbreve mv. ikke lever op til det forvaltningsretlige begrundelseskrav.
Utilstrækkelige, misvisende eller forkerte oplysninger i sagsbehandlingen medfører en betydelig risiko for, at der opstår fejl, ligesom det øger
sandsynligheden for misforståelser både internt og eksternt.
Tendensen er baseret på et stort antal observationer på tværs af de 40 sager. Det er vores vurdering, at det er væsentligt, at styrelsen overvejer
behovet for at styrke arbejdet med aktivt at minimere kilderne til, at der gives utilstrækkelige, misvisende eller forkerte oplysninger.
Indforstået
ekstern
kommunikation
Forvaltningsmyndigheder bør kommunikere så klart som muligt og på en måde, hvor fagudtryk og termer forklares bedst muligt.
2
Der er konstateret en tendens til, at styrelsen i sin eksterne kommunikation anvender indforståede udtryk, og at udtryksformen er afkoblet fra
regelgrundlaget. Denne tendens kommer også til udtryk ved anvendelse af ”kaldenavne” eller ”populær betegnelser” i ekstern kommunikation. Det
fører også i visse tilfælde til regler, der til en vis grad er indforståede.
Den indforståede kommunikation kan føre til tvivl og misforståelser hos borgerne og potentielt unødige tvister. Det gør det samtidig vanskeligt for
borgerne at opdage fejl.
Tendensen er baseret på et større antal observationer på tværs af fire ud af fem ordninger. I langt overvejende grad fører tendensen efter vores
vurdering alene til uklarhed og en vis mindre risiko for fejlforvaltning.
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0009.png
2. RAMMESÆTNING OG SAMMENFATNING
SAMMENFATNING AF DE SYV TVÆRGÅENDE TENDENSER (fortsat)
3
Opdelt sagsbehandling
Forvaltningen af to af ordningerne er tilrettelagt således, at de retlige konsekvenser af en jordbrugers konkrete regelovertrædelse håndteres i to
adskilte sagsbehandlerspor. Den samme overtrædelse skal således sagsbehandles to gange af forskellige enheder, og jordbrugeren modtager to
afgørelser om hver sin retlige konsekvens af overtrædelsen.
Det kan være hensigtsmæssigt og fornuftigt ud fra et specialiseringshensyn at opdele sagsbehandlingen. En meget opdelt sagsbehandling
indebærer dog risiko for, at de enkelte sagsbehandlere i administrationskæden ikke har fuldt overblik over den samlede sag. Det kan også være
vanskeligt for borgeren at gennemskue og forstå den interne opdeling og håndtering.
Det beror på en samlet afvejning af en række forhold, herunder organisatoriske, ledelsesmæssige og kompetencemæssige forhold, om den
opdelte sagsbehandling samlet vurderes at være den mest hensigtsmæssige. Der skal dog både internt og eksternt være betydelig klarhed om,
hvilke dele af sagsbehandlingen, der varetages af hvilke enheder.
Uhensigtsmæssigheder
eller
fejl
i
interne
hjælpeværktøjer
Der er på tværs af sagsgennemgangen konstateret uhensigtsmæssigheder og fejl i en række standarddokumenter og interne hjælpeværktøjer.
4
Da sagsbehandlingen i høj grad er baseret på de interne hjælpeværktøjer og til dels brug af standardtekster, vil fejl og uhensigtsmæssigheder i
disse føre til systematiske fejl og uhensigtsmæssigheder.
Det er vores vurdering, at det er væsentligt, at styrelsen overvejer behovet for at styrke arbejdet med at sikre kvaliteten i standarddokumenter og
hjælpeværktøjer. Der er således behov for, at styrelsen overvejer en tilstrækkelig organisatorisk forankring med henblik på opdatering, ajourføring
og udvikling af sådanne redskaber.
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0010.png
2. RAMMESÆTNING OG SAMMENFATNING
SAMMENFATNING AF DE SYV TVÆRGÅENDE TENDENSER (fortsat)
5
Uklare eller uegnede regler
Selvom der utvivlsomt gøres en stor indsats i regeludstedelsen, er der konstateret nationale regler, som fremstår mindre egnede eller
utilstrækkelige til at opnå deres formål på navnlig to ordninger.
Det kan føre til uklarhed og en vis risiko for fejlforvaltning. I det omfang de nationale regler indgår i et samspil med eller er direkte afhængige af EU-
regler, herunder EU-statsstøttehjemler, vil uklare eller uegnede regler indebære risiko for, at de er eller fortolkes i strid med EU-retten.
Det er vores vurdering baseret på de fundne eksempler, at det er væsentligt, at styrelsen overvejer behovet for at styrke arbejdet med at sikre
kvaliteten i regeludstedelsen.
Manglende forståelse for regelhierarki eller
Der er
regelindsigt
ordningerne i forskellige varianter observeret en tendens til, at forvaltningen udvikler en praksis, hvor forvaltningen afviger fra
på tværs af
reglerne, således at administrationen kan tilrettelægges på en måde, der opfattes mere hensigtsmæssig eller retvisende. Det fører i visse tilfælde
til, at der ikke administreres efter reglerne, og at der opstår betydelig risiko for fejlforvaltning. Den hensigtsmæssige løsning er, at reglerne skal
tilpasse de oplevede administrative behov.
6
Det er vores vurdering, at det er væsentligt, at styrelsen overvejer behovet for at styrke den organisatoriske samarbejdsform, hvor dem, der
forvalter en ordning, kan bidrage med relevant input, når ordningernes regler udformes, eller når der i praksis opleves uhensigtsmæssige regler.
7
Juridisk kvalitet ved digital udvikling
Landbrugsstyrelsen har etableret en proces for udvikling af digitale systemer, som er velbeskrevet. Det kan konstateres, at styrelsen ikke
umiddelbart har tilrettelagt en selvstændig rolle eller proces til juridisk kvalitetssikring af kravmateriale, som tilbliver i den agile kravsstillelsesmodel.
Herudover er der i sagsgennemgangen på særligt to ordninger identificeret tilfælde, hvor de opstillede løsninger synes at hæmme muligheden for
en god forvaltning, eller hvor løsningerne afstedkommer fejl. Vi vurderer, at styrelsen bør overveje at fastlægge en strategi og målsætning for
juridisk kvalitetssikring og inddragelse af juridiske kompetencer tættere i den agile udviklingsproces, herunder ifm. den forvaltningsretlige
konsekvensanalyse .
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0011.png
2. RAMMESÆTNING OG SAMMENFATNING
SAMMENFATNING AF ANBEFALINGER
De anbefalinger, som følger af analysen, kan overordnet sammenfattes til, at Landbrugsstyrelsen foretager følgende overvejelser med
inddragelse af de allerede eksisterende indsatser og tiltag:
1. Kvalitetsstyring af standardkoncepter:
Etablering eller styrkelse af den organisatoriske forankring af et arbejde med løbende at eftergå og ajourføre
eksterne standardkoncepter samt interne administrationsgrundlag for at sikre, at det er tilstrækkelig ajourført og evalueres løbende.
2. Målrettet sagsbehandlingsvendt træning og læring:
Sikring af, at introduktions-, trænings- og læringsindsatser på de enkelte ordninger giver
tilstrækkelig viden om anvendelse af de relevante standardkoncepter og de respektive administrationsgrundlag, herunder deres anvendelse og
begrænsninger, samt at nye medarbejdere afprøver dette konkret i sagsbehandlingen, som herefter evalueres.
3. Kvalitetskontrol i udvalgte sager og til læringsformål:
Styrkelse af kvalitetssikringsstrategien, således at der i højere grad – også for erfarne – sker et
peer review eller kontrol af udvalgte afgørelser med fokus på læring ud fra konkrete sager, samt at hændelser og fejl evalueres i forhold til styrkelse af
administrationsgrundlaget mhp. at forbedre det systematiske værn mod fejl.
4. Ledelsesmæssigt ansvar for kvalitet af administrationsgrundlag:
Sikring af tydelig forpligtelse for de enkelte ordningers ansvarlige linjechefer til at
evaluere administrationsgrundlag for de enkelte dele af sagsbehandlingen og sikre tilstrækkeligt samspil og samtænkning med evt. tilknyttede
sagshandlingsspor.
5. Fokus på forståelig kommunikation til borgere og brugere:
Tydeligere inddragelse af hensynet til forklaring af fagudtryk mv. ved udformningen af
standarddokumenter samt etablering af et brugerforum, hvor styrelsens kommunikation kan evalueres og afprøves på brugerne i en form, der fokuserer
forståelsen af fagudtryk mv.
6. Revision af regler på baggrund af erfaringer:
Sikring af en understøttende proces for udarbejdelse, evaluering og rettidig justering af regler med bidrag
fra forvaltningen og erfaringer fra praksis.
7. Styrende principper for administrerbarhed:
Fastsættelse af styrende principper (regelkompas e.l.) for at styrke administrerbarheden af regler mv.,
herunder om forholdet til EU-retten, samt konsekvent udarbejdelse af forenelighedsnotater ved design af statsstøtteordninger.
8. Klarlægning af juridisk rolle og ansvar for kvalitetssikring i IT-udviklingen:
Udarbejdelse af strategi og målsætning for juridisk kvalitetssikring i IT-
projekter samt processer og retningslinjer for IT-projekterne for at tydeliggøre sikringen af juridisk involvering i kravsstillelsen og til understøttelse af
tilstrækkelig juridisk inddragelse.
SIDE 11
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0012.png
2. RAMMESÆTNING OG SAMMENFATNING
OVERORDNEDE BEMÆRKNINGER I RELATION TIL ANALYSEN AF GUDP-ORDNINGEN
Gennemgangen af GUDP-ordningen har i modsætning til øvrige
ordninger været afgrænset til en gennemgang af retsgrundlaget.
Da der ikke gælder et ubetinget krav om, at alle betingelser i de
bagvedliggende
statsstøttehjemler
i
Kommissionens
gruppefritagelsesforordninger nødvendigvis skal gennemføres som
nationale regler i lov eller bekendtgørelse, er det vanskeligt på
dette grundlag at konkludere helt generelt på ordningens
overensstemmelse med statsstøttehjemlerne. Krav og betingelser,
der f.eks. ses at mangle i GUDP-bekendtgørelsen, kan efter
omstændighederne være overholdt, hvis der i afgørelsespraksis
administreres direkte efter de bagvedliggende forordninger.
Inden for disse rammer har vi imidlertid konstateret visse punkter,
hvor
bekendtgørelsens
udformning
er
mangelfuld,
uhensigtsmæssig eller uklar i forhold til det bagvedliggende
statsstøttegrundlag. Dette fører bl.a. til, at ordningen på enkelte
punkter i relation til visse af bekendtgørelsens støttemuligheder
umiddelbart fremstår som værende i uoverensstemmelse med de
statsstøtteretlige hjemler.
Reglernes udformning bærer efter vores opfattelse præg af, at der
ikke er taget systematisk stilling til hver enkelt bestemmelses
ophæng i statsstøttehjemlerne og til samtlige de betingelser, som
fremgår af disse statsstøttehjemler.
Dette fører nogle steder til, at centrale betingelser ses at mangle i
de nationale regler, og at samspillet mellem flere af de nationale
bestemmelser ikke fremstår som fuldt gennemanalyseret. Et
udvalg af observationerne er overordnet beskrevet på side 37.
Styrelsen har oplyst, at nogle af de støttemuligheder efter GUDP-
bekendtgørelsen, hvor der er konstateret de væsentligste
statsstøtteretlige udfordringer, ikke anvendes i praksis.
Analysen viser, at styrelsen kan have behov for generelt at have
en mere systematisk tilgang til vurderingen af foreneligheden med
statsstøttegrundlaget. Konkret i forhold til GUDP-ordningen bør
samspillet mellem og behovet for de støttemuligheder, som GUDP-
ordningen indeholder, analyseres.
SIDE 12
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0013.png
3. ANALYSERESULTATER
SIDE 13
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0014.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
TENDENSER DER ØGER RISIKOEN FOR FEJLFORVALTNING
Forvaltningsanalysen giver på baggrund af sagsgennemgangen af de 40 sager
på tværs af fire ordninger, den statsstøtteretlige hjemmelsanalyse af GUDP-
ordningen og digitaliseringseftersynet grundlag for at påpege syv tværgående
tendenser i Landbrugsstyrelsens forvaltning, som øger risikoen for fejlforvaltning.
De syv tendenser gennemgås i det følgende med en kort baggrundsbeskrivelse,
en beskrivelse af den observerede tendens med eksempler fra observationerne,
en overordnet konsekvens- og årsagsanalyse samt vores anbefalinger til at
modgå tendensen og minimere de risici for fejlforvaltning, som tendensen giver
anledning til.
DE SYV TVÆRGÅENDE TENDENSER
1) Utilstrækkelige, misvisende eller forkerte oplysninger
2) Indforstået ekstern kommunikation
3) Opdelt sagsbehandling
4) Uhensigtsmæssigheder eller fejl i interne hjælpeværktøjer
5) Uklare eller uegnede regler
6) Manglende forståelse for regelhierarki eller regelindsigt
7) Juridisk kvalitet ved digital udvikling
Tendens nr. 1-6 beror på observationer fra sagsgennemgangen
statsstøtteanalysen. Tendens nr. 7 udspringer af digitaliseringseftersynet.
og
Hver tendens er underbygget af en række observationer. Enkeltsager, der måtte
indeholde konkrete forvaltningsretlige eller hjemmelsmæssige problemstillinger,
er kun inddraget direkte, i det omfang at der kan udledes en generel
problemstilling.
Da forvaltningsanalysens formål er at identificere eventuelle systematiske
udfordringer, beror tendenserne på tværgående observationer. Der ligger
således observationer fra mindst to af de fem ordninger til grund for hver
tendens.
Da ordningerne er udvalgt ud fra en overordnet vurdering af væsentlighed og
repræsentativitet i forhold til Landbrugsstyrelsens forvaltningsvirksomhed,
vurderer vi, at der er rimelig grund til at antage, at en tendens, der kan
identificeres ud fra to af ordningerne, alt andet lige også vil gøre sig gældende i
andre dele af styrelsens forvaltningsvirksomhed.
SIDE 14
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0015.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
1
UTILSTRÆKKELIGE, MISVISENDE ELLER FORKERTE OPLYSNINGER
OBSERVERET TENDENS
Gennemgangen af sagerne viser, at selvom Landbrugsstyrelsen i mange tilfælde lever op til kravene, er
der i en række tilfælde også observeret breve og kommunikation fra styrelsen, der indeholder
utilstrækkelige, misvisende eller forkerte oplysninger.
Tendensen viser sig i alle dele af sagsbehandlingen, f.eks. ved:
•
Ansøgningsskemaer og erklæringer med fejlagtige, utilstrækkelige eller unødvendige oplysninger eller
uklart formål.
Dette er konstateret i flere tilfælde på tre af ordningerne, og for enkelte observationer er
det vurderet at indebære betydelig risiko for fejlforvaltning. Disse relaterer sig til tildeling af de
minimis-støtte på ”minivådområder”.
•
Mangelfuld indkaldelse af dokumentation og mangelfulde eller uklare høringer.
Dette er konstateret i
en række observationer på ordningerne ”grundbetaling og grøn støtte” og ”gødningsregnskab”. Nogle
af observationerne fører til uklarhed, mens andre fører til mindre risiko for fejlforvaltning. Enkelte
observationer, som vedrører mangelfulde høringer fører til betydelig risiko for fejlforvaltning.
•
Afgørelser med uhensigtsmæssige, mangelfulde eller misvisende oplysninger i større eller mindre
grad.
Der er en række af disse observationer på tværs af tre ordninger, men langt de fleste fører alene
til uklarhed.
•
Afgørelser med forkerte oplysninger.
Der er på tværs af to ordninger konstateret et mindre antal
observationer. Ingen af dem vurderes at indebære betydelig risiko for fejlforvaltning.
•
Udbetalingsspecifikationer med utilstrækkelige oplysninger i forhold til modregning.
Det sker
systematisk ved modregning under ”grundbetaling og grøn støtte”, hvilket indebærer betydelig risiko
for fejlforvaltning.
BAGGRUND
Landbrugsstyrelsen skal i ansøgningsskemaer, ved høring
og sagsoplysning hos jordbrugerne og i afgørelser vejlede
og oplyse jordbrugerne om reglerne og de forhold, som er
relevante. Dette er en væsentlig værdi i forhold til
jordbrugernes muligheder for at forstå og anvende de
etablerede ordninger, overholde de opstillede krav samt
udnytte deres partsrettigheder.
Det følger af forvaltningslovens § 24, stk. 1, 1. pkt., at en
begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning
til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. En
begrundelse skal udgøre en dækkende og korrekt
forklaring på afgørelsen. Hvor udførlig den skal være,
beror på en konkret vurdering af bl.a. sagens karakter og
partens medvirken under sagens forløb.
Begrundelsen skal være forståelig for modtageren, og
eventuelle fagudtryk mv. eller formuleringer, der kan give
anledning til misforståelse, bør forklares. Beror en
afgørelse på en fortolkning af det anvendte regelgrundlag,
må myndigheden i nødvendigt omfang i begrundelsen
oplyse om sin fortolkning – eller henvise til offentlig
tilgængelig praksis herom i en eventuel vejledning el. lign.,
hvis det findes.
SIDE 15
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0016.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
1
UTILSTRÆKKELIGE, MISVISENDE ELLER FORKERTE OPLYSNINGER (fortsat)
OBSERVERET TENDENS (FORTSAT)
Der er konstateret en tendens til begrundelser, der ikke lever op til det forvaltningsretlige
begrundelseskrav
:
• På ordningen ”gødningsregnskab” indeholder flere af de gennemgåede afgørelser kun
overordnede og efter vores vurdering utilstrækkelige henvisninger til de regler, der
konkret anvendes i afgørelserne. Det er en væsentlig retlig mangel, der således synes at
gøre sig gældende på tværs af hele administrationsområdet for ordningen
”gødningsregnskab” i den gødningsplanperiode, som analysen omfatter. Det fører efter
vores vurdering til, at afgørelserne har væsentlige begrundelsesmangler.
• På ordningen ”grundbetaling og grøn støtte” er der konstateret forkerte eller
utilstrækkelige begrundelser samt forkerte eller manglende hjemmelshenvisninger i
enkelte sager.
• Det bemærkes, at ordningerne ”minivådområder” og ”miljøteknologi” primært omfatter
begunstigende afgørelser, hvorfor begrundelseskravet ikke er relevant.
Der er endvidere en udbredt anvendelse af standardformuleringer, som skal dække
meget bredt. Det betyder, at formuleringerne ofte skal rumme flere udfaldsrum eller
scenarier. Det betyder, at afgørelser og henvendelser i en række tilfælde indeholder
afsnit og formuleringer, der er uden relevans for den konkrete sag, hvilket fører til
uklarhed.
I ansøgningsskemaer og erklæringer fører de indbyggede uhensigtsmæssigheder og
fejl til, at ansøgeren giver utilstrækkelige eller forkerte oplysninger i flere tilfælde på
”minivådområder”.
Eksempel 1.1
I to sager vedrørende grundbetaling vejleder styrelsen om, at
jordbrugeren som følge af en arealafgivelse på 10 procent ikke ved en
senere overtrædelse kan få en lavere sanktion efter artikel 19 a, stk. 2, i
forordning nr. 640/2014.
Denne manglende mulighed for en reduceret sanktion på et senere
tidspunkt følger imidlertid af, at der er pålagt en sanktion og er
uafhængig af, om arealafvigelsen var over 10 procent.
Eksempel 1.2
I en sag om overgødskning og manglende overholdelse af
fosforarealkrav oplyses jordbrugeren hverken ved høring eller afgørelse
om, hvorledes styrelsen kommer frem til, at fosforarealkravet ikke er
overholdt, hvorfor der er brugt for meget kvælstof i forhold til tilsagn om
økologisk
arealtilskud,
eller
på
hvilket
grundlag
krydsoverensstemmelseskarakteren er fastsat og det retlige grundlag
herfor.
SIDE 16
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0017.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
1
UTILSTRÆKKELIGE, MISVISENDE ELLER FORKERTE OPLYSNINGER (fortsat)
MULIGE ÅRSAGER
Det er indtrykket, at årsagerne til utilstrækkelig eller misvisende information
bl.a. er:
at standardkoncepter (begrundelser og breve) og tekster ikke er
tilstrækkeligt ajourførte.
at standardkoncepter ikke i den konkrete situation tilpasses, hvilket
kan skyldes manglende viden om, hvordan de skal bruges.
at standardkoncepter er udformet for generelt for at kunne favne
adskillige situationer og dermed ikke bliver konkrete, fyldestgørende
og korrekte for den angivne situation.
at der ikke ved udformningen af standarddokumenter er taget
behørigt hensyn til en korrekt angivelse af de regler, som konkret
anvendes, herunder f.eks. ved en tydeligere noteangivelse eller
forklaring.
KONSEKVENSER
Utilstrækkelige, misvisende eller forkerte oplysninger i sagsbehandlingen
medfører en betydelig risiko for, at der opstår fejl, ligesom det øger
sandsynligheden for misforståelser både internt og eksternt. Jordbrugerne
har således vanskeligt ved at bidrage til sagsbehandlingen eller kan misforstå
krav og regler. Utilstrækkelige, misvisende eller forkerte oplysninger kan
generelt virke konfliktoptrappende i relationen med borgeren, uanset om
oplysningerne er konkret relevante for sagens udfald.
Reglerne på Landbrugsstyrelsens sagsområder er efter omstændighederne
ganske komplicerede, og uklarhed eller misvisende information kan afskære
styrelsen fra at modtage korrekte oplysninger samt jordbrugerne fra at
varetage deres interesser i sagen. Samlet set øger dette systematisk set
risikoen for, at fejl opstår.
Standardformuleringer, der skal dække flere udfaldsrum eller scenarier, fører
til upræcise henvendelser til landbrugerne, og gør det vanskeligere at forstå
henvendelser og afgørelser, fordi det bliver afkoblet fra de konkrete
omstændigheder. Det kan give anledning til tvivl og misforståelser hos
landbrugerne og unødige tvister. Det kan også have den indirekte
konsekvens, at medarbejderne ikke opnår forståelse for og overblik over,
hvilke informationer der konkret er relevant i den pågældende
sagsbehandling, idet medarbejderen ikke er nødt til at forholde sig til det. Det
indebærer risiko for fejl i sagsbehandlingen.
SIDE 17
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0018.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
1
UTILSTRÆKKELIGE, MISVISENDE ELLER FORKERTE OPLYSNINGER (fortsat)
KAMMERADVOKATEN ANBEFALER
at Landbrugsstyrelsen overvejer at etablere en organisatorisk forankring af et arbejde med løbende at eftergå og ajourføre standardkoncepter, vejledninger mv. for
at sikre, at det er tilstrækkelig ajourført. Denne indsats bør følge et princip om løbende gennemgang i et årshjul eller lignende for at etablere en indsats med
løbende evaluering.
at Landbrugsstyrelsen overvejer sin introduktions-, trænings- og læringsindsats i forhold til de enkelte ordningsområder for at sikre, at der er tilstrækkelig viden om
anvendelse af de relevante standardkoncepter på området ift. forskellige typesituationer samt begrænsninger i standardkoncepternes anvendelse.
at Landbrugsstyrelsen overvejer sin kvalitetssikringsstrategi, således at der i højere grad også for erfarne sker et peer review eller kontrol af udvalgte afgørelser
med henblik på og med fokus på læring ud fra konkrete sager.
at Landbrugsstyrelsen tager skridt til at sikre, at der ved udformningen af skabeloner for afgørelser mv. er fokus på udfyldelse af de konkrete juridiske retsregler,
som er bærende for afgørelsen.
SIDE 18
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0019.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
2
INDFORSTÅET EKSTERN KOMMUNIKATION
OBSERVERET TENDENS
Vi har konstateret en tendens til, at styrelsen (også) i sin eksterne kommunikation anvender
indforståede udtryk, og at udtryksformen er afkoblet fra reglerne. Det fører til uklarhed og mindre
risiko for fejlforvaltning.
• Dette er konstateret i en række tilfælde på ordningerne ”minivådområder”, ”grundbetaling og grøn
støtte” og ”gødningsregnskab”. Det er ikke konstateret på ordningen ”miljøteknologi”.
• Dette ses navnlig i
ansøgningsskemaerne
i ordningerne ”minivådområder” og ”grundbetaling og
grøn støtte”.
• Det ses tillige i
vejledninger, høringer og andre henvendelser,
hvor formuleringerne forudsætter, at
modtageren har et relativt indgående kendskab til reglerne eller styrelsens terminologi.
• De mangelfulde begrundelser i forhold til ”gødningsregnskab” kan også være udtryk for denne
tendens.
Der synes desuden i styrelsens administration at udvikle sig ”kaldenavne” eller ”populær
betegnelser”. Det fører ligeledes til uklarhed og mindre risiko for fejlforvaltning.
• Dette er konstateret i en række tilfælde på ordningerne ”minivådområder”, ”grundbetaling og grøn
støtte” og ”gødningsregnskab”. Det er ikke konstateret på ordningen ”miljøteknologi”.
• Det kan være særligt problematisk, når ”kaldenavne” anvendes eksternt, hvilket særligt er
konstateret på ”grundbetaling og grøn støtte”. Det er også på ”grundbetaling og grøn støtte”
konstateret tilfælde, hvor ”kaldenavnet” muligvis fører til, at sagsbehandleren misforstår den
bagvedliggende regel, og hvor et begreb anvendes med forskellig betydning i samme afgørelse.
BAGGRUND
Det følger af forvaltningslovens regler (bl.a. §§ 22-24) samt af
almindelige forvaltningsretlige principper, at kommunikationen
mellem myndigheder og borgere skal være forståelig for
modtageren. Eventuelle fagudtryk mv. eller formuleringer, der
kan give anledning til misforståelse, bør forklares eller
undgås. Selvom jordbrugerne er professionelle aktører og ofte
er bistået af rådgivere, der forventes at kende til fagudtryk
mv., vil der ofte være behov for forklaringer af fagudtryk. Det
bør undgås at anvende indforståede udtryk og formuleringer,
som enten ikke er forståelige eller gennemskuelige uden
betydeligt kendskab til eller overblik over reglerne, styrelsens
praksis eller vejledninger.
Eksempel 2.1
I ansøgningsskemaer, ekstern vejledning og sagsbehandlingen
omtales muligheden for at søge grundbetaling til visse arealer,
der ikke længere er en del af bedriftens landbrugsarealer, som
en ”ansøgning under artikel 32”. Reelt menes ansøgning efter
artikel 32, stk. 2, litra b, i forordning nr. 1307/2013. Alle
ansøgninger om grundbetaling sker efter artikel 32, og det
bliver derfor en meget indforstået kommunikationsform at
betegne de særlige undtagelsesmuligheder efter artikel 32, stk.
2, litra b, som ”ansøgninger under artikel 32”.
SIDE 19
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0020.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
2
INDFORSTÅET EKSTERN KOMMUNIKATION (fortsat)
KONSEKVENSER
Det stiller meget store krav til borgernes kendskab til reglerne at forstå den indforståede kommunikation. Det må
antages at øge behov for konsulentbistand og give anledning til tvivl og misforståelser hos borgerne og potentielt
unødige tvister. Det gør det samtidig vanskeligt for borgerne at opdage fejl. Derudover må det antages, at
jordbrugerne og deres rådgivere til tider kan opleve frustrationer over, at Landbrugsstyrelsens kommunikation er
uklar og indforstået. Det kan også give anledning til fejl i forvaltningen, da sagsbehandlingen bliver afkoblet fra
regelgrundlaget.
MULIGE ÅRSAGER
Uklar kommunikation kan være vanskelig at undgå på et kompliceret fagområde, som Landbrugsstyrelsens. En stor
del af administrationen er underlagt meget kompleks og omfattende regulering, og den konkrete sagsbehandling
foregår ofte i et meget detaljeret hjørne af et stort regelsæt. Der opstår naturligt indforståede formuleringer og
begreber.
De retlige regler skal anvendes og forklares i de naturlige rammer, som findes på området, hvilket også kan føre til
kommunikation, der utilsigtet bliver uklar. Der vil være en naturlig udvikling mod stærkere anvendelse af fagudtryk og
fagtermer som led i en professionalisering og udbygning af et fagområde.
Det er vores indtryk, at Landbrugsstyrelsen har fokus på, at fagudtryk og termer skal forklares. Det er imidlertid vores
vurdering, at kommunikationen ofte er unødigt vanskeligt tilgængeligt som følge af indforståede formuleringer og
udtryk.
KAMMERADVOKATEN ANBEFALER
at Landbrugsstyrelsen overvejer, hvordan inddragelse af hensynet til forklaring af fagudtryk mv. kan optræde
endnu tydeligere ved udformningen af skrivelser og skabeloner
at der etableres et brugerforum, hvor Landbrugsstyrelsens kommunikation kan evalueres og afprøves på
brugerne i en form, der fokuserer forståelsen af fagtermer mv.
OBSERVERET TENDENS (fortsat)
Samme tendens
bekendtgørelserne:
kan
spores
i
to
af
• Bekendtgørelsen
for
ordning
”minivådområde”
indeholder
flere
formuleringer, der er vanskeligt forståelige og
delvist indforståede.
• GUDP-bekendtgørelsen
indeholder
flere
eksempler
på
vanskelig
forståelig
begrebsanvendelse
og
uklare
støttekategorier.
Eksempel 2.2
I GUDP-bekendtgørelsen anvendes begrebet
”demonstrationsaktiviteter” i hhv.
§
18 og
§
19
om to aktivitetstyper, der umiddelbart må
anses for at være ganske forskelligartede.
Forskellen kan udledes af bestemmelsernes
statsstøtteretlige hjemmelsgrundlag og af
bekendtgørelsens
definitionsbestemmelse,
men det er svært gennemskueligt, og den
retlige forskel er betydelig.
SIDE 20
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0021.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
3
OPDELT SAGSBEHANDLING
OBSERVERET TENDENS
I ordningerne ”grundbetaling og grøn støtte” og ”gødningsregnskab” er sagsbehandlingen
tilrettelagt på en sådan måde, at samme problemstilling i forhold til en konkret sag giver anledning
til opdelte sagsskridt, der involverer flere medarbejdere inden for hvert deres kompetencefelt:
• I ordning ”grundbetaling og grøn støtte” indebærer den opdelte sagsbehandling, at en
arealunderkendelse først behandles i forhold til grundbetaling og grøn støtte, mens
konsekvenser af samme arealunderkendelse i forhold til f.eks. støtte til pleje af græs- og
naturarealer håndteres i et nyt afgørelsesspor af en anden medarbejder.
• I ordning ”gødningsregnskab” konstateres overtrædelser af gødningsregnskabsreglerne uden
stillingtagen til, om overtrædelserne fører til nedsættelse af støtte som følge af
krydsoverensstemmelsesreglerne (”KO-sanktioner”). KO-sanktioner håndteres i et nyt
afgørelsesspor af en anden medarbejder. Den opdelte sagsbehandlingen synes dog ikke helt
konsekvent eller gennemskuelig, idet karaktergivningen til brug for KO-sanktionen indgår i
høringen om overtrædelse af gødningsreglerne, men ikke i den efterfølgende afgørelse. Det kan
være uklart for jordbrugeren, om høringen omfatter en høring over karakteren, der bliver
afgørende for KO-sanktionen.
• Vores sagsgennemgang på de to ordninger omfatter ikke de efterfølgende sagsbehandlingsled,
hvor der behandles yderligere konsekvenser ved en overtrædelse. Der har derfor ikke været
grundlag for evt. at konstatere risiko for, at fejl i tidligere led i administrationskæden bæres videre
i de efterfølgende led eller lignende. Den opdelte sagsbehandling må dog antages at indebære
en risiko for, at de enkelte sagsbehandlere i administrationskæden ikke har fuldt overblik over
den samlede sag, hvilket indebærer risiko for fejl som følge af manglende samlet overblik eller
forståelse.
SIDE 21
BAGGRUND, KONSEKVENSER OG MULIGE ÅRSAGER
Opdeling af sagsbehandlingen kan være hensigtsmæssig og
fornuftig ud fra et specialiseringshensyn. Derved kan viden
og erfaring med bestemte problemstillinger forankres hos
udvalgte personer eller enheder. Dette underbygger også
overholdelse af lighedsgrundsætningen, fordi de enkelte er
mere naturligt opmærksom på lignende sager eller
problemstillinger.
Opdeling af sagsbehandlingen kan imidlertid indebære
afgrænsningsvanskeligheder samt spørgsmål om, hvem der
reelt har ansvaret for, hvilke dele af afgørelserne. Det kan
desuden være vanskeligt for modtageren at gennemskue den
opdeling, som myndigheden har indrettet sig efter.
Opdelingen indebærer, at landbrugeren modtager flere
afgørelser og henvendelser fra styrelsen med afsæt i samme
problemstilling, men med forskelligt fokus og fra forskellige
medarbejdere.
Det
bliver
derved
vanskeligere
for
landbrugeren at overskue og forstå konsekvenserne af en
henvendelse eller afgørelse, og det bliver vanskeligere for
landbrugeren at gennemskue, på hvilke stadier i
sagsbehandlingen indsigelser mod styrelsens vurderinger
skal foretages. Det må antages at øge behovet for
konsulentbistand og give anledning til tvivl, misforståelser og
potentielt unødige tvister.
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0022.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
3
OPDELT SAGSBEHANDLING (fortsat)
KAMMERADVOKATEN ANBEFALER
at de eksisterende snitflader inden for ”grundbetaling og grøn støtte” og ”gødningsregnskab” eftergås med det fokus at sikre, at det er tydeligt for modtageren,
hvilke dele af sagsbehandlingen som varetages i de respektive breve, samt hvilke konsekvenser det kan have, og hvordan det stiller jordbrugeren.
at de eksisterende snitflader i ”grundbetaling og grøn støtte” og ”gødningsregnskab” eftergås med henblik på at evaluere de interne samarbejdsflader, herunder ift.
ansvaret for de respektive dele af sagsbehandlingen med fokus på de konstaterede observationer.
SIDE 22
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0023.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
4
UHENSIGTSMÆSSIGHEDER ELLER FEJL I INTERNE HJÆLPEVÆRKTØJER
OBSERVERET TENDENS
Der er i sagsgennemgangen konstateret uhensigtsmæssigheder og fejl i en række
standarddokumenter og interne hjælpeværktøjer:
•
Interne instrukser og hjælpeværktøjer med fejlagtige eller utilstrækkelige oplysninger.
Dette
gør sig særligt gældende på ordningen ”minivådområder” med en række observationer, hvor
enkelte heraf vurderes at føre til betydelig risiko for fejlforvaltning. Der er tillige enkelte
observationer på ”miljøteknologi”, der vurderes at indebære en mindre risiko for fejlforvaltning.
•
Dannelsen af tjeklister
i ansøgningsprocessen, der fører til mindre risiko for fejlforvaltning på
ordningen ”minivådområder”.
•
Kontrol,
der følger interne hjælpeværktøjer, er i visse tilfælde utilstrækkelig eller uegnet eller
tilrettelagt mindre optimalt:
• Det er særligt observeret på ordningen ”minivådområder”, hvor det fører til uklarhed og
mindre risiko for fejlforvaltning.
• På ordningen ”gødningsregnskab” indebærer en umiddelbar utilstrækkelig kontrol af
aftaler om overdragelse af husdyrgødning efter vores vurdering risiko for, at styrelsen
først ved indførelsen af elektronisk indberetning af overdragelse af husdyrgødning for
planperioden 2022/2023 har fulgt tilstrækkeligt op på et af kritikpunkterne i
Rigsrevisionens rapport om juridisk-kritisk revision af gødningsregnskaber i 2019.
BAGGRUND
Forvaltningens interne administrationsgrundlag (procedurer,
vejledninger, skabeloner, praksissamlinger mv.) er en væsentlig
garant for, at sagsbehandlingen overholder legalitetsprincippet,
lighedsgrundsætningen og de almindelige forvaltningsretlige
regler.
Det er uforsvarlig forvaltning, hvis ikke et sagsområde, som
gennemfører
sagsbehandling
i
det
omfang,
som
Landbrugsstyrelsen
gør,
har
gode
instrukser
og
standarddokumenter. Det er også vores indtryk, at der generelt
findes en betydelig mængde interne vejledninger og skabeloner,
og at dette materiale også anvendes af Landbrugsstyrelsens
Eksempel 4.1
sagsbehandlere.
På ordningen ”minivådområder” kan tilsagnshaveren ansøge om
overdragelse af projektet efter bekendtgørelsens
§
16. Det fremgår
af styrelsens interne instruks, at det ikke er muligt for en
tilsagnshaver at få godkendt overdragelse af et projekt, hvis
projektet omfatter de minimis-støtte, da det ikke understøttes af
styrelsens IT-løsning. Det vil efter vores vurdering ikke være en
lovlig begrundelse for at nægte overdragelse med denne
begrundelse, og den faglige instruks indebærer derfor risiko for, at
styrelsen træffer forkerte afgørelser ved anmodning om
projektoverdragelse.
SIDE 23
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0024.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
4
UHENSIGTSMÆSSIGHEDER ELLER FEJL I INTERNE HJÆLPEVÆRKTØJER (fortsat)
KAMMERADVOKATEN ANBEFALER
en
så
at
og
til
at Landbrugsstyrelsen overvejer at etablere en organisatorisk forankring af
et arbejde med løbende at eftergå og ajourføre det interne
administrationsgrundlag for at sikre, at det er tilstrækkelig ajourført og
udbygget med det, som er det konkrete behov. Denne indsats bør følge et
princip om løbende gennemgang i form af i et årshjul eller lignende for at
etablere en indsats med løbende evaluering.
at Landbrugsstyrelsen overvejer sin introduktions-, trænings- og
læringsindsats i forhold til, at de enkelte ordningsområder sikrer kendskab
til de respektive administrationsgrundlag og deres anvendelse og
begrænsninger samt at nye medarbejdere afprøver dette konkret i
sagsbehandlingen som herefter evalueres.
at Landbrugsstyrelsen overvejer sin kvalitetssikringsstrategi, således at
utilsigtede hændelser og fejl evalueres i forhold til styrkelse af
administrationsgrundlaget mhp. at forbedre det systematiske værn mod
fejl.
at Landbrugsstyrelsen tager skridt til at sikre, at der påhviler de enkelte
ordningers ansvarlige linjechefer en tydelig forpligtelse til at etablere,
implementere og evaluere administrationsgrundlag for de enkelte dele af
sagsbehandlingen.
KONSEKVENSER
Standarddokumenter og interne hjælpeværktøjer kan medvirke til at sikre
lovlig og hensigtsmæssig forvaltning – ikke mindst i en forvaltning
omfattende, som Landbrugsstyrelsens. Det forudsætter imidlertid,
standarder og værktøjer er udformet korrekt og hensigtsmæssigt. Fejl
uhensigtsmæssigheder i standarddokumenter og hjælpeværktøjer fører
systematiske fejl og uhensigtsmæssigheder.
MULIGE ÅRSAGER
Det er indtrykket, at årsagerne til utilstrækkelig eller misvisende information
bl.a. er:
at interne administrationsgrundlag og tekster ikke er tilstrækkeligt
ajourførte.
at interne administrationsgrundlag ikke altid anvendes korrekt i den
givne situation. Dette kan skyldes manglende viden om, hvordan dette
konkret skal forstås og bruges.
at interne administrationsgrundlag er udformet for generelt og med en
betydelig indforståethed, og som derved ikke støtter sagsbehandlingen i
tilstrækkelig grad.
at regler, som er årsag til administration, ikke inddrages aktivt og
anvendes i forklaringer af praksis.
SIDE 24
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0025.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
5
UKLARE ELLER UEGNEDE REGLER
OBSERVERET TENDENS
Der er nationale regler, som fremstår mindre egnede eller utilstrækkelige til at opnå deres
formål:
• Der er på ordningen ”minivådområder” observeret flere regler, som kan give anledning til tvivl
eller forvirring.
• På ordningen ”miljøteknologi” fører en mindre egnet regel umiddelbart til, at støtte udelukkes
i visse forpagtningssituationer. Se eksempel 5.1.
• På ordningen ”grundbetaling og grøn støtte” anvendes visse begreber ikke konsistent ift. det
EU-retlige grundlag.
• GUDP-bekendtgørelsen er vanskelig at sammenholde med de EU-retlige statsstøttehjemler,
som GUDP-ordningen hviler på. Der er en uhensigtsmæssig anvendelse af definitioner og
begreber, og der er støttehjemler med uklare formål. Der er endvidere støttehjemler, der
omfatter aktiviteter og omkostningstyper, der synes at gå videre end EU-støttehjemlerne
giver mulighed for. Det vil indebære ulovlig statsstøtte, hvis de pågældende bestemmelser
anvendes. Styrelsen har oplyst, at de pågældende bestemmelser ikke er anvendt i praksis.
Eksempel 5.2
GUDP-bekendtgørelsens
§
23 giver mulighed for støtte til økologiske aktiviteter.
Landbrugsstyrelsen har oplyst, at støtte efter bestemmelsen vil skulle ydes i
overensstemmelse med de øvrige støttemuligheder i bekendtgørelsen, og at bestemmelsen
ikke anvendes i praksis. Formålet med bestemmelsen er meget uklart, og bestemmelsen giver
umiddelbart mulighed for at støtte med en støtteintensitet, der ikke er tilladt efter
statsstøttegrundlaget.
SIDE 25
BAGGRUND
Kvaliteten af retsgrundlaget i forhold til administrationen vil ofte
skulle måles på, om reglerne er administrerbare (forståelige), om
det er muligt at indhente de relevante oplysninger, om den retlige
konsekvens er klar, og om forholdet til regler, som er højere i den
retlige trinfølge, er afklaret og fremstår indlysende.
Landbrugsstyrelsen administrerer et vanskeligt og kompliceret
retsområde, hvor EU-retlige regler og principper, danske regler og
forvaltningsretlige
principper
samt
budgetforudsætninger
samvirker. Hertil kommer, at forvaltningen kan involvere et samspil
med regler på andre ressortområder.
Eksempel 5.1
På ordningen ”miljøteknologi” er det en tilsagnsbetingelse, at
ansøgeren er en jordbruger, der som ejer eller forpagter driver
jordbrugsbedriften. Det er endvidere en betingelse, at tilsagnshaver
ejer investeringen. En bortforpagter af driftsbygninger opfylder ikke
betingelsen om at drive primær jordbrugsbedrift og vil derfor ikke
opfylde betingelserne for at få tilsagn om tilskud. Samtidig vil den
jordbruger, der forpagter en ejendom, ikke blive ejer af
investeringen, hvis den bliver en permanent fastgjort bestanddel af
bortforpagterens ejendom. I en konkret sag er investeringen købt af
bortforpagteren, selvom tilsagnshaveren er jordbrugeren, der
forpagter ejendommen. Investeringen bliver derved ikke
tilskudsberettiget.
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0026.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
5
UKLARE ELLER UEGNEDE REGLER (fortsat)
KAMMERADVOKATEN ANBEFALER
at Landbrugsstyrelsen overvejer, hvordan evaluering og tilbagemeldinger
fra praksis kan give justeringer og tilpasning af reglerne på en adækvat og
tidssvarende måde.
at Landbrugsstyrelsen overvejer, hvordan den organisatoriske
samarbejdsform, hvor dem, der praktiserer en ordning, kan bidrage med
relevant input, når ordningernes regler udformes, kan styrkes.
at Landbrugsstyrelsen fastsætter styrende principper (regelkompas e.l.) for
at styrke administrerbarheden af bekendtgørelsesregler mv., herunder om
forholdet til EU-retten.
at Landbrugsstyrelsen konsekvent udarbejder forenelighedsnotater ved
design af statsstøtteordninger.
KONSEKVENSER
Uklare eller uegnede regler vanskeliggør en lovlig og hensigtsmæssig forvaltning.
Det øger risikoen for fejl og for tvister.
MULIGE ÅRSAGER
Det er vores indtryk, at Landbrugsstyrelsen investerer betydelige ressourcer i, at
de regler, som udstedes til opfyldelse af EU-retten og som grundlag for styrelsens
ordninger, er så enkle og administrerbare som muligt. Vi anerkender endvidere, at
ikke mindst EU-regelgrundlaget efter omstændigheder er meget kompliceret, og at
der derfor er en naturlig grænse for, hvor enkle og gennemskuelige samt
administrerbare reglerne kan blive.
Det er ligeledes vores opfattelse, at der allerede er iværksat interne tiltag,
herunder bl.a. styrelsens ”Nye-øjne-tjek: Vejledning om kvalitetstjek og – rating af
Landbrugsstyrelsens regler” fra november 2021, som er med til at sikre, at
styrelsens regler lever op en vis lovgivningskvalitet.
Det er imidlertid også vores indtryk for de gennemgåede sagsområder, at reglerne
ikke altid og i relevant omfang evalueres og justeres efter de erfaringer, som gøres
ved anvendelsen i praksis. Det er vores indtryk, at der til tider afdækkes
uhensigtsmæssigheder i reglerne, som søges løst ved praktiske greb, som ikke
nødvendigvis er lovmedholdelige, i stedet for at søge reglerne ændret.
SIDE 26
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0027.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
6
MANGLENDE FORSTÅELSE FOR REGELHIERARKI ELLER REGELINDSIGT
OBSERVERET TENDENS
Der ses i forskellige varianter en tendens til, at forvaltningen udvikler en praksis i strid med
reglerne:
• I en række tilfælde ses, at forvaltningen ”bøjer reglerne”, således at administrationen kan
tilrettelægges på en måde, som opfattes mere hensigtsmæssig eller retvisende end det
egentlige materielle indhold af reglerne, hvorved der risikerer at opstå hjemmelsmangler.
• På ordningen ”miljøteknologi” vurderes flere afgørelser systematisk at være truffet i strid med
reglerne som følge af en regelfortolkning, som synes begrundet i styrelsens behov for løsning af
en konkret udfordring.
• I enkelte tilfælde på ordningen ”minivådområder” er der observeret, at der i forvaltningen
umiddelbart stilles krav, der ikke følger af reglerne. Det fører til mindre risiko for fejlforvaltning.
I samme retning kan det på GUDP-ordningen observeres, at administration i overensstemmelse
med ordningens statsstøttegrundlag i visse tilfælde forudsætter, at der administreres ud fra en
række betingelser eller forudsætninger, der ikke fremgår af bekendtgørelsen, som sædvanligvis må
antages at indeholde alle relevante støttebetingelser.
BAGGRUND
Den grundlæggende forståelse for regelhierarki og indsigt i
reglerne er afgørende for, at forvaltningen ikke tilrettelægges
uden tilstrækkelig hjemmel eller gradvist udvikler sig i den
retning. Når forvaltningen støder på regler, der fremstår
uhensigtsmæssige, bør forvaltningen afdække, om reglerne
kan ændres, eller om der er bagvedliggende årsager til
reglernes udformning.
Eksempel 6.1
Bekendtgørelsen for ordning ”minivådområder” indeholder krav
om, at der ikke kan gives tilskud, hvis minivådområdet
forventes at forringe effekten af et andet vådområdeprojekt
eller lavbundsprojekt. Dette er i praksis omsat til et krav om en
erklæring fra den pågældende kommune om, at
minivådområdet ikke forventes at forringe effekten af et andet
vådområdeprojekt eller lavbundsprojekt
væsentligt.
Styrelsen
har oplyst, at dette er fundet mere retvisende som kriterium
end ordlyden af bekendtgørelsens
§
8 stk. 3. Denne
konstatering ved udarbejdelsen af erklæringsskabelonen førte
imidlertid ikke til en ændring af bekendtgørelsen.
SIDE 27
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0028.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
6
MANGLENDE FORSTÅELSE FOR REGELHIERAKI ELLER REGELINDSIGT (fortsat)
KAMMERADVOKATEN ANBEFALER
Der henvises til anbefalingerne på side 26 i relation til uklare og uegnede regler.
KONSEKVENSER
Når forvaltningen generelt eller konkret tilrettelægges i strid med reglerne eller
udvikler sig i den retning, vil det føre til forvaltning uden tilstrækkelig hjemmel. Hvis
det sker på et generelt plan, vil det føre til systematisk fejlforvaltning.
MULIGE ÅRSAGER
Det er vores indtryk, at Landbrugsstyrelsen investerer betydelige ressourcer i, at
forvaltningen sker i overensstemmelse med reglerne, og vi anerkender, at
regelgrundlaget i en række sammenhænge er meget kompliceret. Det kan ikke
undgås, at der bliver begået fejl i forvaltningen.
Imidlertid er det også vores indtryk ud fra observationerne på tværs af de
gennemgåede sagsområder, at der som følge af misforståelser eller manglende
forståelse fastlægges administrativ praksis, som ikke følger reglerne. Det indikerer
en manglende juridisk kontrol ved fastlæggelse af administrativ praksis.
Tilsvarende indikerer det, at der kan være en manglende forståelse for
regelhierakiet og for behovet for – så vidt muligt – at tilpasse reglerne, når de
passer mindre godt til administrationen i praksis i stedet for at forsøge at håndtere
det i vejledninger, instrukser og konkret sagsbehandling.
SIDE 28
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0029.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
7
JURIDISK KVALITET VED DIGITAL UDVIKLING
Ved gennemgang af Landbrugsstyrelsens koncept er identificeret risici ift. inddragelse af
juridiske kompetencer. Disse inddrages på forskellig måde som en del af ”forretnings-” eller
ordningskompetencer, men der kan ikke ud fra materialet identificeres en særskilt proces
eller særskilte metodiske overvejelser for inddragelse, kvalitetssikring samt dokumentation af
centrale juridiske overvejelser og krav ifm. udviklingen i den agile proces. I den forbindelse
skal der findes en metode tilpasset det agile rammekoncept, som imødekommer den
juridiske arbejdsmetode, hvor juridiske krav er et produkt af forskellige retsfakta
sammenholdt med de juridiske regler på området.
Dette kræver en nærmere struktureret kortlægning og gennemgang af de forventede
sagstyper og udfald, som ikke kan løses ved inddragelse alene på workshops e.l., men
kræver en analytisk tilgang. Det er en projektstyringsopgave at udvikle en metode til juridisk
kvalitetssikring af de opstillede krav. De agile metoder indebærer, at tid og ressourcer skal
fastholdes, og krav tilpasses. I denne ramme kan det være ekstra relevant at sikre, at
centrale juridiske krav ikke opgives eller uforvarende bortprioriteres, da de sjældent vil være
brugerefterspurgt.
Der er i sagsgennemgangen identificeret flere tilfælde på tværs af tre ordninger, hvor de
opstillede løsninger synes at hæmme muligheden for en god forvaltning. I størstedelen af
tilfældene vurderes det at indebære mindre risiko for fejlforvaltning.
Der er endvidere identificeret enkelte tilfælde på tværs af to ordninger, hvor løsningerne
afstedkommer fejl, der indebærer betydelig risiko for fejlforvaltning.
BAGGRUND, OBSERVATIONER OG KONSEKVENSER
Det er myndighedernes ansvar at sikre, at deres administration ved
brug af it-systemer understøtter de givne lovgivningsmæssige og
forvaltningsretlige krav, jf. herved bl.a. FOB 2022-13 og
ombudsmandens
såkaldte
”overblik
#13
om
generelle
forvaltningsretlige krav til offentlige it-systemer”. Heri ligger en
aktiv forpligtelse til at indtænke juridiske regler samt kortlægge og
beskrive, hvordan disse tænkes ind i IT-løsningerne. Der er
metodefrihed ift. fastlæggelse heraf.
Landbrugsstyrelsens sagsbehandling foregår
i høj grad digitalt
og
fuldautomatisk eller semi-automatisk, dvs. ved manuel intervention
og kontrol, men understøttet. Det betyder, at det har stor betydning
for regelefterlevelsen og kvaliteten af sagsbehandlingen, at de
relevante retsregler implementeres korrekt.
Landbrugsstyrelsen har fremsendt et betydeligt materiale til
dokumentation af styrelsens nuværende agile arbejdsmetoder
inden for en SAFe-model. Juridiske kompetencer inddrages på
forskellige måder i processen, særligt i kravsstillelsen i form af
workshops og spørgsmål. Dette synes dog i nogen grad centreret
om de faglige ordninger (ordningsgrupper). Landbrugsstyrelsen
synes dog ikke at have tilrettelagt en selvstændig rolle eller proces
til juridisk kvalitetssikring af kravmateriale, som tilbliver i den agile
kravsstillelsesmodel.
SIDE 29
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0030.png
3. TVÆRGÅENDE TENDENSER I FORVALTNINGEN
7
JURIDISK KVALITETSSIKRING VED DIGITAL UDVIKLING (fortsat)
KAMMERADVOKATEN ANBEFALER
at Landbrugsstyrelsen overvejer at fastlægge en strategi og målsætning for
juridisk kvalitetssikring og inddragelse af juridiske kompetencer
i den agile udviklingsproces. Denne bør inkludere, hvordan det
sikres, at slutproduktet, som ibrugtages, lever op til og understøtter de
juridiske regler.
at Landbrugsstyrelsen udarbejder processer og retningslinjer for IT-
projekternes deltagere for at tydeliggøre sikringen af juridisk involvering i
kravsstillelsen, samt at projekterne understøtter inddragelse på den rette
måde. De juridiske kompetencer i Landbrugsstyrelsen skal endvidere
kunne agere inden for en ramme, som sikrer faglig kvalitet inden for den
tid, som er nødvendig i den agile arbejdsmetode.
at Landbrugsstyrelsen overvejer, hvordan de juridiske krav og risici konkret
og udtrykkelig kan indtænkes ved afprøvning og test af udviklede
løsninger som en del af den samlede ibrugtagningstest e.l.
MULIGE ÅRSAGER
Landbrugsstyrelsens rammer for udvikling af digitale forvaltningssystemer
fremstår IT-mæssigt tidssvarende, og der findes en række veludviklede
rollebeskrivelser og manualer, som fastlægger de enkelte deltageres
ansvarsområder.
Det tilsendte materiale tyder endvidere på, at deltagerne i høj grad er
opmærksomme på de juridiske aspekter i de løsninger, som produceres, og
at de opstillede rammer også i praksis efterleves i udviklingen.
Der findes imidlertid ikke et særskilt strategisk dokument og konkrete
processer samt instrukser, som har til opgave at tilsikre en tilstrækkelig
juridisk kvalitet i den kravsstillelse, som pågår i den agile kæde. Det er heller
ikke muligt at identificere, at lovkrav og juridiske krav er et særskilt tema ved
udvælgelsen og eksekvering af afprøvning og test. Det vil være
hensigtsmæssigt at udbygge i den forvaltningsretlige konsekvensanalyse.
SIDE 30
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0031.png
4. ANALYSENS GRUNDLAG
SIDE 31
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0032.png
4.1 OVERBLIK OVER ORDNINGER OMFATTET AF ANALYSEN
Analysen dækker
fire sagsområder
af Landbrugsstyrelsens forvaltning. Under de fire områder er der udvalgt
fem ordninger
samt
digitalisering.
PROJEKTTILSKUDSOMRÅD
ET
1
3
DIREKTE STØTTE
REGULERINGSORDNINGE
R OG -OMRÅDER
4
5
NATIONALT
FINANSIEREDE
ORDNINGER
Tilskud til minivådområder
2022
2
Grundbetaling og grøn støtte
Gødningsregnskab
Grønt Udviklings- og
Demonstrationsprogram
(GUDP)
Miljøteknologi 2019 – Kvæg
og gartneri
Digitalisering af forvaltningen
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0033.png
4.1 OVERBLIK OVER ORDNINGER
1
TILSKUD TIL MINIVÅDOMRÅDER 2021
Udvælgelse af ordningen
Udvælgelse af sager
Ordningen er udvalgt, da den årlige støttepulje er relativ stor i Der er udvalgt ti sager om tilskud til
forhold til Landbrugsstyrelsens øvrige projektstøtteordninger etablering af minivådområde i 2021.
(ca. 200 mio. kr.). Der var 92 tilsagnsmodtagere i 2021.
Landbrugsstyrelsen har i forbindelse med
Landbrugsstyrelsen har oplyst, at risikoen for fejl i ordningen er
udvælgelsen oplyst, at der alene var otte
høj, og at administrationen kræver individuel sagsbehandling. sager, som var slutudbetalt på ordningen,
Det er Landbrugsstyrelsens opfattelse, at ordningen har været hvorfor der udover de otte sager er medtaget
én sag, hvor der er søgt og afgivet tilsagn,
svær at administrere.
men endnu ikke er sket udbetaling, samt én
Ordningen er på den baggrund vurderet til at have en
sag, hvor der var givet afslag på ansøgning
karakter og et omfang, der har gjort den egnet til at indgå i
om tilsagn.
forvaltningseftersynet
som
et
eksempel
på
en
projektstøtteordning.
Beskrivelse af ordningen
Landbrugsstyrelsen
administrerer
en
række
projektstøtteordninger, hvor der med EU-midler gives støtte til
etablering af et projekt med miljø-/klimaformål på et areal.
”Tilskud til minivådområder” er en sådan projektstøtteordning
under Landdistriktsprogrammet, der videreføres under CAP-
programmet fra 1. januar 2023. Under ordningen ydes desuden
kompensation til lodsejerne i form af de minimis-støtte, der er
nationalt finansieret.
Støtte til etablering af minivådområder ydes inden for rammerne af
landdistriktsforordningen, der handler om støtte til ikke-
produktionsfremmende investeringer i tilknytning til gennemførelse
af miljø- og klimamål vedrørende landbrug.
Formålet med etableringen af minivådområder er at reducere
udledningen af kvælstof fra drænvand fra landbruget til
vandmiljøet og designes med det formål at modtage og rense
landbrugets drænvand.
Risici
Fejl i forvaltningen indebærer risiko for, at der udbetales EU-
midler i strid med EU-retsgrundlaget, hvilket kan have
konsekvens for EU-finansieringen samt risiko for ulovlig
statsstøtte.
Tilsvarende indebærer fejl i forvaltningen risiko for, at målet
med ordningen ikke opnås, og at støttemulighederne ikke
udnyttes optimalt.
Sammenfatning af observationer i de udvalgte sager
Der er fundet en række uhensigtsmæssigheder i forvaltningen,
som indebærer både mindre og betydelig risiko for fejlforvaltning.
§§
•
•
•
Overordnet retsgrundlag
Artikel 17 i forordning nr. 1305/2013
(Landdistriktsforordningen)
Landdistriktsprogrammet
8.2.2.3.4
pkt.
Bekendtgørelse
nr.
653
af
14/04/2021 om tilskud til projekter
om etablering af konstruerede
minivådområder
SIDE 33
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0034.png
4.1 OVERBLIK OVER ORDNINGER
2
MILJØTEKNOLOGI 2019 – KVÆG OG GARTNERI
Udvælgelse af ordningen
Ordningen er udvalgt, da støttepuljen er mellemstørrelse i forhold til
Landbrugsstyrelsens øvrige projektstøtteordninger (50 mio. kr.). Der er
tildelt 45 mio. kr. i støtte under ordningen i 2019. Der var 330
tilsagnsmodtagere i 2019. Tilsagnsmodtagernes projekter skal være
gennemført inden for ét år, hvorefter der sker udbetaling.
Udgangspunktet er derfor, at sagerne burde være færdigbehandlede,
men Landbrugsstyrelsen har oplyst, at der på tidspunktet for
iværksættelse af eftersynet alene var sket udbetaling af ca. 15,8 mio.
kr. Ordningen er på den baggrund vurderet til at have en karakter og et
omfang, der har gjort den egnet til at indgå i forvaltningseftersynet som
et eksempel på en projektstøtteordning.
Udvælgelse af sager
Der er udvalgt ti sager om støtte til
miljøteknologi 2019 blandt sager,
hvor der er sket slutudbetaling i
perioden fra 1. januar 2022 til 20.
juni 2023.
Afgørelserne
er
udvalgt
af
Landbrugsstyrelsen, som har oplyst,
at de er repræsentative og tilfældigt
udvalgte blandt de sagstyper, som
styrelsen internt opdeler sagerne i
(beløb, omfang, sagsbehandlingstid,
kontrol, fejl).
Beskrivelse af ordningen
Landbrugsstyrelsen administrerer en række projektstøtteordninger,
hvor der med EU-midler gives støtte til moderniseringer m.v. af
landbrugsbedrifter. ”Miljøteknologi 2019 – kvæg og gartneri” er en
sådan projektstøtteordning under Landdistriktsprogrammet, der
videreføres under CAP-programmet fra 1. januar 2023.
Formålet med at yde tilskud til investering i udvalgte miljøteknologier
til kvæg- og gartnerisektoren er at reducere miljøpåvirkninger fra den
primær jordbrugsproduktion.
Indsatsområderne er bl.a. reduktion af ammoniakemission i
kvægsektoren, reduktion af energiforbruget i kvæg- og
gartnerisektoren, reduktion af næringsstofforbruget i gartnerisektoren
og pesticidforbruget i den konventionelle gartnerisektor.
Risici
Fejl i forvaltningen indebærer risiko
for, at der udbetales EU-midler i strid
med EU-retsgrundlaget, hvilket kan
have
konsekvens
for
EU-
finansieringen.
Tilsvarende
indebærer
fejl
i
forvaltningen risiko for, at målet med
ordningen
ikke
opnås,
og
at
støttemulighederne
ikke
udnyttes
optimalt.
Sammenfatning af observationer i de udvalgte sager
Der er fundet en række uhensigtsmæssigheder i forvaltningen, som indebærer både mindre og
betydelig risiko for fejlforvaltning.
Der er flere afgørelser, der synes at være uden tilstrækkelig hjemmel i bekendtgørelsen. Dette
gælder særligt i relation til projektforlængelser. Der er desuden sager med utilstrækkelig kontrol,
der har ført til uretmæssige tilskudsudbetalinger, og enkelte sager, hvor der i strid med reglerne
ikke er fastsat en administrativ sanktion, hvilket fører til, at der er udbetalt for højt tilskud.
§§
•
Overordnet retsgrundlag
Artikel 17 i forordning
1305/2013
(Landdistriktsforordningen).
nr.
•
•
Landdistriktsprogrammets
8.2.2.3.1.
pkt.
Bekendtgørelse nr. 1004 af 1.
oktober 2019 om tilskud til
investeringer
i
udvalgte
miljøteknologier til kvægsektoren
og gartnerisektoren
SIDE 34
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0035.png
4.1 OVERBLIK OVER ORDNINGER
3
GRUNDBETALING OG GRØN STØTTE
Udvælgelse af ordningen
Administrationen af grundbetaling og grøn støtte er en meget
væsentlig del af Landbrugsstyrelsens forvaltning. Der
udbetales samlet meget store årlige beløb (ca. 3,8 mia. kr.) til
et
stort
antal
støttemodtagere
(ca.
35.000),
og
administrationen af ordningen er af stor betydning for
landbrugssektoren generelt. Grundbetaling og grøn støtte
udgør langt det største administrationsområde inden for
direkte støtte. Grundbetaling og grøn støtte vurderes på den
baggrund at have en karakter og et omfang, der gør den egnet
til at indgå i forvaltningseftersynet.
Udvælgelse af sager
Der er udvalgt ti afgørelser med henblik på at være
repræsentative for både grundbetaling og grøn støtte. Der er
udvalgt sager inden for fem kategorier og fordelt på både store
og små ansøgte arealer.
De fem kategorier er: 1) satellitbaseret kontrol viser ikke
landbrugsaktivitet, 2) automatisk sagsbehandlede sager uden
kontrol eller fejl, 3) manuelt sagsbehandlet sager, 4) sager
med fysisk kontrol og 5) sager med fejl konstateret ved
administrativ kontrol.
Beskrivelse af ordningen
Inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik i
EU ydes alle landbrugere direkte arealstøtte, som
bl.a. omfatter grundbetaling til landbrugere på
baggrund
af
betalingsrettigheder
og
tilskudsberettigede arealer samt betaling til
landbrugere, som anvender landbrugsmetoder, der
er til gavn for klimaet og miljøet (grøn støtte).
Formålet med den direkte arealstøtte er at sikre
forsyningerne af fødevarer på en måde, der er
mere miljøvenlig end tidligere.
Landbrugsstyrelsen administrerer tildeling og
udbetaling af den direkte arealstøtte og fører
kontrol med overholdelse af støttebetingelserne
gennem administrativ, satellitbaseret og fysisk
kontrol.
Risici
Fejl i forvaltningen indebærer risiko for, at der
udbetales EU-midler i strid med EU-
retsgrundlaget, hvilket kan have konsekvens for
EU-finansieringen.
Tilsvarende indebærer fejl i forvaltningen risiko,
at målet med ordningen ikke opnås, og at
støttemulighederne ikke udnyttes optimalt.
Sammenfatning af observationer i de udvalgte sager
Der er fundet en række uhensigtsmæssigheder i
forvaltningen, som indebærer både mindre og betydelige
risici for fejlforvaltning.
Der synes desuden at kunne spores en tendens til
manglende forståelse af nogle af de regler, der forvaltes.
§§
Overordnet retsgrundlag
•
•
•
•
•
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013
Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014
Kommissionens gennemførselsforordning (EU) nr. 809/2014
Bekendtgørelse
nr.
792
(Grundbetalingsbekendtgørelsen)
af
2.
juni
2022
•
Bekendtgørelse nr. 756 af 31. maj 2022 om markblok, elektronisk
fællesskema og elektroniske tilsagnsskemaer
SIDE 35
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0036.png
4.1 OVERBLIK OVER ORDNINGER
4
GØDNINGSREGNSKAB
Udvælgelse af ordningen
Landbrugsstyrelsen regulerer og håndhæver regler på
gødningsområdet. Overtrædelser kan sanktioneres af politiet
med bødestraf efter styrelsens politianmeldelse eller ved et
administrativt bødeforelæg. Derudover kan en overtrædelse
også have konsekvenser for landbrugernes landbrugsstøtte
som
følge
af
krydsoverensstemmelsesreglerne.
Landbrugsstyrelsens tilrettelæggelse af reglerne, vejledning og
administration er derfor af væsentlig betydning for de ca.
28.000 landbrugere, der er omfattet af reglerne. Området er på
den baggrund blevet vurderet til at have en karakter og et
omfang, der gør den egnet til at indgå i forvaltningseftersynet
som et eksempel på et reguleringsområde.
Beskrivelse af ordningen
Gødningsområdet har til formål at regulere
landbrugernes udledning af kvælstof og fosfor med
henblik på at beskytte vandmiljøet. Der stilles
således bl.a. krav om, at registrerede landbrugere
skal indberette en gødningsplanlægning, som
danner baggrund for beregningen af landbrugerens
kvælstofkvote. Landbrugerne skal efterfølgende
indberette et gødningsregnskab med en opgørelse
over den mængde gødning, landbrugeren har brugt.
Landbrugsstyrelsen fører på den baggrund kontrol
med, at landbrugerne ikke overgødsker på deres
marker i forhold til den kvote, de har.
Risici
Fejl i forvaltningen indebærer risiko for, at
lovovertrædelser til skade for vandmiljøet ikke
opdages eller sanktioneres korrekt, hvilket efter
omstændigheder kan være i strid med
nitratdirektivet. Som afledt konsekvens vil
overtrædelser ikke blive sanktioneret efter
krydsoverensstemmelsesreglerne.
Tilsvarende indebærer det risiko
jordbrugere sanktioneres uretmæssigt.
for,
at
Udvælgelse af sager
Der er udvalgt ti afgørelser på gødningsområdet. Seks sager
er
udvalgt
blandt
sager
med
overtrædelser
af
gødningsreglerne, og fire sager er udvalgt blandt sager uden
overtrædelse.
Sagerne er udvalgt blandt sager, der har været udtaget til
kontrol (ni for 2020/2021 og en for 2019/2020). Kontrollen er
udløst af forskellige forhold, herunder selvanmeldt
overgødskning, nedsat kvote pga. økologisk arealtilskud,
kvægundtagelsen, skærpet fosforkrav og uoverensstemmelse
mellem virksomhedens indberetning af kunstgødning og de
oplysninger, Landbrugsstyrelsen har haft til rådighed via
Leverandørregister for gødningsleverancer.
Sammenfatning af observationer i de udvalgte
sager
Der er fundet en række uhensigtsmæssigheder i
forvaltningen, som indebærer både mindre og
betydelig risiko for fejlforvaltning.
Der er særligt konstateret en systematisk svaghed i
forhold til overholdelse af forvaltningsrettens krav til
begrundelse af afgørelser.
§§
•
Overordnet retsgrundlag
Rådets direktiv nr. 91/676/EØF (Nitratdirektivet)
•
•
•
•
Lov nr. 338 af 2. april 2019 (Gødskningsloven)
Bekendtgørelse nr. 1166 af 13. juli 2020 (Gødskningsbekendtgørelsen for
planperioden 2020/2021)
Bekendtgørelse
nr.
1108
af
11.
november
2019
(Krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen (krav 1.17-1.19 og 1.22)
Bekendtgørelse
nr.
1176
(Husdyrgødningsbekendtgørelsen)
af
23.
juli
2020
SIDE 36
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0037.png
4.1 OVERBLIK OVER ORDNINGER
5
GRØNT UDVIKLINGS- OG DEMONSTRATIONSPROGRAM
Udvælgelse af ordningen
Ordningen er udvalgt, da det er Landbrugsstyrelsens klart største støtteordning med ren national finansiering målt på både antal ansøgere og
støttebeløb. Ordningen omfatter en række forskelligartede støttemuligheder. Ordningen er derfor vurderet at være egnet til at indgå i analysen
ud fra både væsentlighed og repræsentativitet.
Analysen begrænset til de nationale reglers overensstemmelse med deres EU-retlige støttehjemmel.
Sammenfatning af observationer
Med GUDP-bekendtgørelsen er en række
komplekse betingelser i det bagvedliggende
statsstøttegrundlag blevet omsat til noget, der
fremstår forståeligt og brugbart. Som eksempel
kan nævnes, at de komplekse regler for
støtteintensitet er omsat til en letlæselig
matrice i bekendtgørelsens bilag I, der letter
tilgængeligheden betydeligt.
På
en
række
områder
fremstår
bekendtgørelsen
imidlertid
mangelfuld,
uhensigtsmæssig eller uklar i forhold til det
bagvedliggende statsstøttegrundlag.
Dette fører bl.a. til, at ordningen umiddelbart
fremstår som værende i uoverensstemmelse
med de statsstøtteretlige hjemler på flere
punkter.
Som eksempel kan nævnes, at støtte til
demonstrationsprojekter
i
den
primære
landbrugsproduktion efter bekendtgørelsens §
18
–
som
er
én
af
ordningens
hovedstøttekategorier – ikke udelukkende
hviler på objektivt fastsatte betingelser og ikke
gennemfører en beløbsgrænse på 100.000
EUR over tre regnskabsår. Dette er imidlertid
grundlæggende
betingelser
i
statsstøttehjemlen.
Dertil kommer eksempelvis, at støtteordningen
for innovationskompetence i bekendtgørelsens
§
20 ikke er blevet anmeldt til Europa-
Kommissionen,
som
ellers
forudsat
i
bekendtgørelsens
§
1, stk. 3, nr. 2. Det betyder
principielt, at støtte, der måtte ydes til
akvakulturvirksomheder
under
denne
bestemmelse, vil være ulovlig. Styrelsen har
oplyst, at
§
20 ikke anvendes.
Beskrivelse af ordningen
Grønt
Udviklings-
og
Demonstrationsprogram (GUDP) er
en
statsstøtteordning
for
virksomheder og forsknings- og
vidensinstitutioner
m.fl.,
der
arbejder med at fremme en grøn og
økonomisk bæredygtig udvikling i
hele
fødevare-
og
nonfood-
sektoren fra primærproduktionen i
landbrug, fiskeri og akvakultur over
forarbejdning til afsætning og
distribution. Tilskuddet er rent
nationalt finansieret.
Risici
Fejl i forvaltningen indebærer
risiko for ulovlig statstøtte. Fejl i
forvaltningen indebærer også
risiko for, at formålet med
ordningen ikke opnås.
§§
•
Overordnet retsgrundlag
Kommissionens
forordning
nr.
651/2014 af 17. juni 2014 (Den
generelle gruppefritagelsesforordning
”GBER”)
Kommissionens
forordning
nr.
2022/2472 af 14. december 2022
(Gruppefritagelsesforordningen
på
landbrugsområdet ”ABER”).
Statsstøtteanmeldelsen henviser til
GBER artikel 25, 26, 27 og 30 samt
ABER artikel 21 og 38. Efter GUDP-
bekendtgørelsen er dele af ordningen
dog også udformet med henblik på at
omfatte støtte, der kan gruppefritages
efter GBER artikel 31.
Lov om Grønt Udviklings- og
Demonstrationsprogram,
jf.
lovbekendtgørelse nr. 23 af 4. januar
2017 (GUDP-loven)
Bekendtgørelse nr. 963 af 27. juni
2023 (GUDP-bekendtgørelsen)
•
•
•
•
SIDE 37
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0038.png
4.2 METODE- OG ARBEJDSBESKRIVELSE
Step 1:
Udvælgelse af ordninger
I henhold til opgavebeskrivelsen af 24. april 2023 skulle analysen
dække forvaltningen inden for fire sagsområder: Direkte støtte, areal-
og projekttilskudsområdet, statsstøtteordninger og reguleringsområdet.
Landbrugsstyrelsen
udvalgte
en
bruttopulje
på
ca.
10
forvaltningsområder (”ordninger”), som kunne være være relevante at
medtage i analysen, jf. styrelsens notat af 3. maj 2023.
I samarbejde med Landbrugsstyrelsen indstillede Kammeradvokaten
ved arbejdsbeskrivelsen af 12. juni 2023 udvælgelse af følgende
ordninger ud fra en overordnet vurdering af væsentlighed og
repræsentativitet:
• Projektstøtteområdet
1) Minivådområder 2022
2) Miljøteknologi 2019 – kvæg og gartneri
• Direkte støtte
3) Grundbetaling og grøn støtte
Step 2:
Udvælgelse af sager
For hver ordning er der udvalgt ti sager.
Gennemgangen af sagerne danner
grundlag for analysen.
Den 16. juni 2023 blev der afholdt et møde
mellem
Landbrugsstyrelsen
og
Kammeradvokaten, hvor det bl.a. blev
drøftet, hvilke typer af sager under hver
ordning,
der
ville
være
mest
hensigtsmæssige og repræsentative at
medtage.
Den endelige udvælgelse af de ti sager
under hver ordning blev herefter foretaget
af Landbrugsstyrelsen.
For GUDP-ordningen er der ikke udvalgt
sager, da analysen alene baserer sig på
regelgennemgang.
Step 3:
Materialebestillinger
Kammeradvokaten fremsendte den 15. juni
2023
en
bestillingsliste
til
Landbrugsstyrelsen med det materiale, der
ønskedes oversendt til brug for analysen.
Udover sagsakter, omfattede det bl.a.
beskrivelse af årshjul og regelgrundlag,
sagsbehandlerinstrukser,
interne
skabeloner, skærmudklip af IT-systemer,
vejledninger til borgere, mv.
Landbrugsstyrelsen
begyndte
oversendelsen af materiale den 13. juli
2023.
Kammeradvokaten sendte en supplerende
bestillingsliste den 8. august 2023.
Hovedparten af materialet var modtaget
den 22. august 2023.
Der har i den efterfølgende periode været
yderligere (mindre) materialebestillinger på
de enkelte ordninger.
• Reguleringsområdet
4) Gødskningsregnskab
• Statsstøtteordninger
5) Grønt Udviklings- og Demonstrationsprogram (GUDP)
Herudover omfatter analysen et tværgående digitalt systemtjek, der
skulle indgå i analysen.
SIDE 38
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0039.png
4.2 METODE- OG ARBEJDSBESKRIVELSE (fortsat)
Step 4:
Sagsgennemgang og analysen
Under de enkelte ordninger er der foretaget en fuld sagsgennemgang af de udvalgte sager til en vurdering af den
juridiske kvalitet i forvaltningen, herunder til identifikation af eventuelle systematiske fejl og mangler og risici
herfor.
Det relevante regelgrundlag og styrelsens administrationsgrundlag, herunder data, systemer og instrukser samt
vejledning til borgere, er gennemgået i det omfang, den konkrete sagsgennemgang har givet anledning hertil.
Gennemgangen af GUDP-ordningen er foretaget ved at sammenholde GUDP-reglerne med deres EU-
statsstøtteretlige hjemmelsgrundlag.
Digitaliseringstjekket er foretaget løbende i forbindelse med sags- og regelgennemgangen.
Undervejs i sagsgennemgangen har Kammeradvokaten sendt spørgsmål til Landbrugsstyrelsen til afklaringer af
såvel faktum i sagerne, sagsbehandlingsskridt og regelgrundlaget. Langt hovedparten af spørgsmål og svar er
stillet og besvaret skriftligt, mens visse forhold er afklaret telefonisk eller ved virtuelle møder.
Sags- og regelgennemgang har ført til en række observationer. De samlede observationer på tværs af de fem
ordninger udgør grundlaget for analysen. Observationerne er både generelle observationer for en ordning og
konkrete sagsspecifikke observationer. Observationerne er vurderet i forhold til deres karakter og risiko for
fejlforvaltning ud fra en skala, der spænder fra uklarheder i interne og eksterne dokumenter til afgørelser, der er
truffet i strid med reglerne. I mellem disse yderpunkter varierer observationernes karakter fra mindre til betydelig
risiko for fejlforvaltning.
På baggrund af observationerne er der foretaget en analyse af tværgående tendenser på de fem ordninger,
herunder en analyse af mulige årsager bag og konsekvenser af de tværgående tendenser. Det har ført
identifikation af syv tværgående tendenser, som er udmøntet i en række anbefalinger til, hvordan styrelsen kan
styrke den juridiske kvalitet fremadrettet.
Step 5:
Høring og endelig rapport
Departementet og Landbrugsstyrelsen har
modtaget første udkast til rapporten og oversigt
over de observationer, som rapporten er baseret
på i høring den 3. november 2023.
Den 9. november 2023 er afholdt møde til
drøftelse af rapportudkastet og observationerne
mellem departementet, Landbrugsstyrelsen og
Kammeradvokaten.
Den 14. november 2023 sendte departementet
og Landbrugsstyrelsen bemærkninger til første
rapportudkast og observationerne.
Den
24.
november
2023
sendte
Kammeradvokaten opdateret udkast af rapporten
og observationerne til departementet og
Landbrugsstyrelsen.
Den 1. december 2023 sendte departementet og
Landbrugsstyrelsen supplerende bemærkninger
til
det
opdaterede
rapportudkast
og
observationerne.
Den endelige rapport og observationerne er sendt
den 12. december 2023.
De syv tværgående tendenser, konsekvens- og årsagsanalyse samt anbefalingerne er beskrevet i denne
rapport. Departementet og Landbrugsstyrelsen har modtaget de bagvedliggende observationer.
SIDE 39
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0040.png
4.3 OPDRAG OG AFGRÆNSNING
OPDRAG
Analysen er fokuseret på legalitetstjek (lovlighed) og understøttelse af
lovlighed i sagsbehandlingen, regler, administrationsgrundlag og
organisatorisk forankring.
Analysen består af
• Gennemgang af de konkrete, udvalgte sager på fire ordninger:
AFGRÆNSNING
Der er ikke foretaget en fuld juridisk analyse af det samlede retlige grundlag
for de fem ordninger, der er omfattet af analysen. Der er således ikke
foretaget en fuld juridisk analyse af de nationale regler, der er udstedt på de
enkelte administrationsområder.
Eksterne vejledninger og interne sagsbehandlerinstrukser på de fire ordninger
med konkret sagsgennemgang er alene inddraget i analysen, i det omfang at
det er vurderet konkret relevant i forhold til observationer i en konkret sag og
analyse af tværgående tendenser og anbefalinger. Observationer i forhold til
regler, vejledninger, skabeloner, interne hjælpeværktøjer m.v. er således ikke
udtryk for en udtømmende liste over uklarheder eller uhensigtsmæssigheder.
Analysen forholder sig ikke til, hvordan Landbrugsstyrelsen generelt har
tilrettelagt fysisk og administrativ kontrol af ordningerne. Analysen forholder
sig alene til kontrolpligten og udførsel heraf under de enkelte sager.
Der er ikke foretaget interviews af medarbejdere. Analysens hovedfokus er
således ikke på de organisatoriske forhold i forvaltningen.
1) Tilskud til minivådområder 2022
2) Miljøteknologi 2019 – kvæg og gartneri
3) Grundbetaling og grøn støtte
4) Gødningsregnskab
• Analyse af GUDP-reglernes overensstemmelse med deres EU-retlige
statsstøttehjemmel
• Analyse af styrelsens digitalisering af forvaltningen
Analysen fokuserer på fælles tendenser på tværs af ovennævnte spor med
dertilhørende mulige årsager og konsekvenser.
Analysens resultater udmøntes i et katalog med anbefalinger til konkrete
tiltag, der kan styrke den juridiske kvalitet i forvaltningen.
SIDE 40
 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 437: Forvaltningsanalyse af Landbrugsstyrelsen samt status for syvpunktsplanen, fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri
2855733_0041.png
Poul Schmith har indgået aftale med VISDA, som omfatter billederne i denne præsentation.
Præsentationen og de heri indeholdte billeder er udelukkende til intern brug for modtageren og må ikke viderespredes.
SIDE 41