MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 298: Ekspertgruppen for en grøn skattereform endelige afrapportering om regulering af landbrugets ikke-energirelaterede CO2e-udledninger m.v., fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri

Miljø- og Fødevareudvalget 2023-24
MOF Alm.del Bilag 298
Offentligt

RAPPORT

Februar 2024

Grøn skattereform

Endelig afrapportering

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 298: Ekspertgruppen for en grøn skattereform endelige afrapportering om regulering af landbrugets ikke-energirelaterede CO2e-udledninger m.v., fra ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri

Grøn skattereform

Side 2

Indhold

Forord .............................................................................................................................. 3

Sammenfatning ............................................................................................................. 5

1. Udgangspunktet for en grøn skattereform .......................................................16

2. Forslag til modeller for en afgift på CO

e...........................................................28

3. Håndtering af øvrige udledninger .......................................................................73

4. Fordele og ulemper ved afgift på slutforbruget ...............................................99

5. Implementering .....................................................................................................114

6. Hovedtræk i nuværende regulering .................................................................123

Bilag 139

7.1 Kommissorium for grøn skattereform ............................................................ 140

7.2 Øvrige målsætninger på arealanvendelse ..................................................... 144

7.3 Uddybning af udledninger fra land- og skovbrugssektoren ............................ 146

7.4 IPCC-retningslinjer og regler for den nationale emissionsopgørelse .............. 154

7.5 Teknologikatalog .......................................................................................... 160

Oversigt over teknologier ................................................................................... 161

Landbrugssektor ................................................................................................ 163

LULUCF-sektor .................................................................................................. 169

7.6 Reguleringsgrundlag og data ....................................................................... 173

7.7 Kvotesystemer inden for land- og skovbrug .................................................. 179

7.8 Lækage ....................................................................................................... 185

7.9 Miljøeksternaliteter ....................................................................................... 195

7.10 Fødevareforsyningssikkerhed og kalorieproduktion..................................... 200

7.6.1 Fødevareforsyningssikkerheden i EU ......................................................... 200

7.6.2 Fødevaresikkerhed og forsyningssikkerhed i Danmark .............................. 201

7.6.3 Kalorieproduktion til menneskeligt forbrug i dansk landbrug ....................... 202

7.11 Bundfradrag ............................................................................................... 205

7.12 Støtteordning for kapacitetsnedlæggelse i animalsk produktion .................. 206

7.13 Fordeling og beskæftigelse......................................................................... 209

7.14 Effekter på jord-, kapital- og dyrkningsværdi ............................................... 213

7.15 Typeberegninger og konkursrisiko .............................................................. 216

7.16 Finansiel stabilitet ....................................................................................... 224

7.17 Beskrivelse af eksportelasticiteter............................................................... 224

7.18 Øvrige modelresultater ............................................................................... 233

Grøn skattereform

Side 3

Forord

Ekspertgruppen for en Grøn skattereform blev nedsat i februar 2021.

Ekspertgruppens medlemmer er:

•

Michael Svarer, Professor ved Institut for Økonomi, Aarhus Universitet, For-

mand

Joan Faurskov Cordtz, Partner ved PwC

Susanne Juhl, Bestyrelsesformand og -medlem

Claus Thustrup Kreiner, Professor ved Institut for Økonomi, Københavns Uni-

versitet

Peter Birch Sørensen, Professor ved Institut for Økonomi, Københavns Univer-

sitet

Mette Termansen, Professor ved Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi,

Københavns Universitet

Ekspertgruppen er blevet bedt om at udarbejde forslag til, hvordan der kan indrettes

en hensigtsmæssig regulering, der bidrager til at reducere udledningen af drivhus-

gasser fra dansk territorium. Reguleringen skal med afsæt i klimalovens guidende

principper vægte hensyn til samfundsøkonomisk effektivitet med ønsket om at tilgo-

dese blandt andet eksisterende erhvervsstruktur og lækagerisiko.

Ekspertgruppen udgav den første delrapport i februar 2022. Rapporten havde pri-

mært fokus på udledninger fra industrien mm. og præsenterede modeller, der på

forskellig vis bidrog med væsentlige reduktioner i drivhusgasudledningen.

På baggrund af den første rapport besluttede et bredt flertal i Folketinget i juni 2022

en grøn skattereform, der bidrog til at ensrette beskatningen af drivhusgasudlednin-

ger og samtidig understøttede udviklingen af klimavenlige teknologier.

I denne rapport behandler vi primært regulering, der skal bidrage til at reducere de

biologiske udledninger i landbruget.

Det er en kompliceret opgave. Der er ikke andre lande, der har gennemført en af-

giftsbaseret regulering af landbrugets ikke-energirelaterede udledninger, så inspira-

tionen til at finde løsninger for landbruget skal komme fra andre steder. Med afsæt i

de principper, der kendetegner den politiske aftale om en grøn skattereform for in-

dustrien mm. giver vi i denne rapport forskellige bud på, hvordan landbrugets udled-

ninger kan reguleres.

Rammerne for rapportens ambitionsniveau sættes af de danske klimamålsætninger.

Klimaloven fra 2019 indeholder et bindende mål om, at drivhusgasudledninger fra

Danmark skal reduceres med 70 pct. i 2030 i forhold til 1990. Derudover har Dan-

mark over for EU forpligtet sig til at opfylde den såkaldte byrdefordelingsaftale, der

indeholder krav til at reducere udledninger fra kilder, der ikke reguleres af EU's kvo-

Grøn skattereform

Side 4

tesystem. Endvidere tilsiger LULUCF-forordningen, at Danmark skal opfylde kon-

krete krav til reduktioner inden for blandt andet skovbrug og dyrkning af landbrugs-

arealer. De modeller, der præsenteres i denne rapport, opfylder de reduktionskrav,

der defineres af klimamålsætningerne.

Ud over ekspertgruppens medlemmer har afdelingschefer fra hhv. Skatteministeriet,

Finansministeriet, Klima-, Energi-, og Forsyningsministeriet, Miljøministeriet, Ministe-

riet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, samt Erhvervsministeriet deltaget i drøftel-

serne. Vi er blevet betjent af et sekretariat bestående af embedsmænd fra de invol-

verede ministerier. Der skal lyde en tak til dem for deres store dedikation og ar-

bejde.

Vi vil også gerne benytte lejligheden til at takke de mange interessenter fra dansk

erhvervsliv og medlemmer af den nedsatte følgegruppe, der har bidraget til vores

arbejde.

Michael Svarer

/Ekspertgruppen for en Grøn skattereform, 21. februar 2024

Redaktionen er afsluttet den 19. februar 2024.

Grøn skattereform

Side 5

Sammenfatning

Ekspertgruppen for en grøn skattereform belyser i denne endelige rapport modeller

for en mere ensartet regulering af de udledninger af drivhusgasser, som ikke blev

behandlet i ekspertgruppens første delrapport. Derfor har denne rapport særligt fo-

kus på landbrugets og skovbrugets ikke-energirelaterede udledninger, der ved

uændret klimapolitik ventes at stå for ca. 46 pct. af Danmarks samlede drivhusgas-

udledninger i 2030. Rapporten fremlægger ikke forslag til yderligere regulering af

vejtransporten, da ekspertgruppen lægger til grund, at regeringens forslag om at

hæve dieselafgiften bliver gennemført.

Principperne for ekspertgruppens arbejde og afvejningen mellem klimalo-

vens hensyn

I overensstemmelse med kommissoriet tager ekspertgruppens analyser udgangs-

punkt i klimalovens guidende principper, hvor kravet om omkostningseffektivitet i kli-

maindsatsen står centralt. For at opnå en omkostningseffektiv regulering skal incita-

mentet til drivhusgasreduktion så vidt muligt være det samme på tværs af hele øko-

nomien. Det kan opnås ved at lægge en ensartet afgift på alle CO

e-udledninger og

give et tilskud med samme sats ved negative udledninger. Klimaloven indeholder

dog også andre hensyn, herunder ønsket om at modvirke store erhvervsforskydnin-

ger, der kan føre til drivhusgaslækage, hvor produktionen og de tilhørende udlednin-

ger flytter til udlandet. Ifølge klimaloven skal der også tages hensyn til klimapolitik-

kens virkning på den sociale balance og sammenhængskraft, dvs. til byrdefordelin-

gen mellem forskellige grupper i samfundet, ligesom klimapolitikken skal respektere

princippet om sunde offentlige finanser.

Ekspertgruppens analyser viser, at det ikke er muligt at forene alle disse hensyn

fuldt ud på én og samme tid via en helt ensartet CO

e-afgift på alle udledninger fra

alle sektorer i samfundet. En helt ensartet CO

e-afgift kan ganske vist sikre en fuldt

omkostningseffektiv opfyldelse af klimalovens målsætning om 70 pct.-reduktion af

drivhusgasudledningerne fra dansk territorium i 2030 målt i forhold til 1990, men

den vil samtidigt medføre mærkbare erhvervsforskydninger med stor risiko for driv-

husgaslækage. De politiske beslutningstagere må derfor foretage en afvejning mel-

lem de forskellige hensyn, som kan føre til, at man afstår fra at indføre en helt ensar-

tet CO

e-afgift på alle udledninger. På den baggrund fremlagde ekspertgruppens

første delrapport om klimaregulering af industri mv. foruden en model med en helt

ensartet CO

e-afgift to andre modeller med reducerede afgiftssatser for særligt læ-

kageudsatte dele af industrien for at illustrere de uundgåelige politiske afvejninger

mellem omkostningseffektivitet og minimering af erhvervsforskydninger og lækage.

Hovedtræk i ekspertgruppens forslag til modeller for klimaregulering af

landbruget

I denne rapport, som primært fokuserer på reduktion af drivhusgasudledningerne fra

landbruget, har ekspertgruppen ligeledes valgt at præsentere tre forskellige regule-

ringsmodeller, som vægter klimalovens og kommissoriets hensyn forskelligt. Alle tre

modeller tilsigter at undgå vilkårlig forskelsbehandling af landbruget i forhold til an-

dre dele af erhvervslivet. I ekspertgruppens model 1 sidestilles landbruget med de

Grøn skattereform

Side 6

øvrige erhverv uden for EU's kvotehandelssystem, hvilket indebærer en CO

e-afgift

på 750 kr. pr. ton CO

e i 2030. I ekspertgruppens forslag til model 2 sidestilles land-

bruget med virksomhederne indenfor kvotesystemet, idet model 2 beskatter land-

brugets udledninger med en effektiv sats på 375 kr. pr. ton CO

e i 2030, mens mo-

del 3 indebærer en effektiv afgiftssats på 125 kr. pr. ton CO

e i 2030 på husdyr,

hvorved animalsk landbrug sidestilles med de lækageudsatte industrivirksomheder

indenfor mineralogi.

Ekspertgruppens forslag til model 1 lægger mest vægt på samfundsøkonomisk om-

kostningseffektivitet, men indebærer en væsentlig nedgang i landbrugsproduktio-

nen, særligt inden for kvægdrift. Den forventede produktionsnedgang medfører en

relativt høj lækagerisiko. Model 2 lægger vægt på at erstatte CO

e-reduktioner op-

nået via produktionsnedgang med reduktioner fra tiltag af mere teknologisk karak-

ter, som reducerer lækagen, men er samfundsøkonomisk mere omkostningstunge.

Model 3 lægger i endnu højere grad vægt på at mindske produktionsnedgangen via

yderligere tekniske effekter, men indebærer en endnu højere samfundsøkonomisk

omkostning samt en væsentlig årlig belastning af statens finanser og større usikker-

hed om de opnåelige tekniske reduktioner.

Alle tre modeller er udformet, så de med indfasning fra 2027 og i kombination med

initiativer uden for ekspertgruppens arbejde skønnes at opfylde klimalovens 70 pct.-

mål og Danmarks klimaforpligtelser i byrdefordelingsaftalen mellem EU's medlems-

lande. Modellerne ventes at indebære CO

e-reduktioner i 2030 på ca. 2,4-3,2 mio.

ton fra landbrugs- og skovbrugssektoren. Modellerne skønnes desuden at tilveje-

bringe betydelige reduktioner efter 2030, da øget skovrejsning og vådlægning af

kulstofrige landbrugsjorde, som indgår i alle tre modeller, bidrager med yderligere

1,2 mio. ton CO

e-reduktion i 2035 og 2,7 mio. ton årligt fra 2045 og frem i forhold

til effekten i 2030.

De fremlagte modeller skal ses i lyset af, at reduktionsmankoen i forhold til at nå 70

pct.-målet i 2030 er reduceret som følge af implementering af det reviderede kvote-

handelsdirektiv fra EU, den politiske aftale om grøn luftfart samt regeringens forslag

til en forhøjelse af dieselafgiften. Disse tiltag skønnes tilsammen at reducere udled-

ningerne med ca. 1,1 mio. ton CO

e i 2030. Endvidere skønnes den partielle korrek-

tion for det nye kort over kulstofrige landbrugsjorde at reducere udledningerne med

2 mio. ton CO

e i 2030. Udgangspunktet for ekspertgruppens beregninger i forhold

til indfrielse af 70 pct.-målet i 2030 er således, at reduktionsmankoen udgør ca. 2,5

mio. ton CO

Udledningerne fra landbrugets biologiske processer og bedriftsnære opgø-

relser

Ekspertgruppens forslag til afgiftsmodeller for landbruget omfatter tre hovedgrupper

af udledninger:

Udledninger fra husdyr. Udledningerne kommer primært fra kvæg og grise,

men også fra andre husdyr, herunder fx høns, ænder, får, geder, heste,

hjorte, lam, fasaner, o.a.

Udledninger fra udbragt gødning og landbrugskalk på marker. Her kan gød-

ningen reguleres enten ved afgift eller ved omlægning af den direkte land-

brugsstøtte.

Udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde.

Husdyr er den klart største udledningskilde i landbruget. Alle ekspertgruppens for-

slag til modeller indeholder derfor en effektiv afgift på udledninger fra husdyr, som

Grøn skattereform

Side 7

svarer til CO

e-afgiftssatsen i industrien mv., hvormed landbruget sidestilles, dvs.

750, 375 eller 125 kr. pr. ton CO

e afhængigt af den valgte model. Udledninger fra

gødning på marker reguleres med afgift eller ved omlægning af hektarstøtten til et

tilskud til reduceret gødningsanvendelse, begge med en marginal tilskyndelse på

750 kr. pr. ton CO

e, svarende til afgiftssatsen på ikke-kvoteomfattede virksomhe-

der i industrien mv.

Afgiftsbetalingen og tilskuddet til reduceret gødningsanvendelse baseres på opgø-

relser af aktiviteterne på den enkelte landbrugsbedrift. Disse opgørelser sker ved

brug af de emissionsfaktorer, som benyttes i Danmarks officielle nationale emissi-

onsopgørelse til EU og FN, der også ligger til grund for overvågningen af Danmarks

opfyldelse af klimalovens 70 pct.-mål og EU-forpligtigelser. Der tages således hen-

syn til, at udledningerne fra forskellige typer af husdyr er forskellige og bl.a. afhæn-

ger af staldtypen og af, hvordan gødning og gylle i stald og på lager håndteres. End-

videre gives der et nedslag i den beregnede udledning, når en bedrift iværksætter

tiltag til reduktion af udledningerne fra dyr og gyllebeholdere mv. med godkendte

virkemidler, som indgår i den nationale emissionsopgørelse.

I den forbindelse er det vigtigt, at de relevante myndigheder bidrager til, at nye vir-

kemidlers reduktionseffekt og udbredelse kan dokumenteres så hurtigt som muligt

med henblik på inddragelse i den nationale emissionsopgørelse. Opgørelsen af ud-

ledningerne fra den enkelte bedrift kan i meget stort omfang baseres på oplysnin-

ger, som landbrugerne allerede er forpligtet til at indberette til husdyrregistret og i

forbindelse med kvælstofreguleringen. Det er derfor ekspertgruppens vurdering, at

det er muligt at implementere en afgifts- og tilskudsmodel, der tager højde for de

forskelle i udledningerne fra de enkelte kilder i landbruget, som man opererer med i

Danmarks emissionsopgørelse.

Skovrejsning og udtagning af kulstofrige landbrugsjorde

Optag og lagring af CO

via skovrejsning er et virkemiddel med en relativt lav sam-

fundsøkonomisk omkostning. Ekspertgruppen har derfor valgt at lade tilskud til

skovrejsning (negativ afgift) indgå i alle modellerne. Tilskuddet er fastsat på bag-

grund af landbrugerens beregnede omkostninger ved skovrejsning. Initiativet i ek-

spertgruppens modeller skønnes at etablere 250.000 hektar ny skov via et tilskud

på 92.000 kr. pr. hektar skov, der ventes at bidrage med reduktioner på 0,1 mio.

ton CO

i 2030, stigende til 2,1 mio. ton CO

i 2045. Det indfrier dermed regerin-

gens ambition om at etablere 250.000 hektar ny skov i Danmark.

For udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde indeholder alle ekspertgruppens mo-

deller en afgift på 10 kr. pr. ton CO

e fra 2030 kombineret med tilskud til omkostnin-

ger til vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde. Kombinationen af afgift og tilskud

skal ses i lyset af, at reguleringen skal øge incitamentet til at vådlægge jorderne, da

vådlægning er det eneste, der tilnærmelsesvis fjerner udledningerne.

Ekspertgruppens modeller indeholder som udgangspunkt kun en lav afgift på kul-

stofrige landbrugsjorde. I stedet for en høj afgift gives der tilskud til vådlægning i

kombination med en lav afgift, som skal genbesøges i 2027 med henblik på at øge

afgiften, hvis der i 2027 ikke er udsigt til at indfri et samlet udtag på 37.000/70.000

hektar kulstofrige landbrugsjorde i hhv. 2030 og 2032 inkl. tidligere projekter. Udsig-

ten til en højere afgift i fremtiden er mere troværdig, hvis den allerede nu understøt-

tes af en beslutning om at indføre en afgift på kulstofrige landbrugsjorde fra 2030.

Når en afgift er besluttet og implementeret, er det administrativt mere simpelt at

Grøn skattereform

Side 8

hæve satsen, hvis det skønnes nødvendigt for at nå målet for udtagningen. Tilskud-

det til vådlægning kombineret med afgiften forventes at give CO

e-reduktioner i

2030 på 0,3 mio. ton og reduktioner i 2032 på 1,0 mio. ton i 2032.

Derudover indgår i alle ekspertgruppens modeller en afgift på drivhusgasudledning

fra brug af F-gasser på 750 kr. pr. ton CO

e svarende til afgiftssatsen for virksomhe-

der uden for kvotesektoren. Det ventes at bidrage med 0,1 mio. ton CO

e-reduktio-

ner i 2030.

Ikke alle udledninger indgår i afgiftsgrundlaget

Visse udledninger fra landbrugets markdrift er ikke omfattet af ekspertgruppens mo-

deller. Blandt disse er nogle ubetydelige udledningskilder, hvor reduktionseffekten

ikke vurderes at stå mål med de administrative byrder ved afgiftspålæggelse. En

mere betydelig kilde er lattergasudledning fra afgrøderester, men da udledningerne

herfra indgår i et tæt og kompliceret samspil med kvælstofreguleringen, som er un-

der revision, er de ikke inkluderet i de her fremlagte modeller. Ekspertgruppen op-

fordrer til, at en regulering af disse udledninger indtænkes i en ny model for kvæl-

stofreguleringen. En anden udledningskilde i planteproduktionen er indirekte latter-

gasudledninger fra udbragt gødning, som opstår via ammoniakfordampning og ef-

terfølgende deposition af kvælstof, samt kvælstofudvaskning og afstrømning fra

marken. Disse udledninger opgøres på nationalt niveau ved at kombinere en række

faktorer. Ekspertgruppen inkluderer ikke disse indirekte udledninger i afgiftsgrundla-

get, da det er vanskeligt at henføre dem til den enkelte bedrift på en måde, der sik-

rer en direkte sammenhæng mellem den enkelte landbrugers aktivitet og den natio-

nale opgørelse. Samlet set er ca. 15 pct. af udledningerne fra landbrug og skovbrug

af de nævnte årsager ikke omfattet af ekspertgruppens modeller. På nationalt plan

vil landbrugerens tilpasning til gødningsafgiften på de direkte lattergasudledninger

dog bidrage til at sænke de indirekte udledninger. Denne effekt indgår i ekspert-

gruppens opgørelse af de samlede drivhusgasreduktioner.

Nøgletal for modellerne

Nøgletal for ekspertgruppens modeller fremgår af

tabel 1

. Ekspertgruppens forud-

sætning om en indfasning fra 2027 har som præmis, at der indgås en politisk aftale,

som hurtigt følger op på de fremlagte modeller for at nå klimamålsætningerne.

”Skyggeprisen”

i næstsidste søjle i

tabel 1

angiver den gennemsnitlige samfunds-

økonomiske omkostning pr. ton CO

e-reduktion. Skyggeprisen måler tabet af øko-

nomisk velfærd som følge af omkostningsstigningen ved reguleringen fratrukket de

vigtigste miljømæssige sidegevinster (udover gevinsten ved selve CO

e-reduktio-

nen). Konkret reduceres skyggeprisen af sundhedsgevinsten ved mindre ammoni-

akfordampning, den rekreative værdi af øgede skovarealer, samt den reduktion af

omkostningen ved at opfylde EU's krav til vandmiljøkvaliteten, der følger af lavere

kvælstofudvaskning. Udtagning af kulstofrige landbrugsjorde kan også bidrage til

mere og bedre natur på land og øge mangfoldigheden af plante- og dyrearter på

arealerne. Gevinsten herved er vanskelig at opgøre og er ikke indregnet i skyggepri-

serne, som derfor undervurderer miljøgevinsterne ved klimaregulering af landbruget.

I model 2 fastholdes den nominelle sats for husdyrafgiften på 750 kr. pr. ton CO

men der gives et bundfradrag på 50 pct. af afgiftsbetalingen pr. dyr, hvorved den ef-

fektive afgiftssats sænkes til 375 kr. pr. ton CO

e. På marginalen skal landbrugeren

dog betale 750 kr. pr. ton CO

e ved en stigning i udledningen pr. dyr, men belønnes

samtidigt med en afgiftsbesparelse på 750 kr. pr. ton CO

e ved indførelse af virke-

midler som fx fodertilsætningsstoffer. Dermed bevares en høj tilskyndelse til omstil-

Grøn skattereform

Side 9

ling til en mere klimavenlig drift, men bundfradraget sænker den totale afgiftsbelast-

ning. I model 3 er den nominelle sats for husdyrafgiften og dermed incitamentet til at

sænke udledningen pr. dyr 250 kr. pr. ton CO

e, men bundfradraget på 50 pct.

sænker den gennemsnitlige effektive afgiftssats til 125 kr. pr. ton CO

I alle tre afgiftsmodeller pålægges gødning udbragt på mark en afgift på 750 kr. pr.

ton CO

e for at fastholde et højt incitament til at sænke gødningstildelingen på mar-

ginalen, men i model 2a og 3a reduceres den gennemsnitlige effektive afgiftssats til

det halve via et arealbaseret bundfradrag, der tildeles pr. hektar på samme grund-

lag som hektarstøtten i EU's fælles landbrugspolitik. Som alternativ til en gødningsaf-

gift gives i model 2b og 3b et tilskud til reduceret gødningsforbrug på 750 kr. pr. ton

e, hvis landbrugeren reducerer gødningstildelingen ned under den gældende

gødningsnorm i kvælstofreguleringen. Tilskuddet finansieres ved en reduktion af

hektarstøtten for alle landbrugere, uanset om de nedbringer gødningstildelingen el-

ler ej. Dermed omlægges en del af landbrugsstøtten fra passiv støtte til at under-

støtte landbrugets klimaomstilling. Omlægningen er således provenuneutral for sta-

ten. Sammenlignet med gødningsafgiften med bundfradrag giver tilskuddet til gød-

ningsreduktion lidt færre CO

e-reduktioner til en højere skyggepris. Til gengæld

medfører tilskudsmodellen et lidt mindre fald i landbrugets produktion end afgiftsmo-

dellen.

I model 1 og 2 er den marginale sats for husdyrafgiften tilstrækkeligt høj til at sikre,

at det er fordelagtigt for bedrifterne at indføre tekniske virkemidler som fodertilsæt-

ningsstoffer og teltoverdækning af gyllelagre, idet disse virkemidler forventes at

kunne indgå i emissionsopgørelsen i 2030. I model 3 er afgiftssatsen for lav til at

sikre, at landbrugerne indfører disse virkemidler. For at sikre de nødvendige CO

reduktioner er det derfor et krav, at bedrifterne tager disse virkemidler i brug.

I model 2 og 3 indgår en statslig støttepulje hvert år frem til 2030 for at understøtte

udbredelse af brugen af biokul frembragt ved pyrolyse. Biokul lagret i landbrugsjord

er en måde, hvorpå landbruget kan opnå negative udledninger, som kan kompen-

sere for de uundgåelige positive udledninger fra andre landbrugskilder. Dette er

nødvendigt for at realisere de langsigtede klimamål. Støttepuljens formål er at

fremme videreudvikling og billiggørelse af pyrolyseteknologien, så den på længere

sigt kan konkurrere med andre teknologier på markedsvilkår, understøttet af en ef-

fektiv klimaregulering. For at sikre, at støtten har en klimaeffekt, udbetales den først,

når det er dokumenteret, at biokullet er lagret i jorden. I model 3 bidrager biokul

fremstillet ved pyrolyse med CO

e-reduktioner på 0,8 mio. ton CO

e i 2030. Det er

usikkert, om en sådan opskalering af pyrolysekapaciteten kan nås inden 2030, og

udviklingen på området må derfor overvåges løbende for at vurdere, om der i model

3 vil være behov for supplerende virkemidler for at sikre opfyldelse af 70 pct.-målet.

Miljøgodkendelse af lagring af biokul i landbrugsjorden udestår, hvilket ligeledes bi-

drager til usikkerhed omkring opfyldelse af 70 pct.-målet, specielt i model 3.

Den umiddelbare erhvervsbelastning i femte søjle i

tabel 1

viser den belastning,

landbruget påføres i en hypotetisk situation med uændret adfærd og uændrede af-

sætningspriser og priser på inputs i produktionen. I model 1 skønnes den umiddel-

bare erhvervsbelastning at udgøre ca. 5,9 mia. kr. Når der indføres et bundfradrag i

model 2, reduceres belastningen til 3,1 og 2,5 mia. kr. i hhv. model 2a og 2b. Dog

opnås færre CO

e-reduktioner. Model 3a og 3b indebærer en endnu lavere umid-

delbar belastning på hhv. 1,9 og 1,3 mia. kr. Med en lavere umiddelbar erhvervsbe-

lastning følger en lavere produktionsnedgang. Dermed bliver der behov for yderli-

Grøn skattereform

Side 10

gere tilskud til tekniske reduktioner, hvilket øger den samfundsøkonomiske omkost-

ning, skyggeprisen. Endvidere øges usikkerheden forbundet med reduktionerne, da

der forudsættes et større bidrag fra teknologier, der ikke er markedsmodne i dag.

Erhvervsbelastningen vil være betydeligt mindre end de ovennævnte beløb, når be-

drifterne og landbrugets afsætningspriser og priser på inputs har tilpasset sig til af-

giften/tilskuddet. Dette gælder også, når man indregner værdien af den produktion,

der går tabt, når de mindst rentable bedrifter lukkes ned som følge af reguleringen.

I model 1 skønnes staten at opnå et årligt nettoprovenu på ca. 1,2 mia. kr., efter at

landbruget har tilpasset sig afgiften. Provenuet kan tilbageføres til erhvervet i form af

en støttepulje til afprøvning af og omstilling til nye klimavenlige landbrugsteknologier

og/eller til omstillingsstøtte i form af statslig kompensation for nedlæggelse af stald-

bygninger mm. i animalske brug, der permanent omstiller sig til vegetabilsk produk-

tion. I model 2 er der et begrænset statsligt provenutab på godt 0,5 mia. kr. årligt,

som vil kræve finansiering, mens model 3 indebærer et noget større årligt finansie-

ringsbehov på godt 2 mia. kr.

Tabel 1. Ekspertgruppens modeller

Kulstofrige landbrugsjorde

Fælles ele-

menter

Skovrejsning

F-gasser

Afgift på 750 kr. pr. ton CO

Forøgelse af pulje til udtagning og omkostninger ved Tilskud på 92.000 kr. pr.

vådlægning på 9,4 mia. kr. Indførelse af afgift på 10 hektar

kr. pr. ton CO

e (øges ved lavt udtag)

Regulering

e-re-

duktion

Gødning

Pyrolyse

2030

Omkostninger og

provenu

Umiddelbar

belastning

Provenu ef-

ter adfærd

og tilskud

Skyggepris

Gns. inkl. side-

effekter

Jordprisfald

Husdyr

Inkl. skovrejs-

ning

Mio. ton

Model 1

Afgift på

Afgift på 750

(Effektiv af-

750 kr. pr. kr. pr. ton

giftssats på

ton CO

e CO

750 kr. pr. ton

Model 2a

(Effektiv af-

giftssats på

375 kr. pr. ton

Model 2b

(Omlægning

af direkte

landbrugs-

støtte)

Model 3a

(Effektiv af-

giftssats på

125 kr. pr. ton

750 kr. pr.

ton og

bundfra-

drag på 50

pct.

750 kr. pr.

ton og

bundfra-

drag på 50

pct.

750 kr. pr.

Pulje på

ton og bund- 225 mio.

fradrag på 50 kr. årligt

pct.

Tilskud på

Pulje på

750 kr. pr. re- 225 mio.

duceret ton

kr. årligt

e finan-

sieret ved

omlægning af

direkte land-

brugsstøtte

750 kr. pr.

ton og bund-

fradrag på 50

pct.

Pulje på

1.150

mio. kr.

årligt

Mia. kr.

Kr. pr. ton

Pct.

3,2

5,9

1,2

150

8,8

2,8

3,1

-0,5

250

-4,1

2,6

2,5

-0,7

325

-2,8

250 kr. pr.

ton og

bundfra-

drag på 50

pct.

2,6

1,9

-2,0

475

-7,2

Grøn skattereform

Side 11

Model 3b

(Omlægning

af direkte

landbrugs-

støtte)

250 kr. pr.

ton og

bundfra-

drag på 50

pct.

Tilskud på

750 kr. pr. re-

duceret ton

e finan-

sieret ved

omlægning af

direkte land-

brugsstøtte

Pulje på

op til

1.150

mio. kr.

årligt

2,4

1,3

-2,1

575

-6,0

Kilde: 1. Inklusive CO

e-reduktion i 2030 på 0,3 mio. ton fra vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde, 0,1 mio. ton fra skovrejsning og 0,1 mio. ton ved højere afgift på F-

gasser.

Risikoen for konkurser i landbruget

Ekspertgruppen har vurderet risikoen for konkurser i landbruget som følge af de

fremlagte modeller. Konkursrisikoen afhænger i høj grad af modellernes virkninger

på landbrugets jordpriser og på værdien af erhvervets bygninger og maskiner. I fra-

vær af tilskud til skovrejsning skønnes ekspertgruppens modeller at medføre et

mærkbart jordprisfald, især i model 1, men tilskuddet til skovrejsning bidrager til at

holde jordpriserne oppe. I model 2 og 3 er effekten af skovrejsning tilstrækkelig til at

sikre mod et generelt jordprisfald, omend de geografiske effekter på jordpriserne vil

afhænge af de konkrete lokale muligheder for skovrejsning.

Landbrugets øvrige kapitalværdier forventes at falde i alle modeller, især i model 1,

men noget mindre i model 2 og 3. Rapportens beregninger indikerer, at den umid-

delbare erhvervsbelastning som følge af model 1 vil øge den gennemsnitlige kon-

kursrisiko på tværs af heltidslandbrugernes driftsgrene med 15 procentpoint, hvor

kvægbedrifterne vil opleve en stigning i konkursrisikoen på 25 procentpoint. I model

2 skønnes stigningen i konkursrisikoen blandt samtlige bedrifter hhv. blandt kvæg-

brugene at blive begrænset til 4-5 procentpoint hhv. 10-11 procentpoint, hvorimod

belastningen ved model 3 er så lempelig, at der ikke ventes en nævneværdig stig-

ning i konkursrisikoen. Når der tages hensyn til bedrifternes muligheder for at mind-

ske deres omkostninger via tilpasninger til den nye regulering og til den forventede

stigning i landbrugets afsætningspriser, vil stigningen i konkursrisikoen være mindre

end de nævnte tal. Endvidere gælder, at ikke alle konkurstruede bedrifter faktisk går

konkurs.

Effekter på fødevarepriser, fordeling og beskæftigelse

Belastningen af landbrugserhvervet mindskes som nævnt af, at en vis del af erhver-

vets omkostningsstigning kan forventes overvæltet i afregningspriserne for leveran-

cer til mejerier og slagterier, hvilket vil medføre en vis stigning i forbrugerpriserne på

forarbejdede fødevarer. Selv i model 1 forventes forbrugerpriserne på danske me-

jeri- og slagteriprodukter dog kun at stige med knap 4 pct., og efter indregning af til-

pasninger i andre priser, lønninger og overførselsindkomster skønnes uligheden i

fordelingen af disponible realindkomster målt ved Gini-koefficienten ikke at blive på-

virket.

Den samlede beskæftigelse falder på kort sigt ved indførelse af en CO

e-afgift på

landbruget, og der ventes et permanent fald i beskæftigelsen i landbruget og føde-

vareindustrien på samlet set knap 8.000 fuldtidspersoner i model 1, og ca. halvde-

len hhv. en fjerdedel heraf i model 2 hhv. model 3. Over tid vil den samlede beskæf-

tigelse i økonomien dog stige tilbage mod udgangspunktet, efterhånden som den fri-

gjorte arbejdskraft søger over i andre erhverv.

Grøn skattereform

Side 12

Ekspertgruppen har ligeledes undersøgt, hvordan de fremlagte modeller påvirker

økonomien i forskellige dele af landet. Det er gjort ved at opgøre, hvor stor en andel

tabet af bruttoværditilvækst (BVT) i landbruget udgør af den samlede BVT i 11 for-

skellige landsdele. I gennemsnit for hele landet udgør landbrugets tab af BVT 0,3

pct. af Danmarks samlede BVT i model 1, og noget mindre i model 2 og 3. I Vestjyl-

land, hvor landbrugets økonomiske betydning er størst, udgør erhvervets tab af BVT

1,1 pct. af landsdelens samlede BVT i model 1 og ca. halvdelen heraf i model 2.

Den begrænsede effekt afspejler, at landbruget kun udgør en mindre andel af øko-

nomien selv i de landsdele, hvor erhvervet er mest udbredt. Tallene inkluderer ikke

påvirkningen af produktionen i mejerier og slagterier. Hvis den indregnes, kan de re-

gionale effekter blive lidt større. Det understreges, at de nævnte tal ikke angiver net-

toeffekten på landsdelenes BVT, da en del af de frigjorte ressourcer fra landbruget

vil finde anvendelse og dermed skabe værditilvækst andre steder i samme landsdel i

erhverv med mindre CO

e-intensiv produktion.

Danmarks bidrag til den globale fødevareforsyning

Ekspertgruppen har også analyseret, om de fremlagte modeller risikerer at medføre

en mærkbar nedgang i Danmarks bidrag til den globale fødevareforsyning, målt ved

den samlede danske produktion af kalorier til menneskeligt forbrug. Analysen er

uundgåeligt behæftet med stor usikkerhed, men indikerer, at det i ekspertgruppens

modeller vil være muligt at opretholde en stort set uændret kalorieproduktion i

dansk landbrug. Det skyldes, at nedgangen i den animalske produktion og den dertil

hørende arealanvendelse til produktion af husdyrfoder vil frigive arealer, der potenti-

elt kan anvendes til produktion af vegetabilske fødevarer til menneskeligt forbrug.

Usikkerhedsfaktorer

Beregningerne i rapporten er behæftet med væsentlig usikkerhed, bl.a. fordi ingen

andre lande har erfaringer med en tilsvarende klimaregulering af landbruget. Ek-

spertgruppen har derfor foretaget en række beregninger af følsomheden i de afrap-

porterede resultater over for ændringer i antagelserne om størrelsen af centrale pa-

rametre, hvorom der hersker usikkerhed. Blandt de centrale parametre er priselasti-

citeterne i landbrugseksporten, der angiver, hvor meget udlandets efterspørgsel ef-

ter danske landbrugsvarer falder, når priserne på dem stiger. Med en større prisela-

sticitet vil det være sværere at overvælte en CO

e-afgift i priserne på danske land-

brugsvarer, og afgiften vil derfor slå hårdere ud i erhvervets indtjening og produk-

tion. Omvendt vil en lavere priselasticitet mindske faldet i indtjening og produktion.

De gennemførte følsomhedsberegninger dækker dog langt fra alle dimensioner af

usikkerheden omkring rapportens beregninger, bl.a. fordi der er usikkerhed om, hvor

godt ekspertgruppens regnemodel afspejler virkeligheden. I lyset af, at der ikke er

erfaringer med indførelse af en generel CO

e-afgift på landbrugets udledninger, op-

fordrer ekspertgruppen til at foretage en tæt og løbende overvågning af, om udviklin-

gen i landbrugets udledninger og økonomiske forhold svarer til de forventede effekter

af den CO

e-regulering, man politisk beslutter. Hvis dette ikke er tilfældet, lægger

ekspertgruppen op til en revurdering af den samlede beskatning af drivhusgasudled-

ninger

–

og ikke kun landbrugets

–

for at sikre, at den ensartede afgiftsstruktur på

tværs af sektorer fastholdes.

En klimaafgift på slutforbruget

Efter dannelsen af den nuværende regering blev ekspertgruppens kommissorium

udvidet med et ønske om en analyse af fordele og ulemper ved at lægge en CO

afgift på slutforbruget. En sådan forbrugsafgift vil skulle pålægges i detailledet ved

salg af forarbejdede fødevarer til den endelige forbruger, uanset om varen er produ-

Grøn skattereform

Side 13

ceret i Danmark eller er importeret fra udlandet. Fødevarer til eksport skal til gen-

gæld ikke indgå i afgiftsgrundlaget, da formålet kun er at beskatte udledninger fra

det indenlandske forbrug. Forbrugsafgiftssatsen skal ideelt set afspejle den samlede

mængde drivhusgas, der er udledt ved produktion og transport af varen gennem

hele værdikæden frem til at varen lander hos den endelige danske forbruger.

I den danske debat har en klimaafgift på slutforbruget af fødevarer været fremført

som et muligt alternativ eller supplement til en afgift på drivhusgasudledninger fra

den danske landbrugsproduktion. En af fordelene ved en klimaafgift i forbrugsleddet

er, at importerede og indenlandsk producerede varer beskattes ens, hvorved man

undgår en forringelse af det danske landbrugs konkurrenceevne og den deraf føl-

gende risiko for drivhusgaslækage.

På den baggrund har ekspertgruppen analyseret effekterne af at lægge en afgift på

danskernes forbrug af særligt klimabelastende fødevarer, der i rapportens beregnin-

ger er afgrænset til forbruget af oksekød, svinekød og mejeriprodukter. Det er be-

regningsteknisk antaget, at de tre produktgrupper pålægges tre forskellige afgifts-

satser svarende til den skønnede samlede globale udledning ved forbruget af hhv.

oksekød, svinekød og mejeriprodukter leveret fra danske slagterier og mejerier, in-

klusive udledninger fra import af råvarer og halvfabrikata til brug i den danske føde-

vareproduktion.

Fra et klimaperspektiv burde der lægges forskellige afgifter på importerede og sam-

menlignelige dansk producerede fødevarer, hvis der er forskel på udledningen pr.

produceret enhed i udlandet og i Danmark, men de handelspolitiske spilleregler i EU

og i verdenshandelsorganisationen WTO kræver, at der lægges samme afgift på im-

porterede og tilsvarende indenlandsk producerede varer. I ekspertgruppens bereg-

ninger antages derfor, at importerede fødevarer pålægges en afgift, der afspejler de

skønnede globale udledninger fra dansk produktion af sammenlignelige fødevarer.

Ekspertgruppen har lagt til grund, at Danmark er forpligtet over for EU og af den

danske klimalov til at reducere drivhusgasudledningerne fra dansk territorium, der

omfatter udledningerne fra den danske landbrugsproduktion. Ekspertgruppen har

med det udgangspunkt undersøgt, i hvilket omfang en CO

e-afgift i forbrugsleddet

kan erstatte en afgift i produktionsleddet som middel til at opnå en given reduktion

af drivhusgasudledningerne fra dansk territorium. Konkret har ekspertgruppen sam-

menlignet effekterne af en forbrugsafgift på 750 kr. pr. ton CO

e på de ovennævnte

særligt klimabelastende fødevarer med virkningerne af en CO

e afgift på 750 kr. pr.

ton i produktionsleddet. Afgiften i produktionsleddet omfatter af sammenlignelig-

hedshensyn ikke udledningerne fra danske kulstofrige landbrugsjorde, da det

næppe er retvisende at antage, at importerede fødevarer giver anledning til tilsva-

rende udledninger fra udenlandske kulstofrige landbrugsjorde. Grundlaget for den

analyserede afgift på den indenlandske landbrugsproduktion er således mindre end

afgiftsgrundlaget i ekspertgruppens model 1.

Ikke desto mindre er basen for afgiften i produktionsleddet væsentligt bredere end

grundlaget for forbrugsafgiften. Det skyldes til dels, at forbrugsafgiften kun omfatter

en del af det samlede indenlandske fødevareforbrug, men selv hvis forbrugsafgiften

blev udstrakt til at omfatte hele fødevareforbruget, ville afgiften i produktionsleddet

stadig have en væsentligt større base. Det skyldes, at den danske produktion af fø-

devarer er væsentligt større end danskernes fødevareforbrug, idet Danmark har en

stor eksport af fødevarer. Disse forhold bidrager til at forklare, hvorfor indførelse af

en forbrugsafgift på 750 kr. pr. ton CO

e på særligt klimabelastende fødevarer ifølge

ekspertgruppens beregninger kun vil muliggøre en sænkning af produktionsafgiften

fra 750 kr. til ca. 700 kr. pr. ton CO

Grøn skattereform

Side 14

En yderligere forklaring er, at forbruget af fødevarer og de deraf afledte drivhusgas-

udledninger er relativt ufølsomme over for prisstigninger, hvorimod den internatio-

nale konkurrence på verdensmarkedet bevirker, at eksporten af landbrugsvarer og

de tilhørende udledninger er væsentligt mere følsomme over for prisstigninger som

følge af en klimaafgift. Sidst men ikke mindst giver en klimaafgift i produktionsleddet

den enkelte landbrugsbedrift en direkte tilskyndelse til at sænke udledningerne, hvil-

ket ikke er tilfældet ved en forbrugsafgift, der nødvendigvis må baseres på den gen-

nemsnitlige udledning fra det samlede landbrug, som den enkelte landbruger ikke

har mærkbar indflydelse på.

Som følge af disse forhold er skyggeprisen på indenlandske CO

e-reduktioner

mange gange højere ved en forbrugsafgift end ved en produktionsafgift, og skygge-

prisen på reduktion af de

globale

udledninger er ligeledes langt højere ved forbrugs-

afgiften, da den kun skønnes at give en meget begrænset reduktion af udlednin-

gerne i udlandet. Dertil kommer, at indførelse af en differentieret klimaafgift på føde-

varer vurderes at medføre meget store administrative udfordringer for både myndig-

heder og erhverv i stil med de praktiske problemer, der førte til afskaffelsen af den

tidligere fedtafgift. På den baggrund indgår en klimaafgift på slutforbruget ikke i ek-

spertgruppens modeller.

Den grundlæggende afvejning: Omkostningseffektivitet versus bevaring af

erhvervsstrukturen

Sammenfattende kan ekspertgruppens modeller 1-3 for en produktionsafgift i land-

brugets produktionsled ses som et spejlbillede af modellerne i den første delrapport

om en CO

-afgift på industri mv. I modellerne i første delrapport blev et lavere af-

giftsniveau fulgt af højere samfundsøkonomiske omkostninger (højere skyggepriser)

og nødvendiggjorde et større reduktionsbidrag fra teknologi. Også i ekspertgrup-

pens modeller i indeværende rapport med fokus på landbruget begrænses konse-

kvenserne for den eksisterende erhvervsstruktur ved at reducere afgiftsniveauet og

øge andelen af CO

e-reduktioner fra teknisk omstilling. Modeller, der øger andelen

af tekniske reduktioner, spiller således en væsentlig rolle i ekspertgruppens overve-

jelser om at afvige fra kravet om streng omkostningseffektivitet. Prisen for at redu-

cere afgiftsniveauet og øge de tekniske reduktioner i forhold til reduktioner opnået

ved produktionsnedgang er færre CO

e-reduktioner og højere samfundsøkonomi-

ske omkostninger samt et stigende finansieringsbehov. Stigningen i de samfunds-

økonomiske omkostninger og finansieringsbehovet kan fortolkes som

prisen

for at

reducere erhvervsbelastningen og risikoen for lækage fra landbruget.

Grøn skattereform

Side 15

Udgangspunktet for

en grøn skattereform

Grøn skattereform

Side 16

1. Udgangspunktet for

en grøn skattereform

Efter indgåelse af

Aftale om Grøn skattereform

af december 2020 blev aftaleparti-

erne i februar 2021 enige om et kommissorium for ekspertgruppens arbejde

, jf. bilag

7.1

. Af kommissoriet fremgår, at ekspertgruppen skal:

•

Udarbejde modeller til en ensartet CO

e-regulering, herunder udformning af en

mere ensartet CO

e-afgift.

Udarbejde forskellige scenarier, som bidrager væsentligt til 70 pct.-målet under

hensyntagen til klimalovens guidende principper. Udgangspunktet for scenari-

erne skal være, at de leverer den samfundsøkonomisk billigste løsning. Hvis der

afviges fra den samfundsøkonomisk billigste løsning, skal det begrundes hvor-

for.

Af kommissoriet fremgår også, at ekspertgruppens arbejde skal opdeles i to rappor-

ter, der tilsammen udgør en samlet analyse. Den første rapport fra den 6. februar

2022 præsenterede forslag til omlægning af afgifter på energi til en mere direkte af-

gift på udledning af CO

og udvidelse af afgiftsgrundlaget til veldefinerede områder,

der tidligere har været fritaget for afgift. Den første delrapport fokuserede dermed

på en afgift på udledninger, optag og lagring af CO

fra industrien, varme- og elpro-

duktion samt ikke-vejgående transport. Rapporten foreslog også en omlægning af

energiafgifterne på benzin, diesel og rumvarme til en CO

-afgift.

Med denne anden og sidste delrapport beskriver ekspertgruppen modeller for en

mere ensartet CO

e-regulering på tværs af hele økonomien, herunder vejtransport

og ikke-energirelaterede udledninger fra landbruget, under hensyntagen til klimalo-

vens guidende principper.

I tillæg til ekspertgruppens oprindelige kommissorium fremgår det af grundlaget for

den nuværende regering, at ”

Klimaafgiften skal sikre implementering af udviklings-

sporet og opfyldelse af det bindende reduktionsmål for land- og skovbrugssektoren

på 55-65 pct. i 2030 i forhold til 1990. Regeringen vil bede ekspertudvalget frem-

lægge forskellige scenarier for at nå dette mål på linje med de anbefalinger udvalget

fremlagde i forbindelse med CO

e-afgiften på industri, herunder hensyntagen til at

modvirke udflytning af produktion, inddrage internationale erfaringer og muligheden

for at lægge CO

e-afgift på slutforbruget som et muligt virkemiddel”

Anden delrapport skal desuden indeholde en vurdering af fordele og ulemper ved

hhv. en reguleringsløsning

for landbrugssektoren, en tilskudsløsning inden for EU’s

Betegnelsen ‘CO

e’ står for ”CO

-ækvivalenter”. Det dækker over, at landbrugets ikke-energirelaterede udledninger

hovedsageligt består af drivhusgasserne lattergas (N

0) og metan (CH

), som for sammenlignelighedens skyld om-

regnes til CO

-ækvivalenter, dvs. til den CO

-udledning, der har samme klimaeffekt som udledningen af den pågæl-

dende drivhusgas.

Grøn skattereform

Side 17

landbrugsstøtte og en CO

e-afgift for denne sektor eller en kombination af disse

samt mulige tiltag for omkostningseffektiv regulering af landbruget, som adresserer

e-udledninger og øvrige eksternaliteter, herunder fx miljø og sundhed.

Bidragene til opfyldelse af klimalovens reduktionsmål kan både tage form af reduk-

tion af CO

-udledninger og negative CO

-udledninger ved fx at opfange og lagre

fra biomasse og biogas, da negative udledninger regnes med i 70 pct.-målet på

lige fod med CO

-reduktioner. For at opnå en omkostningseffektiv regulering skal in-

citamentet til drivhusgasreduktion så vidt muligt være det samme på tværs af hele

økonomien. Det kan fx sikres ved at give et tilskud

–

en såkaldt negativ afgift

–

til ne-

gative CO

-udledninger med en sats svarende til CO

-afgiftssatsen.

Derudover fremgår det af kommissoriet, at der som supplement til en ensartet CO

afgift skal peges på hensigtsmæssige kompensations- og tilbageføringsmekanismer,

der skal understøtte klimalovens guidende principper

Rapporten belyser derfor kon-

sekvenser af en række forskellige tiltag, der kan mindske belastningen af landbru-

get,

jf. afsnit 2.10.

kapitel 2

redegøres endvidere for effekterne på beskæftigelse

og indkomstfordeling af en CO

e-afgift på de områder, der behandles i denne rap-

port.

Sluttelig fremgår det af tillægskommissoriet, at ekspertgruppen som led i sin

endelige afrapportering skal

”analysere fordele og ulemper ved at lægge en

afgift på slutforbruget”

. Dette er nærmere beskrevet i

afsnit 4

1.1 Ekspertgruppens fortolkning af kommissoriet

og klimalovens guidende principper

Ekspertgruppens analyser tager i overensstemmelse med kommissoriet udgangs-

punkt i klimalovens guidende principper.

Kravet om

omkostningseffektivitet

i klimaindsatsen står centralt i klimaloven og kom-

missoriet og er derfor udgangspunktet for ekspertgruppens arbejde. Ved omkost-

ningseffektivitet forstås, at drivhusgasreduktionerne opnås til de lavest mulige sam-

fundsøkonomiske omkostninger, dvs. med de lavest mulige tab af økonomisk vel-

færd for borgerne generelt i form af fx lavere realløn og omstillingsomkostninger.

En CO

e-afgift giver de enkelte virksomheder (inkl. landbrugsbedrifterne) og hus-

holdninger en direkte tilskyndelse til at sænke deres udledninger på den måde, som

er billigst for dem. En afgørende fordel ved at bruge afgiftsinstrumentet er, at man

udnytter virksomhedernes og husholdningernes egen viden om, hvordan udlednin-

gerne bedst og billigst kan sænkes. Dermed mobiliseres værdifuld viden om redukti-

onsmuligheder, som myndighederne ofte ikke ligger inde med. For at sikre fuld om-

kostningseffektivitet i forbindelse med en CO

e-afgift på landbruget er det dog vig-

tigt, at myndighederne tilvejebringer viden, der muliggør reduktioner i afgiften, når

landbrugsbedrifterne indfører nye praksisser, som reducerer deres drivhusgasud-

ledning.

Klimalovens 70 pct.-mål vedrører CO

e-udledningerne fra dansk territorium. Det er

dermed uden betydning, om det er danske eller udenlandske virksomheder eller for-

brugere, der står bag de aktiviteter, som forårsager udledningerne. Det er kun afgø-

rende, om udledningerne foregår udenfor eller inden for Danmarks grænser. En fuldt

omkostningseffektiv CO

e-afgift til nedbringelse af de indenlandske udledninger

Grøn skattereform

Side 18

kræver, at afgiften er den samme på tværs af alle aktiviteter i alle indenlandske sek-

torer, og at der gives tilskud til negative udledninger i indlandet med en sats sva-

rende til afgiftssatsen. En sådan ensartet CO

e-afgift sikrer det samme incitament til

at sænke udledningerne overalt i den indenlandske økonomi, hvorved reduktion-

sindsatsen bliver koncentreret på områder, hvor den er billigst.

Klimaloven og kommissoriet nævner dog også andre vigtige hensyn, som ikke nød-

vendigvis er forenelige med kravet om fuld omkostningseffektivitet, herunder at sikre

sammenhængskraft og social balance

samt at begrænse

lækage

, hvor produktio-

nen og de tilhørende udledninger flyttes til udlandet. Begge disse hensyn kan blive

udfordret af de

erhvervsforskydninger

, en ensartet CO

e-afgift må ventes at med-

føre.

Klimaloven og kommissoriet indebærer principper for social balance, herunder at

omkostningerne ved at opfylde klimamålet ikke må være skævt fordelt på tværs af

indkomstgrupper. Rapportens analyser viser, at ingen af de beskrevne afgiftsmodel-

ler øger uligheden i indkomstfordelingen.

Ekspertgruppens analyser viser, at indføres der en ensartet CO

e-afgift for at indfri

Danmarks klimaforpligtelser over for EU og de nationale klimamål vil det betyde en

vis nedgang i den indenlandske danske landbrugsproduktion.

Den derved frigjorte arbejdskraft og kapital vil over tid finde over i andre dele af

dansk økonomi. De tilpasningsomkostninger, som disse erhvervsforskydninger inde-

bærer, vil være små målt i forhold til Danmarks samlede økonomi, men de kan i

nogle lokalområder vise sig mærkbare. Analyserne afdækker således et uundgåeligt

dilemma mellem ønsket om omkostningseffektivitet og bevarelse af eksisterende er-

hvervsstruktur. På den baggrund har ekspertgruppen i kapitel 2 valgt at fremlægge

tre overordnede modeller, samt forskellige versioner af disse, for klimaregulering af

landbruget, der vægter disse hensyn forskelligt, for at illustrere de politiske afvejnin-

ger, som nødvendigvis må foretages.

Ifølge klimaloven skal Danmarks klimaindsats være forenelig med

sunde offentlige

finanser

, og ifølge kommissoriet skal ekspertgruppen fremlægge alternative scena-

rier, hvoraf mindst ét scenarie indebærer, at skatter og afgifter samlet set ikke sti-

ger.

Kapitel 2 indeholder et scenarie, hvor provenuet fra CO

e-afgiften anvendes til kom-

penserende tilskud/kompensation. Derudover indgår der i kapitel 2 et scenarie, hvor

de kompenserende foranstaltninger kræver en ekstra finansiering ud over afgiftspro-

venuet.

I resten af dette kapitel gives et overblik over Danmarks drivhusgasudledninger

samt en af Danmarks nationale klimamål og internationale klimaforpligtelser.

Grøn skattereform

Side 19

1.2 Danmarks udledning af drivhusgasser

I 2021 var Danmarks samlede drivhusgasudledninger 46,2 mio. ton CO

jf. Klima-

status og -fremskrivning 2023

. Med de hidtil vedtagne klimapolitiske tiltag og den

partielle korrektion for det nye kort over kulstofrige landbrugsjorde skønnes Dan-

marks samlede drivhusgasudledninger at være ca. 27 mio. ton CO

e i 2030.

I denne rapport behandles hovedsageligt land- og skovbrugets ikke-energirelate-

rede udledninger mv..

Klimastatus og -fremskrivning 2023

er udgangspunkt for be-

regningerne i rapporten. Med

Klimastatus og -fremskrivning 2024,

som udkommer i

april 2024, vil opgørelsen og fremskrivningen af udledninger blive opdateret.

I denne rapport er alle drivhusgasudledninger omregnet til CO

jf. boks 1.1

Boks 1.1.

Drivhusgasser

Drivhusgasser er en betegnelse for luftarter, der bidrager til drivhuseffekten. Når koncentrationen af

drivhusgasser i atmosfæren øges, medfører det ændringer i drivhuseffekten, der kan få jordens tem-

peraturer til at stige og ændre jordens klima. Drivhusgasser omfatter kuldioxid (CO

), metan (CH

lattergas (N

O) samt de såkaldte F-gasser (fx kølemidler). Gasserne har forskellig drivhuseffekt, men

omregnes til CO

-ækvivalenter (forkortet CO

e) ud fra opvarmningspotentialet af hver enkelt gas

(Global Warming Potential, forkortet GWP) i et hundredårigt perspektiv i forhold til CO

. GWP-vær-

dier opdateres løbende, i takt med at der kommer ny viden på området. For at undgå inkonsistens i

tidsserierne for drivhusgasudledning indeholder IPCC-retningslinjer krav om genberegning af de år-

lige drivhusgasudledningsopgørelser tilbage til 1990, når GWP-værdierne opdateres.

Alle lande, der er med i Parisaftalen, har forpligtet sig til senest fra 2024 (dvs. i opgørelsen for 2022)

at anvende GWP-værdier over en 100 års periode baseret på

IPCC’s

femte vurderingsrapport

(AR5). Dette muliggør, at emissionsopgørelserne kan sammenlignes på tværs af lande og øger på

den måde muligheden for at tjekke, om de enkelte landes klimaregnskaber er troværdige og veldo-

kumenterede. Hvis der anvendes andre GWP-værdier til afrapportering af nationale emissionsopgø-

relser, vil det således være i uoverensstemmelse med afrapporteringskravene i Parisaftalen.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har siden Klimastatus og -fremskrivning 2021 anvendt AR5,

hvorved databrud i fremskrivning og mellem opgørelsen og fremskrivningen reduceres.

I AR5 opgøres metan (CH

) med en GWP-værdi på 28 og lattergas (N

O) på 265, hvilket betyder at

et ton metan bidrager 28 gange mere, og et ton lattergas 265 gange mere til drivhuseffekten end et

ton kuldioxid (CO

I forbindelse med IPCC’s sjette rapport (AR6) blev der offentliggjort opdaterede GWP-værdier.

Det

er endnu ikke planlagt, hvornår opgørelserne til FN skal opdateres til denne. Det bemærkes, at

USA’s

Environmental Protection Agency

har valgt at anvende AR6 til videnskabelige redegørelser,

men at de forsat anvender AR5 til indrapportering til FN.

FN’s klimapanels vurderingsrapporter

Drivhusgasser

AR4

(fossil)

(ikke fossil)

298

AR5

265

AR6

29,5

27,2

273

Grøn skattereform

Side 20

Land- og skovbrugssektorens ikke-energirelaterede udledninger skønnes at udgøre

12,4 mio. ton CO

e i 2030 svarende til ca. 46 pct. af Danmarks samlede udlednin-

ger i 2030. Der skønnes udledninger på 9,6 mio. ton CO

e fra vejtransport og 1,9

mio. ton CO

e fra affald og F-gasser. Herudover skønnes udledninger på 6,2 mio.

ton CO

e fra industri, den ikke-vejgående transport samt el og varme.

Drivhusgasudledningerne fra landbrug og skovbrug er et resultat af land- og skov-

brugsdriften herunder naturlige biologiske processer, såsom metan fra husdyrenes

fordøjelsesprocesser, lattergas fra udbragt gødning, samt omsætning af kulstof og

næringsstoffer i jorden. Udledningerne vil typisk variere afhængigt af naturgivne for-

hold som temperatur, nedbør og jordbundsforhold.

Den eksisterende miljøregulering bidrager til at sænke de ikke-energirelaterede driv-

husgasudledninger fra landbrug og skovbrug. Samspillet mellem en kommende re-

gulering af drivhusgasudledninger og den eksisterende miljøregulering er derfor re-

levant at belyse. Hovedtræk i den nuværende miljøregulering af landbrug og skov-

brug fremgår af

kapitel 6

. Derudover beskrives den nuværende regulering af gød-

ning og markdrift i

afsnit 3.2

Grøn skattereform

Side 21

Grøn skattereform

Side 22

I regeringens

Klimastatus og -fremskrivning

2023 skønnedes det, at der ville være

behov for nye klimapolitiske tiltag til sikring af yderligere drivhusgasreduktioner på

5,4 mio. ton CO

e i 2030 for at indfri 70 pct.-målet. Siden offentliggørelsen af

Klima-

status og fremskrivning 2023

har regeringen fremlagt implementering af revideret

kvotehandelsdirektiv, aftale om grøn luftfart samt forslag til en forhøjelse af dieselaf-

giften, der tilsammen skønnes at reducere mankoen til 70 pct.-målet til 4,5 mio. ton

e i 2030. Reduktionsmankoen i forhold til at nå 70 pct.-målet i 2030 er yderli-

gere nedjusteret med 2 mio. ton CO

e som følge af den partielle korrektion for det

nye kort over kulstofrige landbrugsjorde.

Udgangspunktet for ekspertgruppens beregninger er således, at reduktionsman-

koen i forhold til indfrielse af 70 pct.-målet i 2030 er reduceret fra 5,4 til 2,5 mio. ton

e i forhold til

Klimastatus og -fremskrivning 2023, jf. figur 1.1.

Foruden 70 pct.-målet har regeringen en målsætning om, at Danmark skal være kli-

maneutral i 2045, og at nettoudledningerne skal være reduceret med 110 pct. i

2050 i forhold til 1990.

Figur 1.1

–

Samlede netto-udledninger i forhold til reduktionsmål

Kilde: Klimastatus og -fremskrivning 2023

Danmarks samlede reduktionsmanko under EU’s byrdefordelingsaftale skønnes at

udgøre ca. 11,5 mio. ton CO

e over perioden 2021-2030, når regeringens forslag til

en dieselafgift og implementering af revideret kvotehandelsdirektiv medregnes.

Danmarks reduktionsmankoer i udledninger og optag fra landbrugets arealanven-

delse og fra skovsektoren (LULUCF

-forpligtelsen) skønnes at være ca. 7,0 mio. ton

e i perioden 2026-2029 og ca. 1,1 mio. ton CO

e i 2030, når der tages højde

for nedjusteringen som følge af det opdaterede kort over kulstofrige landbrugsjorde.

Land Use, Land-Use Change and Forestry

Grøn skattereform

Side 23

Landbruget står for en stor del af de danske drivhusgasudledninger i 2030 relativt til

sektorens andel af dansk økonomi,

jf. figur 1.2

. Landbruget og dets følgeindustri bi-

drager således med omtrent 2 pct. til dansk velstand (målt ved bruttoværditilvækst),

mens den øvrige del af industrien bidrager med omtrent 22 pct. Ligeledes står land-

bruget og dets følgeindustri kun for 3 pct. af den danske beskæftigelse, mens den

øvrige del af industrien står for 18 pct. af beskæftigelsen. Imidlertid udgør landbru-

gets udledninger i 2030 46 pct. af de samlede udledninger, mens industrien står for

kun 19 pct.

De høje udledninger for landbruget skal også ses i sammenhæng med, at øvrige

e-intensive brancher allerede er blevet pålagt regulering med det formål at ned-

bringe deres udledninger i 2030. Det gælder navnlig industrien, der blev behandlet i

første delrapport, samt vejtransporten, der er blevet reguleret gennem flere politiske

aftaler, særligt

Aftale om grøn omstilling af vejtransporten

fra december 2020.

Figur 1.2. Overblik over økonomiske nøgletal for industri og landbrug

Anm.: Landbrug er inkl. følgeindustri (slagterier og mejerier), mens industri er ekskl. landbrug og dets følgeindustri. For landbrugets udledninger er der taget

udgangspunkt i land- og skovbrugets ikke-energirelaterede udledninger.

Kilde: Ekspertgruppens beregninger på baggrund af data fra Danmarks Statistik og

Klimastatus og

–

fremskrivning2023

inkl. partiel partielle korrektion for

implementering af revideret kvotehandelsdirektiv, aftale om grøn luftfart samt forslag til en forhøjelse af dieselafgiften samt det nye kort over kulstofrige landbrugsjorde.

Grøn skattereform

Side 24

1.2.1 Landbrugets og skovsektorens udledninger

Land- og skovbrugets ikke-energirelaterede udledninger udgjorde 11,8 mio. ton

e i 2021, svarende til 27 pct. af Danmarks samlede udledninger. De samlede

ikke-energirelaterede udledninger fra de to sektorer skønnes at være 12,4 mio. ton

e i 2030 inkl. den partielle korrektion for det nye kort over kulstofrige land-

brugsjorde, svarende til 46 pct. af Danmarks samlede udledninger i 2030

Overordnet kan disse udledninger deles op i tre kategorier: udledninger fra animalsk

produktion, udledninger fra planteproduktion og udledninger fra arealanvendelse

(LULUCF) herunder skovrejsning

I 2030 ventes den animalske produktion at stå for

52 pct. af land- og skovbrugssektorens samlede udledning,

jf. tabel 1.1

. Plantepro-

duktion ventes at stå for knap 29 pct. Udledninger fra arealanvendelse, som især

stammer fra drænede kulstofrige landbrugsjorde, skønnes at stå for knap 19 pct. De

største enkeltstående udledningskilder er udledninger fra malkekvæg og fra kulstof-

rig jord. Det bemærkes, at optag og udledninger fra skov har stor indflydelse på sek-

torens samlede udledninger, men at nettooptaget fra skov i 2030,

jf. tabel 1.1

, skøn-

nes til 0. De enkelte udledningskilder gennemgås i

bilag 7.3

Denne rapport behandler udledninger fra sektorerne på samlet set 10,6 mio. ton

jf. tabel 1.1

. Det svarer til ca. 85 pct. af alle udledninger fra landbrugssekto-

ren og LULUCF-sektoren.

Tabel 1.1. Udledningskilder i land- og skovbrug

Mio. ton

2030

Andel af udled-

ninger fra land-

og skovbrug i

2030, pct.

Omfattet i ekspert-

gruppens modeller

(✓)/indirekte omfattet

(*)

Husdyr i alt

Malkekøer

Øvrigt kvæg

Grise

Fjerkræ

Andre husdyr

Land-

brugs-

sektoren

6,5

3,1

1,5

1,6

0,0

0,2

0,1

0,0

3,6

1,7

0,2

0,0

0,6

52,3

24,7

11,7

13,0

0,2

1,7

0,7

0,2

29,0

13,8

1,8

0,0

4,7

✓

Indirekte udlednin-

ger fra husdyr

Afgræsning

Planteproduktion

i alt

Kunst- og organisk

gødning

Landbrugskalk

Urea

Indirekte lattergas-

udledninger fra

mark

Grøn skattereform

Side 25

Afbrænding af mar-

ker

Mineralisering

Dyrkning af kulstof-

rige landbrugsjorde

Afgrøderester

Biomasse

Kulstofpulje i mineral-

jorde

0,0

0,2

0,9

0,2

-0,3

0,0

0,3

1,7

7,2

1,9

-2,5

✓

Arealanvendelse i

alt

LULUCF-

sektoren

Kulstofpulje i kulstof-

rige landbrugsjorde

Skov

Høstede træproduk-

ter

Bebyggelse

Vådområder

2,3

1,9

0,0

-0,2

0,3

18,6

15,7

0,0

-1,9

2,3

2,5

✓

Udledninger i alt

Udledninger direkte omfattet

af regulering i ekspertgrup-

pens modeller

Udledninger i alt

heraf land-

brugssektoren

heraf LULUCF-

sektoren

12,4

10,6

12,4

10,2

2,2

100

85,1

100

81,9

18,1

Anm.: Andre husdyr dækker over fasaner, ænder, mink, får, geder, heste, hjorte, lam og strudse. 0,0 betyder ikke, at

der ikke er udledninger. Der er blot mindre end to decimaler. I alt stemmer ikke pga. afrundinger.

Kilde: Klimafremskrivning og -status 2023 inkl. partiel korrektion for implementering af revideret kvotehandelsdirektiv,

aftale om grøn luftfart, forslag til en forhøjelse af dieselafgiften samt det nye kort over kulstofrige landbrugsjorde.

Grøn skattereform

Side 26

Grøn skattereform

Side 27

Forslag til modeller

for en afgift på CO

Grøn skattereform

Side 28

2. Forslag til modeller

for en afgift på CO

Kommissoriet for ekspertgruppens endelige rapport opstiller en række forhold, som

ekspertgruppen skal inddrage i sine modeller for CO

e-reduktion,

jf. bilag 7.1

Ekspertgruppen skal bl.a.

”

udarbejde modeller til en ensartet CO

e-regulering,

herunder udformning af en mere ensartet CO

e-afgift

”. I tillæg hertil fremgår det, at

anden delrapport skal ”

belyse modeller for en mere ensartet CO

e-regulering af alle

omfattede udledninger.

”

Kommissoriets formulering betyder, at den nuværende regulering af CO

fra energi-

forbrug skal udvides til også at inkludere drivhusgasudledning fra husdyr og mark-

drift i landbruget. Regulering med en afgift på landbrugets udledninger af drivhus-

gasser vil udgøre en ny og selvstændig afgift på landbrugets ikke-energirelaterede

udledninger

, jf. kapitel 5

. Der er ikke en nødvendig sammenhæng mellem afgiftssat-

sen på disse udledninger og satserne på de energirelaterede udledninger. Imidlertid

betyder hensynet til ensartet CO

e-regulering af alle omfattede udledninger, at ek-

spertgruppens reguleringsmodeller for landbruget tager udgangspunkt i de eksiste-

rende afgiftsniveauer og den eksisterende differentiering af satserne i industrien mv.

Modellerne for landbruget benytter således afgiftssatser svarende til dem, som blev

besluttet i forbindelse med

Aftale om grøn skattereform for industri mv

, dvs. 750,

375 og 125 kr. pr. ton CO

e i 2030. Modellerne er derudover kalibreret efter at indfri

70 pct.-målet i 2030,

EU’s byrdefordelingsaftale og LULUCF-forordningen.

2.1. Ekspertgruppens overordnede hensyn

Hensyn til samfundsøkonomi

Skadevirkningen af CO

e-udledning er den samme uanset, hvor udledningen fore-

kommer, og dermed vil en samfundsøkonomisk omkostningseffektiv regulering inde-

bære, at alle CO

e-udledninger beskattes med samme sats. Målsætninger, som 70

pct.-målet eller EU-forpligtelserne, indfris til de laveste samfundsøkonomiske om-

kostninger ved anvendelse af samme

nationale

afgiftssats på alle CO

e-udlednin-

ger.

En ensartet CO

e-afgift på tværs af sektorer i økonomien giver de samfundsøkono-

misk billigste CO

e-reduktioner, da alle produktionsgrene vil have en ensartet til-

skyndelse til at reducere CO

e-udledningen indtil det punkt, hvor omkostningen ved

yderligere reduktion overstiger afgiften. Hvis der indføres en CO

e-afgift med diffe-

rentierede satser, hvor CO

e-afgiften er højere for nogle udledningskilder end andre,

vil de virksomheder, der pålægges de højeste afgiftssatser gennemføre CO

e-re-

Se ekspertgruppens første delrapport for en uddybning.

Grøn skattereform

Side 29

duktioner, som er dyrere end reduktioner i de virksomheder, der har de laveste af-

giftssatser. I denne situation vil den gennemsnitlige pris for CO

e-reduktionen være

højere, end hvis alle udledninger blev beskattet med den samme sats.

Hensyn til særlige forhold i enkelte sektorer vil derfor forøge de samfundsøkonomi-

ske omkostninger ved at nå et givet reduktionsmål,

jf. figur 2.1

. Omkostningsstignin-

gerne for de øvrige sektorer bliver højere end besparelserne for den eller de sekto-

rer, som opnår en lempelse.

Figur 2.1 Afvejning mellem klimalovens guidende principper

Landbrugsproduktion har ud over drivhusgasudledningen en række andre eksterna-

liteter, herunder på miljø og sundhed. Eksternaliteterne er i høj grad knyttet til de

samme aktiviteter i landbruget, som giver anledning til CO

e-udledning. Det betyder,

at når der gennemføres regulering, som reducerer udledningen af drivhusgasser,

har det samtidig en positiv effekt på andre miljøhensyn og/eller befolkningens sund-

hed. Disse positive sideeffekter vil reducere de samfundsøkonomiske omkostninger

ved drivhusgasreguleringen. Af den grund rapporteres skyggepriser med sideeffek-

ter for hver af de præsenterede modeller.

Hensyn til eksisterende erhvervsstruktur

En CO

e-afgift kan påvirke erhvervsstrukturen i landbruget. Indførelsen af en CO

afgift kan medføre produktionsnedgange for den mere CO

e-intensive landbrugs-

produktion og derved ændre den eksisterende erhvervsstruktur gennem nedlukning

eller udflytning af landbrugsaktivitet, hvormed dansk landbrugserhverv i højere grad

vil have aktivitet i mindre CO

e-udledende produktionsgrene. Som følge heraf kan

der være ønske om at tage hensyn til at bevare eksisterende erhvervsstruktur ved

at begrænse strukturændringerne. Dette kan fx opnås ved enten at sænke afgifts-

satsen eller ved i højere grad at tilstræbe CO

e-reduktioner gennem teknologiske

løsninger, der ikke påvirker produktionen, men i stedet reducerer udledningerne pr.

Grøn skattereform

Side 30

produceret enhed og dermed også belastningen for den enkelte landbrugsbedrift.

Dette kan opnås ved at øge landbrugerens tilskyndelse til at tage teknologiske virke-

midler i brug, fx gennem tilskud eller krav om anvendelse af bestemte teknologier.

Sådanne redskaber er dog samfundsøkonomisk dyrere at anvende end en afgift.

Hensyn til lækage

For produkter, som produceres i konkurrence med udenlandske producenter, kan

indførelse eller forhøjelse af en national CO

e-afgift føre til, at danske producenters

konkurrenceevne svækkes. Hvis dele af eller hele produktionen af en given vare flyt-

tes til udlandet vil reduktioner i CO

e-udledninger i Danmark føre til øgede

udledninger i udlandet (kaldet lækage). I

bilag 7.8

uddybes ekspertgruppens ana-

lyse af lækage i landbruget.

Risikoen for lækage giver anledning til en afvejning mellem omkostningseffektivitet i

opnåelse af nationale reduktioner og hensynet til at reducere de globale udledninger

samlet set. Herunder om der skal indføres lempelser for erhverv med en CO

e-in-

tensiv produktion, som samtidig er udsat for international konkurrence.

Det bemærkes, at lækage kun kan forekomme, såfremt andre lande har mulighed

for at øge deres udledninger. Lande med en bindende forpligtelse til at reducere ud-

ledningerne, fx gennem EU-forpligtelser, kan således i udgangspunktet ikke lade de-

res udledninger stige som konsekvens af dansk klimapolitik, medmindre de overop-

fylder forpligtelserne. Lande som ikke har bindende forpligtelser kan omvendt godt

lade deres udledninger stige, og det er således afgørende, hvilke lande der forven-

tes at overtage den danske produktion,

jf. bilag 7.8

Konkrete modeller for landbruget

Dette afsnit præsenterer tre forskellige udformninger af afgiftssystemet for ikke-

energirelaterede drivhusgasser i landbruget. De tre modeller afspejler forskellige

vægtninger af hensynet til samfundsøkonomisk lave omkostninger over for hensyn til

eksisterende erhvervsstruktur i landbruget og begrænset lækage.

Modellerne lægger fundamentet til den mere langsigtede afgifts- og tilskudsarkitek-

tur for indfrielse af klimamål efter 2030. Dermed forventes det, at modellerne på

lang sigt vil medføre CO

e-reduktioner, der er dobbelt så store som 2030-effekten

som følge af bl.a. skovrejsning.

Derudover viser de tre modeller forskellige veje til at nå 70 pct.-målet og forpligtigel-

serne i EU’s byrdefordelingsaftale samt LULUCF-forordning.

Vægten af forskellige

hensyn, som de tre modeller repræsenterer, er i sidste ende et politisk valg.

Alle modellerne tager udgangspunkt i, at en samfundsøkonomisk hensigtsmæssig

regulering af CO

e-udledninger indebærer en ensartet afgift på tværs af sektorer.

Det betyder også, at ændrede klimaambitioner bør afspejles i generelt ændrede af-

gifter på tværs af sektorer.

Ekspertgruppen vurderer, som i første delrapport, at det ikke er muligt at finde én

model, der på tilfredsstillende vis opfylder ønsket om den mest omkostningseffektive

opfyldelse af 70 pct.-målet via ensartede afgiftsmodeller, og som samtidig opfylder

øvrige guidende principper i klimaloven. Det skyldes, at CO

e-reduktioner fra ensar-

tede afgiftsmodeller i høj grad kommer fra struktureffekter (nedgang og udflytning af

produktion) fra særligt kvægbedrifter, der indebærer en væsentlig belastning af er-

hvervet og en relativ stor risiko for lækage.

Grøn skattereform

Side 31

Ekspertgruppens modeller er kalibreret, så de med indfasning fra 2027 skønnes at

opfylde 70 pct.-målet i 2030 og Danmarks EU-forpligtigelser i byrdefordelingsaftalen

og LULUCF-forordningen. Da der er omfattende administrative opgaver forbundet

med at implementere et nyt skattesystem for landbruget, er det en forudsætning for

at kunne indfase ekspertgruppens modeller i 2027, at der relativt hurtigt træffes en

politisk beslutning om, hvilken regulering, der ønskes for at opfylde 70 pct.-målet i

2030 og Danmarks forpligtelser under EU's byrdefordelingsaftale og LULUCF-for-

ordningen. En senere indfasning vil medføre, at de præsenterede modeller ikke nød-

vendigvis vil opfylde forpligtelserne og at der dermed kræves yderligere regulering.

2.2 Fællestræk for modellerne

Ekspertgruppens arbejde inkluderer de største emissionskilder, hvor der er en tæt

sammenhæng mellem land- og skovbrugets produktionsaktiviteter og de nationale

emissioner.

Helt overordnet er der tale om tre grupper af udledninger, som ekspertgruppens

modeller afgiftspålægger eller hvor den direkte landbrugsstøtte omlægges

Det dre-

jer sig om udledninger fra:

Udledninger fra husdyr. Udledningerne kommer primært fra kvæg og grise,

men også øvrige husdyr, herunder fx høns, fasaner, ænder, får, geder, heste,

hjorte, lam og strudse.

Udledninger fra udbragt gødning og landbrugskalk på marker. Her kan gødnin-

gen reguleres enten ved afgift eller ved omlægning af den direkte landbrugs-

støtte.

Udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde.

I tillæg til indretningen af afgiftsstrukturen i landbruget inddrager alle modeller en ud-

videlse af puljen til udtagning af kulstofrig landbrugsjord, et forøget tilskud til optag

af CO

ved skovrejsning og en harmonisering af den nuværende afgift på F-gasser

til det aftalte niveau fra

Aftale om grøn skattereform for industri mv.

Fællestrækkene

uddybes nærmere i

boks 2.1

Boks 2.1.

Fællestræk i alle modeller

1) En afgift på 10 kr. pr. ton CO

e på udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde kombineret med

kompensation og omkostningsdækning af vådlægning, svarende til en skyggepris på ca. 570 kr. pr.

ton CO

jf. afsnit 3.1

. Forslaget skønnes at bidrage med reduktioner på 0,3 mio. ton CO

e i 2030,

stigende til 1,0 mio. ton CO

e i 2032. Ekspertgruppen foreslår at øge afgiften ved et genbesøg i

2027 såfremt udtagningshastigheden ikke tilsvarer forudsætningerne i denne rapport.

De fælles forslag

Grøn skattereform

Side 32

Alle afgiftssatser er angivet i 2022-priser. Det forudsættes, at CO

e-afgiften indfases gradvist fra

2027 til 2030, og at afgifterne desuden løbende indekseres med prisudviklingen, for at de ikke udhu-

les af inflation. Endelig opgøres modellernes skyggepriser inkl. såkaldte sideeffekter, dvs. inkl. den

rekreative værdi af skov samt effekter på ammoniakudledning og kvælstofudvaskning, som begge

særligt er knyttet til landbrugets anvendelse af gødning,

jf. bilag 7.9

Anm.: 1) Det er hertil antaget af brugen af LULUCF-kreditter prioriteres før brugen af ETS-kvoteannulleringer.

Endeligt forudsættes det, at fleksibilitetsmekanismerne anvendes kronologisk, dvs. så snart og såfremt de kan

udfylde et reduktionsbehov som ikke dækkes af indenlandske reduktion.

Regulering af gødning i primære modeller

I ekspertgruppens model 2 og 3 indgår to varianter af regulering af udledning fra

gødning udbragt på mark. Den ene variant er en afgift på gødningsanvendelsen

med et bundfradrag pr. hektar landbrugsjord. Den anden variant er en omlægning

af den direkte landbrugsstøtte, således at der gives mindre hektarstøtte, og de her-

ved frigivne midler anvendes til tilskud til reduceret gødningsanvendelse.

Reguleringsformerne vægter hensynene i klimaloven forskelligt. Overordnet vil en

afgift på gødning med bundfradrag være den mest omkostningseffektive tilgang til

reduktion af CO

e-udledninger generelt, da afgiften giver en ensartet tilskyndelse til

både at reducere gødningsanvendelsen for en given afgrøde og til at ændre afgrø-

desammensætningen. Bundfradraget i afgiftsmodellen kompenserer delvist afgifts-

betalingen og reducerer jordprisfaldet.

Et tilskud til reduceret gødningsanvendelse vil alene give en tilskyndelse til reduktion

af gødning forbrug på en given afgrøde, men ikke en tilskyndelse til afgrødeskift, da

tilskuddet gives i forhold til de eksisterende afgrødespecifikke gødningsnormer. Af-

hængigt af mulighederne for substitution mellem afgrødetyper kan dette reducere

effektiviteten i drivhusgasreduktionen i forhold til afgiftsmodellen. Tilskuddet aflaster

effekten på landbrugerens dækningsbidrag, da der ikke betales afgift af den gød-

ning, der fortsat anvendes. Omvendt finansieres tilskuddet fuldt ud ved en reduktion

i hektarstøtten, hvilket giver reduktion i dækningsbidraget for alle landbrugere.

Da finansieringen ikke er afhængig af gødningsforbruget, men af landbrugerens

areal, indebærer det en omfordeling mellem landbrugere i forhold til afgiften. Som

ved afgiftsbelastningen fører kombinationen af tilskud og finansiering via reduceret

hektarstøtte til en struktureffekt i form af en reduktion i produktionen og en reduktion

i jordprisen. I ekspertgruppens beregninger indebærer omlægning af landbrugsstøt-

ten en mindre struktureffekt (mindre produktionsnedgang), men til gengæld et lidt

større jordprisfald. Forskellen i jordpriseffekten er afhængige af de konkrete antagel-

ser om substitution mellem afgrøder og effekten på dyrkningsintensiteten af afgift

kontra omlægning af den direkte landbrugsstøtte.

I model 2 og 3 vil der af den grund indgå to varianter:

a) Afgift på gødning på 750 kr. pr. ton CO

e med et bundfradrag pr. hektar land-

brugsjord på 200 kr., som svarer til 50 pct. af den gennemsnitlige umiddelbare

afgiftsbetaling til gødning pr. hektar.

b) Omlægning af den direkte landbrugsstøtte til tilskud til reduceret gødningsan-

vendelse på 750 kr. pr. ton CO

Grøn skattereform

Side 33

I modellerne for regulering af gødning varierer satsen ikke mellem model 2 og model

3, da en lavere afgifts- eller tilskudssats for gødningsanvendelsen i høj grad vil føre

til lavere øvrige effekter (herunder tekniske effekter og aktivitetseffekter), og i mindre

grad reducere struktureffekter. Som det fremgår af

tabel 2.1

er produktionsfaldet i

model 1 og 2 mere end dobbelt så stort for kvæg- og griseproduktionen i forhold til

planteproduktionen. Hensynet til at fastholde eksisterende erhvervsstruktur og mini-

mere lækagerisikoen vil derfor tilsige, at satsen for husdyr skulle sænkes yderligere,

før satsen for planteproduktionen sænkes. Som følge af de relativt lave strukturef-

fekter i planteproduktionen i forhold til husdyrproduktionen vurderes det, at en la-

vere afgifts-/tilskudssats ikke kan begrundes med at fastholde eksisterende er-

hvervsstruktur og minimere lækagerisikoen i landbruget. Af den grund er afgifts-/til-

skudssatsen den samme i model 2 og 3.

afsnit 3.2

uddybes fordele og ulemper ved variant a og b, hvordan gødning kan re-

guleres og sammenhængen til eksisterende gødningsregulering.

Som et alternativ til en afgift på gødning eller en omlægning af den direkte land-

brugsstøtte med henblik på at understøtte reduceret gødningsanvendelse kan det

overvejes at sænke kvælstofnormerne med en fast procentdel, jf. kvælstofregulerin-

gen fra før 2015.

Normerne introduceres nærmere i

boks 2.2

og er på nuværende

tidspunkt fastsat således, at landbrugerne har mulighed for at gødske til det i gen-

nemsnit privatøkonomisk optimale niveau. I praksis vil en reduktion af normerne

medføre, at landbrugerne får reduceret deres muligheder for at anvende gødning.

Olsen og Ørum (2023)

fremfører bl.a., at en reduktion af kvælstofnormerne kan

være et mere sikkert virkemiddel til at opnå et specifikt reduktionsmål end en afgift

eller omlægning af den direkte landbrugsstøtte. Modsat vil en sænkelse af kvælstof-

normerne skabe en uensartet CO

e-regulering, da den ikke tager højde for den indi-

viduelle landbrugers reduktionsomkostning og derved øgede samfundsøkonomiske

omkostninger samt usikkerhed om CO

e-prisen. Endvidere vil reducerede normer

forventeligt medføre en anden erhvervsbelastning, skyggepris og fordeling mellem

landbrugerne end en afgift på gødning eller en omlægning af den direkte landbrugs-

støtte.

Såfremt effekten af en afgift på gødningsanvendelsen på 750 kr. pr. ton CO

e i ste-

det skulle opnås igennem en normreduktion vil denne skulle svare til ca. 7 pct.

Det

bemærkes hertil, at landbrugerne ikke anvender deres gødningskvoter fuldt ud. Så-

fremt det forudsættes, at denne mindre anvendelse også vil finde sted efter indførs-

len af en normreduktion skønnes det med betydelige usikkerhed at medføre, at

landbrugerne ikke anvender ca. 10 pct. af de samlede gødningskvoter. Hvis reduce-

rede kvælstofnormer skal anvendes som en alternativ måde til at nedbringe anven-

delsen af gødning, vil konsekvenserne heraf skulle undersøges nærmere.

Den reducerede kvælstofnorm blev besluttet ophævet med den politiske aftale om en Fødevare- og Landbrugs-

pakke af 22. december 2015.

Olsen, J. V., & Ørum,

J. E., (2023) ”Kort notat vedrørende mulige averse effekter af et tilskud til reducereret kvæl-

stofanvendelse”, Institut for Fødevare-

og Ressourceøkonomi

Beregningen tager udgangspunkt i gennemsnittet af landbrugernes samlede gødningskvoter for perioden 2021-23

(ca. 380 mio. ton N pr. år) og den reducerede anvendelse af gødning, som er forudsat i IFROs beregninger af effek-

ten af en afgift.

Grøn skattereform

Side 34

Boks 2.2

Gødningskvoten

En landbrugers gødningskvote udgør summen af kvælstofnormerne for landbrugerens marker. Nor-

merne er et estimat for den mængde kvælstof, der giver landbrugerens økonomisk optimale høstud-

bytte ved det gødningsniveau, hvor indtægten fra det ekstra udbytte lige netop kan betale den ekstra

udgift til kvælstofgødningen. Normerne estimeres ved et gennemsnit af den optimale gødningstilde-

ling på tværs af bedrifter. Normerne fastsættes af et udvalg under ledelse af Aarhus Universitet, og

med deltagelse fra SEGES, KU (IFRO) og FVM og udgør et centralt element i den eksisterende

kvælstofregulering.

Landbrugernes faktiske gennemsnitlige gødningsanvendelse ligger under normen. Dette skyldes, at

normen fastsættes som et gennemsnit af den økonomisk optimale anvendelse og sætter en øvre

grænse for gødningsanvendelsen. Dermed har nogle landbrugere et økonomisk optimum for deres

gødningsanvendelse, der ligger under gennemsnittet og vil derfor anvende mindre gødning end nor-

men tillader. Den gennemsnitlige gødningsanvendelse indikerer en stor spredning.

Ekspertgruppen har valgt ikke at inddrage markdriftstiltag i de fremlagte afgiftsmo-

deller, da CO

e-reduktionen ved optag i jordens kulstoflager er aftagende og rever-

sibel

jf. bilag 7.5

, og tæt forbundet med effekten fra kvælstofreguleringen. Det an-

befales derfor, at CO

e-udledningerne inddrages i den nye kvælstofregulering, der

er under udarbejdelse. Det kan overvejes at give tilskud til markdriftstiltag for at øge

optag af CO

e på mark og opnå en klimaeffekt frem mod 2030. Tilskud til mark-

driftstiltag indgår som mulig stilleskrue i

afsnit 2.8

og skønnes at give en CO

e-re-

duktion på 0,2 mio. ton i 2030 med en marginal skyggepris på 700 kr. pr. ton CO

e i

2030. Da effekten er aftagende, skønnes CO

e-reduktionen at være 0,1 mio. ton i

2045, hvis dyrkningspraksissen fastholdes.

Overblik over modellerne

Et overblik over konsekvenserne af modellerne fremgår af

tabel 2.1

, herunder mo-

dellernes konsekvenser for CO

e-udledningerne i 2030, afgiftssatser, provenumæs-

sige konsekvenser (umiddelbart og efter adfærd) og samfundsøkonomiske omkost-

ninger, overvæltning i forbrugerpriser og ændring i jordpriser. De enkelte modeller

og resultaterne uddybes yderligere i de særskilte afsnit.

Boks 2.3

giver et overblik

over de vigtigste begreber til forståelse af modelresultaterne både i tabellen og i

gennemgangen af de øvrige kapitler. Modelresultaterne er i de fleste tilfælde bereg-

net i den generelle ligevægtsmodel GrønREFORM

, der beskrives kort i

boks 2.4

De tre modeller har forskellige provenumæssige konsekvenser, hvor kun model 1

indebærer et nettoprovenu, der fx kan anvendes til teknisk omstillingsstøtte eller al-

ternativt til støtte til kapacitetsnedlæggelse. Model 2 og 3 indebærer et finansie-

ringsbehov bl.a. som følge af indførelsen af bundfradrag, der kraftigt reducerer af-

giftsprovenuet. Derudover indebærer de lavere CO

e-reduktioner i disse modeller et

stigende behov for at opnå tekniske reduktioner via biokul fra pyrolyse med henblik

på målindfrielse, hvilket ligeledes bidrager til finansieringsbehovet i model 2 og 3.

Opbygningen af kulstof vil fortsætte indtil der opnås en ny ligevægt i jordens kulstoflager, som svarer til den nye

dyrkningspraksis. Kulstoflagring ved markdrift er reversibel, hvilket betyder, at hvis der sker en ændring af dyrknings-

praksis henimod en lavere tilførsel af organisk materiale, vil kulstoflageret gradvist reduceres. Dette vil lede til CO

udledninger. For at undgå dette, er det således nødvendigt at fastholde en given dyrkningspraksis.

Konsekvensvurderinger for afgiften på husdyr, gødning og kalkning er fuldt ud beregnet i GrønREFORM, hvilket

også er tilfældet for teknologikravene i model 3a og 3b. For tilskud til skovrejsning og omlægning af den direkte land-

brugsstøtte til reduceret gødningsanvendelse er skyggepriserne ved disse tiltag baseret på partielle skøn uden for

modellen. De foreslåede reguleringer af kulstofrige landbrugsjorde, F-gasser og pyrolyse er regnet uden for model-

len.

Grøn skattereform

Side 35

De 3 modeller viser forskellige veje til at nå 70 pct.-målet. Tilsammen danner afgifts-

modellerne et spændingsfelt af forskellige og til en vis grad modstridende hensyn.

Derved bliver det i sidste ende et politisk valg, hvordan de forskellige hensyn væg-

tes, og hvordan arkitekturen for et CO

e-afgiftssystem indrettes.

Tabel 2.1. Overblik over modellernes konsekvenserne i 2030

Afgiftssats i

2030

Husdyr

(bund-

fradrag,

pct.)

Gød-

ning

(bund-

fra-

drag,

pct.)

e-reduktion

Produktions-

mængder og -

værdi

2030

Heraf Heraf

Pro-

Fald i

(2045

struk- øvrige

dukti-

pro-

)

tur ef- effek-

ons-

dukti-

fekter ter

fald,

ons-

(heraf

samlet værdi,

kvæg

samlet

Omkostninger, provenu og pris-

overvæltning

Umid-

delbar

belast-

ning

Skyg-

ge-

pris

Pro-

Stigning i Gns.

venu venu ef- priser på inkl.

fra af- ter ad- mejeri- og sideef-

gift

færd og slagteri-

fekter

tilskud

produk-

ter

Jord-

prisæn-

dring

Ekskl./inkl

. tilskud til

skovrejs-

ning

)

Kr. pr. ton CO

Model 1

(Effektiv af-

750

giftssats på

(0)

750 kr. pr.

ton CO

Model 2a

(Effektiv af-

750

giftssats på

(50)

375 kr. pr.

ton CO

Model 2b

(Omlægning

750 750 (til-

af direkte

(50)

skud)

landbrugs-

støtte)

Model 3a

(Effektiv af-

250

750

giftssats på

(50) /

(50)

125 kr. pr.

125 (0)

ton CO

Model 3b

(Omlægning

250

750

af direkte

(50) /

(til-

landbrugs-

125 (0)

skud)

støtte)

Mio. ton

Pct.

Mia. kr.

Pct.

Kr. pr.

ton

Pct.

3,2

(5,9)

1,6

(0,9)

1,5

15,0

9,8

5,9

3,0

1,2

150 -16,8/-8,8

2,8

(5,5)

1,0

(0,5)

1,9

8,9

5,8

3,1

1,5

-0,5

250

-6,2/4,1

2,6

(5,3)

0,7

(0,5)

1,9

6,0

4,2

2,5

1,4

-0,7

325

-8,4/2,8

2,6

(5,3)

0,6

(0,3)

2,0,

5,6

3,5

1,9

1,0

-2,0

475

-3,8/7,2

2,4

(5,1)

0,3

(0,2)

2,0

2,6

1,9

1,3

0,9

-2,1

575

-5,5/6,0

Anm.: Satser og skyggepriser er afrundet til nærmeste 25 kr. pr. ton CO

e. Totaler kan afvige fra summen på grund af afrundinger. Satser vises i 2022-priser og

provenuvirkninger vises i 2023-niveau. Det er antaget, at afgifterne løbende indekseres med det generelle prisniveau. I beregningerne lægges der afgift på grise, kvæg

og fjerkræ. CO

e-reduktionen fra fjerkræ er afrundet til 0,0 mio. ton og medtages derfor ikke i tabeller. Øvrige dyr (får, heste mv.) udgør under 2 pct. af landbrugets

udledninger og sættes derfor beregningsteknisk lig nul.

1) De samfundsøkonomiske omkostninger er opgjort i faktorpriser. Beregningerne af samfundsøkonomi og skyggepriser medtager ikke bytteforbeholdsforbedringer og

medtager således ikke gevinster fra priseffekter, som sker på bekostning af andre lande. Reduktionen i eksternaliteter i form af miljø og sundhedseffekter og gevinsten

fra rejsning af skov er inddraget i de samfundsøkonomiske omkostninger. Det er ikke muligt at regne samfundsøkonomi på en ukonkretiseret støttepulje til omstillings-

/investeringsstøtte til nye teknologier.

2) Øvrige effekter dækker over tekniske effekter (reduktioner, der ikke påvirker produktionsomfanget, men reducerer udledningerne pr. produceret enhed, fx via

fodertilsætningsstoffer til kvæg, biokul ved pyrolyse osv.) og aktivitetseffekter (fx skift fra landbrugsjord til skov) og udtag af kulstofrige landbrugsjorde, der vådlægges.

3) Den umiddelbare belastning defineres som den virkning, en afgiftsændring har på de CO

e-udledende virksomheder, inden virksomhederne begynder at ændre

adfærd. Den udregnes i udgangspunktet som produktet af virksomhedens CO

e-udledning og afgiftsforhøjelsen. Umiddelbar belastning er inkl. de realiserede

teknologiomkostninger vedrørende teknologikravene for fodertilsætningsstoffer og teltoverdækning med flydelag i model 3a og 3b. Omkostningerne er forbundet med

usikkerhed grundet lav teknologisk modenhed.

4) I beregningen af provenuet efter adfærd og tilskud indgår de statslige udgifter forbundet med tilskud til skov, kulstofrig landbrugsjord og pyrolyse. Det bemærkes, at

der er afsat i alt 9,4 mia. kr. ekstra til udtagning af kulstofrige landbrugsjorde. Midlerne er her beregningsteknisk fordelt ligeligt mellem 2025-2032, hvor udtagningen

forventes at løbe.

Grøn skattereform

Side 36

5) Jordprisændringerne er ekskl. effekt fra udtagning og vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde. Effekten fra tilskud til skovrejsning er under antagelsen af, at jorder,

som omlægges til skov, har en gennemsnitlige dyrkningsværdi i forhold til landbrugsjord i omdrift.

6) Den gennemsnitlige prisstigning fra mejeri- og slagteriprodukter er beregnet som prisændringerne på de danske mejeriers og slagteriers fødevareleverancer til de

danske husholdninger i 2030 vægtet med husholdningernes forventede forbrug af disse fødevarer i 2030, før de har tilpasset deres forbrug til afgiften.

Kilde: Egne beregninger

Boks 2.3.

Nøglebegreber i forbindelse med modelberegninger

De fleste beregninger i rapporten er baseret på GrønREFORM-modellen. Denne beskrives nærmere

boks 2.4.

Den umiddelbare belastning

defineres som den virkning, en afgiftsændring har på de CO

e-udle-

dende virksomheder, inden virksomhederne begynder at ændre adfærd. Den udregnes som pro-

duktet af virksomhedens CO

e-udledning og afgiftsforhøjelsen.

Provenu efter adfærd

defineres som provenuvirkningen af en afgiftsændring, hvor der er taget

højde for ændringer i adfærd samt skatteændringens effekt på statens øvrige indtægter og udgifter.

Det er dette provenu, der kan disponeres til fx lempelser af skatter og finansiering af tilskud. Provenu

efter adfærd kaldes i andre sammenhænge for effekten på statsfinanserne og provenu efter tilbage-

løb og adfærd.

Den samfundsøkonomiske omkostning

angiver værdien af det velfærdstab, samfundet oplever

som følge af øget beskatning og tilskud. Den samfundsøkonomiske omkostning pr. ton CO2e kaldes

også skyggeprisen. Der skelnes imellem den gennemsnitlige skyggepris, som dækker over den

samlede samfundsøkonomiske omkostning pr. ton reduceret CO2e, og den marginale skyggepris,

der dækker over den samfundsøkonomiske omkostning ved at reducere ét ton CO2e mere. Bereg-

ningerne af samfundsøkonomi og skyggepriser medtager ikke bytteforbeholdsforbedringer og med-

tager således ikke gevinster fra priseffekter, som sker på bekostning af andre lande. Reduktionen i

eksternaliteter i form af miljø og sundhedseffekter og gevinsten fra rejsning af skov er inddraget i de

samfundsøkonomiske omkostninger.

Når der indføres en CO

e-afgift, kan CO

e-reduktionerne opgøres i to typer af reduktioner: struktu-

relle effekter og øvrige effekter.

Strukturelle effekter

(alternativt erhvervsforskydninger) dækker over reduktioner fra ændringer i

produktion eller udflytning samt evt. ændret grænsehandel. Det sker som følge af, at danske virk-

somheder ved en afgiftsforhøjelse er mindre konkurrencedygtige i forhold til udenlandske virksomhe-

der og derfor bliver nødsaget til at sænke eller udflytte deres produktion, eller at CO

e-intensive pro-

dukter bliver dyrere relativt til CO

e-lette produkter, hvilket får forbrugerne til i højere grad at flytte de-

res forbrug mod CO

e-lette produkter. Store struktureffekter vil oftest være et udtryk for en betydelig

lækagerisiko.

Øvrige effekter

dækker over tekniske effekter (reduktioner, der ikke påvirker produktionsomfanget,

men reducerer udledningerne pr. produceret enhed, som følge af fx fodertilsætningsstoffer til kvæg,

lagerteknologier, biokul ved pyrolyse osv.) og aktivitetseffekter (fx skift fra landbrugsjord til skov) eller

udtag og vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde).

Jordprisfald

dækker over jordpriseffekterne af en given afgiftsmodel, hvor der vil ske ændringer i

dækningsbidraget på jorderne, hvilket fører til ændringer i arealanvendelse og værdisætning af jor-

derne som følge, at jorden skifter til det bedste økonomiske alternativ efter en afgiftsreform (fx brak-

lægning, vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde eller skovrejsning).

Aktivitetsskifte:

Dækker over ændring i type af aktivitet, fx skift mellem dyretyper, skift i arealanven-

delse mv., uden produktionsnedgang og nedgang i mængden uden produktionsnedgang, som fx

optimering og skift til afgrødetype med mindre gødningsforbrug, men uændret størrelse af vegeta-

bilsk produktion.

Grad af prisovervæltning

dækker over hvor stor en del af den umiddelbare belastning, der skøn-

nes at blive overvæltet i højere (forbruger)priser.

Grøn skattereform

Side 37

De forskellige begreber og regnemetoder, herunder landbrugets mulighed for omstilling til mindre

e-intensiv produktion, der ligger til grund for modelberegningerne, er yderligere uddybet i doku-

mentationsnotater og følsomhedsberegninger. Dertil kommer en række usikkerheder, der er adres-

seret i

afsnit 3.5

Boks 2.4.

Kort beskrivelse af GrønREFORM

De fleste konsekvensvurderinger af modellerne er foretaget i GrønREFORM, der er en generel miljø-

og klimaøkonomisk ligevægtsmodel, som kan vurdere miljø- og klimaeffekter af den økonomiske ak-

tivitet, samt økonomiske effekter af miljø- og klimapolitiske tiltag. Modellen er udviklet af modelgrup-

pen DREAM i samarbejde med forskere fra København Universitet, Aarhus Universitet og DTU.

GrønREFORM består af en hovedmodel og en række delmodeller, der beskriver særligt betydende

sektorer for klima og miljø. Der er lavet delmodeller for affalds-, energi-, landbrugs- og transportsek-

toren, samt for teknologiske omstillingselementer.

Hovedmodellen er en generel ligevægtsmodel, der beskriver den samlede økonomiske aktivitet i

Danmark og samler resultater fra delmodellerne. GrønREFORM har en høj detaljegrad i beskrivelsen

af produktionen i økonomien med hensyn til brancheopdeling og detaljerede forudsætninger om

markedsvilkår mv. I hovedmodellen er produktion og forbrug af energi beskrevet eksplicit i fysiske

mængder fordelt på 27 energivarer med dertil knyttede emissioner af 14 drivhusgasser.

GrønREFORM’s landbrugsmodel består af 11 landbrugsbrancher, der repræsenterer forskellige pro-

duktionsgrene i landbruget. Der anvendes separate produktionsfunktioner for hhv. animalsk og ve-

getabilsk landbrug. For at fange den indbyrdes afhængighed mellem produktionsgrene er der tilføjet

en eksplicit modellering af ikke-markedsmæssig produktion og forbrug af hhv. husdyrgødning, grov-

foder og strøelse internt i landbruget. Jord er tilføjet som produktionsfaktor for det vegetabilske land-

brug, ligesom landbrugets ikke-energirelaterede udledninger er knyttet til de forskellige inputs, der

giver anledning til udledningerne. Dertil er der modelleret sammenhæng mellem landbrug og LU-

LUCF-udledningerne igennem en model for LULUCF-udledninger, hvor landbrugets brug af jord ind-

går som inputfaktor.

Ekspertgruppen har yderligere kvalificeret GrønREFORM modellen, hvor fx vurderingen af eksporte-

lasticiteter er baseret på den nyere empiriske økonomiske litteratur. Ekspertgruppens version af

GrønREFORM samt nærmere beskrivelse af GrønREFORM’s og modelleringen af landbruget kan

findes på GrønREFORM’s hjemmeside (

GrønREFORM modellen anvendes således til at kvantificere de forventede effekter af de forskellige

modeller, og som for alle økonomiske modeller gælder det, at der er usikkerhed forbundet med mo-

dellens resultater. I

afsnit 2.7

præsenteres og diskuteres følsomhedsanalyser af blandt andet de an-

vendte eksportelasticiteter.

Grøn skattereform

Side 38

2.3 Model 1: Billige reduktioner

Model 1 er som nævnt en samfundsøkonomisk billig model, hvor reduktionerne opnås

med en ensartet afgift på 750 kr. pr. ton CO

e, svarende til afgiften i den ikke-kvote-

omfattede del af industrien. Med model 1 indføres dermed en afgift på 750 kr. pr. ton

e på udledningerne fra husdyr og gødning. Modellen opfylder både 70 pct.-målet

og EU-forpligtelserne i byrdefordelingsaftalen og LULUCF-forordningen,

jf. tabel 2.2

I modellen pålægges alle udledninger fra landbruget samme afgift. Det giver de billig-

ste reduktioner inden for landbruget og for samfundet som helhed. De øvrige modeller

vil føre til højere samfundsøkonomiske omkostninger ved regulering af udledninger fra

landbruget. Modstykket er, at der i denne model er store struktureffekter i form af især

nedgang i animalsk produktion, og at disse effekter indebærer risiko for lækage. Mo-

dellen indebærer et aktivitetsskifte fra dyrefoderproduktion til øvrig planteproduktion,

hvilket dog i sig selv ikke har betydning for CO

e-effekten, som primært følger af re-

duktionen i husdyrproduktionen. Omlægningen skønnes ikke at forhindre, at Dan-

mark kan levere næsten samme antal kalorier til verdensmarkedet,

jf. bilag 7.10.

Produktion, beskæftigelse og forbrugerpris

Modellen indebærer et fald i landbrugsproduktionen på 15 pct., som især drives af et

fald i kvæg- og griseproduktionen på hhv. 20,2 pct. og 17,7 pct. Produktionsfaldet

medfører et fald i beskæftigelsen i landbruget og fødevareindustrien på ca. 8.000 års-

værk i 2030. Det svarer til et fald på ca. 10,2 pct. af de beskæftigede i landbruget og

fødevareindustrien i 2030. Beskæftigelsesfaldet modsvares i 2030 af en stigning i øv-

rige erhverv med mindre drivhusgasintensiv produktion. Samtidig betyder den lavere

produktion, at forbrugerpriserne på varer fra danske slagterier og mejerier i gennem-

snit stiger med knap 4 pct.,

jf. tabel 2.4.

Tabel 2.2

Hovedresultater af model 1

Model 1 Billigste reduktioner: 750 pr. ton. svarer til afgiftsniveau i ikke-kvoteomfattet industri mv.

e-reduktioner

Omkostninger og provenu, Skyggepriser, produktions-, be-

2030

skæftigelses- og jordprisæn-

dring, 2030

Gns. skyggepris

(inkl. sideeffekter)

Indfrielse af klimamål

inkl. besluttede tiltag

2030

(2045)

Andel fra

strukturre-

duktioner

(kvæg)

Andel fra øv-

rige reduktio-

ner

Tilskud til ne-

gative udled-

ninger

2030

(2045)

Umiddelbar

3,2 (5,9)

afgiftsbelast-

mio. ton

ning

52 (30

) Provenu fra

pct. afgift

70 pct.-målet

150 kr. pr. ton

Indfrielse af EU’s

byrdefordelings-

aftale

124 pct.

5,9 mia. kr.

100 pct.

Produktionsfald,

3,0 mia. kr.

samlet

15 pct.

Provenu efter

48 pct. adfærd og til-

skud

1,2 mia. kr.

Beskæftigelses-

ændring, samlet

Indfrielse af EU’s

LULUCF-forplig-

-8.000 års-

telser (budgetmå-

værk

let 2026-

(-10,2 pct.)

2029/punktmålet

2030)

-16,8/-8,8 pct.

100 pct.

0,1 mio. ton

(2,1)

Jordprisændring,

ekskl./inkl. tilskud

til skovrejsning

Grøn skattereform

Side 39

Anm.: Se

tabel 2.1.

1) Andel fra struktur reduktion fra kvæg angiver, at 30 pct. af 2030-udledningerne på 3,2 mio. ton CO

e stammer fra produktionsnedgang i kvægproduktionen.

2) Tilskud til skov.

3) Samlet beskæftigelsesfald i landbrug og følgeindustri. Beskæftigelsesfaldet modsvares i 2030 af en stigning i øvrige erhverv med mindre drivhusgasintensiv

produktion.

Kilde: Egne beregninger

Sammensætning af drivhusgasreduktioner

Reduktionen i produktionen på 15 pct. betyder, at over halvdelen (52 pct.) af den

samlede reduktion i drivhusgasudledningen kommer fra struktureffekter. Heraf kom-

mer 30 pct. af den samlede reduktion gennem struktureffekter fra kvægproduktio-

nen. De høje struktureffekter hænger sammen med at de økonomisk rentable tekni-

ske reduktioner er begrænsede

, jf. bilag 7.5

. Heraf fremgår, at det ved et afgiftsni-

veau på 750 kr. pr. ton CO

e skønnes, at det kun er potentialet fra teknologierne fo-

dertilsætningsstoffer og teltoverdækning med flydelag, der kommer i spil.

Den gennemsnitlige skyggepris ved model 1 er lig 150 kr. pr. ton CO

e. Sammenlig-

net med andre områder, fx transport og industri, er det billigere reduktioner målt ved

skyggeprisen. Det hænger bl.a. sammen med, at reduktioner fra struktureffekter ty-

pisk har lave samfundsøkonomiske omkostninger.

Jordprisfald og kompensation

Den lavere produktion og produktionsværdi indebærer herudover, at prisen på land-

brugsjord falder. Den isolerede virkning af afgiften er et fald på 16,8 pct. Ekspertgrup-

pens forslag om et tilskud til skovrejsning på 92.000 kr. pr. hektar stimulerer efter-

spørgslen efter jord og forøger produktionsværdien. Begge dele forøger værdien af

jord og fungerer derved som en delvis kompensation til de eksisterende landbrugere.

Samlet er der dog fortsat et fald i jordprisen på 8,8 pct. Tilskud til skovrejsning har

herudover en positiv CO

-effekt på nettooptaget fra skov, som frem mod 2030 er

begrænset til 0,1 mio. ton. Frem mod 2045 vokser bidraget til 2,1 mio. ton CO

. En-

delig indebærer tilskuddet til skovrejsning, at målsætningen om at rejse 250.000 hek-

tar skov forventes at blive opfyldt.

Afgiften pålægger landbruget en umiddelbar belastning (dvs. omkostning ved afgiften

ved uændret produktion) på 5,9 mia. kr. Efter produktionsomlægninger mv. forventes

afgiften at give et provenu på 3,0 mia. kr. Tages der højde for tilskud til skovrejsning

og udtagning af kulstofrige landbrugsjorde er der forsat et provenu på 1,2 mia. kr.,

som kan tilbageføres til landbrugerne.

Det er grundlæggende vanskeligt inden for det eksisterende skattesystem at tilba-

geføre provenuet målrettet de dele af landbruget, som rammes hårdest af CO

e-af-

giften. Disse virksomheder vil typisk ikke have en tilsvarende stor skattebetaling set i

forhold til belastningen fra CO

e-afgiften. Hertil kommer, at en stor del af landbru-

gerne er på virksomhedsskatteordning, hvilket indebærer, at de ikke betaler fx sel-

skabsskat. Sammenlignet med første delrapport er det således fravalgt at tilbage-

føre provenuet ved en lempelse af selskabsskatten.

I model 1 er det i stedet forudsat, at nettoprovenuet på 1,2 mia. kr. føres tilbage til

erhvervet som en støttepulje til kapacitetsnedlæggelse,

jf. afsnit 2.10

, eller omstil-

lings-/investeringsstøtte til nye teknologier. Ekspertgruppen har ikke specificeret pul-

jen yderligere. Det vil med udformningen skulle sikres, at støtteordningerne ikke gi-

ver anledning til at modvirke CO

e-reduktionerne fra afgiften i 2030 og på længere

sigt. Derfor bør støttepuljen som altovervejende udgangspunkt udformes som en

midlertidig støtte ligesom med

Aftale om grøn skattereform for industri mv.

Opdeling af de samlede effekter på bedriftsgrene

Grøn skattereform

Side 40

Da kvægproduktionen er den mest CO

e-intensive del af landbruget er tilpasnin-

gerne størst for denne bedriftsgren. Omvendt er tilpasningerne i produktionsomfan-

get mindst i planteproduktionen,

jf. tabel 2.3

Tabel 2.3. Model 1: Ændring i produktionsmængder og -værdi, 2030

Model

Produktionsfald,

pct.

Fald i produkti-

onsværdi, pct.

Kilde: Egne beregninger

Plante

7,9

7,6

Kvæg

20,2

8,7

Grise

17,7

13,6

Samlet

15,0

9,8

Ændringerne i produktionsomfanget i mængder giver anledning til reduktioner i driv-

husgasudledningen (struktureffekter). For kvægproduktionen svarer struktureffekten

til 22 pct. af de ikke-energirelaterede udledninger, hvor struktureffekten for grisepro-

duktionen svarer til 20 pct. af de ikke-energirelaterede udledninger. For plantepro-

duktionen er struktureffekten markant lavere, og udgør 9 pct. af plantebrugets ikke-

energirelaterede udledninger, jf.

figur 2.2

De tekniske reduktioner er også størst for kvægproduktionen, hvor de udgør 18 pct.

af de ikke-energirelaterede udledninger. Det hænger sammen med at fodertilsæt-

ningsstoffer bliver rentable at anvende ved et afgiftsniveau på 750 kr. pr. ton CO

For griseproduktion er der også tekniske effekter på 12 pct. af de ikke-energirelate-

rede udledninger. Denne reduktion hænger sammen med, at der også i denne pro-

duktionsgren er tekniske tiltag i forbindelse med gyllehåndtering, der bliver rentable

at anvende. For plantebruget er de tekniske effekter markant lavere og udgør 2 pct.,

da der ikke i samme grad eksisterer tekniske omstillingsmuligheder.

Figur 2.2 Model 1

–

andel struktur- og tekniske effekter i forhold til de ikke-energirelaterede udledninger

Pct. af udledninger

100

1,0

0,5

Struktureffekt (pct.)

Teknisk og øvrig effekt (pct.)

Mio. ton CO

Absolut reduktion (højre akse)

2,0

1,5

0,0

Plante

Kvæg

Grise

F-gasser

Afgift

Lavbund

Negativ afgift (tilskud)

Anm.: De grønne diamanter er reduktionen i udledninger i mio. ton (højre akse). Søjlerne dækker over andelen af afgiftskategoriens grundlag, der reduceres (venstre

akse).

Kilde: Egne beregninger.

Skov

Grøn skattereform

Side 41

Erhvervsbelastningen og de deraf følgende struktureffekter afhænger i høj grad af

udledningernes størrelse i forhold til værditilvæksten. Særligt for kvægproduktion er

den umiddelbare erhvervsbelastning høj både absolut og relativt til værditilvæksten

målt ved BVT. Den umiddelbare belastning udgør godt 100 pct. af BVT i denne pro-

duktionsgren. For både plante- og griseproduktion er den umiddelbare erhvervsbe-

lastning på omkring 25 pct. af BVT,

jf. figur 2.3

Belastningen af CO

e-afgiften stiger efter adfærd for planteproducenter, da en andel

af afgiften på husdyr overvæltes i højere gødningspriser og mindskede foderpriser

og dermed påvirker indtjeningen for planteproducenter. Ligeledes falder belastnin-

gen af planteproducenter markant som følge af støtten til skovrejsning, hvilket redu-

cerer jordprisfaldet,

jf. bilag 7.14

Generelt svarer opdelingen mellem husdyr- og planteproduktion ikke til fordelingen

mellem landbrug med animalsk produktion og landbrug med vegetabilsk produktion,

da husdyrproducenter ejer væsentlige mængder jord som anvendes til foder og ud-

bringning af gødning. Opdelingen betragter hver bedriftsgren isoleret og inkluderer

ikke disse sammensætningseffekter. I

bilag 7.15

, vises typeberegninger for husdyr-

producenter, hvor gennemsnitlige hektarejerskab medtages.

Figur 2.3 Model 1

–

Belastning inkl. jordværdiændring opgjort i mio. kr. og i forhold til BVT

Mio. kr.

Belastning, mio. kr. (venstre akse)

Belastning ift. BVT, pct. (højre akse)

Inklusiv struktureffekt (venstre akse)

Pct.

125

100

-25

4.000

3.200

2.400

1.600

800

-800

Umiddelbar

Belastning inkl.

jordværdiændring

efter adfærd

efter skov

Umiddelbar

Belastning

Kvæg

efter adfærd

Umiddelbar

Belastning

Grise

efter adfærd

Plante

Anm.: For plantebrug er belastningen efter adfærd udregnet på baggrund af af ændringer i jordværdi (angivet som annuitet) og kapitaltab. For kvæg og grise

rapporteres belastningen i 2030. Belastningen af CO

e-afgiften stiger efter adfærd for plantebrug da en andel af afgiften på husdyr overvæltes i højere gødningspriser

og mindskede foderpriser og dermed påvirker indtjenningen for plantebrug. BVT er opgjort inkl. værdien af ikke-markedsmæssige leverancer (husdyrgødning, strøelse

og grovfoder). Det bemærkes, at producenter ikke skal betale afgift, for den andel af produktionen, der er (hel eller delvis) lukket. Det indebærer, at belastningen for den

lukkede del af produktionen i udgangspunktet ikke fremgår af belastningen efter adfærd (den mørkeblå del af søjlen). Det kan give anledning til at tro, at der er større

mulighed for at reducere afgiftsbetalingen ved fx at omlægge produktionen eller anvende tekniske virkemidler, end der reelt er. Derfor illustreres søjlen efter adfærd også

med ”inkl. struktureffekt” (den

lyseblå del af søjlen), som skal gøre opmærksom på den umiddelbare belastning for den del af produktionen, der lukkede.

Kilde: Egne beregninger.

Forbrugerpriser og prisovervæltning

Adfærdsændringerne, der fører til lavere produktion betyder, at det er muligt at af-

sætte den reducerede mængde til en højere pris. Priserne på varer fra slagterier og

Grøn skattereform

Side 42

mejerier skønnes at stige med 1,6 pct. for de varegrupper med den laveste prisstig-

ning, og op til 10 pct. for de varegrupper med den højeste prisstigning,

jf. tabel 2.4

Tabel 2.4. Model 1: Gennemsnitlige prisstigninger på varer fra slagterier og me-

jerier, 2030

Kvægslagteri

Gns. prisstig-

ning, pct.

10,0

500 gram hakket ok-

sekød

Prisstignin-

ger, kr.

4,5

Griseslagteri

1,6

500 gram hakket

grisekød

0,6

Mejeri

4,6

1 liter

mælk

0,6

Samlet

3,7

Mejeri

4,6

1 liter

mælk

0,6

Anm.: Beregningerne er lavet på baggrund af prisstigninger fra fødevareindustrien til privat forbrug. Det bemærkes at

prisstigningerne er de gennemsnitlige prisstigninger for kvægslagterier, griseslagterier og mejerier, hvorfor det i

tabellen antages at produkterne påvirkes med branchernes gennemsnitlige stigning. De umiddelbare priser

bemærkes værende stilistiske eksempler. 1) Der er taget udgangspunkt i, at 500 gram hakket oksekød, 500 gram

hakket grisekød og 1 liter mælk koster hhv. 45 kr., 35 kr. og 13 kr. inkl. moms.

Kilde: Egne beregninger.

Prisstigningerne betyder, at forbrugerne bærer en del af den umiddelbare belast-

ning. Ud af den samlede umiddelbare belastning i modellen på 5,9 mia. kr. skønnes

i gennemsnit 56 pct. at blive overvæltet i højere forbrugerpriser.

Der er en træghed i tilpasningen af kapitalapparatet i landbruget ved en afgift. Her-

ved skal forstås, at selvom afgiften træder i kraft i 2027 og indfases frem mod 2030,

så varer det nogle år, før kapitalapparatet skal fornys. Trægheden indebærer, at de

fulde effekter af afgiften på produktionstilpasningen (struktureffekter) tilsvarende

indtræffer på den anden side af 2030 i takt med, at kapitalapparatet er nedslidt og

skal fornys.

2.4 Model 2: Delvis håndtering af effekt på er-

hvervsstruktur og hensyntagen til lækage

I model 2 opretholdes det marginale incitament til CO

e-reduktioner, som indgår i

model 1, samtidig med at det i højere grad end model 1 forsøges at bevare eksiste-

rende erhvervsstruktur og reducere risikoen for lækage i landbruget. Derudover læg-

ger modellen større vægt på teknologiske løsninger.

I denne model er udgangspunktet derfor et lavere effektivt afgiftsniveau. I model 2a

udgør afgiften på husdyr og gødningsanvendelse 750 kr. pr. ton CO

e med et bund-

fradrag pr. dyr og pr. hektar på i gennemsnit 50 pct. af den umiddelbare afgiftsbeta-

ling. Den effektive afgiftssats er således omtrent 375 kr. pr. ton CO

e og afgiftsni-

veauet i landbruget sidestilles således med niveauet fra industriens kvotesektor fra

Aftale om grøn skattereform for industri mv

. Model 2 opfylder både 70 pct.-målet og

EU-forpligtelserne i byrdefordelingsaftalen og LULUCF-forordningen.

Bundfradrag i afgift på drivhusgasudledning fra husdyr og gødning

Model 2a tager udgangspunkt i en marginal sats på 750 kr. med en effektiv afgifts-

sats på omtrent 375 kr. pr. ton CO

e for udledninger fra husdyr og gødning. Et af-

giftssystem med en CO

e-afgift og et bundfradrag vil give et incitament på margina-

len til at anvende teknologiske løsninger (fx mere klimaoptimale stalde, fodertilsæt-

Grøn skattereform

Side 43

ning mv.). Samtidig vil bundfradraget begrænse stigningen i produktionsomkostnin-

gerne.

1) I model 2a med afgift på drivgasudledningen fra gødning foreslås at indføre et

bundfradrag pr. hektar landbrugsjord på 200 kr., som svarer til 50 pct. af den

gennemsnitlige afgiftsbetaling til gødning pr. hektar. Det giver en effektiv afgifts-

sats på 375 kr. pr. ton CO

2) I afgiften på husdyr foreslås et bundfradrag pr. dyr således, at det udgør i gen-

nemsnit 50 pct. af afgiftsbetalingen for en given bedrift. Det giver en effektiv af-

giftssats på 375 kr. pr. ton CO

e. Bundfradraget er indrettet på de samme krite-

rier, som indgår i afgiften uden bundfradrag og varieres på tværs af dyretyper

jf. bilag 7.6.

Fx får malkekøer et bundfradrag, der er højere end fradraget for

kødkvæg.

Ekspertgruppens brug af bundfradrag beror på en vurdering af, at det giver en bedre

incitamentsstruktur for erhvervet til at omstille sig til en mindre CO

e-intensiv produk-

tion i forhold til en model med en simpel lavere afgiftssats uden bundfradrag, hvor den

umiddelbare afgiftsbetaling er den samme. I

bilag 7.11

sammenlignes en model med

bundfradrag og højere marginal afgift med en model med reduceret sats uden bund-

fradrag. Resultatet er, at CO

e-reduktionerne stiger, og at struktureffekten og belast-

ningen falder ved at kombinere en afgift på 750 kr. pr. ton CO

e med et bundfradrag

i stedet for en nedsat afgift til 375 kr. pr. ton CO

Af hensyn til EU’s statsstøtteregler er bundfradragene indrettet, så de svarer til 50

pct. af den gennemsnitlige umiddelbare afgiftsbetaling til hhv. gødning pr. hektar og

pr. husdyr. Det skal ses i lyset af, at bundfradragene vil kunne anses for en lempelse

af afgiften, der udgør statsstøtte. Det følger af EU’s statsstøtteregler, at en sådan

statsstøtte ikke må overstige 80 pct. af den faktiske afgiftsbetaling. En godkendelse

vil i øvrigt kræve, at Kommissionen finder, at de øvrige betingelser for at godkende

statsstøtten er opfyldt. Det forventes således, at bundfradragene, herunder bundfra-

dragenes konkrete størrelse, vil skulle drøftes med EU-Kommissionen og eventuelt

også vil kræve Kommissionens formelle godkendelse efter statsstøttereglerne. Ek-

spertgruppens valg af størrelse på bundfradraget beror på en vurdering af, at ved et

bundfradrag på 50 pct. af den umiddelbare afgiftsbelastning, skønnes størstedelen af

de enkelte dyrebesætninger at opnå en lempelse på under 80 pct. af den umiddelbare

afgiftsbetaling (før bundfradrag). Det bemærkes, at ekspertgruppen foreslår, at bund-

fradragene indrettes på en sådan måde, at den enkelte landbruger aldrig kan opnå

et bundfradrag, der indebærer, at lempelsen udgør mere end de nævnte 80 pct. af

den umiddelbare afgiftsbetaling.

Produktion, beskæftigelse og forbrugerpris

Model 2a indebærer et fald i landbrugsproduktionen på 8,9 pct., dvs. produktionsfal-

det er ca. en tredjedel lavere end i model 1. Faldet i kvæg- og griseproduktionen er

på hhv. 11,4 pct. (mod 20,2 pct. i model 1) og 11,0 pct. (mod 17,7 pct. i model 1).

Struktureffekten for den animalske produktion er således reduceret i betydeligt om-

fang. Beskæftigelsesfaldet er 4.800 årsværk (mod 8.000 i model 1) i landbruget og

fødevareindustrien i 2030,

jf. tabel 2.5.

Det svarer til et fald på 6,1 pct. af de beskæf-

tigede i 2030. Som i model 1 vil beskæftigelsesfaldet blive modsvaret i 2030 af en

stigning i øvrige erhverv med mindre CO

e-intensiv produktion. Forbrugerprisstignin-

gen er lige som de øvrige struktureffekter i denne animalske produktion omtrent hal-

veret i forhold til model 1, således at forbrugerpriserne på varer fra danske slagterier

og mejerier stiger med i gennemsnit 2 pct.,

jf. tabel 2.7.

Grøn skattereform

Side 44

Tabel 2.5. Hovedresultater af model 2a

Model 2a

–

Delvis bevarelse af eksisterende erhvervsstruktur og hensyntagen til lækage: Afgift på husdyr på 750 kr. pr.

ton og bundfradrag, svarende til en effektiv afgiftssats på 375 kr. pr. ton

e-reduktioner

Omkostninger og provenu,

2030

Skyggepriser, produktions-,

Indfrielse af klimamål

beskæftigelses- og jordpris-

inkl. besluttede tiltag

ændring, 2030

Gns. skyggepris

70 pct.-målet

3,1 mia. kr. (efter sideeffek- 250 kr. pr. ton

113 pct.

ter)

Indfrielse af

Produktionsfald,

1,5 mia. kr.

8,9 pct.

EU’s byrdefor-

100 pct.

samlet

delingsaftale

Indfrielse af

EU’s LULUCF-

-4.800 års-

forpligtelser

Beskæftigelses-

-0,5 mia. kr.

værk (budgetmålet

100 pct.

ændring, samlet

(-6,1 pct.)

2026-

2029/punkt-

målet 2030)

Jordprisæn-

dring,

ekskl./inkl. til-

-6,2/4,1 pct.

skud til skov-

rejsning

2030

(2045)

Andel fra

strukturreduk-

tioner (kvæg)

Umiddelbar

2,8 (5,5) mio.

afgiftsbelast-

ton

ning

35 (19

) pct.

Provenu fra af-

gift

Andel af øvrige

reduktioner

Provenu efter

65 pct. adfærd og til-

skud

Tilskud til ne-

gative udled-

ninger i 2030

(2045)

0,3 mio. ton

(2,3)

Anm.: Se

tabel 2.1.

1) Andel fra struktur reduktion fra kvæg angiver, at 19 pct. af 2030-reduktionerne på 2,8 mio. ton CO

e stammer fra produktionsnedgang i kvægproduktionen.

2) Optag fra skov udgør 0,1 (2,1) mio. ton og pyrolyse udgør 0,2 (0,2) mio. ton i 2030 (2045).

Kilde: Egne beregninger

Sammensætning af drivhusgasreduktioner

Reduktionen i produktionen på 8,9 pct. betyder, at det i denne model er 35 pct.

(mod 52 pct. i model 1) af den samlede drivhusgasreduktion, der kommer fra struk-

tureffekter. Det bemærkes, at fordi den marginale afgiftssats også i denne model er

750 kr. pr. ton CO

e, er det de samme teknologier som i model 1, der tages i brug i

denne model, dvs. fodertilsætningsstoffer og teltoverdækning med flydelag. En hø-

jere marginal afgiftssats kombineret med et bundfradrag sikrer, at forholdet mellem

struktureffekter og tekniske effekter reduceres i forhold til en proportional afgiftssats

med samme provenu.

De samlede samfundsøkonomiske omkostninger målt ved den gennemsnitlige skyg-

gepris er på 250 kr. pr. ton CO

e i denne model mod 150 kr. pr. ton i model 1. Der

er imidlertid fortsat tale om relativt billige reduktioner set ud fra samfundsøkonomi-

ske omkostninger.

Reduktioner som følge af ny teknologi

Der er en lavere reduktion i CO

e-udledningen som følge af den lavere effektive afgift

i forhold til model 1. Det indebærer, at der skal igangsættes yderligere tiltag for at

indfri 70 pct.-målet.

Ekspertgruppen bemærker, at pyrolyse potentielt er en teknologi med stort potentiale

på lang sigt, hvorfor ekspertgruppen i denne model lægger op til, at teknologien støt-

tes. Model 2 indeholder en tilskudspulje til negative udledninger fra pyrolyse fx i form

af støtte til lagring af biokul produceret ved pyrolyse i landbrugsjord, der skønnes at

indebære en CO

e-reduktion på 0,2 mio. ton CO

e i 2030. Der er dog betydelige

Grøn skattereform

Side 45

usikkerheder forbundet med effektskønnet for pyrolyse,

jf. bilag 7.5.

Dertil udestår

afdækning af de miljømæssige og agronomiske forhold som følge af produktion og

anvendelse af pyrolyse, samt lagring af biokullet i landbrugsjorden. Ekspertgruppen

bemærker, at det er vigtigt i forhold til det langsigtede mål om klimaneutralitet i 2045,

at der igangsættes tiltag, som kan indebære negative CO

e-udledninger.

Det bemærkes, at når nye teknologiske løsninger, som fx fodertilsætning og pyrolyse,

skal inkluderes i den nationale emissionsopgørelse, kræver det dokumentation af re-

duktionseffekten og aktivitetsdata (udbredelse og driftsvilkår),

jf. bilag 7.5

. Hvad an-

går pyrolyse, forventes der at være tilvejebragt tilstrækkelig dokumentation i 2026.

Det bemærkes endvidere, at miljøgodkendelse til lagring af biokul i landbrugsjord for

at opnå 0,2 mio. ton CO

e i 2030 udestår.

Jordprisfald og kompensation

Også i denne model indebærer den lavere produktion og produktionsværdi, at prisen

på landbrugsjord falder. Den isolerede virkning af afgiften er et fald på 6,2 pct. som

skal sammenlignes med et fald på 16,8 pct. i model 1. Ekspertgruppens forslag om

et tilskud til skovrejsning på 92.000 kr. pr. hektar er i denne model mere end tilstræk-

keligt til at holde hånden under jordpriserne, der stiger med 4,1 pct. ved kombinatio-

nen af en CO

e-afgift og tilskud til skovrejsning. Eksisterende landbrugere er således

mere end kompenseret for jordprisfaldet som følge af afgiften.

Indførelsen af et bundfradrag svarende til ca. 50 pct. af den umiddelbare afgiftsbeta-

ling kompenserer landbrugerne for en del af afgiften og betyder, at den umiddelbare

belastning (dvs. omkostning ved afgiften ved uændret produktion) er på 3,1 mia. kr.

mod 5,9 mia. kr. i model 1. Efter produktionsomlægninger mv. forventes afgiften at

give et provenu på 1,5 mia. kr. Tages der højde for tilskud til skovrejsning og udtag-

ning af kulstofrige landbrugsjorde, samt tilskud til pyrolyse indebærer modellen et un-

derskud på de offentlige finanser på 0,5 mia. kr. Kompensationen via bundfradrag,

tilskud til skovrejsning, udtagning af kulstofrige landbrugsjorde og tilskud til pyrolyse

lægger således beslag på mere end det fulde provenu fra afgiften.

Opdeling af de samlede effekter på bedriftsgrene

Kvæg- og svineproduktion står over for omtrent samme procentvise reduktion i pro-

duktionen på ca. 11 pct. i denne model. De strukturelle effekter er ligesom i model 1

størst i den animalske produktion,

jf. tabel 2.6

Tabel 2.6. Model 2a: Ændring i produktionsmængder og -værdi, 2030

Model

Produktionsfald,

pct.

Fald i produkti-

onsværdi, pct.

Kilde: Egne beregninger

Plante

4,8

4,5

Kvæg

11,4

4,9

Grise

11,0

8,4

Samlet

8,9

5,8

Ændringerne i produktionsomfanget i mængder giver anledning til reduktioner i

e-udledningen (struktureffekter). Som i model 1 svarer struktureffekternes andel

af de ikke-energirelaterede udledninger til den andel som produktionen reduceres

med for de animalske bedrifter. For såvel kvæg- som griseproduktion er strukturef-

fekten 13 pct. af de ikke-energirelaterede udledninger. For planteproduktionen er

struktureffekten ligeledes markant lavere, og udgør 6 pct. af de ikke-energirelate-

rede udledninger,

jf. figur 2.4

Grøn skattereform

Side 46

Som i model 1 er de tekniske reduktioner størst for kvægproduktionen og lidt mindre

for griseproduktionen. For begge bedriftsgrene gælder, at den tekniske reduktion er

af samme størrelsesorden som i model 1, da det er de samme teknologier, der er

rentable i de to modeller. For plantebruget er der som i model 1 begrænsede tekni-

ske effekter.

Figur 2.4 Model 2a

–

andel struktur- og tekniske effekter i forhold til de ikke-energirelaterede udledninger

Pct. af udledninger

100

Struktureffekt (pct.)

Teknisk og øvrig effekt (pct.)

Mio. ton CO

Absolut reduktion (højre akse)

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Plante

Kvæg

Grise

Skov

F-gasser

Lavbund

Afgift

Negativ afgift (tilskud)

Anm.: De grønne diamanter er reduktionen i udledninger i mio. ton (højre akse). Søjlerne dækker over andelen af afgiftskategoriens grundlag, der reduceres (venstre

akse).

Kilde: Egne beregninger.

Den umiddelbare erhvervsbelastning er omtrent halveret for alle tre bedriftsgrene i

forhold til model 1. Kvægproduktion har også i denne model en høj belastning på

over halvdelen af BVT. For både plante- og griseproduktion er den umiddelbare er-

hvervsbelastning på omkring 13 pct. af BVT.,

jf. figur 2.5

Belastningen af CO

e-afgiften efter adfærd for plantebrug, er i modsætning til i mo-

del 1 stort set uændret i forhold til den umiddelbare effekt. Det skyldes, at reduktio-

nen i antallet af husdyr er mere begrænset i denne model og effekten på gødnings-

priser og foderpriser er derfor også mere begrænsede i denne model. Det betyder

også, at den samlede belastning efter adfærd og støtte til skovrejsning er negativ for

planteproducenter, dvs. effekten på jordprisen af støtten til skovrejsning har mere

værdi for planteproducenter i gennemsnit end omkostningen ved CO

e-regulerin-

gen.

Generelt svarer opdelingen mellem husdyr- og planteproduktion ikke til fordelingen

mellem landbrug med animalsk produktion og landbrug med vegetabilsk produktion,

da husdyrproducenter ejer væsentlige mængder jord som anvendes til foder og ud-

bringning af gødning. Opdelingen betragter hver bedriftsgren isoleret og inkluderer

ikke disse sammensætningseffekter.

Pyrolyse

Grøn skattereform

Side 47

Figur 2.5 Model 2a

–

Belastning inkl. jordværdiændring opgjort i mio. kr. og i forhold til BVT

Mio. kr.

Pct.

125

4.000

Belastning, mio. kr. (venstre akse)

3.200

2.400

1.600

800

-800

Umiddelbar

Belastning inkl.

jordværdiændring

efter adfærd

efter skov

Umiddelbar

Belastning

Kvæg

efter adfærd

Umiddelbar

Belastning

Grise

efter adfærd

Inklusiv struktureffekt (venstre akse)

100

-25

Belastning ift. BVT, pct. (højre akse)

Plante

Anm.: For plantebrug er belastningen efter adfærd udregnet på baggrund af ændringer i jordværdi (angivet som annuitet) og kapitaltab. For kvæg og grise rapporteres

belastningen i 2030. Belastningen af CO

e-afgiften stiger efter adfærd for plantebrug da en andel af afgiften på husdyr overvæltes i højere gødningspriser og mindskede

foderpriser og dermed påvirker indtjenningen for plantebrug. BVT er opgjort inkl. værdien af ikke-markedsmæssige leverancer (husdyrgødning, strøelse og grovfoder).

Det bemærkes, at producenter ikke skal betale afgift, for den andel af produktionen, der er (hel eller delvis) lukket. Det indebærer, at belastningen for den lukkede del af

produktionen i udgangspunktet ikke fremgår af belastningen efter adfærd (den mørkeblå del af søjlen). Det kan give anledning til at tro, at der er større mulighed for at

reducere afgiftsbetalingen ved fx at omlægge produktionen eller anvende tekniske virkemidler, end der reelt er. Derfor illustreres

søjlen efter adfærd også med ”inkl.

struktureffekt” (den

lyseblå del af søjlen), som skal gøre opmærksom på den umiddelbare belastning for den del af produktionen, der lukkede.

Kilde: Egne beregninger.

Forbrugerpriser og prisovervæltning

Som i model 1 betyder den lavere produktion, at det er muligt at afsætte den redu-

cerede mængde til en højere pris for danskproducerede varer. Da mængderedukti-

onen er mindre i denne model end i model 1, er prisstigningerne tilsvarende lavere.

Priserne på varer fra danske slagterier og mejerier skønnes at stige med 1,0 pct. for

varegrupper med den laveste prisstigning til 5,1 pct. for varegrupper med den høje-

ste prisstigning,

jf. tabel 2.7

Grøn skattereform

Side 48

Tabel 2.7. Model 2a: Gennemsnitlige prisstigninger på varer fra slagterier og

mejerier, 2030

Kvægslagteri

Gns. prisstig-

ning, pct.

5,1

500 gram hakket okse-

kød

Prisstigninger på

danskproduce-

rede varer, kr.

Griseslagteri

1,0

500 gram hakket gri-

sekød

Mejeri

2,3

1 liter

mælk

Samlet

2,0

Mejeri

2,3

1 liter

mælk

2,3

0,3

0,3 kr.

Anm.: Beregningerne er lavet på baggrund af prisstigninger fra fødevareindustrien til privat forbrug. Det bemærkes at

prisstigningerne er de gennemsnitlige prisstigninger for kvægslagterier, griseslagterier og mejerier, hvorfor det i

tabellen antages at produkterne påvirkes med branchernes gennemsnitlige stigning. De umiddelbare priser

bemærkes værende stilistiske eksempler. 1) Der er taget udgangspunkt i, at 500 gram hakket oksekød, 500 gram

hakket grisekød og 1 liter mælk koster hhv. 45 kr., 35 kr. og 13 kr. inkl. moms.

Kilde: Egne beregninger.

Prisstigningerne betyder, at forbrugerne bærer en del af den umiddelbare belast-

ning. Ud af den samlede umiddelbare belastning i modellen på 3,1 mia. kr. skønnes

i gennemsnit 53 pct. at blive overvæltet i højere forbrugerpriser.

Omlægning af den direkte landbrugsstøtte

For denne modeltype indgår der desuden en variant (model 2b), hvor der ikke læg-

ges en afgift på gødning. I stedet omlægges den direkte landbrugsstøtte, så den an-

vendes til at understøtte reduceret gødningsanvendelse.

Som ved afgiftsmodellen fører kombinationen af tilskud til gødningsreduktion og fi-

nansiering via reduceret hektarstøtte til en struktureffekt i form af en reduktion i pro-

duktionen og en reduktion i jordprisen. I ekspertgruppens beregninger indebærer

omlægning af landbrugsstøtten en mindre struktureffekt (mindre produktionsned-

gang), men til gengæld et lidt større jordprisfald. Forskellen i effekten på jordpri-

serne er afhængig af de konkrete antagelser om substitution mellem afgrøder og ef-

fekten på dyrkningsintensiteten af en afgift kontra omlægning af den direkte land-

brugsstøtte. En nærmere gennemgang af fordele og ulemper ved hhv. afgift og til-

skud til reduceret gødningsanvendelse fremgår i

afsnit 3.2

2.5 Model 3: Yderligere bevarelse af eksisterende

erhvervsstruktur og hensyntagen til lækage

I model 3 tages der yderligere hensyn til bevarelse af eksisterende erhvervsstruktur

og minimering af lækagerisiko i landbruget. Afgiften på husdyr reduceres til 125 kr.

pr. ton CO

e. Afgiftsniveauet på udledninger fra husdyr sidestilles således med ni-

veauet fra industriens mineralogiske processer mv. fra

Aftale om grøn skattereform

for industri mv.

Som i model 2 kan en sats på 125 kr. pr. ton CO

e opnås ved enten

at have en marginal afgiftssats på 250 kr. pr. ton CO

e og et bundfradrag på i gen-

nemsnit 50 pct. af afgiftsbetalingen, eller ved at nedsætte afgiften til 125 kr. pr. ton

e. Ved dette afgiftsniveau er effekterne af de to modeller stort set ens, fordi der

er begrænsede tekniske substitutionsmuligheder i omkostningsintervallet fra 125 til

250 kr. pr. ton CO

e-reduktion. Ekspertgruppen foreslår dog fortsat at benytte kom-

binationen af en højere marginal afgiftssats på 250 kr. pr. ton CO

e og et bundfradrag

Grøn skattereform

Side 49

på 50 pct., da dette kan fremskynde anvendelsen og udviklingen af nye tekniske løs-

ninger.

Udledninger fra gødningsanvendelse reguleres som i model 2. Der er således i model

3a en afgiftssats på 750 kr. pr. ton og et bundfradrag på 50 pct. af den gennemsnitlige

afgiftsbelastning, svarende til 200 kr. pr. hektar. Derudover er der, som i model 2 en

model 3b, hvor den direkte landbrugsstøtte omlægges, så den anvendes til at under-

støtte reduceret gødningsanvendelse.

Produktion, beskæftigelse og forbrugerpris

Model 3a indebærer et fald i landbrugsproduktionen på 5,6 pct. Produktionsfaldet er

dermed en tredjedel af faldet i model 1 og to tredjedele af faldet i model 2a. Faldet i

kvæg- og griseproduktionen er på hhv. 6,5 pct. (mod 11,4 pct. i model 2a) og 6,6

pct. (mod 11,0 pct. i model 1). Struktureffekten på den animalske produktion er såle-

des reduceret markant i forhold til både model 1 og model 2a. Beskæftigelsesfaldet

er ca. 3.000 årsværk (mod 4.800 i model 2a) i landbruget og fødevareindustrien i

2030,

jf. tabel 2.8

. Det svarer til et fald på 3,8 pct. af de beskæftigede i 2030. Som i

de øvrige modeller vil beskæftigelsesfaldet blive modsvaret i 2030 af en stigning i

øvrige erhverv med mindre drivhusgasintensiv produktion. Forbrugerprisstigningen er

ligesom de øvrige struktureffekter i den animalske produktion omtrent halveret i for-

hold til model 2a, således at forbrugerpriserne på varer fra danske slagterier og me-

jerier stiger med i gennemsnit 1 pct.,

jf. tabel 2.10

Tabel 2.8. Hovedresultater af model 3a

Model 3a

–

Yderligere bevarelse af eksisterende erhvervsstruktur og hensyntagen til lækage: Afgift på husdyr ved

enten

sats på 125 kr. pr. ton eller 250 kr. pr. ton og bundfradrag, svarende til en effektiv afgiftssats på 125 kr. pr. ton

e-reduktioner

Omkostninger og provenu,

2030

Skyggepriser, produktions-,

Indfrielse af klimamål

beskæftigelses- og jordpris-

inkl. besluttede tiltag

ændring, 2030

Gns. skygge-

70 pct.-målet

1,9 mia. kr. pris (efter side-

475 kr. pr. ton

effekter)

Indfrielse af EU’s

Produktions-

byrdefordelingsaf-

1,0 mia. kr.

5,6 pct.

fald, samlet

tale

Indfrielse af EU’s

LULUCF-forpligtel-

ser (budgetmålet

2026-2029/punkt-

målet 2030)

2030 (2045)

Andel fra

strukturre-

duktioner

(kvæg)

Andel af øv-

rige redukti-

oner

Tilskud til

negative ud-

ledninger i

2030

(2045)

Umiddelbar

2,6 (5,3)

afgiftsbelast-

mio. ton

ning

24 (12

) Provenu fra af-

pct. gift

106 pct.

100 pct.

Provenu efter

76 pct. adfærd og til-

skud

Beskæftigelses-

-3.050 årsværk

-2,0 mia. kr. ændring, sam-

(-3,8 pct.)

let

Jordprisæn-

dring,

ekskl./inkl. til-

skud til skov-

rejsning

92/100 pct.

0,9 mio.

ton (2,9)

-3,8/7,2pct.

Anm.: Se

tabel 2.1

1) Andel fra struktur reduktion fra kvæg angiver, at 12 pct. af 2030-udledningerne på 2,6 mio. ton CO

e stammer fra produktionsnedgang i kvægproduktionen.

2) Optag fra skov udgør 0,1 (2,1) mio. ton og pyrolyse udgør 0,8 (0,8) mio. ton i 2030 (2045).

Kilde: Egne beregninger

Sammensætning af drivhusgasreduktioner

Reduktionen i produktionen på 5,6 pct. betyder, at struktureffekternes andel af den

samlede drivhusgasreduktion i denne model er 24 pct. (mod 35 pct. i model 2a).

Grøn skattereform

Side 50

Samtidig er den samlede CO

e-reduktion som følge af afgiften ca. 0,8 mio. ton la-

vere end i model 2a. Det betyder, at der er behov for at opnå CO

e-øget effekt fra

teknologiske virkemidler. Den tekniske effekt på 75 pct. af de samlede reduktioner

kan ikke opnås ved omkostningseffektive tiltag, men baseres i stedet på en kombi-

nation af krav og tilskud.

De samfundsøkonomiske omkostninger målt ved den gennemsnitlige skyggepris er

på 475 kr. pr. ton CO

e i denne model mod 250 kr. pr. ton i model 2 og 150 kr. ton i

model 1. Den markante stigning skyldes, at teknologiske tiltag som anvendes til at

nå de samlede reduktioner i denne model er dyre i forhold til reduktioner opnået ved

en afgift.

Krav til udvalgte teknologier

En afgift på udledninger fra husdyrproduktionen på 125 kr. pr. ton indebærer, at af-

giften i sig selv ikke giver tilstrækkeligt incitament til brug af fodertilsætningsstoffer og

teltoverdækning med flydelag. Disse teknologier bidrager i model 2 med reduktioner

på 0,5-0,7 mio. ton CO

e i 2030 på tværs af de to varianter af model 2.

For at opnå målsætningerne, indeholder model 3 krav om anvendelse af fodertilsæt-

ningsstoffer og teltoverdækning med flydelag eller lignende lagerteknologi. Et krav om

anvendelse af en given teknologi indebærer, at teknologierne skal tages fuldt i anven-

delse, selvom afgiftsniveauerne ikke i sig selv er tilstrækkelige til at sikre dette. Det vil

medføre højere samfundsøkonomiske omkostninger i forhold til en tilsvarende model

uden krav og højere erhvervsbelastning for omfattede erhverv, da det tvinger land-

brugere til at anvende en bestemt teknologi, selvom prisen overstiger afgiftsbespa-

relsen som følge af reduktionen i drivhusgasser.

En alternativ mulighed ville være at indrette tilskudspuljer til de pågældende teknolo-

gier. Det må forventes, at tilskudsordninger ikke vil opnå afløb svarende til et krav,

hvormed klimaeffekten fra tilskud må forventes at være lavere end det fulde tekniske

potentiale. Ved en frivillig model baseret på tilskud er der usikkerhed forbundet med

den forventede søgning af puljerne. Omvendt bliver erhvervsbelastningen som nævnt

mindre med en tilskudsordning end ved et krav.

Tilskudsordninger til disse teknologier vil kunne finansieres af midlerne

fra EU’s land-

brugsstøtte,

jf. afsnit 6.4

. Krav kan kun finansieres af EU-midler i op til 24 måneder

efter, at et nyt og mere vidtgående nationalt krav er trådt i kraft sammenlignet med

gældende EU-krav. Støtte til investering i teltoverdækning m. flydelag vil skulle ske

forud for, at et nationalt krav implementeres.

Ekspertgruppens valg af krav i model 3 sker på baggrund af en samlet afvejning,

hvor der lægges mere vægt på, at kravet giver en større sikkerhed for et givent

e-reduktionsniveau. Det sker i lyset af, at de pågældende teknologier giver en

meget betydelig andel af den samlede reduktion i udledningerne fra husdyrprodukti-

onen, som ikke tilvejebringes ved et afgiftsniveau på 125 kr. pr. ton CO

Tilskud til pyrolyse

Modellen forudsætter, at der tilvejebringes tekniske effekter fra pyrolyse på 0,8 mio.

ton CO

e i 2030, såfremt modellen skal indfri 70 pct.-målet. Det bemærkes, at det i

model 3 forudsættes at ca. 30 pct. af CO

e-reduktionerne i 2030 stammer fra pyro-

lyse.

Grøn skattereform

Side 51

Pyrolyse er en teknologi med et stort potentiale på længere sigt, hvorfor ekspert-

gruppen lægger op til at fremme teknologien mest muligt, betinget af udestående

miljøgodkendelser. Reduktionseffekten for pyrolyse er dog behæftet med betydelig

usikkerhed, ligesom der mangler afdækning af de miljømæssige forhold som følge af

pyrolyseproduktion og nedpløjning af biokul i landbrugsjord. For at opnå 0,8 mio. ton

e-reduktioner fra pyrolyse i 2030, skønnes det, at der snarest muligt skal igang-

sættes etablering af op mod 50 pyrolyseanlæg på 20 MW.

Ekspertgruppen lægger op til, at der laves et genbesøg i 2027, hvor udviklingen i

udbredelsen af pyrolyse vurderes. Hvis udviklingen på dette tidspunkt ikke vurderes

at kunne føre til en reduktion på 0,8 mio. ton CO2e i 2030, er det ekspertgruppens

anbefaling, at de manglende reduktioner alternativt opnås ved forøgede afgifter.

Som alternativ kan det overvejes at gennemføre en normreduktion i kvælstofregule-

ringen, der reducerer lattergasudledninger fra såvel husdyrgødning som handels-

gødning. På grund af positive miljø- og sundhedseffekter forventes denne regulering

at have forholdsvis lave samfundsøkonomiske omkostninger og effekten er lige som

ved en afgiftsstigning mere sikker end udrulning af ny teknologi.

Jordpris og kompensation

Den reducerede CO

e-afgift betyder, at afgiftens effekt på jordprisen også bliver la-

vere end i de øvrige modeller. Den isolerede virkning af afgiften er et fald på 3,8 pct.

som skal sammenlignes med et fald på 16,8 pct. og 6,2 pct. i hhv. model 1 og model

2a. Ekspertgruppens forslag om et tilskud til skovrejsning på 92.000 kr. pr. hektar

fører i denne model med relativt begrænsede ændringer i landbrugsproduktion til en

noget større stigning i efterspørgslen efter jord end det fald i efterspørgslen efter jord,

der følger af den reducerede afgift. Det leder derfor til en stigning i jordprisen på 7,2

pct. ved kombinationen af en CO

e-afgift og tilskud til skovrejsning. Eksisterende

landbrugere er således mere end kompenseret for jordprisfaldet som følge af afgiften.

Den effektive afgift på 125 kr. pr. ton CO

e på udledninger fra husdyr mod 375 kr. pr.

ton i model 2 leder til en reduktion i den umiddelbare belastning (dvs. omkostning ved

afgiften ved uændret produktion) for landbruget som helhed i forhold til model 2. Det

er primært husdyrproducenter, der oplever denne forskel mellem de to modeller. Den

umiddelbare belastning i model 3a er 1,9 mia. kr. mod 3,1 mia. kr. i model 2a og 5,9

mia. kr. i model 1. Efter produktionsomlægninger mv. forventes afgiften at give et

provenu på 1,0 mia. kr. Tages der højde for tilskud til skov og udtagning af kulstofrige

landbrugsjorde og det forøgede tilskud til pyrolyse, indebærer modellen et underskud

på de offentlige finanser på 2,0 mia. kr. Kompensationen via bundfradrag og en redu-

ceret afgiftssats for husdyr, samt via tilskud til skov og udtagning af kulstofrige land-

brugsjorde, samt tilskud til pyrolyse lægger således beslag på mere end det fulde

provenu fra afgiften.

Opdeling af de samlede effekter på bedriftsgrene

Reduktionen af afgiften på kvæg- og griseproduktion i forhold til model 2 betyder, at

produktionsfaldet reduceres til 6,5 pct. (mod 11,4 pct. i model 2) og 6,6 pct. (mod

11,0 pct. i model 2) for hhv. kvæg og griseproduktion. Den lavere reduktion for de

animalske bedriftsgrene fører også til en lavere reduktion for plantebedrifter, selvom

afgiften for den bedriftsgren er uændret. Produktionsfaldet for plantebedrifter er 3,8

pct. (mod 4,8 pct. i model 2),

jf. tabel 2.9

Grøn skattereform

Side 52

Tabel 2.9. Model 3a: Ændring i produktionsmængder og -værdi, 2030

Model

Produktionsfald,

pct.

Fald i produkti-

onsværdi, pct.

Kilde: Egne beregninger

Plante

3,8

2,9

Kvæg

6,5

2,8

Grise

6,6

5,0

Samlet

5,6

3,5

Ændringerne i produktionsomfanget giver anledning til reduktioner i drivhusgasud-

ledningen (struktureffekter). Som i model 2 svarer struktureffekternes andel af de

ikke-energirelaterede udledninger til den andel som produktionen reduceres med for

de animalske bedrifter. For såvel kvæg- som griseproduktion er struktureffekten 7

pct. af de ikke-energirelaterede udledninger. For planteproduktionen er strukturef-

fekten kun lidt lavere end i model 2, og udgør 5 pct. af de ikke-energirelaterede ud-

ledninger,

jf. figur 2.6

Figur 2.6 Model 3a

–

andel struktur- og tekniske effekter i forhold til de ikke-energirelaterede udledninger

Pct. af udledninger

100

Struktureffekt (pct.)

Teknisk og øvrig effekt (pct.)

Mio. ton CO

Absolut reduktion (højre akse)

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Plante

Grise

Skov

F-gasser

Lavbund

Afgift

Negativ afgift (tilskud)

Anm.: De grønne diamanter er reduktionen i udledninger i mio. ton (højre akse). Søjlerne dækker over andelen af afgiftskategoriens grundlag, der reduceres (venstre

akse).

Kilde: Egne beregninger.

Den lavere afgift på udledninger fra husdyr reducerer også de tekniske effekter,

selvom der indføres krav til fodertilsætningsstoffer og teltoverdækning med flydelag,

Det skyldes at tilskyndelsen til yderligere foderomlægninger mv. reduceres.

Den umiddelbare erhvervsbelastning er omtrent halveret for kvæg- og griseproduk-

tion i forhold til model 2 og udgør hhv. 25 pct. af BVT og 6 pct. af BVT. Den umiddel-

bare belastning for planteproducenter er uændret i forhold til model 2 og udgør 13

pct. af BVT,

jf. figur 2.7

Pyrolyse

Kvæg

Grøn skattereform

Side 53

Figur 2.7 Model 3a

–

Belastning inkl. jordværdiændring opgjort i mio. kr. og i forhold til BVT

Mio. kr.

Pct.

4.000

Belastning, mio. kr. (venstre akse)

3.200

2.400

1.600

800

-800

Umiddelbar

Belastning inkl.

jordværdiændring

efter adfærd

efter skov

Umiddelbar

Belastning

Kvæg

efter adfærd

Umiddelbar

Belastning

Grise

efter adfærd

125

Inklusiv struktureffekt (venstre akse)

100

-25

Belastning ift. BVT, pct. (højre akse)

Plante

Anm.: For plantebrug er belastningen efter adfærd udregnet på baggrund af ændringer i jordværdi (angivet som annuitet) og kapitaltab. For kvæg og grise rapporteres

belastningen i 2030. Belastningen af CO

e-afgiften stiger efter adfærd for plantebrug da en andel af afgiften på husdyr overvæltes i højere gødningspriser og

mindskede foderpriser og dermed påvirker indtjenningen for plantebrug. BVT er opgjort inkl. værdien af ikke-markedsmæssige leverancer (husdyrgødning, strøelse og

grovfoder). Det bemærkes, at producenter ikke skal betale afgift, for den andel af produktionen, der er (hel eller delvis) lukket. Det indebærer, at belastningen for den

lukkede del af produktionen i udgangspunktet ikke fremgår af belastningen efter adfærd (den mørkeblå del af søjlen). Det kan give anledning til at tro, at der er større

mulighed for at reducere afgiftsbetalingen ved fx at omlægge produktionen eller anvende tekniske virkemidler, end der reelt er. Derfor illustreres søjlen efter adfærd også

med ”inkl. struktureffekt” (den

lyseblå del af søjlen), som skal gøre opmærksom på den umiddelbare belastning for den del af produktionen, der lukkede.

Kilde: Egne beregninger

Belastningen af CO

e-afgiften efter adfærd og tilskud til skovrejsning er negativ for

plantebrug, ligesom i model 2, dvs. effekten på jordprisen af støtten til skovrejsning

har mere værdi for planteproducenterne i gennemsnit end omkostningen ved CO

reguleringen. For griseproduktionen er erhvervsbelastningen efter adfærd reduceret

til 2,7 pct. af BVT (mod 6,0 pct. i model 2). Erhvervsbelastningen for kvægprodu-

center er fortsat højere end for de øvrige bedriftsgrene og udgør 10,8 pct. af BVT

(mod 22,5 pct. i model 2).

Generelt svarer opdelingen mellem husdyr- og planteproduktion ikke til fordelingen

mellem landbrug med animalsk produktion og landbrug med vegetabilsk produktion,

da husdyrproducenter ejer væsentlige mængder jord som anvendes til foder og ud-

bringning af gødning. Opdelingen betragter hver bedriftsgren isoleret og inkluderer

ikke disse sammensætningseffekter.

Forbrugerpriser og prisovervæltning

Da der i model 3 kun er en begrænset reduktion i produktionen, er mulighederne for

at afsætte den reducerede mængde til en højere pris begrænset. Priserne på

danskproducerede varer fra slagterier og mejerier skønnes at stige med 0,6 pct. for

varegrupper med den laveste prisstigning til 2,8 pct. for varegrupper med den høje-

ste prisstigning,

jf. tabel 2.10

Grøn skattereform

Side 54

Tabel 2.10. Model 2a: Gennemsnitlige prisstigninger på varer fra slagterier og

mejerier, 2030

Kvægslagteri

Gns. prisstig-

ning, pct.

2,8

500 gram hak-

ket oksekød

Prisstigninger,

kr.

1,4 kr.

Griseslagteri

0,6

500 gram hak-

ket grisekød

0,2 kr.

Mejeri

1,2

1 liter mælk

0,2 kr.

Samlet

1,1

Mejeri

1,2

1 liter mælk

0,2 kr.

Anm.: Beregningerne er lavet på baggrund af prisstigninger fra fødevareindustrien til privat forbrug. Det bemærkes at

prisstigningerne er de gennemsnitlige prisstigninger for kvægslagterier, griseslagterier og mejerier, hvorfor det i

tabellen antages at produkterne påvirkes med branchernes gennemsnitlige stigning. De umiddelbare priser

bemærkes værende stilistiske eksempler. 1) Der er taget udgangspunkt i, at 500 gram hakket oksekød, 500 gram

hakket grisekød og 1 liter mælk koster hhv. 45 kr., 35 kr. og 13 kr. inkl. moms.

Kilde: Egne beregninger.

Prisstigningerne betyder ligesom i de øvrige modeller, at forbrugerne bærer en del

af den umiddelbare belastning. Ud af den samlede umiddelbare belastning i model-

len på 1,9 mia. kr. skønnes i gennemsnit 49 pct. at blive overvæltet i højere forbru-

gerpriser.

2.6 Sammenfatning af de tre modeller

Ekspertgruppens analyser viser, ligesom med første delrapport, at det ikke er muligt

at udforme en CO

e-afgiftsmodel, der fuldt ud tilgodeser udgangspunktet om de mest

omkostningseffektive reduktioner af CO

e-udledninger fra land- og skovbruget og

guidende hensyn i klimaloven og kommissoriet. Afgifter på CO

e-udledninger i pro-

duktionen indebærer dels en tilskyndelse til at omlægge produktionen, så den sam-

lede CO

e-udledning ved en given produktion bliver mindre, og indebærer dels en

relativ prisstigning på de produkter, der er CO

e-intensive.

De tre præsenterede modeller tager forskellige hensyn til bl.a. bevarelse af eksiste-

rende erhvervsstruktur i landbruget og minimering af lækagerisiko i landbruget. Mo-

del 1 sidestiller afgiftsniveauet i land- og skovbrugssektoren med niveauet fra indu-

striens ikke-kvotesektor, hvor model 2 sidestiller afgiftsniveauet med niveauet fra in-

dustriens kvotesektor, og model 3 sidestiller afgiftsniveauet med niveauet fra mine-

ralogiske processer mv. Alle modellerne indebærer, at udledninger af CO

e regule-

res mere ensartet i Danmark, end hvad tilfældet er i dag.

Afvejning af struktureffekter over for andre hensyn

Resultaterne i de tre modeller viser, at de CO

e-intensive bedriftsgrene reducerer

produktionsomfanget som følge af stigende omkostninger ved en CO

e-afgift. Kvæg-

produktionen reduceres med mellem 20,2 pct. (i model 1) og 6,5 pct. (i model 3). De

tilsvarende reduktioner i planteproduktion er 7,9 pct. og 3,8 pct. Hvis man ønsker at

minimere struktureffekter og dermed reducere fordelingseffekter samt risiko for kon-

kurs, vil det have en række omkostninger i andre dimensioner. Ekspertgruppen har

belyst en række forhold, som bør tages med i overvejelserne om valg af model. Disse

forhold beskrives nedenfor.

Samfundsøkonomiske omkostninger

Lavere struktureffekter indebærer, at det er nødvendigt at opnå reduktionerne ved

andre virkemidler. Det vil typisk være tekniske virkemidler. Med en lav afgift reduceres

Grøn skattereform

Side 55

sandsynligheden for, at ny drivhusgasbesparende teknologi bliver konkurrencedyg-

tig. Det betyder, at reduktionen ved de tekniske tiltag er dyrere end hvis reduktionen

blev opnået ved en afgift. Det vil endvidere kræve enten et krav/påbud om at tekno-

logien skal benyttes eller et tilskud til introduktion af teknologien. I de tre modeller

betyder dette skift fra reduktioner ved en afgift til reduktioner af teknisk karakter at

gennemsnitlige samfundsøkonomiske pris stiger fra 150 kr. pr. ton CO

e i model 1

(med større struktureffekter) til 475 kr. pr. ton CO

e i model 3 (med de laveste struk-

tureffekter).

Usikkerhed med opfyldelse af mål

En højere vægt på ny teknologi medfører en forøget risiko for ikke at opfylde målsæt-

ningerne, fordi usikkerhed med hensyn til implementering og udvikling af teknologien

får større betydning for den samlede reduktion. Det kan illustreres ved, at reduktion

fra pyrolyse ikke er nødvendig for at opfylde 70 pct.-målet

og EU’s byrdefordelings-

målsætning i model 1, mens reduktion fra pyrolyse står for ca. 30 pct. af den samlede

reduktion i model 3.

Offentlige finanser

Finansieringsomkostningen for det offentlige stiger i de modeller, hvor man søger at

reducere struktureffekterne. Det skyldes dels en ændret byrdefordeling mellem land-

brugere og samfundet gennem kompensationstiltag over for landbrugerne som fx

bundfradrag eller tilskud til skovdrift (der holder hånden under jordprisen). Men det

skyldes også som nævnt, at en øget anvendelse af teknologi til at opnå reduktionerne

typisk vil være forbundet med offentlige tilskud. Effekten på de offentlige finanser er

en forbedring af saldoen med 1,2 mia. kr. i 2030 i model 1 og en forværring af saldoen

med 2,0 mia. kr. i 2030 i model 3. Overskuddet i model 1 betyder, at der er plads til

at kompensere for tabene i landbruget, men underskuddet i model 3 betyder, at op-

nåelse af reduktionsmålet ikke kan nås uden yderligere finansiering med den givne

indretning af modellen.

Miljø og sundhed

Der er en tæt sammenhæng mellem effekten på drivhusgasreduktionen som følge af

produktionsreduktion og udledningen af ammoniak og kvælstof. Derfor har forskellige

modeller for ændringen i landbrugets produktion også betydning for miljø og sundhed.

Ekspertgruppen har opgjort den samfundsmæssige værdi af forbedringen af miljø,

sundhed og rekreation som følger af hver af de tre modeller. Model 1, som har de

største struktureffekter indebærer en samfundsøkonomisk gevinst på 770 mio. kr.

som følge af effekten på miljø, sundhed og rekreation. Model 3a (gødningsafgift) har

en samfundsøkonomisk gevinst på 490 mio. kr. på miljø sundhed og rekreation. En

samlet oversigt over effekterne af de forskellige modeller er vist i

tabel 2.11

Tabel 2.11. Samfundsøkonomisk værdi af miljøeffekter (mio. kr. i 2030)

Model

Model 1

Model 2a

Model 2b

Model 3a

Model 3b

Kvælstof

480

380

200

260

170

Ammoniak

100

Rekreation

200

Total

770

630

430

490

380

Anm. Grundet afrunding summer totalerne ikke

Grøn skattereform

Side 56

Økologi

Der er to modsatrettede effekter fra modellerne på økologisk produktion. Økologiske

producenter er mindre CO

e-intensive relativt til konventionelle producenter, hvilket

trækker i retning af mere økologisk produktion. Modsat har konventionelle produ-

center flere tekniske omstillingsmuligheder relativt til økologiske producenter, hvilket

trækker i retning af mere konventionelt landbrug. Om der kommer mere eller mindre

økologisk produktion vil afhænge af, hvilken effekt der dominerer. På det forelig-

gende grundlag er det ikke umiddelbart muligt vurdere den samlede effekt.

Dyrevelfærd

Ekspertgruppen har ikke konkret forholdt sig til konsekvenserne af modellerne på

dyrevelfærd. Det bemærkes dog, at afgiften fx kan give incitament til øget eksport af

kalve og smågrise. Det bemærkes også, at afgiften giver et incitament til at inve-

stere i stalde, som kan have lavere dyrevelfærd.

Fødevareforsyningssikkerhed

Det forventes ikke, at en CO

e-afgift isoleret set vil reducere fødevareforsyningssik-

kerheden i Danmark i nogen af de viste modeller,

jf. bilag 7.10

. En ren afgift på 750

kr. pr. ton CO

e skønnes at medføre et fald i den danske fødevareproduktion til

menneskeligt forbrug på 2-4 pct., svarende til et samlet tab på 225-500 mia. kalo-

rier (kcal). Det meget begrænsede fald i fødevareproduktionen til menneskeligt for-

brug, trods den store nedgang i den animalske produktion, skyldes et forventet akti-

vitetsskifte fra foderproduktion til øvrig vegetabilsk produktion.

Forbrugerpriser

En CO

e-afgift vil øge landbrugets omkostninger, hvilket delvist sendes videre til for-

brugerne igennem øgede forbrugerpriser på fødevarer. Model 1, som har de største

prisstigninger, indebærer prisstigninger på produkter fra kvægproduktion på 10

pct., fra mejeriproduktion på 4,6 pct., mens griseprodukter forventes at stige med

1.6 pct. De tilsvarende prisstigninger i model 3a med de laveste struktureffekter er

2,8 pct. på oksekød, 1,2 pct. på mejeriprodukter og 0,6 pct. for grisekød,

jf. tabel

2.12

. Prisstigningerne på udvalgte produkter er vist i

tabel 2.13.

Tabel 2.12. Gennemsnitlige prisstigninger på varer fra slagterier og mejerier,

pct.

Model 1

Kvægslag-

teri

Griseslag-

teri

Mejeri

10,0

1,6

4,6

Model 2a

5,1

1,0

2,3

Model 2b

4,3

0,7

2,0

Model 3a

2,8

0,6

1,2

Model 3b

2,0

0,3

0,9

Anm.: Beregningerne er lavet på baggrund af prisstigninger fra fødevareindustrien til privat forbrug. Det antages, at

produkterne påvirkes med de gennemsnitlige prisstigninger for kvægslagterier, griseslagterier og mejerier.

Kilde: Egne beregninger.

Grøn skattereform

Side 57

Tabel 2.13. Prisstigninger på udvalgte danskproducerede produkter, kr.

Model 1

500 gram

hakket ok-

sekød

500 gram

hakket

grisekød

1 liter

mælk

4,5

Model 2a

2,3

Model 2b

1,9

Model 3a

1,3

Model 3b

0,9

0,6

0,3

0,2

0,1

0,6

0,3

0,2

0,1

Anm.: Se anm. til

tabel 2.12

. Der er taget udgangspunkt i, at 500 gram hakket oksekød, 500 gram hakket grisekød

og 1 liter mælk koster hhv. 45 kr., 35 kr. og 13 kr. inkl. moms.

Kilde: Egne beregninger.

Indkomstfordeling

Den overordnede konklusion på analysen af effekten på indkomstfordelingen er, at

ingen af ekspertgruppens modeller påvirker indkomstfordelingen målt ved

ginikoefficienten.

Der er tre principielle effekter, der driver ændringerne i den reale disponible

indkomst i de tre modeller. Det bemærkes, at alle effekter er små i modellerne. Den

første effekt er den direkte prisvirkning på landbrugsvarer, som trækker i retning af

at reducere den reale disponible indkomst. Den anden effekt er den indirekte

virkning på priserne i andre sektorer, som følge af den lavere

arbejdskraftsefterspørgsel i landbrugssektoren. Dette påvirker lønomkostningerne i

øvrige virksomheder negativt og fører til en reduktion i ørige priser. Isoleret øger det

den reale disponible realløn. Den tredje effekter kommer via en lidt lavere

lønudvikling som følge af den lavere efterspørgsel i landbrugssektoren. Med den

lavere lønudvikling følger også en lavere regulering af overførselsindkomster. Det

reducerer den reale dispoible realindkomst for overførselsmodtagere.

Samlet set reduceres den reale disponible indkomst i alle modeller, da den lavere

lønudvikling dominerer effekten fra prisændringerne,

jf. afsnit 7.13

. Indkomstfaldet

er dog begrænset i alle modeller.

Geografisk fordeling

Primærlandbrugets andel af den samlede BVT er begrænset både for landet som

helhed, hvor den udgør 2 pct. af den samlede BVT, og opdelt på geografiske områ-

der. Landbruget har den største andel af BVT i Vestjylland, hvor landbruget står for

4,5 pct. af områdets BVT. Dette efterfølges af Bornholm, hvor andelen af øens sam-

lede BVT er 3,8 pct. For alle øvrige områder er BVT andelen under 3 pct.

Med det relativt lave udgangspunkt i alle geografiske områder følger det, at de æn-

dringer i et givet områdes BVT, som fremkommer ved indførelsen af en CO

e-afgift

på landbruget, bliver begrænset. I model 1, hvor struktureffekterne er størst, er det

alene i Vestjylland, at reduktionen i BVT overstiger 1 pct. I model 3, hvor strukturef-

fekten er lavest, er effekten på BVT på 0,5 pct. Det bemærkes, at de målte BVT-fald

er bruttofald, idet der ikke er taget højde for, at beskæftigelsen i andre sektorer sti-

ger. Det bemærkes desuden, at der i målte BVT-fald ikke er taget højde for BVT-fal-

det i fødevareindustrien, hvilket isoleret set indebærer, at BVT-faldene undervurde-

res.

Grøn skattereform

Side 58

Figur 2.8 Fald i BVT på tværs af landsdele ved produktionsnedgang i primærlandbrug, pct.

Pct.

3,0

Model 1

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Model 2a

Model 3a

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

Pct

3,0

Byen Køben-

havn

Køben-

havns

omegn

Nord-

sjælland

Born-

holm

Østsjæl-

land

Vest- og

Sydsjælland

Fyn

Syd-

jylland

Øst-

jylland

Vest-

jylland

Nord-

jylland

Anm.: Figuren viser den skønnede nedgang i bruttoværditilvæksten (BVT) på tværs af landsdele for hver af ekspertgruppens hovedmodeller. I figuren tages der ikke

højde for evt. BVT-ændring som følge af produktionsnedgang i følgeindustrien.

Kilde: Egne beregninger.

Konkursrisiko

De tre modeller for reduktion af drivhusgasudledningen i landbruget betyder, at

landbrugets dækningsbidrag reduceres, hvilket isoleret set indebærer et fald i

jordprisen. Envidere medfører strukturændringerne et kapitaltab på bygninger og

maskiner for landbrugere. Værditabet på jord, bygninger og maskiner kan ramme

hårdere i landbruget end i andre sektorer, fordi landbrug typisk er drevet som

enkeltmandsejede virksomheder. Derfor er tabet mere koncentreret, end hvis

bedrifterne havde været drevet i selskabsform.

Kombinationen af kapitaltab og reduktion i fremtidige dækningsbidrag kan derfor

øge konkursrisikoen for en række landbrugere. Ekspertgruppen har søgt at vurdere,

hvordan de tre modeller påvirker konkursrisikoen i landbruget,

jf. bilag 7.15.

I udgangspunktet skønnes 6 pct. af omsætningen i landbruget samlet set at stamme

fra kategorien

”stærkt

konkurstruede bedrifter”, svarende til ca. 360 bedrifter. I

tabel

2.14

vises et skøn over, hvor stor en andel af omsætningen i landbruget, der

umiddelbart flytter over i kategorien stærkt konkurstruede bedrifter i hver af de

fremlagte modeller.

Grøn skattereform

Side 59

Tabel 2.14. Umiddelbare ændringer i konkurstrussel, i pct. af omsætning

Model 1

Planter

Kvæg

Grise

Andre

husdyr

Blandede

Heltid

samlet

Model 2a

Model 2b

Model 3a

-1

Model 3b

-1

Anm.: Tabellen viser, hvor stor en andel af omsætningen i de enkelte bedriftsgrene, der vurderes at blive stærkt

konkurstruet. Beregningerne for ændringer i konkurstrussel tager højde for umiddelbar kapital- indkomsteffekt ved

indførsel af CO

e-afgift og teknologiske reduktionsmuligheder. Der tages således ikke højde for tilpasning.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af SEGES regnskabsdata

Tabel 2.15. De væsentligste resultater fra modelberegningerne, 2030-effekter

Afgiftssats

(før/efter

bundf.)

Umiddelbar

belastning

Erhv. be-

last. efter

tilpasning

Provenu ef-

ter adfærd

og tilskud

e-re-

duktioner,

2030

(2045)

Heraf struk-

tureffekt

Heraf øv-

rige effek-

ter

Grad af

målindfri-

else

Fald i jord-

priser

(ekskl./inkl.

tilskud til

skov)

Skygge-

pris

Model

Kr. pr. ton

750

750/

375

750/

375

250/

125

250/

125

Mio. kr.

5.925

3.050

2.525

1.900

1.300

Mio. kr.

2.425

1.350

1.325

1.025

850

Mio. kr.

1.150

-525

-700

-1.950

-2.125

Mio. ton

3,2 (5,9)

2,8 (5,5)

2,6 (5,3)

2,4 (5,1)

Mio. ton

1,6

1,0

0,7

0,6

0,3

Mio. ton

1,5

1,9

2,0

Pct.

124,0

112,9

107,3

105,8

99,8

Pct.

16,8/

8,8

6,2/

-4,1

8,4/

-2,8

3,8/

-7,2

5,5/

-6,0

Kr. pr. ton

475/

150

525/

250

550/

325

750/

475

775/

575

Anm.: Provenuvirkning er afrundet til 25. mio. kr., samfundsøkonomisk omkostning til 10 mio. kr. og skyggepriser til nærmeste 25 kr. pr. ton CO

e. Umiddelbar

belastning og provenu efter tilbageløb og adfærd er angivet i 2023-niveau. CO

e-effekterne er angivet for 2030.

1) Umiddelbar belastning er inkl. de realiserede teknologiomkostninger ved at anvende fodertilsætningsstoffer og teltoverdækning m. flydelag for model 3a og 3b. For

model 2b og 2b er belastningen også inkl. nettoomkostningen ved at anvende teknologierne til gødning. Omkostningerne er forbundet med usikkerhed grundet lav

teknologisk modenhed. Teltoverdækning m. flydelag er én ud af flere potentielle lagerteknologier. Frem mod 2030, vil teltoverdækning m. flydelag derfor kunne

erstattes af øvrige lagerteknologier med forventet tilsvarende klimaeffekt.

2) Erhvervsbelastning efter tilpasning dækker kun over belastningen fra selve CO

e-afgiften på kalkning og husdyr samt teknologiomkostninger fra

fodertilsætningsstoffer, teltoverdækning m. flydelag samt nettoomkostningen ved at anvende teknologierne til gødning for model 2b og 3b. Erhvervsbelastningen er

opgjort i 2030, hvorfor den for planteproduktion afviger fra 3.3., 3.5 og 3.7, hvor belastinngen er opgjort som tilbagediskonteret annuitet mhp. jordpriseffekten.

3) Øvrige effekter dækker over tekniske effekter (reduktioner, der ikke påvirker produktionsomfanget, men reducerer udledningerne pr. produceret enhed, fx via

fodertilsætningsstoffer til kvæg, biokul ved pyrolyse osv.) og aktivitetseffekter (fx skift fra landbrugsjord til skov eller kulstofrige landbrugsjorde der bliver vådlagt).

4) Jordprisændringerne er ekskl. effekt fra udtagning og vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde. Effekten fra tilskud til skovrejsning er under antagelsen af, at jorder,

som omlægges til skov, har en gennemsnitlige dyrkningsværdi i forhold til landbrugsjord i omdrift.

5) Skyggepriser er opgjort i faktorpriser ekskl./inkl. sideeffekter. Der er inkluderet sideeffekter for kvælstofindsatsen som følge af reduceret gødningsanvendelse samt

sideeffekter for ammoniak. Beregningerne af samfundsøkonomi og skyggepriser medtager ikke bytteforholdsforbedringer og medtager således ikke gevinster fra

priseffekter, som sker på bekostning af andre lande. Samfundsøkonomi præsenteres ikke i tabellen, da modellerne ikke medfører samme CO

e-reduktioner, hvorfor

skyggepriser vurderes mere sammenlignelige for modellernes omkostninger.

Kilde: Egne beregninger

Grøn skattereform

Side 60

2.7 Følsomhedsberegninger

Tabel 2.17-2.18

viser følsomhedsberegninger foretaget på baggrund af model 1, mo-

del 2a og model 3a med effektive afgiftssatser på hhv. 750, 375 og 125 kr. pr. ton

e på udledningerne fra husdyr, samt modellernes respektive gødningsafgifter og

eventuelle teknologikrav. Der skrues på følgende to parametre i beregningerne:

Ændrede eksportelasticiteter i fødevareindustrien

Ændret modellering af udbuddet af jord

Ændrede eksportelasticiteter i fødevareindustrien

En central del af konsekvensvurderingen af en CO

e-afgift er, hvordan eksport og

import reagerer på prisstigninger. Dette afgør bl.a., i hvor høj grad dansk produktion

flyttes til udlandet,

jf. bilag 7.8

, ligesom det vil have betydning for bl.a. overvæltningen

og dermed incidensen af en CO

e-afgift

Eksportelasticiteterne kan grundlæggende siges at afspejle den grad af markeds-

magt, som danske producenter forventes at have på eksportmarkederne. En høj ek-

sportelasticitet indebærer en lav grad af markedsmagt, hvorimod en lav eksportela-

sticitet indebærer en høj grad af markedsmagt. Ingen andre lande har indført en CO

e-afgift i landbruget, hvilket betyder, at ekspertgruppen ikke har haft adgang til kon-

kret empiri på nationale CO

e-afgifter på land- og skovbruget. Ekspertgruppens vur-

dering af eksportelasticiteter er derfor baseret på den generelle litteratur om handels-

reaktioner på prisstigninger (fx gennem toldsatser og andre prischok). Der er væsent-

lig usikkerhed omkring størrelsen af eksportelasticiterne, hvorfor ekspertgruppen i af-

snittet her medtager følsomhedsanalyser med højere og lavere eksportelasticiteter i

fødevareindustrien i forhold til det centrale skøn. De valgte følsomhedsanalyser æn-

drer ikke væsentligt ved de overordnede kvalitative effekter i hovedmodellerne. Det

ses dog, at effekten af en given afgiftssats på den forventede reduktion er større, jo

højere eksportelasticiteten er. Det skyldes, at fødevareindustrien i en situation med

højere eksportelasticitet og dermed mindre mulighed for at overvælte priserne på for-

brugerne må forventes at reducere aktiviteten mere.

Effektvurderingerne i rapportens centrale skøn baseres på Fontagné m.fl. (2022).

Fontagné m.fl. benytter en tværsnitsanalyse med instrumentvariable til at estimere

handelselasticiteterne på produktniveau, hvor instrumentet for prisforskelle er told-

satserne på tværs af verdens lande (metoden udfoldes i

bilag 7.17).

Toldsatser

varierer generelt mellem 0-20 pct. og kan dermed sammenlignes med de rele-

vante omkostningsstød i ekspertgruppens modeller. Data omfatter toldsatser og

handelsflows i perioden 2001-2016 imellem 189 eksportlande og 152 importlande

fordelt på 5.052 produktkategorier (HS6-grupperingen). Der foretages en estime-

ringfor hvert produkt

–

og for det enkelte produkt fastlægges dermed en elastici-

tet, som forudsættes repræsentativ for verdens lande under ét.

Idet toldsatser typisk er forholdsvis konstante over tid, kan disse estimater anses for

langsigtede vurderinger af elasticiteterne. Den gennemsnitlige eksportelasticitet for

hele landbrug- og fødevareindustrien er 8, når de produktspecifikke eksportelastici-

teter sammenholdes på baggrund af varesammensætningen for dansk eksport. Det

betyder, at en stigning i prisen på 1 pct. i gennemsnit medfører et fald i efterspørgslen

på 8 pct. Elasticiteterne er ikke lande-specifikke, men er udtryk for en gennemsnitlig

eksportelasticitet for det specifikke produkt set på tværs af importlande. Størrelsen

på de gennemsnitlige eksportelasticiteter harmonerer med det generelle niveau for

eksportelasticiteterne og den empiriske litteratur i øvrigt, jf. fx Hertel m.fl. (2007) og

gennemgangen af litteraturen af Boehm m.fl. (2023) og Anderson m.fl. (2004).

Grøn skattereform

Side 61

De gennemsnitlige eksportelasticiteter dækker over en stor underliggende variation i

eksportelasticiteterne på produktniveau. I fx mejeribranchen er den gennemsnitlige

elasticitet på 5,46, hvilket dækker over, at konsummælk har en estimeret eksportela-

sticitet på tæt på 10 (lavere markedsmagt) modsat smør og ost, der har en estimeret

eksportelasticitet ca. 3 og 5 (højere markedsmagt). Kødpulver, restprodukter (såsom

tunger) mv. har alle en elasticitet over 20. Sammenvejet bliver eksportelasticiteterne

dog mellem ca. 5-10.

Eksportelasticiteterne fra Fontagné m.fl. (2022) vægtes sammen til brancheniveau på

baggrund af fordelingen af hver branches eksport på de samme produkter. De bran-

chespecifikke gennemsnitlige eksportelasticiteter for landbrug og fødevareindustri i

ekspertgruppens effektvurderinger fremgår af

tabel 2.16

Tabel 2.16. Landbrugets og fødevareindustriens gennemsnitlige eksportelastici-

teter i ekspertgruppens effektvurderinger

Gennemsnitlig

elasticitet

Plante, konventionelt

Plante, økologisk

Gartnerier

Kvægdrift

Grise

Fjerkræ

Mejeri

Bageri

Anden fødevareindustri

Slagteri, kvæg

Slagteri, grise

Slagteri, fjerkræ

5,36

7,50

8,11

6,41

5,46

6,67

6,93

5,69

12,10

5,84

Eksportandel

21,5 pct.

21,1 pct.

17,2 pct.

2,6 pct.

26,9 pct.

17,2 pct.

50,7 pct.

21,2 pct.

36,9 pct.

53,1 pct.

61,3 pct.

27,6 pct.

Anm.: De viste eksportelasticiteter er vægtet sammen til brancheniveau på baggrund afeksportestimater på

produktniveau. Eksportestimaterne på produktniveau dækker over en stor underliggende variation. Bemærk

desuden, at estimaterne for de animalske brancher er stort set ens for økologiske og konventionelle producenter,

hvorfor der kun rapporteres et samlet estimat for disse trods opdelingen i GrønREFORM.

1) Databasen er dokumenteret i

BACI: International Trade Database at the Product-level: The 1994-2007

Version

(http://www.cepii.fr/pdf_pub/wp/2010/wp2010-23.pdf)

Kilde: BACI-databasen

og Fontagné, L., Guimbard, H., and Orefice, G., (2022) 'Tariff-based product-level trade

elas-ticities', Journal of International Economics.

I første følsomhedsberegning ændres der på den gennemsnitlige eksportelasticitet

ved en proportional ændring i de underliggende varegruppers elasticitet. Ændringen

gennemføres i begge retninger, således at efterspørgslen efter landbrugets produkter

er hhv. mere og mindre prisfølsom, end det er lagt til grund i hovedforløbet.

En høj priselasticitet betyder, at ændringer i omkostningerne i højere grad slår ud i

mængdeændringer og i mindre grad i prisændringer. Derfor er priselasticiteten be-

stemmende for, hvor stor en del af afgiftsbetalingen, der fører til højere priser, dvs.

Databasen er dokumenteret i

BACI: International Trade Database at the Product-level: The 1994-2007 Ver-

sion (http://www.cepii.fr/pdf_pub/wp/2010/wp2010-23.pdf)

Grøn skattereform

Side 62

overvæltes på forbrugerne. Høj priselasticitet betyder, at en mindre del kan overvæl-

tes på forbrugerne.

I det første scenarie hæves eksportelasticiteterne for alle varegrupper i fødevarein-

dustrien proportionalt til et gennemsnitsniveau på 15 fra det oprindelige niveau på 8.

Derudover fjernes ”rule of half” fra beregningerne, som tilsiger,

at forbrugere har en

præference for indenlandsk producerede varer og dermed er halvt så prisfølsomme

overfor hjemmeproducerede produkter,

jf. afsnit 3.11.

Niveauet på 15 svarer til det

niveau for den gennemsnitlige eksportelasticitet, som Copenhagen Economics an-

befaler i deres analyse for Landbrug & Fødevarer omkring landbrugets eksport- og

importelasticiteter.

Kun 9 pct. af dansk landbrugseksport vurderes at have en ek-

sportelasticitet over 15 og kun 2 pct. over 20 i Fontagné m.fl. (2022).

I model 1, hvor effekten af afgiftsændringen er størst, er prisovervæltningen i forbru-

gerpriser ca. 56 pct. med den estimerede elasticitet på 8 i grundforløbet, mens den

høje elasticitet på 15 fører til en overvæltning på 47 pct.

For mængdeændringer gælder omvendt, at de bliver større, når elasticiteten for-

øges. I model 1 stiger effekten af afgiften på CO

e-reduktonen med 0,64 mio. ton fra

2,77 mio. ton i det centrale skøn til 3,41 mio. ton med en elasticitet på 15. Det sva-

rer til en forøgelse på over 20 pct. Heri indgår en omtrent uændret CO

e-reduktion

fra tekniske virkemidler, og den større CO

e-reduktion kan således henføres til en

forholdsvis stor forøgelse af produktionsnedgangen. De skønnede effekter af afgif-

ten er således følsomme over for størrelsen af elasticiteten,

jf. tabel 2.17

For de to øvrige modeltyper er effekten af den indførte afgift mindre end i model 1. I

begge modeller indebærer dette, at modellens resultater absolut set er mindre føl-

somme overfor ændringer i elasticiteten. I model 3 stiger reduktionen af CO2e-ud-

ledningerne med 0,25 mio. ton, hvis elasticiteten ændres fra 8 til 15. Dette er dog

en procentuelt mærkbar forøgelse af CO

e-reduktionen fra struktureffekt.

GrønREFORM har publiceret

estimering af eksportelasticiteterne for vareproduce-

rende brancher på detaljeret produktniveau (6-cifrede produktkoder), på baggrund

af Feenstra’s metode.

Fortolkningen af elasticiteterne er, at de kan ses som gen-

nemsnit mellem en kortsigts-elasticitet og en langsigtselasticitet, hvor metoden i

Fontagné m.fl. (2022), som ekspertgruppen lægger til grund, kan fortolkes som en

langsigtselasticitet.

Langsigtselasticiteter vurderes typisk at være større end kortsigtselasticiteter, fordi

muligheden for tilpasninger både blandt forbrugere og konkurrenter er større på

længere sigt. I det andet scenarie anvendes estimerede eksportelasticiteter fra

Copenhagen Economics, (2023). ”Landbrugs- og fødevaresektorens eksportelasticiteter”. I rapporten anbefales

også, landbrugets importelasticiteter skal være lig samme niveau som eksportelasticiteterne. I GrønREFORM er im-

portelasticiteterne i landbruget derimod sat til at være halvdelen af eksportelasticiteterne. I følsomhedsberegningen

er antagelsen om lavere importelasticiteter også fjernet mhp. at præsentere resultater, som er tæt på CE’s anbefa-

linger som muligt. Det er dog primært de højere eksportelasticiteter der påvirker modellens resultater, hvorfor der

kun fokuseres på disse i teksten.

Se ”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”, samt ”Estimering

af udenrigshandelselasticiteter i MA-

KRO, Kronborg, Poulsen og Kastrup 2020”

for dokumentation af estimationsmetoden

Feenstra, R., Luck, P., Obstfeld, M. and Russ, K. (2018), ‘In search of the armington elasticity’, Review of Econom-

ics and Statistics 100(1), 135–150. og Feenstra, R. C. (1994),

‘New product varieties and the measurement of inter-

national prices’, American Economic Review 84, 157–177.

Grøn skattereform

Side 63

GrønREFORM, hvis elasticiteter i gennemsnit er omkring 5

, som set fra et langsig-

tet strukturtilpasningsperspektiv vil være et underkantsskøn.

Men en elasticitet på 5 i gennemsnit forøges prisovervæltningsgraden i forbrugerpri-

serne i model 1 fra 56 pct. til 61 pct.

Tilsvarende bliver mængdereaktionen lavere, når elasticiteten reduceres. I model 1

reduceres effekten på CO

e-udledningerne med knap 0,3 mio. ton, hvis der bruges

en elasticitet på 5 i stedet for 8. I model 3 er den tilsvarende reduktion af CO

e-ef-

fekten knap 0,4 mio. tons.

En højere eksportelasticitet indebærer, at erhvervet i mindre grad kan overvælte

e-afgiften i højere afsætningspriser. Konsekvensen heraf er, at landbrugerne og

fødevareindustrien i større grad bærer belastningen af CO

e-afgiften, hvilket medfører

større jordprisfald, større struktureffekter og dermed også større CO

e-reduktioner.

Samtidig reduceres provenuet fra afgiften, da en større del af den animalske land-

brugsproduktion forventes at ophøre som følge af de begrænsede muligheder for at

overvælte afgiften i afsætningspriserne.

Sænkes eksportelasticiteten i stedet, indebærer det, at landbruget og fødevareindu-

strien lettere kan overvælte afgiften i højere priser. Resultatet er således en relativ

forskydning af afgiftsbyrden fra landbrugerne til forbrugerne, hvilket indebærer et la-

vere jordprisfald og en lavere erhvervsbelastning. Dette indebærer lavere strukturef-

fekter, hvilket forøger provenuet fra afgiften, men sænker CO

e-reduktionerne.

Ændret jordudbud

I ekspertgruppens vurdering af effekterne er der indlagt en vis begrænset reaktion i

udbuddet af landbrugsjord i omdrift, når efterspørgslen ændrer sig. Udbudsreaktio-

nen er fastlagt på basis af analysen i Olsen m.fl. (2022).

I anden følsomhedsbereg-

ning ændres der på jordudbuddet ved at fastgøre hhv. udbuddet af omdriftsjorde og

jordprisen.

I tilfælde af et fast jordudbud ses der minimale ændringer i effekterne i forhold til

grundmodellen. Dette skyldes, at der på tværs af alle modeller kun er et begrænset

udtag af landbrugsjorde i omdrift. De generelle effekter ved grundmodellen bliver så-

ledes ikke påvirket betydeligt af at holde mængden af omdriftsjorde fast.

Som et andet yderpunkt kan det antages, at afgiftspålæggelsen reducerer udbuddet

af landbrugsjord så meget, at jordprisen forbliver uændret. Det betyder at landbruge-

ren ikke er bundet til at bruge en relativ fast mængde jord i driften. Produktionsæn-

dringerne bliver derfor større ved en given afgiftsændring. En sådan reaktion indebæ-

rer, at erhvervsbelastningen falder, da afgiften ikke længere nedvæltes i jordpriserne,

men i højere grad overvæltes i afsætningspriserne. De større struktureffekter og

Kirk, J. S. and Hansen, K. H. (2023). ”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”, samt

Kronborg, A. F., Poul-

sen, K. A. and Kastrup, C. S. (2020)

”Estimering af udenrigshandelselasticiteter i MAKRO”

for dokumentation af esti-

mationsmetoden.

Olsen. J. V. and Pedersen M.F (2022). ”Endogen udtagning af landbrugsjord. Se også

Stewart, L. B., Berg, A. K.

and Kirk, J. S. (2023)

”Jord

som produktionsfaktor i vegetabilsk landbrug”

for mere detaljeret gennemgang af mo-

dellering af jordudbuddet i GrønREFORM.

Grøn skattereform

Side 64

e-reduktioner kommer således på baggrund af både en stærkere respons fra ud-

buddet, der samlet set resulterer i større samfundsøkonomiske omkostninger, samt

større CO

e-reduktioner.

Konklusion på følsomhedsanalyser

De gennemførte følsomhedsberegninger peger på, at effekterne af at indføre en

e-afgift på landbruget kan give anledning til større reduktion i den producerede

mængde, hvis enten priselasticiteten i efterspørgslen er højere, eller udtagningen af

landbrugsjord i omdrift reagerer mere kraftigt end lagt til grund i ekspertgruppens

centrale skøn. I begge tilfælde bliver struktureffekten større og drivhusudledningerne

reduceret mere. Omvendt vil en lavere priselasticitet eller et mere fast jordudbud

trække i retning af lavere struktureffekter og lavere drivhusgasreduktion.

De gennemførte følsomhedsberegninger dækker i sagens natur ikke alle dimensioner

af modelegenskaberne ved GrønREFORM. Der må således påregnes at være forskel-

lige yderligere usikkerhedsfaktorer knyttet til modelresultaterne, som ikke er fuldt

dækket af følsomhedsberegningerne.

I lyset af, at der ikke er erfaringer med indførelse af en generel CO

e-afgift på land-

brugets udledninger, vurderer ekspertgruppen, at der er grund til at følge udviklingen

tæt i takt med, at en CO

e-afgift indføres, og foretage en løbende vurdering af udvik-

lingen med henblik på følge op på, om CO

e-reduktionerne og den observerede ud-

vikling i landbrugets konkurrenceevne og økonomiske forhold i medfør af CO

e-regu-

leringen svarer til det forventede. I det omfang dette ikke er tilfældet, lægger ekspert-

gruppen op til, at der foretages en vurdering af den samlede CO

e-afgiftsstruktur

–

og ikke kun landbrugets

–

for at sikre, at den ensartede afgiftsstruktur på tværs af

sektorer fastholdes.

Grøn skattereform

Side 65

Tabel 2.17. Følsomhedsberegninger, ændrede eksportelasticiteter i fødevareindustrien ved CO

e-afgifterne

i model 1, 2a og 3a, 2030-effekter

Model

Effektiv

afgifts-

sats i

2030

(hus-

dyr/gød

ning)

Umid-

delbar

belast-

ning

Erhv.

belast.

efter

tilpas-

ning

Provenu

efter tb.

og adf.

e-re-

Heraf

Heraf øv-

duktioner struktur- rige effek-

(ekskl. be- effekt

ter

sluttede

tiltag)

Prisover-

væltning i

forbruger-

priser

Fald i jord-

priser

(ekskl./

inkl. til-

skud til

skov)

Skygge-

pris (ekskl.

sideeffek-

ter)

Kr. pr.

ton Mio. kr. Mio. kr.

Mio. ton

Pct.

Kr. pr. ton

Model 1

Stan-

dard

Eksport-

elastici-

tet = 15

Eksport-

elastici-

tet = 5

750/750

5.775

2.325

2.400

3.000

2.425

2,77

3,41

1,72

2,54

1,05

0,88

16,8/

8,8

16,8/

12,2

15,8/

5,6

450

575

750/750

5.775

2.175

3.150

2,56

Model 2a

1,48

1,08

400

Stan-

dard

Eksport-

elastici-

tet = 15

Eksport-

elastici-

tet = 5

375/375

2.875

1.250

1.300

1.550

1.325

2,20

2,61

1,04

1,56

1,15

1,05

6,2/

-4.1

6,4/

-1,2

5,3/

-6,8

450

525

375/375

2.875

1.200

1.625

2,07

Model 3a

0,89

1,18

400

Stan-

dard

Eksport-

elastici-

tet = 15

Eksport-

elastici-

tet = 5

125/375

1.725

975

1.000

1.050

925

1,34

1,61

0,64

0,96

0,69

0,65

3,8/

-7,2

4,2/

-4,8

3,1/

-9,5

450

500

125/375

1.725

950

1.100

1,25

0,55

0,70

425

Anm.: Provenuvirkning er afrundet til 25. mio. kr., samfundsøkonomisk omkostning til 10 mio. kr. og skyggepriser til nærmeste 25 kr. pr. ton CO

e. Umiddelbar

belastning og provenu efter tilbageløb og adfærd er angivet i 2023-niveau. CO

e-effekterne er angivet for 2030. Disse effekter er ikke væsentligt forskellige fra de

langsigtede CO

e-effekter, grundet en tilpasningstid på omkring 5-6 år. I tabellen vises kun resultaterne for CO

e-afgifterne på gødning, husdyr og kalkning inkl.

eventuelle bundfradrag og teknologikrav til fodertilsætningsstoffer og teltoverdækning svarende til indholdet i model 1, 2a og 3a. Der er således bort fra

sammenspil og effekter fra tilskud til skovrejsning, afgift på F-gasser og udtagning af kulstofrige landbrugsjorde i tabellens resultater. Derudover præsenteres der

kun resultaterne for a-varianterne af hensyn til overskuelighed. Det bemærkes, at effekterne er tilnærmelsesvis identiske for de respektive b-varianter.

1) Øvrige effekter dækker over tekniske effekter (reduktioner, der ikke påvirker produktionsomfanget, men reducerer udledningerne pr. produceret enhed, fx via

fodertilsætningsstoffer til kvæg, biokul ved pyrolyse osv.), aktivitetseffekter (fx skift fra landbrugsjord til skov eller kulstofrige landbrugsjorde, der bliver

oversvømmet) og efficienseffekter (CO

e-udledning pr. produceret enhed falder som følge af en afgift).

Kilde: Egne beregninger

Grøn skattereform

Side 66

Tabel 2.18. Følsomhedsberegninger, eksogent jordudbud og jordpris, ved CO

e-afgifterne i model 1, 2a og

3a, 2030-effekter

Model

Effektiv af-

giftssats i

2030 (hus-

dyr/gød-

ning)

Umid-

delbar

belast-

ning

Erhv. be- Provenu

last. ef-

efter tb.

ter til-

og adf.

pasning

e-re- Heraf

Heraf øv-

duktio-

struktur- rige effek-

ner

effekt

ter

(ekskl.

beslut-

tede til-

tag)

Prisover-

væltning

i forbru-

gerpri-

ser

Fald i

jordpri-

ser

(ekskl./

inkl. til-

skud til

skov)

Skygge-

pris (ekskl.

sideeffek-

ter)

Kr. pr. ton

Mio. kr.

Mio. ton

Model 1

Mio. ton

Pct.

Kr. pr. ton

Stan-

dard

Ekso-

gent

jordud-

bud

Eksogen

jordpris

750/750

5.775

2.325

3.000

2,77

1,72

1,05

16,8/

8,8

17,4/

9,5

450

750/750

5.775

2.275

2.925

2,76

1,73

1,02

475

750/750

5.775

1.300

3.275

3,35

Model 2a

2,24

1,12

600

Stan-

dard

Ekso-

gent

jordud-

bud

Eksogen

jordpris

375/375

2.875

1.250

1.550

2,20

1,04

1,15

6,2/

-4.1

6,3/

-4.0

450

375/375

2.875

1.250

1.525

2,19

1,04

1,15

450

375/375

2.875

950

1.750

2,51

Model 3a

1,32

1,18

525

Stan-

dard

Ekso-

gent

jordud-

bud

Eksogen

jordpris

125/375

1.725

975

1.050

1,34

0,64

0,69

3,8/

-7,2

3,8/

-7,2

450

125/375

1.725

975

1.050

1,33

0,64

0,70

450

125/375

1.725

750

1.225

1,58

0,86

0,72

500

Anm.: Se anmærkninger til

tabel 2.17

2.8 Håndtering af usikkerhed ved nye klimafrem-

skrivninger

Det fremgår af ekspertgruppens kommissorium, at der skal laves forskellige indfas-

ningsscenarier, herunder følsomhedsscenarier henset til usikkerhed forbundet med

fremskrivningerne, og at der skal tages hensyn til usikkerhed i indfasningsscenari-

erne. Derudover skal der i arbejdet tages hensyn til, at den teknologiske udvikling er

usikker, og at denne usikkerhed har konsekvenser for de samfundsøkonomiske om-

kostninger ved indfrielse af 70-pct.-målet.

Grøn skattereform

Side 67

Usikkerhed er et grundvilkår i alle fremskrivninger og økonomiske konsekvensvurde-

ringer, herunder i klimafremskrivningen. Det er derfor vigtigt, at usikkerhed ikke bli-

ver en hæmsko for at foretage grundlæggende fornuftige strukturelle reformer. Der-

for er det centralt, om de foreslåede initiativer sætter den rigtige retning frem mod

2030 og videre mod de ambitiøse klimamål for 2045 og 2050. Ekspertgruppen vur-

derer, at en CO

e-afgift i landbruget, samt tilskud til bl.a. yderligere skovrejsning og

udtag af kulstofrige landbrugsjorde, samt udrulning af evt. pyrolyse og/eller andre

teknologier er nødvendige og hensigtsmæssige instrumenter til at opfylde de klima-

målsætninger, der følger af dansk og europæisk lovgivning.

Klimafremskrivningen afhænger af en række fremskrivninger på bl.a. landbrugsom-

rådet, transportområdet og energiområdet, herunder centrale antagelser om aktivi-

teten i dansk økonomi og usikkerheder. Fremskrivningen går mere end 10 år frem i

tid, og resultaterne kan variere fra år til år afhængigt af tiltag og ændringer i eks-

terne forhold. Fremskrivningsresultaterne er således både underlagt en generel me-

todeusikkerhed samt en betydelig usikkerhed forbundet med udefrakommende vari-

abler, herunder uforudsete udviklinger i adfærd, teknologi, priser, udsving i vejr mv.

Dertil kommer ændringer i opgørelsesmetoder og emissionsfaktorer, som påvirker

både historiske år og fremskrivningsår. Det gælder særligt på LULUCF-området, der

er forbundet med særlig høj usikkerhed og løbende ændringer pga. nye forsknings-

resultater. Det ses senest med korrektionen af udledninger fra kulstofrige landbrugs-

jorde fra januar 2024, der isoleret set skønnes at reducere mankoen til 70 pct.-må-

let med ca. 2 mio. ton CO

e i 2030.

I forbindelse med

Klimastatus og -fremskrivning 2024

vil skovfremskrivningen ligele-

des blive opdateret med en ny metode, som forventeligt vil have betydning for de

samlede udledninger i 2025 og 2030. Særligt for skov er, at selvom der umiddelbart

er en lille usikkerhed (0,9 pct.) forbundet med fremskrivningen af skovarealet, vil selv

mindre forskelle mellem fremskrivning og opgørelse have store konsekvenser for net-

toudledningerne som følge af relativt store kulstofpuljer,

jf. afsnit 3.3

. Hertil kommer,

at der frem mod

Klimastatus og -fremskrivning 2025

forventes nye emissionsfaktorer

for kulstofrige landbrugsjorde, hvorfor de samlede udledninger fra kulstofrige land-

brugsjorde kan blive justeret igen. Der kan således ske væsentlige udsving i den skøn-

nede reduktionsmanko fra en fremskrivning til den næste, der alene skyldes metode-

ændringer eller forbedring af opgørelsesgrundlaget.

Den overordnede retning i anbefalingerne er dermed klar, men usikkerheden i frem-

skrivningerne skal stadig håndteres i praksis, hvorfor ekspertgruppen i det følgende

foreslår en række stilleskruer ved ændrede forudsætninger. Initiativerne vil også

kunne tages i brug, hvis der er et mere generelt ønske om at tilvejebringe yderligere

e-reduktioner, men de vil skulle afvejes i forhold til meromkostninger for erhverv

og samfund, som også har betydet, at ekspertgruppen har fravalgt dem i sine

hovedanbefalinger. Stilleskruerne vil sandsynligvis have mere relevans på kort sigt,

herunder i forbindelse med næstkommende klimafremskrivning, sammenlignet med

det længere sigte, idet viden om og udvikling af teknologier ændres løbende.

Stilleskruer på kort sigt

Konkret anbefaler ekspertgruppen et forsigtighedsprincip i form af, at der foretages

genbesøg og hyppige evalueringer af effekterne med henblik på dels at sikre indfri-

else af 70 pct.-målet samt øvrige klimaforpligtelser, dels at understøtte en bæredyg-

tig og fair regulering af dansk landbrug. Ved genbesøgene skal der desuden ses på,

i hvilket omfang landbrugets investeringer i den grønne omstilling står mål med af-

giftsniveauet.

Grøn skattereform

Side 68

Ved justeringer i klimaregulering kan et overordnet princip være, at usikkerhed om

rammevilkår minimeres. Det indebærer, at særligt afgiftssatser ikke bør justeres for

ofte, da det vil skabe usikkerhed om langsigtede investeringsbeslutninger mv.

Endvidere bør principperne for ensretning af afgifter på tværs af økonomien ikke

fraviges ved ændrede mankoskøn

–

dvs. at de generelle afgiftsniveauer (inkl.

hensynstagen til lækage mv.) skal genbesøges fremfor genbesøg af afgiften i

enkelte sektorer og brancher.

Ved genbesøg af afgiftssatser skal der tages højde for det samlede afgiftssystem i

økonomien, herunder for industrien, hvor udgangspunktet er ensretning af prisen på

udledning af drivhusgasser under hensyntagen til klimalovens guidende principper.

De skønnede effekter på CO

e-udledninger, erhvervsbelastning, provenu efter

tilbageløb og adfærd/udgifter og skyggepriser ved en række tiltag er præsenteret i

tabel 2.19

Tabel 2.19. Stilleskruer på kort sigt og frem mod 2030

Initiativ

reduktion

Erhvervsbelastning

efter tilpasning

Provenu

efter

tilbageløb

og adfærd

Mio. kr.

Skyggepris

(gns. ekskl.

sideffekter)

Kr. pr. ton

CO2e

Mio. ton

Behov for

flere reduktio-

ner

Tilskud til mark-

drift

Krav om nitrifi-

kationshæm-

mere

Øge tilskud til

pyrolyse

Behov for

færre redukti-

oner

Reduceret ud-

tag af kulstof-

rige landbrugs-

jorde

Reduceret til-

skud til pyrolyse

Fjerne krav til

fodertilsætning

og teltoverdæk-

ning

Kilde: Egne beregninger.

Mio. kr.

0,2

-25

530

0,6-0,7

250

275-300

1.200

0,2

-225

1.900

-0,3

570

-0,2

225

1.900

-0,5

-175

125

350

Grøn skattereform

Side 69

2.9 Indretning af afgift og tilskud efter 2030

Ekspertgruppen har i sine anbefalinger lagt vægt på, at de foreslåede initiativer bi-

drager til den mere langsigtede målindfrielse efter 2030, herunder målet om klima-

neutralitet i 2045 og målet om 110 pct. reduktion i 2050 i forhold til 1990.

Når ekspertgruppen anbefaler at øge skovrejsningen markant, er det særligt med

henblik på det længere sigte, da det kan have en stor potentiel effekt i 2045-2050

og efterfølgende år. Klimaeffekten i 2030 er således relativt begrænset sammenlig-

net med øvrige initiativer i ekspertgruppens anbefalinger. Ligeledes falder størstede-

len af effekten fra udtagning af kulstofrige landbrugsjorde også efter 2030.

Langsigtede klimamål kræver initiativer, som kan fjerne kulstof fra atmosfæren (så-

kaldt negative udledninger), som fx øget skovrejsning, pyrolyse, mv. En fuldt om-

kostningseffektiv CO

e-afgift kræver, at incitamentet til reduktioner også omfatter

negative udledninger, der indgår på lige fod med reduktion af positive udledninger.

Da negative udledninger indgår i nationale klimamål, bør de i udgangspunktet tilde-

les et tilskud (en ”negativ afgift”) med en sats svarende til CO

e-afgiften. Det sikrer

det samme incitament til at sænke udledningerne overalt, hvorved reduktionsindsat-

sen sker, hvor den er billigst. Tilskud til negative udledninger skal principielt kunne

opnås af alle teknologier, der kan sikre negative udledninger.

Ekspertgruppen anbefaler i lyset af den langsigtede målopfyldelse desuden at give

tilskud til udvalgte teknologier, der på kort sigt vurderes samfundsøkonomisk dyre

eller at have et begrænset potentiale. Teknologier som pyrolyse forventes ikke at

ville blive taget i brug på markedsvilkår frem mod 2030, selv ved høje CO

e-afgifts-

niveauer. Tilskud til relativt dyre teknologier i dag kan således bidrage til at skubbe

udviklingen i retning, der gør, at de på sigt kan blive taget i brug på markedsvilkår.

Mere generelt er det ekspertgruppens forventning, at initiativer, der giver negative

udledninger, på sigt kan drives på markedsvilkår, i takt med at EU udvikler instru-

menter, der kan skabe markedsbaserede incitamenter herfor. Det gælder blandt an-

det Kommissionens forslag om en certificeringsramme for kulstoffjernelse og mulige

nye initiativer i kommende forslag om EU’s klimamål-

og regulering mod 2040. Her

ser Kommissionen på muligheder for at udvide forureneren-betaler-princippet til ud-

ledninger og optag af drivhusgasser fra landbruget, herunder udvidelse af kvotehan-

del til landbrugssektoren. Den løbende udvikling i EU-regulering og markedsvilkår,

særligt kvotehandel indenfor landbrugssektoren, indebærer at afgiftsniveauer og til-

skudspuljer løbende skal harmoniseres i takt med ny viden og regulering.

Som det fremgår af

kapitel 6

forventes EU-Kommissionen i 1. kvartal 2024 at præ-

sentere en meddelelse om et nyt EU-klimamål for 2040, der vil udstikke retning for

en ny klimaarkitektur i EU efter 2030. I overensstemmelse med regeringen anbefaler

ekspertgruppen et EU-kvotesystem i landbrugssektoren. Et kvotesystem i hele EU

sikrer en ensartet prissætning af CO

e-udledninger fra landbruget, således at kon-

kurrencevilkårene på tværs af EU-lande er ens.

Hvis der indføres et EU-kvotesystem på udledninger fra landbruget, er det ekspert-

gruppens anbefaling, at der ligesom ved kvoteomfattede virksomheder i industrien

indføres et nedslag i CO

e-afgiften for den forventede kvotepris. Det konkrete ned-

slag i afgiften for kvoteprisen på landbruget vil afhænge af de på det tidspunkt eksi-

sterende nationale klimamål, kvoteprisens forventede udvikling og balancering med

nedslaget i CO

e-afgiften på kvoteomfattede virksomheder i industrien mv.

Grøn skattereform

Side 70

2.10 Kompensation

Det fremgår af kommissoriet, at ekspertgruppen skal vurdere forskellige former for

kompensation af erhvervet, som pålægges CO

e-afgiften. Heri skal bl.a. indgå kon-

kurrencemæssige forhold og lækagerisiko.

Ekspertgruppen har på denne baggrund vurderet forskellige indretninger af kom-

pensationen. I udgangspunktet er det muligt at sænke erhvervsbelastningen af de

e-intensive erhverv ved at sænke afgiften på de pågældende erhverv, som for

industriens virksomheder i kvotesektoren og i branchen mineralogiske processer

mv.

Bundfradrag

Ekspertgruppens model 2 og 3 indeholder et bundfradrag i afgiften som kompensa-

tionsform. Der henvises til

afsnit 2.4

for en nærmere beskrivelse.

Omlægning af den direkte landbrugsstøtte til tilskud til CO

e-reduktion

For gødningsanvendelse er en omlægning af den direkte landbrugsstøtte et alterna-

tiv til en CO

e-afgift. Det er muligt at tage udgangspunkt i gødningsnormerne i den

eksisterende regulering af gødning og give et tilskud til reduceret gødningsanven-

delse, som svarer til fx 750 kr. pr. reduceret ton CO

e-udledning, som en bedrift lig-

ger under gødningsnormerne. For landbrugeren har reguleringen med tilskud til

e-reduktion umiddelbart den fordel

–

sammenlignet med afgiftsløsningen

–

der ikke skal betales afgift på den gødning, der fortsat anvendes. Det betyder, at

struktureffekten reduceres i forhold til en afgift på gødning og indebærer derfor

færre CO

e-reduktioner.

Der lægges til grund, at tilskuddet finansieres af en reduktion i den direkte land-

brugsstøtte. For den eksisterende landbruger har dette en negativ effekt på den

samlede indtjening. Omlægningen vil desuden indebære et kapitaltab, fordi en re-

duktion i den direkte landbrugsstøtte sænker værdien af landbrugsjorden.

Kompensation for jordpristab ved skovrejsning

En afgift på CO

e-udledninger i landbruget trækker i retning af en lavere værdi af

jorden,

jf. bilag 7.14

. Hensynet til den samfundsøkonomisk bedste anvendelse af jor-

den betyder, at ekspertgruppen har overvejet andre muligheder for at kompensere

for jordpristabet. Jordpristabet skyldes, at CO

e-afgiften reducerer afkastet af jor-

den. En alternativ anvendelse af en del af jorden, som indebærer et højere afkast, vil

derfor bidrage til at holde jordprisen oppe. Ekspertgruppen foreslår bl.a. på denne

baggrund, at der gives en markant forøget støtte til at omlægge til skovdrift. Det vil

bidrage til at fastholde jordpriserne og dermed fungere som kompensation til eksi-

sterende ejere. Samtidig vil forøgelsen af skov i Danmark på sigt bidrage til en la-

vere CO

e-udledning. Tilskuddet indrettes således, at regeringens mål om 250.000

hektar ny skov opfyldes,

jf. afsnit 3.3.

Omstillingsstøtte, herunder støtte til kapacitetsnedlæggelse

Klimalovens guidende principper indeholder bl.a. et hensyn til bæredygtig erhvervs-

udvikling, der både kan tolkes som en kompensation af den eksisterende landbruger

og som en bæredygtig erhvervsudvikling af landbruget som helhed, hvor landbruget

samlet set kan opretholde rentabel produktion. Det kan indebære et hensyn til at

mindske transitionsomkostningerne både for at sikre en bæredygtig erhvervsudvik-

ling og for at mindske tabet for eksisterende ejere. Af den grund har ekspertgruppen

undersøgt muligheder for at kompensere landbrugere, der fx ønsker at omlægge

bedriften til mindre CO

e-intensiv produktion som fx planteavl.

Grøn skattereform

Side 71

Et redskab til at understøtte strukturændringer i landbruget og mindske transakti-

onsomkostninger for den enkelte landbruger kan være etablering af en frivillig støtte-

ordning med henblik på hel eller delvis kapacitetsnedlæggelse af husdyrproduktio-

nen.

Det vurderes umiddelbart muligt at opnå EU-godkendelse til en frivillig nedluknings-

ordning om kapacitetsnedlæggelse begrundet i fx miljø- eller klimahensyn. Ordnin-

gen vil kunne indrettes sådan, at kapacitetsnedlæggelsen kun angår hold af husdyr

på en ejendom, således at der fortsat kan foregå anden landbrugsmæssig drift på

ejendommen, som fx planteavl eller omlægning til skov. Det indebærer, at arealerne

i udgangspunktet ikke indgår i ordningen.

En nærmere gennemgang af muligheden for at give støtte til kapacitetsnedlæggelse

kan ses i

bilag 7.12

Grøn skattereform

Side 72

Håndtering af øvrige

udledninger

Grøn skattereform

Side 73

3. Håndtering af øv-

rige udledninger

3.1 Udtagning af kulstofrige landbrugsjorde

Kulstofrige landbrugsjorde

ved, at organisk materiale fra planter og lignende lejres

i det øverste jordlag,

jf. bilag 7.3

. På grund af høj vandstand har nedbrydningen af

dødt plantemateriale været meget langsom. Således er mange kulstofrige land-

brugsjorde oprindeligt dannet i naturlige vådområder såsom moser og våde enge.

Når arealerne drænes for at kunne anvendes som landbrugsjord, fx som dyrkede

marker eller arealer til husdyr, iltes jorderne. Kombinationen af et højt indhold af

organisk materiale og ilt, giver jordens smådyr og mikroorganismer gode forhold til

at nedbryde det organiske materiale, hvorved kulstoffet rådner og gasser af, pri-

mært som drivhusgassen kuldioxid (CO

Udtagning af kulstofrige landbrugsjorde er en vigtig indsats for at reducere

drivhusgasudledningen fra landbruget, og indsatsen forventes at kunne bidrage

væsentligt til indfrielsen af 70-pct.-målsætningen.

Ud fra seneste status for udtagningsindsatsen fra november 2023, der opgøres

inklusiv randarealer, kan det ved anvendelse af de foreløbige forudsætninger for

Klimastatus og -fremskrivning 2024

estimeres, at der er igangsat udtagning og

vådgøring af potentielt ca. 17.400 hektar kulstofrige landbrugsjorde ekskl.

randarealer

siden primo 2021. Heraf er ca. 14.200 hektar under forundersøgelse

og ca. 3.200 hektar er under realisering.

Det bemærkes, at der tages udgangspunkt i den nye kortlægning af kulstofrige

landbrugsjorde, som Aarhus Universitet offenliggjorde primo december 2023. Den

nye kortlægning af kulstofrige landbrugsjorde medfører en markant reduktion i area-

let og dermed udledningerne fra kulstofrige landbrugsjorde, hvilket medfører en sig-

nifikant partiel reduktion i de forventede udledninger frem mod 2030.

Kulstofrige landbrugsjorde har (til forskel fra andre typer landbrugsjord) et meget højt indhold af organisk materiale

(> 6 pct.), som udleder CO

Ved fremskrivningen af kulstofrige jorde anvendes KF24 forudsætninger for at tage højde for den nye kortlægning

af kulstofrige jorde, der blev offentliggjort af AU i december 2023. Fremskrivningen med KF24-forudsætninger er

offentliggjort af DCE, fagligt notat 2024 60.

Tallet er et estimat baseret på en omregning fra de angivne projekthektar, der er opgjort inkl. randareler i status fra

november 2023 på baggrund af foreløbige forudsætninger til KF24, hvorfor tallet er behæftet med betydelig usikker-

hed.

Grøn skattereform

Side 74

3.1.1 Stærkere tilskyndelse til øget udtag ved kombinaton af

afgift og tilskud

Barrierer for eksisterende udtagning

Der er identificeret forskellige udfordringer i den eksisterende udtagningsindsats,

som svækker arbejdet med at få udtaget jorderne. Indsatsen er baseret på

frivillighed, og hvis landbrugerens økonomiske gevinst ved at udtage sin kulstofrige

landbrugsjord ikke overstiger gevinsten ved at beholde jorden i omdrift, har

landbrugeren ikke et tilstrækkeligt økonomisk incitament til at indgå i indsatsen. Der

kan endvidere være flere øvrige årsager til, at en lodsejer ikke ønsker at deltage i et

udtagningsprojekt, herunder landbrugerens herlighedsværdi forbundet med at

bibeholde drænede jorde.

En væsentlig barriere for udtagning af kulstofrige landbrugsjorde er manglende til-

slutning fra jordejerne. Ofte vil et udtagningsprojekt involvere et stort antal jordejere

og hvis enkelte af disse ikke ønsker at deltage, vanskeliggør det projektgennemførs-

len. Nogle kulstofrige landbrugsjorde kan derudover være vanskelige at vådlægge af

juridiske eller økonomiske årsager. Desuden kan nogle landbrugere være tøvende

ved at deltage i udtagningsindsatsen grundet usikkerhed om de fremtidige

muligheder og konsekvenser ved udtagning af landbrugsjord, eller fordi det er svært

at finde erstatningsjord i jordfordelingen.

Stærkere tilskyndelse

Ekspertgruppen anviser en model med 100 pct. kompensation for vådlægningsom-

kostninger mv. kombineret med en afgift på 10 kr. pr. ton CO

e fra 2030. Ekspert-

gruppen bemærker, at det er vigtigt at følge udviklingen i udtagningsindsatsen og

senest i 2027 revurdere, om den forudsatte udtagningsindsats kan nås. Såfremt ud-

tagningsindsatsen i 2027 ikke vurderes at levere tilstrækkelige reduktioner, kan af-

giften øges.

Det er samlet set ekspertgruppens vurdering, at en model med 100 pct. kompensa-

tion for samtlige udgifter forbundet med vådlægning, kombineret med en afgift på

kulstofrige landbrugsjorde fra 2030, vil lede til vådlægning af 35.700 hektar kulstof-

rige landbrugsjorde ekskl. randarealer frem mod 2030, stigende til 70.000 hektar

kulstofrige landbrugsjorde ekskl. randarealer frem mod 2032. Det vil sige ca. 14.300

hektar mere i 2030 og 44.600 hektar mere i 2032 end angivet i baseline med de an-

vendte forudsætninger for

Klimastatus og -fremskrivning 2024

. Når der tages højde

for, at udtagning af kulstofrige landbrugsjorde ofte også vil berøre tilstødende area-

ler

–

de såkaldte randarealer

–

opnås et samlet udtag i 2032 på 140.000 hektar.

Dette vil resultere i CO

e-effekter på 0,3 mio. ton i 2030 og 1,0 mio. ton i 2032 til en

skyggepris på 570 kr. pr. ton CO

e ekskl. sideeffekter (eksternaliteter og kvælstof)

og ca. 20 kr. pr. ton CO

e inklusive sideeffekter.

Aftale om grøn omstilling af

dansk landbrug

fra 2021 blev der anvist et udvidet teknisk reduktionspotentiale på

0,5 mio. ton CO

e i 2030 fra lavbundsindsatsen. Effekten i 2030 og 2032 skal ses i

lyset af, at det aktuelt vurderes at tage fem år at udtage arealer med afsæt i de nu-

værende frivillige ordninger. Hvis kombinationen af afgift og tilskud øger tilslutningen

til indsatsen, vil det kunne resultere i vådlægning af flere arealer i 2030.

Tallet er udregnet på baggrund af forudsætninger bag Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug.

Grøn skattereform

Side 75

Effektskønnet på samlet vådlægning af 70.000 hektar er under forudsætning af at

barrierer og eventuelt opståede flaskehalse kan håndteres, hvilket vurderes reali-

stisk

jf. afsnit 3.1.8

Tabel 3.1. Realisering af vådlægning af landbrugsjorde, CO

e-effekter, skyggepris og finansiering

Vådlagte

jorde ekskl.

eksiste-

rende ord-

ninger

Vådlagte

jorde inkl.

eksiste-

rende ord-

ninger

e-effekt

af foreslå-

ede model

Finansiering

mod 2032,

ekskl. eksi-

sterende

ordninger

Finansiering

mod 2032,

inkl. eksi-

sterende

ordninger

Belastning

af afgift

Skyggepris

(ekskl./inkl.

sideeffek-

ter)

Antal hektar

Mio. ton

Mia. kr.

Mio. kr.

Kr. pr. ton

570/20

2030

2032

14.300

44.600

35.700

70.000

0,3

1,0

9,4

16,7

4,3

13,4

Anm.: 1) Samlet finansiering for 70.000 hektar kulstofrige jorde er 16,7 mia. kr., hvoraf der er afsat 7,3 mia. kr. i tidligere aftaler, hvorfor der er et finansieringsbehov på

9,4 mia. kr. 2) Belastning af afgift svarer til den umiddelbare belastning.

Kilde: DCE, fagligt notat nr. 2024 60 på baggrund af AU, Tørv 2022-kortet

Til sammenligning bemærkes det, at ekspertgruppen for udtagning af kulstofrige

landbrugsjorde, der er nedsat som en del af Aftale om grøn omstilling af dansk land-

brug, har foretaget en revurdering af det arealpotentiale for udtag af kulstofrige

landbrugsjorde, der lå til grund for landbrugsaftalen. Det er vurderingen fra ekspert-

gruppen for udtagning af landbrugsjorde, at arealpotentialet for udtagning og våd-

gøring kan opjusteres fra 38.000 hektar til 52.000-68.000 hektar kulstofrige land-

brugsjorde. Det revurderede arealpotentiale er baseret på en opdateret analyse af

barrierer for vådlægning, samt justering i forhold til det opdaterede kortgrundlag og

ny viden om grundvandsstanden.

Det samlede udtag af kulstofrige landbrugsjorde vil være bestemt af det samlede

økonomiske incitament i form af afgift eller tilskud. EU’s statsstøtteregler tilsiger, at

man som udgangspunkt alene må kompensere for omkostningen til brug af et givent

virkemiddel. En forhøjelse af afgiften vil dermed blive modsvaret af en reduktion af

tilskuddet/kompensationssatserne. Dette skyldes, at lodsejerne kompenseres for

deres indkomsttab ved at udtage de kulstofrige landbrugsjorde. En højere afgift vil

påvirke, hvor stort et indkomsttab en lodsejer har ved at udtage de kulstofrige land-

brugsjord og dermed påvirke muligheden for hjemtagning af EU-støtte, samt redu-

cere de statsfinansielle omkostninger,

jf. afsnit 6.4.

Kombinationen af afgift og tilskud skal ses i lyset af, at målet med reguleringen er at

sikre vådlægning af jorderne. I udgangspunktet er en ensartet afgift det bedste mid-

del til at sikre klimareduktioner. Men det er ikke tilfældet for kulstofrige landbrugs-

jorde. En høj afgift vil medføre, at nogle landbrugere belastes relativt hårdt af en af-

gift givet de høje emissionsfaktorer. For nogle landbrugere vil der være meget høje

omkostninger forbundet med at vådlægge, hvorfor det selv ved en høj afgift ikke vil

være incitament til at vådlægge jorden og dermed fjerne afgiftsbelastningen. Dette

giver risiko for, at landbrugere kan gå konkurs, hvis de hverken kan sælge jorden el-

ler har incitament til at vådlægge denne. Der lægges op til, at det også i fremtiden er

staten, der afholder vådlægningsomkostningerne, således at det sikres, at der op-

nås den størst mulige klimagevinst af indsatsen.

Udsigten til en højere afgift i fremtiden vil fremstå mere troværdig, hvis den allerede

nu understøttes af en beslutning om en lav afgiftssats i 2030. Når en afgift er beslut-

Grøn skattereform

Side 76

tet og implementeret, vurderes det at være administrativt mere simpelt at hæve sat-

sen. Afgiften foreslås indført fra 2030 med henblik på at give tid til at etablere det

nødvendige administrative grundlag, herunder forbedre kortgrundlaget, som er for-

bundet med en vis usikkerhed.

3.1.3 Konsekvenser ved afgift

En afgift på 10 kr. pr. ton CO

e svarer til ca. 300 kr. pr. hektar årligt i 2030 i gen-

nemsnit. Afgiftsbelastningen varierer fra jord til jord; de jorde, som har de højeste

udledninger, vil årligt udløse en opkrævning på op mod 500 kr. pr. hektar. Omvendt

vil betalingen for de jorde, som udleder mindre, være lavere. Forhøjes afgiften til fx

100 kr. pr. ton CO

e, svarer dette til knap 3.000 kr. pr. hektar årligt.

Efter vådgøring af kulstofrige landbrugsjorde er der fortsat en begrænset udledning

fra jorderne, der over tid vil forsvinde. Det foreslås, at afgiften fjernes, når jorden er

udtaget eller udtaget og vådlagt, dvs. at der ikke betales afgift af de resterende ud-

ledninger. Hvis lodsejerne har ansøgt om at udtage og vådlægge jorden, men myn-

dighederne har vurderet, at det ikke forekommer muligt at vådlægge jorden af prak-

tiske, økonomiske eller juridiske årsager, kan det overvejes, om afgiften ligeledes

skal afløftes. Det vil skulle overvejes, hvordan det afdækkes hvilke jorde, der skal

have afløftet afgiften. Afgiften og udsigten til en højere afgift skal som nævnt være et

instrument til at øge incitamentet til at lade kulstofrige landbrugsjorde udtage fra

produktion.

Effekten af anbefalingerne forudsætter, at der snarest muligt træffes politisk beslut-

ning om vedtagelse af en afgift, med henblik på at kunne tilvejebringe det nødven-

dige administrative grundlag for, at der kan fremsættes en troværdig udsigt til, at af-

giften kan hæves, hvis det ønskede udtag ikke opnås.

3.1.4. Forudsætninger

Kortgrundlag

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet igangsatte i 2020 et forskningsarbejde om

drivhusgasudledninger fra kulstofrige landbrugsjorde på baggrund af en melding fra

Aarhus Universitet (AU) om, at opgørelsen af udledninger fra kulstofrige jorde var

behæftet med betydelig usikkerhed.

AU gjorde bl.a. opmærksom på, at arealet af kulstofrige jorde i emissionsopgørelsen

antages konstant i perioden efter 2010, på trods af at landbrugsjorderne over tid af-

gasser og dermed ikke længere kan klassificeres som kulstofrige (mineralisering).

Dertil kommer, at der er usikkerhed om sammenhængen mellem kulstofindhold og

udledning, og at de dyrkede kulstofrige landbrugsjorde generelt er mindre drænet

og dermed mere vandmættede, end der er lagt til grund for opgørelsen og frem-

skrivningen.

Projektet er opdelt i to delleverancer. I en første delleverance, som blev offentliggjort

december 2023, har Aarhus Universitet kortlagt udbredelsen af danske kulstofrige

landbrugsjorde, herunder estimeret mineraliseringen af kulstofrige landbrugsjorde

over tid. Den anden delleverance vedrører emissionsfaktoren fra kulstofrige land-

brugsjorde, herunder forholdet mellem jordens kulstofindhold, vandstand og udled-

Grøn skattereform

Side 77

ninger. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet forventer at modtage anden delleve-

rance i 2024 med henblik på indregning i

Klimastatus og

–fremskrivning

2025

. På

baggrund af anden delleverance skal mankoer og effekter genberegnes.

Arealet med kulstofrige jorde i Danmark estimeres på baggrund af det nye kort-

grundlag til at være 218.180 hektar, hvoraf ca. 117.000 hektar befinder sig inden

for landbrugsarealet. Det svarer til 54,2 pct.

Arealet med kulstofrige jorde er kortlagt af Aarhus Universitet på baggrund af en

model, der anvender punktmålinger af kulstofindholdet i omkring 10.000 prøveloka-

tioner samt en række miljøvariable. Aarhus Universitet leverede et opdateret kort til

Klima- Energi- og Forsyningsministeriet i december 2023, som bl.a. er baseret på

indsamling af 733 nye jordprøver i 2022.

Kortet angiver kulstofindholdet i danske jorde med en opløsning på 10x10 meter.

Tabel 3.2. Udbredelsen af kulstofrige landbrugsjorde, 2022 (hektar)

Inden for landbrugsarealet

6-12 pct.

kulstofindhold

> 12 pct.

kulstofindhold

Total

71.217

45.585

116.802

Total

129.234

88.946

218.180

Kilde: DCE, fagligt notat nr. 2024 60 på baggrund af AU, Tørv 2022-kortet

3.1.5. Nuværende indsats ifm. udtagning og vådlægning af

kulstofrige landbrugsjorde

Miljøstyrelsens ordning

Miljøstyrelsen administrerer i dag en ordning om tilskud til udtagning af kulstofrige

landbrugsjorde med henblik på genopretning af naturlig hydrologi for at opnå en re-

duktion af CO

e -udledningen og samtidig understøtte andre natur-, miljø- og klima-

tilpasningshensyn. Under denne nationalt finansierede ordning ansøger en kom-

mune eller en landbruger om tilskud til en forundersøgelse. Når forundersøgelsen er

gennemført, træffer Miljøstyrelsen afgørelse om gennemførelse af projektet. Miljøsty-

relsen kan udbetale engangskompensation, men jordfordeling indgår ikke som en

del af ordningen.

Naturstyrelsens klima-lavbundsprojekter

Naturstyrelsen har en anlægsbevilling og er i gang med en række klima-lavbunds-

projekter i hele landet i samarbejde med bl.a. kommuner og landbrugets organisati-

oner. De nationalt finansierede klima-lavbundprojekter er en indsats for klimaet, hvor

der er mulighed for at understøtte andre hensyn og dermed skabe mere helhedsori-

enterede projekter. Naturstyrelsen kan i forbindelse med projekter give mulighed for

at landbrugeren kan indgå i jordfordeling for at fremme projekters mulighed for reali-

sering. Dermed har den landbruger, der deltager i projektet, mulighed for dyrknings-

sikker jord og sammenhængende arealer. Arealer, som er opkøbt som en del af et

projekt videresælges efter projekternes afslutning med henblik på genanvendelse af

midlerne til videre udtagning af landbrugsjorde. Ved salg vil der blive tinglyst servi-

tutter, som begrænser den landbrugsmæssige anvendelsesmulighed.

Grøn skattereform

Side 78

Landbrugsstyrelsens ordning

Landbrugsstyrelsen administrerer i dag ordningen ’Vand- og Klimaprojekter’. Ord-

ningen har til formål at fremme gennemførslen af hhv. lavbundsprojekter og vådom-

rådeprojekter. Lavbundsprojekterne skal nedbringe udledningen af klimagasser fra

landbruget ved ekstensivering af driften og vådgøring af landbrugsarealer med et

højt kulstofindhold. Vådområdeprojekterne skal bidrage til at reducere udledningen

af kvælstof eller fosfor til fjorde og kystvand. En andel af vådområderne overlapper

med kulstofrige landbrugsjorde, hvorved de også kan bidrage med klimaeffekter. I

denne ordning er det muligt at benytte jordfordeling og opkøb af jord som alternativ

til kompensation.

Det er enten kommunerne eller Naturstyrelsens lokale enheder, som der gives til-

sagn til under ordningen ’vand- og klimaprojekter’ til at gennemføre enten lavbunds-

projekter eller kvælstofvådområdeprojekter. I regi af gennemførslen af udtagnings-

projekter indgår kommunerne eller Naturstyrelsen aftaler om kompensation til lods-

ejerne, der lader arealer indgå i et udtagningsprojekt.

Lavbundsprojekter under Landbrugsstyrelsen finansieres 100 pct. af den europæi-

ske fælles landbrugspolitik (CAP), og kvælstofvådområdeprojekter finansieres 80

pct. med midler fra landbrugsstøtten og 20 pct. med nationale midler.

3.1.6. Omkostningselementer

De samfundsøkonomiske omkostninger ved udtagning og vådlægning af kulstofrige

landbrugsjorde modelleres med tre omkostningskomponenter,

jf. boks 3.1

Boks 3.1.

Beskrivelse af komponenterne i de samfundsøkonomiske omkostninger

De samfundsøkonomiske omkostninger udregnes som:

��ø��

= �� æ��

+ ��. �� å��æ�� + ��. ��

De samfundsøkonomiske omkostninger ved at udtage og vådlægge kulstofrige land-

brugsjorde består af:

•

Tab af dyrkningsværdi på den kulstofrige jord: Indtægter ved at dyrke jorden be-

stemmes af dyrkningsværdien. Når jorderne udtages, mistes disse indtægter. For-

uden egentlig dyrkningsværdi, indbefatter denne post også jordens værdi som så-

kaldt harmoniareal, dvs. jord der kan benyttes til opfyldelse af anden regulering. En-

delig indbefatter denne omkostningskomponent en kompensation til landbrugeren

som følge af tidsforbrug på administration mv.

Omkostninger til vådlægning (anlægs mv.): Når jorderne udtages og vådlægges, er

det forbundet med anlægsomkostninger. Derudover kan der fx være etablering af

afværgeforanstaltninger i form af diger/volde, der skal forhindre, at vådlægningen

rammer omkringliggende infrastruktur, der ikke er kulstofrige landbrugsjorde, fx be-

boelsesområder. Det kan også være afværgeforanstaltninger med henblik på at

undgå udvaskning af fosfor. Omkostningen inkluderer desuden forundersøgelser og

evt. administrative omkostninger ifm. jordfordeling.

•

Grøn skattereform

Side 79

•

Omkostninger til udtagning af randområder: Ofte vil det være nødvendigt at udtage

lavtliggende mineraljorde, som støder op til den kulstofrige landbrugsjord (omfang

vil bl.a. afhænge af afværgeforanstaltninger, som diger mv.). I den forbindelse er

der omkostninger til dels tab af dyrkningsværdi og omkostninger til anlæg mv. for

disse.

For en given jord er det summen af disse tre komponenter, som afgør den totale

omkostning ved udtagning. Hver af de tre komponenter er genstand for en betydelig

spredning, og derfor er der stor forskel på, hvor omkostningsfuldt det er at udtage

landbrugsjorde; jo mere jord man vil udtage, desto ringere bliver mulighederne for at

fravælge vanskelige og omkostningsfulde projekter. Derfor vil øget udtag forventeligt

afstedkomme øgede enhedsomkostninger.

Ved et ambitionsniveau på 70.000 hektar, anslås den gennemsnitlige totalomkost-

ning for staten til 239.000 kr. pr. hektar kulstofrig landbrugsjord. Spredes denne

omkostning ud på alle de hektar, der ventes at indgå i projekterne

–

dvs. også rand-

arealer

–

anslås omkostningen til 119.000 kr. pr. hektar. Disse omkostningsestima-

ter forudsætter, at introduktionen af en afgift vil reducere kompensationssatserne.

Det bemærkes, at der i de foreløbige forudsætninger til

Klimastatus og -fremskriv-

ning 2024

er anvendt en højere pris pr. hektar.

Udvælgelsen af projekter afhænger dels af jordejernes velvilje, dels af projekternes

omkostningseffektivitet. Det er altså fortrinsvis de billigste jorde, der udtages, men

puljen, der kan vælges fra, indbefatter ikke samtlige jorde.

Tabt dyrkningsværdi og kompensation

Efter gældende regler kan jorden som udgangspunkt modtage den samme grund-

betaling pr. hektar fra den fælles landbrugspolitik både før og efter udtagning og

vådlægning.

Der skal således i udgangspunktet ikke tages højde for tab af hektar-

støtte ved udtag af kulstofrig landbrugsjord.

Dyrkningsværdien, som knytter sig til en given jord, afhænger i høj grad af, hvilken

drift, der er på arealet. Dette tages der i dag blandt andet højde for ifm. fastsættelse

af de nuværende kompensationssatser, der ligger til grund for beregningen af kom-

pensationsniveauet. Således varierer den kompensation, som landbrugeren modta-

ger i dag, fra knap 5.000 kr. pr. hektar for naturarealer til over 80.000 kr. pr. hektar

for omdriftsjorde. Permanente græsarealer er forbundet med en kompensationssats

på ca. 36.000 kr. pr. hektar. Kompensationen dækker foruden tabt dyrkningsværdi

også værdien af tabt harmoniareal samt engangsomkostninger til administration.

Vådlægningsomkostninger

For at estimere vådlægningsomkostningerne er der primært taget afsæt i lavbunds-

projekter, der har opnået tilsagn i perioden 2020-2022. Ud fra disse data, og med

vurderinger fra relevante styrelser, er der opstillet en omkostningskurve for vådlæg-

ning.

Vådlægningsomkostningen varierer i betydelig grad fra jord til jord. Ofte vil anlægs-

omkostningerne være lavere på randarealer end på kulstofrig jord. Det anslås, at

For EU-finansierede projekter, der alene har en klimaeffekt, og ikke medvirker til direktivimplementering, er mulighe-

den for grundbetaling begrænset til maksimalt fem år.

Grøn skattereform

Side 80

den gennemsnitlige vådlægningsomkostning ved det fastlagte ambitionsniveau belø-

ber sig til 78.000 kr. pr. hektar, når der tages højde for randarealet.

Randarealer

Typisk vil vådlægning af kulstofrig jord indebære en vådlægning af tilstødende area-

ler uden højt kulstofindhold. Dette sikrer en mere naturlig afgrænsning af projektare-

alet og kan mindske behovet for omkostningstunge foranstaltninger såsom diger og

pumper. De mest omkostningseffektive projekter vil som oftest finde sted på arealer,

som er naturligt afgrænset til kulstofrige jorde og således kun kræver beskedent

randareal. I takt med at udtagningsomfanget øges, vil det være nødvendigt at gen-

nemføre projekter på kulstofrige landbrugsjorde, som er vanskeligere at afgrænse

og således kræver øget randområdeareal. Særligt de såkaldt fragmenterede kulstof-

rige jorde

–

dvs. små isolerede klatter på landkortet

–

kan kræve betydeligt rand-

areal.

Det antages

–

i overensstemmelse med de foreløbige forudsætninger bag

Klimasta-

tus og

–fremskrivning

2024

–

at der i gennemsnit udtages 1 hektar randareal for

hver hektar kulstofrig landbrugsjord. Således vil det samlede projektareal være

140.000 hektar. En del af dette areal er dog i forvejen uden for landbrugsmæssig

drift. Det areal, som udtages af landbrugsmæssig drift, skønnes at udgøre omtrent

110.000 hektar

–

det svarer næsten til hele Lolland.

3.1.7. Konsekvenser for natur og miljø

Kvælstof

Som det fremgår af afsnittet ovenfor, har den nuværende ordning ’vand-

og klima-

projekter’ både til formål at finansiere lavbundsprojekter (primært

klimaformål) og

vådområdeprojekter (primært kvælstofformål). Såfremt der implementeres og kom-

mer en troværdig trussel om en højere afgift på kulstofrige landbrugsjorde, kan det

have en positiv afledt konsekvens i forhold til gennemførelsen af vådområdeprojek-

ter. Dette skyldes, at det antages, at en andel af vådområderne er placeret på kul-

stofrige landbrugsjorde.

På baggrund af forudsætningerne bag

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug

forventes det, at udtagning og vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde vil reducere

kvælstofbelastningen i kystvande med ca. 40 kg kvælstof pr. hektar projektareal pr.

år.

Natur og biodiversitet

Udtagning af kulstofrige landbrugsjorde kan også bidrage til mere og bedre natur på

land, herunder øge mangfoldigheden af plante- og dyrearter på arealerne. Udtag-

ning af kulstofrige landbrugsjorde kan dermed på sigt bidrage til at forbedre naturen

og øge biodiversiteten i Danmark både på land og i havet.

Den vådbundsnatur, der eksisterer eller kan genoprettes på kulstofrige landbrugs-

jorde, er hovedsageligt sumpskove, moser og enge. Det vil sige områder, der bl.a.

kan udvikle sig til naturområder med beskyttede naturtyper (såkaldte § 3-arealer),

og som kan være betydningsfulde levesteder for mange vilde dyr og planter. Det er

særligt fugle og padder, herunder særligt sårbare, truede eller fredede arter, der vil

kunne anvende arealerne som levested.

Grøn skattereform

Side 81

Der er et yderligere potentiale for fremme af natur og biodiversitet ved udtagning af

kulstofrige landbrugsjorde, som ligger omkring eksisterende naturområder. Hvis så-

danne kulstofrige landbrugsjorde udtages, kan de fungere som buffer mellem natur-

arealer og intensivt dyrkede arealer ved at reducere næringsstofpåvirkningen af de

eksisterende naturområder og derved forbedre den eksisterende natur og biodiver-

sitet. Vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde omkring og mellem naturområder

som fx eng og mose vil forventeligt over tid udvikle sig til levesteder for arter og na-

tur og dermed skabe mere og sammenhængende natur og bidrage positivt til natur-

kvaliteten.

3.1.8. Flaskehalse for udtagning

Det tekniske skøn forudsætter, at evt. opståede flaskehalse for udtagningsindsatsen

kan håndteres. Landbrugsstyrelsen har på baggrund af erfaringer fra de nuværende

udtagningsordninger identificeret potentielle flaskehalse for indfrielsen af det tekni-

ske skøn, som beskrives nedenfor. Disse flaskehalse og omfanget af ressourcer, der

afsættes til at håndtere disse, kan således have indflydelse på udtagningshastighe-

den og dermed effekten i 2030.

Projektledelse

Meget få projekter kan etableres af enkelte landbrugere, da arealerne, der skal våd-

gøres, typisk ejes af mere end én landbruger. Denne rolle varetages i dag afhængig

af projektordning af kommunerne eller Naturstyrelsens lokale afdelinger med få und-

tagelser. Opstår der mangel på kvalificeret personale hos hhv. Naturstyrelsen og

kommunerne, kan det skabe risiko for, at projekterne ikke igangsættes eller forsin-

kes i realiseringen, eller ikke søges i første omgang.

Teknisk forundersøgelse

Forud for et projekt med vådgøring skal det bl.a. sikres, at der er fuldstændig klar-

hed over, hvilke arealer der bliver vådgjort i projektet. Der kan være tale om over-

svømmelse af andre arealer end landbrugsarealer, fx boliger, infrastruktur osv. Op-

gaven med forundersøgelse foretages i dag primært af rådgivningsvirksomheder

som fx WSP, COWI, SWECO og Envidan, som kommuner og Naturstyrelsen hyrer til

opgaven. Et øget udtag vil derfor medføre et øget behov for rådgivningsydelser til

tekniske forundersøgelser.

Jordfordeling og køb/salg

Jordfordeling og køb/salg er et vigtigt element i Naturstyrelsens og Landbrugsstyrel-

sens nuværende udtagningsprojekter. Lodsejeren kan i en jordfordeling vælge at

sælge sin jord eller at modtage kompensation for de rådighedsindskrænkninger,

som projektet medfører. Såfremt det ønskes af lodsejeren, kan erstatningsjord kø-

bes ifm. jordfordelingen for den projektjord, som skal tages ud af omdrift, således at

et areal til fx foderproduktion og udbringning af ejendommens husdyrgødning kan

fastholdes. Samtidig kan der skabes bedre arrondering af ejendommens arealer,

som typisk medfører driftsmæssige og samfundsøkonomiske fordele. Et øget udtag

vil medføre øget behov for jordfordeling og køb/salg, som er afhængig af kvalifice-

rede jordfordelere og en jordfordelingskommission til at godkende jordfordelingen

på et jordkendelsesmøde, landinspektører til at fastsætte projektgrænsen og nye

skel, tinglysning, mv.

Myndighedstilladelser

Grøn skattereform

Side 82

Når landbrugsjord vådgøres, kræves der en række forskellige tilladelser. Kommu-

nerne er den primære myndighed på de hyppigst forekommende. Som eksempler

kan nævnes screening jf. miljøvurderingsloven, dispensationer/tilladelser efter natur-

beskyttelseslovens §3, vandløbstilladelser og landzonetilladelser.

Statslige myndigheder skal også ofte meddele myndighedsafgørelser for, at projek-

terne kan realiseres. Som eksempler kan nævnes Kystdirektoratet (klitfredning og

strandbeskyttelse), Fredningsnævn (fredninger), Slots- og Kulturstyrelsen (diger og

fortidsminder), Miljøstyrelsen (Skovloven), Vejdirektoratet (Vejloven), Landbrugssty-

relsen (Landbrugsloven). I statens egne projekter (ved Naturstyrelsen) er Miljøstyrel-

sen miljøvurderingsmyndighed og forestår hhv. screening og evt. miljøkonsekvens-

vurdering (VVM).

Entreprenører

Selve etableringen af udtagningsprojekter udføres normalt af entreprenører, hvorfor

en øget udtagningsindsats vil medføre en øget efterspørgsel på entreprenører. Der-

udover skal anlægsarbejdet for lavbundsprojekter helst foregå i de tørre måneder,

da det under vådere forhold ofte er umuligt eller væsentligt besværliggjort at køre på

lavbundsarealer.

Sagsbehandling af tilskud

Sagsbehandling af lavbundsprojekter er krævende med mange vurderinger og be-

regninger samt forskelligartede funktioner. Det kræver en lang oplæring af sagsbe-

handlerne. En øget udtagningsindsats vil betyde, at der skal opbygges sagsbehand-

lerkapacitet i tide.

Natur- og Fødevareklagenævnet og Planklagenævnet

De fleste af de myndighedsafgørelser, som er en forudsætning for at realisere et

projekt med udtag af kulstofrige landbrugsjorde, kan påklages til Natur- og Fødeva-

reklagenævnet eller Planklagenævnet. Påklagede myndighedsafgørelser, som er en

forudsætning for projekternes realisering, kan, såfremt de har opsættende virkning,

udsætte projekterne væsentligt og dermed forsinke den samlede indsats.

3.2 Regulering af gødning

I det følgende præsenteres ekspertgruppens overvejelser om regulering af gødning

enten via en gødningsafgift med bundfradrag eller omlægning af den direkte land-

brugsstøtte til tilskud til reduceret gødningsanvendelse.

e-udledninger relateret til gødning udbragt på mark forventes at udgøre netto

1,7 mio. ton CO

e i 2030,

jf. Klimastatus- og fremskrivning 2023

. Hertil kommer 0,2

mio. ton CO

e fra kalkning.

Dette kapitel uddyber regulering af gødning og sammenhæng til eksisterende kvæl-

stofregulering. Ekspertgruppen har analyseret to forskellige reguleringsmodeller for

gødning, der på forskellig vis vægter klimalovens hensyn og hensyn i kommissoriet

for ekspertgruppens arbejde. Ekspertgruppen har analyseret følgende to regule-

ringstilgange;

Afgift på gødning på 750 kr. pr. ton CO

e samt et bundfradrag svarende til 50

pct. af afgiftsgrundlaget som udbetales pr. hektar landbrugsjord.

Omlægning af den direkte landbrugsstøtte til tilskud til reduceret gødningsan-

vendelse på 750 kr. pr. ton CO

Grøn skattereform

Side 83

Begge reguleringsmodeller indebærer en afgift på udbragt landbrugskalk svarende

750 kr. pr. ton CO

Tabel 3.3

viser en oversigt over klimaeffekter, skyggepriser og erhvervsbelastning

ved de to reguleringsmodeller. CO

e-reduktioner fra gødningsreguleringen vil kunne

opsplittes i en direkte effekt som følge af en reduceret gødningsanvendelse på mar-

kerne, samt en indirekte effekt igennem ændrede produktionsadfærd i landbruget

og resten af økonomien som følge af gødningsreguleringen. Samspilseffekter i tabel-

len beskriver den sidste kategori, og CO

e-ændringerne herfra afhænger i høj grad

af, hvordan den animalske landbrugsproduktion reagerer på gødningsreguleringen.

Tabel 3.3. Effekter af variant a og b for regulering af CO

e-udledninger fra ud-

bragt gødning

Variant a

Afgift og bundfradrag

Afgifts/tilskudssats, kr.

pr. ton

Netto reduktion af

udledninger i 2030, mio.

ton CO

- heraf samspilseffekt

mellem afgift på husdyr

og afgift på gødning

Skyggepris

kr. pr. ton

(ekskl. sideeffekter

bytteforholdsvirkninger)

Skyggepris

kr. pr. ton

inkl. sideeffekter

(ekskl.

bytteforholdsvirkninger)

Erhvervsbelastning,

mio.

750

0,28

Variant b

Tilskud

750

0,09

0,16

-0,03

190

380

-490

380

kr.

Samlet jordprisfald fra

gødningsregulering

ekskl. skov,

pct.

200

175

-1,1

1,1

Anm.: 1)

Ved model a vil samspilseffekterne føre til yderligere CO

e-reduktioner, hvilket dækker over, at den

animalske produktion reduceres ved en gødningsafgift, da omkostninger til grovfoder til dyrerene stiger. Ved model b

vil samspilseffekterne omvendt mindske de samlede CO

e-reduktioner, da tilskud til reduceret gødning øger udbyttet

af marginaljorde i det omfang, omkostningen ved at sænke gødningstildelingen er mindre end tilskuddet. Dette

mindsker omkostninger til grovfoder en lille smule og dermed øges den animalske produktion.

2) Det bemærkes, at skyggeprisen er beregnet inklusive samspilseffekter, dvs. at en del af effekten kommer fra

samspillet mellem regulering af gødning og en evt. afgift på husdyr mm. i de primære modeller.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af opgørelse fra Ørum, J. E. (2023), Institut for Fødevare- og

Ressourceøkonomi, upubliceret arbejdspapir leveret til Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, december

2023.

Klimaregulering af gødning udbragt på marken

Ekspertgruppen har set på mulighederne for at regulere landbrugets udledninger af

drivhusgasser (lattergas fra kvælstof) fra gødningsanvendelse via en afgift på den

totale mængde udbragt gødning (variant a) eller ved en omlægning af den direkte

landbrugsstøtte til tilskud til reduceret gødningsanvendelse relativt til den gældende

Grøn skattereform

Side 84

kvælstofnorm

, der sætter et loft for anvendelsen af kvælstof i gødning ud fra den

konkrete afgrøde og jordtype (variant b). Reduktionen fraregnes derefter i bedriftens

samlede kvælstofkvote. Øget regulering af landbrugernes anvendelse af gødning vil

medføre et mindsket udbytte, uanset om det sker via en afgift eller via tilskud til re-

duceret gødningsanvendelse.

Reduceret gødningstildeling på marken vil have betydning for flere udledningskate-

gorier i den nationale emissionsopgørelse. Den dominerende effekt vil være en re-

duktion i de direkte lattergasemissioner fra kvælstof i gødning udbragt på marken,

og dermed i nettoudledningen af CO

e. Der vil samtidig være en reduktion i de indi-

rekte lattergasemissioner samt en mindsket kulstoflagring i mineraljorde, da der tilfø-

res mindre organisk materiale til jorden gennem gødningen og plantedækket.

Klimaregulering af kalk udbragt på marken

Landbrugskalk udbringes på visse danske landbrugsjorde for at optimere jordens

pH og dermed tilgængeligheden af visse næringsstoffer for planter (herunder kvæl-

stof) samt på svære lerjorde for at forbedre jordstrukturen og dermed dyrkbarhe-

den. Anvendelsen af landbrugskalk udleder CO

e som følge af de kemiske reaktio-

ner, der sker ved opløsningen af det udbragte materiale. Udbringning af kalk på

markerne er ikke reguleret på nuværende tidspunkt.

Det bemærkes, at der ved en afgift på anvendelsen af landbrugskalk, og dermed

forventeligt mindre anvendelse af landbrugskalk, er risiko for forsuring af dyrknings-

jorden, der kan medføre mindre effektiv kvælstofoptagelse i afgrøden. Konsekven-

sen heraf vil være lavere udbytter eller øget behov for kvælstoftilførsel, med øgede

udledninger fra gødning til følge. Nyere forskning viser desuden, at kalkning af sure

jorde kan have en reducerende effekt på mængden af lattergas, der udledes fra jor-

den som følge af omsætning af kvælstof .

Dette samspil mellem de direkte udled-

ninger af CO

e samt udledningen af lattergas fra jordene er dog ikke afspejlet i den

nationale opgørelsesmetode på nuværende tidspunkt.

3.2.1. Fordele og ulemper ved regulering af gødning

Afgift på gødning med bundfradrag

Et ensartet afgiftssystem på udbragt gødning sætter en ensartet pris på de CO

udledninger, der forekommer ved udbringning af gødning på mark, uanset afgrøde-

valg. Afgiften på gødningsanvendelse vil således give incitament til at reducere gød-

ningsanvendelsen inden for den eksisterende markdrift, samt øge incitamentet til at

omlægge markdriften henimod afgrøder med et lavere gødningsbehov samt varig

udtagning af landbrugsjord. En afgift på udbragt gødning vurderes dermed at være

det mest samfundsøkonomisk omkostningseffektive instrument til at tilvejebringe

e-reduktioner, idet afgiften giver en ensartet tilskyndelse til CO

e-reduktion på

tværs af virkemidlerne. En afgift på gødningsanvendelse indebærer også et incita-

ment til at omlægge produktion til mindre klimaintensiv produktion, fx skovproduk-

tion.

Fastsættelse af kvælstofnormer er nærmere beskrevet i

boks 3.8

i afsnit om implementering af tilskud til gødning.

https://agro.au.dk/aktuelt/nyheder/vis/artikel/kalkning-af-sur-jord-reducerer-udledning-af-lattergas-og-oeger-udbyt-

tet

Grøn skattereform

Side 85

Hvis afgiften i praksis driver aktivitetsskifte mellem afgrøder, vil dette mindske struk-

turvirkningen af afgiften og øge de tekniske og øvrige effekter. Der er uklarhed om

størrelsen af denne effekt.

Et bundfradrag i gødningsafgiften baserer sig på antallet af hektar i en bedrift. Sam-

mensætningen af en højere marginal afgiftssats og et bundfradrag betyder, at land-

brugerens incitament til at sænke sit gødningsforbrug bestemmes af den marginale

afgift, mens bundfradraget pr. hektar kapitaliserer sig fuldt ud i jordprisen, og derfor

afbøder jordpristabet fra afgiften på gødningsanvendelse. Bundfradraget reducerer

dermed erhvervsbelastningen.

Hvis der indføres en afgift på gødning uden et bundfradrag, vil det medføre et større

jordpristab. Af den grund tilgodeser en afgiftsmodel med bundfradrag eksisterende

landbrugere ved direkte at kompensere for en del af jordværditabet.

Det bemærkes, at hvis afgiften indfases fra 2027, vil afgiften umiddelbart medføre et

behov for at justere i nuværende CAP-støtteordninger for 2027, som fx økologistøt-

ten og den målrettede kvælstofregulering. Det skal ses i lyset af, at

EU’s statsstøtte-

regler tilsiger, at man som udgangspunkt alene må kompensere for omkostninger

ved den pågældende ordning. En forhøjelse af afgiften vil dermed blive modsvaret af

en reduktion af tilskuddet.

En omlægning af den direkte landbrugsstøtte til tilskud til reduceret gød-

ningsanvendelse

En omlægning af den direkte landbrugsstøtte til tilskud til reduceret gødningsanven-

delse giver incitament til en reduktion inden for den eksisterende markdrift, men i

modsætning til en afgift er der ikke forøgede omkostninger ved den tilbageværende

gødningsanvendelse. Det reducerer struktureffekten i forhold til afgiftsløsningen og

dermed risikoen for lækage.

Det forventes, at en omlægning af den direkte landbrugsstøtte til tilskud til reduceret

gødningsanvendelse vil kunne implementeres med udgangspunkt i den eksiste-

rende målrettede regulering,

jf. kapitel 5

. Det skal dog vurderes, om økologiske be-

drifter kan modtage både økologisk arealstøtte og tilskud i medfør af ordningen.

Tilskuddet til reduceret gødningsanvendelse forudsættes finanisieret ved en reduk-

tion i den direkte landbrugsstøtte, som landbrugerne modtager på baggrund af de-

res arealer. Den eksisterende hektarstøtte gives pr. hektar uafhængigt af, om jorden

dyrkes eller ligger brak.

Selvom den direkte landbrugsstøtte ikke er produktions-

forvridende inden for landbruget, kan den direkte landbrugsstøtte dog betragtes

som en forvridning på tværs af hele økonomien, da hektarstøtten skaber et incita-

ment til at fastholde landbrugsproduktion fremfor andre arealanvendelser. Dertil er

hektarstøtten en omfordeling til ejere af landbrugsjord fra resten af samfundet. Den

direkte landbrugsstøtte binder dermed også offentlige midler, der kunne være an-

vendt til fx CO

e-reducerende teknologier.

Støtteordningerne kompenserer landbrugeren for de omkostninger og tabt indtægt som deltagelse i ordningen

medfører. En gødningsafgift vil givetvis påvirke dækningsbidraget ved dyrkning af jorden og dermed kompensations-

behovet ifm. tabt indtægt ved ændret drift som følge af deltagelse i støtteordningen.

Landbrugerne skal overholde en række konditionalitetskrav vedr. klima og miljø, folke- og plantesundhed samt

dyrevelfærd. for at være berettiget til at modtage hektarstøtte.

Grøn skattereform

Side 86

Hektarstøtten bliver reduceret for alle landbrugere, uanset om de modtager tilskud

til reduceret gødningsanvendelse eller ej. Dermed kan fx økologer være med til at

finansiere omlægning af den direkte landbrugsstøtte. Såfremt de ikke kan modtage

tilskuddet, vil det alt andet lige mindske incitamentet til økologisk drift. Effekter af

nedsat direkte landbrugsstøtte forventes dog delvist at kunne modvirkes ved at øge

støtten til økologi. Der er således mulighed for at øge de nuværende støtteniveauer

til økologi inden for de støttelofter, som er beregnet på baggrund af Pedersen

(2020).

Konsekvenser og effekter heraf skal undersøges nærmere.

Da modellen finansieres via en omlægning af den direkte landbrugsstøtte, vil der i

modsætning til afgiftsmodellen ikke være et merprovenu, og dermed heller ikke et

provenu, som skal tilbageføres til erhvervet.

Da modellen finansieres af den direkte landbrugsstøtte, indebærer den samlede re-

gulering et jordprisfald. Tilskuddets positive effekt på jordprisen mere end modsva-

res af reduktion af den direkte landbrugsstøtte, der kapitaliserer sig i lavere jordpri-

ser. Ifølge GrønREFORM-modellen vil jordpristabet være lidt større i tilskudsmodel-

len end i afgiftsmodellen med bundfradrag

Den beregnede forskel i effekten på

jordprisen er dog afhængig af de konkrete antagelser om substitution mellem afgrø-

der og effekten på dyrkningsintensiteten af en afgift kontra omlægning af den direkte

landbrugsstøtte, og ekspertgruppen vurderer, at der næppe er nævneværdig forskel

på jordpriseffekten i de to reguleringsmodeller. Endvidere gælder, at tilskuddet mod-

sat afgiften aflaster effekten på landbrugerens dækningsbidrag, da der ikke betales

afgift af den gødning, der fortsat anvendes.

Afgiften med bundfradrag fører til højere driftsomkostninger og øget struktureffekt,

men også lidt højere værdi af produktionsjorden end tilskudsløsningen. En del af til-

skuddet til gødningsreduktion vil også kapitaliseres i jorden, men da tilskuddet betin-

ges på, at jordene ikke tages ud af drift, udtages færre jorde (hvilket isoleret set

sænker jordprisen) samtidigt med, at en andel af besparelsen ved tilskuddet deles

med forbrugerne vis en lavere prisstigning på fødevarer. Dette mindsker struktur-

virkningen i forhold til afgiften (hvor jordudtaget er større).

Et tilskud til reduceret gødningsanvendelse fastsættes ud fra de gældende kvælstof-

normer, som sætter et loft for kvælstofanvendelsen ved dyrkning af en given afgrøde

på en given jordtype. Da kvælstofnormerne er fastsat pr. afgrøde, skabes der ikke et

incitament til at skifte til mindre gødningsintensive afgrøder, hvilket kan mindske re-

duktionen i forhold til afgiftsmodellen.

Kvælstofnormerne er fastsat på baggrund af den gennemsnitlige erhvervsøkono-

misk optimale anvendelse af kvælstof på tværs af bedriftstyper,

jf. kapitel 5

. I praksis

vil den erhvervsøkonomisk optimale anvendelse af kvælstof variere mellem bedrifter.

På den måde risikerer tilskuddet at blive udbetalt uden at medføre en reel adfærds-

ændring hos de landbrugere, hvis optimale og faktiske kvælstofanvendelse er lavere

end kvælstofnormen. Dette har dog i praksis alene fordelingsmæssig betydning.

Pedersen, M. F., (2020). Baggrundsberegninger til brug for fastsættelse af tilskudssatser til økologisk arealtilskud i

CAP 2020, 36 s., IFRO Udredning Nr. 2020/06

Grøn skattereform

Side 87

3.3 Skov

Det samlede kulstoflager i danske skove var i 2022 ca. 160 mio. ton kulstof, sva-

rende til ca. 600 mio. ton CO

. De danske skove har siden 1990 øget deres kulstof-

lager i den levende biomasse (stammer, grene, blade, nåle og rødder) med 16,2

mio. ton kulstof. Det svarer til at skovene har fjernet godt 59 mio. ton CO

fra atmo-

sfæren, eller ca. 1,9 mio. ton CO

pr. år. Netto-optaget skyldes både, at skovarealet

er øget siden 1990, og at de gamle skove er blevet tættere eller mere rige på ved-

masse

, hvilket skyldes, at der i skovene har været en højere årlig tilvækst end

hugst.

Siden 1990 er det danske skovareal udvidet med ca. 3.000 hektar om året. Skov-

rejsning har i denne periode været fremmet med både statslig skovrejsning, tilskud

til privat skovrejsning og senest også via Klimaskovfonden.

Skovrejsning er et samfundsøkonomisk hensigtsmæssigt klimatiltag, der særligt bi-

drager til CO

-reduktioner på længere sigt. Det skyldes bl.a. høje klimaeffekter i pe-

rioden 2035-2050 samt de høje sidegevinster forbundet med skov, såsom rekrea-

tive værdier og reduktion af kvælstofudvaskning. Skovrejsning er som følge deraf et

centralt omstillingselement til at opfylde klimamålsætninger efter 2030.

Skovrejsning har på kort sigt en begrænset klimaeffekt. Det skyldes hovedsageligt,

at nyplantede skoves vækst og dermed CO

-optag er relativt lavt i de første år efter

plantning. Skov opnår typisk et toppunkt for vækst omkring en alder på 20-40 år el-

ler mere. Når national skov anvendes til træprodukter, bidrager det til midlertidig kul-

stoflagring i kategorien høstede træprodukter i henhold til IPCC’s retningslinjer,

hvorfra der løbende afskrives CO

i opgørelsen i takt med, at træprodukter forgår

ved forrådnelse eller forbrænding.

3.3.1 Anbefalinger angående skov

I ekspertgruppens modeller øges tilskuddet til skovrejsning, så det giver tilskyndelse

til, at der rejses 250.000 hektar ny skov frem imod 2045, hvor Danmark har mål om

at være klimaneutral.

3.3.2. Tilskud til skovrejsning

Ekspertgruppens modeller indeholder etablering af en tilskudsordning for privat

skovrejsning på knap 92.000 kr. pr. hektar, som er mere end en fordobling af de

nuværende ca. 35.000 kr. pr. hektar ved den nuværende støtte til privat

skovrejsning finansieret af landbrugsstøtten. Tilskuddet vurderes at kunne øges, da

det er muligt at kompensere for tabt indkomst fra landbrugsdrift ved omlægningen til

skov. I den nuværende støtteordning ydes tilskud til etablering og pleje det første år,

fratrukket indtægt fra hugst, og der gives ikke tilskud for tabt indkomst.

Skovens vedmasse er den overjordiske levende biomasse i form af stamme og grene

Hugst er når træerne fældes og stammer og større grene typisk sælges som fx tømmer og træbiomasse, mens

rødder, blade, nåle og mindre grene ofte efterlades i skoven.

Grøn skattereform

Side 88

I tilskudssatsen er dermed inkluderet omkostninger forbundet med plantemateriale,

etablering af skoven fratrukket løbende indtægter fra salg af træ på ca. 20.000 kr.

pr. hektar. Kompensation af drift og pleje på ca. 24.000 kr. pr. hektar. Derudover er

inkluderet den marginale alternativomkostning forbundet med landbrugsdrift baseret

på de anvendte prisfremskrivninger i afgiftsmodelberegningerne på ca. 48.000 kr.

pr. hektar.

Et tilskud til skovrejsning på knap 92.000 kr. pr. hektar skønnes at øge skovrejsning

til og med 2030 med 50.000 hektar ny skov, samt øge skovrejsning frem mod 2045

med yderligere 200.000 hektar ny skov. I 2045 opnås dermed en samlet skovrejs-

ning på 250.000 hektar ud over den forventede skovrejsning i

Klimastatus- og frem-

skrivning 2023

. Realisering af skovrejsning i denne skala er forbundet med usikker-

hed. På kort sigt kan der være begrænset adgangen til plantemateriale af den rette

type og kvalitet, hvilket kan begrænse den årlige tilplantning frem mod 2030.

Tilskuddet forudsættes at kunne udmøntes fra 2025 og skønnes at medføre en CO

effekt på 0,1 mio. ton CO

i 2030, 0,7 mio. ton CO

i 2035 og 2,1 mio. ton CO

2045,

jf. tabel 3.4

. Tilskuddet på ca. 92.000 kr. pr. hektar svarer til en omkostning

på ca. 470 kr. pr. ton optaget CO

med en samfundsøkonomisk skyggepris på ca. -

400 kr. pr. ton, hvor der er taget højde for positive sideeffekter i form af mindre

kvælstofudledning til vandmiljøet samt rekreativ værdi.

Ud over CO

-effekten i LULUCF-sektoren, som indeholder CO

-optaget i selve træ-

erne, skovbunden og jorden, er der en CO

e-effekt i landbrugssektoren på 0,05

mio. ton CO

e i 2030 som følge af, at landbrugsarealet tages ud af drift, og der ikke

længere udbringes gødning. Der vil være overlap mellem denne effekt og en CO

afgift på landbruget, som også vil medføre udtag af arealer. Den samlede effekt for

gødning fremgår af

kapitel 2

. Der vil derudover være afledte CO

-effekter på energi-

forbrug af at omlægge landbrugsjord til skov, som ikke er inkluderet i indeværende

beregninger.

Tabel 3.4. Skovrejsning og CO

e-effekter og sideeffekter

Skovrejsning i alt ud over

KF23

e-effekt, 2030

effekt

2035

effekt

2045

Skygge-

Skyggepris

pris

inkl. sideeffek-

ekskl.

ter

Tilskudssats

sideeffek-

ter

Heraf

Tusin

de ha

250

2025-

2030

2030-

2045

200

Mio.

ton

0,15

Heraf

LULUC

0,10

Heraf

landbr

0,05

Mio.

ton

0,67

Mio.

ton

2,10

Kr. pr.

ton CO

470

Kr. pr. ton Kr. pr. hektar nutids-

værdi

-400

92.000

Anm.: Tal er afrundede. Omkostninger og skyggepris er angivet i 2023-faktorpriser. De angivne 250.000 hektar skovrejsning og CO

e-effekterne deraf er ud over det,

der alllerede forventes med KF23. Det er lagt til grund, at den første beplantning af skov sker i år 2025. Beregningerne antager, at skoven plantes på mineraljord og at

der derefter sker en øget kulstofbinding i jorden i forhold til fortsat landbrugsdrift. Hvis skoven plantes på kulstofrig drænet jord, vil der fortsat være udledninger

forbundet med jorden. Sideeffekter inkluderer mindre kvælstofudledning til vandmiljø og rekreativ værdi af skov.

Kilde: IFRO Udredning 21/09, IFRO Udredning 2022/04, IGN og egne beregninger

I ekspertgruppens model rejses der skov med træarter, som tilstræber et højt CO

optag på både kortere og længere sigt, herunder ved iblanding af hurtigvoksende

træarter, samtidig med at der er fokus på at sikre robuste og stabile skove, der er

modstandsdygtige over for fremtidens klima og som også rummer potentiale for at

Grøn skattereform

Side 89

høste synergieffekter i forhold til andre formål. Konkret er der regnet på skovblandin-

ger, der er bestående af 50 pct. traditionel træartsblanding (skovrejsning siden

1990) med overvejende løvtræ og 50 pct. hurtigvoksende træer, herunder en stor

andel af nåletræer. Skoven antages overvejende at blive forvaltet som produktions-

skov, dvs. at træerne løbende hugges og sælges til gavntræ eller energitræ. Ved

konkret implementering bør der være fokus på inddragelse af lokale aktører, så sko-

ven placeres med mest mulig værdi for det omkringliggende samfund, og der er

samspil med øvrige arealtiltag, fx udtag af kulstofrige landbrugsjorde.

Finansiering af skovrejsning og realisering

Ekspertgruppen forudsætter at skovrejsningen finansieres af nationale midler, hvor

der hurtigst muligt skal etableres en national skovrejsningsordning under Miljømini-

steriet, hvorigennem skovrejsningsindsatsen kan forvaltes. Indførelse af en mere for-

delagtig national ordning antages at medføre, at den nuværende CAP-ordning ikke

vil blive søgt. Dette vil konkret betyde, at ca. 70 mio. årligt fra 2025-2030 fra CAP-

ordningen til skovrejsning, med en forventet realisering på knap 14.000 hektar i

samme periode, vil skulle omprioriteres. Udmelding om en højere støttesats kan

endvidere føre til, at søgning under landdistriktsprogrammet (LDP) i 2023 annulle-

res. Implementeringen vil desuden afhænge af, hvornår der træffes beslutning om et

evt. øget tilskud.

De samlede omkostninger forbundet med tilskud til skovrejsning frem mod 2045

skønnes at udgøre ca. 20 mia. kr.,

jf. tabel 3.5

. De samlede omkostninger indehol-

der finansiering af de knap 14.000 hektar skov, som ikke længere realiseres gen-

nem landbrugsstøtten til skov, hvorfor der samlet set finansieres 264.000 hektar

skov. Derudover antages øvrig skovrejsning fra allerede afsatte finanslovsmidler at

være upåvirket,

jf. forudsætningsnotat til Klimafremskrivning 2023.

Dog vil indsatsen

under Klimaskovfonden muligvis skulle tilpasses i forhold til en ny tilskudsordning, så

ordningerne understøtter hinanden.

Tabel 3.5. Omkostninger forbundet med skovrejsning

Udgifter, mio. kr.

Etableringsstøtte

Pleje,

opskalering af

plantemateriale

Indkomsttab*

Samlede

udgifter

2025

189

2026

189

2027

189

138

2028

209

188

2029

229

244

2030

235

255

I alt, 2025-

2045

5.222

5.710

274

358

115

442

157

555

203

676

249

739

9.134

20.066

Anm.: Omkostninger er angivet i 2023-faktorpriser.

*Indkomsttab dækker både over tabt dækningsbidrag samt tab af potentielle fremtidige indtægter forbundet med anden arealanvendelse, samt potentiel fremtidig tab af

hektarstøtte.

Kilde: Egne beregninger

Realisering af skovrejsning i denne skala ved den beregnede tilskudssats vil bl.a. af-

hænge af fremtidige priser på landbrugsdrift, træprodukter samt priser forbundet

med alternativ arealanvendelse af arealer, fx bebyggelse og vedvarende energipro-

duktion. Ved at kombinere tilskud med krav om fredskovspligt, kan det sikres at drif-

ten af skoven reguleres i skovloven. For at sikre tilstrækkelig skovrejsning evalueres

tilskudssatsen løbende i forhold til andre arealanvendelser, så skovrejsningen, hvis

Grøn skattereform

Side 90

nødvendigt, evt. stimuleres på anden vis, fx ved at allokere flere midler til statslig

skovrejsning eller ved at øge incitamenterne til at plante nye private skove.

For at sikre, at omlægningen til skov er permanent, kan tilskuddet betinges af, at

arealerne pålægges fredskovspligt, eventuelt med mulighed for en midlertidig fortry-

delsesret mod tilbagebetaling af tilskud, hvis fredskovspligt opleves som en barriere

for skovrejsning med tilskud.

Synergier ved skovrejsning

Nyetableret skov kan have en række sideeffekter/eksternaliteter, såsom betydning

for vandmiljø, rekreativ værdi, biodiversitet, sundhed, mv. Det bør tilstræbes at

fremme disse synergier.

I skyggeprisberegningen angivet i

tabel 3.4

er indregnet den rekreative værdi af

skov samt værdien af reduktion af kvælstofudledning,

jf. bilag 7.9

. Udtag af land-

brugsjord til skov vil have en værdi i områder med indsatsbehov i vandplanerne,

som følger det reducerede gødningsforbrug og at skoven tilbageholder kvælstof.

Der er benyttet en gennemsnitlig værdi af kvælstofudledning,

jf. bilag 7.9

, da place-

ringen af skoven ikke på forhånd er kendt. Skovrejsning har isoleret set ikke en ef-

fekt på ammoniakudledningen, men det reducerede gødningsforbrug på landbrugs-

arealer reducerer ammoniakudledningen. Den samfundsøkonomiske værdi af dette

er opgjort for den samlede ændring i gødningsforbruget og fremgår af

tabel 3.4

Derfor er denne værdi ikke inkluderet i beregningen af skyggeprisen for skovrejs-

ning.

Placering, indretning og adgangsforhold har stor betydning for brug af skoven, og

dermed den rekreative værdi. Meget ny offentlig skov er placeret bynært, og der er

fri offentlig adgang overalt i skovene døgnet rundt. I private skove er adgangen be-

grænset til veje og stier og kun i dagtimerne. Disse forskelle kan have bidraget til, at

DØRS i en rapport fra 2014 vurderede den rekreative værdi af statslig skovrejsning

til at være ca. 50.000 kr. pr. hektar om året i 2023-priser, mens den tilsvarende

værdi for privat skovrejsning blev vurderet til at være 4.000 kr. pr. hektar om året. I

nærværende rapport tages udgangspunkt i privat skovrejsning, og der anvendes

derfor en værdi på ca. 4.000 kr. pr. hektar om året. Vurdering af den rekreative

værdi er forbundet med særlig usikkerhed, da den konkrete udformning af skovene

ikke kendes ligesom en betydelig udvidelse af skovarealet kan påvirke den margi-

nale rekreative værdi af skov. Den rekreative værdi kan desuden ændre sig over tid

i takt med at skoven vokser op.

Ekspertgruppen har fremvist en model med privat skovrejsning, da dette giver de la-

veste statsfinansielle omkostninger (pr. ton CO

e). De store rekreative værdier ved

statslig skovrejsning kan dog tilsige, at der afsættes flere midler for dermed at opnå

samme CO

e-virkning med højere statslige omkostninger, men større rekreativ

værdi. Ekspertgruppens modeller indebærer derfor, at de relevante myndigheder og

politiske beslutningstagere sikrer en hensigtsmæssig fordeling af private og statslige

skove ud fra en samlet vurdering af omkostninger og samfundsøkonomisk rentabili-

tet, herunder en hensyntagen til de gældende målsætninger på miljø- og naturområ-

det.

Grøn skattereform

Side 91

3.3.3 Rammerne for regulering af skov

Der gives tilskud til privat skovrejsning under den fælles landbrugspolitik (CAP).

Støtte til privat skovrejsning er i 2023 finansieret under landdistriktsprogrammet

(LDP), og vil fra 2024 være finansieret under CAP-planen, som indgår i landbrugsaf-

talen. Den nuværende støtteordning yder etableringsstøtte (og pleje i det første år),

som er fratrukket indtægter fra hugst.

Skovrejsning støttes også via Klimaskovfonden, hvor staten ad flere omgange har

indskudt midler, der kan benyttes til formålet sammen med forventelige yderligere

midler fra private. Fonden er etableret i 2020.

Derudover støttes skovrejsning med midler til statslig skovrejsning, hvilket gennem-

føres med statslige opkøb af landbrugsjord fulgt af tilplantning og statslig forvaltning

af områderne. Statens skovrejsning sker i samarbejde med kommuner og vandvær-

ker, der medfinansierer indsatsen som middel til at sikre drikkevandsbeskyttelse.

Skovdrift af et givent skovareal i Danmark reguleres primært gennem skovloven. Lo-

ven har til formål at bevare og værne landets skove og hertil forøge skovarealet. Lo-

ven regulerer anvendelsen af fredskovspligtige arealer, hvilket omfatter ca. 70 pct.

af det danske skovareal. Hovedreglen er, at fredskovspligtige arealer skal holdes

bevokset med træer, der danner eller vil danne sluttet skov af højstammede træer.

Hugst, bortset fra tynding, må ikke finde sted, før bevoksningen eller det enkelte træ

har opnået en alder eller dimension, hvor den er hugstmoden.

Visse naturtyper, levesteder og arter, som kan forekomme i skove, kan være be-

skyttet enten efter nationale regler eller efter regler i EU’s naturbeskyttelsesdirekti-

ver, som er implementeret i forskellige nationale love.

Andre love og regler påvirker skovenes drift mere indirekte. Det gælder bl.a. den ny-

ligt vedtagne EU-skovrydningsforordning, der forbyder omsætning af en række pro-

dukter fra syv råvaregrupper, herunder træ, hvis de er produceret på arealer, der

har været udsat for skovrydning eller skovforringelse. Forordningen vil derigennem

væsentligt reducere incitamentet til at rydde eller forringe skov i Danmark, uanset

om arealet er fredskovspligtigt eller ej. Derudover gælder EU’s direktiv om fremme

af vedvarende energi, som fastlægger regler for anvendelse af skovbiomasse til

energiformål, herunder krav om genplantning af skovarealer efter fældning. Reg-

lerne gælder uanset om skovarealet er fredskovspligtigt eller ej.

3.3.4 Følg udviklingen i eksisterende skove

Den nuværende skovfremskrivning forudsiger en stigning i hugsten frem mod 2030

og et væsentligt fald i skovenes netto-optag set i forhold til det konstaterede gen-

nemsnit de seneste mere end 10 år på knap 3 mio. ton CO

om året. Ekspertgrup-

pen har noteret sig, at der også i tidligere år har været fremskrevet væsentlige fald i

skovenes netto-optag uden at disse efterfølgende har kunnet registreres i de faktisk

målte og rapporterede optag og udledninger fra skovene,

jf. afsnit 2.8

. Ekspertgrup-

Undtagelser til hovedreglen omfatter bl.a., at 10 pct. af det fredskovspligtige areal kan anvendes til stævningsdrift

eller skovgræsning, yderligere 10 pct. kan anvendes til åbne naturarealer, ligesom 10 pct. kan dyrkes med juletræer

og pyntegrønt.

Grøn skattereform

Side 92

pen noterer sig samtidig, at skovfremskrivningerne er behæftet med stor usikker-

hed, og at de synes at have haft en tendens til at undervurdere skovenes netto-op-

tag. Ekspertgruppen har ikke mulighed for at vurdere årsagerne hertil.

Ekspertgruppen vurderer uanset usikkerhederne på fremskrivningerne, at skovenes

netto-optag om ønsket ville kunne påvirkes midlertidigt og på kortere sigt væsentligt

ved eventuel hugstbegrænsende regulering.

Et øget nettooptag i 2030 kan fx søges tilvejebragt gennem generelle hugstreduktio-

ner, eller ved at der indføres en mere konkret regulering, der kan begrænse omfan-

get af hovedskovninger i eksisterende skov. Ekspertgruppens modeller indebærer

derfor, at udviklingen i skovenes kulstofoptag følges, men anbefaler ikke konkret re-

gulering.

3.4 Håndtering af vejtransport og mindre udled-

ningskilder

I det følgende gennemgås ekspertgruppens anbefalinger for vejtransport og mindre

udledningskilder.

Vejtransport

Fremskrivninger viser, at udledninger fra vejtransport udgør ca. 9,6 mio. ton i 2030,

hvis der ikke gennemføres nye initiativer, der reducerer udledningerne. Det svarer til

ca. 36 pct. af de forventede samlede danske drivhusgasudledninger i 2030.

Som nævnt i første delrapport er CO

-reduktioner ved forhøjelser af afgifterne på

brændstoffer til vejtransport generelt samfundsøkonomisk væsentligt dyrere end i

andre sektorer. Det skyldes blandt andet, at de samlede afgifter på personbiler i for-

vejen er meget høje sammenlignet med andre områder, og at salg af brændstof er

følsomt over for grænsehandel. Strengt krav om ensretning ville umiddelbart inde-

bære, at afgiftsniveauet på vejtransport skulle sættes ned.

Efter omlægningen til en højere og mere ensartede CO

-afgift i

Aftale om grøn skat-

tereform for industri mv.

(juni 2022) vil det samlede afgiftsniveau fortsat være højere

for motorbrændsler til vejtransport end til andre anvendelser. Dertil implementeres

et nyt CO

-kvotehandelssystem i 2027, der bl.a. omfatter brændstoffer til transport,

hvilket øger prisen på motorbrændstoffer. Ekspertgruppen har ligeledes noteret sig,

at salget af grønne biler har været markant stigende de seneste år. Endvidere er der

vedtaget en vejafgift for lastbiler til godstransport, som er kilometerbaseret og CO

differentieret efter lastbilernes udledning, der træder i kraft fra 1. januar 2025.

Endelig har regeringen foreslået, at dieselafgiften forhøjes med knap 50 øre pr. liter

(2023-priser). Det svarer til en forhøjelse på ca. 175 kr. pr. ton CO

til i alt ca. 1.575

kr. pr. ton CO

e (2023-priser).

En forhøjelse af dieselafgiften vil øge afgiftsforskellen mellem diesel og andre anven-

delser,

jf. figur 3.1

. Givet forhøjelsen af dieselafgiften gennemføres– og i sammen-

hæng med øvrige ovenstående forhold

–

da har ekspertgruppen ikke yderligere for-

slag til modeller for ændring af afgifterne på brændstof til vejtransport.

Grøn skattereform

Side 93

Anbefalinger for mindre udledningskilder

Mindre udledningskilder dækker over kategorierne (CO

e-udledninger i 2030):

1. F-gasser (0,2 mio. ton)

2. Biogaslækage (0,3 mio. ton)

3. Deponi (0,3 mio. ton)

4. Have-park affald (0,2 mio. ton)

5. Spildevand (0,2 mio. ton)

6. Øvrige fx utilsigtede brande og ikke sektorfordelte metan- og lattergas

udledninger fra afbrænding af biomasse (0,3 mio. ton)

Udledningerne forventes at udgøre samlet set ca. 1,5 mio. ton CO

e i 2030,

jf. figur

3.1

Figur 3.1. Forventede udledninger i 2030, mio. ton CO

Ikke-energirelaterede

Vejtransport

udledningre fra

(Behandlet i begge

landbrugssektoren og

rapporter)

LULUCF (Behandles i

anden delrapport)

Kilde: Klimastatus og -fremskrivning 2023

Industri (Behandlet i

første delrapport)

Øvrige udledninger,

herunder

affaldssektor

(Behandles i anden

delrapport)

I ekspertgruppens modeller indgår, at den nuværende afgift på F-gasser hæves til

750 kr. pr. ton CO

e, svarende til den afgift, der blev aftalt for de ikke-kvotede

omfatte virksomheder for industrien. Det giver CO

e-reduktioner på 0,1 mio. ton

e i 2030. For de resterende kategorier er der allerede politisk lagt op til

forskellige former for regulering, som vil medføre, at der ved en supplerende

afgiftsregulering kun vil kunne opnås meget små yderligere reduktioner, der ikke

vurderes at stå mål med de administrative omkostninger af en CO

e-afgift. På disse

områder anviser ekspertgruppen derfor, at der ikke pålægges en CO

e-afgift, men

at man i stedet implementerer de allerede planlagte reguleringstiltag.

F-gasser

Som en del af ekspertgruppens modeller indgår at forhøje afgiften på udledning af F-

gasser, så afgiften følger den CO

e-afgift, der er aftalt som led i

Aftale om grøn

skattereform for industri mv.

(S, V, SF, RV og K). Derved bevares den nuværende

symmetri, hvor afgiften på F-gasser er balanceret med den nuværende CO

e-afgift.

Det er især F-gasserne

HFC og SF6, der udledes i Danmark. HFC’er

(Hydrofluorocarbon) anvendes hovedsageligt som kølemiddel, hvor de mest brugte

F-gasser er mellem 1.000-4.000 gange så klimaskadelige som CO

. HFC anvendes

hovedsageligt som kølemiddel i fx aircondition, køleanlæg og varmehumper. Der er

ikke F-gasser i nyproducerede anlæg som fx køleskabe, frysere og mobil

Grøn skattereform

Side 94

aircondition til private i EU. Brugen af F-gasser vil derfor blive udfaset i takt med, at

disse typer anlæg erstattes af nye.

Anvendelse af F-gasser i husholdninger øges imidlertid frem mod 2030 som følge af

væksten af luft-luft og luft-vand varmepumper,

jf. Klimastatus og -fremskrivning

2023

. Industrigassen SF6 anvendes hovedsageligt inden for elsektoren og i visse

højspændingsanlæg og er ca. 24.000 gange mere klimaskadelig end CO

F-gasserne er allerede i dag regulerede og afgiftspligtige, når stofferne anvendes til

fremstilling og vedligeholdelse anlæg. Satserne på F-gasser er fastlagt pr. CO

e på

baggrund af gassernes Global Warming Potential (GWP). Afgiftssatserne for F-

gasser er i dag balanceret efter den gældende CO

e-afgift, som i 2023 er 181 kr.

pr. ton CO

e. Der vil derfor ikke være store administrationsomkostninger forbundet

med at tilpasse den nuværende afgift.

EU har revideret den gældende F-gas-forordning. Dette påvirker ikke vurderingerne

vedrørende F-gasser. Årsagen er, at indholdet i den reviderede forordning i store

træk har været kendt længe, og at der derfor allerede er taget højde for effekten i

vurderingerne.

Med

Aftale om grøn skattereform for industri mv. fra 2022

(S, V, SF, RV og K), hvor

der indføres en højere og mere ensartet CO

e-afgift, vil afgiftssatserne for F-gasser

dog ikke længere være balanceret med CO

e-afgiften for andre erhverv.

Ekspertgruppens modeller bevarer symmetrien og lader afgiften på F-gasser følge

den højere og mere ensarterede CO

e-afgift, der er aftalt med

Aftale om grøn skat-

tereform for industri mv.

, herunder den planlagte indfasning fra 2025-2030.

F-gasserne er ikke kvoteomfattede, hvormed udledningerne vil blive pålagt afgift på

750 kr. pr. ton CO

e. Hæves afgiften fra de nuværende 181 kr. pr. ton CO

e til 750

kr., skønnes det at medføre et merprovenu efter tilbageløb og adfærd på ca. 80 mio.

kr., samt en CO

e-reduktion i 2030 på ca. 0,1 mio. ton

, jf. tabel 3.6

Tabel 3.6. Konsekvenser ved at hæve afgiften på F-gasser fra 181 kr. pr. ton

e til 750 kr. pr. ton CO

e i 2030

e-reduktioner

Umiddelbart pro-

venu

Provenu efter ad-

færd

Skyggepris

Mio. ton

0,1

Mio. kr.

130

Mio. kr.

Kr. pr. ton CO

475

Anm.: Skøn er forbundet med usikkerhed og konsolideres ifm. lovforslag, herunder skal reduktionseffekten

konsolideres ifm. indregning i Klimastatus og -fremskrivning.

Kilde: Egne beregninger.

Afgiftsbetalingen afholdes ved produktion af et anlæg, som anvender F-gas. Idet det

lægges til grund, at afgiftsbetalingen overvæltes i prisen på anlæg på sigt, skønnes

det, at en afgiftsforhøjelse til 750 kr. pr. ton CO

e vil indebære, at anskaffelsesprisen

til fx store varmepumper, som ved anskaffelsen maksimalt må have påfyldt kølemid-

del pr. enhed svarende til 5 ton CO

e, vil stige med ca. 2.800 kr. pr. varmepumpe.

Tilsvarende skønnes anskaffelsesprisen for en typisk husstands luft-luft varme-

pumpe at stige med ca. 480 kr. pr. varmepumpe som følge af afgiftsforhøjelsen. For

Grøn skattereform

Side 95

en luft-vand varmepumpe, vil anskaffelsesprisen stige med ca. 960 kr. pr. varme-

pumpe. I Energistyrelsens teknologikatalog skønnes levetiden for individuelle op-

varmningsanlæg til husstande at være ca. 15 år. Det medfører, at den årlige om-

kostning for en typisk husstand svarer til 32 kr. pr. år for en luft-luft varmepumpe,

mens det vil udgøre 64 kr. pr. år for en luft-vand varmepumpe. Afgiftsbetalingen af-

holdes, når der anvendes f-gasser til fremstilling eller vedligeholdelse af et anlæg.

En forhøjelse af afgiften skønnes at medføre økonomiske konsekvenser for

erhvervslivet svarende til den umiddelbare provenuvirkning, der udgør ca. 130 mio.

kr. årligt. Afgiften forventes over tid overvæltet i højere priser til forbrugerne. Der er i

dag ca. 1.200 virksomheder i de relevante sektorer.

Biogaslækage

Ekspertgruppen anbefaler ikke en CO

e-afgift på udledninger fra biogaslækage

Produktion af biogas er forbundet med et metantab fra biogasanlæggene som følge

af utætheder mv. Der er med

Klimaaftale om Grøn strøm og varme fra juni 2022

(S,

V, SF, RV, Ø, K, DF, LA, Æ og KD) aftalt en ny regulering, der skal nedbringe

lækage fra produktion af biogas, som bl.a. indebærer gennemgang og kontrol med

anlæg, anlægsforbedringer og en punktkildegrænse på højst 1 pct. for

opgraderingsanlæg. Reguleringen trådte i kraft fra d. 1. januar 2023. Det skønnes,

at den nye regulering sænker CO

e-udledningerne med 0,5 mio. ton CO

e fra 0,8

e til 0,3 mio. ton CO

e i 2030.

Det vurderes for nuværende ikke teknisk muligt at reducere metanlækagen

yderligere, da produktionen ikke kan være hermetisk lukket. Det er derfor meget

usikkert, om en afgift på metanudledningerne vil medføre en mindre lækage, eller

blot alene fordyre produktionen.

Indførelse af en CO

e-afgift på biogaslækage vil tillige forudsætte, at der skal kunne

foretages valide målinger af metanudslip fra hvert enkelt anlæg. Det er ikke tilfældet

i dag, hvor udledningerne opgøres baseret på stikprøver. Hvis det fremadrettet

bliver muligt at indhente det fornødne datagrundlag, kan der være mulighed for at

regulere biogaslækage mere effektivt i fremtiden.

Deponi

Ekspertgruppen anbefaler ikke en CO

e-afgift på udledninger fra deponi

da de

administrative og erhvervsøkonomiske konsekvenser ved en afgift ikke vurderes at

være proportionelle med effekten på reduktion af drivhusgasser.

Deponeret affald kan danne deponigas, som indeholder drivhusgasserne CO

metan. En stor del af deponigassen dannes ved biologisk omsætning af organisk

materiale. Mængden af metan fra deponisektoren har været faldende siden 1997,

hvor et forbud mod deponering af forbrændingsegnet affald, herunder organisk

affald, blev gældende. Det betyder, at metandannelsespotentialet i affald, der

deponeres i dag, er 89 pct. lavere end tilfældet var i 1990. I takt med at historisk

deponeret affald forgasser er mængden af metan fra deponisektoren faldende, og

skønnes fortsat at falde frem mod 2040.

Der er i dag en afgift på deponering af affald, som udgør 475 kr. pr. ton affald,

hvilket inklusive driftsomkostninger på det konkrete deponeringsanlæg betales som

del af den såkaldte deponeringstakst. Affald, der i dag bliver deponeret, vurderes

ikke genanvendeligt eller forbrændingsegnet, hvorfor deponering ofte er den eneste

miljømæssigt forsvarlige håndtering.

Grøn skattereform

Side 96

Der er i regi af den politiske aftale om

Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirku-

lær økonomi fra juni 2020

(S, V, RV, SF og LA) aftalt, at der igangsættes tiltag, som

kan medføre lokale rentable samfundsøkonomiske reduktionstiltag på deponier og

affaldsbehandlingsanlæg. Dette arbejde pågår fortsat.

Det mest anvendte tiltag til at reducere udledningerne fra deponier er biocovers,

som er et lag af biogent materiale, der afholder deponigassen fra at blive udledt til

atmosfæren. Støtteordningen til anvendelse af biocovers er fortsat i etablerings- og

monitoreringsfasen og forventes færdig i slutningen af 2027.

Kompostering af have-park affald

Ekspertgruppen anbefaler ikke en CO

e-afgift på udledninger fra kompostering af

have-park affald

, da der vurderes at være begrænset effekt

hvorfor de

administrative og erhvervsøkonomiske konsekvenser ved en afgift ikke er

proportionelle med CO

e-effekten.

I Danmark produceres omkring 1.000.000 ton haveaffald om året fordelt på omkring

75 pct. fra husholdninger, fx ved indlevering på genbrugsstationer, og ca. 25 pct. fra

erhverv.

Der er med

Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi fra juni 2020

(

S, V, RV, SF og LA

)

besluttet at igangsætte en analyse og derefter tiltag med

henblik på mindst 20 pct. reduktion af drivhusgasudledningerne fra haveaffald.

Tiltag kan fx være skærpede driftsvilkår, som skal sikre, at der ikke dannes

anaerobe forhold i komposteringsprocessen, hvilket giver anledning til metan-

udledninger.

En CO

e-afgift på kompostering af have-park affald vil økonomisk kunne tilskynde til,

at haveaffald i højere grad afsættes til bioforgasning eller omstilling til CO

reducerende komposteringsmetoder, eller at affaldet eksporteres til genanvendelse i

nabolande, hvilket alt andet lige vil reducere de nationale drivhusgasudledninger.

Genanvendelse af have-park affald, herunder kompostering, er en vigtig del af

recirkulering af næringsstoffer såsom fosfor, kvælstof og kalium tilbage til

landbrugsjorden. Kompostering af haveaffald er derfor medvirkende til at opfylde

EU’s

bindende genanvendelsesmål for husholdningslignende affald i 2025, da

haveaffald har en meget høj genanvendelsesgrad. Danmarks reelle genanvendelse

var på 46 pct. i 2021 og skal øges til 55 pct. fra 2025.

Spildevand

Der indgår ikke en CO

e-afgift på udledninger fra spildevand i ekspertgruppens

modeller, da det ikke skønnes at have nogen væsentlig effekt i forhold til de aftalte

grænseværdier. Ekspertgruppen bemærker i den forbindelse, at man bør få indført

de i tidligere aftalte grænseværdier.

Der er ca. 100 kommunalt ejede spildevandsselskaber i Danmark, hvor nogle anlæg

både transporterer og renser spildevand, mens en mindre del kun transporterer

spildevand. Langt størstedelen af udledningerne fremkommer ved den biologiske

rensning af spildevand. Lattergasemissionerne kan reduceres gennem enten styring

Det bemærkes, at benævnelsen af fraktionen "have- parkaffald" i andre sammenhænge benævnes som "haveaf-

fald".

Grøn skattereform

Side 97

af renseprocesserne eller gennem overdækning af renseanlægget og opsamling af

gasserne.

Der eksisterer i dag en afgift på spildevand. Spildevandsanlægget betaler afgift på

udledningen af hus- og industri-spildevand

efter

rensning. Den opkræves hos

rensningsanlæggene ud fra oplysninger om resturenheder i spildevandet, herunder

bl.a. fosfor og kvælstof, der udledes, samt via kloakvæsner for de ejendomme, der

ikke er knyttet til fælleskloakering.

Som en del af

Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi (

S, V, RV, SF

og LA

)

fra 2020 blev det aftalt at indføre grænseværdier for renseanlæggenes

lattergasemissioner, der renser spildevand svarende til mindst 30.000 personers

udledning (PE). Dermed omfatter grænseværdierne ca. 65 pct. af

spildevandsmængden og 75 pct. af lattergasemissionerne fra processen.

Reduktionseffekten af grænseværdien forventes at være ca. 0,1 mio. ton CO

e i

2030. Denne effekt er for nuværende ikke indregnet i Klimafremskrivningen. På

baggrund af erfaringerne drøftes det senest i 2025 med aftalepartierne, om

grænsen skal sættes ned fra 30.000 personers udledning (PE) til et lavere niveau.

Det skønnes at have et reduktionspotentiale på ca. 0,02 mio. ton CO

Mulighederne for at pålægge en CO

e-afgift på spildevandsudledninger kan

genbesøges på et senere tidspunkt, fx ved genbesøg af grænseværdiernes effekt.

Øvrige

Udledningerne omfatter primært ikke-sektorfordelte metan- og lattergas udledninger

fra afbrænding af biomasse, øvrige udledninger fra fx indirekte CO

e-udledninger fra

industrien, der forekommer, når CO

omdannes til andre drivhusgasser i

atmosfæren, flygtige udledninger fra olie- og gaslagre, utilsigtede brande af

bygninger og fartøjer mv.

Disse udledninger er generelt begrænsede, og regulering vil ikke kunne

administreres pga. manglende muligheder for kontrol og identifikation, hvorfor

ekspertgruppen ikke lader dem omfatte af en CO

e-afgift i sine modeller.

Grøn skattereform

Side 98

Fordele og ulemper

ved afgift på slutfor-

brug

Grøn skattereform

Side 99

4. Fordele og ulemper

ved afgift på slutfor-

bruget

Det fremgår af tillægskommissoriet, at ekspertgruppen som led i sin endelige

afrapportering skal

”analysere fordele og ulemper ved at lægge en CO

e-afgift på

slutforbruget”.

I dette afsnit fremlægges ekspertgruppens analyse af fordele og

ulemper ved en sådan afgift eksemplificeret ved en afgift på slutforbruget af

klimabelastende fødevarer.

En afgift på slutforbruget vil kun i begrænset omfang bidrage til indfrielse af det

nationale 70 pct.-mål, der er knyttet til udledningerne fra den indenlandske

produktion. Som følge heraf vil en afgift på slutforbruget kun muliggøre en meget

begrænset sænkning af en afgift i produktionsleddet. Dertil er en afgift på

slutforbruget en mere upræcis beskatning af den faktiske klimabelastning end en

afgift i produktionsleddet.

På baggrund af nedenstående analyser indgår en klimaafgift på slutforbruget ikke i

ekspertgruppens fremlagte modeller i

kapitel 2

Egenskaber ved en forbrugsafgift

En klimaafgift på slutforbruget af klimabelastende fødevarer skal ideelt set være

proportional med den samlede mængde CO

e, der skønnes at være udledt i

forbindelse med produktion og transport af den enkelte afgiftsbelagte vare. Som

nærmere forklaret nedenfor i delafsnittet om administrative problemstillinger vil det

dog være nødvendigt at operere med den samme afgiftssats for alle varer af en

given kategori som fx oksekød, baseret på et skøn over varegruppens

gennemsnitlige klimabelastning. Den enkelte landbruger kan således ikke sænke

afgiftsbelastningen af sine produkter ved at vælge en mere klimavenlig

produktionsmetode. I modsætning til en produktionsafgift på udledningerne fra den

enkelte bedrift vil en forbrugsafgift derfor ikke tilskynde den enkelte landbruger til at

tage mere klimavenlige teknologier i brug. Dette er en væsentlig ulempe ved en

klimaafgift på slutforbruget.

Til gengæld vil en klimafgift på slutforbruget blive pålagt med samme sats på

importerede og indenlandsk producerede varer af en given type. Dermed undgår

man, at afgiften svækker indlandets internationale konkurrenceevne.

En klimaagift i landbrugets produktionsled pålægges derimod alene de indenlandske

primære fødevareproducenter og vil dermed alt andet lige forringe den

indenlandske konkurrenceevne. Danskproducerede fødevarer vil derfor i et vist

omfang blive erstattet af importerede fødevarer i det indenlandske slutforbrug,

hvorved en del af reduktionen af de indenlandske drivhusgasudledninger kan blive

Grøn skattereform

Side 100

modsvaret af øgede udledninger i udlandet. En produktionsafgift kan altså medføre

en vis lækage af drivhusgasudledninger til udlandet. Det er dog vigtigt at bemærke,

at de samlede udledninger i udlandet påvirkes af de landespecifikke mål for

drivhusgasreduktioner.

I klimaloven fremgår det, at danske klimatiltag

”skal medføre reelle, indenlandske

reduktioner, men vi skal samtidig sikre, at danske tiltag ikke blot flytter hele

drivhusgasudledningen uden for Danmarks grænser”.

Af ekspertgruppens

kommissorium fremgår tillige, at gruppens anbefalinger skal tage hensyn til risikoen

for drivhusgaslækage.

På den baggrund diskuteres nedenfor, hvordan man kan modvirke

drivhusgaslækage, og hvilken rolle en forbrugsafgift kan spille i den forbindelse.

Dernæst diskuteres hensigtsmæssigheden af en forbrugsafgift i lyset af de danske

nationale klimamål og internationale forpligtelser.

Modvirkning af drivhusgaslækage

–

Principielle overvejelser

I den teoretiske forskningslitteratur er der enighed om, at et land mest målrettet kan

modvirke drivhusgaslækage ved at kombinere en klimaafgift i produktionsleddet

med en importafgift på CO

e-intensive varer og en afgiftsfritagelse for udledninger

fra produktion til eksport,

jf. fx Hoel (1996)

Her er der set bort fra de praktiske

udfordringer ved at implementere et sådant system, som diskuteres nedenfor.

Derudover kan systemet være i strid med WTO-reglerne om internationalt

handelssamarbejde samt EU-retten.

Forskningslitteraturen har dog også peget på, at man kan modvirke

drivhusgaslækage og nedbringe indlandets globale klimaaftryk ved at kombinere en

klimaafgift i produktionsleddet med en klimaafgift i forbrugsleddet og et

produktionstilskud til de indenlandske producenter,

jf. fx Böhringer m.fl. (2017) og

Kruse-Andersen og Sørensen (2022)

Forbrugsafgiften skal i så fald pålægges alle

importerede og indenlandsk producerede varer med en sats, der afspejler varernes

skønnede CO

e-indhold, og produktionstilskuddet til den enkelte indenlandske

producent skal være proportionalt med virksomhedens produktion ganget med en

skønnet gennemsnitlig CO

e-intensitet i produktionen i den branche, som

virksomheden tilhører. Da den enkelte virksomhed typisk ikke har nævneværdig

indflydelse på branchens gennemsnitlige CO

e-intensitet, vil klimaafgiften i

produktionsleddet tilskynde virksomhederne til at nedbringe deres udledninger,

samtidigt med at produktionstilskuddet neutraliserer afgiftens negative virkning på

konkurrenceevnen for den typiske virksomhed i branchen.

Hvis der indføres et produktionstilskud, er afgiften i forbrugsleddet altså ikke

nødvendig for at beskytte den indenlandske konkurrenceevne. Forbrugsafgiften har

derimod til formål at sænke indlandets globale klimaaftryk ved at dæmpe forbruget

af klimabelastende varer. Motivationen for en sådan kombineret afgifts- og

tilskudsmodel er således, at indlandet ikke blot har en målsætning om at undgå

lækage fra den indenlandske produktion, men har en bredere målsætning om at

Se M. Hoel (1996). Should a carbon tax be differentiated across sectors? Journal of Public Economics 59, s. 17-

32.

Se C. Böhringer, E.J. Balisreri, T.F. Rutherford (2017). Robust policies to mitigate carbon leakage. Journal of Public

Economics 149, s. 35-46, og P.K. Kruse-Andersen og P.B. Sørensen (2022). Optimal energy taxes and subsidies

under a cost-effective unilateral climate policy: Addressing carbon leakage. Energy Economics 109, May 2022,

105928.

Grøn skattereform

Side 101

sænke det samlede globale klimaaftryk fra de indenlandske produktions-

forbrugsaktiviteter.

I en dansk sammenhæng er der den vanskelighed ved den beskrevne afgifts- og

tilskudsmodel, at det omtalte produktionstilskud til de indenlandske producenter kan

være i modstrid med EU-retten. Derudover kan der være alvorlige praktiske

vanskeligheder ved at afgrænse de forskellige brancher (eller driftsformer i

landbruget), når man skal beregne branchens (driftsgrenens) gennemsnitlige CO

intensitet, og når man skal henføre den enkelte virksomhed (landbrugsbedrift) til den

relevante branche (driftsgren).

Hvis man af disse grunde må afstå fra at operere med et produktionstilskud, står

man tilbage med den indenlandske afgift i produktionsleddet, der kan medføre

lækage, samt forbrugsafgiften. For at mindske lækageeffekten kan man sænke

afgiften i produktionsleddet. Dermed vil udledningerne fra den indenlandske

produktion stige, og da lækageraten normalt vil være mindre end 100 pct.,

jf. Beck

m.fl. (2023)

, vil også de globale udledninger stige, om end i mindre omfang.

Såfremt man ønsker at undgå denne stigning i det globale klimaaftryk, kan man

vælge at hæve forbrugsafgiften for at dæmpe forbruget af importerede såvel som

indenlandsk producerede klimabelastende varer. En (delvis) omlægning fra afgift i

produktionsleddet til afgift i forbrugsleddet kan altså i princippet mindske tabet af

indenlandsk konkurrenceevne og den deraf følgende drivhusgaslækage, uden at

indlandets globale klimaaftryk stiger.

Afgift i forbrugsleddet versus afgift i produktionsleddet

–

Betydningen af de

klimapolitiske målsætninger

En klimaafgift i forbrugsleddet kan altså teoretisk set være et hensigtsmæssigt

instrument, hvis der er en politisk målsætning om at reducere Danmarks globale

klimaaftryk.

Internationalt klimasamarbejde bygger dog på territorialprincippet, hvor hvert land

forpligter sig til at nedbringe egne udledninger. Således foreskriver klimaloven i

Danmark, at udledningerne fra dansk territorium (opgjort efter FNs retningslinjer)

skal reduceres med 70 pct. i 2030 målt i forhold til udledningerne i 1990. I forhold til

EU er Danmark endvidere forpligtet til at nedbringe de akkumulerede territoriale

udledninger fra ikke-kvotesektoren og LULUCF-sektoren med en vis mængde inden

2030, hvilket repræsenterer Danmarks bidrag til opfyldelse af Paris-aftalen via EU-

samarbejdet.

Disse nationale og internationale klimapolitiske målsætninger afspejler det

grundlæggende princip i det europæiske og globale klimasamarbejde, at det enkelte

land er ansvarlig for udledningerne fra landets territorium, som primært stammer fra

de produktionsaktiviteter, der foregår i landet, herunder husholdningernes

produktion af indenlandske transporttjenester til eget forbrug. Territorialprincippet er

begrundet med, at nationalstaterne har lettere ved at måle og regulere de territoriale

udledninger end at opgøre og kontrollere landets globale klimaaftryk, eftersom

klimaaftrykket fra importerede varer afhænger af produktionsmetoderne og

klimareguleringen af produktionen i det land, hvorfra importen stammer.

Se U.R. Beck, P.K. Kruse-Andersen, L.B. Stewart (2023). Carbon leakage in a small open economy: The im-

portance of international climate policies. Energy Economics 117, 2023, 106447.

Grøn skattereform

Side 102

Når den politiske målsætning er at regulere drivhusgasudledningerne fra det

indenlandske territorium, er det mest målrettet at lægge en klimaafgift på

udledningerne fra den indenlandske produktion. En afgift i forbrugsleddet vil ganske

vist også sænke de indenlandske udledninger, i det omfang det resulterende fald i

forbruget af klimabelastende varer modsvares af en lavere indenlandsk produktion

af disse varer. Men da forbrugsafgiften ikke omfatter udledningerne fra den del af

den indenlandske produktion, der eksporteres, vil det kræve en væsentligt højere

afgift

–

og dermed indebære en langt højere samfundsøkonomisk omkostning

–

hvis

et givet mål for reduktion af de indenlandske udledninger skal opnås gennem en

forbrugsafgift frem for en afgift i produktionsleddet.

Fødevareforbrug og drivhusgasudledninger

–

en talmæssig belysning

tabel 4.1

gives en oversigt over de danske husholdningers forventede forbrug af

fødevarer i 2030 og de heraf afledte CO

e-udledninger i Danmark og udlandet.

Opgørelsen er forbundet med betydelig usikkerhed.

Tabel 4.1. Danske husholdningers forbrug af fødevarer i 2030 (mia. kr.) og de

heraf afledte CO

e-udledninger (mio. ton)

Danske produkter

Husholdninger-

nes fødevare-

forbrug leveret

fra

Værdi

forbru

g, mia.

kr.

2,4

0,9

6,1

1,2

8,2

0,5

6,9

7,9

Udledni

ng i

Danmar

k, CO

0,3

0,4

0,04

1,2

0,01

0,2

0,3

Udled

ning i

udlan

0,04

0,02

0,1

0,03

0,2

0,02

0,2

0,3

Importerede

produkter

Værdi

forbru

g. mia.

kr.

3,3

1,7

3,6

1,4

3,1

0,9

3,5

17,2

Udledn

ing i

udland

et,

0,6

0,2

0,3

0,1

0,3

0,04

0,2

1,0

Landbrug og

gartneri

Kvægslagterier

Svineslagterier

Fjerkræslagteri

Mejerier

Fiskeindustri

Bagerier og

brødfabrikker

Anden

fødevareindust

Øvrige

brancher

(engros- og

detail-

handel mv.)

I alt

59,2

0,3

0,4

2,7

0,2

93,2

3,1

1,2

38,3

3,1

Anm.: Fødevareforbruget er opgjort i 2023 producentpriser. Alle tal er afrundede.

Kilde: Egne beregninger og Energistyrelsen.

Tallene i tabellens første søjle viser, hvor stor en del af fødevareforbruget der

udgøres af indenlandske leverancer fra det primære landbrug, slagterier, mejerier,

Grøn skattereform

Side 103

brødfabrikker og anden fødevareindustri mv. Det fremgår af næstsidste tal i første

søjle, at en meget stor del af værdien af danskproducerede fødevarer udgøres af

den værditilvækst, der skabes i den danske engros- og detailhandel med fødevarer.

Den danske produktion af og handel med fødevarer medfører drivhusgas-

udledninger fra dansk territorium. Disse udledninger er anført i anden søjle i

tabel

4.1

. Den danske produktion af og handel med fødevarer kræver også import af en

række inputs til landbrug, slagterier, mejerier osv., og den udenlandske produktion

og transport af disse inputs giver anledning til udledninger i udlandet, som er angivet

i tabellens tredje søjle.

Derudover importerer Danmark færdigforarbejdede fødevarer fra udenlandske

landbrug, slagterier, mejerier osv. Værdien af denne import og de udenlandske

udledninger fra produktionen af disse importvarer er vist i hhv. femte og sjette søjle i

tabel 4.1.

Udledningerne afledt af danske husholdningers forbrug af vegetabilske fødevarer

optræder primært i tabellens øverste række (Landbrug og gartneri), hvor de

samlede udledninger i Danmark og udlandet udgør godt 0,9 mio. ton CO

e. Til

sammenligning indebærer tallene i

tabel 4.1,

at de samlede udledninger fra danske

og udenlandske kvægslagterier, svineslagterier og mejerier affødt af det danske

fødevareforbrug udgør 3 mio. ton CO

e. Af nederste række i tabellen fremgår, at det

danske forbrug af fødevarer medfører globale udledninger på i alt 7,4 mio. ton

e, hvoraf udledningerne fra fødevarebrancherne i de otte øverste rækker i

tabellen udgør 6,5 mio. ton CO

Forbrugsafgift versus en klimaafgift i produktionsleddet

I det følgende præsenteres modelberegninger af virkningerne af hhv. en

forbrugsafgift på klimabelastende fødevarer og en afgift på drivhusgasudledningen

fra den indenlandske landbrugsproduktion. Endvidere belyses effekterne af en

kombination af de to afgiftsformer.

Som vist i

tabel 4.1

er det især fødevareleverancer fra kvæg- og svineslagterier og

mejerier, der belaster klimaet. På den baggrund

–

og fordi et system af

differentierede klimaafgifter på alt fødevareforbrug vil indebære meget store

administrative udfordringer

–

lægges det beregningsteknisk til grund, at det er

muligt i forhold til EU-retten af afgrænse forbrugsafgiftssystemet til tre særskilte

stykafgifter på den skønnede CO

e-udledning afledt af danske husholdningers

forbrug af hhv. oksekød, svinekød og mejeriprodukter. Det forudsættes desuden, at

alle typer af fx oksekød beskattes med samme afgiftssats.

Afgiftssatsen på fx oksekød er i beregningerne nedenfor fastsat på basis af de

e-udledninger i Danmark og udlandet, som oksekød fra danske kvægslagterier

til danske husholdninger skønnes at medføre i 2030. Det er således beregnet, hvor

mange ton CO

e pr. krones forbrugsværdi (i 2023-priser), der udledes fra

produktionen af de landbrugsråvarer og alle andre inputs, som danske

kvægslagterier køber fra danske og udenlandske leverandører af inputs til

kvægslagterierne. Tilsvarende er der beregnet en gennemsnitlig samlet CO

udledning i Danmark og udlandet pr. krones forbrug af hhv. svinekød og

mejeriprodukter leveret fra danske svineslagterier og mejerier.

For at undgå at afgiften opfattes som diskriminerende, og dermed uforenelig med

EU-retten og WTO, forudsættes det, at danske og importerede fødevarer af en

given kategori pålægges samme forbrugsafgiftssats. Dermed antages det for

Grøn skattereform

Side 104

afgiftsmæssige formål, at CO

e-intensiteten i danske og importerede fødevarer af en

given type er den samme.

Forbrugsafgiftssatsen antages beregningsteknisk at være 750 kr. pr. ton skønnet

e-indhold i den givne fødevarekategori. Afgiften tænkes som udgangspunkt

pålagt i detailleddet.

Produktionsafgiftssatsen antages ligeledes at være 750 kr. pr. ton CO

e udledt fra

den enkelte landbrugsbedrift og antages opkrævet hos den enkelte landbruger.

Tabel 4.2

viser de udledninger, der er omfattet af de to typer af afgift i

beregningerne, sammenholdt med de samlede udledninger fra produktion og

forbrug af fødevarer. Det er lagt til grund, at afgiftsgrundlaget ikke inkluderer

udledningerne fra engros- og detailhandel med fødevarer.

Den centrale forskel på de to afgiftstyper er, at forbrugsafgiften, i modsætning til

produktionsafgiften, ikke rammer udledningerne fra produktionen af danske

fødevarer til eksport, men at forbrugsafgiften, i modsætning til produktionsafgiften,

omfatter de estimerede udledninger i udlandet fra produktionen af importerede

færdige fødevarer og fra produktionen af importerede inputs i den danske

fødevareproduktion (hvor emissionskoefficienterne i den udenlandske og den

danske produktion som nævnt antages at være de samme).

Det fremgår af

tabel 4.2

, at grundlaget for forbrugsafgiften er betydeligt smallere

end grundlaget for produktionsafgiften. Det afspejler primært, at Danmarks eksport

af fødevarer er større end fødevareimporten, hvorved man får et bredere

afgiftsgrundlag ved at inkludere eksporten frem for importen i afgiftsbasen. Selv hvis

man inkluderede alle udledninger fra det samlede danske fødevareforbrug

(eksklusive udledningerne fra engros- og detailhandel) i afgiftsgrundlaget, ville

afgiftsbasen ifølge tallene i

tabel 4.2

kun udgøre 6,5 mio. ton CO

e, hvorimod

grundlaget for produktionsafgiften ses at være 8,1 mio. ton CO

e, selvom

udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde ikke er inkluderet.

Produktionsafgiften forudsættes at bestå af en kombination af en gødningsafgift og et sæt af afgifter på de

forskellige kategorier af husdyr svarende til afgiftsbasen i den i rapportens

kapitel 2

. Udledninger fra kulstofrige land-

brugsjorde indgår således ikke i grundlaget for produktionsafgiften. I produktionsafgiftssystemet er der for at sikre

sammenlignelighed med forbrugsafgiften ikke stillet krav om anvendelse af virkemidlerne teltoverdækning og

nitrifikationshæmmere, men afgiftssatsens højde gør det fordelagtigt for landmændene at tage

fodertilsætningsstoffer i anvendelse, hvilket der tages hensyn til i modelberegningen.

De forudsatte emissionskoefficienter i den udenlandske produktion i

tabel 4.2

afviger således fra de udenlandske

emissionskoefficienter i

tabel 4.1

, hvor det ved brug af en international input-output tabel er søgt at estimere de fakti-

ske udenlandske udledninger pr. produceret enhed.

Grøn skattereform

Side 105

Tabel 4.2. Udledninger omfattet af afgifter

Udledninger

Mio. ton CO

Udledninger

omfattet

af forbrugsafgift

Dansk produktion

til danske

husholdningers

fødevareforbrug

Dansk produktion

til eksport

Importerede

Inputs til dansk

fødevareproduktion

Import af færdige

fødevarer

Total

14,7

3,2

8,1

3,1

0,9

1,2

0,4

3,1

1,9

Udledninger

omfattet

af produktionsaf-

gift

2,1

7,3

6,0

Anm.: Udledningerne fra den indenlandske produktion er baseret på branchespecifikke udledninger fra

GrønREFORM. Udledningerne fra den indenlandske produktion til indenlandsk forbrug og eksport er ekskl.

udledningerne fra kulstofrige landbrugsjorde. Udledningerne omfatter både udledninger fra landbruget og fra andre

brancher, der bidrager til værdien af fødevareforbruget. Alle tal er afrundede.

Kilde: Egne beregninger og Energistyrelsen.

Tabel 4.3

sammenfatter de modelberegnede virkninger af de to alternative

afgiftssystemer. Desuden er vist effekterne af et kombineret afgiftssystem, hvor der

både indføres en forbrugsafgift på 750 kr. pr. ton CO

e og en produktionsafgift på

700 kr. pr. ton CO

e. Med et sådant system opnås omtrent den samme reduktion af

de indenlandske udledninger som ved alene en produktionsafgift på 750 kr. pr. ton

e. Produktionsafgiften i dette eksempel omfatter alene gødning, kalkning og

husdyr, og omfatter af den grund ikke øvrige tiltag som indgår i

kapitel 2

, derunder

udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde. Af den grund kan resultaterne, herunder

klimaeffekt og skyggepris, ikke direkte sammenlignes med model 1 i

afsnit 2.3

Præmissen for et sådant kombineret afgiftssystem i tabellens tredje søjle er altså, at

der foreligger en politisk målsætning om, at landbruget skal bidrage med en bestemt

reduktion af de indenlandske udledninger. Det bemærkes, at der i det kombinerede

afgiftssystem sker en dobbeltbeskatning af CO

e-indholdet i den del af den

indenlandske landbrugsproduktion, der går til indenlandsk forbrug, idet denne del af

produktionen både pålægges produktionsafgiften på 700 kr. pr. ton CO

e og

forbrugsafgiften på 750 kr. pr. ton CO

e. Det bemærkes, at et alternativt kombineret

afgiftssystem, hvor der lægges forbrugsafgift på importerede varer som modsvar til

en produktionsafgift på nationalt producerede varer, vurderes meget vanskeligt i

forhold til EU-retten

I modelberegningerne i

tabel 4.3

er der ved beregningen af virkningerne på

udlandets udledninger taget hensyn til de afledte effekter på den udenlandske

økonomi, når Danmarks eksport og import af fødevarer ændres. Der tages således

hensyn til, at en stigning i udlandets landbrugsproduktion med henblik på øget

eksport til Danmark vil kræve en overførsel af arbejdskraft, kapital, energi og andre

inputs fra de øvrige dele af den udenlandske økonomi til det udenlandske landbrug.

Grøn skattereform

Side 106

Denne overførsel af ressourcer vil alt andet lige sænke udledningerne fra de øvrige

dele af den udenlandske økonomi, hvorved den samlede lækageeffekt af en

produktionsafgift på dansk landbrug begrænses.

Det ses af tabellen, at produktionsafgiften alene sænker udledningerne i Danmark

med ca. 2,8 mio. ton CO

e, men øger udledningerne i udlandet med godt 0,7 mio.

ton CO

e i det nedre skøn for lækage,

jf. bilag 7.8

, hvorved de globale udledninger

kun sænkes med godt 2,1 mio. ton CO

e. Det betyder, at en reduktion af de

indenlandske udledninger med 1 ton øger udledningerne i udlandet med ca. 0,25

ton svarende til en lækagerate på ca. 25 pct. fra produktionsafgiften alene, givet de

forudsætninger om klimapolitikken i udlandet, der er lagt til grund for det nedre skøn

i lækageberegningerne,

jf. bilag 7.8

. Effekten af forbrugsafgiften på udlandets

udledninger er svagt negativ, men tæt på nul. Forbrugsafgiften dæmper ganske vist

importen af klimabelastende fødevarer en smule, men da afgiftsprovenuet

forudsættes at blive tilbageført til forbrugerne, fører afgiften primært til en ændring i

sammensætningen af det private forbrug, hvorved den lavere import af

kødprodukter og mejeriprodukter modsvares af øget import af andre forbrugsvarer,

hvis produktion giver anledning til udledninger i udlandet.

Tabel 4.3. Effekter af klimaafgifter i forbrugsleddet og i produktionsleddet

Forbrugsafgift

Afgift

(forbrug/produktion),

kr. pr. ton CO

e-reduktion (mio.

ton)

Danmark

Udland

Globalt

Produktionsændring

(pct.)

Planter

Kvæg

Svin

Prisændring (pct.)

Forbrugerprisindeks

på fødevarer

Forbrugerprisindeks

på fødevarer

(eksklusive drikke)

Jordprisfald

(ekskl./inkl. tilskud til

skovrejsning)

Skyggepriser, ekskl.

sideeffekter (kr. pr.

ton CO

1,2

0,3

1,4

0,2

-1,9

-0,6

-7,9

-20,2

-17,7

-7,5

-20,9

-17,0

0,2

2,8

-0,7

2,1

2,8

-0,6

2,2

750

Produktionsafgift

750

Kombination

750/700

1,6

0,4

2,0

0,6 / -11,1

16,8 / 8,8

16,4 / 8,3

Grøn skattereform

Side 107

Skyggepris på

indenlandske

reduktioner

Skyggepris på globale

reduktioner

3.250

450

650

3.250

600

800

Anm.: Forbrugsafgiften lægges på forbruget af oksekød, svinekød og mejeriprodukter. Produktionsafgiften omfatter

ikke udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde. Alle tal er afrundede.

1) Forbrugsafgiften udgør 750 kr. pr. ton CO

e, mens produktionsafgiften udgør 700 kr. pr. ton CO

Kilde: Egne beregninger

Ifølge den tredje søjle i

tabel 4.3

vil indførelsen af en forbrugsafgift på 750 kr. pr. ton

e på oksekød, svinekød og mejeriprodukter muliggøre en sænkning af

produktionsafgiften fra 750 kr. til 700 kr. pr. ton CO

e, hvis man ønsker at fastholde

den samme reduktion af de indenlandske udledninger fra dansk landbrug. Det

svarer til, at en stigning i forbrugsafgiftssatsen på 1 krone kun vil muliggøre en

sænkning af produktionsafgiftssatsen på knap 7 øre , og at en forbrugsafgift skal

være 15 gange så høj som en produktionsafgift for at sikre den samme

indenlandske CO

e-reduktion.

Det afspejler til dels, at grundlaget for forbrugsafgiften er væsentligt smallere end

produktionsafgiftsbasen. Hvis man forenklende antager, at effekten af en afgift

opkrævet med en given sats er proportional med afgiftsgrundlaget, indebærer

tallene i

tabel 4.2

4.3

, at en forbrugsafgift skulle være knap 6 gange så høj som

en produktionsafgift for at sikre samme indenlandske CO

e-reduktion, hvis

afgiftsbasen for de to afgiftstyper havde samme størrelse.

Dette resultat viser, at en afgift i produktionsleddet er et langt mere effektivt

instrument til at nedbringe de indenlandske udledninger end en forbrugsafgift. Det

skyldes flere forhold. For det første er forbruget af de særligt klimabelastende føde-

varer relativt ufølsomt over for prisstigninger, også når der tages hensyn til mulighe-

den for at substituere over mod mindre klimabelastende plantebaserede fødevarer,

jf. boks 4.1

. Produktionsafgiften rammer derimod eksporten, som er langt mere pris-

elastisk end det indenlandske fødevareforbrug på grund af den internationale kon-

kurrence på eksportmarkedet. Derfor giver produktionsafgiften et væsentligt større

gennemslag på den indenlandske landbrugsproduktion.

For det andet er produktionsafgiften direkte målrettet mod at sænke de

indenlandske udledninger, hvorimod forbrugsafgiften ikke omfatter udledningerne

fra den indenlandske produktion til eksport, men delvis virker ved at sænke

fødevareimporten og dermed udledningerne i udlandet.

For det tredje kan en stor del af effekten af en forbrugsafgift på fødevareforbruget

også opnås via en produktionsafgift, da cirka halvdelen af omkostningsstigningen

som følge af en produktionsafgift ifølge modelberegningerne vil blive overvæltet i

forbrugerpriserne på fødevarer.

For det fjerde giver produktionsafgiften i modsætning til forbrugsafgiften den enkelte

indenlandske landbrugsbedrift et direkte incitament til at sænke udledningerne via

Ifølge

tabel 4.2

er grundlaget for produktionsafgiften 8,1/3,2 = 2,53 gange større end grundlaget for forbrugsafgif-

ten. Hvis grundlaget for de to afgiftstyper var det samme, ville effekterne af forbrugsafgiften derfor approksimativt

være 2,53 gange større end de effekter, der vises i

tabel 4.3

. I så fald ville forbrugsafgiftssatsen kun skulle være

15/2,53 = 5,93 gange højere end produktionsafgiftssatsen for at sikre samme CO

e-reduktion.

Grøn skattereform

Side 108

tekniske virkemidler som fx fodertilsætningsstoffer, der i modelberegningerne

bidrager med CO

e-reduktioner på knap 0,5 mio. ton.

Tallene for produktionsændringer i

tabel 4.3

bidrager yderligere til at forklare

forskellen på de to afgiftstypers virkning på de indenlandske udledninger. Man ser,

at produktionsafgiften medfører et fald i den indenlandske animalske landbrugs-

produktion i størrelsesordenen ca. 20 pct., hvorimod forbrugsafgiften kun sænker

den indenlandske animalske produktion med 1-3 pct. Struktureffekten af en

forbrugsafgift er altså langt mindre, hvilket kan ses som en fordel, men modstykket

hertil er som sagt, at forbrugsafgiften kun i meget ringe grad bidrager til at opfylde

Danmarks forpligtelser til at reducere de territoriale udledninger.

Da forbrugsafgiften er et ineffektivt redskab til at sænke de indenlandske

udledninger, er den samfundsøkonomiske skyggepris på indenlandske CO

reduktioner ved brug af dette instrument knap fem gange så høj som skyggeprisen

på indenlandske CO

e-reduktioner ved anvendelse af en produktionsafgift,

jf. den

næstsidste række i tabel 4.3

. Forbrugsafgiften er et lidt mere effektivt instrument til

at nedbringe udledningerne i udlandet, da den i modsætning til produktionsafgiften

ikke medfører lækage, men ikke desto mindre viser den nederste række i

tabel 4.3

at skyggeprisen på reduktion af de

globale

udledninger (summen af de

indenlandske og udenlandske udledninger) er mere end tre gange så høj ved en

forbrugsafgift som ved en produktionsafgift. Det skyldes, at produktionsafgiften er et

langt mere effektivt instrument til at sænke de indenlandske udledninger.

Boks 4.1.

Hvordan reagerer fødevareforbruget på en klimaafgift i forbrugsleddet?

Hvis der indføres en forbrugsafgift på særligt klimabelastende fødevarer, har det umiddelbart tre

konsekvenser for husholdningerne: 1) Afgiften udhuler den disponible realindkomst, så

husholdningerne over tid bliver nødt til at sænke deres samlede forbrug. 2) Fødevarer bliver dyrere i

forhold til andre goder. 3) De særligt klimabelastende fødevarer bliver dyrere i forhold til andre

fødevarer. Den første effekt kan stort set elimineres, hvis afgiftsprovenuet bliver ført tilbage til

husholdningerne, hvilket antages i det følgende.

Effekten 2) tilskynder forbrugerne til sænke forbruget af fødevarer i forhold til forbruget af andre

goder. Størrelsen af denne substitutionseffekt afhænger af den såkaldte substitutionselasticitet

mellem fødevarer og andre goder, betegnet med

i ligning (1) nedenfor. Denne

substitutionselasticitet angiver det procentvise fald i forholdet mellem fødevareforbruget og det øvrige

forbrug, når den relative pris på fødevarer stiger med 1 pct.

Effekten 3) tilskynder forbrugerne til at sænke deres forbrug af særligt klimabelastende fødevarer i

forhold til forbruget af andre fødevarer. Styrken af denne substitutionseffekt afhænger af

substitutionselasticiteten

mellem de særligt klimabelastende og de mindre klimabelastende

fødevarer, der angiver det procentvise fald i forholdet mellem forbruget af disse to fødevaregrupper,

når den relative pris på de klimabelastende fødevarer stiger med 1 pct.

Størrelsen af den samlede effekt af forbrugsafgiften måles ved priselasticiteten i efterspørgslen efter

klimabelastende fødevarer, der angiver det procentvise fald i forbruget af disse varer, når deres

relative pris stiger med 1 pct. Priselasticiteten afhænger af de ovennævnte substitutionselasticiteter

og af den vægt, hvormed de beskattede og ikke-beskattede fødevarer indgår i husholdningernes

budget. Hvis man antager, at forbrugerne søger at maksimere den behovstilfredsstillelse, de kan

opnå ved et givet samlet forbrugsbudget, kan man vise, at priselasticiteten i efterspørgslen efter

klimabelastende fødevarer (betegnet

) er givet ved formlen

–

a) s

+ (1- a

) s

(1)

hvor

er den andel af husholdningens

samlede

forbrugsbudget, der går til køb af klimbelastende

fødevarer, og

er den andel af husholdningens samlede

fødevare

budget, der går til køb af disse

varer. Da kun en del af det samlede husholdningsbudget går til køb af fødevarer, gælder at

Grøn skattereform

Side 109

større end

. Udtrykket

–

a) s

på højresiden af (1) er således positivt og opfanger effekten af, at

en prisstigning på klimabelastende fødevarer tilskynder til et fald i det samlede fødevareforbrug,

mens udtrykket

(1- a

) s

afspejler effekten af, at forbrugerne tilskyndes til at omlægge

fødevareforbruget i retning af mindre klimabelastende fødevarer.

Adskillige empiriske studier indikerer, at substitutionen mellem husholdningernes forbrug af fødevarer

og øvrige varer er begrænset, hvilket er intuitivt, da fødevarer tilfredsstiller grundlæggende behov. En

empirisk plausibel størrelse af substitutionselasticiteten mellem fødevarer og andre varer er

= 0,3.

Muligheden for at substituere mellem særligt klimabelastende fødevarer (fx kød og mejeriprodukter)

og mindre klimabelastende fødevarer er større, og en empirisk plausibel størrelse af

substitutionselasticiteten vurderes at være i størrelsesordenen

= 1,2 . I Danmark udgør

fødevareforbruget ca. 10 pct. af husholdningernes samlede private forbrug. Hvis forbruget af særligt

klimabelastende fødevarer fx udgør halvdelen af det samlede fødevareforbrug, dvs.

= 0,5,

indebærer det, at disse varers andel af husholdningernes samlede forbrugsbudget er

= 0,1×0,5 =

0,05. Med alle disse parameterværdier følger det af ligning (1), at priselasticiteten i efterspørgslen

efter klimabelastende fødevarer er

= (0,5

–

0,05)×0,3 + (1- 0,5)×1,2 = 0,735

(2)

Dette resultat betyder, at forbruget af særligt klimabelastende fødevarer vil falde med godt 0,7 pct.,

når deres relative pris stiger med 1 pct. Ifølge

tabel 2

ovenfor vil en forbrugsafgift på fx 750 kr. pr. ton

på særligt klimabelastende fødevarer øge den gennemsnitlige pris på samtlige fødevarer (eksklusive

drikkevarer) med knap 1,5 pct. Hvis det groft antages, at prisen på særligt klimabelastende varer

stiger med det dobbelte, da det kun er disse varer, der rammes af afgiften, følger det af skønnet for

priselasticiteten i ligning (2), at forbruget af klimabelastende fødevarer vil falde med 3 × 0,735 = 2,2

pct.

Drivhusgasudledningerne fra produktionen og transporten af fødevarerne må antages at falde

nogenlunde proportionalt med forbruget. Hvis man fx ønsker at sænke udledningerne forårsaget af

forbruget af særligt klimabelastende fødevarer med 10 pct., følger det af priselasticiteten i (2), at

prisen på disse varer skal stige med 10/0,735 = 13,6 pct., hvilket vil kræve en forbrugsafgift, der er

mange gange højere end de nævnte 750 kr. pr. ton.

Analysen ovenfor er stiliseret og har alene til formål at illustrere nogle grundlæggende

sammenhænge.

Den vigtigste konklusion på modelberegningerne ovenfor er, at indførelse af en

forbrugsafgift i kombination med en produktionsafgift og som en delvis erstatning for

en produktionsafgift, kun i meget ringe grad kan mindske landbrugets

tilpasningsbyrde, når der er et mål om at sænke udledningerne fra det indenlandske

landbrug med en vis mængde. Et sådant kombineret afgiftssystem indebærer

endvidere en højere skyggepris på indenlandske CO

e-reduktioner end den rene

produktionsafgift, da fødevareforbrugerne kommer til at bære en højere byrde.

Skyggeprisen på globale CO

e-reduktioner ved en produktionsafgift er forbundet

med betydelig usikkerhed som følge af usikkerhed om størrelsen af lækageeffekten.

Hvis lækageeffekten er større end den, der ligger til grund for modelberegningerne

ovenfor, indsnævres forskellen mellem skyggepriserne på globale CO

e-reduktioner

under de to afgiftsformer, men ekspertgruppens analyse indikerer under alle

omstændigheder, at skyggeprisen er væsentligt højere ved en forbrugsafgift end

ved en produktionsafgift.

Administrative problemstillinger

En klimaafgift i forbrugsleddet vil skulle indrettes, så den afspejler, hvor meget

drivhusgas der på globalt plan er udledt ved produktion og transport af den vare,

der forbruges. Dette er i praksis meget usikkert og administrativt vanskeligt. Det

skyldes særligt, at de indenlandske myndigheder kun har begrænset information

om, hvordan produktionen og transporten i udlandet er foregået,

jf. boks 4.2.

Grøn skattereform

Side 110

Boks 4.2.

Administrative forhold ved en CO

e-afgift i forbrugsleddet

–

et eksempel med oksekød

En CO

e-afgift på oksekød vil ideelt skulle indrettes, så den afspejler, hvor meget drivhusgas der er

udledt ved produktion og transport af de enkelte varianter af oksekød.

Kvæg bliver til oksekød på et slagteri, når kvæget slagtes. Hvis udledningen forbundet med

oksekødsproduktionen skal afspejles 1:1 i afgiften, vil det kræve, at myndighederne har et detaljeret

kendskab til produktionsformen og transporten af varen, fx under hvilke forhold kvæget har levet,

hvilket foder det har indtaget, race, vægt osv. Alle disse forhold skal dernæst omregnes til udledt

drivhusgas. Disse forhold vil variere afhængig af, hvor kvæget er opdrættet, og hvor det køres hen

efter slagtningen. Derudover vil der være stor variation på tværs af forskellige typer oksekød og

produkter, hvor oksekød er en andel af produktet. Endvidere vil oksekød, der ikke sælges som

produkt i sig selv, men indgår i andre produkter som fx pizza, pålæg mv, skulle afgiftspålægges.

Sådanne detaljerede oplysninger er meget vanskelige for den afgiftspligtige at tilvejebringe og for

myndighederne at kontrollere til brug for et afgiftsgrundlag. Det gælder især detaljerede oplysninger

fra eksportører af oksekød fra fjerntliggende lande til Danmark, hvor en effektiv kontrol fra de danske

skattemyndigheders side næppe vil kunne gennemføres, da de danske myndigheder ikke har

detaljeret information om, hvordan produktionen og transporten i udlandet er foregået. Dertil

kommer, at udenlandsk produceret oksekød alt andet lige må forventes at have længere transport

og dermed udlede mere drivhusgas, hvormed der skal betales højere afgift af udenlandsk kød. Dette

kan rejse EU-retlige forhindringer som følge af forbuddene mod diskriminering af udenlandske

produkter og toldlignende afgifter.

Af disse grunde vurderes det nødvendigt at basere en oksekødsafgift på et skøn over den

gennemsnitlige udledning af CO

e pr. forbrugt kilo kød. Man kan eventuelt forsøge at differentiere

afgiften på tværs af hovedkategorier af oksekød, men dette vil rejse vanskelige administrative

afgrænsningsproblemer. Under alle omstændigheder vil anvendelse af en skønnet gennemsnitlig

udledning for en given kategori af kød betyde, at den enkelte producent ikke vil have incitament til at

overgå til mere klimavenlige produktionsmetoder, da dette ikke vil udløse en lavere afgift på

vedkommendes produkt. Af praktiske og EU-retlige grunde vil en standardafgiftssats endvidere

næppe kunne være højere for importerede varer end på tilsvarende indenlandsk producerede varer,

selvom de importerede varer har været under en længere transport.

Hvis afgiften beregnes og pålægges sent i handelskæden, fx lige inden salget til forbrugeren (for at få

al transport helt frem til supermarkedet med i afgiftsgrundlaget), vil det være supermarkedet, der skal

beregne og angive afgiften. Det vil medføre en administrativ byrde for supermarkederne, der ligesom

afgiften må forventes overvæltet i forbrugerpriserne. Dertil kommer, at en afgift, der pålægges sent i

kæden, vil betyde et stort antal afgiftspligtige virksomheder med et deraf følgende betydeligt

kontrolbehov.

Et statskontrolleret klimamærke på alle fødevarer (såvel importerede som indenlandsk producerede)

vil muligvis kunne løse de administrativeudfordringer og lægges til grund for en afgift sent i kæden,

men vil stadig give kontroludfordringer i forhold til udenlandske fødevarer.

En afgift i produktionsleddet kræver derimod ikke kendskab til produktionsform og transport i

udlandet.

Ekspertgruppen bemærker, at der har været nedsat en dansk arbejdsgruppe, som i

sin afrapportering anbefaler, at der etableres et statskontrolleret klimamærke, hvor

alle fødevarer rangeres i forhold til varernes klimaaftryk.

Se fx Fødevarestyrelsen: ”I Udvikling

af et klimamærke til fødevarer -

anbefalinger fra Arbejdsgruppen”.

April 2023

(https://foedevarestyrelsen.dk/Media/638207095580381128/Klimam%C3%A6rke_anbefalinger%20fra%20ar-

bejdsgruppen_27.%20april%202023.pdf)

Grøn skattereform

Side 111

Administrative problemstillinger i forhold til. EU-retten

Det vurderes indenfor EU-retten muligt at indføre en kombination af en produktions-

og forbrugsafgift i det ovenfor analyserede tilfælde, hvor forbrugsafgiften både om-

fatter indenlandsk og udenlandsk producerede varer til indenlandsk forbrug.

En kombination af produktions- og forbrugsafgift vurderes derimod meget vanskelig

at gennemføre i overensstemmelse med EU-retten, hvis man alternativt ønsker at

lægge forbrugsafgift på importerede varer som modsvar til en produktionsafgift på

nationalt producerede varer.

Udgangspunktet i EU-retten er, at der ikke må etableres toldlignende foranstaltnin-

ger inden for EU's toldunion.

Det vurderes ikke at være muligt at pålægge forbrugsafgift på importerede varer fra

fx kvæg og grise (kød og mejeriprodukter) på samme tidspunkt som afgiften i pro-

duktionsleddet, da dette i sagens natur sker uden for Danmark. I stedet vil en for-

brugsafgift på importerede varer skulle være bundet op på andre forhold, fx efter

slagtning når kødet sælges til forbrug i detailleddet eller til videre forarbejdning. Da

den nationale CO

e-afgift og forbrugsafgiften på importerede varer ikke kan pålæg-

ges på samme tidspunkt eller i samme led, vil en sådan kombination af produktions-

og forbrugsafgift formentlig udgøre en toldlignende afgift, der ikke er forenelig med

EU-retten.

Selv hvis det var muligt inden for rammerne af EU-retten, vil det stadig være tilnær-

melsesvist umuligt i praksis at få satsen på forbrugsafgiften på alle forskellige land-

brugsvarer (fx kød og mejeri) til at stemme overens med satsen på produktionsafgif-

ten, da de indenlandske myndigheder som nævnt kun har begrænset information

om, hvordan produktionen og transporten i udlandet er foregået,

jf. boks 4.2.

Konklusioner og anbefalinger vedrørende en klimaafgift på slutforbruget

Ekspertgruppens analyse af fordele og ulemper ved en CO

e-afgift på slutforbruget

kan sammenfattes som følger:

Fordelene ved en klimaafgift på slutforbruget er, at den som udgangspunkt ikke

svækker indlandets konkurrenceevne og dermed ikke skaber drivhusgaslækage, og

at den ved at sænke forbruget og importen af klimabelastende varer reducerer de

udledninger i udlandet, der er afledt af indlandets forbrug. En forbrugsafgift kan

derfor være et relevant instrument, hvis der er en politisk målsætning om at sænke

Danmarks globale klimaaftryk. Hvis provenuet fra en forbrugsafgift på særligt

klimabelastende fødevarer tilbageføres til forbrugerne, vil den lavere import af disse

varer dog blive modsvaret af øget import af andre forbrugsvarer, der også giver

anledning til CO

e-udledninger i udlandet, hvorved den samlede effekt på de

udenlandske udledninger bliver meget begrænset.

Ulemperne ved en klimaafgift på slutforbruget er at for at kunne fastsætte en

passende størrelse af en forbrugsafgift vil det være nødvendigt at kvantificere, hvor

stor en reduktion af klimaaftrykket, der ønskes over en given tidshorisont, og der vil

være behov for at præcisere, hvordan klimaaftrykket skal beregnes.

Beregninger af et lands globale klimaaftryk er imidlertid forbundet med stor

usikkerhed, bl.a. fordi klimaaftrykket afhænger af produktionsmetoderne og

klimapolitikken i udlandet, der løbende ændrer sig. Endvidere foreligger der ikke i

dag en kvantificeret målsætning om at sænke Danmarks globale klimaaftryk. Det

internationale klimasamarbejde bygger derimod på et territorialprincip, ifølge hvilket

det enkelte land er ansvarligt for udledningerne fra landets territorium. 70 pct.-målet

Grøn skattereform

Side 112

i den danske klimalov og Danmarks klimapolitiske forpligtelser over for EU er i

overensstemmelse med dette princip.

Ekspertgruppens analyser viser, at en CO

e-afgift i produktionsleddet på

udledningerne fra den enkelte landbrugsbedrift er et langt mere målrettet og

omkostningseffektivt middel til at opfylde Danmarks nationale klimamål og

internationale klimaforpligtelser end en klimaafgift på slutforbruget af fødevarer. Det

skyldes, at en forbrugsafgift vil friholde udledningerne fra den omfattende danske

fødevareeksport og de tilhørende indenlandske leverancer af landbrugsråvarer, og

at den ikke tilskynder den enkelte landbruger til at udvikle og anvende mere

klimavenlige produktionsmetoder. Af disse grunde vil indførelse af en afgift på

slutforbruget kun muliggøre en meget begrænset sænkning af afgiften i

produktionsleddet, hvis Danmarks territoriale klimamål, herunder 70 pct.-målet skal

opfyldes, og den samfundsøkonomiske meromkostning ved en forbrugsafgift vil

være høj. Dertil kommer, at en administrérbar klimaafgift på slutforbruget vurderes

at indebære en mere upræcis beskatning beskatning af den faktiske klimabelastning

end en afgift i produktionsleddet.

På den baggrund indgår en klimaafgift på slutforbruget ikke i de præsenterede

modeller i

kapitel 2

Grøn skattereform

Side 113

Implementering

Grøn skattereform

Side 114

5. Implementering

Det fremgår af ekspertgruppens kommissorium, at ekspertgruppens anbefalinger

skal være implementerbare og tage højde for lovgivningsmæssige, EU-retlige, sy-

stemmæssige og administrative konsekvenser. I tillæg hertil fremgår det af ekspert-

gruppens kommissorium, at ekspertgruppens anbefalinger skal tage højde for, at

udviklingstiden og implementeringstiden for tiltag på afgiftsområdet, herunder nye

afgiftsstrukturer, er betydelig.

Ekspertgruppen har lagt vægt på, at modellerne både administrativt og juridisk kan

implementeres i tide til at indfri reduktionsmålene i 2030, og at implementeringen

nøje knytter sig til den nationale emissionsopgørelse. Reguleringsgrundlaget for

landbrugets ikke-energirelaterede CO

e-udledninger i ekspertgruppens modeller

bygger som udgangspunkt på data, der allerede i dag indrapporteres. Dermed er

der kun i begrænset omfang behov for øget indrapportering fra landbrugernes side.

Det er på det foreliggende grundlag vurderingen, at modellerne lever op til dette, og

det forventes, at modellerne for det samlede afgifts- og tilskudssystem inkl. kompen-

serende tiltag vil kunne godkendes under EU’s statsstøtteregler.

Reguleringsgrundlaget tager udgangspunkt i samme metode, som anvendes til den

nationale emissionsopgørelse af udledninger fra Landbrug og LULUCF.

Land- og skovbrugets CO

e-udledninger fra bl.a. husdyr, kulstofrige landbrugsjorde,

gødning og kalkning opgøres i emissionsopgørelsen som summen af udledningerne

fra landbrugets

��

forskellige aktiviteter,

jf. bilag 7.3

. Den helt overordnede metode

til opgørelse af udledningerne er for hver aktivitet betegnet med

��,

at fastsætte en

emissionsfaktor

mængde

, hvoraf den enkelte aktivitets udledninger kan bestem-

mes. Dermed kan landbrugets CO

e-udledninger helt overordnet beskrives ved:

��

CO₂e-udledninger

= ∑

mængde

��

∙

emissionsfaktor

��

��=1

De samlede udledninger opgøres på baggrund af bedriftsnære aktiviteter og stan-

dardiserede emissionsfaktorer knyttet til hver aktivitet samt på visse områder emissi-

onsfaktorer for anvendt drivhusgasreducerende teknologi. Det forudsættes dermed,

at udledninger fra husdyr (fordøjelse og gødningshåndtering) og gødning udbragt på

mark i udgangspunktet vil kunne reguleres på baggrund af den bedriftsspecifikke in-

formation og aktivitetsdata, der anvendes i den nationale emissionsopgørelse. Til-

svarende forudsættes, at udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde i udgangspunk-

tet vil kunne reguleres på baggrund af bedriftsspecifik information fra kortgrundlag

og aktivitetsdata, der anvendes i den nationale emissionsopgørelse.

Den bedriftsspecifikke information og aktivitetsdata registres allerede i dag via selv-

indrapportering fra de enkelte bedrifter som led i den eksisterende miljø- og fødeva-

reregulering. Stald- og lagerteknologier selvindberettes dog ikke i dag, hverken i

Grøn skattereform

Side 115

gødningsregnskabet eller i andre registre på miljøområdet. Det forudsættes, at disse

indgår i reguleringsgrundlaget, når den nødvendige registrering er tilvejebragt.

De anbefalede modeller indebærer implementering af fire nye afgifter (alternativt tre

nye afgifter og omlægning af den direkte landbrugsstøtte til tilskud til reduceret gød-

ningsanvendelse):

Afgift på husdyr. Afgiften forudsættes udformet på baggrund af den bedrifts-

nære opgjorte mængde udledninger i ton CO

e med afsæt i indberettede aktivi-

tetsdata og tilhørende emissionsfaktor,

jf. bilag 7.6og afsnit nedenfor

. Afgiftens

opgørelse kan herved tage højde for forskellige aktiviteter i tråd med variationer

fra emissionsopgørelsen, hvor der er variation på grundlag af fx race, vægt,

staldtyper mv. samt evt. adoption af teknologi som fx fodertilsætningsstoffer.

Afgift på gødning på marker eller tilskud til reduceret gødningsanvendelse. Af-

giften forudsættes pålagt pr. kg kvælstof udbragt på mark med udgangspunkt i

opgørelsen fra emissionsopgørelsen, mens tilskuddet tildeles pr. reduceret kg

kvælstof i forhold til den enkelte marks gødningsnorm.

Afgift på landbrugskalk på marker. Afgiften forudsættes pålagt pr. kg solgt land-

brugskalk fra producenter og importører af landbrugskalk.

Afgift på udledt CO

e fra kulstofrige landbrugsjorde, der anvendes som land-

brugsjord. Afgiften forudsættes pålagt pr. hektar på baggrund af eksisterende

kort om kulstofindhold i landbrugsjord på bedriftsniveau.

Som det fremgår af

afsnit 6.3,

forventes EU-Kommissionen i 1. kvartal 2024 at præ-

sentere en meddelelse om et nyt EU-klimamål for 2040 og en ny klimaarkitektur i EU

efter 2030, herunder et kvotesystem i landbruget på EU-niveau. Hvis et kvotesy-

stem i landbruget på EU-niveau vedtages, anbefaler ekspertgruppen derfor, at regu-

leringsgrundlaget for nationale afgifter og tilskud understøtter arbejdet i EU-Kommis-

sionen med et reguleringsgrundlag for et kvotesystem i landbruget på EU-niveau.

Afgift på husdyr, udbragt gødning og kulstofrige landbrugsjorde: Bedrifts-

nære aktiviteter og emissionsfaktorer

En bedriftsnær opgørelse af udledningerne fra husdyr kan foretages ved at gange

aktivitetsdata (AD) med en emissionsfaktor (EF), der varierer på tværs af aktiviteter,

Bedriftsnær opgørelse af udledning fra husdyr = ∑ ��

��

∗ ��

��

På den baggrund kan afgiftsbetalingen for den enkelte bedrift med husdyr udtrykkes

i nedenstående formel, hvor T er CO

e-afgiften på fx 750 kr. pr. ton CO

Afgiftsbetaling = �� ∗ ��dledning fra husdyr = �� ∗ (∑ ��

��

∗ ��

��

)

Aktivitetsdata er fx antal malkekvæg, antal grise (søer, slagtegrise og smågrise) og

staldtype. På baggrund af emissionsopgørelsen er der i udgangspunktet i alt ca.

250 unikke variationer for aktiviteter (AD) i udledninger fra hhv. fordøjelse og gød-

ningshåndtering i stald og på lager for husdyr og staldtyper med hver en individuel

emissionsfaktor (EF). I den situation hvor fx fodertilsætning bliver udbredt og an-

Grøn skattereform

Side 116

vendt bredt vil det kunne ses i emissionsopgørelsens løbende arbejde med emissi-

onsfaktorerne. Emissionsfaktorer vil falde ved indførelse af godkendte tekniske re-

duktionstiltag som fx fodertilsætningsstoffer.

Med udgangspunkt i ovenstående kan tilgangen af data til beregning af afgiften illu-

streres som i

figur 5.1

. Figuren vises med afsæt i afgiften på husdyr. Men det er den

samme systematik, der gør sig gældende ved reguleringsgrundlag til brug for afgift

på gødning og afgift på kulstof landbrugsjorde.

Figur 5.1. Datastrømme til brug for beregning af afgift

Landbruger selvangiver aktivitetsdata (AD) efter vanlig prak-

sis i fx gødningsregnskabet og husdyrregisteret om husdyr

og staldtype (antal kvæg/grise, type (malkekvæg/slagte-

grise).

Skatteforvaltningen beregner

afgiften på baggrund af be-

driftsnær opgørelse af udled-

ninger fra pkt. 3 og opretter

en opkrævning til bedriften

(Landbruger fra pkt. 1). Skat-

teforvaltningen håndterer

evt. klager over beregning og

opkrævning.

Aktivitetsdata i gødningsregn-

skabet kontrolleres og admini-

streres af Landbrugsstyrelsen

(dataejer). Dataejer varetager

også øvrige forvaltningsretlige

pligter af aktivitetsdata (fx rettel-

ser af aktivitetsdata, deklaration

af data, databerigtigelse og kla-

gebehandling ifm. aktivitets-

data).

Skatteforvaltningen ganger emissionsfaktorer (EF) og

aktivitetsdata (kvæg/grise, type (malkekvæg/slagte-

grise) og staldtype) sammen via en dataopkobling til

aktivitetsdata. Ejerne af aktivitetsdata sender en angi-

velse af de afgiftspligtige bedrifter til Skatteforvaltnin-

gen.

Bundfradrag i afgift

Bundfradraget i afgiften på husdyr indrettes efter samme kriterier som for afgiften,

dvs. med variationer på baggrund af vægt, race, staldtype mv.,

jf. bilag 7.6

. Det be-

tyder fx, at malkekøer får et bundfradrag, der er højere end fradraget for kødkvæg.

Bagatelgrænser i afgift

Udgangspunktet er, at alle husdyr, der indgår i emissionsopgørelsen, skal afgiftspå-

lægges med afsæt i emissionsfaktorerne fra emissionsopgørelsen. Udover kvæg og

grise indgår i emissionsopgørelsen høns, fasaner, ænder, mink, får, geder, heste,

hjorte, lam og strudse.

Grøn skattereform

Side 117

Der vil ifm. indførelse af en afgift skulle fastsættes bagatelgrænser for, hvornår en

bedrift skal afgiftspålægges. Indførelse af bagatelgrænser indebærer, at ikke alle

husdyr indgår i afgiftsgrundlaget, hvilket kan udgøre statsstøtte. For at en bagatel-

grænse

skal være i overensstemmelse med EU’s statsstøtteregler, må der være

proportionalitet mellem de administrative byrder, der mindskes ved, at ikke alle dyr

medtages, og mængden af udledninger, der vil blive reduceret. Det er vurderingen,

at der kan etableres

bagatelgrænser, der ligger inden for rammerne af EU’s stats-

støtteregler, idet den endelige vurdering beror på udformningen heraf. Der gælder i

forvejen bagatelgrænser i gødningsregnskaberne for, hvor stor en bedrift skal være

(målt i fx produceret kg kvælstof) for at skulle registreres i gødningsregnskaberne.

Afgift på udbragt gødning

Til brug for opgørelse af udledninger fra gødning spredt på mark anvendes i emissi-

onsopgørelsen en gennemsnitlig emissionsfaktor for kvælstof på ca. 4,2 kg CO

e pr.

kg kvælstof, der spredes på markerne.

Reduktion af gødningsanvendelsen i forhold til en landbrugers kvælstofkvote kan an-

vendes som virkemiddel i den eksisterende kvælstofregulering. Effekten af denne

indgår i

Klimastatus og -fremskrivning 2023

. Såfremt der indføres en afgift på ud-

bragt gødning vil det alt andet lige fortrænge

en del af klimaeffekten af pligtige efter-

afgrøder og husdyrefterafgrøderne, som indgår i den eksisterende kvælstofregule-

ring. Med henblik på at sikre at klimaeffekten af en afgift er additionel i forhold til ef-

fekten af den eksisterende kvælstofregulering forudsættes det, at den eksisterende

kvælstofregulering justeres ved fx at fjerne reduceret gødningsanvendelse som vir-

kemiddel i de pligtige efterafgrøder og husdyrefterafgrøderne. En sådan justering vil

alt andet lige øge omkostningerne for landbrugeren til efterlevelse af kvælstofregule-

ringen. Omkostningerne herved er ikke blevet beregnet.

Afgift og tilskud til vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde

Modsat aktivitetsdata på husdyr og gødning, så selvindrapporterer landbrugsbedrif-

ter ikke antal hektar kulstofrig landbrugsjord. I emissionsopgørelsen opgøres udled-

ningerne fra kulstofrig landbrugsjord ved en overlapsanalyse mellem kulstofkortet

(tidligere tekstur14-kortet, nu Tørv 2022-kortet) og de såkaldte dyrkningskort (IMK-

kort) over landbrugsarealer, der bruges til udbetaling af landbrugsstøtte.

Ekspertgruppen forudsætter med sin anbefaling om en afgift, at det er muligt at ud-

arbejde et reguleringsgrundlag med udgangspunkt i samme overlapsanalyse. Der-

udover forudsættes systematikken for afgiften på kulstofrige landbrugsjorde at være

den samme som for husdyr og udbragt gødning på mark, jf. figuren ovenfor.

Ekspertgruppen anbefaler, at landbrugerne får mulighed for at udfordre kulstofkor-

tet, hvis de er blevet pålagt en afgift og er uenige i klassificeringen af kulstofindhol-

det i deres jord. Landbrugeren skal kunne få testet sin jord ved, at en uvildig, stats-

autoriseret, tredjepart foretager jordprøver på baggrund af fastsatte tekniske stan-

darder og jordbundsprøverne analyseres hos et akkrediteret laboratorium. Ekspert-

gruppen har noteret, at AU(DCA) arbejder på et forslag til, hvordan en udfordrings-

ret af kulstofkortet på markniveau kan udformes i forhold til tekniske standarder

(herunder antal jordprøver, placering af jordprøver i forhold til det angivne areal

samt muligheder for at inddrage målinger af kulstofindhold med droner).

En sådan løsning vil indebære økonomiske omkostninger til prøvetagning samt en

øget efterspørgsel på ressourcer til jordbundsprøver. Dertil medfører løsningen øko-

nomiske omkostninger i forbindelse med sagsbehandlingstid til at håndtere klagerne

fra landbrugerne.

Grøn skattereform

Side 118

Det kan overvejes, hvorvidt der skal opkræves et gebyr fra landbrugeren, hvis land-

brugeren ønsker at gøre brug af sin udfordringsret.

Såfremt opdateringerne skal kunne anvendes af myndighederne til at justere afgif-

ten, skal opdateringerne fra jordprøverne indtegnes på et kort. AU ejer data i kul-

stofkortet. Det vil være anbefalingen, at myndighederne og AU samarbejder om, at

landbrugernes indsigelser kan opdateres i det eksisterende kulstofkort. Ekspert-

gruppen bemærker, at grundlaget for udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde er

usikkert. Senest har AU (DCA) nedjusteret antallet af hektar, og frem mod KF25 for-

ventes der at ske en justering af emissionsfaktorerne. Det er på den baggrund en

forudsætning, at der bliver allokeret de nødvendige ressourcer til området for at

etablere et robust beskatningsgrundlag

Det forudsættes, at tilskuddet kan tage udgangspunkt i en udvidelse af bevillingen til

eksisterende ordninger,

jf. afsnit 3.1.

Tilskud til skovrejsning

Ekspertgruppen har fremvist en model med privat skovrejsning, dette giver den la-

veste statsfinansielle omkostning (pr. ton CO

e). De store rekreative værdier ved

statslig skovrejsning kan dog tilsige, at der afsættes flere midler for dermed at opnå

samme CO

e-virkning med højere statslige omkostninger men større rekreativ

værdi. Ekspertgruppen anbefaler derfor, at de relevante myndigheder og politiske

beslutningstagere sikrer en hensigtsmæssig fordeling på private og statslige skove

ud fra en samlet vurdering af omkostninger og samfundsøkonomisk rentabilitet, her-

under en hensyntagen til de gældende målsætninger på miljø- og naturområdet.

Tilskudsordning finansieret af landbrugsstøtten til reduceret gødningsan-

vendelse

Det vurderes muligt at implementere en tilskudsordning til reduceret gødningsan-

vendelse fra 2026, såfremt der træffes beslutning herom inden udgangen af 2024.

Ordningen vil kunne finansieres af landbrugsstøtten ved, at den direkte landbrugs-

støtte (hektarstøtten) reduceres. Tilskuddet vil konkret blive givet til, at landbrugerne

reducerer deres såkaldte gødningskvote. Denne er nærmere beskrevet i

boks 5.1

Boks 5.1

Gødningskvoten

En landbrugers gødningskvote udgør summen af kvælstofnormerne for landbrugerens marker. Nor-

merne er et estimat for den mængde kvælstof, der giver landbrugerens økonomisk optimale høstud-

bytte ved det gødningsniveau, hvor indtægten fra det ekstra udbytte lige netop kan betale den ekstra

udgift til kvælstofgødningen. Normerne estimeres ved et gennemsnit af den optimale gødningstilde-

ling på tværs af bedrifter. Normerne fastsættes af et udvalg under ledelse af Aarhus Universitet, og

med deltagelse fra SEGES, IFRO og FVM og udgør et centralt element i den eksisterende kvælstof-

regulering.

Landbrugernes faktiske gennemsnitlige gødningsanvendelse ligger under normen. Dette skyldes, at

normen fastsættes som et gennemsnit af den økonomisk optimale anvendelse og sætter en øvre

grænse for gødningsanvendelsen. Dermed har nogle landbrugere et økonomisk optimum for deres

gødningsanvendelse, der ligger under gennemsnittet og vil derfor anvende mindre gødning end nor-

men tillader. Den gennemsnitlige gødningsanvendelse indikerer en stor spredning.

En mulig tilskudsordning har udspring i den eksisterende model for

målrettet kvæl-

stofregulering

, som vil skulle justeres på en række områder, da der ikke før er givet

kompensation for reduceret gødningskvote.

Grøn skattereform

Side 119

Tilskudsordningen forventes at kunne udbydes som en såkaldt bioordning. Ordnin-

gen vil i lighed med øvrige bioordninger fungere ved, at landbrugerne i starten af et

år (primo februar til ultimo april) kan ansøge om tilskud til reduceret gødningsanven-

delse. Landbrugsstyrelsen vil skulle varetage udvikling, sagsbehandling, udbetaling

af tilskud, kontrol af ordningen m.v. Indførelse af en bioordning forudsætter at der

afsættes midler til dette og EU-Kommissionens accept. Herunder vil en ny bioord-

ning skulle indgå i den danske strategiske plan for implementeringen af landbrugs-

støtten, som er omfattet af landbrugsaftalen. Blandt andet vil EU-Kommissionen

skulle acceptere, at kvotereduktion kompenseres.

EU-reglerne for landbrugsstøtten angiver, at der kan kompenseres for tab eller eks-

tra omkostninger og at kompensationssatsen kan fastsættes svarende til de gen-

nemsnitlige marginale omkostninger ved at gennemføre de ønskede reduktioner.

Dette er nærmere beskrevet i

boks 5.2

. Opgørelsen af tilskudssatsen skal foretages

eller verificeres af en af ministeriet uafhængig institution. I Danmark varetager Kø-

benhavns Universitet (IFRO) denne opgave.

Boks 5.2.

Fastsættelse af CAP-finansieret tilskud

Opgørelsen af tilskud er fastsat i EU-reglerne for landbrugsstøtten og skal foretages eller verificeres

af en af ministeriet uafhængig vidensinstitution, hvorfor IFRO varetager opgørelserne i Danmark.

EU-reglerne for landbrugsstøtten angiver, at der kan kompenseres for det tab eller ekstra omkost-

ning, som landbruger påføres gennem at leve op til kravene for tilskudsordningen. I opgørelsen kan

de mål, som ordningen skal opnå, også tages i betragtning, hvilket afhængig af den konkrete ord-

ning kan give rum for en mere marginal betragtning,

jf. (EU) 2021/2115, art. 31, stk. 7, litra b for bio-

ordninger, samt art. 71, stk. 4, for søjle II

Kompensationssats kan fastsættes svarende til de marginale omkostninger ved at gennemføre de

ønskede

reduktioner. IFRO’s opgørelse vil tage udgangspunkt i landbrugernes omkostninger og tab

ved at indfri et givent mål. Her antages det, at landbrugerne først anvender de omstillingselementer

med laveste omkostninger, dernæst de elementer med de næstlaveste omkostninger og så videre

indtil, at omkostningerne svarer til landbrugernes gennemsnitlige, marginale omkostninger ved at nå

målet.

Ved at tage udgangspunkt i de marginale omkostninger, fremfor de gennemsnitlige omkostninger,

ved fastsættelse af en kompensationssats forøges muligheden for at de opstillede mål opnås. En så-

dan tilgang anvendes på nuværende tidspunkt til fastsættelse af kompensationssatsen i den målret-

tede kvælstofregulering, hvor den konkrete tilgang er godkendt af EU-Kommissionen.

Ved indførslen af regulering med henblik på reduceret gødningsanvendelse vil sam-

spilsudfordringer med andre miljøtilskudsordninger skulle håndteres. Fx er det pt

uafklaret hvorvidt økologer kan indgå i tilskudsordningen, sideløbende med at de

modtager økologitilskud. I Landbrugsaftalen fremgår det, at den målrettede regule-

ring skal erstattes af en ny og mere omkostningseffektiv kvælstofreguleringsmodel

fra 2026.

Tilskud til pyrolyse

Det vurderes, at der i dag ikke er et tilstrækkeligt økonomisk incitament for pyrolyse-

producenter og landbrugere til at producere biokul ved pyrolyse eller lagre biokul.

Ekspertgruppen foreslår, at der søges inspiration fra puljerne til fangst og lagring af

(CCS), hvor der gives tilskud pr. lagret ton CO

. Det betyder, at der laves et

konkurrenceudsat støtteudbud, som virksomheder kan byde ind på. De/den vindene

virksomhed vil være ansvarlig for hele forsyningskæden. Salg af private klimakredit-

ter og gødningsværdien af biokullet kan potentielt forbedre rentabiliteten af biokul.

Grøn skattereform

Side 120

Der er ikke for nuværende erfaringer med støtteordninger til drivhusgasreduktioner

fra biokul.

Ifølge IPCC’s retningslinjer indregnes drivhusgasreduktioner fra biokul først, når bio-

kul lagres i landbrugsjord. Der vil derfor kun være sikkerhed for CO

-effekten af

støtte, hvis den tildeles lagring af biokul i landbrugsjord. Det gælder uanset om bio-

kul produceres nationalt eller importeres. Dansk produktion af biokul, der eksporte-

res vil indgå i opgørelsen i modtagerlandet. Støtte til biokul bør derfor gives på betin-

gelse af lagring i dansk jord. Støttesatsen til biokul bør som udgangspunkt afspejle

biokullets emissionsfaktor, herunder evt. variationer i forhold til kulstofindholdet i den

lagrede biokul. Kulstofindholdet afhænger bl.a. af den biomasse, der anvendes til

produktion af biokul. Den præcise udformning af en eventuel støtteordning skal af-

klares i det videre arbejde. Etablering af en støtteordning til lagring af biokul i land-

brugsjord vil indebære udvikling af en ny støttemodel, som skal godkendes i henhold

til EU’s statsstøtteretningslinjer.

Herudover pågår der afklaring af en række miljøforhold, agronomiske konsekvenser

og fastlægning af klimaeffekter ved lagring af biokul i landbrugsjord. Der udestår

bl.a. forskningsresultater om mængden af miljøskadelige stoffer i biokul. Indregning

af klimaeffekter i den nationale emissionsopgørelse og Klimastatus og- fremskrivning

vil afvente metodeudvikling for emissionsfaktoren for biokul,

jf. afsnit 7.5

Det er lagt til grund, at der er klarhed over de reguleringsmæssige rammer, herun-

der miljøregulering, emissionsfaktoren samt støtteordning for lagring af biokul i land-

brugsjord i 2027.

Implementeringstid

Ekspertgruppen har noteret, at der i forbindelse med implementering af CO

e-regu-

leringsmodellerne overordnet vil være brug for at styrke kontrollen og kvaliteten med

datakilderne for aktivitetsdata fra den eksisterende miljø-, fødevare- og regulering,

øge incitamenterne til korrekt registrering i eksisterende registre samt justere det

administrative setup, hvis datakilderne skal kunne anvendes som forudsat ovenfor

og lægges til grund for variationer i et afgifts- og tilskudsgrundlag. I vurderingen er

det forudsat, at myndigheder med ansvar for den anvendte data, fra fx eksisterende

miljø- og fødevarelovgivning, også i udgangspunktet har ansvar for forvaltningsret-

lige pligter, bl.a. deklarationsproces og databerigtigelser. Det forventes af Ministeriet

for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, at en forbedring af datakvaliteten for husdyr

(herunder stalde) kan håndteres af Landbrugsstyrelsen på 2 til 4 år, hvis de nødven-

dige administrative ressourcer tilvejebringes. Det har ikke været muligt at vurdere

tidshorisonten for forbedring af datakvaliteten og kontrol på udbragt gødning samt

tilvejebringelse af data om anvendelsen af teknologier, men det forudsættes, at det

kan lade sig gøre.

Det forventes, at Skatteforvaltningen kan udvikle og implementere systemer til brug

for beregning og opkrævning af afgifterne. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet

udsteder en bekendtgørelse, der fastsætter emissionsfaktorer med henblik på an-

vendelse af det afgiftspligtige grundlag. I fastsættelse af emissionsfaktorer bør der

tages stilling til opdatering af emissionsfaktorer i takt med, at der tilvejebringes ny vi-

den om fx teknologier, samt mindre justeringer af eksisterende emissionsfaktorer og

hvor ofte emissionsfaktorerne og dermed afgiftsgrundlaget justeres. Derudover vil

der skulle udvikles og implementeres en dataopkobling mellem systemerne i Land-

brugsstyrelsen og Skatteforvaltningen. Samlet set vil ekspertgruppens modeller

medføre administrative omkostninger for berørte myndigheder. Det vurderes med

forbehold for konkret indhold af afgiftsmodel, at implementering af beregningsmotor,

Grøn skattereform

Side 121

opkrævningsmodul og dataopkobling mellem systemerne i fx Landbrugsstyrelsen og

Skatteforvaltningen vil tage 2-4 år. Det er vurderingen, at der kan fremsættes lov-

forslag 12-15 måneder efter indgåelse af en politisk aftale.

Ekspertgruppen har i sine beregninger forudsat, at en afgift på landbrugets drivhus-

gasudledninger kan træde i kraft fra den 1. januar 2027 og indfases frem mod 2030.

Statsstøtte og øvrige forpligtelser

Afgiftsinitiativerne, inkl. de omtalte bundfradrag pr. hektar og pr. dyr, skal sammen

med de øvrige afgifts- og tilskudselementer i ekspertgruppens modeller gennemfø-

res i overensstemmelse med EU-retslige forpligtelser, herunder statsstøttereglerne

og øvrige forpligtelser. Når den endelige model er udformet, kan det være nødven-

digt at opnå godkendelse af modellen efter statsstøttereglerne eller i hvert fald at

drøfte eventuelle statsstøtteproblemstillinger med EU-Kommissionen.

Grøn skattereform

Side 122

Hovedtræk i nuvæ-

rende regulering

Grøn skattereform

Side 123

6. Hovedtræk i

nuværende regulering

Ekspertgruppens overvejelser skal ses i sammenhæng med den nuværende regule-

ring af drivhusgasudledninger. I dette kapitel beskrives den nuværende CO

e-regu-

lering af landbrug og LULUCF i dag og fremover.

I dag er der for land- og skovbrugssektoren ikke en særskilt regulering af drivhus-

gasser, men der eksisterer miljøregulering, der i et stort omfang også har betydning

for udledning af drivhusgasser. Miljøreguleringen består særligt af regulering af

kvælstof

fra gødning, husdyrregulering og incitamenter via EU’s fælles landbrugspo-

litik.

Desuden beskrives international CO

e-regulering (afsnit 6.1) og kommende EU-pla-

ner og initiativer (afsnit 6.3).

6.1 International CO

e-regulering

Den internationale regulering af drivhusgasudledninger fra land- og skovbrugssekto-

ren foregår primært gennem EU. I EU-regi sker det gennem EU’s byrdefordelingsaf-

tale, EU’s LULUCF-forordning

samt

EU’s fælles landbrugspolitik (CAP’en).

Byrdefordelingsaftalen og LULUCF-forordningens reduktionsforpligtelser kan grund-

læggende indfris på to måder: 1) ved nationale reduktionstiltag og 2) ved brug af en

række forskellige fleksibilitetsmekanismer. Det giver flere muligheder, der kan have

betydning for sammenhængen mellem indfrielse af EU-forpligtelserne og 70 pct.-

målet samt landbrugsmålet.

EU-forpligtelserne medfører visse bindinger på behovet for nationale reduktioner.

Sammenhængen mellem indfrielse af EU-forpligtigelserne og de nationale klimamål

afhænger således dels af timing og dels af reduktionsindsatsen i de konkrete sekto-

rer. Da det nationale 70 pct.-mål er et punktmål i 2030, og fx byrdefordelingsaftalen

er et budgetmål for perioden 2021-30, kan en markant reduktionsindsats tidligt i pe-

rioden føre til, at en indfrielse af EU-forpligtelserne ikke isoleret set medfører indfri-

else af 70 pct.-målet. Det er dog muligt, at indfrielsen af de nationale klimamål, her-

under 70 pct.-målet, landbrugsmålet, og EU-forpligtelserne tænkes sammen, så alle

forpligtelserne indfries samtidigt uden overopfyldelse eller en tilbageværende

manko. Hvis reduktionsindsatsen tilrettelægges, så alle forpligtelserne indfries sam-

tidigt, kan anvendelse af fleksibilitetsmekanismer lempe behovet for, hvor hurtigt re-

duktionsindsatserne igangsættes.

Grøn skattereform

Side 124

6.2 Regulering af land- og skovbrugets ikke-ener-

girelaterede udledninger

Landbrugets ikke-energirelaterede udledninger af drivhusgasser reguleres ikke i

dag. Det betyder bl.a., at de ikke er omfattet af den CO

-afgift, der blev aftalt med

Aftale om grøn skattereform

fra 2022. Den nuværende miljøregulering har dog be-

tydning for udledning af drivhusgasser, hvorved det kan siges, at miljøreguleringen

indirekte også regulerer en andel af drivhusgasudledningerne.

En række aktiviteter i landbrugets arealanvendelse afgør den enkelte bedrifts påvirk-

ning på både klima og miljø. Der er tale om kredsløb af kulstof, kvælstof (som nitrat,

lattergas og ammoniak) og fosfor, hvor miljø- og klimavirkemidler på samme tid kan

have både positive og negative synergieffekter. Dyrenes fordøjelse reguleres kun i

begrænset omfang inden for nuværende miljøregulering.

Den nuværende miljøregulering kan overordnet inddeles i tre kategorier i) arealregu-

lering, ii) husdyrregulering og iii) EU’s fælles landbrugspolitik. Disse typer af

regule-

ring har ophæng i forskellige EU-direktiver og nationale regler, og en række heraf er

rettet mod at reducere de miljømæssige konsekvenser af landbrugsproduktionen.

Arealregulering påvirker udledninger fra gødning udbredt på marker. Reguleringen

fokuserer primært på udledninger fra kvælstof. Formålet er at beskytte vandmiljøet

og reducere risikoen for iltsvind i kystnære områder som konsekvens af kvælstofud-

vaskning fra gødningsanvendelse, og derved bidrage til opfyldelse af bl.a. EU’s ni-

trat- og vandrammedirektiver. Når kvælstof spredes på markerne, bliver en del heraf

til lattergas (N

O), som er en drivhusgas. Således har reguleringen af landbrugets

brug af gødning betydning for både klima- og miljømål. Indsatser i forhold til klima og

miljø kan derfor ses i sammenhæng.

Arealreguleringen omfatter en række indsatser, bl.a. såkaldte efterafgrødeordnin-

ger, hvor landbrugerne kan vælge mellem en række virkemidler til at nedbringe

kvælstofudvaskningen. Kvælstofindsatsen ventes at blive øget frem mod 2027, som

er aftalt i

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug

af 2021. Der er således iværk-

sat en række indsatser på kvælstofområdet,

jf. afsnit 3.2

Husdyrregulering påvirker udledninger fra gødningshåndtering, dvs. opbevaring af

gylle i staldanlæg, beholdere og lignende. Reguleringen består af tilladelser og miljø-

godkendelser til disse. Formålet er at begrænse forurening fra husdyrbrug, bl.a. ved

brug af teknologier i forhold til ammoniak og lugt. Derudover bidrager reguleringen

til opfyldelse af en række EU-direktiver, herunder direktivet om industrielle emissio-

ner, habitatdirektivet samt nationale krav om lugtgener, naturbeskyttelse, støjpåvirk-

ning, støv mv.

EU’s fælles landbrugspolitik (CAP)

påvirker indirekte udledninger fra en række pro-

duktionsformer via frivillige støtteordninger. Dertil er der en række krav (konditionali-

tetskrav), som landbrugeren skal opfylde for at være berettiget til at modtage hek-

tarstøtten, som også påvirker landbrugets udledninger. Herunder bl.a. krav til at 4

pct. af landbrugerens areal udgøres af ikke-produktive elementer (fx braklagte area-

ler). Landbrugsstøtten har til formål at sikre et økonomisk levedygtigt landbrugser-

hverv, der producerer sikre fødevarer inde for rammerne af en miljømæssigt bære-

dygtig produktion. Landbrugsstøtten indeholder, foruden direkte landbrugsstøtte,

både frivillige initiativer og basiskrav på en række områder. Danmark udformer de

Grøn skattereform

Side 125

forskellige tilskudsordninger inden for den overordnede EU-ramme, men det skal

godkendes af EU-Kommissionen.

6.2.1 Eksisterende kvælstofregulering

Kvælstofreguleringen i Danmark udmønter forpligtigelser som følger af en række

EU-direktiver, herunder vandrammedirektivet, nitratdirektivet samt habitatdirektivet.

Vandrammedirektivet forpligter EU-medlemslandene til at skabe forudsætningerne

for god økologisk tilstand i bl.a. kystvande senest i 2027. I medfør af den danske im-

plementering af direktivet indebærer dette bl.a. et behov for at reducere udlednin-

gen af kvælstof til kystvandene.

Det er på nuværende tidspunkt opgjort, at det samlede indsatsbehov udgør ca.

13.000 ton kvælstofreduktion. Indsatsbehovet er meget ujævnt fordelt over landet,

og opgøres på landets 108 kystvandoplande. Mens der i nogle områder af Danmark

ikke er behov for at gennemføre supplerende indsatser, er der i andre områder be-

hov for at gennemføre meget markante reduktioner. Der gennemføres frem mod

genbesøget af

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug

af oktober 2021 (land-

brugsaftalen) en ny vurdering (second opinion) af indsatsbehovet. Indsatsbehovet

kan blive justeret som følge af denne.

Der eksisterer i dag en gødningsafgift på 5 kr. pr. kg kvælstof, som landbrugere dog

kan undtages fra ved at tilmelde sig gødningsregisteret. Stort set alle landbrugere er

tilmeldt registeret og betaler således ikke afgiften.

Kvælstofindsatser

I landbrugsaftalen indgår en teknisk budgettering af hovedparten af det udestående

reduktionsbehov. Indsatserne hertil fordeler sig

jf. tabel 6.1

Tabel 6.1. Teknisk budgettering af kvælstofindsatsen på landsplan jf.

Aftale om

grøn omstilling af dansk landbrug

Indsats

EU-krav og øvrig generel indsats

Kollektive kvælstofvirkemidler

Effekt i 2027

2.400

1.500

6.500

2.600

13.000

Målrettet kvælstofregulering/Ny reguleringsmodel

Resterende indsats, som håndteres ved genbesøg i 23/24

I alt

Kilde: Vandområdeplanerne 2021-2027 (VPIII)

I tillæg til de indsatser, som fremgår af

tabel 6.1

, gennemføres der en generel basis-

regulering. Den samlede kvælstofregulering er skitseret i

figur 6.1

Grøn skattereform

Side 126

Figur 6.1. Kvælstofregulering

De enkelte elementer i figuren er forklaret herunder:

Grundlagsregulering

De indsatser, som blev aftalt med landbrugsaftalen, bygger

oven på den eksisterende generelle regulering, som alle landbrug over en vis stør-

relse er underlagt. I den generelle regulering indgår bl.a. en række krav om etable-

ring af efterafgrøder, begrænsninger i muligheden for at anvende gødning m.v. Den

generelle regulering følger særligt af den danske implementering af EU’s nitratdirek-

tiv, samt EU-krav om god landbrugsmæssig praksis (GLM).

Udover den generelle, landsdækkende regulering gennemføres der supplerende

indsatser i områder med yderligere behov, jf. den danske implementering af vand-

rammedirektivet. Disse indsatser udgøres af de kollektive kvælstofvirkemidler og

den målrettede regulering.

Kollektive kvælstofvirkemidler

Med de kollektive virkemidler kan landbrugerne

vælge at udlægge bl.a. vådområder. Med landbrugsaftalen er det teknisk budgette-

ret, at der med de kollektive virkemidler opnås en kvælstofreduktion på 1.500 ton. I

Landbrugsaftalen er det lagt til grund, at de kollektive virkemidler har en klimaeffekt

på 0,02 mio. ton CO

e i 2025 og 0,1 mio. ton CO

e i 2030, hvilket er indregnet i

Kli-

mastatus og -fremskrivning 2023

Målrettet kvælstofregulering/Ny reguleringsmodel

Den eksisterende målrettede re-

gulering sikrer årlige kvælstofreduktioner. Det følger af Landbrugsaftalen, at den

målrettede regulering skal erstattes af en ny og mere omkostningseffektiv kvælstof-

reguleringsmodel fra 2026. Både den eksisterende og kommende kvælstofregule-

ringsmodel vedrører særligt gødning udbragt på mark og markdrift og uddybes ne-

denfor. I Landbrugsaftalen er det lagt til grund, at målrettet regulering har en klima-

effekt på 0,29 mio. ton CO

e i 2025 og 0,54 mio. ton CO

e i 2030, hvilket er indreg-

net i

Klimastatus og -fremskrivning 2023

Udestående indsatsbehov. Med landbrugsaftalen blev der ikke truffet beslutning om

indsatser, der kunne sikre gennemførelse af det fulde reduktionsbehov i medfør af

den danske implementering af vandrammedirektivet. Omfanget af den udestående

Grøn skattereform

Side 127

indsats afhænger af ovennævnte vurdering af kvælstofindsatsen. I forbindelse med

genbesøget af Landbrugsaftalen skal der træffes beslutning om håndtering af det

udestående indsatsbehov.

Målrettet kvælstofregulering

Som nævnt ovenfor gennemføres den målrettede regulering kun i de områder, hvor

der, jf. reduktionsforpligtelserne i medfør af den danske implementering af vandom-

rådeplanerne, er behov for reduktioner.

Den eksisterende målrettede reguleringsmodel er blevet indfaset siden 2017 og be-

står af to dele:

1. En CAP-finansieret frivillig tilskudsordning

2. Et efterfølgende obligatorisk krav, såfremt kvælstofindsatsbehovet ikke indfris

ifm. den frivillige tilskudsordning

Frivillig tilskudsordning

Under den frivillige tilskudsordning kan landbrugeren an-

søge om tilskud til at etablere forskellige omstillingselementer. Omstillingselemen-

terne omfatter bl.a. efterafgrøder, tidlig såning af vintersæd og braklægning. Den til-

skudssats, landbrugerne kan modtage, er opgjort på tværs af bedriftstyper og geo-

grafiske områder og er fastsat svarende til landbrugernes gennemsnitlige marginale

omkostninger ved at anvende omstillingselementerne til at indfri indsatsbehovet in-

den for et givent kystvandopland. Den enkelte landbruger kan frit vælge, hvor stor

en indsats vedkommende ønsker at gennemføre i den frivillige runde. Er der for

mange ansøgere i forhold til indsatsbehovet i et område, prioriteres ansøgningerne

efter omstillingselementernes effekt i vandmiljøet.

I tillæg til de kompenserede omstillingselementer kan landbrugerne vælge at an-

vende omstillingselementet reduceret anvendelse af kvælstofgødning. Denne valg-

mulighed er pt. ikke tilskudsberettiget, hvilket medfører, at valgmuligheden kun an-

vendes i begrænset omfang til trods for, at denne generelt betragtes som omkost-

ningseffektivt op til et vist niveau. Såfremt omstillingselementet blev kompenseret,

må det forventes, at der ville være øget anvendelse heraf.

Obligatorisk efterafgrødekrav

Såfremt indsatsbehovet i de enkelte områder ikke

indfris med den frivillige tilskudsordning, udstikkes et obligatorisk efterafgrødekrav i

deloplandet. Landbrugere som allerede har bidraget under den frivillige tilskudsord-

ning, bliver godskrevet for denne indsats, når det obligatoriske krav fordeles. Land-

brugeren kompenseres ikke for indfrielse af det obligatoriske krav, men kan stadig

vælge at anvende de samme alternativer til efterafgrøder som under den frivillige

ordning. Langt hovedparten af indsatsen håndteres i den frivillige tilskudsordning. I

2023 blev fx ca. 97 pct. af indsatsen håndteret med tilskudsordningen.

6.2.2

EU’s byrdefordelingsaftale

Byrdefordelingsaftalen fastsætter nationale reduktionsmål for summen af udlednin-

gerne fra landbrug (ekskl. LULUCF), vejtransport, individuel opvarmning af bygnin-

ger, mindre industrivirksomheder, øvrigt affald (ikke affaldsforbrænding) og øvrige

mindre udledninger. Byrdefordelingsaftalen omfatter et reduktionsmål i 2030 i for-

hold til 2005 og årlige reduktionsforpligtelser frem mod 2030. Reduktionsmålene i

aftalen er primært fastsat ud fra landenes økonomiske velstand, så de mest velstil-

lede lande skal levere de største reduktioner.

Grøn skattereform

Side 128

Som led i EU’s Fit for 55-pakke

blev byrdefordelingsaftalen revideret, og medlems-

landenes nationale reduktionsmål blev generelt forøget med ca. 10 pct.-point. Dan-

marks nationale reduktionsmål blev opjusteret fra 39 pct. til 50 pct. i 2030 i forhold

til 2005-niveau.

Status for opfyldelse af byrdefordelingsaftalens reduktionsmål

Danmarks udestående drivhusgasreduktioner (såkaldt samlede reduktionsmanko) i

byrdefordelingsaftalen over perioden 2021-2030 skønnes med væsentlig usikkerhed

at være i alt ca. 11,5 mio. ton CO

e. Mankoen er den samlede akkumulerede forskel

i perioden mellem de årlige reduktionsforpligtelser (reduktionsstien) og de forven-

tede udledninger i de enkelte år. Til sammenligning udestår der en reduktion af driv-

husgasser (reduktionsmanko) i år 2030 på 2,5 mio. ton CO

e til indfrielse af det nati-

onale 70 pct.-mål, der i modsætning til målet fra byrdefordelingsaftalen er et såkaldt

punktmål, som alene vedrører udledningerne i 2030.

Fastlæggelsen af Danmarks reduktionssti består overordnet af to dele:

Danmark skal reducere sine udledninger med 50 pct. i 2030 i forhold til 2005.

Det svarer til, at udledningerne skal reduceres til 20,2 mio. ton CO

e i 2030.

Punktet i 2030 udgør således endepunktet for reduktionsstien. Reduktionerne

skal findes inden for de sektorer, der er underlagt byrdefordelingsaftalen.

Fra 2021 til 2029 fastlægges en reduktionssti som et tilnærmelsesvist lineært

forløb mellem et udgangspunkt i 2021 og endepunktet i 2030. 2021 angiver et

udgangspunkt for Danmarks historiske udledninger. Undervejs i forløbet tages

der dog udgangspunkt i forskellige perioder for Danmarks historiske udlednin-

ger, hvilket betyder, at reduktionsstien kun tilnærmelsesvist er lineær.

Reduktioner i de omfattede sektorer (landbrug (ekskl. LULUCF), vejtransport, indivi-

duel opvarmning af bygninger, mindre industrivirksomheder, øvrigt affald (ikke af-

faldsforbrænding) og øvrige mindre udledninger) vil bidrage til indfrielse af byrdefor-

delingsaftalen. Hovedparten af udledningerne, og dermed reduktionspotentialet, er i

landbrugssektoren (ekskl. LULUCF) og transportsektoren, hvorimod reduktioner til

indfrielse af 70 pct.-målet ikke er begrænset af sektorer,

jf. figur 6.2

Figur 6.2. Status på Danmarks indfrielse af byrdefordelingsmålene

Mio. ton CO

Grøn skattereform

Side 129

Anm.: Reduktionsstien angiver de årlige udledningsrettigheder. De årlige reduktionsmankoer er forskellen mellem

udledninger og reduktionsstien.

Kilde: Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet

Danmark har mulighed for at benytte forskellige fleksibilitetsmekanismer,

jf. boks

6.1

. Fleksibilitetsmekanismerne udgøres af 1) annullering af ETS-kvoter, 2) brug af

LULUCF-kreditter og 3) køb af andre landes udledningsrettigheder.

Boks 6.1.

Forskellige fleksibilitetsmekanismer

Byrdefordelingsaftalen indeholder tre typer fleksibilitetsmekanismer, som Danmark kan benytte som

bidrag til at indfri sine forpligtelser, hvis der ikke opnås tilstrækkelige reduktioner.

Annullering af ETS-kvoter

. Forordningen giver ni medlemslande, herunder Danmark, mulighed for

årligt maksimalt at annullere ETS-kvoter svarende til 2 pct. af udledningerne i 2005 fra sektorer om-

fattet af byrdefordelingsaftalen til opfyldelsen af reduktionsforpligtelsen. For Danmark er det svarende

til samlet set 8 mio. ton CO

e for perioden 2021-2030. Danmark har indtil videre forpligtet sig til an-

nullering af 4 mio. kvoter for perioden 2021-2025, men det forudsætter ikke, at Danmark skal an-

vende annulleringen til opfyldelse af forpligtelsen. Anvendelse af de annullerede kvoter vil således

ikke være forbundet med en yderligere statslig omkostning. Hvis det besluttes at annullere op til

yderligere 4 mio. kvoter, vil det være forbundet med en statslig omkostning afhængig af kvoteprisen.

På baggrund af Finansministeriets kvoteprisfremskrivning skønnes en annullering af yderligere 4 mio.

kvoter for perioden 2026-2030 at medføre en statslig meromkostning på ca. 3,2 mia. kr. som følge

af et tabt auktioneringsprovenu. Beslutning om yderligere kvoteannullering skal træffes inden ud-

gangen af 2024, med mulighed for en justering i 2027.

LULUCF-kreditter

. Forordningen giver mulighed for at anvende nationale LULUCF-kreditter (un-

der LULUCF-forordningen) på baggrund af nettooptag i LULUCF-sektoren til indfrielse af reduktions-

forpligtelsen. I princippet vil Danmark have mulighed for at anvende LULUCF-kreditter svarende til

maksimalt ca. 14,6 mio. ton CO

e over hele perioden 2021-2030. Disse er begrænset således at

der maksimalt kan anvendes ca. 7,3 mio. ton CO

e i hver af de to perioder 2021-25 og 2026-30, og

der er ikke mulighed for at overføre kreditter mellem de to perioder.

Danmark forventes at generere væsentligt flere LULUCF-kreditter i perioden 2021-25, end der kan

bruges i byrdefordelingsaftalen i samme periode,

jf. Klimastatus- og fremskrivning 23

. Reduktionsbe-

hovet under byrdefordelingsaftalen i 2021-25 skønnes til ca. 4,1 mio. ton CO

e, hvorfor det forven-

tes, at maksimalt 4,1 mio. ton CO

e kan dækkes af LULUCF-kreditter. Da man ikke kan overflytte

kreditter mellem de to perioder, vil overskydende LULUCF-kreditter udgå, såfremt de ikke sælges til

andre medlemslande. I perioden 2026-30 forventes Danmark ikke at opfylde LULUCF-forpligtelsen,

hvormed der ikke forventes at genereres LULUCF-kreditter.

Gemme, låne, købe og sælge

. Medlemsstater kan i de år, hvor udledningerne er lavere end deres

årlige mål, gemme overskuddet og overføre reduktionen til senere år. Der er en øvre grænse for,

hvor meget der kan gemmes til senere år, men grænsen er så høj, at den kun med lav sandsynlig-

hed bliver bindende for Danmark. I år, hvor udledningerne er højere end det årlige mål, kan med-

lemsstaterne låne en begrænset mængde tildelinger fra det efterfølgende år. Det giver medlemssta-

terne fleksibilitet til at håndtere årlige udsving i udledninger som følge af vejrforhold eller økonomiske

forhold. Medlemsstaterne kan derudover købe og sælge tildelinger fra og til andre medlemsstater.

Forordningen med byrdefordelingsaftalen er bindende og indeholder en sanktions-

mekanisme på 8 pct. af underopfyldelsen et givet år. Underopfyldes målet for et år

med 1 mio. ton CO

e, overføres der således en yderligere forpligtelse på 1,08 mio.

ton CO

e til det efterfølgende år. Ultimativt kan ikke-efterlevelse af forordningen re-

sultere i en traktatkrænkelsessag ved EU-domstolen.

Grøn skattereform

Side 130

6.2.3

EU’s LULUCF-forordning

sætter mål for drivhusgasudledninger og -optag fra LU-

LUCF-sektoren (Land Use, Land Use Change & Forestry), dvs. udledninger fra pri-

mært jorde og skove. LULUCF-forordningen omfatter udledninger fra dyrket jord,

græsarealer, vådområder, skov og bebyggelse. Udledninger fra landbruget, såsom

udledninger fra husdyr eller gødningsanvendelse, er derfor ikke omfattet af LU-

LUCF-forordningen.

Som led i EU’s Fit for 55-pakke

er LULUCF-forordningen revi-

deret, så forordningens forpligtelser er opdelt i to perioder:

I perioden 2021-2025 skal Danmark sikre, at kulstofbalancen i LULUCF-sekto-

ren ikke forringes.

I perioden 2026-2030 skal Danmark efterleve to adskilte forpligtelser: 1) netto-

udledningerne i LULUCF-sektoren skal reduceres med 0,4 mio. ton CO

e i

2030 sammenlignet med det gennemsnitlige niveau for referenceperioden

2016-2018, 2) opfylde et nationalt budgetmål for 2026-2029

, der fastsættes

af Kommissionen i 2025 på baggrund af seneste emissionsopgørelse.

LULUCF-forordningens to forpligtelsesperioder (2021-2025 og 2026-2029) er bud-

getmål. Med budgetmål er der mindre strenge krav til, hvornår reduktionen finder

sted, om end timingen stadig har betydning. Fx vil en varig reduktion på 1 mio. ton

e fra 2026 til 2029 medføre en samlet reduktion på 4 mio. ton CO

e. Derimod vil

en reduktion på 1 mio. ton i 2029 kun bidrage med 1 mio. ton CO

e til målet.

Status for opfyldelse af LULUCF-forordningens reduktionsmål

Danmark skønnes at overopfylde målet i LULUCF-forordningen for perioden 2021-

25. Budgetmålet for 2026-2029 fastsættes endeligt i 2025 på baggrund af senest

tilgængelige historiske udledningsdata. På baggrund af fremskrevne udledninger,

skønnes Danmarks reduktionsmanko at udgøre ca. 7,0 mio. ton CO

e i perioden

2026-2029 og ca. 1,1 mio. ton CO

e i 2030

, jf. figur 6.3

Der stilles derved ikke krav om et yderligere optag fra sektoren, men sektoren skal som minimum fastholde ni-

veauet for kulstofbinding, som defineret efter nærmere fastsatte regnskabsregler.

Budgetmålet betyder, at sektoren inden for perioden skal opnå en fastsat mængde reduktioner, men der stilles ikke

krav til reduktioner pr. år.

Grøn skattereform

Side 131

Figur 6.3. Status på Danmarks indfrielse af LULUCF-forpligtelserne

Mio. ton CO

Anm.: Den stiplede linje for budgetmålet 2026-2029 anviser, hvor mange udledninger Danmark maksimalt må have i perioden for at opfylde reduktionsforpligtelsen i

LULUCF-forordningen. Forskellen mellem den stiplede linje og linjen, der angiver nettoudledning, udgør reduktionsmankoen, som samlet for 2026-2029 skønnes til

7,0mio. ton CO

e. Reduktionsmålet i 2030 anviser, hvor mange udledninger Danmark maksimalt må have i 2030. Forskellen mellem nettoudledning i 2030 og

reduktionsmålet i 2030 udgør reduktionsmankoen på 1,1 mio. ton.

Kilde: Klimastatus og -fremskrivning 2023 og egne beregninger.

Fra 2021 til 2030 skønnes nettooptaget i skov reduceret med ca. 2 mio. ton CO

år-

ligt set i forhold til det gennemsnitlige nettooptag i skov siden 1990. Det frem-

skrevne fald i nettooptaget i skov er en drivende faktor i udviklingen i de skønnede

samlede LULUCF nettoudledninger frem mod 2030. Derudover står kulstofrige

landbrugsjorde for ca. 90 pct. af LULUCF-sektorens bruttoudledninger i 2030. Der

er stor usikkerhed forbundet med fremskrivningen af udledninger af drivhusgasser

fra LULUCF-sektoren.

EU-forpligtelsen er formelt fastsat som et nettooptags-mål for EU på 310 mio. ton

e i LULUCF-sektoren i 2030. Det svarer til et øget optag på ca. 42 mio. ton

e sammenlignet med det gennemsnitlige årlige optag for 2016-2018 for hele

EU. Den samlede EU-reduktionsbyrde fordeles mellem medlemslandene, således at

hvert medlemsland tildeles en reduktion, som er proportionel med landets andel af

EU’s samlede LULUCF-arealer.

EU-forpligtelserne for perioden 2026-29 og 2030 skal overholdes hver for sig uden

mulighed for overførsel af over- eller underopfyldelse mellem de to perioder. Budget-

målet for hele perioden 2026-29 kan formelt set godt indfries, hvis udledningerne re-

duceres markant i 2029, selvom der ikke sker noget i årene 2026-28. Derimod er

det kun reduktioner i 2030, som har betydning for, om reduktionsmålet i 2030 ind-

fries.

Grøn skattereform

Side 132

Danmark har mulighed for at bruge forskellige fleksibilitetsmekanismer til opfyldelse

af LULUCF-forpligtelserne,

jf. boks 6.2

. Fleksibilitetsmekanismerne består af 1) an-

nullering af udledningsrettigheder i byrdefordelingsaftalen, 2) køb af andre med-

lemsstaters LULUCF-kreditter og 3) fleksibilitet for arealanvendelse.

Boks 6.2.

Forskellige fleksibilitetsmekanismer til opfyldelse af LULUCF-forpligtelserne

LULUCF-forordningen indeholder tre typer fleksibilitetsmekanismer, som Danmark kan benytte som

bidrag til at indfri sine forpligtelser.

Fleksibilitet med byrdefordelingsaftalen

: Hvis en medlemsstat ikke lever op til én eller begge for-

pligtelser i LULUCF-forordningen, kan forpligtelsen indfris gennem annullering af udledningsrettighe-

der i byrdefordelingsaftalen. Fleksibiliteten kan benyttes inden for hver forpligtelsesperiode, men kan

ikke benyttes til fx at dække et underskud i perioden 2026-2030 ved annullering af rettigheder fra pe-

rioden 2021-2025.

Handel med kreditter

: Medlemsstater kan købe og sælge LULUCF-kreditter fra og til andre med-

lemsstater, såfremt disse er til rådighed. En medlemsstat får adgang til en mængde LULUCF-kredit-

ter svarende til sin eventuelle overopfyldelse af dens nationale forpligtelser efter hver forpligtelsesperi-

ode, hvilket kan tilskynde medlemsstaterne til at overimplementere deres egen forpligtelse. Det er

usikkert, i hvilket omfang der vil være LULUCF-kreditter til rådighed efter endt forpligtelsesperiode,

og til hvilken pris disse handles.

Fleksibilitet for arealanvendelse

: Danmark har adgang til en begrænset kompensation for en

eventuel manglende målopfyldelse i perioden 2026-2030 på 0,05 mio. ton CO

e, under forudsæt-

ning af, at EU lever op til sit samlede mål for LULUCF-sektoren på 310 mio. ton CO

e i 2030. Med-

lemsstaterne har adgang til en lignende kompensationsmekanisme for perioden 2021-2025, som

dog i praksis ikke er relevant for Danmark af regnskabstekniske årsager.

LULUCF-forordningen er bindende og indeholder en sanktionsmekanisme på 8 pct.

af underopfyldelsen i budgetperioden 2026-2029. Underopfyldes målet for budget-

perioden med 1 mio. ton CO

e, reduceres udledningsrettighederne i næste budget-

periode med 1,08 mio. ton CO

e. Hvis Danmark fx underopfylder punktmålet i 2030

med 1 mio. ton reduktioner og samtidig har underopfyldt forpligtelsen i budgetperio-

den 2026-2029 med 1 mio. ton, vil Danmark have et samlet resultat i 2030 på

manglende reduktioner for 2,08 mio. ton CO

e, som overføres til forpligtelsen efter

2030. I udarbejdelsen af forpligtelsen for perioden efter 2030 er Kommissionen for-

pligtet til at tage eventuelle underskud for 2030 i betragtning, når den fremlægger

forslag for perioden efter 2030. I yderste konsekvens kan ikke-efterlevelse af forord-

ningen resultere i en traktatkrænkelsessag ved EU-domstolen.

Ekspertgruppens model 1 opfylder både LULUCF-forordningens budgetmålet fra

2026-2029 og punktmålet i 2030,

jf. tabel 6.2

. Model 2 opfylder budgetmålet og til-

nærmelsesværdig punktmålet, mens reduktionsmankoerne til indfrielse af målene er

betydelige i model 3.

Det bemærkes, at det er lagt til grund i alle modeller, at der anvendes LULUCF-kre-

ditter i perioden 2021-2025 til opfyldelse af byrdefordelingsaftalen, samt op til 8 mio.

ETS-kvoteannulleringer over hele perioden 2021-2030 svarende til Danmarks sam-

lede kvoteannulleringsmuligheder. Det er hertil antaget at brugen af LULUCF-kredit-

ter prioriteres før brugen af ETS-kvoteannulleringer.

Danmark har allerede forpligtet sig til og betalt for annullering af kvoter svarende til

4 mio. ton CO

e for perioden 2021-2025. Anvendelse af de annullerede kvoter vil

Grøn skattereform

Side 133

således ikke være forbundet med en yderligere statslig omkostning. Hvis det beslut-

tes at annullere op til yderligere 4 mio. kvoter, vil det være forbundet med en statslig

omkostning afhængig af kvoteprisen.

Desuden forudsættes det, at overopfyldelse af byrdefordelingsaftalen anvendes til

indfrielse af LULUCF-forpligtelserne i 2026-2029. Endeligt forudsættes det at LU-

LUCF-kreditter og ETS-kvoteannulleringer anvendes kronologisk (dvs. så snart og

såfremt de kan udfylde et reduktionsbehov som ikke dækkes af indenlandske reduk-

tioner).

Såfremt, der ikke anvendes ETS-kvoteannulleringer, indfrier ingen af modellerne LU-

LUCF-forpligtelserne, mens byrdefordelingsaftalen indfries i model 1 og 2,

jf. tabel

6.2

Tabel 6.2. Indfrielse af LULUCF-forpligtelserne i ekspertgruppens modeller

LULUCF, 2026-29

Udeståen

de manko

(mio. ton

LULUCF 2030

Byrdefordelingsaftalen, 2021-2030

Udestående

manko

(mio. ton

Indfrielse

(pct.)

Udestående

manko

(mio. ton CO

Indfrielse

(pct.)

Indfrielse

(pct.)

Ved brug af 8 mio. ETS-kvoteannulleringer

Model 1

Model 2a

Model 3a

0,58

100

0,00

100

Uden brug af ETS-kvoteannulleringer

Model 1

Model 2a

Model 3a

5,88

6,46

5,60

0,74

0,54

0,00

100

1,00

2,99

100

Kilde: Egne beregninger

6.2.4

EU’s fælles landbrugspolitik (CAP)

Formålet med EU’s fælles landbrugspolitik er at sikre et økonomisk levedygtigt land-

brugserhverv

, der producerer sikre fødevarer inden for rammerne af en miljømæs-

sigt bæredygtig produktion. Med den fælles landbrugspolitik finansieres en række

frivillige initiativer inden for bl.a. miljø, klima og biodiversitet, ligesom der er fastlagt

basiskrav for at modtage støtten. Den fælles landbrugspolitik udgør rammen for EU-

landenes politik på landbrugsområdet, og er fastlagt for perioden 2023-2027. Der

forventes en ny ramme for den fælles landbrugspolitik for perioden fra 2028, og for-

ventelig svarende til perioden for EU's næste budgetperiode (MFF).

Landbrugsstøtten består af en såkaldt søjle I og søjle II. Søjle I er fuldt ud EU-finan-

sieret og indeholder direkte landbrugsstøtte, koblet produktionsafhængig støtte og

https://www.eu.dk/da/dokumenter/traktater/traktaten-euf/tredje-del/afsnit-iii/artikel-39

Grøn skattereform

Side 134

bioordninger, hvor der ydes støtte til landbrugspraksis med fokus på miljø, klima, dy-

revelfærd mv. Søjle II er samfinansieret mellem EU og det enkelte medlemsland. Der

ydes igennem søjle II fx investeringsstøtte rettet mod bl.a. klima og miljø, men også

med mulighed for investeringer til modernisering af landbrugsbedrifter, etablerings-

støtte til unge landbrugere og støtte til lokale aktionsgrupper. For hvert land er for-

delingen mellem søjlerne reguleret i EU-reglerne.

I den danske udmøntning ligger ca. 90 pct. af midlerne i søjle I. Der er krav om, at

medlemsstaterne øremærker, hvad der svarer til mindst 25 pct. af midlerne i søjle I

til de såkaldte grønne bioordninger i perioden 2023-27 og 35 pct. af søjle II midlerne

til grønne formål, inkl. dyrevelfærd. Derudover er der krav om, at der anvendes en

del af midlerne til unge landbrugere og til støtte til lokale aktionsgrupper. Medlems-

staterne har mulighed for at overføre midler mellem søjlerne og modregne en even-

tuel overopfyldelse til grønne formål i søjle II i øremærkningen til bioordninger i søjle

I. Såfremt medlemsstaterne ikke opfylder kravene, kan de øremærkede EU-midler i

sidste ende gå tabt.

Den direkte landbrugsstøtte udgør ca. 1.900 kr. pr. hektar og ydes på betingelse af,

at en række krav overholdes. Det omfatter lovbestemte EU-forvaltningskrav om

miljø, dyrevelfærd mv. i sektorlovgivning, samt krav om god landbrugsmæssig prak-

sis inden for foruddefinerede områder. Tilsammen kaldes disse krav for konditionali-

tet og udgør sammen med eventuelt andre relevante nationale lovkrav de grundlæg-

gende krav for landbrugeren, som ikke kan kompenseres i frivillige ordninger. Ud-

gangspunktet er, at midlerne anvendt på frivillige ordninger i den fælles landbrugs-

politik (som fx bioordninger) skal anvendes til at opnå yderligere effekter. Der kan

dog under visse betingelser ydes støtte i op til to år efter, at et krav er blevet gæl-

dende for en landbruger.

Der er i reglerne for den fælles landbrugspolitik også fastsat rammer for, hvor meget

kompensationen for tiltag inden for de frivillige ordninger kan udgøre, hvilket endvi-

dere skal verificeres af en uafhængig institution. I Danmark er det oftest Institut for

Fødevarer- og Ressourceøkonomi (IFRO) på Københavns Universitet, der verifice-

rer. Når der er tale om kompensation for ændret landbrugspraksis, fx for at levere

en større miljø- eller klimaindsats på landbrugsarealer, beregnes kompensationen

ud fra de beregnede

ekstra

omkostninger (inkl. modregning af sparede omkostnin-

ger som fx reduktion af afgiftsbetaling) eller tabt fortjeneste, som landbrugeren vil

opleve som følge af de ændringer i landbrugspraksis, som en given støtteordning gi-

ver anledning til.

Der kan ikke inden for den fælles landbrugspolitik dækkende 2021-2027 eller de til-

svarende statsstøtteretningslinjer for landbrugssektoren eller gruppefritagelsesord-

ningen for land- og skovbrugssektoren ydes kompensation for fx antal ton reduce-

rede CO

-emissioner. Derimod kan der ydes støtte til investeringer i ændret land-

brugspraksis, hvor støtten kan udgøre fra 20 pct. til 100 pct. af selve den støttebe-

rettigede investering. Grønne teknologiinvesteringer kan støttes med op til 80 pct.

Hvis der er tale om investeringer, som ikke øger produktiviteten, og det eksempelvis

er grønne investeringer som afbrydning af dræn i lavbundsprojekter eller skovrejs-

ning, kan støtten øges til 100 pct.

Udmøntningen af den fælles landbrugspolitik kan derfor støtte tiltag, der leder til re-

duceret miljø- og klimabelastning, når praksisændringen sker. I landbrugsaftalen fra

Det er en forudsætning for støtte under landbrugsstøtten, at produktet som støttes fremgår af EU-traktatens bilag 1

over landbrugsprodukter (Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde (2016/C202/01))

Grøn skattereform

Side 135

2021 leverer landbrugsstøtten klima- og kvælstofeffekter gennem nogle af basiskra-

vene samt gennem de enkelte støtteordninger, som fx udtag af kulstofrige land-

brugsjorde og målrettet regulering (kvælstof).

Det er muligt årligt at søge om EU-Kommissionens godkendelse af ændringer i CAP-

planen samt yderligere tre gange i perioden 2023-2027.

Ekspertgruppens overvejelser om anvendelse af landbrugsstøtten i sammenspil med

samlede modeller for mere ensartet CO

e-regulering i land- og skovbrug fremgår af

kapitel 2.

6.3 Kommende EU-planer og initiativer

Ekspertgruppens arbejde med denne endelige rapport er pågået parallelt med drøf-

telser i EU om kommende initiativer. Kommende international og national regulering

skal tænkes sammen.

6.3.1 Et kvotehandelssystem for landbrug- og

fødevaresektoren

EU-kommissionen forventes i 1. kvartal 2024 at præsentere en meddelelse om et

nyt EU-klimamål for 2040 og en ny klimaarkitektur i EU efter 2030. I foråret 2023

igangsatte Kommissionen en offentlig høring, som blandt andet efterspurgte syns-

punkter på muligheden for at prissætte drivhusgasser fra landbrugssektoren, herun-

der gennem et kvotehandelssystem. EU-kommissionen har ikke endeligt taget stil-

ling til, om den vil foreslå en sådan løsning.

I november 2023 udkom en rapport fra konsulenthuset Trinomics

, som på bestil-

ling af EU-kommissionen har undersøgt mulighederne for at indføre et kvotehandels-

system for landbrug- og fødevaresektoren. Rapporten er udforskende og indeholder

ikke klare anbefalinger, men belyser en række problemstillinger inklusiv mulig hånd-

tering af disse. Det gælder bl.a. hvor bredt systemet skal dække, hvilke emissioner

der omfattes, risiko for CO

e-lækage samt integration af kulstofoptag. Rapporten

rammesætter især en diskussion om hvorvidt kvoteforpligtelsen bør pålægges land-

brugsbedrifter, producenter af foder og kunstgødning (”upstream”), eller fødevare-

virksomheder som slagterier og mejerier (”downstream”).

Det skitserede reguleringsgrundlag for tilskud og afgift i nærværende rapport vil

kunne bidrage til EU-Kommissionens arbejde med et reguleringsgrundlag for et kvo-

tesystem i landbrug- og fødevaresektoren. Bl.a. lægges der i ekspertgruppens for-

slag til et reguleringsgrundlag op til at benytte flere af de registre, der anvendes i

Danmark ifm. tilskud under landbrugsstøtten, hvilket er registre, der anvendes på

tværs af medlemslandene. Der er dermed grund til at tro, at ekspertgruppens regu-

leringsgrundlag også ville kunne implementeres i andre medlemslande.

Den danske regering har besluttet at arbejde for, at kvotehandel i EU skal udvides til

så mange sektorer som muligt, herunder indførelse af et kvotehandelssystem for

landbrugssektoren efter 2030.

Pricing agricultural emissions and rewarding climate action in the agri-food value chain

, Trinomics

Grøn skattereform

Side 136

Danmark har på det foreliggende grundlag foreslået, at der så vidt muligt indføres

fælleseuropæisk regulering af landbrugets udledninger og optag gennem en EU-fæl-

les landbrugssøjle. Med forslaget vil udledninger og optag fra landbrug og land-

brugsrelateret LULUCF integreres, så alle landbrugserhvervets udledninger omfat-

tes og reguleres gennem kvotehandel. Det vil øge landbrugernes incitamenter til re-

duktioner. Med én samlet EU-reduktionsforpligtelse for landbruget, der indfries gen-

nem kvotehandel, kan det være naturligt at nationalt differentierede reduktionsmål

afskaffes. Konkrete justeringer til den nationale regulering skal undersøges i takt

med, at international regulering konkretiseres, besluttes og implementeres. En kom-

mende national klimaafgift for dansk landbrug vil skulle ses i relation til et eventuelt

kommende EU-kvotesystem for landbruget, ligesom der er områder inden for indu-

strien, hvor afgiften ses i sammenhæng med EU’s kvotehandelssystem.

6.3.2 Nyt separat kvotehandelssystem - ETS 2

EU’s medlemslande og Europa Parlamentet indgik i 2023 en endelig aftale om

et nyt

separat kvotehandelssystem (såkaldt ETS2) i EU for CO

-udledninger fra fossile

brændstoffer til vejtransport, intern transport samt opvarmning og nedkøling af byg-

ninger i ikke-landbrugssektoren.

Formålet med ETS2 er at øge og ensarte det økonomiske incitament til at

reducere CO

-udledninger fra vejtransport og bygninger i hele EU, samt at under-

støtte indfrielsen af EU’s klimamål.

Sektorerne i ETS2 skal reducere drivhusgasud-

ledningerne med samlet set 43 pct. i 2030 i EU i forhold til 2005-niveauet. ETS2 vil

fungere særskilt fra ETS1 med en forventet kvotepris på ca. 403 kr. pr. ton CO

2030 ifølge Kommissionen, relativt til en skønnet kvotepris i ETS1 på ca. 806 kr. pr.

ton i 2030. Reduktionerne som følge af ETS2 forventes alle at bidrage til Danmarks

indfrielse af byrdefordelingsaftalen. De væsentligste elementer i ETS2 fremgår af

boks 6.3

Boks 6.3. De væsentligste elementer i ETS2

Centrale elementer i ETS2

•

Anvendelsesområde: CO

-udledning fra fossile brændsler i vejtransport, kommerci-

elle/institutionelle bygninger, opvarmning og nedkøling af bygninger, kraftvarme- og var-

meanlæg, der producerer varme til kommercielle/institutionelle bygninger og husholdnin-

ger, samt udledninger fra industri og varmeproduktion under 20 MW (der ikke indgår i

ETS1).

•

Operatører i ETS2: (ekskl. brug af optioner) omfatter brændstof distributører af benzin

og diesel, små varme- og kraftvarmeværker under 20 MW (der ikke indgår i ETS1), samt

gas-, kul- og oliedistributører, der leverer brændsler til rumvarme i husholdninger og er-

hverv.

•

Reduktionsmål: Sektorerne i ETS2 skal reducere drivhusgasudledningerne med samlet

set 43 pct. i 2030 i EU i forhold til 2005-niveauet.

•

Udledningstilladelse og overvågning fra 2025: I ETS2 skal operatører have tilladelse til at

udlede drivhusgasser, som opnås ved ansøgning til Energistyrelsen. Herudover pålæg-

ges operatører pligt til overvågnings-, verifikations- og rapporteringspligt (MRV-pligt) fra

2025.

•

Kvotebetaling fra 2027: Start for køb/salg af kvoter fra 2027.

Grøn skattereform

Side 137

6.3.3 Certificeringsramme for kulstofoptag

Den 30. november 2022 præsenterede Kommissionen et forslag til en frivillig EU-

certificeringsramme for kulstoffjernelse. Hovedformålet er at skabe et bedre meto-

degrundlag for at udvikle troværdige certifikater for aktiviteter, som fjerner kulstof fra

atmosfæren, herunder i land- og skovbrugssektoren.

Forslaget kan potentielt bidrage til øget finansiel tilskyndelse til fx udtag af kulstofrige

landbrugsjorde eller nedpløjning af biokul i landbrugsjord som følge af salg af certifi-

kater, og vil i det tilfælde kunne bidrage til Danmarks LULUCF-forpligtelser. Det er

dog ikke muligt at estimere, hvor mange landbrugere, der vil tilslutte sig ordningen.

Desuden forventes de konkrete metodologier for certifikaterne først at blive udviklet

frem mod 2030, hvorfor en potentiel klimaeffekt sandsynligvis først vil indtræffe her-

efter. Det forventes derfor ikke at have betydning for ekspertgruppens modeller for

regulering af udledninger af kulstof fra kulstofrige landbrugsjorde.

EU-certificeringsrammen sætter ikke en formel begrænsning på muligheden for at

indføre national regulering. Fx kan der potentielt træffes politisk beslutning om at

indføre en negativ afgift på en aktivitet, som potentielt også kan certificeres frivilligt i

regi af certificeringsrammen. Der vil i det tilfælde ikke være tale om dobbeltregule-

ring, idet en eventuel certificering sker frivilligt og ikke med henblik på at leve op til

lovkrav. Det bemærkes, at det også i dag er muligt for operatører at søge om certifi-

cering gennem lignende private ordninger. Der er ikke taget højde for et eventuelt

marked for klimakreditter i ekspertgruppens modeller.

6.4 EU’s fælles landbrugspolitik (CAP) og ekspert-

gruppens modeller

Det fremgår af kommissoriet, at ”

anden delrapport skal indeholde en vurdering af

fordele og ulemper ved henholdsvis en reguleringsløsning for landbrugssektoren, en

tilskudsløsning inden for EU’s landbrugsstøtte og en CO

e-afgift for denne sektor el-

ler en kombination af disse, samt mulige tiltag for omkostningseffektiv regulering af

landbruget, som adresserer CO

e-udledninger og øvrige eksternaliteter, herunder fx

miljø og sundhed

”.

Den fælles landbrugspolitik (CAP) er del af EU-landenes politik og regulering på

landbrugsområdet,

jf. afsnit 6.2

. Danmarks

implementering af CAP’en og anvendel-

sen af CAP-midlerne er aftalt ifm. landbrugsaftalen og er i den danske CAP-plan

2023-2027 godkendt af EU-Kommissionen. Nye ordninger eller ændringer til de ek-

sisterende i CAP-planen skal godkendes af EU-Kommissionen.

Det er imidlertid ikke ekspertgruppens opgave at komme med model til en revideret

CAP-plan eller kommende CAP-planer. Men ekspertgruppen har med ophæng i

kommissoriet, og af hensyn til princippet i klimaloven om at understøtte den sam-

fundsøkonomisk billigste løsning for Danmark, anlagt et princip om, at afgifts- og til-

skudsmodeller ikke må medføre et nævneværdigt tab i muligheden for at hjemtage

EU-midler.

EU's fælles landbrugspolitik, CAP’en, skal blandt andet understøtte den grønne om-

stilling af landbrugs- og fødevaresektoren. Med CAP-midlerne og tiltagene, som kan

iværksættes under CAP’en, er det i udgangspunktet muligt at støtte en lang række

Grøn skattereform

Side 138

frivillige landbrugsaktiviteter og tekniske virkemidler, herunder relativt dyre virkemid-

ler som fx lager og gødningshåndtering, samt fodertilsætningsstoffer. Andre mulig-

heder er via CAP’en fx at give investeringsstøtte til miljø-

og klimateknologier i stalde

mv., herunder også at øge de nuværende tilskudssatser til sådanne investeringer. I

udgangspunktet forventes også at være mulighed for at yde fx investeringsstøtte til

etablering af pyrolyseanlæg i CAP’en, men bl.a. investeringsvolumen hertil kan være

udfordret grundet de forskellige hensyn, som CAP’en skal levere på.

En afgift på produktionsfaktorer, som fx husdyr, vil påvirke produktionssammensæt-

ningen og dækningsbidraget fra landbrugsproduktionen. Da CAP-støtten til aktivi-

tetsbaserede tiltag ofte beregnes med udgangspunkt i tabet sammenlignet med en

tilsvarende produktion uden denne aktivitet, vil en afgift kunne parallelforskyde ind-

komsten fra referencen. Dette kan reducere den maksimale støtte på visse ordnin-

ger. Dette kan afhængigt af omfang skabe et behov for omdisponering af CAP-mid-

ler.

Et opmærksomhedspunkt i forbindelse med udnyttelse af CAP-midlerne er, at mid-

lerne som hovedregel udmøntes via frivillige ordninger. Landbrugere skal derfor

have tilstrækkeligt incitament til at søge ordningerne. Dog er der under visse betin-

gelser mulighed for at yde støtte i op til 24 måneder efter et nationalt krav er trådt i

kraft, såfremt kravet er mere vidtgående end de tilsvarende minimumskrav, som er

fastsat i EU-retten.

Afhængig af de valgte modeller og krav, så vil CAP’en fx kunne

afbøde udgiften for landbrugerne, enten gennem en frivillig tilskudsordning op til det

bliver et krav, som fx teltoverdækning med flydelag, eller gennem tilskud i op til 24

måneder efter der stilles krav om anvendelse af klimavirkemidler som fodertilsæt-

ningsstoffer.

Udvikling, etablering, it-opsætning, forhandlinger med EU-Kommissionen og god-

kendelse af nye tilskudsordninger vil tage omkring 1-1,5 år, ligesom dette arbejde

og efterfølgende administration og kontrol er forbundet med øgede omkostninger.

Erfaringen for hvilke ordninger, der opnår bedst søgning, er, at det er produktive

ordninger, hvor tilskudsordningens krav kan opfyldes i forbindelse med fortsat land-

brugsproduktion. På længere sigt vil afgiftsmodellerne også påvirke tilskudsordnin-

ger under en kommende CAP i næste periode 2028-2034.

Ekspertgruppen noterer sig, at etablering af en klimaafgift i landbruget vil påvirke

den nuværende aftalte og godkendte implementering af CAP’en i Danmark. Herun-

der en forventning om, at der vil være behov for at genberegne støttesatser, samt at

der vil være behov for

at udvikle nye og andre ordninger under CAP’en, dels for at

respektere EU-kravet om grøn øremærkning, dels for at hjemtage midlerne under

CAP’en. Der er imidlertid flere muligheder for at etablere øgede eller nye tilskud,

som kan understøtte og give incitamenter til klimaindsatser i landbruget. Dermed

vurderes modellerne at give mulighed for fortsat udnyttelse af CAP-midlerne.

Grøn skattereform

Side 139

Bilag

Grøn skattereform

Side 140

7.1 Kommissorium for grøn skattereform

I dette kapitel gengives kommissoriet og tillægskommissorium.

Formål og baggrund

Af aftale om Grøn skattereform indgået mellem regeringen (Socialdemokratiet),

Venstre, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti d.

8. december 2020 fremgår det, at en CO

e-afgift bør være et afgørende instrument

til at indfri 70 pct.-målsætningen under hensyntagen til klimalovens guidende prin-

cipper, herunder til bæredygtig erhvervsudvikling og dansk konkurrencekraft, sunde

offentlige finanser og beskæftigelse, et stærkt velfærdssamfund, sammenhængs-

kraften og social balance og dermed reelle CO

e-reduktioner (minimere CO

e-læ-

kage) og uden samlet tab af arbejdspladser til udlandet.

På kort sigt er det muligt at foretage de første og væsentlige skridt i retning af en

mere ensartet CO

-afgift. På en række områder vil det dog kræve et udviklingsar-

bejde at finde egnede afgiftsmodeller, ligesom de EU-retlige, administrative og im-

plementeringsmæssige forhold skal undersøges.

Regeringen og aftalepartierne er derfor enige om at gennemføre den grønne skatte-

reform i to faser. Første fase vil fokusere på justeringer inden for det eksisterende

afgiftssystem samt udvidelser til veldefinerede områder. Anden fase skal fastlægge

rammerne for en ensartet CO

e-afgift.

Det er aftaleparternes ambition, at Danmark i 2030 skal have en ensartet CO

e-af-

gift under hensyntagen til lækageeffekter mv.

Afgiftsstruktur

En ensartet CO

e-afgift på alle udledninger er den mest omkostningseffektive måde

at sikre indfrielse af 70 pct.-målsætningen, idet den fastsætter en ensartet pris på

udledningen af drivhusgasækvivalenter, hvormed reduktionerne på tværs af sekto-

rer sker, hvor de er billigst.

Danske CO

-udledninger fra fossile brændsler beskattes i dag med en kombination

af klima- og energiafgifter. Derudover er dele af industrien samt større energi- og

forbrændingsanlæg omfattet af EU’s kvotesystem. Afgiftssystemet har blandt andet

til formål at tilgodese virksomheder i konkurrence med udenlandske virksomheder.

De konkurrenceudsatte erhverv (fx mineralogiske processer mv., elproduktion og

landbrug) betaler derfor de laveste energiafgifter eller er helt fritaget fra at betale

energiafgifter. Omvendt er andre erhverv og danske husholdninger højere beskattet,

fx i forbindelse med opvarmning og deres forbrug af benzin og diesel.

Det nuværende afgiftssystem er derudover kendetegnet ved, at afgiftsniveauet vari-

erer markant afhængig af anvendelsen af fossile brændsler.

Med det nuværende afgiftssystem betaler virksomheder fx en langt højere afgift for

at opvarme deres bygninger end for at producere deres varer. Afgifterne på rum-

varme til opvarmning af bygninger udgør ca. 1.300 kr. pr. ton CO

, mens afgifterne

på industrielle processer i produktionen udgør ca. 0-250 kr. pr. ton CO

. Tilsvarende

varierer tilskud pr. ton CO

betydeligt på tværs af områder.

Samlet set er der høje afgifter på CO

-udledning fra fossile brændsler brugt til trans-

port og til almindelig opvarmning i huse mv. Mineralogiske processer (cementpro-

duktion mv.) og fossile brændsler til elproduktion er i det nuværende afgiftssystem

Grøn skattereform

Side 141

reelt afgiftsfritaget, men dog kvoteomfattet, ligesom ikke-energirelaterede udlednin-

ger fra landbruget, som fx metan fra kvæg eller lattergas fra gødningsanvendelse,

også er afgiftsfritaget.

Landbrugets ikke-energirelaterede udledninger af metan fra husdyr, lattergas fra

gødningsanvendelse og kulstofbinding på landbrugsjorderne, skal dog ses i sam-

menhæng med øvrige regulerede næringsstofudledninger. Dog foreligger der på nu-

værende tidspunkt ikke et tilstrækkeligt grundlag for at afgiftsbelægge CO

e fra alle

landbrugets ikke-energirelaterede udledninger.

Således vil en omlægning af afgiftssystemet, herunder en omlægning fra beskatning

af energi til CO

, indebære en større omlægning, der skal ses i samspil med natio-

nale tilskudsordninger,

EU’s Energibeskatningsdirektiv, EU’s kvotehandelsdirektiv og

statsstøttereglerne, samt kommende

forslag til revision af EU’s klima-

og energilov-

givning, herunder Energibeskatningsdirektiv og

EU’s kvotehandelsdirektiv,

der ven-

tes fremlagt medio 2021. Det ventes blandt andet, at EU-Kommissionen vil foreslå

at styrke kvotehandelssystemet samt modeller for udvidelse af kvotehandel til yderli-

gere sektorer, herunder vejtransport og individuel opvarmning af bygninger.

Ekspertgruppens opgaver

Ekspertgruppen får til opgave at udarbejde modeller til en ensartet CO

e-regulering,

herunder udformning af en mere ensartet CO

e-afgift. Der skal leveres en samlet

analyse i form af delafrapporteringer, der vurderer konsekvenserne ved forskellige

modeller for en mere ensartet CO

e-afgift. Den optimale afgiftsstruktur skal dermed

belyses i forhold til 70 pct.-målsætningen, og eventuelle afledte forhold, herunder

anden regulering af øvrige eksternaliteter, administrative forhold og barrierer for na-

tional regulering, skal fremgå eksplicit.

Ekspertgruppen skal udarbejde forskellige scenarier, der bidrager væsentligt til 70

pct.-målsætningen i 2030.

Ekspertgruppen skal desuden tage stilling til, hvordan klimalovens guidende princip-

per operationaliseres. Ekspertgruppen skal i sammenhæng hermed præsentere for-

skellige scenarier, som vægter hensynene forskelligt (fx vægter lækage højt eller

lavt). Udgangspunktet for alle scenarierne bør være, at de leverer den samfunds-

økonomiske billigste løsning. I det omfang det hensyn fraviges, skal det begrundes

hvorfor.

Ekspertgruppen skal sigte mod scenarier, der samlet set er provenuneutrale og un-

derstøtter BNP og arbejdsudbud på en socialt balanceret måde. Forslagene behø-

ver dog ikke at være provenuneutrale år-for-år. Ekspertgruppen skal desuden inklu-

dere et forslag, hvor skatter og afgifter samlet set ikke stiger.

Ud over endemålet skal der laves forskellige indfasningsscenarier, herunder følsom-

hedsscenarier henset til usikkerhed forbundet med fremskrivningerne. Der skal ta-

ges hensyn til usikkerhed i indfasningsscenarierne. Disse scenarier skal bl.a. ses i

sammenhæng med indfrielse af 2025-målet.

Hvert scenarie skal belyse følgende:

•

Samfundsøkonomi: De samlede samfundsøkonomiske konsekvenser målt ved

forvridningstab både opgjort i total samt som andel af CO

e-reduktion (skygge-

pris).

Grøn skattereform

Side 142

•

Nationaløkonomiske konsekvenser: Provenu, herunder skattetryk, BNP, arbejds-

udbud, konkurrenceevne og beskæftigelse, belastning af erhverv (inkl. detalje-

rede branchefordelinger) og husholdninger. Disse konsekvenser skal skitseres på

kort sigt (tilpasnings-/transitionsomkostninger) og strukturelt.

•

Udledning, lækage og miljøpåvirkning: CO

e-reduktioner, CO

e-lækage, bidrag til

EU’s klimamål samt øvrige miljøpåvirkninger mv.

(eksternaliteter), såfremt det

vurderes relevant.

•

Social balance: Fordelingseffekter, GINI, regionsforskelle mm.

Derudover skal der i arbejdet tages hensyn til, at den teknologiske udvikling er usik-

ker, og at denne usikkerhed har konsekvenser for de samfundsøkonomiske omkost-

ninger ved indfrielse af 70-pct.-målsætningen. Ekspertgruppen skal derfor se på de

teknologiske forhold og muligheder på tværs af de enkelte brancher, herunder de

aktuelle og fremtidige teknologiske muligheder for omstilling.

Ekspertgruppens arbejde skal indebære, at den foreslåede CO

e-regulering bedst

muligt understøtter indførelsen af nye ressourcebesparende teknologier for såvel in-

dustri som landbrug.

Endelig skal ekspertgruppens forslag være implementerbare og tage højde for lov-

givningsmæssige, EU-retlige, systemmæssige og administrative konsekvenser. Der

skal herunder tages hensyn til forslagets overholdelse af energibeskatningsdirekti-

vet, et muligt forslag til nyt energibeskatningsdirektiv, EU's statsstøtteregler og øvrig

relevant international regulering. Det skal ses i lyset af, at udviklingstiden og imple-

menteringstiden for tiltag på afgiftsområdet, herunder nye afgiftsstrukturer, er bety-

delig.

Arbejdet skal desuden tænkes sammen med de øvrige klimapolitiske tiltag, herun-

der også nuværende tilskudspuljer og aftaleordninger mv., regulering af øvrige miljø-

påvirkninger (eksternaliteter).

Det skal sikres, at omlægning af fase 1, hvor omlægningen af den aftalte forhøjelse i

kr. pr. GJ balanceret efter CO

, skal være konsistent med den langsigtede løsning.

Der skal ske en delafrapportering ultimo 2021 med henblik på at kunne indkalde af-

talepartierne til drøftelse ultimo i 2021 på baggrund af rapporten. Endelig afrappor-

tering skal ske i efteråret 2022.

Indhold i første delrapport

Første delrapport skal beskrive den overordnede arkitektur for en ensartet CO

e-re-

gulering, herunder lækage, sammenhængen med 70 pct.-målet og kvotesystemet

(nuværende og kommende) og tilskudsordninger, der kan danne udgangspunkt for

arbejdet frem mod de konkrete modeller, der skal indgå i den endelige afrapporte-

ring. Såfremt det er muligt, kan den første rapport også indeholde modeller med ni-

veau for ensartet CO

e-afgift i 2030.

Som et skridt på vejen mod den endelige arkitektur for en mere ensartet CO

e-regu-

lering, skal første delrapport skitsere en model for omlægning af energiafgifterne til

en mere direkte afgift på CO

e-udledning.

Med første fase af en grøn skattereform er regeringen og aftalepartierne enige om

at forhøje energiafgiften på fossile brændsler for erhverv med 6 kr. pr. GJ. Dette ele-

ment forventes at medføre reduktioner i de klimabelastende udledninger på ca. 0,5

mio. ton CO

e frem mod 2025.

Grøn skattereform

Side 143

Samtidigt skal ekspertgruppen arbejde mod at udvide afgiftsgrundlaget til områder,

der er relativt veldefinerede, bl.a. CO

-udledninger fra olie- og gasindvinding og olie-

raffinering, CO

-udledninger i forbindelse med mineralogiske processer mv., fossile

brændsler til elproduktion samt evt. øvrige CO

-afgiftsfritagelser, som ekspertgrup-

pen finder relevante at involvere i første fase.

Ved omlægning fra energiafgifter til CO

-afgift skal der bl.a. tages højde for det fos-

sile indhold (i form af plastik mm.) i affaldsmængderne ved affaldsafbrænding til

fjernvarme, samt hvordan kul kan udfases i fjernvarmen. Endvidere skal betydningen

af loftet over fjernvarmeprisen, fx vedrørende overskudsvarme fra overskudsvarme-

leverandører, samt rumvarmeafgift på individuel og kollektiv rumvarme belyses.

Ekspertgruppen skal pege på hensigtsmæssige kompensations- og tilbageførings-

mekanismer. Kompensationsmekanismerne kan fx være i form af bundfradrag, til-

skud, differentierede satser og/eller forsinket indfasning af afgifter samt mere gene-

relle kompensationstiltag.

Ekspertgruppen bør også vurdere samspillet mellem det udvidede afgiftsgrundlag,

nationale tilskudsordninger og det europæiske kvotesystem med henblik på at sikre

en ensartet CO

e-regulering. Særligt hvorvidt det vil være hensigtsmæssigt at give

fradrag i CO

e-afgiften for kvotebetalinger skal også belyses. Desuden kan der til

sammenligning ses på CO

-beskatning i andre relevante lande.

Indhold i endelige afrapportering

Med anden delrapport skal ekspertgruppen belyse modeller for en mere ensartet

e-regulering af alle omfattede udledninger. Herunder forskellige afgiftsniveauer

og indfasningsprofiler frem mod 2030 samt de økonomiske og praktiske konsekven-

ser heraf.

Anden delrapport skal desuden indeholde en vurdering af fordele og ulemper ved

hhv.

en reguleringsløsning for landbrugssektoren, en tilskudsløsning inden for EU’s

landbrugsstøtte og en CO

e-afgift for denne sektor eller en kombination af disse,

samt mulige tiltag for omkostningseffektiv regulering af landbruget, som adresserer

e-udledninger og øvrige eksternaliteter, herunder fx miljø og sundhed. Bedrifts-

regnskaber er en forudsætning for CO

e-afgifter på landbruget. Det er lagt til grund,

at arbejdet hermed foregår i særskilt regi. Desuden skal der indgå en vurdering af

fordele og ulemper ved forskellige løsninger for udledninger fra landbrugsjorde og

andre udledninger fra LULUCF, som ekspertgruppen finder relevante at belyse. Der

skal inddrages hensyn til kommende EU-lovgivning på området, herunder en poten-

tiel ny tilgang til regulering af landbrugets klimapåvirkning gennem revision af byrde-

fordelingaftalen og LULUCF-forordningen i EU og

særskilt landbrugssøjle i EU’s kvo-

tesystem.

Endelig skal ekspertgruppen komme med forslag til mulige måder at konstruere

kompensationsmekanismer, herunder blandt andet bundfradrag, tilskudsordninger,

differentierede satser, forsinket indfasning og sammenhæng til eksisterende til-

skudspuljer, generelle tiltag og andre mulige mekanismer, herunder europæisk re-

gulering og gennem kvotehandelssystemet. Kompensationsmekanismerne bør des-

uden ses i lyset af bl.a. lækage, virksomhedernes konkurrenceevne og beskæfti-

gelse. Herunder bør den store variation i erhvervsbelastning både mellem og inden

for sektorer tænkes ind. Forslag til kompensationsmekanismer skal afvejes i forhold

til øvrige effekter heraf.

Grøn skattereform

Side 144

I arbejdet kan hele skatte-, afgifts- og tilskudssystemet inddrages, herunder også

fradrag, undtagelser, kompensationstiltag og tilskudsordninger, både som bidrag til

klimamålsætningerne, finansieringselement eller til at imødegå andre utilsigtede virk-

ninger af reformen, fx fordelingshensyn.

Ekspertgruppens organisering

Kommissionen vil bestå af en ekstern formand og derudover fem eksterne medlem-

mer.

Desuden vil afdelingschefer fra hhv. Skatteministeriet, Finansministeriet, Klima-,

Energi-, Forsyningsministeriet, Erhvervsministeriet samt Fødevareministeriet deltage

i drøftelserne. Afdelingschefer fra øvrige ministerier inddrages efter behov.

Ekspertgruppen vil få stillet et uafhængigt sekretariat til rådighed bestående af em-

bedsmænd fra de involverede ministerier, og hvor formandskabet varetages i fælles-

skab af Skatteministeriet og Finansministeriet.

Derudover etableres der en følgegruppe til ekspertgruppen, bestående af Dansk In-

dustri, Dansk Erhverv, Dansk Energi, Landbrug & Fødevarer, FH Fagbevægelsens

Hovedorganisation, Kraka, Concito, Rådet for Grøn Omstilling, Klimarådet og Det

Miljøøkonomiske Råd. Følgegruppen kan fungere som nyttig vidensbank for kom-

missionen. På denne måde vil følgegruppen kunne bidrage med aktuel og relevant

viden og sparring til ekspertgruppens arbejde om bl.a. den teknologiske udvikling,

incitamenter og økonomiske forhold. Ekspertgruppen kan derudover benytte sig af

eksterne eksperter, herunder ved bestilling af eksterne analyser.

Tillægskommissorium

I tillæg til ekspertgruppens oprindelige kommissorium fremgår det af regerings-

grundlaget, at

”Klimaafgiften skal sikre implementering af udviklingssporet og opfyl-

delse af det bindende reduktionsmål for land- og skovbrugssektoren på 55-65 pct. i

2030 i forhold til 1990. Regeringen vil bede ekspertudvalget fremlægge forskellige

scenarier for at nå dette mål på linje med de anbefalinger udvalget fremlagde i for-

bindelse med CO2e-afgiften på industri, herunder hensyntagen til at modvirke ud-

flytning af produktion, inddrage internationale erfaringer og muligheden for at lægge

CO2e-afgift på slutforbruget

som et muligt virkemiddel.”

7.2 Øvrige målsætninger på arealanvendelse

Der er en række politiske ambitioner og målsætninger for Danmarks arealer. I rege-

ringsgrundlaget fremgår bl.a. en ambition om at rejse 250.000 hektar skov samt at

gennemføre 15 naturnationalparker,

jf. tabel 7.1

Derudover er der i forbindelse med en række politiske aftaler indgået aftaler om bl.a.

en ambition om udtagning af 100.000 hektar kulstofrig landbrugsjorde, en fordobling

af det økologiske areal og en ambition om firedobling af vedvarende energi på land.

I EU-regi

skal Danmark bidrage til EU’s målsætning om 30 pct. beskyttet natur,

hvoraf 10 pct. er strengt beskyttet.

Målet er ikke byrdefordelt, og der er endnu

ikke taget stilling til, hvordan Danmarks bidrag konkret skal udmøntes.

Dvs. de naturlige processer i det væsentlige får lov til at være uforstyrrede for at respektere de økologiske vilkår i

området. Nærmere definition afventer initiativ fra EU-Kommissionen (forventet i foråret 2024).

Grøn skattereform

Side 145

Der er således samlet set politiske ambitioner på ca. 646.600 hektar, svarende til

15 pct. af det danske areal i dag. Hertil kommer de politiske ambitioner og aftaler,

hvor det endnu ikke er muligt at fastsætte konkrete hektar-skøn. Det gælder fx en

kommende lov om natur og biodiversitet.

Tabel 7.1. Ambitioner og politiske målsætninger for Danmarks areal

Politisk

målsætning/ambition

Ophav

Klimaeffekt

Det er for nuværende ikke

muligt at estimere

klimaeffekten ved omlægning

til økologi i

Klimastatus og -

fremskrivning

Skovrejsning er et relativt

langsigtet omstillingselement.

Skovrejsning frem i mod 2030

vil i højere grad bidrage til

klimamålsætninger for

perioden 2040 til 2050 end for

70 pct.-målet.

Ved vådlægning reduceres

e-udledningen fra dyrkede

og drænede kulstofrige

landbrugsjorde markant.

Udledningen reduceres også

ved ekstensivering, omend i

mindre.

Klimaeffekten sker ved en

fortrængning af fossil energi.

Det er for nuværende ikke

muligt at estimere

klimaeffekten ved

implementering af loven.

Ingen direkte klimaeffekt. Den

indirekte klimaeffekt vil bl.a.

afhænge af graden af

skovrydning, efterfølgende

tilvækst i træbiomasse, samt

arealanvendelse før og efter

udlægning.

Ingen direkte klimaeffekt.

Antal hektar

Fordobling af det

økologiske areal

Landbrugsaftalen 2021

200.000

250.000 hektar

skovrejsning

Regeringsgrundlag 2022

250.000

Udtag af kulstofrige

landbrugsjorde inkl.

randareal, herunder

ekstensivering af 38.000

hektar

Sikre rammevilkår der

muliggør firedobling af VE

på land

Samlet lov om natur og

biodiversitet

Landbrugsaftalen 2021

100.000

Klimaaftale om grøn strøm og

varme 2022

36.600

Regeringsgrundlag 2022

Bidrag til EU-målsætning

Gennemførsel af minimum

15 naturnationalparker

Regeringsgrundlag 2022

Udpegning af op til tre nye

nationalparker

Regeringsgrundlag 2022

Anm.: 1) Udmeldt i regeringsgrundlag 2019. Antal hektar sammenlignet med tal for det økologiske areal i 2018, da dette var seneste tal. 2) Udmeldt i regeringsgrundlag

2022. Antal hektar er regnet som skovrejsning ud over den forventede skovrejsning med

Klimastatus- og fremskrivning 2022

på ca. 20.000 hektar i perioden 2025-

2030. 3) Udmeldt med landbrugsaftalen, 2021. 4) Udmeldt med Klimaaftale om grøn strøm og varme, 2022. Antal hektar er regnet ved at sammenligne med VE-

arealet i 2021. Der er antaget en fordobling af vindmøllearealet og en tidobling af solcellearealet.

Grøn skattereform

Side 146

7.3 Uddybning af udledninger fra land- og skov-

brugssektoren

Udledninger fra animalsk produktion

Der forventes i 2030 at være udledninger af drivhusgasser fra animalsk produktion

på samlet set 6,5 mio. ton CO

jf. tabel 7.2

Langt de fleste CO

e-udledninger fra animalsk produktion kommer fra kvæg og

grise, som står for 6,1 mio. ton i 2030 svarende til ca. 95 pct. af de samlede udled-

ninger fra husdyr. Heraf stammer 4,5 mio. ton CO

e fra kvæg og 1,6 mio. ton CO

fra grise.

Udledningerne fra husdyr kommer fra to udledningskilder: 1) fordøjelse (metan/CH

)

og 2) gødningshåndtering i stald og på lager (metan og lattergas/N

O), dvs. udled-

ninger fra gødningshåndtering i stalde, og når gødningen opbevares i fx gylletanke.

Tabel 7.2. Udledninger fra animalsk produktion

Fordøjel-

(CH

)

Gødningshåndtering

i stald, lager og

mark

(CH

og N

Mio. ton CO

e i 2030

Udledninger

i alt

Andel af

land- og

skovbrugets

udledninger

Pct.

Malkekøer

Øvrigt kvæg

Grise

Slagtekyllinger

og høns

Andre husdyr

Indirekte

udledninger

Afgræsning

I alt

I alt kvæg og

grise

2,4

1,0

0,4

0,0*

0,2

3,9

3,7

0,7

0,5

1,3

0,0*

0,0

0,1

0,0

2,6

2,4

3,1

1,5

1,6

0,0*

0,2

0,1

0,0

6,5

6,1

24,7

11,7

13,0

0,2

1,7

0,7

0,2

52,3

49,4

Anm.: I alt stemmer ikke pga. afrundinger. Andre husdyr dækker over fasaner, ænder, mink, får, geder, heste, hjorte,

lam og strudse. Indirekte udledninger er samlet for alle husdyr og dækker over ammoniak- og NOx- udledninger, der

omdannes til lattergas i atmosfæren i forbindelse med gødningshåndteringen. 0,00* betyder ikke, at der ikke er

udledninger. Det er blot mindre end 2. decimal.

Kilde: Klimastatus og -fremskrivning 2023 inkl.partiel korrektion for det nye kort over kulstofrige landbrugsjorde og

egne beregninger.

Ifølge

Klimastatus og -fremskrivning

2023 forventes der i 2030 at være udledninger

på ca. 4,5 mio. ton CO

e fra kvæg (opdelt i malkekvæg og øvrigt kvæg)

, jf. tabel

7.3

. Størstedelen af udledningerne fra malkekvæg og øvrigt kvæg udgøres af metan

fra fordøjelse.

Grøn skattereform

Side 147

Boks 7.1.

Nettoudledninger fra kvægs fordøjelse

Fordøjelsen fra kvæg udgør 70 pct. af koens samlede udledninger.

Koen spiser kulstof i form af græs og fibre. Foderet (græs og fibre) drøvtygges i koens fire maver:

vommen, netmaven, bladmaven og løben. I koens vom sker en gæringsproces, der først omdanner

fiber til brint. Brinten bliver af mikroorganismer i vommen omdannet til metan. Metanen udledes pri-

mært via koens åndedræt og bøvser. Den resterende mængde metan udledes, når foderet har væ-

ret igennem alle fire maver og udskilles som gødning.

Metan, som koen udleder, har en omregningsfaktor på CO

e på 28 i forhold til kulstoffet, som koen

har spist. Metanen, som koen udleder, har derfor en faktor 28 højere påvirkning på klimaet pr. ud-

ledte ton end det kulstof, som indgår i koens foder.

Tabel 7.3. Udledninger fra malkekvæg og øvrigt kvæg i 2030

Metan (CH

)

Lattergas

Mio. ton CO

e i 2030

I alt CO

Antal dyr

Mio. stk. i 2030

Malkekvæg

Fordøjelse

Gødningshån

dtering

Øvrigt kvæg

(fx ammekøer

slagtekalve)

Fordøjelse

Gødningshån

dtering

I alt

3,0

2,4

0,6

0,1

3,1

2,4

0,7

0,5

1,4

1,0

0,4

4,4

0,1

0,2

1,5

1,0

0,5

4,5

1,0

Anm.: I alt stemmer ikke pga. afrundinger

Kilde: Klimastatus- og fremskrivning 2023

Der forventes i 2030 at være udledninger på ca. 1,6 mio. ton CO

e fra grise. Grise-

bestanden forventes i

Klimastatus og -fremskrivning 2023

at bestå af ca. 0,9 mio.

årssøer og ca. 32,9 mio. smågrise, hvoraf ca. 19,3 mio. bliver til slagtegrise inden

for det samme år

, jf. tabel 7.4

. Ca. 13,6 mio. grise eksporteres, hvorefter udlednin-

gerne ikke indgår i opgørelsen. Størstedelen af udledningerne fra grise kan henføres

til udledninger fra gødningshåndtering i stald og på lager.

Grøn skattereform

Side 148

Tabel 7.4. Udledninger fra grise i 2030

Metan (CH

)

Lattergas

Mio. ton CO

e i 2030

I alt CO

Antal dyr

Mio. stk. i 2030

Smågrise

Fordøjelse

Gødningshån

dtering

Slagtegrise

Fordøjelse

Gødningshån

dtering

Årssøer

Fordøjelse

Gødningshån

dtering

I alt

0,2

0,1

0,9

0,2

0,7

0,4

0,1

0,3

1,5

0,0

0,0*

0,1

0,0*

0,0

0,2

0,1

0,2

1,0

0,2

0,8

0,4

0,1

0,3

1,6

32,9

19,3

0,9

Anm.: I alt stemmer ikke pga. afrundinger. 0,0 betyder, at der stadig er udledninger. Det ses bare ikke på 1. decimal.

Kilde: Klimastatus- og fremskrivning 2023

Der skønnes i 2030 at være udledninger på ca. 0,3 mio. ton CO

e fra øvrige husdyr,

jf. tabel 7.5

. Bestanden af øvrige dyr forventes at bestå af ca. 155 mio. dyr, heraf

ca. 134 mio. slagtekyllinger.

Grøn skattereform

Side 149

Tabel 7.5. Øvrige husdyr i 2030

Metan (CH

)

Lattergas

Mio. ton CO

e i 2030

I alt CO

Antal dyr

Mio. stk. i 2030

Høns

Slagtekylling

Fasaner

(kyllinger)

Fasaner

(høns)

Ænder, gæs

og kalkuner

Mink

Får

Geder

Heste

Hjort

Lam

Strudse

I alt

0,002

0,02

0,03

0,02

0,03

9,8

133,6

0,002

0,00

1,0

0,002

0,00

0,1

0,002

0,03

0,002

0,12

0,002

0,01

0,002

0,01

0,002

0,05

0,01

0,002

0,00

0,6

0,2

0,04

0,00

0,17

0,01

0,00

0,1

0,0

0,2

0,0

0,1

0,0

0,2

0,1

0,3

145,7

Anm.: I alt stemmer ikke pga. afrundinger. Det bemærkes, at der i

Klimastatus- og fremskrivning

ikke rapporteres

udledninger fra øvrige husdyr på ovenstående detaljeringsniveau. Der er derfor anvendt data fra DCE 2021, hvilket

giver en afvigelse på 0,1 mio. ton CO

e i forhold til udledningerne fremskrevet i

Klimastatus- og fremskrivning 2023.

0,0 betyder, at der stadig er udledninger. Det ses bare ikke på 1. decimal.

Kilde: Indberetning fra DCE 2021 og egne beregninger.

Udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde

Kulstofrige landbrugsjorde har i forhold til andre typer landbrugsjord et højt indhold

af organisk materiale (over 6 pct. kulstof), som udleder CO

Udledningerne fra

jorderne kan reduceres ved, at jorderne tages ud af drift og vådlægges. Vådlægning

indebærer, at den naturlige vandstand genskabes. Det betyder, at der ved vådlæg-

ning kan være perioder, hvor jorden ikke ligger under vand.

De kulstofrige landbrugsjorde skønnes at udgøre ca. 75.000 hektar i 2030 og skøn-

nes at udlede ca. 2,2 mio. ton CO

i 2030.

De kulstofrige landbrugsjorde forventes

at udgøre omkring 3 pct. af det samlede landbrugsareal i 2030.

De 75.000 hektar kulstofrige landbrugsjorde er i emissionsopgørelsen opdelt i fire

typer med forskellige emissionsfaktorer. De fire typer er dyrket jord og permanent

Kulstofrige landbrugsjorde opstår ved, at organisk materiale lejres i jorden tæt på overfladen på grund af høj vand-

stand. Således er mange kulstofrige landbrugsjorde oprindeligt dannet i naturlige vådområder som moser og våde

enge. Når jorderne drænes for at dyrke disse, iltes jorderne, og kulstoffet rådner og gasses af til atmosfæren, pri-

mært som kuldioxid (CO

). Hvis kulstofindholdet er under 6 pct., karakteriseres jorden ikke som kulstofrig.

Baseret på DCE fagligt notat nr. 2024 60 (Gyldenkærne et al 2024) opdatering af opdateret kort over kulstofrige

landbrugsjorde fra AU (Beucher et al 2023)

Grøn skattereform

Side 150

græs med kulstofindhold på hhv. 6-12 pct. og større end 12 pct.,

jf. tabel 7.6

. Ud-

ledningerne fra kulstofrige landbrugsjorde reduceres, hvis jorde udtages fra dyrk-

ning til permanent græs

, jf. tabel 7.6

. Den største reduktion opnås dog ved, at area-

lerne vådlægges og overgår til arealklassen vådområder.

Efter vådlægning af kulstofrige landbrugsjorde er der fortsat en begrænset udled-

ning, som kommer fra en mindre stigning i udledning af metan. Hvis alle kulstofrige

landbrugsjorde vådlægges, skønnes der at være udledninger af metan på 0,4 mio.

ton CO

e i 2030.

Der pågår forskning med det formål at opdatere emissionsfaktoren fra kulstofrige

landbrugsjorde, herunder forholdet mellem jordens kulstofindhold, vandstand og ud-

ledninger. Denne forskning kan give anledning til at revidere den nuværende anta-

gelse om, at jorde med 6-12 pct. kulstof har en emission svarende til halvdelen af

jorderne med >12 pct. kulstof. Det forventes, at resultaterne af forskningsprojektet

indarbejdes i Klimastatus og -fremskrivning for 2025.

Tabel 7.6. Udledninger og hektar kulstofrige landbrugsjorde

Areal

Arealklasser

opdelt på pct.

kulstofindhold

Dyrket jord

(landbrugsjord),

6-12 pct.

Dyrket jord

(landbrugsjord),

Større end 12

pct.

Permanente

græsarealer, 6-12

pct.

Permanente

græsarealer,

større end 12 pct.

I alt

- heraf

kulstofpulje

- heraf dyrkning

Udledning pr.

hektar

Ton CO

e pr. hektar,

2030

I alt

1.000 hektar, 2030

Mio. ton CO

e i 2030

16,7

25,2

0,4

7,5

50,3

0,4

29,1

18,7

0,5

21,7

75,0

37,4

28,7

25,9

2,8

0,8

2,2

1,9

0,2

Anm.: I alt stemmer ikke pga. afrundinger. 1) Gennemsnit over alle kulstofrige landbrugsjorde

Kilde: DCE fagligt notat nr. 2024 60 baseret på . korrektion som følge af nyt kort for kulstofrige landbrugsjorde

(Tørv2022)

Udledninger fra udbragt gødning og landbrugskalk

Udledninger fra udbragt gødning på mark og landbrugskalk kan overordnet

klassificeres i lattergas- eller CO

-udledninger og opgøres,

jf. IPCC’s retningslinjer,

landbrugssektoren,

jf. tabel 7.7

. Lattergasudledningerne kommer fra kvælstof i gød-

ningen udbragt på marker. CO

kommer fra landbrugskalk, der udbringes som led i

markdriften. Tilførsel af kvælstof og kalk er nødvendig for at give næringsstoffer til

Grøn skattereform

Side 151

landbrugsjorden for at opretholde planteproduktionen. Udledninger fra udbragt gød-

ning og kalkning er således de primære udledningskilder forbundet med plantepro-

duktion. Urea er en kulstofholdig gødning, der udbringes på marken, den udgør en

meget begrænset mængde af det samlede gødningsforbrug.

Tabel 7.7. Udledninger fra udbragt gødning og landbrugskalk

Sektor

Aktivitet

Udledningskilde

Lattergas (N

Mio. ton CO

e i 2030

Landbrug

Udbragt

gødning

Udbragt

landbrugs

kalk

Anden

gødning

Kunstgødning

Organisk gødning

Kalkning

Urea

I alt

1,7

0,9

0,8

0,2

0,9

0,8

0,2

Kuldioxid (CO

)

I alt (CO

0,0

0,2

0,0

1,9

Anm.: I alt stemmer ikke pga. afrundinger

1) Kalkning er ikke omfattet af den nuværende kvælstofregulering.

Kilde: Klimastatus- og fremskrivning 2023 baseret på emissionsopgørelsen.

Udledninger fra markdrift

Udledninger fra markdrift kan overordnet klassificeres i CO

e-udledninger/optag,

som skyldes ændringer i jordens kulstofbalance og lattergas udledninger fra mar-

kerne.

De største udledningskilder for markdrift i 2030 er nedbrydning af planterester samt

optag fra kulstofbinding i mineraljorde, der opgøres under hhv. landbrug og LU-

LUCF. De to effekter er gensidige afhængige. Afgrøder giver i første omgang anled-

ning til kulstofopbygning, men når der efterlades planterester på marken frigives der

lattergas. Nettoeffekten for drivhusgasudledningerne fra markdrift afhænger derfor

af forholdet mellem lattergasudledninger og kulstofoptag, hvilket bl.a. afhænger af

afgrødevalg, jordtype og kvalitet.

Når afgrøderne dør og nedbrydes på marken, frigives lattergasudledninger, som

opgøres under landbrugssektoren (nedbrydning af planterester). Dernæst frigøres

nogle lattergasudledninger fra den omsætning af biomasse, der sker i jorden, som

også opgøres under landbrugsopgørelsen (mineralisering).

e-udledninger/optag i jordens kulstofbalance opgøres under LULUCF-sektoren,

jf. IPCC’s retningslinjer

. LULUCF-sektoren er en samlebetegnelse for arealanven-

delse og dækker både udledninger og optag fra landbrugets arealanvendelse og fra

skovsektoren.

Udledninger og optag af kulstof i mineraljord afhænger af samspillet mellem

tilførslen af organisk materiale (plantemateriale og gødning) og nedbrydningen af

organisk materiale. Nedbrydningen afhænger af årlige temperaturudsving. Øgede

temperaturer vil alt andet lige medføre en større nedbrydning af det eksisterende or-

ganiske materiale i mineraljord og derfor resultere i nettoudledning. Omvendt vil et

køligere år medføre en lavere nedbrydning af jordens organiske materiale og der-

med øge kulstofbindingen og nettooptaget. Varierende vejrforhold bidrager dermed

til den samlede usikkerhed forbundet med fremskrivning af kulstofpuljeændringerne i

Grøn skattereform

Side 152

mineraljord. Denne variation kan resultere i både negative og positive udledninger.

Siden 1990 har især udbytter og temperaturen varieret.

-effekten af tilførsel af biomasse er dog i høj grad betinget af jordens kulstofind-

hold og dyrkningshistorik. Øget tilførsel af organisk materiale til mineraljorde, som fx

gennem et øget plantedække som følge af et alternativt sædskifte eller anvendelse

af efterafgrøder, kan bidrage til at der over en lang periode bindes mere kulstof i jor-

den indtil jorden når et nyt ligevægtspunkt. I det nye ligevægtspunkt vil den øgede

tilførsel af organisk materiale modsvares af en øget nedbrydning af

organisk materiale, hvorfor der ikke længere vil være et CO

e-optag af at opretholde

samme nye plantedække. Det vil til gengæld være nødvendigt at opretholde tilførs-

len af organisk materiale (plantedækket) for at undgå at kulstofpuljen i jorden vil gå

tilbage mod et lavere ligevægtspunkt, hvilket vil lede til udledninger af CO

Udledninger fra indirekte lattergas udgøres af atmosfærisk deposition og N-udvask-

ning og -afstrømning. Udledningerne er en afledt effekt tilførsel af kvælstof til marken

gennem gødning, afgrøderester, mineralisering mv.

Tabel 7.8. Udledninger fra markdrift

Sektor

Udledningskilde

Metan (CH

)

Lattergas (N

Kuldioxid

(CO

)

I alt (CO

Mio. ton CO

e i 2030

Afgrøderester

Atmosfærisk deposition

Landbrugs

sektoren

N-udvaskning og -afstrømning

0,9

0,2

0,4

0,9

Afbrænding af biomasse

Mineralisering af den organiske

kvælstofpulje

LULUCF-

sektoren

Mineraljord på blivende

landbrugsjord

Mineraljord på nydyrket mark

Levende biomasse på blivende

dyrket mark

Levende biomasse på nydyrket

mark (afskovning)

Dødt ved som følge af afskovning

Mineraljord på nydyrket græsareal

Levende biomasse på blivende

græsareal

Levende biomasse på nydyrket

græsareal

Dødt organisk materiale på

nydyrket græsareal

Afskovning til landbrugsjord

Afskovning til græsareal

0,0

-0,3

0,0

0,2

-0,0

0,0

-0,0

0,1

0,0

-0,3

0,0

0,2

-0,0

0,0

-0,0

0,1

0,0

Grøn skattereform

Side 153

I alt

0,0

1,5

-0,0

1,5

Anm.: I alt stemmer ikke pga.

afrundinger. 0,0 betyder, at der stadig er udledninger. Det ses bare ikke på 1. decimal. ”-” betyder, at der optages CO

1) Landbrugsbrugsjord dækker over dyrket mark og permanente græsarealer.

Kilde: Klimastatus- og fremskrivning 2023 baseret på emissionsopgørelsen.

Udledninger og optag fra skov mv. og øvrig arealanvendelse

Optag og udledninger fra skov opgøres fra forskellige kilder, herunder den levende

biomasse, (dvs. selve træerne samt rødderne), skovbunden samt dødt ved (grene

mv.) og selve jorden. Hertil kommer lagring i og udledninger fra høstede træproduk-

ter. Optag og udledninger fra skov opgøres i LULUCF-sektoren og udregnes som

ændringer i kulstofpuljer mellem to perioder. Hvis den samlede mængde dødt ved fx

øges mellem to perioder som følge af en øget tilvækst i skoven, og denne tilvækst er

større end den løbende nedbrydning af dødt ved, vil der opgøres et netto-optag.

-optaget fra skov og høstede træprodukter skønnes ifølge Institut for Geoviden-

skab og Naturforvaltning med nuværende vedtaget politik at aftage markant frem

mod 2025, hvorefter CO

-optaget øges en smule 2030 og 2040. Fra 2025 til 2040

skønnes det årlige CO

-optag i skovsektoren således reduceret med ca. 2,8 mio.

ton CO

set i forhold til CO

-optaget i år 2021,

jf. tabel 7.9

, selvom skovarealet sam-

tidig skønnes øget frem mod 2030. Udviklingen skyldes en forventning om øgede

tynding og fældning

i IGN’s skovfremskrivning

baseret på den aktuelle aldersstruktur

i skovene. Det gennemsnitlige årlige optag var i perioden 1990-2020 ca. 2 mio. ton

Ved hugst registreres alt det CO

, der tidligere har været bundet i træerne som en

udledning. Dog vil den del af hugsten, hvor kulstoffet i stedet bindes i træprodukter,

overgå til en pulje for høstede træprodukter (Harvested Wood Products, HWP).

Danmarks årlige tilvækst i HWP-puljen udgøres af den del af den danske hugst, der i

Danmark oparbejdes til savet træ, træplader eller papir. Hvert år afskrives en del af

det bundne kulstof i HWP-puljen

som følge en afskrivningstid fastsat i IPCC’s ret-

ningslinjer. En afskrivning af optag i HWP medfører en udledning.

Samlet set skønnes nettoforøgelsen af den danske HWP-pulje i 2030 at udgøre ca.

0,2 mio. ton CO

. I 2021 udgjorde optaget i HWP-puljen ca. 22 pct. af den samlede

registrerede skovhugst samme år, svarende til et nettooptag på ca. 0,1 mio. ton

jf. tabel 7.9

Tabel 7.9 Udledninger og optag fra skov mv. og øvrig arealanvendelse

Mio. ton CO

e pr. år

Udledninger og optag fra skov mv.

2021

2025

2030

2035

Levende biomasse

(underjordisk og

overjordisk)

Skovbunden (små

grene, nåle og blade)

Dødt ved (døde

stammer og tykke

grene)

Mineraljorde

Kulstofrige jorde

-2,3

-0,7

0,3

0,1

-0,2

0,1

-0,4

0,1

-0,1

0,2

-0,3

-0,1

0,2

-0,1

0,2

-0,1

-0,0

0,2

Grøn skattereform

Side 154

Skov i alt

Høstede træprodukter

(HWP)

Skov og HWP i alt

Udledninger fra øvrig arealanvendelse

Bebyggelse

Vådområder

Øvrig

arealanvendelse

-2,9

-0,1

-3,0

0,3

-0,3

-0,0

-0,2

-0,3

0,2

0,1

0,3

0,1

0,4

0,3

0,6

0,3

0,6

Anm.: I alt stemmer ikke pga. afrundinger. 0,0 betyder, at der stadig er udledninger/optag. Det ses bare ikke på 1.

decimal. Positive tal er udtryk for nettoudledninger; negative tal er netto-optag.

HWP står for ”Harvested Wood Products”.

Kilde: Klimastatus og -fremskrivning 2023.

Udledninger i kategorien

skovbunden

dækker over, at lag af små grene, nåle og

blade i skovbunden opbygger kulstofpuljen. Kategorien

dødt ved

dækker derimod

over kulstofopbygning baseret på større stammer og grene, som ligger i skoven og

nedbrydes.

Jf.

Denmark’s National Inventory Report 2023

er mineraljord med skov ikke en

kilde til CO

-udledninger. Da der på nuværende tidspunkt ikke angives en separat

udledningsfaktor for skovbundsjord for kulstofrige jorde med 6-12 pct. kulstofind-

hold, indgår alene skovbundsjord med kulstofindhold over 12 pct. Der er i dag ca.

37.000 hektar skov på kulstofrige jorde (over 12 pct.),

jf. skovopgørelsen

. Der skøn-

nes at være en udledning fra dette areal på 0,2 mio. ton CO

Udledninger fra øvrig arealanvendelse dækker over bebyggede arealer og naturlige

vådområder. Bebyggede arealer er ikke forbundet med udledninger i sig selv men

dækker over afskrevne udledninger fra før arealet blev bebygget.

7.4 IPCC-retningslinjer og regler for den nationale

emissionsopgørelse

Retningslinjerne fra Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)

sætter

rammerne for Danmarks nationale emissionsopgørelse af udledninger og optag af

drivhusgasser (negative udledninger). Danmarks opfyldelse af internationale forplig-

telser over for FN og EU er bundet op på den årligt indrapporterede emissionsopgø-

relse til EU og Klimakonventionen (UNFCCC), ligesom emissionsopgørelsen lægges

til grund for de danske klimamål

, jf. klimaloven

Retningslinjerne fra IPCC og systematikken i emissionsopgørelsen er derfor vigtige

for fastlæggelsen af relevante instrumenter og omkostningseffektiv opnåelse af in-

ternationale og nationale klimamål. Retningslinjerne angiver, hvordan en konkret ud-

ledning eller optag kan indgå i den nationale emissionsopgørelse, så det sikres, at

der er den bedst mulige grad af gennemsigtighed, nøjagtighed, sammenlignelighed,

konsistens og komplethed (transparency, accuracy, comparability, consistency and

DCE SR 541 https://dce2.au.dk/pub/SR541.pdf

IPCC (2006). 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories.

Grøn skattereform

Side 155

compleness) på tværs af landenes rapportering. Retningslinjerne er dermed cen-

trale for den skønnede effekt af en given regulering af udledninger og optag (nega-

tive udledninger) på tværs af sektorer, herunder fra land- og skovbrugssektorernes

aktiviteter. Samtidig angiver retningslinjerne dokumentationskrav for, hvordan emis-

sionsreducerende klimatiltag kan indgå i de nationale emissionsopgørelser.

Internationale retningslinjer for den nationale emissionsopgørelse

Det nationale drivhusgasregnskab indrapporteres årligt i marts til EU og i april til

FN’s Klimakonvention (UNFCCC).

I Danmark er det DCE (Nationalt Center for Miljø

og Energi under Aarhus Universitet), der hvert år udarbejder det nationale drivhus-

gasregnskab på baggrund af bl.a. aktivitetsopgørelse fra relevante myndigheder og

forskningsinstitutter.

IPCC’s

internationale retningslinjer beskriver rammerne for, hvordan udledningerne

skal beregnes, og hvordan udledninger skal opgøres i prædefinerede sektorer på

tværs af alle lande.

Ifølge UNFCCC opgøres samtlige territoriale udledninger i fem sektorer:

1) Energisektoren (herunder transport, husholdninger og industri),

2) Industrielle processer og produktanvendelse (IPPU-sektoren (Industrial Proces-

ses and Product Use)),

3) Landbrugssektoren,

4) Arealanvendelse, ændringer i arealanvendelse og skovbrug (LULUCF-sektoren

(Land Use, Land-Use Change and Forestry)), og

5) Affaldssektoren.

IPCC’s retningslinjer bygger på et territorialt princip om, at udledninger og optag op-

gøres i relation til de udslagsgivende aktiviteter, de er forbundet med på det natio-

nale territorium. Det betyder, at der i den danske emissionsopgørelse skal indgå ud-

ledninger fra de aktiviteter, der foregår i Danmark, fx metanudledninger fra dansk

kvægbrug og udledninger fra gødning, når den udbringes. Dermed skal den enkelte

nation opgøre udledninger forbundet med aktiviteter inden for eget territorium. Sam-

tidig er der sikkerhed for, at udledninger forbundet med fx forbrug af udenlandske

produkter indgår i det producerende lands opgørelse. Dermed skabes sikkerhed for,

at alle udledninger er opgjort, og dobbelttælling undgås.

Udledninger fra international skibs- og luftfart, håndteres under FN-aftaler med egne

klimamålsætninger i de respektive mellemstatslige organisationer herfor, hhv. IMO

(skibsfart) og ICAO (luftfart). Udledninger fra fx danske skibes udledning i internatio-

nalt farvand indgår derfor ikke i den danske emissionsopgørelse, men er underlagt

selvstændige reduktionsmål.

De omfattede drivhusgasser er kuldioxid (CO

), metan (CH

), lattergas (N

O) samt

de såkaldte F-gasser (fx kølemidler). Gasserne indregnes i opgørelsen på baggrund

af gassernes drivhuseffekt omregnet til CO

-ækvivalenter (CO

e) ud fra opvarm-

ningspotentialet af hver enkelt gas (Global Warming Potential, forkortet GWP) i et

hundredårigt perspektiv i forhold til CO

jf. boks 1.1 i afsnit 1.2

I takt med, at der kommer ny viden som følge af teknologisk udvikling, forskning

mv.,

foretages der løbende justeringer af IPCC’s retningslinjer og metoder.

Dermed

sikres, at de nationale opgørelser afspejler nyeste viden og teknologi. Teknologi,

der er omfattet af

IPCC’s eksisterende retningslinjer, indarbejdes i den danske natio-

nale opgørelse, når DCE har kvalificeret, at effekter ved anvendelse er tilstrækkeligt

Grøn skattereform

Side 156

dokumenteret. Det gælder for alle lande, at den udpegede myndighed skal kvalifi-

cere eventuelle justeringer efter angivne retningslinjer fra IPCC. I praksis, kræver af-

spejlingen af detaljerede virkemidler, at udledninger og optag beregnes med en de-

taljeret metode, som kræver høj grad af nationale data, som derfor også kræver en

høj grad af dokumentation.

Indregning af klimaeffekten ved ny teknologi i nationale emissionsopgørelser vurde-

res gennem reviewprocesser under FN (og EU) i forhold til om der er tilstrækkelig

dokumentation for indregningen. Derved sikres, at alle lande følger samme standar-

der. Hvis en

teknologi ikke er omfattet af IPCC’s retningslinjer,

vil det som udgangs-

punkt kræve, at IPCC opdaterer retningslinjerne, før effekter af teknologien kan ind-

regnes, eller der kan i visse tilfælde udvikles en national metode, der kvalificeres af

IPCC. Biokul

produceret ved pyrolyse er et eksempel på en teknologi, hvor IPCC’s

retningslinjer ikke udgør en klar ramme for indregning af reduktioner fra teknologien,

hvorfor der er behov for national forskning,

jf. boks 7.2.

Boks 7.2.

Indregning af biokul i national opgørelse

Biokul produceret ved pyrolyse udbragt på jord indgår i IPCC’s retningslinjer. IPCC’s har dog på nu-

værende tidspunkt kun nærmere afgrænset opgørelsesprincippet for biokul i landbrugsjord og græs-

arealer i LULUCF-sektoren. Det betyder, at klimaeffekten ved at lagre kulstof i form af udbringning af

biokul på landbrugsjord kan medregnes som negative udledninger (optag) i den danske nationale

emissionsopgørelse, når DCE har godkendt en metode til opgørelse af effekter ved biokul tilført land-

brugsjord. Det forberedende arbejde til udvikling af metode er igangsat.

Udbringning af biokul på andre jordtyper som fx befæstede arealer, skov mv. er ifølge DCE principielt

omfattet af IPCC’s retningslinjer. IPCC angiver specifikt, at metoden, der kan anvendes

for opgørelse

af biokul lagret i landbrugsjord og græsarealer, ikke finder anvendelse for skovarealer, vådområder

og befæstede arealer. Da retningslinjerne ikke eksplicit forholder sig til skovarealer, vådområder og

befæstede arealer, er det i endnu højere grad op til landene selv at udvikle en metode. Metoden vil

skulle gennem en omfattende FN-reviewproces, inden klimaeffekten ved disse former for lagring kan

indregnes i den nationale opgørelse. Et sådant arbejde er ikke igangsat.

Det følger endvidere

af IPCC’s retningslinjer, at der udelukkende kan medregnes reduktioner ved

-fangst, når der er tale om efterfølgende permanent lagring. Ved fangst uden permanent lagring

skal emissioner inkluderes i emissionsopgørelsen. IPCC definerer ikke, hvad permanent lagring

dækker over, men henviser til geologisk lagring.

Lagring af biokul i overjordiske lagre mhp. permanent lagring er ikke beskrevet i retningslinjerne. Det

betyder, at der ikke er angivet, hvilke rammer og omstændigheder der skal være opfyldt, før lagrin-

gen kan betegnes som permanent lagring og dermed vil kunne indregnes som en reduktion i opgø-

relsen. Afklaring heraf skønnes at være en endnu mere omfattende FN-reviewproces, der både om-

fatter udvikling af principper, metoder og eventuelt standardfaktorer.

Alternativ anvendelse af biokul fx i byggematerialer er ikke omfattet af IPCC’s retningslinjer. Det vil

derfor kræve en revision af retningslinjerne, før effekter ved denne type anvendelse vil kunne indreg-

nes i nationale emissionsopgørelser.

Retningslinjerne blev senest justeret i 2019. Der er siden Paris-aftalen tilføjet en note

til rapporteringsformatet under COP26, som skaber sikkerhed for, at nogle former

for CCS i forbindelse med industrier eller kraftværker, der fyrer helt eller delvis med

biomasse (Bioenergy with Carbon Capture and Storage (BECCS)), kan indregnes.

Den teknologiske udvikling frem mod 2030 kan potentielt øge presset for en opdate-

ring af IPCC’s retningslinjer. FN-medlemslandene

har i januar 2024 bl.a. vedtaget,

at IPCC skal

udarbejde en metoderapport om emissionsopgørelser for ”Carbon Dio-

xide Removal Technologies, Carbon Capture Utilization and Storage”, som skal

Grøn skattereform

Side 157

være færdig i 2027. Det nærmere indhold af metoderapporten, herunder om pyro-

lyse og biokul bliver en del af rapporten, forventes fastlagt i 2024. Efter færdiggø-

relse af metoderapporten i 2027 skal det besluttes, om IPCC-retningslinjerne på den

baggrund skal revideres. Erfaringsmæssigt vil en revision af retningslinjerne være en

relativ omfattende proces, der kan tage op til flere år. Hertil kommer, at alle nye

IPCC’s retningslinjer efterfølgende skal vedtages under FN’s klimakonvention enten

som obligatoriske eller frivillige for landene.

Justeringer i beregningsmetoderne eller justerede emissionsfaktorer for de enkelte

udledningskilder vil både ændre CO

-udledninger, men påvirker også CO

-udlednin-

gerne bagudrettet og fremadrettet for at sikre tidsseriekonsistens. Dvs. at hele den

indberettede tidsserie vil blive genberegnet, og der kan i visse tilfælde ske justerin-

ger helt tilbage til 1990.

Opgørelse af udledninger i den nationale emissionsopgørelse

Udledninger og optag fra land- og skovbrugssektoren er som udgangspunkt tilknyt-

tet landbrugs- og LULUCF-sektorerne

jf. IPCC’s kategorisering

. Landbrugets ener-

girelaterede udledninger, dvs. fx forbrug af diesel, opgøres i energisektoren, der var

omfattet af første delrapport.

Udledningerne fra landbrugs- og LULUCF-sektoren måles på forskellig vis. Udled-

ninger fra landbrugssektoren opgøres på baggrund af de biologiske processer fra

landbrugets aktiviteter i landbrugsproduktionen: primært metan- og lattergasudled-

ninger fra husdyrs fordøjelse og gødningshåndtering, samt lattergasudledninger fra

gødning tilført marken. Udledningerne fra og optag i LULUCF-sektoren opgøres på

baggrund af ændringer i kulstofpuljer fra hele Danmarks areal, som inddeles i bl.a.

landbrugsjord, græsarealer, skov, og bebyggelse.

Udgangspunktet for

Klimastatus og -fremskrivning

er, at klimaeffekter først indreg-

nes, når der er udviklet en national opgørelsesmetode eller emissionsfaktor, som er

godkendt af DCE.

Reguleringen af land- og skovbrugssektorens udledninger skal som udgangspunkt

baseres på systematikken og kategoriseringen i DCE’s opgørelser, så reguleringen

understøtter reduktioner i overensstemmelse med den nationale emissionsopgø-

relse. Det kan politisk besluttes at ændre denne praksis i relation til de danske mål-

sætninger.

Regeringsgrundlaget bag ekspertgruppen modeller følger systematikken og katego-

riseringen i DCE’s opgørelser.

En regulering, der afviger fra systematikken og IPCC-

kategoriseringen i den nationale emissionsopgørelse, kan i værste fald skabe uhen-

sigtsmæssige incitamenter, der fx medfører flere udledninger, ligesom det kan med-

føre risiko for dobbelttælling på tværs af sektorer,

jf. boks 7.3

Grøn skattereform

Side 158

Boks 7.3.

Biogas baseret på husdyrgødning i den danske emissionsopgørelse

Det følger af IPCC’s retningslinjer, at territoriale

drivhusgasudledninger af metan (CH

), lattergas

O) og CO

indregnes i landbrugssektoren såvel som de øvrige sektorer. CO

fra biogene kilder

som fx biomasse indregnes i LULUCF-sektoren i biomassens oprindelsesland. CO

fra biogene kil-

der indregnes derfor som CO

-neutral i bl.a. energisektoren.

Husdyrgødning medfører udledning af metan og lattergas i landbrugssektoren. Udledningerne opgø-

res i forbindelse med gødningshåndteringen i stald og lager samt lattergasudledninger fra husdyr-

gødning udbragt på mark.

I forbindelse med gødningshåndteringen kan der udvikles metan fra kulstofindholdet i husdyrgød-

ning, når gødningen er i iltfattige forhold i stald og lager. Udledningen indregnes i landbrugssektoren

og kan reduceres ved bl.a. forskellige staldtyper og tiltag, herunder hyppig udslusning, jf. teknologi-

katalog.

Hvis husdyrgødning skal anvendes til fremstilling af biogas, indebærer det, at husdyrgødningen hur-

tigt bringes fra stald til biogasanlæg. Dette vil reducere metan- og lattergasudledningen i gødnings-

håndteringen, som følge af at husdyrgødningen opholder sig i kortere tid i stald og lager og derved

ikke udvikler samme mængde metan. Konkret vil reduktionen følge af fx hyppig udslusning og ind-

regnes i landbrugssektoren.

Når metanen afbrændes i energisektoren, omdannes metanen til CO

, og da CO

’en dannes fra en

biogen kilde opgøres den som CO

-neutral i energisektoren,

jf. IPCCs retningslinjer

. Derfor kan an-

vendelsen af biogas i energisektoren medføre reduktioner, såfremt biogassen erstatter fossile

brændsler. Der vil i forbindelse med afbrændingen af biogas være meget begrænsede metan- og

lattergasudledninger, som indregnes i energisektoren. Hertil kan produktion af biogas være forbun-

det med metanlækage fra biogasanlæggene pga. utætheder mv. Denne udledning indregnes i af-

faldssektoren.

Husdyrgødning vil typisk blive udbragt på landbrugsjord. Udbringning af husdyrgødning vil være for-

bundet med lattergasudledninger. Det gælder både for husdyrgødning, der ikke anvendes som input

til biogasproduktion, og husdyrgødninger der er afgasset på biogasanlæg. Lattergasudledningen er

upåvirket af, om husdyrgødningen er afgasset i forbindelse med biogasproduktion eller ej og indreg-

nes i landbrugssektoren. Der kan hertil være afledte gevinster for landbrugeren, da afgasning af hus-

dyrgødning kan øge kvaliteten af gødning, og dermed reduceres behovet for og anvendelsen af gød-

ning.

Grøn skattereform

Side 159

Beregningsmetoder for den nationale emissionsopgørelse

IPCC’s retningslinjer indeholder detaljerede beregningsformler for opgørelse af ud-

ledningerne, samt beskrivelser af hvilke data, der bør indsamles til brug herfor. Igen

sikrer dette, at der er en ensartet standard på tværs af lande. For størstedelen af

udledningskilderne i den nationale emissionsopgørelse er der i IPCC-retningslinjerne

anvist tre mulige tier-niveauer, der kan anvendes til beregning af udledninger,

jf.

boks 7.4

Boks 7.4.

IPCC’s klassificering af beregningsmetoder på tier-niveau

Tier 1

En tier 1-metode

er den mest simple beregningsmetode, hvor IPCC’s standard emissionsfaktorer

bruges. IPCC giver også forslag til, hvor man kan finde aktivitetsdata for en given kilde. Udledningen

beregnes ved at gange aktivitetsdata (AD) med en emissionsfaktor (EF) i den simple formel: Udled-

ning = AD × EF

Tier 2

Ved en tier 2-metode stilles øget krav til landespecifikke data frem for

IPCC’s standard emissionsfak-

tor. Der er variation på tværs af udledningskilder ift., hvad der specifikt udgør en tier 2 metode, men

metoden følger samme formel, som for tier 1. Der er ligeledes krav til videnskabelig dokumentation

af, hvorfor den landespecifikke faktor anses som værende mere retvisende end IPCC’s standard

emissionsfaktor. Selvom den overordnede beregningsmetode i sig selv er simpel, kan de konkrete

beregninger være relativt komplekse ved fx at inkludere bredt favnende data fra mange stikprøver.

Det er især behovet for mere detaljerede aktivitetsdata, som skal indsamles årligt, der komplicerer

brugen af tier 2 og 3.

Tier 3

En tier 3-metode er en beregningsmetode, som udvikles landespecifikt. Den adskiller sig ved at være

baseret på målinger og/eller modellering og følger derfor ikke den simple formel som Tier 1 og Tier 2.

Tier 3 metoder bør dokumenteres af videnskabelige publikationer samt detaljerede metodebeskrivel-

sesrapporter, og bør ifølge IPCC være udarbejdet med fagfællevurdering og have undergået kvali-

tetssikring. Formålet med kvalitetssikringen er at undgå nogen form for bias i udledningsestimatet.

Der stilles i retningslinjerne ikke specifikke krav om, hvilke tier-niveauer der skal an-

vendes til beregning af udledninger fra de enkelte udledningskilder. Dvs. at lande

har frihed til at vælge, om der anvendes IPCC’s standardemissionsfaktorer eller

mere detaljerede nationale emissionsfaktorer til beregning af konkrete udledninger.

For udledningskilder, der er identificeret som ”nøglekategorier” er det generelt an-

befalet, at der anvendes minimum tier 2. Nøglekategorierne er bl.a. udledningerne

relateret til gødning udbragt på marken, husdyr og dyrkning af kulstofrige landbrugs-

jorde. Disse udledningskilder har signifikant påvirkning på landets udledninger enten

kvantitativt eller udviser en markant trend over årene.

I den danske emissionsopgørelse anvendes forskellige metoder og typer af emissi-

onsfaktorer til opgørelse af udledninger inden for land- og skovbrugssektoren. For

tier 1- og 2- metoderne opgøres udledninger typisk på baggrund af registrerede el-

ler estimerede aktiviteter, fx antal køer eller mængden af udbragt gødning. For disse

områder vil der være en simpel sammenhæng mellem fx reguleringsgrundlag og op-

gørelse. For andre typer opgørelsesmetoder vil der kunne indgå flere variable i be-

regning af emissionen ved en aktivitet fx regnvandsmængde og dyrkningshistorik,

hvorfor der ikke umiddelbart vil være en simpel sammenhæng mellem regulerings-

grundlag (aktiviteten som landbrugeren kan påvirke) og opgørelsen af emissionen.

Det gælder generelt, at emissionsopgørelsen er behæftet med usikkerhed, herunder

i relation til estimering af aktivitetsdata og emissionsfaktorerne. Usikkerhederne i

Grøn skattereform

Side 160

landbrugs- og LULUCF-sektorerne er generelt højere end i andre sektorer. Det gæl-

der dog særligt for de udledninger i LULUCF, som er biologisk betingede, hvor bl.a.

temperaturer, fugtigheder, kemi, næringsstof-tilgængelighed og mikrobielle aktivite-

ter er styrende for den endelige udledning.

Nye tiltags inklusion i den nationale emissionsopgørelse

Når nye tiltag skal inkluderes i den nationale emissionsopgørelse, kræver det doku-

mentation af reduktionseffekten og aktivitetsdata (udbredelse og driftsvilkår).

Det anbefales i den sammenhæng, at de relevante myndigheder i samarbejde priori-

terer at tilvejebringe forskningsresultater og dokumentation med henblik på at sikre,

at nye teknologier hurtigst muligt indarbejdes i DCE’s opgørelser.

Teknologier og omstillingselementer til reduktion af landbrugets udledninger er på

forskellige modenhedsstadier,

jf. bilag 7.5

Ved indførelse af frivillige tilskudsordninger eller reduceret afgift i forbindelse med

anvendelse af teknologier eller omstillingselementer er det nødvendigt at sikre opgø-

relse af aktivitetsdata. Hvis et tiltag er fastsat ved lov, kan det i emissionsopgørel-

serne lægges til grund, at loven følges, og tiltaget dermed er udbredt.

Hvis fx anvendelse af metanreducerende foder skal kunne opgøres i den nationale

emissionsopgørelse, kræver det, at der indhentes to typer data, før DCE vil kunne

godkende teknologien. For det første skal der indhentes repræsentative effektdata.

Effektdata dokumenterer, at metanreducerende foder har den hævdede reduktions-

effekt, når der tages højde for nationale forskelle i fodersammensætning og -ration.

For det andet skal der indhentes aktivitetsdata, som er data for den faktiske anven-

delse i Danmark. De to datatyper skal således sikre, at der er vished om både effek-

ten af den enkelte teknologi, og om i hvor høj grad teknologien anvendes i praksis.

Fx for det metanreducerende fodertilsætningsstof Bovaer skønnes det, at der med

de igangsatte forskningsaktiviteter vil være tilstrækkeligt solide resultater til, at tek-

nologien vil kunne indgå i den nationale emissionsopgørelse. Det er muligt at inklu-

dere skøn for udbredelsen af teknologien i fremskrivningen.

7.5 Teknologikatalog

Dette kapitel giver et overblik over de nuværende tekniske omstillingsmuligheder i

landbrugs- og LULUCF-sektoren.

De tekniske omstillingsmuligheder for landbrugssektoren vedrører husdyrs fordø-

jelse og gyllehåndtering samt udbringning af gødning, og for LULUCF-sektoren op-

tag af kulstof i jorden. De tekniske omstillingsmuligheder er overordnet set kende-

tegnet ved at være begrænset i deres effekt og at have høje samfundsøkonomiske

omkostninger (lav omkostningseffektivitet) samt et lavt modenhedsniveau.

Hovedparten af de tekniske omstillingsmuligheder præsenteret i dette kapitel svarer

til, hvad der er præsenteret i regeringens

Klimaprogram 2023

fra september 2023

Grøn skattereform

Side 161

Oversigt over teknologier

tabel 7.10

er angivet et overblik over de nuværende kendte, tekniske omstillings-

elementer for landbrug og LULUCF. Der er opgjort skøn for potentiale, omkostnin-

ger, sideeffekter, modenhedsniveau samt status for at kunne indregne effekter ved

tekniske omstillingsmuligheder i emissionsopgørelsen.

Effekterne i teknologikataloget afviger fra flere aktørers vurdering af potentialer for

teknisk omstilling i landbruget. Dette skyldes i høj grad, at effekterne i tabellen ne-

denfor kan indregnes i

Klimastatus og -fremskrivningen

, hvilket sikrer at der ikke er

overlap mellem effekter indregnet som følge af tidligere politiske aftaler, fx Land-

brugsaftalen og diverse finanslove.

Mange af omstillingselementerne er substitutter, og deres effekter kan således ikke

lægges sammen inden for samme udledningskilde. I

tabel 7.10

fremgår det fulde

potentiale for de enkelte teknologier. Der vil ved en række teknologier skulle tages

højde for overlap, hvorfor potentialerne ikke kan summeres. I modelberegningerne

er der taget højde for overlap og substitutter.

Det tekniske reduktionspotentiale ser alene på den teknisk mulige reduktion, ud fra

de begrænsende faktorer som areal eller antal dyr. Der tages ikke højde for mulig-

hederne for realisering af omstillingselementerne, fx om det kan nås at få installeret

teltoverdækning med flydelag på alle gylletanke, eller at få bygget et vist antal pyro-

lyseanlæg inden 2030.

Vurderingen af det samlede potentiale i 2030 er baseret på, at der summes over de

middelrette skøn for hvert af virkemidlerne. Realiseringen i 2030 vil afhænge af,

hvornår, og hvordan, der gives incitament til virkemidlerne, da der kan være prakti-

ske udfordringer forbundet med en udrulning af alle virkemidlerne over en kort år-

række frem mod 2030.

Det nuværende modenhedsniveau for teknologierne ud fra en rent teknisk betragt-

ning er angivet ved en Technology Readiness Level (TRL) skala 1-11 (1= lav mo-

denhed, 11= høj modenhed), som er baseret på Det Internationale Energiagenturs

Clean Energy Technology Guide fra 2021. Teknologiernes modenhed følges lø-

bende. Der er stor forskel i modenheden. For fodertilsætningsstoffet Bovaer er der

fx rimelig sikkerhed for effekt, men der udestår effektdokumentation under danske

forhold. For lagerteknologien teltoverdækning med flydelag udestår der dokumenta-

tion for effekt, mens nitrifikationshæmmere bliver undersøgt for både effekt under

danske forhold samt eventuel miljøpåvirkning (forurening af grundvand).

For at kunne medtage reduktionseffekten af en given teknologi i emissionsopgørel-

sen kræver det generelt, at reduktionseffekten er veldokumenteret og indgår i

IPCC’s retningslinjer. I

tabel 7.10

er det for de enkelte teknologier angivet: klar, hvis

den umiddelbart kan indregnes allerede i dag, mulig, hvis der er sat forskningspro-

jekter i gang, der forventes at dokumentere effekten inden 2030, usikker, hvis der

mangler at blive igangsat forskningsprojekter for at dokumentere effekten eller side-

effekter, og svær, hvis teknologien vurderes så umoden, at det er usandsynligt at nå

inden 2030. Kategorierne dækker alene over dokumentation af reduktionseffekten.

Dermed er der ikke taget højde for aktivitetsdata og udbredelse, som også er nød-

vendige data for at indregne effekten i emissionsopgørelsen.

Grøn skattereform

Side 162

Det bemærkes, at der er tale om usikre skøn for omkostninger og reduktionspotenti-

aler. Det er generelt usikkert at skønne over den teknologiske udvikling frem i tid.

Beskrivelse af de enkelte teknologier følger efter

tabel 7.10

Tabel 7.10. Nuværende kendte tekniske omstillingsmuligheder for landbrug og LULUCF

Teknologi /

Omstillingselement

Tekniske omkostnin- Positive Redukti-

ger i faktorpriser

sideef-

onspoten-

fekter i

tiale

(kr. pr. ton)

faktorpri-

(mio.

ser

ton i

(kr.

2030)

pr.

ton)

Begrænsende faktor

TRL

1-11

Status

for

indreg

ning i

emissi

onsopg

ørelse i

2030

Landbrug, Husdyrs fordøjelse (effekter fra de forskellige fodertiltag kan ikke lægges sammen)

Bovaer

(fodertilsætningsst

of)

Stof X2

(fodertilsætningsst

of)

Nitrat

Antal konventionelle malkekvæg. Økolo-

giske kvæg kan ikke modtage Bovaer.

Bovaer kan pt. ikke anvendes, når kø-

erne går på græs.

Antal konventionelle kvæg, og om det

bliver EU-godkendt til alle konventio-

nelle kvæg.

Antal konventionelle malkekvæg og sik-

ker tildelingsmetode.

Dyresundhed

–

tangen er ved at blive ri-

sikovurderet. Om tangen kan fås økolo-

gisk.

425

0,50

Mulig

0,7

Usikker

Negativ

0,13

Usikker

Tropisk rødalge

Gødningshåndtering i stald

Staldforsuring, kvæg

(udelukker øvrige til-

tag herunder også la-

ger)

Gyllekøling, nye stalde

Gyllekøling, eksiste-

rende stalde

Skift af staldtype

–

grise

Udslusning af gylle

hver 7. dag

Gylle og gødningshåndtering i lager

Teltoverdækning +

flydelag

–

grise

Teltoverdækning +

flydelag

–

kvæg

Lagerforsuring

–

grise

1,3

1-4

Usikker

1.000

200

0,04

Antal konventionelle malkekvæg. Gylle

vil ikke kunne anvendes til biogas. Kan

kun anvendes i nogle staldtyper

Antallet af nyopførte stalde fra 2025.

Der skelnes i opgørelsen ikke mellem

nye og gamle stalde.

Potentiale begrænses af nyt krav om

hyppig udslusning.

Relevant i svinestalde, da nye kvæg-

stalde etableres med daglig udslusning

eller staldforsuring grundet nuværende

miljøregulering.

Mulig

4.825

150

0,02

0,05

Klar

Mulig

0,07

Mulig

300

425

0,12

0,04

0,08

Ikke relevant hvis gylle er forsuret eller

afsat til biogas.

Ikke relevant hvis gylle er forsuret eller

afsat til biogas.

Samme som teltoverdækning

Usikker

Mulig

Grøn skattereform

Side 163

Lagerforsuring

–

kvæg

Fakkelafbrænding

–

grise

Fakkelafbrænding

–

kvæg

Biofilter

–

grise

Biofilter

–

kvæg

STAF/Nogas

Vaskerobotter

Udbringning af kvælstof på mark

Nitrifikationshæmmere

–

tilsat husdyrsgød-

ning

Nitrifikationshæmmere

–

tilsat kunstgødning

LULUCF

0,04

0,15

0,07

0,18

0,08

Samme som teltoverdækning

Mulig

Svær

1.250

Positiv

0,17

Samlet mængde husdyrgødning. Risiko

for forurening af grundvand undersø-

ges.

Samlet mængde kunstgødning. Risiko

for forurening af grundvand undersøges

Usikker

1.500

Positiv

0,22

Usikker

Kulstofbalance i dyrket jord

(effekter fra de forskellige dyrkningsmetoder kan ikke lægges sammen)

Efterafgrøder

Mellemafgrøder

Vinterafgrøder

(tidlig såning)

Braklægning

Flerårige

energiafgrøder

Græs i sædskifte

Biokul ved

pyrolyse

900-3.300

Positiv

0,8-38

Landbrugsareal

Miljøgodkendelse af mængde pr. hektar

(fosforloft)

Mulig

Klar

Anm.: Tekniske omkostninger er angivet i 2023-faktorpriser, der er ikke inkluderet omkostninger til administration mv. Ved anlægsinvestering er regnet med afkastkrav

på 7 pct. Omkostninger og sideeffekter er afrundet til nærmeste 25 kr. pr. ton. TRL

technology readiness level

(1= lav modenhed, 11= høj modenhed)

Reduktionspotentialerne er regnet additionelt i forhold til KF23. 2) Det generelle krav til husdyrs fordøjelse fra landbrugsaftalen svarende til øget fedtfodring er fraregnet i

teknologiernes potentialer, da der pt. vurderes at være fuldt overlap. Det er usikkert, om det er muligt for økologiske kvæg. 3) Det er en forudsætning for anvendelse af

nitrifikationshæmmere, at negative sideeffekter afklares, herunder risiko for forurening af grundvand via udvaskning til grundvand. 4) Det har ikke været muligt at

estimere omkostningskurve og klimaeffekt for de enkelte markdriftstiltag. 6) Det tekniske potentiale for biokul afspejler et spænd, hvis biokul produceres kun på digestat,

som har det højeste fosforindhold (de 0,8 mio. ton CO

e), og hvis biokul produceres kun på træ, som har det laveste fosforindhold (de 38 mio. ton CO

e).

Landbrugssektor

Husdyr - fordøjelse

Ved omsætning af foder i drøvtyggende husdyrs fordøjelse dannes metan i vom-

men, men forskellige tiltag kan reducere metanudledningen fra husdyrs fordøjelse

og dermed reducere emissionsfaktoren pr. dyr. Kvæg har langt den største metan-

udledning fra fordøjelse, hvorfor de metanreducerende teknologier er målrettet

kvæg.

Grøn skattereform

Side 164

Det er ikke fuldt belyst, om de forskellige typer metanreducerende foder har meref-

fekt, hvis de anvendes sammen, eller om deres effekter er gensidigt udelukkende.

Allerede gennemførte studier har ikke påvist additive effekter ved anvendelse af

flere typer metanreducerende foder samtidig, hvorfor mulighederne vurderes at

være begrænsede. Det bemærkes dog, at forskellige typer af metanreducerende fo-

der kan anvendes samtidig til forskellige kvægtyper. Et eksempel er fodertilsæt-

ningsstoffet Bovaer, som udelukkende er godkendt til konventionelle malke- og avls-

køer, og fodertilsætningsstoffet Stof X2, som forventes at kunne anvendes til fx kød-

kvæg også. Derfor vil den forventede fremtidige fordeling af konventionelle og økolo-

giske malkekvæg påvirke potentialerne, ligesom potentialerne vil være afhængige af

antallet af kvæg i 2030.

Det blev med landbrugsaftalen besluttet at implementere et generelt reduktionskrav

for konventionelle kvægs fordøjelse fra 2025, som svarer til en effekt på ca. 0,2 mio.

ton CO

e i 2030 baseret på øget andel af fedt i foderet, men med metodefrihed.

Øget fedtandel forventes imidlertid ikke at kunne benyttes sammen med de øvrige

fodertilsætningsstoffer.

For en række af de metanreducerende tiltag udestår der tilstrækkelig dokumenta-

tion af klimaeffekten samt undersøgelser af sideeffekter på dyresundhed og miljø.

Bovaer/3-NOP (fodertilsætningsstof)

Bovaer (med aktivstoffet der har den kemiske betegnelse 3-NOP) er et fodertilsæt-

ningsstof, som er blevet godkendt i 2022 som det første metanreducerende fodertil-

sætningsstof i EU, og som forventes markedsført i Danmark inden for en kortere

tidshorisont. Det forventes, at stoffet vil blive markedsført i tilskudsfoder, som op-

blandes i foderet. Bovaer er godkendt til anvendelse hos konventionelle malkekøer

og avlskøer, mens det for nuværende ikke kan anvendes til økologiske kvæg

. Stof-

fet sælges i dag i bl.a. Holland, Belgien, Italien og Australien.

Klimaeffekten ved anvendelse af Bovaer under danske forhold er genstand for et

igangværende forskningsprojekt med forventet afrapportering i 2024.

Forskningsprojektet har blandt andet til formål at afklare, om effekten af Bovaer vil

kunne inkluderes i den nationale emissionsopgørelse for 2025.

Bovaers effekt afhænger af den foderration, som den tilsættes. I en dansk foderra-

tion forventes stoffet at kunne reducere metanudledningen med op til 30 pct., hvil-

ket svarer til en yderligere reduktion på ca. 0,5 mio. ton CO

e i 2030. Reduktionsef-

fekten er justeret for det generelle reduktionskrav. Bovaer skal tildeles dagligt i stal-

den, men der arbejdes i øjeblikket på tildelingsmetoder til kvæg på græs, hvilket for-

ventes at være muligt om to år. Det forventes også, at Bovaer vil have en lignende

effekt på kvier som på malkekøer. SEGES har anslået, at denne reduktion vil udgøre

omkring 0,17 mio. ton CO

e. Klimaeffekten på kvier mangler dog fortsat yderligere

dokumentation, før den kan indregnes i den nationale opgørelse.

COWI har estimeret omkostningerne til indkøb af Bovaer på baggrund af en dialog

med producenten og med udgangspunkt i prisen på et konkret produkt. Det skøn-

nes på den baggrund at koste erhvervet i omegnen af 250 mio. kr. årligt at fodre

samtlige konventionelle malkekvæg med Bovaer. De tekniske omkostninger skøn-

nes at udgøre ca. 425 kr. pr. ton CO

Bovaer er pt. ikke godkendt til økologiske kvæg, fordi det er syntetisk fremstillet.

Grøn skattereform

Side 165

Stof X2 (fodertilsætningsstof)

På Aarhus Universitet (AU) forskes der i udvikling af et metanreducerende fodertil-

sætningsstof, der betegnes ’Stof X2’,

som forventes at kunne anvendes til konventi-

onelle kvæg. Da stoffet stadig er ved at blive patenteret, er indholdet af Stof X2 ikke

offentligt kendt, ligesom der endnu ikke er fastlagt en tidshorisont for offentliggørelse

af forskningsresultaterne

Ifølge AU forventes Stof X2 at kunne reducere metanudledningen med op til 30 pct.

for alle konventionelle kvæg, hvilket svarer til et reduktionspotentiale på ca. 0,7 mio.

ton CO

e. Stof X2 vil potentielt kunne reducere metanudledningen med op til 40

pct., hvis man lykkes med at udvikle et såkaldt "triple-action" produkt, hvori Stof X2

indgår som delkomponent. I dette tilfælde vil potentialet være op til 1 mio. ton CO

e i

2030. Det er dog behæftet med betydelig usikkerhed, om dette kan realiseres i

praksis.

Stof X2 er pt. ikke markedsmodent, og det anvendes ikke nogen steder i verden, da

det fortsat er under udvikling. Herunder udestår nærmere afklaring af, hvordan Stof

X2 påvirker dyresundheden, herunder om det har nogen afledte effekter på foderop-

tag og mælkeydelse.

Nitrat

Calciumnitrat (forkortet nitrat) er et fodermiddel, der virker ved at fjerne noget af den

brint, som produceres i koens vom, der ellers ville indgå i dannelsen af metan. Ved

at ændre på foderrationens sammensætning igennem øget tilsætning af nitrat kan

man derfor potentielt opnå en metanreducerende effekt på udledningen fra husdyre-

nes fordøjelse. Nitrat kan potentielt anvendes til alle kvægtyper i konventionelle

landbrug, men ikke af økologer.

Forskning indikerer en reducerende effekt på 10 pct. af metanudledningerne fra

kvægs fordøjelse. Den begrænsende faktor for anvendelse af nitrat vurderes at

være det høje indhold af kvælstof i nitrat, som gør, at nitrat skal erstatte andre kvæl-

stofholdige fodermidler i rationen for at undgå, at en reduktion af udledningen af me-

tan helt eller delvist modsvares af en merudledning af kvælstof. Der udestår endvi-

dere nærmere afklaring af både de miljømæssige effekter, samt hvordan nitrat påvir-

ker dyresundheden.

Tang, alger mv. i foder

Tang i foder er et eksempel på et fodertilsætningsstof som for nu er meget umodent,

samt hvor de sundhedsmæssige og andre sideeffekter endnu ikke er kortlagte. An-

dre fodertilsætningsstoftiltag er fx æteriske olier, planteekstrakt mv.

Indledende studier har indikeret, at tang tilsat foder kan have en reducerende effekt

på over 50 pct. af metanudledningerne fra fordøjelse hos unge kvæg, men kun 25-

35 pct. hos malkekvæg. Estimatet er usikkert, og der forskes fortsat på området.

Kommissionen har bedt Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) om at

vurdere risici ved brug af rødalgen i foder, men de forventer tidligst at kunne præ-

sentere en risikovurdering i 2024.

Husdyr - Gødningshåndtering i stald

Opbevaring af gylle i stalden inden udslusning til lager udleder metan og lattergas,

når det fordamper. Forskellige staldsystemer har forskellige overfladearealer og ka-

pacitet til gylle. Ændres disse faktorer, kan emissionsfaktoren pr. dyr. Derudover

kan der tilføjes teknologier til at behandle gyllen, mens den opbevares.

Grøn skattereform

Side 166

Skift til en stald med hyppigere gylleudslusning og etablering af staldforsuring ude-

lukker hinanden gensidigt. Dette skyldes, at det ikke er relevant at etablere staldfor-

suring i stalde, der i forvejen er klimavenlige grundet deres gyllehåndteringssystem

med linespil/skrab. Gyllekøling kan godt etableres samtidig med hhv. staldforsuring

og skift i staldtype. I praktisk er det dog ofte et valg mellem et staldforsuringsanlæg

eller et gyllekølingsanlæg, da der er høje omkostninger forbundet med begge.

Skift i staldtype - grise

Bedriftens valg af stald hænger nøje sammen med dyretype og er især bestemt af

markedssituationen (efterspørgsel, prisdannelse, produktionsomkostninger mv.), og

hele produktionsapparatet (stald, lager, teknologier mv.) er møntet på en bestemt

dyretype. Der kan dog skiftes stald for en given dyretype, hvilket vil være en ren tek-

nisk omstilling.

Vælges en ”lavemissionsstald”,

vil dette reducere emissionsfaktoren

pr. dyr.

Det samlede reduktionspotentiale for grisestalde vurderes at være under 0,07 mio.

ton CO

e i 2030. Omkostningsspændet på -100

–

84.000 dækker over forskellige

produktionsformer, besætningsstørrelser, og om det eksisterende staldsystem er af-

skrevet. Størstedelen af potentialet har en høj skyggepris. Spændet for skyggepri-

sen er stort, da det afhænger af den konkrete staldtype og alderen på stalden. For

alle produktionsformer overstiger de tekniske omkostninger 8.000 kr. pr. ton CO

hvis skrift af staldtype sker inden den eksisterende stald er afskrevet. Hvis der kun

medregnes stalde, der er fuldt afskrevet, er potentialet mindre end 0,01 mio. ton i

2030.

Ved ændret staldsystem afhænger reduktionseffekten af gyllens opholdstid i stal-

den. Potentialet er altså begrænset af, at der er fastsat et generelt krav om hyppig

udslusning fra grisestalde som følge af landbrugsaftalen, der trådte i kraft 1. maj

2023. Udbredelse af staldsystemer på tværs af dyretyper med deres respektive

emissionsfaktorer medregnes i emissionsopgørelsen på baggrund af opgørelser i

gødningsregisteret.

Staldforsuring, kvæg

Ved forsuring i stald sænkes pH-værdien i gyllen ved tildeling af svovlsyre via et

staldforsuringsanlæg, hvorved omsætningen og dannelsen af metan og ammoniak i

gyllen nedsættes. Staldforsuring har den fordel, at reduktionseffekterne i stalden for-

ventes bibeholdt i lageret. Staldforsuringsanlæg er en moden teknologi grundet dets

anvendelse som ammoniak-reducerende teknologi. Klimaeffekten mangler dog fort-

sat yderligere dokumentation, før den kan indregnes i den nationale opgørelse. Ved

staldforsuring udelukkes anvendelse af gyllen til biogas, da svovlsyre er uforeneligt

med bioforgasning.

På baggrund af skøn for udbredelse af teknologien, baseret på udbredelsen af stald-

typer hvor staldforsuring direkte kan implementeres, vurderes det, at de tekniske

omkostninger forbundet med en øget andel staldforsuring udgør 575-3.950 kr. pr.

ton reduceret CO

e. Der skønnes et potentiale for at reducere udledningerne med

0,04 mio. ton CO

e i 2030. Udgangspunktet for dette potentiale er, at alene eksiste-

rende og nye kvægstalde med ringkanal, som ikke allerede staldforsurer eller leve-

rer til biogas, kan omlægges. Der udestår fortsat yderligere dokumentation af evt.

negative sideeffekter for miljøet. Hertil vurderes det, at der er et yderligere potentiale

på 0,42 mio. ton CO

e i 2030, for hvilke der ikke kan vurderes tekniske omkostnin-

ger. Realisering af dette potentiale vil kræve ombygning af de grisestaldtyper, som

ikke har gyllekanaler. Samlet vurderes skyggeprisen ved at ombygge grisestalde at

være betydelig højere end de estimater, der her er angivet.

Grøn skattereform

Side 167

Gyllekøling, uden mulighed for udnyttelse af overskudsvarme

Ved gyllekøling sænkes gyllens temperatur, så længe den opbevares i stalden, hvor-

ved omsætningen og dannelsen af metan reduceres. Gyllekøling er kun relevant i

grisestalde, som typisk er lukkede staldsystemer. Gyllekøling er en moden teknologi

grundet dets anvendelse som ammoniak-reducerende teknologi. Gyllekøling udeluk-

ker teknisk ikke nogen andre gylle- og gødningsteknologier. Gyllekøling bidrager

både til ammoniak- og metanreduktion. Ved anvendelse af gyllekøling kan over-

skudsvarmen udnyttes. Det vurderes, at en yderligere anvendelse af gyllekøling vil

finde sted i stalde, hvor overskudsvarmen ikke nødvendigvis kan udnyttes.

De tekniske omkostninger forbundet med en øget andel af gyllekølingsanlæg udgør

4.250-6.125 kr. pr. ton reduceret CO

e. Med udgangspunkt i de tekniske omkost-

ninger skønnes det, at der er et potentiale for at reducere udledningerne med 0,02

mio. ton CO

e. Potentialet begrænses af, at det forudsættes, at gyllekøling ikke im-

plementeres i eksisterende stalde, da dette forudsætter en omfattende og omkost-

ningstung ombygning. Der vurderes derfor, at der er et yderligere potentiale på 0,05

mio. ton CO

e i 2030, for hvilke der ikke kan vurderes tekniske omkostninger (eksi-

sterende stalde).

Der udestår stadig endelig dokumentation for gyllekøling, blandt andet er den opti-

male drift af et anlæg med henblik på at reducere metan fra gyllen endnu ikke af-

dækket.

Husdyr - Gødningshåndtering i lager

Der er fuldt overlap mellem de forskellige teknologier for håndtering af gylle i lageret.

Samtidig vil lagerteknologierne ikke have nogen effekt i kombination med staldforsu-

ring. Omvendt vil den bedste effekt opnås, hvis lagerteknologier som fx lavdosis la-

gerforsuring kombineres med hyppig udslusning fra stalden eller gyllekøling i stal-

den.

Teltoverdækning med flydelag

Teltoverdækning på gyllebeholderen kombineret med et naturligt flydelag oven på

gyllen mindsker drivhusgasudledningen ved at stabilisere flydelagets vandbalance,

og gør det muligt at regulere luftskiftet med det formål at opretholde en forhøjet kon-

centration af metan i luften over flydelaget. Selvom teltoverdækning og flydelag an-

vendes individuelt som ammoniakteknologi, er den kombinerede teknologi som kli-

mateknologi meget umoden, da konceptet er i pilotfasen. Teltoverdækning med fly-

delag er ikke relevant for gylle, der sendes til biogas, da gyllen ikke opbevares i gyl-

letanken før afgasning. Det skønnes, at de tekniske omkostninger forbundet med en

øget andel af teltoverdækning med flydelag udgør 75-975 og 50-875 kr. pr. ton re-

duceret CO

e for hhv. grise- og kvæggylle. Spændet i omkostningerne dækker over

forskellige omkostninger afhængig af størrelsen på gylletanken. Særligt gylletanke

hvor der allerede er installeret teltoverdækning vil have lave omkostninger, da der

her udelukkende skal etableres flydelag. Med udgangspunkt i de tekniske omkost-

ninger skønnes det, at der er et potentiale for at reducere udledningerne med 0,16

mio. ton CO

e. Der udestår endelig dokumentation for reduktionseffekten på driv-

husgasser og nærmere viden om opbygning og drift.

Grøn skattereform

Side 168

Lavdosis lagerforsuring

Ved lavdosis forsuring i gyllebeholderen sænkes pH i gyllen ved, at der tilsættes

svovlsyre til gyllebeholderen under samtidig omrøring af gyllen. Kombinationen af til-

sat svovl fra svovlsyre og et sænket pH medfører, at dannelsen af metan hæmmes.

Lagerforsuring anvendes i dag som ammoniakreducerende teknologi, men tilsættes

først lige før udbringning, og har derfor først en effekt ude på marken. Lavdosis for-

suring i lager er en umoden teknologi, da der er behov for yderligere forskning i fx

syredosis og optimal tilsætnings- og blandemetode, før konceptet er klar til imple-

mentering som metanreducerende teknologi. Lavdosis lagerforsuring er ikke rele-

vant i kombination med biogas, da gylle typisk leveres til biogasanlæg direkte fra

stalden. Lavdosis lagerforsuring vil potentielt kunne imødekomme to krav på en

gang, ammoniak- og metanreduktion. Det samlede tekniske reduktionspotentiale

vurderes til at være 0,12 mio. ton CO

e i 2030. Der udestår dokumentation af re-

duktionseffekten og nærmere viden om drift af teknologien.

Fakkelafbrænding

Ved fakkelafbrænding opsamles den udledte metan fra gyllen i luften over gyllelage-

ret under et tætsluttende telt, for derefter at blive ledt ud i en fakkel og afbrændt.

Fakkelafbrænding vurderes ikke relevant i kombination med staldforsuring, eller

med biogas, da gylle typisk leveres til biogasanlæg direkte fra stalden, og da forsu-

ring forudsættes at reducere eller fjerne metanemission fra lageret. Fakkelafbræn-

ding er en kendt teknologi til afbrænding af metan på lossepladser (bl.a. det danske

firma Deponigas), men fakkelafbrænding på gyllelager er endnu tidligt i forsknings-

og udviklingsfasen, og det endelige koncept kendes endnu ikke. Der er på nuvæ-

rende tidspunkt kun udviklet en prototype til gyllelager. Det tekniske reduktionspo-

tentiale er 0,23 mio. ton CO

e i 2030. Der er usikkerheder forbundet med potentia-

let, herunder bl.a. i forhold til manglende dokumentation af reduktionseffekten på

drivhusgasser, udformning og drift.

Biofilter

Biofiltre virker ved, at den metanholdige luft fra gyllelagre opsamles og blæses ind i

et lag af jord eller kompost, hvor metan-oxiderende bakterier nedbryder metan til

. Det samme princip bruges i dag på lossepladser under betegnelsen biocover,

men teknologiens effekt er endnu ikke dokumenteret på gyllelagre. Biofilter er en

umoden teknologi, som følge af manglende dokumentation af reduktionseffekten, og

fordi der endnu ikke foreligger gentagne test af teknologien i fuld skala. Biofilter vur-

deres ikke relevant i kombination med staldforsuring og er ikke relevant i kombina-

tion med biogas, da gylle typisk leveres til biogasanlæg direkte fra stalden og da bio-

filter forudsættes at reducere eller fjerne metanemission fra lageret. Samlet set vur-

deres biofilter at have et tekniske reduktionspotentiale på 0,26 mio. ton CO

e i

2030. Vurderingen er behæftet med en række usikkerheder, bl.a. som følge af den

endnu ufuldstændige dokumentation af reduktionseffekten.

STAF/NoGas

STAF er et gylletilsætningsstof, hvis aktive indholdsstoffer tannin og fluor nedsætter

den mikrobielle aktivitet i gyllen, og dermed hindrer dannelsen af metan og ammo-

niak. Under laboratorieforsøg har STAF vist en lovende reduktionseffekt på metan

og ammoniak i gyllen før udbringning samt en reducerende effekt på lattergasudled-

ningen under udbringning. Syddansk Universitets projektledere har i 2019 groft

skønnet, at såfremt STAF anvendes på 50 pct. af al gyllen i Danmark, vil tilsætnings-

stoffet potentielt reducere drivhusgasudledning fra landbruget med 0,4-1 mio. ton

e årligt. Vurderingen er foretaget uden overvejelser ang. overlap mellem denne

teknologi og andre teknologier (som fx biogas). Dette potentiale er forbundet med

betydelige usikkerheder, da teknologien endnu ikke er færdigudviklet eller testet i

Grøn skattereform

Side 169

praksis i stalde og lager. Dokumentationen bag det skønnede potentiale er baseret

på laboratorieforsøg, og er derfor endnu meget mangelfuld, da der udestår feltfor-

søg under danske forhold.

Vaskerobotter

En vaskerobot er en robot, der kan vaske gyllekummerne i grisestalde. Med en va-

skearm fjerner robotten alle rester af gødning og bakterier fra gyllekanalerne mellem

hvert hold grise, og på den måde giver den de metan-producerende bakterier dårli-

gere vækstbetingelser. Et igangværende GUDP-projekt, GreenSlurry, forventer, at

vaskerobotten kan reducere de samlede metanudledninger fra stald og lager med

op mod 60 pct. Dette estimat er dog forbundet med markante usikkerheder grundet

den lave modenhed, hvorfor det ikke vurderes muligt at estimere et teknisk redukti-

onspotentiale for teknologien.

Udbringning af kvælstof på marken - Nedbrydning af kvælstof på marken

Kvælstof, der udbringes til mark, kan ved kontakt med jordens mikrobiologiske liv

omdannes til lattergas. Inden 2030 forventes der ændringer i den måde, hvorpå ud-

ledningen af lattergas fra landbrugets gødningsanvendelse måles, da de nuværende

antagelser ikke stemmer overens med de faktiske målinger i marken. Aktuel forsk-

ning indikerer, at emissionsfaktoren for kunstgødning er lavere end emissionsfakto-

ren fra husdyrgødning.

Nitrifikationshæmmere

Nitrifikationshæmmere er udviklet som middel til at optimere udnyttelsen af gødning

og gylle, som udbringes på marken. Tilsætning af nitrifikationshæmmere reducerer

udledning af lattergas fra den udbragte gødning og gylle, hvorved emissionsfaktoren

pr. enhed udbragt gylle/gødning reduceres.

Det skønnes, at de tekniske omkostninger forbundet med anvendelse af nitrifikati-

onshæmmere udgør hhv. 1.325 og 1.225 kr. pr. ton reduceret CO

e for hhv. hus-

dyrgødning og kunstgødning. Potentialet for at reducere udledningerne vurderes

samlet set til 0,39 mio. ton CO

e. Tilsætning af nitrifikationshæmmere til gødning

skønnes at have en positiv sideeffekt i form af mindsket kvælstofudvaskning til vand-

miljøet.

Der pågår forskning i klimaeffekten af nitrifikationshæmmere under danske forhold,

og om de udgør en risiko for forurening af drikkevandet. Det er en forudsætning for

anvendelse af nitrifikationshæmmere, at negative sideeffekter afklares, herunder ri-

siko for udvaskning til grundvand. Hvis de foreløbige resultater fra igangværende

dansk forskning i lattergasudledningen ifm. udbringning af gødning viser, at emissi-

onsfaktoren for kunstgødning er lavere end hidtil antaget, vil det betyde, at brugen

af nitrifikationshæmmere i kunstgødning har en markant mindre reduktionseffekt.

Forskningsprojekterne forventes at afrapporterer i 2024

LULUCF-sektor

Kulstofbalance i dyrket jord - Ændring i kulstofpuljer

Ændringer i jordens kulstofpulje beregnes i en dynamisk model med historisk input-

data. Det centrale er, at kulstofpuljen søger mod en

ligevægt

. Hvis der årligt tilføres

samme mængde biomasse til jorden, opretholdes samme ligevægt, hvor jordens

kulstofpulje holdes konstant. Øges den tilførte mængde biomasse, vil der alt andet

lige ske et øget kulstofoptag, indtil en ny ligevægt med en større kulstofpulje er nået,

Grøn skattereform

Side 170

og mindskes mængden af tilført biomasse, sker der alt andet lige en øget udledning

frem mod tilpasningen til en ny ligevægt med lavere kulstofpulje. Kulstofbalancen er

følsom over for vejrændringer, hvorfor en ny temperaturfremskrivning vil påvirke be-

regningerne.

De forskellige typer biomasse kan i et vist omfang erstatte hinanden, så fx biomasse

fra halm kan erstattes af flere efterafgrøder, dog ikke nødvendigvis 1:1.

Efterafgrøder

Efterafgrøder dyrkes efter høst af hovedafgrøden og optager overskydende kvælstof

i jorden, hvilket reducerer udvaskningen og ideelt set gør kvælstoffet tilgængeligt for

næste sæsons planteproduktion. I forhold til klimapåvirkning vil dyrkning af efteraf-

grøder lede til reduktion af indirekte lattergasudledninger. Dette sker pga. reduceret

udvaskning og afstrømning af kvælstof, reduceret lattergas som følge af reduceret

gødningsanvendelse og et øget kulstofoptag i jorden gennem den større mængde af

planterester på marken. Det bemærkes, at kulstofopbygningen i jorden følger en af-

tagende kurve, indtil mætningspunktet nås. Samtidig er effekten reversibel.

Nedbrydning af planterester fra efterafgrøder leder til en øget udledning af lattergas

og en marginal forøgelse af ammoniakudledningen.

Kvælstofreguleringen indeholder følgende ordninger til at begrænse nitratudvasknin-

gen fra rodzonen: ’Målrettet regulering’, ’pligtige efterafgrøder’ og ’husdyrefterafgrø-

der’. I alle ordninger kan landbrugeren vælge mellem flere alternativer, og efteraf-

grøder er det virkemiddel, som landbrugerne primært anvender.

Mellemafgrøder

Mellemafgrøder anvendes med det formål at begrænse nitratudvaskningen fra rod-

zonen. Mellemafgrøder dyrkes inden såning af vintersæd og optager overskydende

kvælstof i jorden, hvilket reducerer udvaskningen. Dyrkning af mellemafgrøder leder

til reducerede udledninger af indirekte lattergas fra udvaskning og afstrømning af

kvælstof og til et øget kulstofoptag i jorden gennem den større mængde af plantere-

ster på marken. Lattergas fra nedbrydning af planterester fra mellemafgrøder vil

også øge ammoniakudledningen marginalt.

Klimaregulering af markdrift

Dyrkningspraksis på marken påvirker jordens kulstoflager og kan dermed lede til ud-

ledninger eller optag af CO

e. Når der sker en øget tilførsel af organisk materiale på

marken fx gennem øget plantedække eller øget tilførsel af organisk gødning, vil

dette lede til gradvis opbygning af kulstof i jorden. Opbygningen af kulstof vil fort-

sætte indtil der opnås en ny ligevægt i jordens kulstoflager, som svarer til den nye

dyrkningspraksis. Kulstoflagring ved markdrift er reversibel, hvilket betyder, at hvis

der sker en ændring af dyrkningspraksis henimod en lavere tilførsel af organisk ma-

teriale, vil kulstoflageret gradvist reduceres. Dette vil lede til CO

e-udledninger. For

at undgå dette, er det således nødvendigt at fastholde en given dyrkningspraksis.

Det er vurderet at det tager ca. 20-60 år at opnå en ny ligevægt i jorden.

I den eksisterende kvælstofregulering anvendes virkemidler (bl.a. efterafgrøder og

mellemafgrøder), som kan bidrage til at øge kulstoflagret i jorden ved at øge tilførs-

len af organisk materiale på marken. Disse virkemidler anvendes i store områder af

landet, for at reducere udvaskningen af kvælstof, og medfører også en klimaeffekt.

Denne klimaeffekt er allerede inkluderet i klimafremskrivningen og det forventes at

disse tiltag vil blive fastholdt frem mod 2030 på baggrund af kvælstofhensynet.

Grøn skattereform

Side 171

e-skyggeprisen for en dyrkningspraksis, der påvirker jordens kulstoflager, skal

afspejle at effekten er aftagende og reversibel. Dette tilsiger at en eventuel tilskuds-

sats bør reduceres således, at der sikres et ensartet økonomisk incitament på tværs

af reversible og irreversible CO

e-reduktioner, når der tages højde for alle effekter

samt omkostninger over tid. Dertil kan fastholdelse af markdriftstiltag såsom efteraf-

grøder og mellemafgrøder medføre en lille netto udledning af CO

e på sigt som følge

af en varig udledning af lattergas, der fortsætter efter kulstofopbygningen er ophørt.

Markdrifttiltag til reduktion af kvælstofudvaskningen er central i den planlagte kvæl-

stofregulering, og ekspertgruppen anbefaler, at klimaeffekter i form af kulstof optag i

jorden og lattergas emissioner fra planterester indtænkes i den nye regulering. Det

kan overvejes at give tilskud til markdriftstiltag for at øge jordens kulstoflager under

hensyn til at effekten er aftagende og reversibel. Tilskud til markdriftstiltag indgår

som mulig stilleskrue i

afsnit 2.6

Det er muligt at udlede det optimale forhold mellem tilskud til tiltag med vedvarende

effekt og kulstoflagrende tiltag med aftagende effekt, så der opnås en ens skygge-

pris på tværs af de to typer af tiltag. Det optimale forhold vil afhænge af den fremti-

dige kulstofophobning og omkostninger til fastholdelse af tiltagene tilbagediskonte-

ret iht. den samfundsøkonomiske diskonteringsrente. Med et tilskud på 429 kr. pr.

ton CO

e, skønnes det at give en CO

e-reduktion på 0,2 i 2030 med en marginal

skyggepris på 700 kr. pr. ton CO

e i 2030. Da effekten er aftagende, skønnes

e-reduktionen at være 0,1 i 2045, hvis dyrkningspraksissen fastholdes

Der er igangsat forskning, der skal bidrage til at forbedre emissionsfaktorerne for

gødning, så der kan tages højde for den samlede dyrkningspraksis, herunder afgrø-

devalg og management ifm. opgørelse af lattergastabet fra udbragt gødning. Der-

ved kan markdriften på sigt blive inddraget i opgørelsen af bedriftens udledninger og

forbedre samspillet mellem reguleringen af klima og kvælstof.

Biokul fra pyrolyse

Pyrolyse er en proces, hvor materiale opvarmes under iltfattige forhold, hvilket ska-

ber en form for ufuldstændig forbrænding af materialet. I pyrolyseprocessen dannes

derigennem et kulstofholdigt fast produkt samt en pyrolysegas, der ved nedkøling

kan omdannes til en pyrolyseolie. Når biomasse benyttes som input til pyrolysepro-

cessen, kaldes den faste fraktion for biokul. Over tid frigives en del af det bundne

kulstof igen, men da kun en mindre del forventes afgivet efter 100 år, og en stor del

af kulstoffet i biokullet forventes at kunne lagres i flere århundreder, vurderes biokul

tilnærmelsesvis at kunne betragtes som et langtidslager for kulstof.

I pyrolyseprocessen produceres også energiprodukter i form af overskudsvarme,

pyrolysegas og potentielt pyrolyseolie. Det skønnes umiddelbart, at pyrolyseolien vil

blive anvendt i søfarten, der ligger uden for 70 pct.-målsætningen, og at gassen og

overskudsvarmen erstatter anden vedvarende energiproduktion. Det er derfor lagt

til grund, at pyrolyseolie-, gas og overskudsvarme ikke medfører CO

-reduktioner i

den nationale emissionsopgørelse, men at pyrolyseanlægget afsætter alle energi-

produkter, hvilket genererer indtægter for anlægget.

Omkostningerne til pyrolyse udgøres af investeringsomkostninger i anlæg, driftsom-

kostninger, omkostninger til biomasse og omkostninger forbundet med transport og

udbringning af biokul. Indtægter udgøres fra afsætning af overskudsvarme, pyroly-

segas og pyrolyseolie. Hertil kan der evt. sælges klimakreditter, som dog ikke er

medregnet i de tekniske omkostninger pr. ton CO

jf. tabel 7.10

. De tekniske om-

kostninger afhænger af hvilken biomasse, der anvendes til produktionen, samt

mængden af produceret biokul, da det skønnes at blive dyrere jo mere biomasse,

Grøn skattereform

Side 172

der skal allokeres til biokulproduktion. De tekniske omkostninger udgør dermed

900-3.300 kr. pr. ton. De samfundsøkonomiske omkostninger pr. ton vil dog være

højere, da CO

-effekten her skal modregnes, at noget af biomassen udgjorde et

midlertidigt kulstoflager i udgangspunktet.

Biokul kan produceres på forskellige biomasser fx halm, biogasdigestat og træaf-

fald. Det tekniske potentiale er dog meget afhængig af biomassens fosforindhold.

Hvis den udbragte biokul afgrænses til biokul produceret ved den samlede danske

mængde biomasse, der i dag enten udbringes på landbrugsjord eller går til forbræn-

ding, vil det tekniske potentiale samlet set være ca. 3,5 mio. ton CO

. Anvendes kun

dansk biomasse, der i dag udbringes på landbrugsjord, er potentialet endnu lavere

på samlet set ca. 1,6 mio. ton CO

Hvis der importeres store mængder biomasse vil potentialet for udbringning af bio-

kul være meget stort. For biokul produceret på træ skønnes det, at der kan udbrin-

ges 12 mio. ton biokul årligt svarende til 38 mio. ton CO

, mens der årligt skønnes at

kunne udbringes 6 mio. ton biokul på halm, svarende til 12 mio. ton CO

. For biokul

produceret på digestat skønnes det, at der kan udbringes 0,8 mio. ton biokul årligt

svarende til en CO

-effekt på 0,9 mio. ton CO

Der udestår fortsat resultater fra forskning i dannelse og nedbrydning af miljøskade-

lige stoffer under produktion af biokul, som forventes at levere resultater ultimo

2025, samt resultater fra flerårige dyrkningsforsøg vedr. miljømæssige- og agrono-

miske effekter af at udbringe biokul på landbrugsjord, som forventes færdig i 2033

med årlige afrapporteringer samt delrapportering i 2027. Dertil udestår udarbejdelse

af en metode til at indregne biokul i Danmarks emissionsopgørelse, som forventes

færdig i 2026.

På kort sigt skønnes realisering af udbringning af biokul at afhænge af muligheden

for at opnå tilladelse til udbringning af biokul i større skala, som afhænger af de kom-

mende forskningsresultater. Derudover skønnes realisering på kort sigt at være be-

grænset af udbygningen af anlæg, da der for nuværende kun findes små demon-

strationsanlæg.

Grøn skattereform

Side 173

7.6 Reguleringsgrundlag og data

Det forudsættes, at reguleringsmodeller for afgift og tilskud på landbrugs- og skov-

området tager udgangspunkt i samme data som ved udarbejdelsen af emissionsop-

gørelsen, der opgør landbrugets udledninger,

jf. kapitel 5

. I dette bilag beskrives be-

driftsnære data, der indgår i udarbejdelsen af den nationale emissionsopgørelse,

herunder hvordan det i udgangspunktet kan indgå i det reguleringsgrundlag, der

skal ligge til grund for afgifter og tilskud på landbrugsområde. Der er tale om data,

som landbrugsbedrifter i dag selvindrapporterer som led i den eksisterende miljø- og

fødevareregulering under Miljøministeriet og Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og

Fiskeri og emissionsfaktorer estimeret af DCE. Kapitlet skal derudover ses i sam-

menhæng med

bilag 7.4

, hvor det fremgår, hvilke metoder der anvendes til udarbej-

delse af den nationale emissionsopgørelse.

Ekspertgruppen har noteret, at der vil være brug for at styrke kontrollen og kvalite-

ten med datakilderne fra den eksisterende miljø-, fødevare- og klimaregulering, øge

incitamenterne til korrekt registrering i eksisterende registre samt justere det admini-

strative setup, hvis data herfra skal kunne anvendes i implementering af et afgifts-

og tilskudssystem. Dette skyldes, at de nuværende data er designet med andre for-

mål for øje, hvilket kræver tilpasninger for at sikre pålidelige og relevant data til

e-reguleringsmodellerne.

Ved vurderingen af implementeringsmulighederne,

jf. kapitel 5

, er det forudsat, at

myndigheder med ansvar for de anvendte data, fra fx eksisterende miljø- og fødeva-

relovgivning, også i udgangspunktet har ansvar for forvaltningsretlige pligter, bl.a.

deklarationsproces og databerigtigelser.

Bedriftsnære aktiviteter og emissionsfaktorer

e-regulering af land- og skovbrugssektorens ikke-energirelaterede udledninger

skal som udgangspunkt baseres på systematikken og kategoriseringen i den natio-

nale emissionsopgørelser, så reguleringen understøtter reduktioner i overensstem-

melse med den nationale emissionsopgørelse

, jf. bilag 7.4

. Det er i den forbindelse

vigtigt, at opgørelsen løbende udvikles inden for rammerne af IPCC's retningslinjer,

så der tages højde for ny viden og effekten af nye teknologier kan afspejles.

DCE’s opgørelse følger IPCC’s retningslinjer, som angiver beregningsformler for op-

gørelse af udledningerne og indeholder beskrivelser af, hvilke data der bør indsam-

les til brug herfor. Udledningerne beregnes i udgangspunktet ved at gange aktivi-

tetsdata (AD) med en emissionsfaktor (EF) i den simple formel: Udledning = AD ×

EF. Aktivitetsdata er fx antal malkekvæg, antal grise, hektar kulstofrige landbrugs-

jorde, mængde gødning udbragt på mark og staldtype. Aktivitetsdata, der indgår i

den nationale emissionsopgørelse, baseres på de bedriftsnære data, som selvind-

rapporteres som led i eksisterende fødevare- og miljøregulering.

Emissionsfaktoren for de udledende aktiviteter kan enten være en IPCC-standard-

faktor, en landespecifik faktor eller modelleres ud fra nationale data. Emissionsfakto-

rer forbundet med en given aktivitet kan opdateres, hvis der sker justeringer på bag-

grund af tiltag, som fx udvikling af ny teknologi, der påvirker aktiviteten eller emissi-

onsfaktorerne. Denne opdatering finder sted i arbejdet med den nationale emissi-

onsopgørelse. Emissionsfaktorerne forbundet med en aktivitet kan både opdateres

generelt som følge af ny forskning, men kan også justeres på baggrund af bedrifts-

specifikke forhold. Herved menes, at en bedrifts udledninger kan påvirkes af, at be-

driften fx tager en ny, godkendt teknologi i brug, der påvirker udledningen ved en gi-

Grøn skattereform

Side 174

ven aktivitet i forhold til standardemissionen i overensstemmelse med emissionsop-

gørelsen

, jf. bilag 7.4

. Grundlaget for tilskud til teknologier, der i dag ikke indgår i

den nationale emissionsopgørelse, er beskrevet i

bilag 7.5.

Reguleringsgrundlaget kan tage udgangspunkt i de eksisterende indberetninger af

aktiviteter, mens der sideløbende igangsættes arbejde med at øge omfang og kvali-

tet af indberetninger, administration og kontrol

, jf. kapitel 5

. Det vil imødekomme et

hensyn om, at afgifts- og tilskudsgrundlag følger opgørelsen af udledninger, der er

forbundet med en given aktivitet i emissionsopgørelsen

jf. bilag 7.4

Data

I de næste afsnit beskrives data, der forudsættes at kunne lægges til grund ved re-

gulering af udledninger fra husdyr. Der vises eksempler på kvæg og grise, gødning

udbragt på mark, markdrift og kulstofrige landbrugsjorde. For øvrige husdyr vil sy-

stematikken være sammenlignelig med kvæg og grise. Udledninger fra husdyr kan

henføres til 1) udledninger fra dyrenes fordøjelse, 2) udledninger fra dyrenes gød-

ning i stald og på lager,

jf. bilag 7.4.

Husdyr (udledninger fra fordøjelsesprocesser)

Registrering af data om kvæg

Emissionsopgørelsens unikke variationer (type og undertype) for kvæg er registreret

i gødningsregnskabet

, jf. tabel 7.11.

Kvæg registreres i gødningsregnskaberne i an-

tal producerede dyr om året, svarende til optællingen i emissionsopgørelsen.

Tabel 7.11. Variationer for kvægs udledninger fra fordøjelse i emissionsopgørel-

sen, herunder datakilder i eksisterende miljø- og fødevarelovgivning

Type

Undertype

Malkekøer, jersey

Malkekøer, tung race

Ammekøer <400 kg

Emissionsfaktor,

ton CO

e pr.

dyr

3,79

4,61

1,23

2,02

1,78

0,47

0,63

1,19

1,59

0,26

0,18

0,47

0,34

Datakilde for

undertype

Gødningsregnskab

Malkekøer

Ammekøer

Ammekøer >600 kg

Ammekøer 400-600 kg

Opdræt, 0-6 mdr., jersey

Kvæg til

opdræt

Opdræt, 0-6 mdr., tung race

Opdræt, >6 mdr.-kælv., jersey

Opdræt, >6 mdr.-kælv., tung

race

Slagtekalv, 0-6 mdr., jersey

Slagtekalv, 0-6 mdr., tung

race

Slagtekalv

Slagtekalv, >6 mdr.-328 kg,

jersey

Slagtekalv, >6 mdr.-440 kg,

tung race

Anm.: Det er type og undertype, der registreres bedriftsnært i gødningsregnskaberne. Emissionsfaktoren udarbejdes

som led i emissionsopgørelsen og fremgår således ikke af gødningsregnskaberne. Emissionsopgørelsen udarbejdes

bl.a på baggrund af indberetninger fra gødningsregskabet. 1) Der er tale om emissionsfaktorer på baggrund af data

Grøn skattereform

Side 175

for udledninger fra 2021. Emissionsfaktorer ændrer sig løbende som led i arbejdet med den nationale

emissionsopgørelse, der udgives årligt.

Registrering af data om grise

Alle emissionsopgørelsens unikke variationer (type og undertype) af grise er regi-

streret i gødningsregnskaberne

, jf. tabel 7.12

. Grise (slagtegrise, smågrise og års-

søer) registreres i gødningsregnskaberne i antal producerede dyr om året, svarende

til optællingen i emissionsopgørelsen.

Tabel 7.12. Variationer for grises udledninger fra fordøjelse i emissionsopgørel-

sen, herunder datakilder i eksisterende miljø- og fødevarelovgivning

Type

Undertype

Slagtegrise, 31-115 kg

Emissionsfaktor,

ton CO

e pr. dyr

0,01

0,00*

0,08

Datakilde for

type/undertype

Gødningsregnskab

Grise

Smågrise, 6,7-31 kg

Årssøer

Anm.: Det er type og undertype, der registreres bedriftsnært i gødningsregnskaberne. Emissionsfaktoren udarbejdes

som led i emissionsopgørelsen og fremgår således ikke af gødningsregnskaberne. *0,00 betyder at udledninger ikke

fremkommer på 2. decimal. Der er stadig udledninger. 1) Der er tale om emissionsfaktorer på baggrund af data for

udledninger fra 2021. Emissionsfaktorer ændrer sig løbende som led i arbejdet med den nationale

emissionsopgørelse, der udgives årligt.

Husdyr (udledninger fra gødningshåndtering i stald og på lager)

Staldtyper er afgørende for variationer i emissionsfaktorer for udledning fra gød-

ningshåndtering i stald og på lager fra køer og grise. Staldtyper henviser til forskel-

lige gulv- og gødningssystemer i stalden. I

tabel 7.13

fremgår et udsnit over ud-

valgte staldtyper og undertyper af husdyr. Der er i alt over 100 variationer i emissi-

onsopgørelsen for udledninger fra staldtyper for kvæg og grise fordelt på forskellige

dyretyper. Data om staldtyper registreres bedriftsnært i gødningsregnskabet.

Grøn skattereform

Side 176

Tabel 7.13. Tabel med udvagte variationer på udledninger fra staldtyper for

kvæg og grise

Type

Undertype

Emissionsfaktor,

ton CO

e pr.

dyr

4,62

2,23

1,67

1,56

1,08

0,39

0,09

0,04

0,03

0,01

Datakilde for

type/undertype

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Gødningsregn-

skab

Dybstrøelse (hele arealet)

Dybstrøelse, fast gulv, skraberan-

læg

Dybstrøelse, spalter, bagskyl/ring-

kanalanlæg

Dybstrøelse, spalter, skraberanlæg

Bindestald m. riste

Malkekøer,

tung race

Sengebåse, fast gulv, skraberan-

læg

Sengebåse, spalter, bagskyl/ring-

kanalanlæg

Sengebåse, spalter, skraberanlæg

Sengebåse, fast gulv, 2 pct. hæld,

skrab

Bioforgasset gylle system

Bindestald m. grebning

Dybstrøelse

Delvist spaltegulv (50-75 pct. fast

gulv)

Delvist spaltegulv (25-49 pct. fast

gulv)

Drænet gulv + spalter (33/67)

Opdelt lejeareal

Bioforgasset gylle system

Fast gulv

Slagtesvin,

31-115 kg

Anm.: Det er type og undertype, der registreres bedriftsnært i gødningsregnskaberne. 1) Der er tale om

emissionsfaktorer på baggrund af data for udledninger fra 2022. Emissionsfaktorer ændrer sig løbende som led i

arbejdet med den nationale emissionsopgørelse, der udgives årligt og fremgår således ikke af

gødningsregnskaberne.

Grøn skattereform

Side 177

Udover staldtyper eksisterer der en række stald- og lagerteknologier, der reducerer

drivhusgasudledningen på den enkelte bedrift såsom gyllekøling, hyppig udslusning,

aflevering til biogas, forsuring, fakkelafbrænding og overdækning af gyllebeholdere

mv. Dette beskrives i

bilag 7.5

. Det bemærkes, at disse teknologier ikke er inklude-

ret i emissionsopgørelsen i dag, da klimaeffekterne ikke er tilstrækkeligt dokumente-

rede. De fleste af de nævnte stald- og lagerteknologier indgår imidlertid i Klimasta-

tus og -fremskrivning, da der vurderes at være tilstrækkelig dokumentation til, at

DCE vil kunne indregne effekterne i 2027. En del af teknologierne anvendes i dag

med henblik på at reducere ammoniakudledninger i landbruget.

Stald- og lagerteknologier registreres i dag ikke i gødningsregnskabet eller i andre

registre på miljøområdet. Det forudsættes at disse vil indgå i reguleringsgrundlaget,

når den nødvendige registrering er tilvejebragt.

Gødning udbragt på mark i kg kvælstof

Udledninger fra udbragt gødning på mark opgøres på baggrund af, hvor mange kg

kvælstof, der er i den gødning, der udbringes på landbrugsarealer. En del af det ud-

bragte kvælstof i gødningen omdannes til lattergas, der er en drivhusgas.

En afgift på udledninger fra lattergas fra gødning udbragt på mark kan tage ud-

gangspunkt i, hvor mange kg kvælstof, der årligt udbringes på de enkelte bedrifters

arealer

jf. tabel 7.14

. Efter gældende regler registreres dette allerede. Det er land-

brugeren selv, der indberetter informationer i gødningsregnskaberne om, hvor

mange kg kvælstof der årligt udbringes på bedriftens arealer. Kravet om balance

mellem landbrugers kvælstofkvote og kvælstofforbrug er omfattet af reglerne om

konditionalitet og krydsoverensstemmelse. Overtrædelse af kravet vil således med-

føre en administrativ sanktion i forhold til udbetaling af landbrugsstøtte.

Tabel 7.14. Datakilder i eksisterende miljølovgivning for udbragt gødning (kg N)

Type/undertype

Gødning udbragt på

mark (kg N)

Emissionsfaktor

4,2 ton CO

e pr. ton N ud-

bragt på marker

Datakilde for

type/undertype

Gødningsregnskaberne

Anm.: Det er type og undertype, der registreres bedriftsnært i gødningsregnskaberne. Emissionsfaktoren udarbejdes

som led i emissionsopgørelsen og fremgår således ikke af gødningsregnskaberne. Der er tale om emissionsfaktor på

baggrund af data for udledninger fra 2022. Emissionsfaktorer ændrer sig løbende som led i arbejdet med den

nationale emissionsopgørelse, der udgives årligt.

I emissionsopgørelsen opgøres udledninger fra gødning ud fra en emissionsfaktor

på 4,2 ton CO

e pr. ton kvælstof udbragt på mark, uanset om der udbringes husdyr-

gødning, kunstgødning eller andre typer af organiskgødning.

En afgift på hvor meget gødning (i kg kvælstof) den enkelte bedrift samlet set årligt

udbringer på sine marker, med afsæt i emissionsfaktoren, vil være målrettet opgø-

relsen af Danmarks 70 pct.-mål, men ikke tage højde for, at der vil være en variation

af CO

e-udledninger fra gødning udbragt på mark, bl.a. som følge af anvendelsen i

forbindelse med planteproduktion. Det forventes, at emissionsfaktoren på længere

sigt vil differentiere emissionsfaktoren mellem husdyrgødning, kunstgødning og an-

den organisk gødning.

Kulstofrige landbrugsjorde

Et reguleringsgrundlag på kulstofrige landbrugsjorde i landbruget kan udarbejdes

ved en overlapsanalyse af det såkaldte kulstofkort (Tørv2022) og dyrkningskortet

Grøn skattereform

Side 178

(IMK), der anvendes ifm. udbetaling af hektarstøtte. Det er i forvejen en sådan over-

lapsanalyse, der blandt andet ligger til grund for regulering af de nuværende frivillige

indsatser med udtagning af kulstofrige landbrugsjorde samt opgørelse af udlednin-

ger fra kulstofrige landbrugsjorde i den nationale emissionsopgørelse.

Der er i dag ikke eksisterende data og registre, der indeholder en bedriftsnær opgø-

relse af antal kulstofrige landbrugsjorde. Der vil således skulle udarbejdes et selv-

stændigt reguleringsgrundlag, hvilket beskrives i

afsnit 3.1

som en del af ekspert-

gruppens modeller til regulering af udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde.

Emissionsfaktorerne fra emissionsopgørelsen for forskellige typer af kulstofrige land-

brugsjorde i landbruget fremgår af

tabel 7.15

. Udledningerne reduceres ved våd-

lægning.

Efter vådlægning er der fortsat en mindre CO

e-udledninger, som kom-

mer fra en stigning i metan-udledningerne.

Tabel 7.15. Udledninger fra kulstofrige landbrugsjorde i landbruget og datakilde

Type

Emissionsfaktor

Datakilde for type

Enheder

Dyrket jord (landbrugsjord), 6-12

pct.

Dyrket jord (landbrugsjord), > 12

pct.

Permanente græsarealer, 6-12 pct.

Permanente græsarealer, > 12 pct.

Ton CO

e pr. hektar

25,2

50,3

18,7

37,4

Overlapsanalyse mellem

det såkaldte kulstofkort

(Tørv2022) og dyrkning-

skortet (IMK)

Anm.: Der er tale om emissionsfaktor på baggrund af data for udledninger fra 2022. Emissionsfaktorer ændrer sig

løbende som led i arbejdet med den nationale emissionsopgørelse, der udgives årligt.

Kilde: DCE, fagligt notat 2024 60.

Vådlægning indebærer, at den naturlige vandstand tilstræbes genskabt, og jorden dermed kan blive en art vådom-

råde. I praksis er der jorde, hvor genetablering af den naturlige vandstand indebærer, at der er perioder, hvor jorden

ikke ligger under vand.

Grøn skattereform

Side 179

7.7 Kvotesystemer inden for land- og skovbrug

Det fremgår af ekspertgruppens kommisorium, at:

Anden delrapport skal desuden indeholde en vurdering af fordele og ulemper ved

henholdsvis en reguleringsløsning for landbrugssektoren, en tilskudsløsning inden

for EU’s landbrugsstøtte og en CO

e-afgift for denne sektor eller en kombination af

disse, samt mulige tiltag for omkostningseffektiv regulering af landbruget, som

adresserer CO

e-udledninger og øvrige eksternaliteter, herunder fx miljø og

sundhed

”.

Som det fremgår af afsnittet med sammenfatning og modeller har ekspertgruppen

valgt at fremlægge modeller, hvor afgift og tilskud kombineres med henblik på at

opfylde klimamål og EU-forpligtelser. Ekspertgruppen har som led i det arbejde

overvejet, om et kvotesystem inden for landbruget (der evt. også kan omfatte

skovbrug), vil være et mere hensigtsmæssigt redskab til at indfri Danmarks

klimamål. I et kvotesystem med omsættelige kvoter udsteder staten et antal kvoter,

der giver ret til udledning af en vis mængde CO

e, og tillader virksomhederne at

handle indbyrdes med kvoterne.

Ekspertgruppen har efter en afvejning af fordele og ulemper ved et kvotesystem for

landbruget valgt

ikke

at fremlægge et sådant system i modellerne i

kapitel 2

De væsentligste

fordele

ved et kvotesystem er følgende:

1) Et kvotesystem giver mulighed for en præcis styring af de samlede udledninger

fra landbruget. Det er en fordel, hvis der foreligger et politisk krav om, at landbruget

skal reducere udledningerne med en bestemt mængde inden for en given

tidshorisont. Ved en CO

e-afgift er der ikke den samme sikkerhed for at opnå en

bestemt reduktion.

2) Et kvotesystem giver mulighed for at reducere erhvervsbelastningen og de

tilhørende kapitaltab ved klimareguleringen via en vis gratistildeling af kvoter.

Det

kan sænke behovet for andre og potentielt mere komplicerede

kompensationsordninger.

Et kvotesystem indebærer til gengæld følgende

ulemper

3) Under et kvotesystem er det svært at ensrette prisen på landbrugets CO

udledninger repræsenteret ved kvoteprisen med CO

-afgiften for de øvrige erhverv

uden for EU’s CO

-kvotesystem. Det er et problem, hvis der er et politisk ønske om

en ensartet CO

e-pris for alle erhverv.

4) Uforudsigelige svingninger i kvoteprisen over tid vil øge usikkerheden om

rentabiliteten af investeringer i mere klimavenlige teknologier. Det er ikke tilfældet

under et afgiftssystem, hvor udviklingen i afgiften på forhånd er lagt fast.

5) En kompensationsordning i form af gratistildeling af kvoter er vanskelig at

udforme, uden at der opstår enten diskrimination mellem nuværende og kommende

generationer af landmænd, svækkede incitamenter til reduktion af udledninger eller

Et kvotesystem med gratiskvoter vil dog grundlæggende fungere på samme måde som et afgiftssystem med

bundfradrag.

Grøn skattereform

Side 180

evt. uønskede omfordelinger inden for landbrugserhvervet, der vil kræve

supplerende kompensationsordninger.

Efter ekspertgruppens vurdering vejer ulemperne 3), 4) og 5) ved et særskilt

nationalt kvotesystem for landbruget tungere end fordelene 1) og 2).

Ekspertgruppen er imidlertid opmærksom på, at der i EU-Kommissionen foregår

overvejelser om en mulig indførelse af et EU-kvotesystem for landbruget. En

væsentlig fordel ved en sådan fælles klimaregulering er, at den vil stille dansk

landbrug konkurrencemæssigt lige med landbruget i det øvrige EU, hvorved

forvridninger af landbrugsproduktionen undgås. Ekspertgruppens fremlagte

modeller, hvor der ikke indføres et særskilt dansk kvotesystem for landbruget skal

derfor ikke opfattes som en afstandtagen fra et eventuelt kommende

fælleseuropæisk kvotesystem for landbruget. Ekspertgruppen bemærker, at

udarbejdelsen af det administrative grundlag for en dansk klimaafgift på landbruget

formentlig vil bidrage til fremtidig implementering i Danmark af et fælles EU-

kvotesystem for landbruget, hvis et sådant system måtte blive vedtaget.

I det følgende uddybes ekspertgruppens overvejelser om et kvotesystem for

landbruget.

Kvotesystem versus afgiftssystem: Ligheder og forskelle

I en teoretisk verden med perfekt information kan man i princippet opnå nøjagtigt

samme CO

e-pris og den samme mængde udledninger under et afgiftssystem og

under et system med omsættelige CO

e-kvoter. Under fuldkommen information kan

myndighederne nemlig beregne, nøjagtigt hvilken mængde udledninger, der vil

fremkomme ved en given afgiftssats, ligesom de kan udregne, nøjagtigt hvilken

kvotepris, der vil fremkomme ved et givet kvoteudbud. Dermed vil myndighederne

kunne implementere nøjagtigt samme CO

e-pris og udledt mængde under de to

systemer.

I virkelighedens verden, med usikkerhed om virksomhedernes omkostnings- og

markedsforhold, vil der imidlertid være usikkerhed om, hvor store udledningerne vil

være ved en given CO

e-afgiftssats, mens der under et kvotesystem vil være

usikkerhed om, hvilken kvotepris der vil dannes ved et givet kvoteudbud.

Et kvotesystem med et likvidt marked for omsættelige kvoter kan ligesom et

afgiftssystem levere omkostningseffektive reduktioner af drivhusgasudledninger fra

den kvoteomfattede sektor, da kvoteprisen etablerer en ensartet pris på udledninger

for alle de omfattede produktionsenheder. Via fastsættelsen af udbuddet af kvoter

kan staten styre mængden af udledninger fra sektoren præcist, hvorved der i

princippet opnås fuld sikkerhed for, at de ønskede reduktioner opnås.

Derimod kan prisen på kvoter ikke kontrolleres perfekt, da der er usikkerhed om

producenternes omkostninger ved at reducere deres udledninger og dermed

usikkerhed om efterspørgslen efter kvoter. Med et særskilt kvotesystem for

landbruget er det derfor svært at ensrette prisen på CO

e på tværs af sektorer i

kombination med fx CO

e-afgiften på industri mv. Formålet med en ensartet CO

afgift er, at CO

e-reduktioner sker der, hvor det er billigst både inden for og på

tværs af sektorer. Hvis landbruget reguleres særskilt via et kvotesystem, og

kvoteprisen afviger fra CO

e-afgiften for industrien, opnår man ikke den samme

grad af omkostningseffektivitet, som en fælles, ensartet CO

e-afgift for industri og

landbrug ville skabe, da man ikke får udlignet de marginale reduktionsomkostninger

på tværs af sektorer. Hvis man alligevel politisk ønsker at operere med en anden

Grøn skattereform

Side 181

e-pris for landbruget end for andre sektorer, får dette argument imod et særskilt

kvotesystem for landbruget selvsagt mindre vægt.

Et andet problem er imidlertid, at CO

e-prisen kan svinge betydeligt over tid under

et kvotesystem på grund af usikkerheden om producenternes omkostninger ved at

reducere deres udledninger, og fordi fx fluktuationer i priserne på

landbrugsprodukter kan medføre udsving i kvoteprisen. Disse

usikkerhedsmomenter gør, at incitamenterne til at investere i klimavenlige

teknologier kan være mindre under et kvotesystem end under et afgiftssystem,

jf.

boks 7.5.

Boks 7.5.

Eksempler på investeringer i teknologier under et kvotesystem i landbruget

I et kvotesystem kan prisen på kvoter variere fra år til år, hvorimod prisen ved en CO

e-afgift ligger

fast. I det følgende gennemgås to stiliserede eksempler med hhv. en teknologi, der investeres i årligt

og en teknologi, der kræver en mere langsigtet investering.

For en teknologi, hvor landbrugeren årligt skal træffe beslutning, om vedkommende vil benytte tek-

nologien fx fodertilsætningsstoffer, vil implementeringen af teknologien under et kvotesystem af-

hænge af de relative priser på kvoter og den konkrete teknologi. Ved et afgiftssystem vil implemente-

ringen af en given teknologi afhænge af teknologiprisen i det givne år. I begge tilfælde vil landbruge-

ren hvert år vurdere, om det er rentabelt at investere i teknologien eller ej. I nedenstående figur illu-

streres et eksempel, hvor prisen på en given teknologi er fast år for år. Landbrugeren vil under et

kvotesystem kun investere i teknologien i de år, hvor kvoteprisen overstiger prisen på teknologien,

hvorimod landbrugeren i et afgiftssystem vil investere i teknologien hvert år, givet at afgiften er højere

end omkostningen ved at implementere teknologien.

For en teknologi, der kræver en mere langsigtet investering, som fx staldteknologier, vil investerings-

beslutningen afhænge af landbrugerens langsigtede forventninger til de relative priser. Under et kvo-

tesystem afhænger investeringsbeslutningen således af landbrugerens forventninger til udviklingen i

kvoteprisen, samt hvor meget risiko landbrugeren ønsker at påtage sig. I et afgiftssystem, hvor den

fremtidige afgiftssats på forhånd er lagt fast, bortfalder usikkerheden om den fremtidige CO

e-pris,

og landbrugeren skal da alene vurdere, om det er rentabelt at investere i teknologien ud fra sin viden

om investeringsomkostningen og forventningen til de fremtidige driftsomkostninger ved brug af tek-

nologien.

Samlet set kan et afgiftssystem således give mere gunstige incitamenter til investering i klimavenlige

teknologier end et kvotesystem.

Eksempel på teknologiomkostninger relativt til kvotepris og

afgiftsniveau

2.000

1.500

Kr. pr. t. CO

1.000

500

År

Teknologi

Afgift

Kvote

Anm.: Spænd angiver usikkerhed i pris. Usikkerheden stiger jo længere ud i fremtiden det er.

Grøn skattereform

Side 182

Udformningen af et kvotesystem

Et kvotesystem fungerer i sin rendyrkede form ved, at staten auktionerer kvoter til

virksomhederne, som derigennem får tilladelse til at udlede en given mængde CO

Virksomhederne kan så efter behov handle indbyrdes med kvoter efter den

indledende auktionsrunde. Staten opnår et provenu fra kvotesalget, der kan

disponeres til kompensation til udlederne, til generelle skatte- eller afgiftslettelser,

eller til øgede offentlige udgifter.

Reglerne for anvendelse af kvoter kan udformes på to overordnede måder, der vil

påvirke virksomhedernes incitament forskelligt,

jf. boks 7.6.

Boks 7.6.

Udformning af kvotesystemet

Tidsbegrænsede kvoter

Kvoterne udløber efter en given tidsperiode, fx et år, hvorefter en ny kvoteperiode starter. Hvis kvo-

terne udløber efter en given tidsperiode og efterfølgende er værdiløse, skaber det sikkerhed for at

opnå en given mængdereduktion inden for denne tidsperiode. Det vil således skabe sikkerhed i for-

hold til politiske reduktionsmålsætninger, fx 70 pct.-målet.

På den anden side vil der være usikkerhed om prisen på CO

e i dette kvotesystem, da der kan være

stor variation i efterspørgslen efter kvoter både inden for den enkelte kvoteperiode og på tværs af

kvoteperioder, fx som følge af udsving i vejrforhold.

Kvoter, der kan spares op

Alternativt kan man tillade, at kvoter kan ”opspares” til senere brug. Dette kan mindske de kortsig-

tede udsving i kvoteprisen, da virksomhederne kan vælge at opspare kvoter i år, hvor kvoteprisen er

relativt lav, og bruge opsparede kvoter i år, hvor kvoteprisen er særligt høj. Et sådant system giver

virksomhederne mulighed for at foretage en større andel af reduktionerne i år, hvor reduktionsindsat-

sen er forholdsvis billig, hvorved nutidsværdien af de samlede reduktionsomkostninger over tid for-

mindskes. Et kvotesystem med mulighed for opsparing af kvoter giver ikke sikkerhed for opnåelse af

en given reduktion i det enkelte år, men sikrer stadig en bestemt mængde reduktioner inden for den

tidshorisont, over hvilken opsparede kvoter kan benyttes. Selv hvis kvoterne kan benyttes til evig tid,

vil der stadig være sikkerhed for, at de samlede udledninger over tid ikke kan overstige den samlede

mængde kvoter, der udstedes over tid. Der vil dog ikke være sikkerhed for, at der opnås en bestemt

mængde reduktioner i et givet fremtidigt år som fx 2030.

Et kvotesystem med gratiskvoter

Hvis staten ønsker at reducere den umiddelbare erhvervsbelastning ved

kvotesystemet, kan den vælge at tildele en del af eller evt. alle de udstedte kvoter

gratis til virksomhederne. Derved mindskes behovet for andre former for

kompensation til virksomhederne, da tildelingen af gratiskvoter svarer til at uddele

finansielle aktiver med en markedsværdi svarende til kvoteprisen.

Omfanget af tildelingen af gratiskvoter kan nedtrappes gradvis over tid i det omfang,

man politisk ønsker at håndhæve princippet om, at forureneren betaler.

Fordelingskonsekvenserne af et sådant system vil afhænge af kriterierne for tildeling

af gratiskvoter. I det følgende diskuteres forskellige mulige kriterier.

Kvotetildeling ud fra historiske udledninger

I et kvotesystem for landbruget kunne kvoter tildeles efter bedrifternes historiske

udledninger fra arealer og husdyr. En fast gratiskvotetildeling, som er uafhængig af

virksomhedens aktuelle produktion, indebærer, at kvoteprisen slår fuldt igennem på

virksomhedernes marginalomkostninger. Der er således tale om en kompensation af

landbrugeren, der i udgangspunkt ikke påvirker landbrugerens

produktionsbeslutning, og på den måde fastholdes landbrugerens fulde incitament

Grøn skattereform

Side 183

til at reducere sine udledninger. Fx vil animalske producenter på marginalen have

samme incitament til at reducere husdyrbestanden, som hvis kvoterne blev

bortauktioneret af staten.

Det er væsentligt, at kvotetildelingen baseres på et kriterium såsom de historiske

udledninger, der ikke påvirkes af virksomhedernes aktuelle adfærd, så den enkelte

virksomhed ikke risikerer at få reduceret den tildelte mængde gratiskvoter, hvis den

efter systemets indførelse sænker sine udledninger. I modsat fald vil virksomheder,

der gennemfører reduktionstiltag, frygte at få reduceret deres gratiskvote på sigt,

hvorved incitamentet til omstilling bliver svækket.

Et system med gratiskvoter baseret på historiske udledninger kan dog virke mindre

effektivitetsfremmende end et system baseret på auktionering af kvoter, da mere

effektive landmænd med stigende produktion vil skulle købe kvoter fra mindre

effektive landmænd med faldende produktion. Det vil give en økonomisk

omfordeling til fordel for sidstnævnte gruppe, der kan hæmme erhvervets

produktivitetsudvikling. Et særligt problem er, at landmænd, der nyetablerer sig efter

kvotesystemets indførelse, ikke kan tildeles gratiskvoter på basis af historiske

udledninger, hvorfor der må udformes særlige tildelingskriterier for denne gruppe,

hvis man vil undgå at diskriminere mod nye generationer af landmænd.

Dertil kommer, at der kan være administrative og kontrolmæssige udfordringer ved

at opgøre de enkelte bedrifters historiske udledninger.

Kvotetildeling baseret på bedriftens produktion

Indenfor EU's kvotehandelssystem (ETS) for energisektoren og den energitunge

industri opererer man med gratis tildeling af kvoter til virksomheder i visse

konkurrenceudsatte brancher som fx stål og cement, hvor der vurderes at være en

særligt høj risiko for lækage af CO

-udledninger til lande uden for EU. Tildelingen af

gratiskvoter til den enkelte virksomhed er proportional med virksomhedens

produktion over en vis foregående periode ganget med en emissionsfaktor, der

afspejler den gennemsnitlige CO

-intensitet (CO

-udledning pr. produceret enhed)

blandt de 10 pct. af virksomhederne i branchen, der har den laveste CO

-intensitet.

Under dette system vil en stigning i en virksomheds produktion med en vis

forsinkelse udløse en stigning i virksomhedens tildelte mængde gratiskvoter, hvilket

isoleret set styrker virksomhedens konkurrenceevne og modvirker struktureffekterne

(produktionsfaldet) som følge af kvotesystemet. Samtidigt bevares den enkelte

virksomheds incitament til at sænke sin CO

-intensitet via teknisk omstilling af

produktionen (for derved at frigøre kvoter, der kan sælges på markedet), da den

enkelte virksomhed ikke har nævneværdig indflydelse på den gennemsnitlige CO

intensitet, der ligger til grund for kvotetildelingen.

Et lignende system for tildeling af gratiskvoter i et nationalt kvotesystem for

landbruget ville dog formentlig medføre en meget høj kvotepris, hvis de opstillede

klimamål skal nås,

jf. boks 7.7

. Som boksen forklarer, vil gratistildeling af kvoter på

basis af den enkelte bedrifts produktion alvorligt svække incitamentet til reduktion af

udledningerne, når udledningerne i meget høj grad er korreleret med produktionen

som følge af begrænsede tekniske muligheder for at sænke udledningerne pr.

produceret enhed. Ekspertgruppens analyser peger på, at de tekniske muligheder

for at sænke udledningsintensiteten i dansk landbrug til overkommelige

reduktionsomkostninger indtil videre er begrænsede, og at det derfor ikke er

realistisk at opfylde Danmarks nationale klimamål og internationale klimaforpligtelser

uden en vis nedgang i landbrugsproduktionen. Et system med gratistildeling af

kvoter på basis af produktionen vil hæmme den nødvendige produktionstilpasning,

Grøn skattereform

Side 184

hvorved kvoteprisen skal presses meget højt op for at sikre de nødvendige

drivhusgasreduktioner. En uforholdsmæssig høj CO

e-pris i landbruget i forhold til

e-afgiften på øvrige erhverv vil gøre klimaindsatsen mindre omkostningseffektiv.

En gratistildeling af kvoter på basis af den enkelte bedrifts produktion kan derfor

være uhensigtsmæssigt.

Boks 7.7.

Gratistildeling af kvoter på basis af den enkelte bedrifts produktion

Et forenklet eksempel kan illustrere det potentielle problem ved at tildele gratiskvoter til den enkelte

landbrugsbedrift på grundlag af bedriftens produktion.

Betragt en mælkeproducent, der ejer

stykker malkekvæg, som hver producerer

liter mælk pr. år,

så bedriftens samlede årlige produktion er

. Antag, at den gennemsnitlige udledning pr. malke-

kvæg i det samlede landbrug er estimeret til at være

på grundlag af Danmarks emissionsopgø-

relse, og at den betragtede mælkeproducent får tildelt en mængde

Q = k

af gratiskvoter,

hvor

er en proportionalitetsfaktor, der er fælles for alle producenter, og

u q

er den udledning,

mælkebedriften ville have, hvis dens produktion havde den gennemsnitlige drivhusgasintensitet

Antag endvidere at man er i den ideelle situation, hvor man kan måle den faktiske drivhusgasintensi-

tet

fra den betragtede bedrift. Hvis kvoteprisen er

, vil kvotesystemet da påføre bedriften en sam-

let nettobetaling

af størrelsen

hvor udtrykket i første parentes på højresiden af ligning (1) er bedriftens udgift til køb af kvoter i fra-

vær af gratistildeling af kvoter, og udtrykket i den sidste parentes er markedsværdien af de gratis til-

delte kvoter, der afhænger af kvoteprisen

. Hvis mælkeproducenten er i stand til at nedbringe be-

driftens udledningsintensitet med størrelsen

, fx via fodertilsætningsstoffer, følger det af (1), at

hans nettobetaling vil falde med beløbet

, idet den tildelte mængde gratiskvoter til be-

driften vil være uændret. Incitamentet til at sænke udledningerne via tekniske reduktionstiltag svæk-

kes altså ikke af gratistildelingen.

Hvis bedriften i stedet sænker sine udledninger ved at sænke kvægbestanden med mængden

vil ændringen

i bedriftens nettobetaling ifølge (1) være

Sammenlignet med et kvotesystem uden gratistildeling af kvoter, hvor

= 0, vil gratistildelingen ifølge

(2) mindske faldet i bedriftens nettobetaling og dermed svække incitamentet til at sænke udlednin-

gerne ved at mindske indsatsen af det input i produktionen (i dette tilfælde kvæg), der er kilde til ud-

ledningerne.

Eksemplet illustrerer, at hvis der kun er begrænsede tekniske muligheder for at reducere emissions-

intensiteten, og der således er en høj grad af proportionalitet mellem produktionen og udledningerne,

kan et system med gratistildeling af kvoter på basis af den enkelte bedrifts produktion svække til-

skyndelsen til drivhusgasreduktioner i en sådan grad, at det vil kræve en meget høj kvotepris at opnå

de tilstræbte reduktioner. Problemstillingen skærpes, hvis det i praksis er vanskeligt at måle den fakti-

ske emissionsintensitet (

) på den enkelte bedrift, da dette vil mindske den enkelte landbrugers inci-

tament til at implementere tekniske reduktionstiltag.

Kvotetildeling pr. hektar jord

En anden mulighed er at tildele gratiskvoter proportionalt med den enkelte bedrifts

areal. Det ville være administrativt enkelt, da man i forvejen opgør bedrifternes areal

i forbindelse med udbetalingen af hektarstøtte i medfør af EU's fælles

landbrugspolitik. Endvidere vil en kvotetildeling på basis af hektar ikke reducere eller

Grøn skattereform

Side 185

forvride landmændenes incitamenter til at gennemføre reduktionstiltag, da disse

ikke vil påvirke kvotetildelingen.

En kvotetildeling pr. hektar jord, der gælder for både nuværende og kommende

jordejere, vil modvirke det jordprisfald, der ellers ville fremkomme i et kvotesystem

uden gratiskvoter. Det kan være en ønsket effekt i forhold til at begrænse antallet af

konkurser og det deraf følgende pres på den finansielle stabilitet i forbindelse med

en kommende klimaregulering af landbruget. Modstykket til kapitaliseringen af

værdien af gratiskvoterne i jordpriserne er dog, at disse kan blive mere volatile som

følge af udsving i kvoteprisen.

Ved at knytte gratistildelingen af kvoter til arealet og videreføre gratistildelingen ved

ejerskifte undgår man, at systemet begunstiger de nuværende i forhold til

kommende generationer af landmænd. Denne ligestilling af nuværende og

kommende landmænd er en gunstig egenskab ved arealkriteriet sammenlignet med

et system, hvor gratiskvoter tildeles på basis af de historiske udledninger.

I modsætning til en kvotetildeling på grundlag af historiske udledninger vil en

tildeling på basis af areal dog have større fordelingskonsekvenser inden for den

nuværende generation af landmænd, da arealkriteriet vil favorisere producenter

med store arealer i forhold til producenter med mere begrænsede arealer. Specielt

vil animalske kvægbrug med høje udledningsintensiteter blive mindre gunstigt stillet

ved brug af arealkriteriet. Hvis man politisk ønsker at imødegå denne

omfordelingseffekt, kunne man vælge at supplere en kvotetildeling på basis af areal

med en en kvotetildeling pr. dyr, der vil kunne virke på samme måde som et

bundfradag pr. dyr, som beskrevet i

kapitel 2.

Dette vil bidrage til at reducere

omfordelingseffekten af en kvotetildeling pr. hektar og fastholde incitamentet på

marginalen til at anvende teknologiske løsninger, men det vil stadig være svært at

kontrollere CO

e-prisen.

Det bemærkes, at en tildeling af gratiskvoter på basis af bedriftens areal i et

kvotesystem vil virke på samme måde som et bundfradrag baseret på areal i et

afgiftssystem.

Statsstøtteretlige problemstillinger

Ved vurderingen af, om et evt. kvotesystem omfattes af statsstøttereglerne, vil det

skulle vurderes, om indførelse af et sådan system kan indebære statsstøtte i forhold

til virksomheder, der fx ikke omfattes af kvotesystemet, tildeles provenu fra

systemet, eller får tildelt gratiskvoter, som virksomheden efterfølgende kan

omsætte.

I de varianter af et dansk kvotesystem for landbruget, som er diskuteret ovenfor, er

det forudsat, at en eventuel tildeling af gratiskvoter ikke begrænses til udvalgte

delsektorer i landbruget, men udstrækkes til alle landbrug over en vis størrelse efter

et af de tre ovenfor diskuterede kriterier. Den statsstøtteretlige problematik vedrører

således spørgmålet, om disse systemer for gratistildeling af kvoter vil blive anset for

konkurrenceforvridende inden for EUs indre marked, selvom de blot er tænkt som

en (delvis) kompensation for den byrde på dansk landbrug, et nationalt kvotesystem

vil udgøre.

7.8 Lækage

Det fremgår af kommisoriet, at ekspertgruppen skal forholde sig til

drivhusgaslækage, herunder hensynet i klimaloven om at sikre at danske CO

Grøn skattereform

Side 186

reduktionstiltag ikke blot flytter udledninger uden for dansk territorie. Generelt kan

klimatiltag, der medfører CO

e-reduktioner som følge af strukturelle ændringer være

forbundet med lækage. Af den grund bør lækage i landbruget som følge af en CO

afgift sammenholdes med alternative reduktionstiltag, som ligeledes kan medføre

lækage.

I dette afsnit redegøres for ekspertgruppens arbejde med lækage i landbruget,

herunder risiko for lækage i kraft af modellerne til regulering af udledninger af

drivhusgasser fra landbruget.

Der konkluderes ikke på den præcise størrelse af lækagerisikoen, da der er stor

usikkerhed forbundet med beregningerne. I stedet præsenteres forskellige estimater

for lækage ved forskellige antagelser.

kapitel 2

præsenteres tre forskellige udformninger af afgiftssystemer, der afspejler

vægtninger til samfundsøkonomisk lave omkostninger over for hensyn til begrænset

lækage og begrænsede strukturændringer i landbruget. I dette afsnit beskrives den

overordnet risiko for lækage i hver af modellerne, der indgår i

kapitel 2.

Det

vurderes, at et lavere afgiftsniveau vil medføre en lavere lækagerate såfremt

tilskuddet til tekniske reduktioner øges, så den tekniske andel for en given CO

reduktion øges.

Baggrund om drivhusgaslækage fra første delrapport

Som beskrevet i første delrapport dækker drivhusgaslækage over en situation, hvor

indenlandske tiltag, som har til formål at reducere udledninger af drivhusgasser i

Danmark, fører til øgede udledninger i udlandet, fx hvis dele af eller hele

produktionen af en given vare flyttes til udlandet. Det indebærer, at danske

klimapolitiske tiltag potentielt reducerer de globale udledninger mindre, end de

danske udledninger reduceres.

Denne effekt kan opgøres som en lækagerate, der angiver andelen af de

indenlandske CO

e-udledninger, der erstattes af udenlandske udledninger ved et

givent tiltag. Lækage kan fx forekomme gennem udenrigshandel ved, at dansk

produktion af varer med et højt klimaaftryk bliver dyrere som følge af en CO

e-afgift,

hvilket kan svække de danske producenters konkurrenceevne og føre til, at danske

og udenlandske forbrugere forskyder deres forbrug fra varer produceret i Danmark

til varer produceret i udlandet.

I det følgende gennemgås en dekomponering, der illustrerer, at resultaterne for

lækageeffekterne i dansk landbrug er meget følsomme over for hvilke

forudsætninger, der lægges til grund for beregningerne. Dernæst gennemgås de

forudsætninger, der bl.a. vurderes at have væsentlig betydning for størrelsen af

lækageraten.

Dekomponering af lækageeffekten ved en CO

e-afgift på landbruget

I det følgende vises trinvise beregninger af lækageeffekterne for dansk landbrug ved

en eksemplificeret CO

e-afgift på 750 kr. pr. ton på gødning, kalkning og husdyr,

inkl. tilskud til skovrejsning samt øvrige tiltag, derunder harmonisering af afgift på F-

gasser til 750 kr. pr. ton CO

e og udtagning af kulstofrige landbrugsjorde,

jf. figur

7.1,

og fordelt på brancheniveau,

jf. tabel 7.16

, hvor der gradvist ændres på de

forudsætninger, som forventes at have betydning for lækageraten i dansk landbrug.

Beregningerne viser bl.a., at resultaterne for lækageeffekterne er meget følsomme

over for antagelser om produktionens drivhugasintensitet, dvs. udledninger i forhold

Grøn skattereform

Side 187

til værditilvækst, i landbruget i hhv. ind- og udland. I det følgende opsummeres hvert

trin af dekomponeringen, og i

boks 7.8

uddybes hvert trin.

Trin 1:

I udgangspunktet i trin 1 antages det, at drivhusgasintensiteten for dansk

landbrug er den samme som i udlandet, og at dansk produktion erstattes 1:1 af

udenlandsk produktion. En 100 pct. lækagerate vil bl.a. betyde, at der ikke er tekno-

logiske reduktionsmuligheder i landbruget.

Trin 2:

Når øvrige effekter

inddrages, falder lækageraten fra 100 pct. til 52 pct.

svarende til, hvilket skyldes, at tekniske effekter medfører væsentlige CO

e-redukti-

onerne ved en afgift på 750 kr. pr. ton CO

Trin 3:

Lækagerater kan opdeles i en kombination af direkte lækage og indirekte læ-

kage. I trin 2 tages der kun højde for den direkte lækage, dvs. hvor stor en del af ud-

ledningerne, der umiddelbart flytter fra dansk landbrug til de udenlandske land-

brugssektorer. Den indirekte lækage viser de generelle ligevægtseffekter, der kan

forekomme, derunder brancheforskydninger og reduceret afkast på kapital i Dan-

mark som følge af afgiften. I trin 3 tages der af den grund højde for den indirekte læ-

kage, hvilket reducerer lækageraten til 37 pct.

Trin 4:

I trin 4a og trin 4b ses der på, hvordan forskellige antagelser vedrørende den

relative drivhusgasintensitet i dansk landbrug i forhold til udlandet påvirker lækage-

raten. I trin 4a antages det, at dansk landbrug har en lavere drivhusgasintensitet

end udenlandsk landbrug, hvilket resulterer i en lækagerate på 44 pct. I trin 4b anta-

ges, at dansk landbrug har en højere drivhusgasintensitet end udlandet, hvilket re-

ducerer lækageraten til 22 pct.

Trin 5:

I dette trin beregnes lækagerate i GrønREFORM med lækagekoefficienter fra

GTAP-E

, hvor det antages, at EU-landene vil leve op til bindende begrænsninger

for deres udledninger i ikke-kvotesektoren, mens der ikke er begrænsninger for ud-

ledninger fra ikke-EU-lande. Dertil tages der højde for substitution væk fra forbrug af

fødevarer med et højt klimaaftryk. Lækageraten reduceres da til 21 pct.

Ekspertgruppen vurderer dermed, at lækageraten ved en CO

e-afgift på dansk

landbrug er væsentlig mindre end 100 pct., da det forventes, at afgiften vil drive

tekniske omstilling og medføre generelle ligevægtseffekter. Af den grund baseres

lækageraten på trin 3-5, hvor det skønnes, at lækageraten i landbruget er mellem

21-44 pct., svarende til at 21-44 pct. af reduktionerne ved en CO

e-afgift på 750 kr.

pr. ton CO

e på landbruget medfører lækage,

jf. figur 7.1 og tabel 7.16

Øvrige effekter dækker over tekniske effekter (reduktioner, der ikke påvirker produktionsomfanget, men reducerer

udledningerne pr. produceret enhed, fx via fodertilsætningsstoffer til kvæg, biokul ved pyrolyse osv.) og

aktivitetseffekter (fx skift fra landbrugsjord til skov eller kulstofrige landbrugsjorde der bliver oversvømmet).

GTAP-modellen er en model for global handel, der beskriver bilaterale handelsmønstre, produktion, forbrug og

mellemliggende benyttelse af varer og tjenester. GTAP-E er udvidet model, der inkluderer forbrug af energi og

e-udledninger og kan derved benyttes til at bestemme lækagerater.

Grøn skattereform

Side 188

Figur 7.1. Dekomponering af lækageeffekter i landbruget ved CO

e-afgift på 750

kr. pr. ton

Anm.: For hvert trin ændres én enkelt komponent i forhold til foregående beregning. Fx trin fra 3 til 4a antages det, at

dansk landbrug har lavere CO

e-intensitet end udlandet for tilsvarende produktion, men der tages stadig højde for

prisovervæltning i landbrugsvarer. Drivhusgasintensiteter til det nedre estimat (4a) stammer fra Lesschen m.fl.

(2011), mens det til det øvre estimat (4b) antages at landbruget i resten af verden er 42 pct. mindre drivhugasintenst

end dansk landbrug i 2030, som antaget i DMØR (2020).

Kilde: Egne beregninger

Dekomponeringen af lækageeffekten kan også laves på brancheniveau,

jf. tabel

7.16

. I

trin 2

ses det, at de tekniske effekter har størst betydning for lækageraten for

kvæg, hvilket især skyldes kvægproducenternes mulighed for at anvende CO

reducerende tiltag.

Tabel 7.16. Ændringer i udenlandske udledning og lækagerater ved model 1 for-

delt på landbrugsbrancher (2030-effekter)

Trin 3:

Efter

indirek

effekte

Trin 4a:

Højere

intensit

et i

udland

Trin 4b:

Lavere

intensit

et i

udland

Trin 5:

Begrænsning

er på

udledninger i

EU mm.

Trin 1:

Umiddelb

ar effekt

Trin 2:

Struktureffe

Mio. ton CO

e (Lækagerate i pct.)

Plant

Kvæg

Svin

Øvrig

tiltag

Saml

0,4

(100)

1,8

(100)

0,5

(100)

0,4

(100)

3,2

(100)

0,3

(67,7)

1,0

(56,1)

0,3

(62,2)

0,0

(0,0)

1,6

(51,6)

0,2

(48,8)

0,7

(40,4)

0,2

(44,8)

0,0

(0,0)

1,2

(37,1)

0,2

(57,1)

0,8

(47,3)

0,3

(56,51)

0,0

(0,0)

1,4

(44,1)

0,1

(28,3)

0,4

(23,4)

0,1

(26,0)

0,0

(0,0)

0,7

(21,5)

0,1

(25,3)

0,4

(23,7)

0,1

(21,4)

0,0

(0,0)

0,7

(20,5)

Anm.: Effekterne i 2030 af at indføre en CO

e-afgift på 750 kr. pr. ton CO

e (2022-priser) på gødning, kalkning og

husdyr samt indføre tilskud til skovrejsning. Ændringer i udenlandske udledninger er angivet i mio. ton CO

e og

afrundet til nærmeste 100.000 ton. De samlede udledningsændringer stemmer ikke nødvendigvis overens med

summen af de enkelte kategorier som følge af afrundinger. Øvrige tiltag dækker over afgift på F-gasser og udtagning

af kulstofrige landbrugsjorde. Afgift på F-gasser og udtagning af kulstoftige landbrugsjorde medfører i 2030

Grøn skattereform

Side 189

reduktioner for hhv. 0,1 og 0,3 mio. ton CO

e, hvilket antages at være 100 pct. tekniske- og aktivitetseffekter, som

derfor ikke erstattes af udledninger i udlandet.

Kilde: Egne beregninger

Boks 7.8.

Beskrivelse af dekomponeringen af lækageeffekten

Trin 1:

I udgangspunktet antages det, at drivhusgasintensiteten for dansk landbrug er den samme

som i udlandet, og at dansk produktion erstattes 1:1 af udenlandsk produktion. En 100 pct. lækage-

rate vil betyde, at der ikke er teknologiske reduktionsmuligheder i landbruget, og det samlede fald i

emissioner på 3,2 mio. ton CO

e ved en CO

e-afgift på landbruget på 750 kr. pr. ton og øvrige tiltag

vil udelukkende udgøres af struktureffekter. Dette vurderes imidlertid at være et urealistisk scenarie,

da det forventes, at landbruget vil tage teknologiske virkemidler i brug ved en CO

e-afgift på 750 kr.

pr. ton.

Trin 2:

Når øvrige effekter, derunder teknologiske virkemidler og aktivitetseffekter inddrages, falder

lækageraten fra 100 pct. til 52 pct., hvilket skyldes, at øvrige effekter udgør ca. 1,5 mio. ton CO

inden for de enkelte landbrugsbrancher

, jf. kapitel 2

. Struktureffekter vil af den grund udgøre 1,6 mio.

ton CO

e ved en CO

e-afgift på 750 kr. pr. ton. Det er således struktureffekterne af det samlede fald

i emissioner, der udgør lækageeffekten i trin 2, og derfor er lækageraten mindre end 100 pct. af de

samlede effekter. Hvis der ikke tages højde for effekten af udtagning af kulstofrige landbrugsjord ville

lækageraten være 57 pct.

Trin 3:

Lækagerater kan opdeles i en kombination af direkte lækage og indirekte lækage. I trin 2 ta-

ges der kun højde for den direkte lækage, dvs. hvor stor en del af udledningerne, der umiddelbart

flytter fra dansk landbrug til de udenlandske landbrugssektorer. Den indirekte lækage viser de gene-

relle ligevægtseffekter, der kan forekomme, derunder brancheforskydninger bl.a. som følge af øget

aktivitet i andre brancher i dansk økonomi, da kapital og arbejdskraft flytter fra dansk landbrug til øv-

rige brancher, der derved øger deres produktion og udledninger. Omvendt flytter kapital og arbejds-

kraft i udlandet fra øvrige brancher og mod landbrugssektoren, hvilket sænker produktion og udled-

ninger fra øvrige brancher i udlandet. Afgiften reducerer afkastet på kapital i Danmark, hvilket fører til

en mindre forringelse af de globale investeringsmuligheder og dermed sænkes den samlede globale

produktion.

Den indirekte lækagerate er fastsat på baggrund af Beck m.fl. (2023), som finder en

indirekte lækagerate på -28 pct.

Ved at medtage denne indirekte lækagerate bliver den samlede

lækagerate 37 pct.

Trin 4:

Dernæst ses der på, hvordan forskellige antagelser vedr. den relative drivhusgasintensitet i

dansk landbrug i forhold til udlandet påvirker lækageraten. I trin 4a antages det, at udenlandsk land-

brug har en højere drivhusgasintensitet end dansk landbrug. Her benyttes drivhusgasintensiteter fra

Lesschen m.fl. (2011)

, hvilket resulterer i en lækagerate på 44 pct. I trin 4b antages det derimod,

at landbruget i udlandet har en 42 pct. lavere drivhusgasintensitet end dansk landbrug baseret på

2014-data fra GTAP-databasen, hvilket reducerer lækageraten til 22 pct. Disse to antagelser kan

betragtes som yderpoler i den relative drivhusgasintensitet, og af den grund forventes det, at læka-

geraten ligger inden for et spænd. Der er således betydelig forskel på analyserne af den relative driv-

husgasintensitet, og det er ikke entydigt, hvilke analyser der generelt er mest retvisende for så vidt

angår lækageeffekter,

jf. boks 7.9

Trin 5:

I dette trin beregnes lækagerate i GrønREFORM, hvor det antages, at EU-landene vil leve op

til bindende begrænsninger for deres udledninger i ikke-kvotesektoren dvs. at EU-landene lever op til

byrdefordelingsaftalen. Dertil tages der højde for substitution væk fra forbrug af fødevarer med et højt

I første delrapport blev det beskrevet, hvordan generelle ligevægtseffekter kan påvirke lækageeffekterne

(https://skm.dk/media/Skatteministeriet/Publikationer/Rapporter/groen-skattereform-foerste-delrapport-tilgaenge-

lig.pdf)

Beck, U. R., Kruse-Andersen, P. K., & Stewart, L. B. (2023),

“Carbon leakage in a small open economy: The im-

portance of international climate policies”,

Energy Economics.

Lesschen, J.P., m.fl. (2011),

“Greenhouse gas emission profiles of European livestock sectors”

, Animal Feed Sci-

ence and Technology, 166-167, 16-28.

Grøn skattereform

Side 190

klimaaftryk. I GrønREFORM’s lækagemodul benyttes 2014-data fra GTAP-databasen og lækageko-

efficienter fra GTAP-E. I beregningerne i GrønREFORM er det drivhusgasintensiteten i de aktivitetsty-

per og regioner, hvor produktionen stiger mest, der har betydning for lækagen og ikke drivhusgasin-

tensiteten i udlandet samlet set i modsætning til de partielle beregninger i trin 1-4. Det bemærkes

hertil, at forudsætningerne om, hvor produktionen stiger mest, er underlagt en vis usikkerhed,

jf.

punkt 3 om udenrigshandel nedenfor.

I beregningen antages, at en række EU-lande har begræns-

ninger på udledninger fra ikke-kvotesektoren, mens der ikke er begrænsning på udledningerne for

ikke-EU-lande (dermed antages Parisaftalen at være ikke bindende). Det ses, at hvis der i forhold til

trin 4b lægges til grund, at der er bindende begrænsninger i ikke-kvotesektoren i EU, reduceres læ-

kageraten yderligere til 21 pct.

Lækagerater i primære modeller

tabel 7.17

præsenteres de skønnede lækagerater for model 1-3, som er anvist i

kapitel 2

. Lækageraterne er baseret på trin 3-5, som er beskrevet i ovenstående

Lækageraten falder gradvist fra model 1 til 3. Dette skyldes, at modeller, som har

høj andel af tekniske reduktioner for en given CO

e-reduktion, medfører en relativ

begrænset ændring i erhvervsstrukturen i økonomien og derfor lavere strukturelle

effekter. Dette indebærer derfor mindre risiko for lækage. Den gradvise lavere læka-

gerate fra model 1 til 3 skal ses i lyset af, at tilskuddet til tekniske reduktioner fra py-

rolyse og evt. andre teknologier øges og de samfundsøkonomiske omkostninger sti-

ger som følge deraf.

Tabel 7.17. Lækagerater ved modellerne (2030-effekter)

Pct.

Model 1

Model 2a

Model 2b

Model 3a

Model 3b

20,5-44,1

13,0-29,6

8,4-23,1

8,0-20,4

3,5-12,3

Anm.: Baseret på trin 3-5,

jf. tabel 7.16

. Ændringer i udenlandske udledninger er angivet i mio. ton CO

e og afrundet

til nærmeste 10.000 ton. Øvrige effekter dækker over afgift på F-gasser, udtagning af kulstoftige landbrugsjorde og

tilskud til pyrolyse. Afgift på F-gasser medfører i 2030 reduktioner for 0,1 mio. ton CO

e, hvilket antages at være 100

pct. strukturelle effekter. Afgift på F-gasser, udtagning af landbrugsjorde og tilskud til pyrolyse medfører i 2030

reduktioner for hhv. 0,1, 0,3 og 0,2 mio. ton CO

e, hvilket antages at være 100 pct. tekniske- og aktivitetseffekter.

Kilde: Egne beregninger

Forudsætningers betydning for størrelsen af lækage

Som beskrevet i foregående afsnit er der en række antagelser, som har stor

betydning for beregningerne af lækageeffekten. Dette gælder bl.a. antagelser om 1)

drivhusgasintensiteten i dansk landbrug i forhold til udlandet, 2) antagelser om

politik-respons i udlandet og internationale reduktionsmålsætninger samt 3)

antagelser om globale handelsmønstre.

1. Drivhusgasintensitet i dansk landbrug i frohold til udlandet

Som beskrevet i det foregående afhænger lækageeffekten bl.a. af

drivhusgasintensiteten i dansk landbrug relativt til de lande, som produktionen

potentielt vil forskydes til efter indførelsen af en CO

e-afgift. Hvis dansk landbrug fx

har en lavere drivhusgasintensitet end udenlandsk landbrug, vil det forøge

lækageeffekten ved en CO

e-afgift, da produktionen af en given vare vil have et

større CO

e-aftryk, hvis det produceres i udlandet frem for i Danmark.

Grøn skattereform

Side 191

Omvendt vil det reducere lækageeffekten ved en CO

e-afgift, hvis udlandet har en

lavere drivhusgasintensitet end dansk landbrug. Ved beregning af lækageeffekter

har det således væsentlig betydning, hvad driftsgrenenes udledning,

indtjeningsevne og produktionsvilkår i dansk landbrug er relativt til tilsvarende

udenlandske driftsgrene.

Inden for litteraturen kan der bl.a. fremhæves tre studier, der belyser

klimabelastningen fra bestemte lande, heriblandt for Danmark,

jf. boks 7.9

Boks 7.9.

Beskrivelse af tre studier, der gennemgår klimaeffektiviteten af bl.a. dansk landbrug

Lesschen m.fl. (2011), finder, at dansk landbrug er blandt de mest klimavenlige i EU, hvor Weiss &

Leip (2012) finder, at dansk landbrug er blandt de mindre klimaeffektive i EU.

Et tredje studie fra

Wirsenius m.fl. (2020) finder, at dansk landbrug, specifikt mælke- og svineproduktionen, er blandt de

mest klimaeffektive i et globalt perspektiv, men at øvrige storeksporterende lande af fx mælkepro-

dukter ligeledes er relativt klimaeffektive.

Lækageeffekten for dansk landbrug, som følge af en

e-afgift, vil således reduceres, hvis de lande produktionen forskydes til, er ligeså klimaeffektive

som i Danmark, og lækageeffekten forøges, hvis landene er mindre klimaeffektive.

Forskellene på resultaterne i de tre studier kan henføres til forskellige tilgange til opgørelse udlednin-

ger fra arealanvendelse, ændringer i arealanvendelse samt skovbrug (LULUCF). Lesschen m.fl.

(2011) medregner ikke udledninger fra animalsk foderproduktion på baggrund af arealændringer,

hvilket betyder, at der i klimaaftrykket ikke tages højde for, om der bliver produceret på jord, som for

nylig har været brugt til andre formål end landbrug. Weiss & Leip (2012) inkluderer derimod udled-

ninger i produktionen som følge af arealændringer, fx ved afskovning af regnskov i Sydamerika til so-

japroduktion, hvilket dog ikke tæller med i

, og dermed ikke i 70 pct.-

målsætningen. I deres opgørelse af klimaaftrykket for animalsk produktion tages der af den grund

højde for, at jord til foderproduktion tidligere kan være brugt til andet end landbrug. Denne klimaef-

fekt, som følge af ændring i arealanvendelse i udlandet, føres tilbage til det pågældende lands soja-

import, hvilket øger dansk landbrugs internationale klimaaftryk. Wirsenius m.fl. (2020) forsøger at

tage højde for alternativomkostningen ved al foderproduktion ved at medtage, at alle landbrugsarea-

ler i princippet kan omlægges til fx skov. Ved denne opgørelsesmetode er klimabelastningen af

dansk landbrugsproduktion væsentligt mindre.

Ekspertgruppen vurderer, at dansk landbrugs relative klimaeffektivitet er forbundet

med væsentlig usikkerhed, da det i høj grad afhænger af, hvordan udledninger

opgøres, og hvilke lande der sammenlignes med.

Dermed afhænger overvejelser

om dansk landbrugs relative drivhusgasintensitet af, i hvilket omfang det forventes,

at der sker en forskydning, og hvilke lande dansk produktion eventuelt vil forskydes

til. Fx afhænger det af, om forskydningen er til lande uden for EU med mindre

klimaeffektiv landbrugsproduktion, eller til lande, der er relativt mere klimaeffektive.

2. Klimapolitikken i udlandet og internationale målsætninger

Lækageeffekterne af en CO

e-afgift på dansk landbrug vil i høj grad afhænge af

udenlandsk klimapolitik og troværdigheden af overholdelsen af ikke-bindende

internationale aftaler, fx Parisaftalen. Det bemærkes, at landbrugets udledninger

reguleres gennem EU’s byrdefordelingsaftale, og hvis andre EU-landes

landbrugsproduktion stiger som følge af en dansk CO

e-afgift, vil det umiddelbart

Weiss, F. & Leip, A. (2012),

“Greenhouse gas emissions from the EU livestock sector: A life cycle assessment car-

ried out with the CAPRI model”,

Agriculture, Ecosystems and Environment 149, 124-134.

Wirsenius, S., m.fl. (2020),

“Comparing the Life Cycle Greenhouse Gas Emission of Dairy and Pork Systems

across Countries Using Land-Use

Carbon Opportunity Costs”

, Working Paper, World Resources Institute.

Se fx Mogensen, L., m.fl. (2022),

”Vidensyntese om livscyklusvurderinger og klimaeffektivitet i landbrugssektoren”

Aarhus Universitet, DCA Rapport nr. 200, februar 2022.

Grøn skattereform

Side 192

lægge et pres på disse EU-lande for at reducere udledningerne i andre sektorer,

som er omfattet af byrdefordelingsaftalen, fx vejtransporten.

Det forventes, at den førte klimapolitik i EU har betydning for lækage, og at

europæiske og globale klimatiltag vil reducere lækagen. Størrelsen af de beregnede

lækageeffekter vil være anderledes, hvis der anlægges andre forudsætninger om

den udenlandske klimapolitik og troværdigheden af overholdelsen af ikke-bindende

internationale aftaler, fx Parisaftalen.

EU's opjustering af 2030-målsætningen om en reduktion af CO

e-udledningerne på

mindst 55 pct., sammenkoblet med EU’s forslag til en klimatold (CBAM) kan således

have betydning for lækage. Landbrugsprodukter er dog for nuværende ikke

omfattet af CBAM. Bindende klimapolitik i EU kan mindske forskydningen af den del

af dansk produktion, der forudsættes overtaget af Danmarks samhandelspartnere i

EU, og dermed reducere omfanget af lækage,

jf. nedenfor om udenrigshandel.

3. Udenrigshandel

Lækage gennem udenrigshandlen beregnes i udgangspunktet ved, at fx en

reduktion i den danske produktion i en given branche giver anledning til en

tilsvarende øget produktion i hver af de øvrige regioner på baggrund af et

handelsvægtet gennemsnit, dvs. afhængigt af den initiale samhandel med Danmark

i den pågældende branche i hver region.

Selvom de initiale handelsmønstre i et vist omfang må forventes at følge de

nuværende forskelle i produktions- og transportomkostninger, produktkvalitet mv.

på tværs af regionerne, er det ikke sikkert, at ændringer i dansk produktion vil føre til

proportionale udenlandske produktionsændringer i henhold til de nuværende

handelsmønstre. Fx kunne produktionen i større grad overtages af én af de øvrige

regioner, eller blot fordele sig på regionerne med en anden fordeling, end hvad det

initiale danske handelsmønster giver anledning til.

Der kan være en lang række faktorer, der påvirker internationale handelsmønstre

over tid derunder klimapolitik i udlandet, teknologiudvikling, handelsaftaler mv. Da

det kan være svært at forudsige ændringer i fremtidige handelsmønstre lægges den

mere generelle forudsætning præsenteret ovenfor til grund.

Studier af lækage

I tre studier fra DMØR (2019)

, DMØR (2020)

og Beck m.fl. (2023) er der

estimeret lækageeffekter ved en CO

e-afgift i Danmark. Lækageraterne opgøres

både aggregeret og fordelt på brancher. Variationen i lækageraterne i landbruget

ses i

figur 7.2.

Lækageestimaterne i studierne varierer mellem 21-85 pct. afhængig

af modeltilgang, antagelser om relativ drivhusgasintensitet i landbruget og

antagelser om klimapolitikken i udlandet. Det bemærkes, at der i DMØR (2019) og

Beck m.fl. (2023) ikke medtager tekniske reduktionsmuligheder i hovedscenarierne.

Baggrunden for den store variation i resultaterne for lækageraterne gennemgås i

boks 7.10

Se fx Kraka: "Landbrugets lækage afhænger kritisk af udlandets klimapolitik”,

d. 31. maj 2023,

(https://kraka.dk/analyse/landbrugets_laekage_afhaenger_kritisk_af_udlandets_klimapolitik)

Det Miljøøkonomiske Råd (2019),

”Økonomi og Miljø 2019

”, Rapport fra formandskabet.

Det Miljøøkonomiske Råd (2020),

”Økonomi og Miljø 2020”

, Rapport fra formandskabet.

Grøn skattereform

Side 193

Figur 7.2. Studier af lækagerater for landbruget

Pct

DMØR 2020, u. Paris, 1200 kr.

afgift

DMØR 2020, u. Paris, 1200 kr.

afgift, udl. landbrug mere

drivhusgasintensivt

DMØR 2019, u. Paris, 100 kr.

afgift

DMØR 2020, u. Paris, 100 kr.

afgift

DMØR 2020, u. Paris, 100 kr.

afgift, udl. landbrug mere

drivhusgasintensivt

DMØR 2019, m. Paris, 100 kr.

afgift

Kilde: DMØR (2019), DMØR (2020) og Beck m.fl. (2023)

Boks 7.10.

Gennemgang af tre studier, der estimerer lækageeffekter ved en CO

e-afgift for Danmark

DMØR (2019) bygger på en modificeret udgave af GTAP-E modellen. DMØR (2019) finder en sam-

let lækagerate for Danmark på 45-53 pct. med en særskilt lækagerate for landbruget på 75 pct. i

grundscenariet. Her udgør grundscenariet en situation hvor 1) en række EU-lande har begrænsnin-

ger på udledninger fra ikke-kvotesektorer, 2) der ingen begrænsning er på udledningerne for ikke-

EU-lande,

og 3) at dansk klimapolitik kun i begrænset omfang mindsker kvotemængden i EU’s

kvo-

tesystem på lang sigt. I de fem alternative scenarier justeres disse antagelser, hvilket medfører et

spænd i lækageraten på 27-75 pct. for landbruget.

I en nyere rapport kommer DMØR (2020) frem til, at den samlede lækagerate for dansk økonomi er

21 pct. i det centrale scenarie, hvor GTAP-E modellen kobles med REFORM modellen. De store for-

skelle i lækagerate mellem de to rapporter skyldes de forskellige forudsætninger, der er lagt til grund

i rapporten. DMØR påpeger, at de primære årsager til den lavere lækage for dansk økonomi i 2020-

rapporten er, at:

•

En mindre del af CO

e-reduktionerne

finder sted i EU’s kvotesektor, fra 64 pct. i 2019-rappor-

ten til 19 pct. i 2020-rapporten, hvilket sænker den samlede lækagerate.

Lækageraten antages lavere inden

for EU’s kvotesystem, hvor der blev anvendt en EU ETS-

lækagerate på 83 pct. i 2019-rapporten mod 20 pct. i 2020-rapporten. Årsagen hertil findes i

tidshorisonten for reduktionen af den danske kvoteefterspørgsel, der i 2019-rapporten gik til

2060, men hvor den i 2020-rapporten kun går til 2030.

Lækageraten i landbruget er lavere end i 2019-rapporten.

•

Beck et al. 2023, u. Paris, 50 USD

Beck et al. 2023, m. Paris, 50

USD

Grøn skattereform

Side 194

I en rapport fra Kraka (2023) argumenteres der for, at de fundne lækagerater for landbruget er un-

dervurderet i DMØR (2020).

Kraka påpeger bl.a., at den anvendte model i 2020-rapporten ikke

inkluderer kapitalmobilitet mellem Danmark og udlandet, hvilket ville forøge lækageraten, da indførel-

sen af en CO

e-afgift vil medføre faldende produktivitet i dansk landbrug og dermed udflytning af ka-

pital, hvilket øger de udenlandske udledninger. Derudover påpeger Kraka, at den modificerede RE-

FORM-model, som anvendes i DMØR (2020), ikke inkluderer tilpasninger i jordprisen, hvilket medfø-

rer en for høj tilpasning i den vegetabilske produktion og dermed leder til en lavere lækagerate. Det

er således vurderingen fra Kraka (2023), at lækageraten for landbruget er højere end estimeret i

DMØR (2020).

I Beck m.fl. (2023) benyttes GTAP-E modellen i en modificeret udgave i tråd med modeltilgangen i

DMØR (2019). Der estimeres en lækagerate på 73 pct. i landbruget ved en CO

e-afgift på lidt over

300 kr. pr. ton, hvis det antages, at Parisaftalen ikke er bindende, og 30 pct., hvis Parisaftalen er bin-

dende,

jf. figur 7.2

. Dog medtager studiet ikke teknisk omstilling, hvilket kan betyde, at studiet over-

vurderer lækageraten. Studiet viser, at der er stor variation i landbrugets lækagerater inden for mo-

dellen, som følge af antagelser om international klimapolitik.

De store forskelle i estimaterne for lækageeffekter følger således af de forskellige bagvedliggende

forudsætninger og modelantagelser, særligt angående drivhusgasintensiteten i dansk landbrug rela-

tivt til udlandet, nuværende og fremtidige klimapolitikker i udlandet, samt den anvendte model og da-

tabase, og detaljeringsgraden af disse.

Ulrik Beck, Andreas Lund Jørgensen, Peter Kjær Kruse-Andersen og Emma Terreni. (2023):

”Lækageraten i

dansk landbrug”.

Kraka d. 31. maj 2023, (https://kraka.dk/analyse/landbrugets_laekage_afhaenger_kritisk_af_ud-

landets_klimapolitik).

Grøn skattereform

Side 195

7.9 Miljøeksternaliteter

Det fremgår af ekspertgruppens kommissorium, at anden delrapport skal indeholde

en vurdering af fordele og ulemper ved reguleringsløsninger, herunder afgifter, som

adresserer CO

e-udledninger og øvrige eksternaliteter, herunder fx miljø og sund-

hed. Dette afsnit redegør for de miljøeksternaliteter, der indgår i de beregnede skyg-

gepriser på CO

e-reduktioner i ekspertgruppens reguleringsmodeller.

Landbrugets CO

e-udledninger og øvrige negative eksternaliteter er i høj grad knyt-

tet til de samme aktiviteter i landbruget. Det betyder, at miljøregulering generelt re-

ducerer landbrugets CO

e-udledninger, ligesom øvrige negative miljøeksternaliteter

i landbruget kan blive reduceret af CO

e-regulering.

Der knytter sig en række miljøeksternaliteter til arealanvendelse i landbruget, herun-

der forurening af grundvand og iltsvind i søer og kystvand. Fx vil reduktion af gød-

ningsanvendelse mindske fosforudledning til søer og derved forbedre miljøtilstan-

den. Samtidig vil reduktion af gødningsanvendelse reducere kvælstofudvaskning til

grundvandet, hvorved drikkevandskvaliteten forbedres.

En produktionsnedgang indenfor landbruget vil reducere landbrugets udledninger af

næringsstoffer og samtidig potentielt give mere plads til natur. Begge dele vil gavne

biodiversiteten.

For en del eksternaliteter er værdisætning af reduktionen vanskelig, da kvantifice-

ring af værdien både kræver klarlagt sammenhæng mellem arealanvendelse og ef-

fekt, og kvantificering af effektens værdi. Derfor beregnes værdien af bl.a. reduceret

fosforudledning til søer og kvælstofudvaskning til grundvand ikke, selvom det har en

samfundsøkonomisk værdi. Dette skyldes primært manglende værdisætning af ska-

devirkning fra fosforudbringning, samt at mekanismerne fra arealanvendelse kvæl-

stofudvaskningens påvirkning af grundvand ikke er fastlagt på nuværende tidspunkt.

To miljøeksternaliteter er særligt knyttet til de udledningskilder, som reguleres med

en klimaregulering af landbruget og kan samtidig kvantificeres og værdisættes.

Dette er ammoniakudledning og kvælstofudvaskning, som begge særligt er knyttet

til gødning. Disse to eksternaliteter indgår i modelberegningerne og er værdiansat

ud fra den samfundsøkonomiske værdi af reduktion. Dertil beregnes de rekreative

værdier, som er knyttet til den anbefalede skovrejsning.

De tre kvantificerede værdier af miljøeksternaliteter justeres for stigningen i de sam-

lede disponible familieindkomster frem til 2024. Dette indebærer en antagelse om,

at værdien af de rekreative tjenester følger udviklingen i de samlede indkomster sva-

rende til, at indkomstelasticiteten i den enkelte families efterspørgsel efter rekreative

tjenester er 1, og at efterspørgslen i øvrigt udvikler sig proportionalt med udviklingen

i antallet af husstande. Den nominelle værdi af rekreation justeres altså ikke kun for

inflationen, men også for udviklingen i den gennemsnitlige realindkomst og i befolk-

ningens størrelse. Drupp m.fl. (2023) anbefaler denne praksis.

Drupp, M., M. Hänsel, E. Fenichel, M. Freeman, C. Gollier, B. Groom, G. Heal, P. Howard, A. Millner, F. Moore, F.

Nesje, M. Quaas, S. Smulders, T. Sterner, C. Traeger, F. Venmans (2023). The increasing benefits from scarce

ecosystems. Fremkommer i

Science

Grøn skattereform

Side 196

Ammoniak

Den største kilde til dansk udledning af ammoniak er landbruget. Udledningen af

ammoniak kommer særligt fra gødning. Klimaregulering, der påvirker gødnings-

mængden, har dermed en direkte effekt på udledningen af ammoniak, ligesom visse

klimateknologier for stalde og opbevaring af gylle også reducerer udledningen af

ammoniak, fx overdækning af gylletanke. Den nationale reduktion af ammoniakud-

ledning i 2030 som følge af en afgift på CO

e-udledning i landbruget er estimeret

med GrønREFORM.

De to væsentligste eksternaliteter fra ammoniakudledning er sundhedseffekter for

mennesker og øget næringsstofbelastning i naturområder. Næringsstofbelastningen

af naturområder er velkendt, men påvirkningen er i høj grad geografisk betinget af

nærhed til ammoniakfølsomme naturområder ligesom den ikke er kvantificeret, og

værdien kan således ikke medregnes. Det er dermed udelukkende værdien af sund-

hedseffekter for mennesker, der indgår i modelberegningerne. Værdien af reduceret

ammoniakudledning er således et underkantsskøn.

Sundhedseffekterne af ammoniakudledning fra landbruget er opgjort af DCE

(2023)

på baggrund af såkaldt ’dose-respons modellering’ i forhold til påvirkningen

af befolkningen. Værdisætningen er ligeledes foretaget af DCE baseret på værdien

af statistisk liv, som opgjort i Finansministeriets dokumentationsnotat om værdien af

statistisk liv.

Ammoniak kan i atmosfæren transporteres langt, og der sker derfor en høj grad af

udveksling af ammoniak mellem lande. Derfor vil kun en mindre del af ammoniak ud-

ledt på dansk jord have en negativ påvirkning i Danmark. På baggrund af Brand

m.fl. (2023) opgørelse er den samfundsøkonomiske skadesværdi for ammoniak fra

landbruget fastsat til 43 kr. pr. kg ammoniak. I forbindelse med værdisætningen til

grøn skattereform anvendes dog udelukkende værdien af skader på dansk område,

hvilket svarer til 10 kr. pr. kg ammoniak.

Danske kilders bidrag til den samlede ammoniakbelastning på dansk område er be-

grænset. Det vurderes derfor, at de angivne reduktioner er marginale, og at værdien

kan approksimeres som konstant.

Kvælstofudledning til kystvand

Landbruget står på landsplan for ca. knap 70 pct. af kvælstof-udledningen til kyst-

vand og er dermed den største kilde

til udledning af kvælstof til vandmiljøet. Den

væsentligste kilde til kvælstofudvaskning er kvælstofholdigt gødning i form af hus-

dyr- og kunstgødning. Den nationale reduktion af gødningsudbringning som følge af

en regulering af CO

e-udledning i landbruget i 2030 er estimeret med GrønRE-

FORM. Dette er omregnet til kvælstofudledning til kystvand af Miljøstyrelsen efter

følgende fremgangsmåde.

Hansen, M.K. og Berg, A.K. (2023).

”Modellering af ammoniakudledninger i landbruget”

. DREAM dokumentations-

notat 2023, december 2023, (https://dreamgruppen.dk/Media/638387647814477951/modellering_af_ammoniak-

udledninger_i_landbruget.pdf)

Brandt, J., Christensen, J.H. og Andersen, M.S. (2023). ”Miljøøkonomiske beregningspriser for emissioner 4.0”.

Aarhus Universitet, DCE fagligt notat nr. 2023/54, (N2023_54.pdf (au.dk))

Miljøstyrelsen (2023).

”Udledning af kvælstof til kystvand opdelt på kilder”

. Notat til Miljø- og Fødevareudvalget

(https://www.ft.dk/samling/20222/almdel/MOF/bilag/121/2657955/index.htm)

Grøn skattereform

Side 197

Den nationale estimerede reduktion af gødningsudbringning fordeles på kystvand-

oplande proportionelt til tidligere gødningsforbrug.

Derved fås en reduktion i gød-

ningsanvendelse for hvert kystvandopland. En del af den udbragte gødning optages

i planter, omsættes eller tilbageholdes, før en mindre andel af det udbragte kvælstof

når kystvandet. Der tages i vurderingen hensyn til om der udbringes handels- eller

husdyrgødning. En del af det kvælstof, der tabes fra marken, bliver som nævnt tilba-

geholdt eller omsat, før det når kystvandet. Dette indregnes som en procentdel,

som er specifik for hvert kystvandopland. Ændringen i gødningsudbringning giver på

den måde ændringen i kvælstofudledningen for hvert enkelt kystvand.

Vandrammedirektivets overordnede mål er opnåelse af god tilstand i vandmiljøet se-

nest ved udgangen af 2027. Med

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug

(2021) er aftalt indsatser frem til 2027, der skønnes at sikre forudsætningerne for

god økologisk tilstand under forudsætning af, at mankoen på kvælstofindsatsen på

2.600 ton samt evt. opdatering af indsatsbehovet, besluttes ved genbesøg af land-

brugsaftalen i 2024. En afgift kan først indføres fra 2027, og målopfyldelsen må an-

tages løftet på det tidspunkt. En afgift der indføres fra 2027, vil derfor ikke bidrage til

indfrielse af Vandrammedirektivet i 2027, men kan give mulighed for efterfølgende at

lempe den kvælstofregulering, der på det tidspunkt er implementeret for at indfri

målsætningen i Vandrammedirektivet. Værdien af kvælstofreduktioner vil således

være reduktion i omkostninger til opnåelsen af en sådan god tilstand i vandmiljøet,

hvilket varierer en del over de 108 kystvandoplande i Danmark. Omkostningerne til

målopfyldelse er beregnet i et forskningsprojekt bestilt af Miljøstyrelsen med to mo-

deller, SMART-modellen (Jacobsen, 2022)

og TargetEconN (Hasler m.fl., 2022)

Omkostningerne beregnet med de to modeller anvendes til at give et spænd for den

samfundsøkonomiske værdi af kvælstofreduktioner. Omkostningerne dækker over

etablerings-, drifts- og offeromkostninger ved at implementere landbrugstiltag. Be-

regningerne med de to modeller er gennemført i samme tidsperiode, og det er til-

stræbt, at datagrundlaget for de to modeller er så ens som muligt.

I TargetEconN modelleres den omkostningseffektive fordeling af virkemidler på

markniveau i kystvandoplandet, mens SMART-modellen ikke optimerer placering af

virkemidler inden for oplandet. I TargetEconN vælges derfor marker til implemente-

ringen, hvor dækningsbidragene er lave, mens der anvendes mere gennemsnitlige

omkostninger i SMART. Begge modellers resultater forudsætter optimal anvendelse

og placering af virkemidler, hvilket ikke ventes i praksis at kunne opnås gennem re-

gulering. De reelle omkostninger ved målopfyldelse og derved den estimerede værdi

af reduktion af kvælstofudledningen vil derfor være højere.

Værdien af kvælstofreduktion for hvert kystvandopland beregnes ud fra omkostning

for det virkemiddel, der på marginalen skal tages i brug for at opfylde kvælstofmålet,

da dette afspejler samfundets betalingsvilje for kvælstofreduktion i det pågældende

Fordelingen af hhv. handels- og husdyrgødning er opgjort i 2017 på ID15-oplandsniveau og beskrevet i (Børgesen

og Bach (2023). Børgesen, C.D., Bach E.O. (2023).

”Modelberegnet

nitratudvaskning fra landbrugsarealet til en

vurdering af grundvandspåvirkningen på grundlag af landbrugsdata fra 2017 og klimadata fra 1990 -2010”

. Aarhus

Universitet, DCA Rådgivningsnotat.

Jacobsen, B. H., (2022).

”Økonomiske

konsekvensberegninger af scenarier for vandområdeplaner 2021-2027

med brug af SMART-modellen”

. Københavns Universitet, IFRO Udredning Nr. 2022/03, (https://static-cu-

ris.ku.dk/portal/files/320645278/IFRO_Udredning_2022_03.pdf)

Hasler B., Filippelli R., Levin G. & Nainggolan D. (2022).

”Økonomiske konsekvensberegninger for vandrammedi-

rektivet i 2027. Scenarier for fuld implementering af VP3 indsatskrav for kystvandoplande 2021-2027”.

Aarhus Uni-

versitet, DCE Videnskabelig rapport nr. 502, (http://dce2.au.dk/pub/SR502.pdf7)

Grøn skattereform

Side 198

kystvandopland. For mindre reduktioner vil dette være retvisende, men for større re-

duktioner vil dette være et overkantsskøn.

Værdisætningen af kvælstof er baseret på opfyldelse af politisk fastsatte mål

, der

er udmøntet i forskellige niveauer af reduktionsmål på tværs af kystvandområder.

Som følge af stigende marginalomkostninger på størstedelen af de virkemidler, der

kan anvendes i kvælstofreguleringen, vil den samfundsøkonomiske værdi af kvæl-

stofreduktioner variere på tværs af områder. I kystvandoplande uden indsatsbehov

værdisættes yderligere kvælstofreduktioner ikke, idet værdisætningen er bundet af

målopfyldelse. Såfremt yderligere forbedring af miljøtilstanden i kystvandoplande,

der har opnået god økologisk tilstand, har en samfundsøkonomisk værdi, vil det be-

tyde at værdisætningen er et underkantsskøn.

Den samfundsøkonomiske værdi af kvælstofreduktion vurderes på den baggrund at

være fra 0 kr. pr. kg kvælstof til mellem ca. 380 og 600 kr. pr. kg kvælstof afhængig

af beregningsmodel og kystvandopland, hvor reduktionen finder sted. Med ud-

gangspunkt i den beregnede reduktion i kvælstofudledning for hvert kystvandopland

er den fulde værdi beregnet, først pr. kystvandopland, derefter summeret til natio-

nalt plan. Derved opnås to estimater for værdien af denne sideeffekt af reguleringen,

og gennemsnittet repræsenteres i modelafsnittet.

Udtag af jord til skov eller lavbund vil også reducere kvælstofudledning. Dels pga.

den reducerede gødningsforbrug forbundet med udtaget, dels vil arealerne fungere

som ”filtre”, der mindsker kvælstofudvaskningen til vandmiljøet.

Værdien af denne

effekt på vandrammedirektiv målopfyldelse vil afhænge af, hvor arealet udtages.

Ved brug af ovenstående estimater for marginalomkostninger fra Jacobsen (2022)

og Hasler m.fl. (2022), vil den gennemsnitlige værdi være ca.102 kr. pr. kg.

Rekreative værdier

Skovrejsning har en rekreativ værdi. Værdisætning af rekreation er metodemæssigt

veletableret i Danmark, hvor befolkningens brug af skovene er blevet studeret grun-

digt siden 1970’erne, hvor det første store nationale studie blev lanceret.

DØR

(2014) foretog en analyse af den danske befolknings brug af den danske natur bl.a.

med henblik på at evaluere den statslige og private skovrejsning.

Værdisætningen

er baseret på en multi-site rejseomkostningsmetode hvor danskernes observerede

brug af naturområder og dermed villighed til at afholde omkostninger til transport

anvendes til at aflede værdien af rekreation.

Rekreationsværdier af nye områder varierer i væsentlig grad over geografi, idet be-

folkningstætheden og antallet af alternative rekreative områder har stor betydning

for værdien af et nyt område. Det er ikke muligt at tage højde for geografiske aspek-

ter mv. i værdisætningen af den anbefalede skovrejsning, da anbefalingerne ikke in-

deholder et geografisk element. Der anvendes derfor en gennemsnitsværdi.

Værdisætningen på 4.038 kr. pr. hektar (DØR 2014) skal ses som en gennemsnits-

betragtning for privatejet skov. Statsskove placeres typisk i mere befolkningstætte

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug iværksætter kvælstofreducerende tiltag svarende til en reduktion af

udledningen til kystvande på ca. 10.400 ton kvælstof. Ved genbesøg af aftalen træffes beslutning om håndtering af

reduktionsmankoen på ca. 2.600 ton kvælstof. Der gennemføres aktuelt en evaluering af det faglige og juridiske

grundlag for kvælstofindsatsen

(”second opinion”). Denne kan bl.a. lede til en justering af kvælstofindsatsbehovet.

DØR (2014).

”Værdi af rekreative områder”

, i: Økonomi Og Miljø 2014. København, s. 103–192, (https://dors.dk/fi-

les/media/rapporter/2014/m14/m14_kapitel_4.pdf

)

Grøn skattereform

Side 199

områder og har bedre adgangsforhold og faciliteter. Placering, indretning, størrelse

og adgangsforhold har betydning for brug af skoven og dermed den rekreative

værdi. Den rekreative værdi af statsskov vurderes til at være ca. 50.000 kr. pr. hek-

tar (DØR, 2014) og dermed markant højere end værdien for privat skov.

Det er ikke muligt på baggrund af de nævnte analyser at vurdere betydningen af

skovens alder og artssammensætning på den rekreative værdi.

Samfundsøkonomisk værdi af sideeffekter i modellerne

tabel 7.18

vises skyggepriser for modellerne med og uden værdi af reduktion af de

beskrevne eksternaliteter (sideeffekter).

Tabel 7.18. Skyggepris for de fremlagte modeller eksklusiv og inklusiv sideffek-

ter (kr. pr. ton CO

Skyggepris ekskl.

sideeffekter

Model 1

Model 2a

Model 2b

Model 3a

Model 3b

Kilde: Egne beregninger.

Skyggepris sideeffekter

150

250

325

475

575

475

525

550

750

775

tabel 7.19

præsenteres den samfundsøkonomisk værdi i de enkelte modeller for

hver af de opgjorte eksternaliteter i 2030.

Tabel 7.19. Samfundsøkonomiskværdi af miljøeffekter (mio.

kr. i 2030)

Kvælstof

Model 1

Model 2a

Model 2b

Model 3a

Model 3b

Ammoniak

100

Rekreation

200

Total

770

630

430

490

380

480

380

200

260

170

Anm. Grundet afrunding summer totalerne ikke

Kilde: Egne beregninger.

Grøn skattereform

Side 200

7.10 Fødevareforsyningssikkerhed og kaloriepro-

duktion

Dette bilag indeholder en analyse af konsekvenserne for forsyningssikkerhed og fø-

devareproduktion til menneskeligt forbrug i Danmark som følge af en afgift på aktivi-

teter i landbruget. Det forventes ikke, at en CO

e-afgift isoleret set vil reducere føde-

vareforsyningssikkerheden i Danmark. Derudover viser analysen med stor usikkerhed

og under bestemte antagelser og forudsætninger, at en afgift på 750 kr. pr. ton CO

skønnes at medføre et fald i den danske fødevareproduktion til menneskeligt forbrug

på 2-4 pct., svarende til et samlet tab på 225-500 mia. kalorier (kcal). Det meget

begrænsede fald i fødevareproduktion til menneskeligt forbrug, trods den store ned-

gang i den animalske produktion, skyldes et forventet aktivitetsskifte fra foderproduk-

tion til øvrig vegetabilsk produktion.

7.10.1 Fødevareforsyningssikkerheden i EU

Fødevareforsyningssikkerhed omhandler sikring af en tilstrækkelig forsyning af føde-

varer til det enkelte menneske eller region (fx EU). Med en stigende verdensbefolk-

ning, og ændringer i kostvaner, er der et tilsvarende behov for at øge den globale

fødevareproduktion. Derudover bevæger visse større lande, som Kina og Brasilien,

sig mod øget forbrug af animalske produkter, blandt andet grundet en voksende mid-

delklasse. OECD og FN’s fødevare-

og landbrugsorganisation (FAO) forventer såle-

des en stigende global efterspørgsel efter animalske proteiner de kommende 10 år.

Som udgangspunkt er animalsk produktion mere arealkrævende end vegetabilsk pro-

duktion. Det skyldes bl.a., at husdyrproduktion kræver yderligere arealanvendelse til

foderproduktion. Der er dermed generelt et højere behov for input i produktionen af

animalske fødevarer i forhold til vegetabilske fødevarer. Vægtningen mellem forbruget

af animalske og vegetabilske fødevarer er således afgørende for, hvor stor en areal-

anvendelse, der er behov for, og hvor mange kalorier, der produceres til menneskeligt

forbrug.

EU’s

handelsbalance på fødevarer

I 2020 udgjorde EU's nettoeksport af fødevarer- og landbrugsprodukter 62 mia. euro,

hvilket særligt var drevet af forarbejdede fødevarer. EU importerer således primært

billige råvarer, fx sojabønner til foder og kakao, og eksporterer forarbejdede fødeva-

rer, fx chokolade og mejeriprodukter.

I en rapport fra EU-Kommissionen i 2021

fremgår det, at mere end 85 pct. af EU's

fødevare- og landbrugsproduktion forbruges inden for EU's grænser, men at andelen

af eksport til lande uden for EU har været stigende. Kommissionen understreger des-

uden, at EU har haft stor indkomstvækst ved at eksportere bestemte fødevarer (fx

vin, ost og svin) til tredjelande, hvis forbrugsmønstre har ændret sig i takt med sti-

gende velstandsniveau.

EU er samtidig verdens største eksportør af fødevarer- og landbrugsprodukter og var

i 2019 verdens tredjestørste importør efter USA og Kina. Der importeres i dag ca. 6-

OECD-FAO Agricultural Outlook 2023-2032.

EU-Kommissionen,

”

Contingency plan for ensuring food supply and food security in times of crisis”

, 2021.

Grøn skattereform

Side 201

10 pct. fødevarer- og landbrugsprodukter i EU, hvoraf importen af fiskeriprodukter

udgør 24 pct.

EU’s

selvforsyning af fødevarer

EU-Kommissionen beregner ligeledes en selvforsyningsrate, der fungerer som en in-

dikator for, hvor stor en andel af specifikke produkter, som importeres fra lande uden

for EU. Fra 2017-2021 var EU selvforsynende inden for en lang række fødevarer, bl.a.

hvede, animalske produkter, frugt og grøntsager. Derimod var EU ikke-selvforsyn-

ende, når det kom til bestemte korntyper (fx ris og majs), oliefrø (fx rapsolie og soja-

bønner), proteinafgrøder (fx linser), og bestemte frugter og grøntsager. Derudover

udgjorde EU’s

selvforsyningsrate for fiskeriprodukter blot 42,5 pct. og kun 14 pct. for

de fem mest forbrugte typer fisk (fx tun, laks og torsk mv.).

Disse handelsunderskud for specifikke varer kan tolkes som, at fødevaresystemet i

EU til en vis grad kan være udsat, da det på kort sigt kan være vanskeligt at substitu-

ere væk fra visse importerede varer, da disse har stor anvendelse i produktionen af

øvrige fødevarer. Fx kan prisstigninger på oliefrø sætte sig i højere produktionsom-

kostninger for animalske produkter, hvilket kan sænke produktionen. Det understre-

ges dog i rapporten fra EU-kommissionen, at det vil kræve, at en række markante

effekter indtræffer på samme tid for at udfordre EU’s forsyningssikkerhed. Det kan fx

være ved en stor importafhængighed fra specifikke lande sammenkoblet med yderli-

gere nedbrud i forsyningskæder andre steder i EU.

EU udgør således et betydeligt marked på verdensplan inden for produktion, handel

og forbrug af fødevarer. Det vurderes, at EU er selvforsynende inden for en række

væsentlige

fødevarekategorier, men at EU’s markante handelsoverskud primært skyl-

des eksport af forarbejdede fødevarer, hvorfor der også er en vis afhængighed af

import af visse råvarer fra tredjelande. Det vurderes dog, at fødevareforsyningen i EU

kun vil blive udfordret, hvis flere særlige omstændigheder indtræffer på samme tid. et

påpeges desuden, at der inden for visse fødevarekategorier vil kunne være en vis

form for substitution i nødstilfælde. Derudover vil det afhænge af, hvordan kostva-

nerne ændrer sig for fremtiden, særligt som følge af ændrede klimapolitikker og -re-

gulering, indførelse af CO

e-afgifter og stigende klimahensyn, der alle kan medføre

adfærdsændringer i befolkningen.

7.10.2 Fødevaresikkerhed og forsyningssikkerhed i

Danmark

Danmark har en høj grad af selvforsyning inden for bl.a. korn, oliefrø, mælkeprodukter

og generel animalsk produktion. I 2021 var selvforsyningsgraderne dog kun 83 pct.

for oksekød, men for en lang række produkter var Danmark nettoeksportør og havde

en selvforsyningsgrad over 100 pct. Således havde Danmark fx en selvforsynings-

grad på 333 pct. for grisekød, 232 pct. for al kødproduktion, 156 pct. for mejeripro-

dukter og 112 pct. for korn. Der skønnes dog at være en selvforsyningsrate på 0 for

fx sojabønner, hvorfor danske landmænd primært handler med lande uden for EU for

at opfylde efterspørgslen. Sojabønner anvendes fx som protein i foder, hvor der dog

i begrænset omfang er mulighed for at producere alternative afgrøder i Danmark, som

kan bruges til foder, fx hestebønner. Som led i landbrugsaftalen fra 2021 blev aftale-

partierne enige om at omlægning til mere planteproduktion, og en større national pro-

teinforsyning, hvilket er centrale elementer i den grønne omstilling.

Grøn skattereform

Side 202

Effekten af en afgift

Indførelsen af en CO

e-afgift på landbruget kan have forskellige effekter på fødevare-

produktionen i Danmark. Den animalske produktion kan opleve en nedgang, hvilket

bl.a. skønnes at medføre en nedgang i både husdyr- og foderproduktion. En mulig

konsekvens heraf kan være, at fødevareforsyningssikkerheden for animalske produk-

ter i Danmark svækkes.

Disse produktionsnedgange, i fx antal malkekvæg, kan dog potentielt også frigive

areal, der i stedet for at anvendes til produktion af foder, kan anvendes til anden ve-

getabilsk produktion.

Der kan således være nogle modsatrettede effekter af en CO

e-afgift på fødevarefor-

syningssikkerheden i form af nedgang i den animalske produktion og øget vegetabilsk

produktion. En isoleret afgift på dansk landbrug alene kan dog ikke forventes at på-

virke den europæiske fødevareproduktion væsentligt.

Derudover er Danmark i væsentlig grad selvforsynende, hvad angår adskillige føde-

varer. Det forventes således ikke, at en CO

e-afgift isoleret set vil reducere fødeva-

reforsyningssikkerheden i Danmark i nævneværdig grad.

7.10.3 Kalorieproduktion til menneskeligt forbrug i dansk

landbrug

Den vegetabilske produktion i Danmark er kendetegnet ved i høj grad at levere input

til den animalske produktion i Danmark. Der findes ikke præcise opgørelser over, hvor

stor del af det danske landbrugsareal, der anvendes til foderproduktion. Københavns

Universitet vurderer, at ca. 65 pct. af det danske landbrugsareal blev anvendt til at

producere foder i 2022.

Derudover importeres en stor del af det danske foderfor-

brug. Ifølge Københavns Universitet har Danmark en selvforsyning af protein til foder

på 69 pct., hvor resten importeres.

Foderproduktionen leverer dermed indirekte til den samlede kalorieproduktion i Dan-

mark, eftersom det anvendes som input i husdyrproduktionen. I anvendelsen af foder

til husdyrproduktion sker der et energitab, da foderets energiindhold reduceres i om-

dannelsen til det endelige output, kød- og mejeriprodukter. Udover husdyrproduktio-

nen udgøres den samlede kalorieproduktion i dansk landbrug desuden af den vege-

tabilske produktion af fødevarer til menneskeligt forbrug.

I takt med at befolkningen på verdensplan stiger, forventes det, at den globale efter-

spørgsel efter fødevarer også stiger. OECD og FAO estimerer, at der vil være en stig-

ning i det globale fødevareforbrug på 1,4 pct. om året i de næste 10 år.

I den for-

bindelse kan det antages, at såfremt der produceres færre kalorier i Danmark til glo-

bal afsætning, vil det forøgede globale behov skulle imødekommes andetsteds. I det

I 2020 var dansk landbrug den syvendestørste producent i EU og stod for ca. 2-3 pct. af det samlede output fra

EU-landenes landbrugssektorer, jf. EU-Kommissionen,

”

Statistical Factsheet

– European Union”

, juni 2021.

Analyse af barrierer og mulige reguleringsinstrumenter til at fremme en øget dansk produktion af grønne proteinkil-

der til fødevarer og foder, IFRO Udredning 2023_20.

Grønne proteinkilder til foderstoffer, IFRO Udredning 2023_07.

OECD-FAO Agricultural Outlook 2022-2031.

Grøn skattereform

Side 203

omfang, at en CO

e-afgift reducerer den danske import af foder, kan det dog også

medføre en frigørelse af den udenlandske foderproduktion til anden anvendelse.

Struktureffekter som følge af en CO

e-afgift for animalsk produktion, i form af produk-

tionsnedgang eller udflytning, kan også føre til en nedgang i foderproduktionen. Iso-

leret set vil lavere husdyrproduktion reducere den samlede kalorieproduktion i Dan-

mark. Ved nedgang i den animalske produktion frigives dog samtidig areal fra foder-

produktion, som fx kan anvendes til produktion af vegetabilske fødevarer.

Hvis det antages, at de ledige arealer kan overtages af vegetabilsk fødevareproduk-

tion som fx korn eller bælgfrugter, kan den medfølgende stigning i kalorieproduktio-

nen reducere det initiale fald i den samlede kalorieproduktion som følge af nedgangen

i animalsk produktion.

Plantebaserede produkter indeholder dog ikke altid lige så mange vitaminer og mine-

raler som animalske produkter. Fx mangler korn visse aminosyrer og mikronærings-

stoffer (vitaminer og mineraler

–

fx kalk, jern og B-vitamin). Husdyr er omvendt gode

til at omdanne energitunge, men mikronæringsfattige, korn fra deres foder til mere

næringstætte proteinkilder. Korn fra foderproduktion kan dermed ikke anvendes en-

til-en til menneskelig føde, da det også kan være nødvendigt med øvrige vegetabilske

fødevarer, fx bælgfrugter, for at opnå en passende blanding af aminosyrer i kostsam-

mensætningen. Der kan derfor være behov for et skift i produktionen af afgrøder i

forhold til den nuværende arealanvendelse.

Ændring i kalorieproduktion i strukturel ligevægt

Tabel 7.20

viser skøn for ændringer i kalorieproduktion (spænd) på baggrund af mo-

delberegningerne ved en CO

e-afgift på 750 kr. pr. ton på både gødningsforbrug og

husdyr.

Resultaterne viser, at en afgift skønnes at medføre et fald i den danske fødevarepro-

duktion til menneskeligt forbrug på 2-4 pct., svarende til et samlet tab på 225-500

mia. kcal.,

jf. tabel 7.20.

Isoleret set skønnes den animalske kalorieproduktion til men-

neskeligt forbrug at falde med ca. 1.425 mia. kcal, hvor dette dog modsvares af en

stigning i planteproduktionen på ca. 925-1.200 mia. kcal, afhængig af hvor stor en

andel af planteproduktionen, der går til menneskeligt forbrug. Det skønnes, at den

samlede kalorieproduktion til menneskeligt forbrug, efter indførelsen af en afgift, vil

udgøre ca. 12.350-12.625 mia. kcal.

Til sammenligning skønnes det gennemsnitlige kalorieforbrug for danskere at være

ca. 3.400 kcal om dagen pr. person, hvorfor den nuværende kalorieproduktion skøn-

nes at kunne brødføde ca. 10,4 mio. mennesker med et gennemsnitligt dansk kalo-

rieforbrug. Med et anbefalet indtag på ca. 2.300 kcal om dagen pr. person skønnes

den nuværende produktion at kunne brødføde ca. 15,3 mio. mennesker. Efter indfø-

relsen af en afgift skønnes den samlede danske kalorieproduktion at kunne brødføde

ca. 10,0-10,2 mio. mennesker med et gennemsnitligt dansk kalorieforbrug eller 14,7-

15,0 mio. mennesker ved anbefalet kalorieforbrug.

Det er antaget, at 70 pct. af planteproduktionen i Danmark anvendes til foderproduk-

tion, at 15-20 pct. går til produktionen af vegetabilske fødevarer til menneskeligt for-

brug, og at de resterende 10-15 pct. anvendes til andet brug, fx raps til biodiesel,

juletræer, industrikartofler, blomster eller udyrket areal. Denne antagelse vedr. forde-

lingen af planteproduktionen i Danmark til hhv. foderproduktion, menneskeligt forbrug

eller andet brug, har stor effekt på resultaterne. Antages det fx, at 20 pct. af plante-

produktionen går til menneskeligt forbrug, i stedet for 15 pct., reduceres stigningen i

Grøn skattereform

Side 204

kalorieproduktionen med 6 pct. Det bemærkes, at der i ekspertgruppens beregninger

også vil blive taget jord ud af drift som følge af, at afgiften gør visse jorde uproduk-

tive

, hvilket også påvirker den samlede kalorieproduktion i nedadgående retning.

For at tage højde for disse forskelle angives et spænd over de mulige effekter på

nettokalorieproduktionen til menneskeligt forbrug, alt afhængig af antagelser vedr.

fordelingen af planteproduktionen, der anvendes til menneskeligt forbrug. Tallene er

behæftet med stor usikkerhed.

Tabel 7.20. Beregning af påvirkning af kalorieproduktion ved afgift på 750 kr. pr. ton CO

Produktion

Kalorieproduktion

før afgift

Kalorieproduktion

efter afgift

Ændring i

kalorieproduktion

sfa. afgift

Ændring i produk-

tion

sfa. afgift

mia. kcal

pct.

-25

-875

-525

-1.425

-20

-18

-16

-17

-8

Kvæg

Gris

Mejeri

Animalsk

produktion (total)

Planteproduktion

(total)

Heraf til

menneskeligt

forbrug

Heraf til

foderproduktion

Totalt, menneskeligt

forbrug

125

4.825

3.275

8.225

100

3.950

2.750

6.800

4.625

5.550-5.825

925-1.200

20-26

-15

12.850

12.350-12.625

-500; -225

-4; -2

Anm.: Der er afrundet til nærmeste 25 mia. kcal. Konventionelt og økologisk produktion er slået sammen. Spændene angiver resultaterne på bagrund af forskellige

antagelser vedr. andelen af planteproduktion til menneskeligt forbrug (15 eller 20 pct.)

Kilde: Egne beregninger på baggrund af tal for produktionsnedgang i modelberegningerne og kalorieproduktion fra FAO, FBS (2020)

I modelberegningerne skønnes foderimporten at falde med 14 pct., svarende til ca.

775 mia. kcal. I den forbindelse må der forventes en grad af såkaldt kalorielækage,

da noget udenlandsk foderproduktion ikke længere eksporteres til Danmark, men i

stedet frigøres til anden anvendelse, fx foderproduktion til øvrige/egne lande, øget

planteproduktion til menneskeligt forbrug mv. Hvis det er tilfældet, at den reducerede

foderimport på ca. 775 mia. kcal fx anvendes til planteproduktion til menneskeligt

forbrug i udlandet, vil den totale kalorieproduktion til menneskeligt forbrug blive for-

øget med ca. 2-4 pct.

Det bemærkes, at ovenstående tal er forbundet med markant usikkerhed, herunder i

hvilket omfang det er muligt at skifte mellem forskellige typer afgrøder.

Jf. modelberegningerne medfører en ensartet afgift på landbruget på 750 kr. pr. ton CO

e, at ca. 9 pct. af land-

brugsarealet tages ud af drift frem mod 2030.

Grøn skattereform

Side 205

7.11 Bundfradrag

Ekspertgruppen præsenterer i dens modeltyper 2 og 3 et bundfradrag pr. dyr diffe-

rentieret på dyretyper således, at bundfradraget i gennemsnit udgør 50 pct. af den

umiddelbare afgiftsbetaling for en given bedrift. Således udgør den effektive afgifts-

sats i gennemsnit omtrent 375 kr. pr. ton CO

e i modeltype 2 og i gennemsnit om-

trent 125 kr. pr. ton CO

e i modeltype 3. Bundfradraget indrettes efter samme krite-

rier som for afgiften, dvs. med variationer på baggrund af vægt, race, staldtype mv.

Kombinationen af højere marginalskat og bundfradrag i modeltype 2 giver landbru-

geren tilskyndelse til at anvende teknologiske løsninger (fx mere klimavenlige stalde,

fodertilsætningsstoffer), som nedsætter afgiften. Ekspertgruppen skønner, at en mo-

del med 750 kr. pr. ton CO

e på marginalen og et bundfradrag, der i gennemsnit

svarer til 50 pct. af den umiddelbare afgiftsbetaling, har nogle bedre egenskaber

end en simpel reduktion af afgiften til 375 kr. pr. ton CO

e som i industriens kvote-

sektor.

tabel 7.21

ses CO

e-virkningen, heraf strukturreduktioner, og belastningen af land-

brugeren ved modeller med hhv. bundfradrag og simpel satsnedsættelse til 375 kr.

pr. ton udledt CO

e. Effekterne viser, at i model med bundfradrag pr. dyr er CO

reduktionen 0,3 mio. ton højere,

samtidig

med at struktureffekterne er 0,2 mio. ton

lavere sammenlignet med en simpel satsnedsættelse. Det skyldes, at den højere

marginalafgift med bundfradrag giver større incitament til at omlægge til mindre

e-intensiv produktion, fx skift af dyreracer mv. Derudover er erhvervsbelastnin-

gen 75 mio. kr. lavere i modellen med bundfradrag. Modellen med bundfradrag øger

således de samlede CO

e-reduktioner og reducerer samtidig den samlede er-

hvervsbelastningen og struktureffekten.

Prisen for modellen med bundfradrag er en højere skyggepris sammenlignet med en

simpel satsnedsættelse. Det skyldes, at afgiftsmodellen med en simpel satsnedsæt-

telse indebærer flere struktureffekter, som er samfundsøkonomisk billige, hvorimod

en afgiftsmodel med bundfradrag i højere grad indebærer dyrere reduktioner fra

skift i produktionen mod fx andre dyreracer.

Færre struktureffekter og lavere belastning reducerer omvendt risikoen for lækage

og bevarer i højere grad eksisterende erhvervsstruktur. Samtidig er skyggeprisen

ved de ekstra reduktioner fortsat relativt lave sammenlignet med øvrige reduktions-

initiativer. På den baggrund foretrækker ekspertgruppen en model med bundfradrag

frem for modeller med en simpel satsnedsættelse.

Grøn skattereform

Side 206

Tabel 7.21. Effekter af bundfradrag

e-afgift på 750 kr. pr.

e-afgift på 375 kr. pr.

ton m. 50 pct. bundfra-

ton

drag

e-reduktioner (mio. ton)

2,2

1,0

1.350

300

350

1,9

1,2

1.425

225

350

- heraf struktur (mio. ton)

Erhvervsbelastning efter tilpasning

(mio. kr.)

Skyggepris inkl. sideeffekter (kr. pr.

ton CO

Værdi af sideeffekter (mio. kr.)

Anm.: Skyggeprisen er afrundet til nærmeste 25 kr. Afgiftsberegningen er for afgiften på husdyr og gødning. Vær-

dien af sideeffekter dækker over reduktioner af ammoniak- og kvælstofudledninger. Erhvervsbelastning efter til-

pasning dækker over afgiftsprovenuet fratrukket andel af afgiften, der overvæltes i højere forbrugerpriser. I bereg-

ningerne for CO

e-afgiften på 375 kr. pr. ton forudsættes der at være krav til fodertilsætningsstoffer og teltover-

dækning med flydelag.

Kilde: Egne beregninger.

7.12 Støtteordning for kapacitetsnedlæggelse i

animalsk produktion

I dette afsnit gennemgås mulighederne for etablering af en frivillig støtteordning til

hel eller delvis kapacitetsnedlæggelse af husdyrproduktionen med henblik på, at un-

derstøtte strukturændringer i landbruget.

Det vurderes umiddelbart muligt at opnå EU-godkendelse til en frivillig nedluknings-

ordning om kapacitetsnedlæggelse begrundet i fx miljø- eller klimahensyn. Sådanne

ordninger er blevet statsstøttegodkendt i Belgien og Holland med kompensations-

satser op til 120 pct. Ordningen vil kunne målrettes kvægproduktion og indrettes

med en række prioriteringskriterier, som er styrende for tildelingen af støtte, således

at fx klimahensyn eller geografisk placering med tilhørende kvælstofindsatsbehov el-

ler nærhed til Natura2000-områder lægges til grund for prioritering af støttemodta-

gere. Det skal afdækkes, hvorvidt klimahensyn fx kan inkludere, at ordningen mål-

rettes staldtyper med høje emissionsfaktorer i forhold til gødningshåndtering.

Ordningen vil kunne indrettes sådan, at kapacitetsnedlæggelsen kun angår hold af

husdyr på en ejendom, således at der fortsat kan foregå anden landbrugsmæssig

drift på ejendommen, som fx planteavl eller omlægning til skov. Det indebærer, at

arealerne i udgangspunktet ikke indgår i ordningen. Dette hænger sammen med

støtteordningerne og anbefalingerne om øget skovrejsning og udtagning af lav-

bundsarealer. da man ikke ønsker konkurrence med de andre støtteordninger om

de samme arealer og bevirke et mindre afløb på disse ordninger. Statsstøttereg-

lerne udelukker ikke, at arealerne kan indgå, fx hvis synergier til kvælstofindsatsen

eller natur kan tale herfor.

Ordningen kan ikke omfatte virksomheder, der var kriseramte på støttetildelingstids-

punktet,

jf. boks 7.11

. Der foreligger ikke overblik over hvor mange kvægbedrifter,

der vil være klassificeret som kriseramte.

Samtidig kan støtteordningen om kapacitetsnedlæggelse ikke direkte gøres betinget

af, at ansøger skal være væsentligt negativt påvirket af en kommende CO

e-afgift.

Grøn skattereform

Side 207

Såfremt der ikke sker en sådan sammenkædning, er det vurderingen, at det er mu-

ligt at etablere en støtteordning om kapacitetsnedlæggelse parallelt med vedtagel-

sen af en CO

e-afgift for at sikre opnåelse af Danmarks klimamålsætninger.

Boks 7.11.

Definition af kriseramt virksomhed

Ved en kriseramt virksomhed forstås en virksomhed, som uden statslig indgriben næsten med sik-

kerhed vil være nødt til at indstille sin aktivitet på kort eller mellemlang sigt. Derfor anses en virksom-

hed for at være kriseramt, hvis mindst en af følgende omstændigheder indtræffer:

1) For virksomheder med begrænset ansvar, når over halvdelen af dets tegnede selskabskapital er

forsvundet som følge af akkumulerede tab.

2) For virksomheder, hvori mindst nogle af selskabsdeltagerne hæfter ubegrænset for virksomhe-

dens gæld, når over halvdelen af selskabskapitalen, som er opført i virksomhedens regnskaber, er

forsvundet som følge af akkumulerede tab.

3) Når virksomheden er under konkursbehandling eller efter de nationale regler opfylder kriterierne

for konkursbehandling på begæring af dens kreditorer.

4) Når virksomheden ikke er en SMV og i de seneste to år har haft og stadig har en gældsandel,

dvs. et forhold mellem bogført gæld og egenkapital, på over 7,5 og en EBITDA-rentedækningsgrad

på under 1,0

Støtten under ordningen kan ydes som kompensation for aktivernes værdi målt på

baggrund af fx standardberegnede satser baseret på anlæggets alder mv. Herud-

over kan der ydes kompensation for omkostningerne ved destruktion af produkti-

onskapacitet mv.

Der skal indhentes retligt bindende tilsagn fra støttemodtageren om, at nedlæggel-

sen af den pågældende produktionskapacitet er definitiv og uigenkaldelig, og at

støttemodtageren ikke vil starte den samme aktivitet op andetsteds. Disse tilsagn

skal også være bindende for en eventuel fremtidig køber af den pågældende jord el-

ler det pågældende anlæg. Sikring af dette kan fx ske ved tinglysning af en deklara-

tion på den pågældende ejendom.

Det er vanskeligt generelt at estimere procestiden for dialogen med EU-Kommissio-

nen. Gennemsnitligt er det Landbrugsstyrelsens erfaring, at godkendelsesproces-

sen tager ca. 8-12 måneder, men der må påregnes et tidsforbrug på op til 2 år for

gennemførelse af det nødvendige nationale lovgrundlag. Det vil være muligt at gen-

nemføre lov- og statsstøtteprocessen parallelt.

Det bemærkes, at EU-kommissionen i 2023 har godkendt en hollandsk og en belgi-

ske ordning, hvor der ydes kompensation ved opkøb og lukning af husdyrbedrifter

jf.

boks 7.12

. De godkendte ordninger adskiller sig dog på nogle områder fra det fore-

slåede, særligt ved at, de har reduktion af kvælstofudledninger som primært formål.

Ordningerne er begrundet med miljøhensyn.

Boks 7.12.

Hollandsk ordning til nedlukning af husdyrbedrifter med høj kvælstofudledning

Den hollandske regering åbnede d. 3. juli en nationalt finansieret ordning til frivillig nedlukning af hus-

dyrbedrifter med høj kvælstofudledning. Her ydes støtte til definitiv og irreversibel nedlukning af hus-

dyrproduktionen, på betingelse af, at samme aktivitet ikke genoptages andre steder. Landbrugere i

Grøn skattereform

Side 208

nærheden af Natura 2000-områder (såkaldte "peak emitters") kan få godtgjort 120 pct. af værdien af

produktionskapaciteten (staldanlæg, fodersiloer, mv.), som beregnes på baggrund af en standard-

pris pr. m2, der afhænger af dyretype og anlæggets alder. Dertil ydes 100 pct. kompensation for

markedsværdien af produktionsrettigheder og destruktionsomkostninger.

Landbrugerne beholder deres jord og må gerne anvende denne til afgrødeproduktion. Regeringen

har afsat 975 mio. euro til ordningen for peak emitters, som omfatter ca. 3.000 landbrugere. EU

Kommissionen har den 2. maj godkendt ordningen, der løber til 2028. I januar 2024 havde mere

end 1.250 bedrifter frivilligt ansøgt om at indgå i ordningen.

Hvis ordningen vedtages medio 2024 vil den således forventeligt kunne åbnes me-

dio 2026. Støtteordningens varighed kan overvejes begrænset til fx 12 måneder til

indhentning af ansøgninger om deltagelse og yderligere 12 måneder til den egent-

lige nedlæggelse for at sikre, at kapacitetsnedlæggelsesordningen hurtigt kan få

virkning på markedet. Kombineret med en tilgang, hvor støtten baseres på stan-

dardberegnede satser vurderes en sådan indretning at øge sandsynligheden for, at

EU-Kommissionen vil godkende støtteordningen.

Eksempel på mulig kapacitetsnedlæggelse af kvægproduktion

Det foreslås at støtten i ordningen til kapacitetsnedlæggelse skal fastsættes på bag-

grund af standardsatserne, således at ordningen baseres på klare, gennemskuelige

regler, der er lette at administrere samt bidrage til, at udbetaling vil ske væsentlig

hurtigere.

I denne model vises et stiliseret eksempel på en støtteordning for kapacitetsnedlæg-

gelse, hvor der inkluderes følgende støtteforanstaltninger, hvor der gives 100 pct.

kompensation:

1) Støtte til kapacitetsnedlæggelse af kvægstalde.

2) Støtte til kapacitetsnedlæggelse af kvæg.

3) Støtte til kapacitetsnedlæggelse af kvægrelateret inventar.

Støtten til nedlæggelse af stalde, kvæg og kvægrelateret inventar kan beregnes ved

at anvende en standardsats pr. årsko, fx 20.000 kr. eller 25.000 kr. Disse satser

fastsættes ved at summere aktivværdien af stalde, kvæg og kvægrelateret inventar

og derefter dividere med antallet af årskøer på bedrifterne. Ved støttesatser på op til

hhv. 20.000 og 25.000 kr. pr. årsko skønnes det med stor usikkerhed, at de bedrif-

ter, som vil vælge at deltage i nedlæggelsesordningen, besidder kvægrelaterede ak-

tiver med en værdi svarende til hhv. 15 pct. og 30 pct. af værdien af kvægrelate-

rede aktiver på tværs af alle bedrifter.

De kvægbedrifter, som forventes at ville deltage i ordningen, er typisk mindre bedrif-

ter og besidder hhv. ca. 10 pct. eller 23 pct. af alle årskøer og kvier i Danmark.

I de beregnede standardsatser er alternativværdien af årskøer og kvier ikke inklude-

ret. Der er for nuværende ikke fratrukket slagteprisen for årskøer og kvier, som evt.

kan trækkes fra i standardsatsen for at få en mere retvisende beregning af det reelle

værditab.

Grøn skattereform

Side 209

Tabel 7.22. Teknisk beregning af støtteordning til kapacitetsnedlæggelse

15 pct. af kvægbedrifternes 30 pct. af kvægbedrifternes

kvægrelateret aktiver

Støtte pr. årsko

Antal årskøer nedlagt

Omkostninger ved støtteordning

20.000 kr.

52.000 stk.

1,1 mia. kr.

25.000 kr.

120.000 stk.

2,9 mia. kr.

Anm.: Der er betydelig usikkerhed ved skønnet. Skønnet er baseret på de samlede bogførte værdier af husdyrrela-

teret inventar, kvæg og estimeret værdi af staldbygning i kvægbrug i 2021. Det er antaget, at støttesatsen svarer

præcis til 100 pct. af aktivernes bogførte værdi. Der er ikke taget højde for destruktionsomkostninger og admini-

strative omkostninger ved støtteordningen. 1) Kvierne indgår også i nedlæggelsen, hvilket er indregnet i støttebe-

løbet. 2) Dækker over stalde, kvæg og kvægrelateret inventar.

Kilde: Egne beregninger baseret på regnskabsdata fra SEGES.

Det bemærkes, at det foreliggende eksempel udelukkende tjener som illustration.

Den endelige udformning, omkostninger og klimaeffekt af en støtteordning til kapaci-

tetsnedsættelse kræver en mere konkret vurdering. Der er behov for yderligere ar-

bejde for præcist at fastlægge, hvilke specifikke elementer støtteordningen bør om-

fatte.

7.13 Fordeling og beskæftigelse

Det fremgår af kommissoriet, at ekspertgruppen skal belyse de økonomiske

konskvenser forbundet med modellerne, herunder effekterne på beskæftigelse,

samt effekterne på social balance, herunder indkomstfordeling. Indeværende afsnit

beskriver effekterne på fordeling og beskæftigelse af at indføre CO

e-afgifter,

bundfradrag og eventuelle krav til teknologianvendelse svarende til

ekspertgruppens modeller.

Effekter på fordeling

Modellernes effekt på indkomstfordeling kan analyseres ved undersøge betydningen

ændrede forbrugerpriser og ændrede lønninger og overførelser som følge af

afgiften.

Tabel 7.23

præsenterer den gennemsnitlige skattebyrde fra ændrede

forbrugerpriser og ændrede lønninger og overførsler som en procentdel af

disponibel indkomst på tværs af indkomstdeciler. Resultaterne viser, at afgiftsbyrden

som andel af disponibel indkomst er omtrent ligeligt fordelt på tværs af indkomstde-

ciler, hvilket vil sige, at effekten på Gini skønnes at være 0. Det bemærkes, at der i

beregningerne er set bort fra eventuelle afledte effekter på opsparing.

De ovenstående resultater skal ses i lyset af følgende effekter:

•

De direkte priseffekter på mælk, kød mv., når afgiften overvæltes i højere afsæt-

ningspriser, rammer isoleret set lavindkomstgrupperne lidt hårdere. Det skyl-

des, at lavindkomstgrupperne anvender en større del af deres samlede forbrug

på afgiftspålagte fødevarer sammenlignet med højindkomstgrupperne.

De indirekte priseffekter dækker over, at priserne på andre varer og service fal-

der, når en del af afgiften nedvæltes i lavere lønninger, hvilket mindsker produk-

tionsomkostningerne i resten af økonomien. Det kommer lavindkomstgrupperne

relativt mere til gode, da de anvender en større andel af deres samlede forbrug

på øvrige varer og service sammenlignet med højindkomstgrupperne. Da øvrige

varer og service udgør langt størstedelen af husholdningernes forbrug, vil effek-

ten fra de indirekte priseffekter dominere over effekten fra de direkte priseffek-

ter.

•

Grøn skattereform

Side 210

•

Løn- og overførselseffekter dækker over, at en del af afgiften nedvæltes i lavere

lønninger, og at lavere lønninger sætter sig i satsreguleringen, som trækker i

retning af lavere overførsler. Da højindkomsthusstande har en større andel løn-

indkomst som disponibel indkomst (lavindkomstgrupperne får fx i gennemsnit

mere indkomst fra overførsler), rammes de mere af lønnedgangen.

Lavindkomstgrupper har en større andel overførselsindkomster, vil de bære en

større del af skattebyrden herfra. Løn- og overførselseffekterne som følger af

lønnedvæltning påvirker således høj- og lavindkomstgrupper i modsatgående

retninger, og samlet set skønnes disse effekter at være fordelingsmæssigt

neutrale.

Tabel 7.23. Gennemsnitlig ændring i reale disponible indkomst som følge af forbrugerprisændringer på tværs af

indkomstdeciler, pct. af samlet forbrug

Model 1

Direkte pris-

effekter

Indirekte

priseffekter

Løn- og

overførsels-

effekter

Samlet virk-

ning

Gini-koeffici-

ent

Model 2a

Direkte pris-

effekter

Indirekte

priseffekter

Løn- og

overførsels-

effekter

Samlet virk-

ning

Gini-koeffici-

ent

Model 2b

Direkte pris-

effekter

Indirekte

priseffekter

Løn- og

overførsels-

effekter

-0,02

0,05

-0,01

0,04

-0,01

0,04

-0,01

0,04

-0,01

0,03

-0,01

0,03

-0,01

0,03

-0,01

0,03

-0,01

0,03

-0,01

0,03

-0,01

0,03

-0,02

0,08

-0,02

0,06

-0,02

0,06

-0,02

0,06

-0,01

0,05

-0,01

0,05

-0,01

0,05

-0,01

0,05

-0,01

0,05

-0,01

0,04

-0,01

0,05

-0,04

0,13

-0,03

0,11

-0,02

0,10

-0,02

0,10

-0,02

0,09

-0,02

0,08

-0,02

0,08

-0,02

0,08

-0,01

0,08

-0,01

0,07

-0,02

0,09

Gns.

-0,36

-0,26

-0,28

-0,29

-0,30

-0,29

-0,30

-0,29

0,00

-0,20

-0,15

-0,16

-0,17

-0,16

0,00

-0,13

Grøn skattereform

Side 211

Samlet virk-

ning

Gini-koeffici-

ent

Model 3a

Direkte pris-

effekter

Indirekte

priseffekter

Løn- og

overførsels-

effekter

Samlet virk-

ning

Gini-koeffici-

ent

Model 3b

Direkte pris-

effekter

Indirekte

priseffekter

Løn- og

overførsels-

effekter

Samlet virk-

ning

Gini-koeffici-

ent

-0,10

-0,11

-0,10

0,00

-0,01

0,04

-0,01

0,03

-0,01

0,03

-0,01

0,03

-0,01

0,03

-0,01

0,03

-0,01

0,03

-0,01

0,03

-0,01

0,03

-0,01

0,03

-0,01

0,02

-0,11

-0,09

-0,10

-0,09

-0,10

-0,09

-0,10

-0,09

0,00

-0,01

0,01

-0,01

0,01

-0,01

0,01

-0,01

0,01

-0,01

0,01

0,00

0,01

0,00

0,01

0,00

0,01

0,00

0,01

0,00

0,01

-0,01

0,01

-0,04

-0,03

0,00

Anm.: Husstande er inddelt i indkomstdeciler på baggrund af deres disponible indkomst. Den direkte priseffekt dækker over prisændringer på mælkeprodukter,

grøntsager, drikkevarer, gris, køer, fisk og fugle. Den indirekte priseffekt dækker over prisændringer på huse, biler, energi, service og øvrige produkter, der ikke er mad.

Der er ikke indregnet adfærdseffekter (substitutionseffekter på tværs af varer).

Kilde: Egne beregninger.

Effekter på beskæftigelse

Den samlede beskæftigelse i økonomien falder på kort sigt som følge af en CO

afgift 750 kr. pr. ton på gødning, kalkning og husdyr

En del af dette sker ved annon-

cering af afgiften, da forventningen om en fremtidig afgift vil få fødevarevirksomhe-

der og landbrugere til at reducere investeringerne. Det sænker efterspørgslen efter

arbejdskraft, der producerer investeringsgoder til landbruget. Ved afgiftens indførel-

sen reduceres landbrugsproduktionen, hvilket reducerer arbejdskraftsefterspørgslen

i landbruget. Den svagere efterspørgselsudvikling fra investeringsgoder og landbrug

reducerer lønstigningstakten. Det relative lønfald vil på sin side gradvist øge efter-

spørgslen efter arbejdskraft generelt i økonomien, hvormed beskæftigelsen på sigt

stiger tilbage mod udgangspunktet således at der ikke er nogen væsentlige struktu-

relle ændringer i beskæftigelsen.

tabel 7.24

ses hvilke brancher, der i 2030 oplever de største fald i beskæftigelsen

målt i antal årsværk som følge af afgiften. Særligt den animalske produktion og føl-

geindustrien skønnes at opleve de største fald. Det følger naturligt af det væsentlige

Grøn skattereform

Side 212

afgiftsgrundlag. Faldet i beskæftigelsen i landbruget modsvares af en tilsvarende

stigning i arbejdspladser andre steder i økonomien, hvorfor beskæftigelsesvandrin-

gerne i

tabel 7.24

er transitoriske.

Tabel 7.24. Beskæftigelseseffekter i 2030 ved CO

e-afgifter på husdyr og gødning, ændring i antal årsværk

Baseline i

2030

Model 1: 750

kr. pr.

ton CO

(husdyr og

gødning)

Model 2a: 750

kr. pr. ton

e med 50

pct.

bundfradrag

Model 2b:

750 kr. pr. ton

e m. 50

pct.

bundfradrag

for husdyr og

omlægning af

hektarstøtte

Model 3a:

250 kr. pr. ton

e hhv.

med 50 pct.

bundfradrag

for husdyr og

750 kr. pr. ton

e og

bundfradrag

på gødning

Model 3b:

250 kr. pr. ton

e hhv.

med 50 pct.

bundfradrag

for husdyr og

omlægning af

hektarstøtte

Antal (pct.)

Kvæg

10.950

-2.150

(-19,7)

-1.350

(-10,8)

-1.300

(-17,6)

-1.200

(-13,8)

-950

(-15,5)

-350

(-32,5)

-350

(-2,9)

2.800

-250

(-9,4)

(-)

(1,3)

-7.950

(-10,2)

-1.200

(-11,1)

-900

(-7,1)

-800

(-10,9)

-750

(-8,5)

-500

(-8,3)

-200

(-18,7)

-200

(-1,7)

-150

(-5,8)

(-)

-4.800

(-6,1)

-1.050

(-9,5)

-400

(-2,9)

-600

(-8,1)

-550

(-6,3)

-450

(-7,2)

-200

(-16,1)

-100

(-1)

-100

(-3,6)

(-)

-3.400

(-4,3)

-700

(-6,3)

-700

(-5,5)

-500

(-6,5)

-450

(-5)

-300

(-4,6)

-100

(-10,8)

-150

(-1,2)

-100

(-3,9)

(-)

-3.050

(-3,8)

-500

(-4,6)

-200

(-1,6)

-250

(-3,4)

-250

(-2,7)

-200

(-3,4)

-100

(-7,9)

-50

(-0,4)

-50

(-1,7)

(-)

-1.650

(-2,0)

Plante

12.650

Grise

7.300

Griseslagterier

8.700

Mejerier

6.050

Kvægslagterier

Anden fødevare-

industri

Maskinstationer

1.100

11.300

Fjerkræ

950

Bagerier

13.000

Fjerkræslagterier

650

Gartnerier

1.950

Total

77.450

Anm.: Antal årsværk er afrundet til nærmest 50 personer. Effekterne i tabellen er ændringen i antallet af årsværk i en given branche. Tabellen indikerer derfor ikke

specifikke migrationsstrømme mellem brancher eller, hvorvidt beskæftigelsesstablen i en specifik branche består er de samme ansatte som tidligere.

Kilde: Egne beregninger.

Grøn skattereform

Side 213

7.14 Effekter på jord-, kapital- og dyrkningsværdi

Det fremgår af kommissoriet, at ekspertgruppen skal belyse de økonomiske

konsekvenser forbundet med modellerne, herunder effekterne for og belastningen af

erhverv. Når landbruget pålægges en afgift, reduceres landmændenes formue gen-

nem reduceret jord- og kapitalværdi, og den fremtidige indtjening reduceres gen-

nem øgede driftsomkostninger. Tilskud kan anvendes som middel til at fremme tek-

nisk omstilling og udvikling og derved reducere nedgang i jord- og kapitalværdi og

erhvervsforskydning, som kan fremkomme ved anvendelse af afgifter. Konsekven-

serne for landbruget skal ses i sammenhæng med nuværende regulering og den

kommende samlede regulering.

Indeværende afsnit beskriver effekterne på jord-, kapital- og dyrkningsværdien af at

indføre en CO

e-afgift på landbruget svarende til ekspertgruppens tre modeltyper

med effektive afgifter på 750, 375 eller 125 kr. pr. ton CO

Effekter på jord- og kapitalværdi

En afgift på landbruget reducerer det afkast, der kan genereres fra en given

mængde jord og kapital, og det giver anledning til et fald i formueværdien af jord og

kapital. Faldet i overskud kan afdæmpes, hvis landbruget har teknologiske

reduktionsmuligheder, som er billigere end afgiften, eller hvis landbruget reducerer

gødningsmængden for de jorde, som er i drift (fx ved ændret afgrødevalg). Det

bemærkes, at den samlede jordværdi af landbrugsjorde (både jorde i drift og

braklagte jorde) skønnes at være 210 mia. kr. i 2030 i baseline.

Konkret tages der i beregningerne højde for følgende: En afgift giver anledning til

mindre behov for foder og mindre gødning. Den lavere foderefterspørgsel fører til et

skift i planteproduktionen væk fra foderproduktionen, og den lavere mængde

gødning øger prisen på gødning, hvilket sænker indtjeningen hos

planteproducenter. Det sætter sig i en lavere jordpris.

Landbrugsinterne markedseffekter:

•

Afgift på husdyr medfører færre dyr: Afgiften på dyrehold sænker indtjeningen

pr. dyr, hvormed antallet af dyr reduceres.

•

Færre dyr påvirker planteproduktionen: Planteproducenter sælger afgrøder i

form af foder og strøelse til husdyrproduktionen, hvor der er en begrænset

konkurrerende import. Det gør, at et fald i husdyrproduktion som følge af en

e-afgift vil reducere produktionsværdien i afgrødeproduktionen og dermed

dækningsbidraget på jord og kapital,

jf. tabel 7.25 og 7.26

, såfremt der ikke kan

produceres andre afgrøder med samme dækningsbidrag. Det reducerer

jordværdien for planteproducenterne.

•

Mindsket gødning fra dyr øger prisen på gødning: Husdyrproducenterne leverer

husdyrgødning til afgrødeproduktionen, og priser på dette marked påvirker

overskuddet på jord og kapital. Et fald i husdyrproduktion som følge af en CO

afgift vil øge prisen på husdyrgødning (som følge af det mindskede udbud),

hvilket sænker dækningsbidraget og dermed jordværdien for

planteproducenterne yderligere.

Internt jordmarked:

•

Økologisk og konventionelt landbrug påvirkes forskelligt: En ensartet CO

e-af-

gift vil udgøre en større andel af produktionsværdien i konventionel afgrødepro-

duktion relativt til økologisk afgrødeproduktion, hvilket isoleret set gør økologisk

produktion relativt mere profitabelt som følge af afgiften. Betingelserne for øko-

logisk arealstøtte begrænser anvendelsen af organisk gødning på økologiske

Grøn skattereform

Side 214

arealer yderligere i forhold til det gældende harmonikrav. Det betyder at der

skal flere økologiske arealer til for at kunne udbringe den samme mængde af

husdyrgødning, hvorfor et fald i jordpriserne teoretisk set vil ramme økologiske

landbrugere relativt mere. Dertil kan økologiske landbrugere ikke anvende fo-

dertilsætningsstoffer, som reducerer udledningen og afgiften pr. dyr.

Øvrige efterspørgsel:

•

Afgrøder til fødevareindustrierne: Afgrøder sælges til fødevareindustrierne,

direkte til eksport og til de øvrige brancher i økonomien (fx energihalm til

forsyningssektoren). Dermed påvirkes dækningsbidraget af konkurrencevilkår

for både landbrug og fødevareindustrier samt effekter af en evt. afgift på den

resterende økonomi.

Flere af ekspertgruppens afgiftsmodeller indeholder imidlertid tilskudspuljer til æn-

dret arealanvendelse i form af overgang fra landbrugsjord (græsarealer eller dyrket

jord) til vådområder eller skov. Særligt det anbefalede tilskud til skovrejsning på

250.000 hektar,

jf. afsnit 3.3,

kan have væsentlige effekter for jordprisen:

Effekt af kompensation: Mange af de jorde, som mister eller får reduceret dyrk-

ningsværdi efter en afgift, vil kunne omlægges til skov og opnå indtægt fra til-

skud. Kompensationssatsen kan desuden på nogle jorde være højere end de

eksisterende dækningsbidrag. Dette vil samlet kapitalisere sig i jordprisen i op-

adgående retning.

Udbudseffekt: Når jorderne overgår til anden arealanvendelse, reduceres ud-

buddet af omdriftsjorde. Færre jorde i omdrift øger prisen på afgrøder og har-

moniareal, som kapitaliserer sig i jordprisen i opadgående retning. Ved øget ud-

bud af træprodukter som følge af et øget skovareal reduceres prisen på træpro-

dukter, som kapitaliserer sig i jordprisen i nedadgående retning. Resultatet af

skovrejsning er på den baggrund, at et umiddelbart prisfald bliver til en stigning

i jordpris, som er højere end det tilskud, der gives til skovrejsning.

Tabel 7.25. Jordprisændring i 2030 ved forskellige afgiftsmodeller

Model 1

Afgift på husdyr, kalkning og gødning, pct.

Afgift på husdyr og kalkning, pct.

Afgift på husdyr, kalkning og gødning + til-

skud til skovrejsning, pct.

-16,8

-10,1

-8,8

Model 2a

-6,2

-7,3

4,1

Model 3a

-3,8

-4,4

7,2

Anm.: Effekten fra tilskud til skovrejsning er under antagelsen af, at det er de jorde som omlægges til skov har en

gennemsnitlige dyrkningsværdi i forhold til landbrugsjord i omdrift.

Kilde: Egne beregninger.

Ved omlægning af et væsentligt areal til skovrejsning vil efterspørgslen efter land-

brugsbygninger og maskiner falde, og det reducerer værdien af den nuværende ka-

pitalbeholdning,

jf. tabel 7.26.

Tabel 7.26. Ændringer i kapitalværdi i 2030 ved forskellige afgiftsmodeller

Model 1

Afgift på husdyr, kalkning og gødning, pct.

Afgift på husdyr og kalkning, pct.

-13,7

-11,0

Model 2a

-8,3

-5,8

Model 3a

-5,0

-2,7

Grøn skattereform

Side 215

Afgift på husdyr og gødning + tilskud til

skovrejsning, pct.

-13,3

-8,1

-5,1

Anm.: Effekten fra tilskud til skovrejsning er under antagelsen af, at det er de jorde som omlægges til skov har en

gennemsnitlige dyrkningsværdi i forhold til landbrugsjord i omdrift. Kapitalværdi er nutidsværdien af de fremtidige

betalinger fra landbrugets aktivbeholdning af bygninger og maskiner, dvs. den tilbagediskonterede værdi af fremtidige

nettoindbetalinger, som aktiverne forventes at indbringe i et normalt forretningsforløb.

Kilde: Egne beregninger.

Effekter på dyrkningsværdi

Ved indførsel af en CO

e-afgift vil der være et direkte fald i dyrkningsværdien pr.

hektar, dvs. afkastet på jord, ved afgiftsbelastningen af gødning (efter adfærdstilpas-

ning). Som der også er forklaret ovenfor, kan der dog også være andre effekter af

e-afgiften på dyrkningsværdien via andre kanaler, fx gennem reduceret ani-

malsk produktions betydning for husdyrgødning og afgrødesammensætning. Hvis

dyrkningsværdien (plus eventuelle tilskud) falder under værdien af alternativanven-

delsen, må det forventes, at jorden skifter til den alternative anvendelse.

Alternative anvendelser end dyrkning vil være skovrejsning, vådlægning af kulstof-

rige landbrugsjorde, vedvarende energiproduktion eller braklægning, hvor jorden

ikke har nogen produktiv anvendelse.

Hvor meget jord, der tages ud af produktion, afhænger af spredningen i jorders pro-

duktivitet, og hvor meget afkastet på jord påvirkes af en afgift. Der er en forskel i

graden af produktivitet fra jorde, der gør, at nogle jorde er mere rentable at dyrke

end andre.

Figur 7.3

angiver dyrkningsværdien ved jorde i omdrift, som målt på det

overskud, de vurderes at genere. Forskellen i jordernes afkast har betydning for,

hvordan landbrugere reagerer på højere omkostninger som følge af en CO

e-afgift,

herunder om man vil stoppe dyrkning på jorde med relativt lavt afkast.

Figur 7.3. Udbudskurve for jord

–

fordeling af dyrkningsværdi pr. hektar pr. år

Kr. pr. hektar

8000

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

-1000

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

Hektar i omdrift

Anm.: Dyrkningsværdi er angivet som dækningsbidrag II, som er indtjening fratrukket variable og delvist variable

omkostninger. Der tages udgangspunkt i 2013-18 priser. Dyrkede jorde dækker over jorde, der dyrkes på, hvorimod

jorde der ikke dyrkes anvendes til andet formål (fx braklagte jorde). Dyrkede jorde udgør ca. 2,2 mio. hektar af det

samlede landbrugsareal på ca. 2,7 mio. hektar.

Kilde: Egne beregninger og IFRO Dokumentation 2022 4.

Grøn skattereform

Side 216

7.15 Typeberegninger og konkursrisiko

Typetal og typeberegninger for gennemsnitlige bedriftstyper

I nedenstående gennemgås en række typeeksempler, der illustrerer en gennemsnit-

lig bedrifts umiddelbare belastning ved hver af afgiftsniveauerne (før adfærd og til-

pasning). Eksemplerne tager af den grund ikke højde for, at landbrugeren fx kan re-

ducere sin afgiftsbelastning ved at tage teknologiske virkemidler i brug. Dertil for-

ventes landbrugeren delvist at kunne overvælte afgiftsbelastningen i højere afsæt-

ningspriser, hvilket mindsker belastningen.

tabel 7.27

ses typetal for en gennemsnitsbedrift på tværs af bedriftstyper, derunder

omsætning, antal husdyr og landbrugsjord. Det bemærkes, at bedriftstyperne i

tabel

7.27

ikke en-til-en svarer til udledningskilderne i modelberegninger i

kapitel 2

, da

modellen er brancheopdelt og ikke bedriftsnært, som nedenstående typeberegnin-

ger. I det anvendte regnskabsdata til typeberegningerne vil en enkelt bedrift tilknyt-

tes en overordnet bedriftstype, hvis det udgør 50 pct. eller mere af det samlede

standard-output. Der kan af den grund være forskellig økonomisk belastning for

landbrugsprodukter hos den enkelte bedrift. Fx vil en kvægbedrift i

tabel 7.27

typisk

også have planteproduktion og vil derfor både blive ramt af en CO

e-afgift på kvæg

og på gødning.

Tabel 7.27. Beskrivelse af gennemsnitlige bedriftstyper (heltidsbedrifter)

Plante,

konv.

Plante,

Øko.

Malke-

kvæg,

konv.

Malke-

kvæg,

øko

Slag-

te-

grise,

konv.

Små-

grise,

konv.

Grise,

øko

Land-

brug

Antal

Omsæt-

ning

Driftsre-

sultat

Udled-

ninger

Stk.

1.000

kr.

1.000

kr.

Ton

2.139

5.132

1.029

246

222

3.734

600

130

1.998

10.067

1.312

2.052

363

10.593

1.451

1.690

876

12.405

2.057

739

775

7.599

9.307

1.280

957

17.194 10.655

2.317

849

1.031

380

- Heraf

fra hus-

dyr

Antal

køer

Antal

kvier

Søer

Slagte-

svin

Korn-

areal

Grovfo-

derareal

Ton

Årsdyr

Hektar

100

198

107

1.863

242

222

136

1.538

199

187

185

576

13.363

163

702

1.028

1.828

161

287

214

3.930

112

773

137

2.453

135

Grøn skattereform

Side 217

Lerjord

Sand-

jord

Hektar

182

134

112

127

146

227

123

101

115

104

179

111

132

Anm.: I tabellen indgår kun heltidsbedrifter. Driftsgrenene i tabellen er et udpluk af de største typer af driftsgrene. Der

findes andre typer af driftsgrene, som fx øvrig kvæg, integrerede grisebedrifter samt blandede driftstyper. De øvrige

typer af landbrug indgår i kolonnen med landbrug. Omsætning og driftsresultat er beregnet på baggrund af

gennemsnit over perioden fra 2017-2021. Opgørelse af antal husdyr, udledninger og mængde jord er beregnet på

baggrund af 2021. Gennemsnit i tabellen er baseret på stikprøve fra SEGES vægtet op til den repræsentative

population i landbruget. Driftsresultat er opgjort før ejeraflønning og efter finansielle omkostninger.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af SEGES regnskabsdata.

tabel 7.28

illustreres eksempler for den umiddelbare afgifstbelastning for

gennemsnitsbedrifter (før tilpasning og adfærd) på tværs af bedriftstyper. Dette er

beregnet på baggrund af typetal fra

tabel 7.27

. Eksemplerne er beregnet for model

1-3.

Den umiddelbare afgiftsbetaling reduceres gradvist fra model 1 til model 3 i takt

med, at den effektive afgiftssats reduceres. Dog er det begrænset, hvor meget

plantebedrifters umiddelbare afgiftsbetaling reduceres fra model 2a til model 3a, da

den effektive afgiftssats for gødningsanvendelse er uændret i de to modeller. På

tværs af bedriftstyper har den gennemsnitlige malkekvægsbedrift den største

umiddelbare afgiftsbetaling og dermed den største negative ændring i

driftsresultatet, hvilket skyldes, at malkekvæg har en højere CO

e-udledning og

derved større umiddelbare afgiftsbetaling som følge af en CO

e-afgift. Desuden

bemærkes, at den umiddelbare belastning er lavere ved omlægning af den direkte

landbrugsstøtte (variant b) i forhold til en gødningsafgift med bundfradrag (variant

a).

Tabel 7.28. Typeberegninger med umiddelbar belastning og umiddelbar ændring i resultat for forskellige typer af

bedrifter

Plante,

konv.

Plante,

Øko.

Malkekvæ

konv.

Malkekvæ

øko

Slagtesvin,

konv.

Smågrise,

konv.

Grise, øko

Landbrug

Model 1: Afgift på 750 kr. pr. ton CO

e på gødning, kalkning og husdyr

Umiddelbar

belastning

(1000 kr.)

Umiddelbar

ændring i

driftsresultat

(pct.)

185

1.539

1.268

554

637

285

718

-18

-16

-117

-87

-27

-28

-56

Model 2a: Afgift på 750 kr. pr. ton CO

e på gødning, kalkning og husdyr, inkl. 50 pct. bundfradrag

Umiddelbar

belastning

(1000 kr.)

Umiddelbar

ændring i

driftsresultat

(pct.)

770

634

277

318

143

359

-9

-8

-59

-44

-13

-14

-28

Model 2b: Afgift på 750 kr. pr. ton CO

e med 50 pct. bundfradrag for husdyr og omlægning af hektarstøtte

Grøn skattereform

Side 218

Umiddelbar

belastning

(1000 kr.)

Umiddelbar

ændring i

driftsresultat

(pct.)

710

586

226

272

113

301

-2

-3

-54

-40

-11

-12

-11

-24

Model 3a: Afgift på 250 kr. pr. ton CO

e på husdyr og 750 kr. pr. ton CO

e på gødning og kalkning, inkl. 50 pct. bundfradrag

Umiddelbar

belastning

(1000 kr.)

Umiddelbar

ændring i

driftsresultat

(pct.)

304

249

133

143

166

-9

-7

-23

-17

-6

-7

-13

Model 3b: Afgift på 250 kr. pr. ton CO

e med 50 pct. bundfradrag for husdyr og omlægning af hektarstøtte

Umiddelbar

belastning

(1000 kr.)

Umiddelbar

ændring i

driftsresultat

(pct.)

245

202

108

-2

-19

-14

-4

-8

Anm.: I tabellen indgår kun heltidsbedrifter. Beregningerne tager udgangspunkt i den effektive afgiftssats og typetal fra tabel 7.27.

Anm.: Driftsresultat er inden ejeraflønning og beregnet som gennemsnit for 2017-2021

Kilde: Egne beregninger på baggrund af SEGES regnskabsdata.

Eksempelberegninger på effekter på konkursrisiko ved forskellige afgiftsni-

veauer

Der er foretaget en analyse af konsekvenserne for bedrifternes umiddelbare

konkursrisiko ved de fremlagte modeller for heltidsbedrifter.

I udgangspunktet skønnes 6 pct. af omsætningen i landbruget samlet set at være i

stærkt konkurstruede bedrifter. I

tabel 7.29

vises et skøn over, hvor stor en andel af

omsætningen i landbruget, der umiddelbart flytter over i stærkt konkurstruede

bedrifter i hver af de fremlagte modeller. I dette indregnes den umiddelbare

belastning som følge af CO

e-afgiften og ændring i kapitalværdien (inkl.

skovrejsning). Der tages ikke højde for pris- og mængdetilpasning i beregningerne.

Tabel 7.29. Umiddelbare ændringer i konkurstrussel, i pct. af omsætning

Model 1

Planter

Kvæg

Grise

Andre

husdyr

Blandede

Model 2a

Model 2b

Model 3a

-1

Model 3b

-1

Grøn skattereform

Side 219

Heltid

samlet

Anm.: Beregningerne for ændringer i konkurstrussel tager højde for umiddelbar kapital- indkomsteffekt ved indførsel

af CO

e-afgift og teknologiske reduktionsmuligheder. Der tages således ikke højde for tilpasning.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af SEGES regnskabsdata

I landbruget er der samlet set ca. 7.600 heltidsbedrifter, hvoraf det skønnes, at ca.

360 bedrifter er stærkt konkurstruede i udgangspunktet. I

tabel 7.30

vises et skøn

over antallet af bedrifter, der umiddelbart bliver stærkt konkurstruede i hver af de

fremlagte modeller. I dette indregnes den umiddelbare belastning som følge af

e-afgiften og ændring i kapitalværdien (inkl. skovrejsning). Der tages ikke højde

for pris- og mængdetilpasning i beregningerne.

Tabel 7.30. Umiddelbare ændringer i konkurstrussel, antal bedrifter

Model 1

Planter

Kvæg

Grise

Andre

husdyr

Blandede

Heltid

samlet

230

590

200

<20

<10

1.040

Model 2a

240

360

Model 2b

240

340

Model 3a

Model 3b

<20

<10

Anm.: Beregningerne for ændringer i konkurstrussel tager højde for umiddelbar kapital- indkomsteffekt ved indførsel

af CO

e-afgift og teknologiske reduktionsmuligheder. Der tages således ikke højde for tilpasning.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af SEGES regnskabsdata

Eksempelberegning ved en afgift på 125 kr. pr. ton CO

e efter tilpasning

I det følgende gennemgås en eksempelberegning ved model 3a, dvs. en effektiv

afgiftssats på 125 kr. pr. ton CO

e for husdyr og 375 kr. pr. ton CO

e for

gødningsanvendelse, hvor konsekvenserne for husdyr- og planteproducenter efter

tilpasning af produktionen også undersøges. Det bemærkes, at konkurstrussel ikke

er ensbetydende med at bedriften reelt går konkurs. Bedrifter kan godt være kon-

kurstruet i flere år. I

boks 7.13

beskrives den anvendte definition af konkurstruet.

Boks 7.13

Definition af konkurstrussel

Konkurstruet defineres som en situation, hvor bedrifter har behov for likviditetstilførsel, men har en

gældsprocent som vanskeliggør dette. Konkurssituationen er således bestemt af to faktorer: gælds-

procenten og likviditeten. Gældprocenten er beregnet som gældens andel af de samlede aktivers

værdi, mens likviditeten svarer til resultatet efter finansiering, afskrivninger og ejeraflønning inkl. ind-

tægter uden for landbruget. Likviditeten gøres til et generelt mål ved at sætte det i relation til brutto-

udbyttet (omsætningen).

Der anvendes 4 niveauer for konkurstrussel: Stærkt konkurstruet, konkurstruet, i nogen grad kon-

kurstruet og

ikke konkurstruet. ’Stærkt konkurstruet’ betyder en gældsprocent over 100 pct. (insol-

vens) og en negativ likviditet. En længerevarende negativ indtjening, der tærer på egenkapitalen kan

Grøn skattereform

Side 220

dog føre til, at flere bedrifter fremover kommer i konkursrisiko.

Omvendt betyder ’ikke konkurstruet’,

at en bedrift har egenkapital og/eller et resultat, som gør, at den ikke umiddelbart er i vanskeligheder.

Imellem disse to situationer ligger ’konkurstruet’ og ’i mindre grad konkurstruet’, der kendetegnes

ved kombinationer af gældsprocenter og likviditet, som kan gøre bedrifterne sårbare over for fald i

indtjening eller i aktivværdier.

I analysen fokuseres der på hvor mange flere bedrifter, der bliver konkurstruet på baggrund af de for-

skellige afgiftsniveauer. En afgift vil have effekt på både gældsprocent via fald i jordværdier og andre

aktivværdier og på likviditeten pga. den forøgede omkostning.

Der analyseres på heltidsbedrifter og ikke på deltidsbedrifter med hensyn til konkursrisiko, idet hel-

tidsbedrifterne må forventes at være drevet professionelt, mens der kan være andre formål med del-

tidsbedrifterne/hobbybedrifterne. Der tages udgangspunkt i regnskabstal for 2021 fra SEGES regn-

skabsdatabase, hvor der er foretaget en konjunkturudjævning af omsætningen på basis af perioden

2015-21.

Analysen viser, at 360 bedrifter svarende til ca. 5 pct. af bedrifterne er stærkt kon-

kurstruede, før en afgift indføres, og disse bedrifter står for 6 pct. af omsætningen. I

udgangspunktet er 1.630 bedrifter, svarende til 21 pct. af bedrifterne, konkurstru-

ede i mindre eller større omfang, og disse bedrifter står for 27 pct. af omsætningen.

Der er regnet på de umiddelbare effekter som følge af følgende:

Umiddelbar kapitaleffekt ved CO

e-afgift:

Ved indførsel af en CO

e-afgift forven-

tes landbrugsbedrifterne at opleve et kapitaltab i form af værditab på jord og

andre aktiver (fx maskiner og bygninger). En betydelig del af kapitaltabet kan

forventes på annonceringstidspunktet.

Umiddelbar indkomsteffekt ved indførsel af CO

e-afgift og teknologiske redukti-

onsmuligheder:

Landbrugsbedrifternes omkostninger stiger som følge af CO

afgift, og der inkluderes de teknologiske reduktionsmuligheder, der umiddelbart

forventes at blive taget i brug ved en afgift (fodertilsætningsstoffer mv.).

Kortsigtseffekt med pris- og mængdetilpasning:

I dette trin medregnes stigning i

afsætningspriser samt mængdefald i produktionen. Pris- og mængdekorrektio-

nen er beregningsteknisk udregnet, så det indtræffer proportionalt på samtlige

bedrifter. Dette vil ikke være en realistisk tilpasning, men viser stiliseret, hvor-

dan en bedrift bliver berørt ved den gennemsnitlige mængdetilpasning (produk-

tionsnedgang).

Den samlede omsætning i landbruget varierer over årene, men har i de seneste år

været i omegnen af 80-85 mia. kr. Med udgangspunkt data for 2021, hvor der kon-

junkturudjævnes, opgøres landbrugets omsætning i baseline inden afgiftens indfø-

relse til 77 mia. kr. I figur 7.4 ses et skøn over den forventede udvikling i den sam-

lede omsætning fordelt ud på konkursrisiko ved den umiddelbar kapitaleffekt (I),

umiddelbar indkomst effekt (II) samt kortsigtseffekt med pris- og mængdetilpasning

(III). Det ses, at andelen af den samlede omsætning på konkurstruede bedrifter (6

pct.) er uændret efter afgiftens indførelse. Selvom afgiften isoleret set påvirker ind-

tjeningen og aktiver i form af bygninger mv. negativt, sker der sideløbende en stig-

ning i aktivværdien i form af en stigning i jordprisen på 7,2 pct.

jf. tabel 7.25 i bilag

7.14

, som følge af bl.a. tilskud til skovrejsning, der kan have væsentlige effekter for

jordprisen, hvilket samlet set afbøder konsekvensen for konkursrisiko.

Grøn skattereform

Side 221

Figur 7.4 Udviklingen i den samlede omsætning fordelt på konkursrisiko, mia. kr.

Før afgift

I) Umiddelbar

kapitaleffekt

II) Umiddelbar

indkomsteffekt

III) Samlet effekt efter

pris og

mængdetilpasning

Ikke konkurstruet

Stærkt konkurstruet

Konkurstruet

I mindre grad konkurstruet

Anm: Figuren viser eksempler på, hvordan bruttoudbyttet fordeler sig ud på konkursrisiko ved forskellige scenarier i

beregningerne. I trin III tages der højde for pris- og mængdetilpasning. Dette medfører et mængdefald på 6 mia. kr.,

der antages fordelt ligeligt ud over alle bedrifter.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af SEGES regnskabsdata

tabel 7.31

ses det, at andelen af omsætningen fordelt i konkurstruede bedrifter ge-

nerelt er uændret som følge af en afgift på 125 kr. pr. ton CO

Tabel 7.31. Andel af samlet omsætning fordelt i stærkt konkurstruet bedrifter ved en CO

e-afgift på 125 kr. pr. ton

(pct.)

Driftsgrene

0) Før afgift

I) Umiddelbar

kapitaleffekt

II) Umiddelbart

indkomsteffekt

III) Samlet effekt

efter pris- og

mængdetilpasning

Planter

Kvæg

Grise

Andre husdyr

Blandede

Heltid samlet

Anm.: Tabellen viser tallene for alle heltidsbedrifter.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af SEGES regnskabdata.

På sigt forventes der en mængde- og pristilpasning. Mængdetilpasningen kan ske

ved at de enkelte bedrifter reducerer deres produktion eller ved at visse bedrifter

helt stopper, fx i forbindelse med en konkurs. I takt med den lavere produktion kan

landbruget overvælte en del af omkostningsstigningerne på afsætningsprisen. Det

er beregningsteknisk antaget, at pris- og mængdekorrektionen sker for samtlige be-

drifter med en proportional reduktion, og at det ikke er specifikke bedrifter, der tager

mængdefaldet. I scenariet indgår en reduktion af omsætningen svarende til 3 pct.

ved model 3a, når der tages højde for pris- og mængdetilpasning. Ses der på

mængdetilpasningen alene svarer reduktionen af produktionen til at antallet af be-

drifter reduceres med 450.

Grøn skattereform

Side 222

Der er stor usikkerhed om, hvor stor en andel af bedrifterne, der reelt går konkurs,

og hvordan afgiften vil påvirke de øvrige eksisterende bedrifter. En bedrift kan være

konkurstruet i en årrække uden at bedriften nødvendigvis går konkurs. Ofte vil be-

driften blive opkøbt og drevet videre, og der kan derfor ske en omlægning eller æn-

dring af produktionen på den enkelte bedrift, og dermed indebærer en eventuel kon-

kurs for den enkelte landbruger ikke nødvendigvis en produktionsnedgang for land-

bruget samlet set. Der er derfor ikke nødvendigvis nogen direkte sammenhæng

mellem antallet af bedrifter, den øgede konkurstrussel ved en afgift og struktureffek-

ten, forstået som strukturel produktionsnedgang som følge af en afgift.

Overvejelser om gældsstrukturen for bedrifterne

Der er en tæt sammenhæng mellem landbrugernes alder og bedrifternes gældspro-

cent, hvor unge landbrugere typisk har højere gæld end ældre landbrugere,

jf. figur

7.5

. Det kan både hænge sammen med, at yngre landbrugere i højere grad har in-

vesteret i bedriften og, at de har haft bedriften i en kortere årrække efter overtagel-

sen, og derfor ikke har haft så mange år til at konsolidere bedriften. Hvis der ikke er

en tilstrækkelig stærk sammenhæng mellem højere gældsprocenter og øget produk-

tivitet/mindre CO

e-udledning, er der risiko for at bedrifter med høje gældsprocenter

bliver konkurstruede ved indførelsen af en afgift. Det kan give forøget risiko for kon-

kurs blandt yngre/nyetablerede landbrugere.

Omvendt kan der være en tendens til, at de mest produktive/klimaeffektive landbrug

også er blandt dem med højest gældsprocent. Det kan bl.a. hænge sammen med at

ældre produktionsanlæg har et positivt dækningsbidrag, og derfor kan gøre driften

rentabel, hvis gælden er lav, mens det ikke nødvendigvis er rentabelt at investere i

nye anlæg på den pågældende bedrift, fx som følge af manglende skala. Det vil ofte

være en ældre landbruger, der driver disse bedrifter. På den baggrund kan der også

være en sammenhæng mellem alder, lav gældsprocent og alder på produktionsan-

læg. En afgift på CO

e-udledninger kan reducere dækningsbidraget på disse anlæg

i et sådant omfang, at denne type bedrifter ikke er rentable, selvom gælden er lav.

Ekspertgruppen har ikke haft mulighed for at lave en vurdering af udbredelsen af de

to illustrerede sammenhænge, hvorfor det på forhånd er vanskeligt at vurdere hvor-

dan strukturændringen bliver sammensat.

Figur 7.5. Gældsprocenter for heltidsbedrifter i 2021 ud fra ejerens alder

100

Gældsprocent

Under 35 år

35-44 år

45-54 år

55-64 år

Over 65 år

Grøn skattereform

Side 223

Kilde: Egne beregninger på baggrund af SEGES regnskabsdata

Geografisk belastning

Nedenstående viser den skønnede nedgang i bruttoværditilvæksten på tværs af

landsdele for hver af ekspertgruppens hovedmodeller,

jf. tabel 7.32

. I alle landsdele

udgøre landbruget en begræset andel af produktionen, hvorfor alle modeller har en

begrænset virkning på de geografiske indkomstbalancer i Danmark.

Tabel 7.32. Fald i BVT på tværs af landsdele ved produktionsnedgang i primær-

landbrug

BVT i udgangspunktet

Land-

brugs

andel

af total

BVT

(Pct.)

Fald i BVT, andel af samlet BVT, pct.

Lands-

del:

Total

(mio.

kr.)

Land-

brug

(mio.

kr.)

Model

Mo-

del

Byen Kø-

benhavn

Køben-

havns

omegn

Nord-

sjælland

Born-

holm

Østsjæl-

land

Vest- og

Sydsjæl-

land

Fyn

Sydjyl-

land

Østjyl-

land

Vestjyl-

land

Nordjyl-

land

Total

589.800

0,0

357.700

100

0,0

155.800

10.500

68.700

300

400

0,2

3,8

0,6

0,0

0,9

0,2

0,0

0,6

0,1

0,0

0,3

0,1

0,0

0,4

0,1

0,0

0,2

0,0

153.200

150.300

286.600

332.200

167.200

189.600

2.461.600

4.100

2.900

5.700

4.100

7.500

4.400

29.900

2,7

1,9

2,0

1,2

4,5

2,3

1,2

0,7

0,5

0,3

1,1

0,6

0,3

0,4

0,3

0,2

0,7

0,4

0,2

0,1

0,4

0,2

0,1

0,3

0,2

0,1

0,5

0,3

0,1

0,2

0,1

Anm.: BVT i udgangspunktet er 2022-tallet fra Danmarks Statistik. Nedgangen i BVT er skønnet for 2030. I

beregningerne tages der ikke højde for evt. BVT-ændring som følge af produktionsnedgang i følgeindustrien.

Kilde: Egne beregninger.

Grøn skattereform

Side 224

7.16 Finansiel stabilitet

De finansielle risici forbundet med en CO

e-afgift er blevet vurderet af Danmarks

Nationalbank i forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport. Det vurderes, at

danske banker og realkreditinstitutter generelt er godt rustet til at håndtere de

potentielle tab, der kan opstå som følge af en CO

e-afgift på landbruget. Dette

skyldes bl.a. en høj sikkerhed i underliggende pant og den løbende indtjening.

Der er dog forskelle på de enkelte institutters eksponeringer over for konkurstruede

landbrugsbedrifter. Nationalbanken finder, at enkelte institutter kan få behov for at

gøre brug af deres kapitaloverdækning for at dække potentielle tab. Dette afhænger

dog af hvilken afgiftssats, som vedtages politisk, samt omfanget af kompensation.

Hvis provenuet af en afgift tilbageføres direkte til erhvervet, vil risikoen for tab for

institutterne blive væsentligt reduceret. Den overordnede metode bag analysen er

beskrevet i

boks 7.14

En gradvis implementering af afgiften, fx fra 2027 til 2030, vil være gunstig for den

finansielle stabilitet. Det giver institutterne en mulighed for at absorbere potentielle

tab over flere år med den løbende indtjening, og færre kreditinstitutter vil derfor få

behov for at gøre brug af deres kapitaloverdækning. Derudover giver det

institutterne mere tid til at tilpasse deres kapitalplanlægning og forretningsmodel,

ligesom landbrugskunderne får længere tid til at omstille deres produktion.

Boks 7.14.

Opsummering af Nationalbankens analyse af finansielle risici forbundet med indførelse af

en CO

e-afgift på landbruget

Nationalbankens beregninger tager udgangspunkt i bl.a. regnskabsdata fra en andel af danske land-

brugsbedrifter for perioden 2019-2021. De afledte konsekvenser af en CO

e-afgift, fx aktivprisfald på

bl.a. jord og bygninger, er baseret på beregninger i GrønREFORM, som er en miljø- og klimaøkono-

misk model for dansk økonomi udviklet af DREAM.

Analysen består i at beregne banker og realkreditinstitutters eksponeringer over for konkurstruede

landbrugsbedrifter som følge af en CO

e-afgift. Samtidig vurderes institutternes evne til at dække po-

tentielle tab på udlån. En del af det potentielle tab på udlån til konkurstruede landbrug vil allerede

være bogført som nedskrivninger, der er reserveret til at dække forventede tab på udlånet. Institut-

terne har samtidigt væsentlig sikkerhed i underliggende pant. Kreditinstitutter har derudover to værn

mod potentielle tab. For det første kan instituttets løbende indtjening dække tabet. Er den løbende

indtjening ikke tilstrækkelig, vil instituttet derefter gøre brug af sin kapitaloverdækning. Kapitalover-

dækningen er den overskydende kapital, som et institut har til rådighed, udover det kapitalkrav, som

instituttet er påkrævet fra myndighedernes side.

7.17 Beskrivelse af eksportelasticiteter

Dette afsnit gennemgår, hvordan eksportelasticiteter i beregningerne er fastlagt,

samt hvilke størrelsesordener på elasticiteterne, der lægger til grund for følsom-

hedsberegningerne.

Størrelsen på eksportelasticiteter er vigtige, da efterspørgslen efter output fra en gi-

ven branche ofte er domineret af reaktionen i udenrigshandlen, når man har at gøre

med en lille åben økonomi som Danmark. Reaktionen i eksporten er beskrevet ved

Grøn skattereform

Side 225

branchespecifikke egenelasticiteter, og reaktionen i importen er beskrevet ved sub-

stitution mellem danske og importerede varer og tjenester fra samme branche i den

yderste forgrening af forbrugsfunktionerne.

Fontagné m.fl. (2022)

Ekspertgruppen har valgt at basere sine effektvurderinger på Fontagné m.fl. (2022).

Eksportelasticiteterne fra Fontagné m.fl. (2022) er baseret på et tariffstudie, og

burde afspejle den langsigtede elasticitet. Fontagné benytter en IV tværsnitsanalyse

til at estimere handelselasticiteterne på produktniveau, hvor instrumentet for prisfor-

skelle er toldsatserne. Toldsatser varierer generelt mellem 0-20 pct. og kan dermed

sammenlignes med de relevante omkostningsstød i ekspertgruppens modeller. Data

omfatter toldsatser og handelsflows i perioden 2001-2016 imellem 189 eksport-

lande og 152 importlande fordelt på 5052 produktkategorier (HS6-grupperingen).

Idet toldsatser er meget konsistente over tid, kan disse estimater anses for egentlige

strukturelle langsigtede vurderinger.

figur 7.6

og 7

ses det at Fontagné’s estimerede elasticiteter generelt ligger i

mellem 3 og 10.

Figur 7.6.

Fontagné’s fordeling af eksportelasticiteter for alle brancher

Anm.: Grafen viser fordelingen af eksportelasticiteter i Fontagné, m.fl. (2022).

Kilde: Fontagné, L., Guimbard, H., and Orefice, G., (2022) 'Tariff-based product-level trade elasticities', Journal of

International Economics.

Kirk, J. S. and Hansen, K. H. (2023). ”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”

Se fx Fontagné, L., Guimbard, H., and Orefice, G., (2022) 'Tariff-based product-level trade elasticities', Journal of

International Economics.

Grøn skattereform

Side 226

Figur 7.7.

Fontagné’s fordeling af elasticiteter for landbruget

Anm.: Grafen viser fordelingen af eksportelasticiteter i Fontagné, m.fl. (2022) for landbrug og fødevareproduktionen.

Kilde: Fontagné, L., Guimbard, H., and Orefice, G., (2022) 'Tariff-based product-level trade elasticities', Journal of

International Economics.

Eksportelasticiteterne for vareproducerende brancher er fastsat på baggrund af ek-

sportelasticiteter (på 6-cifrede produktkoder) fra Fontagné m.fl. (2022), som vægtes

sammen til brancheniveau på baggrund af fordeling af hver branches eksport på de

samme produkter som ifølge nationalregnskabet. De branchespecifikke gennem-

snitlige eksportelasticiteter for landbrug og fødevareindustri fremgår af

tabel 7.33

Tabel 7.33. Landbrugets og fødevareindustriens gennemsnitlige eksportelasticiteter i ekspertgruppens effektvur-

deringer

Gennemsnitlig elasticitet

Planteproduktion, konventionel

Planteproduktion, økologisk

Gartnerier

Kvægdrift

Svinebrug

Fjerkræ

Mejeri

Bageri

Anden fødevareindustri

Slagteri, kvæg

Slagteri, gris

Slagteri, fjerkræ

5,36

7,50

8,11

6,41

5,46

6,67

6,93

5,69

12,10

5,84

Eksportandel

21,5%

21,1%

17,2%

2,6%

26,9%

17,2%

50,7%

21,2%

36,9%

53,1%

61,3%

27,6%

Anm: De viste eksportelasticiteter er vægtet sammen til brancheniveau på baggrund af eksportestimater på produktniveau. Eksportestimaterne på produktniveau

dækker over en stor underliggende variation. Bemærk desuden, at estimaterne for de animalske brancher er stort set ens for økologiske og konventionelle

producenter, hvorfor der kun rapporteres et samlet estimat for disse trods opdelingen i GrønREFORM.

Kilde: BACI-databasen80 og Fontagné, L., Guimbard, H., and Orefice, G., (2022) 'Tariff-based product-level trade elas-ticities', Journal of International Economics

Databasen er dokumenteret i

BACI: International Trade Database at the Product-level: The 1994-2007 Ver-

sion

Grøn skattereform

Side 227

De gennemsnitlige eksportelasticiteter dækker over en stor underliggende varia-tion

i eksportelasticiteterne på produktniveau. I fx mejeribranchen er den gennem-snitlige

elasticitet på 5,46, hvilket dækker over, at konsummælk har en estimeret eksportla-

sticitet på tæt på 10 (lavere markedsmagt) modsat smør og ost, der har estimeret

eksportlasticitet ca. 3 og 5 (højere markedsmagt). Kødpulver, restprodukter (såsom

tunger) mv. har alle en elasticitet over 20. Sammenvejet bliver eksportelasticiteterne

dog mellem ca. 5-10. Kun 9 pct. af dansk landbrugseksport vurderes at have en

eksportelasticitet over 15 og 2 pct. over 20 i Fontagné m.fl. (2022).

Variationen kan dels forklares ved forskelle i transportomkostninger og holdbarhed,

da man fx kan se at mælkepulver og kødpulver har de højeste elasticitetsværdier for

hhv. mejerierne og slagterierne. Derudover kan forskelle i brand- og bulkvarer også

forklarer dele af variationen, da fx mælke- og kødpulver må betegnes som bulkva-

rer.

Størrelsen på de gennemsnitlige eksportelasticiteter harmonerer godt med det ge-

nerelle niveau for vareeksportelasticiteterne og den empiriske litteratur i øvrigt. Se fx

Hertel m.fl. (2007)

samt et review af litteraturen af Boehm m.fl. (2023)

og Ander-

son m.fl. (2004)

I det at ekspertgruppens estimerede eksportelasticiteter vurderes at være struktu-

relle/langsigtede, bør der principielt set tages højde for en vis træghed i forbrugsre-

aktionen, ud fra en forventning om at den kortsigtede elasticitet er mindre end den

langsigtede. ekspertgruppen har ikke haft adgang til data på hastigheden af for-

brugsreaktioner for eksport af fødevarer og har derfor set bort fra eksporttræghed i

beregningerne. I regnemodellen MAKRO pågår et arbejde med at estimere eksport-

træghed for den danske økonomi samlet set, disse er dog ikke nødvendigvis retvi-

sende for fødevareeksport, som forventes at have hurtigere forbrugerreaktioner end

øvrig eksport (af medicin, møbler, maskiner mv.). Lægges de foreløbige antagelser

fra MAKROs eksporttræghed til grund i ekspertgruppens antagelser, vil det medføre

et maksimalt fald i reduktionerne i 2030 på 0,2 mio. ton i model 1, 0,1 mio. ton i mo-

del 2 og under 0,1 i model 3. Eksporttræghed vurderes dermed i praksis ikke at

have nævneværdige implikationer for modellerne, men vil skulle belyses i den frem-

adrettede modeludvikling i GrønREFORM.

Hertel, Thomas, Hummels, David, Ivanic, Maros, Keeney, Roman, (2007) ‘How

confident can we be of CGE-

based assessments of Free Trade Agreements?’,Economic

Modelling.

Boehm, Christoph E., Andrei A. Levchenko, and Nitya Pandalai-Nayar. "The Long and Short (Run) of Trade Elastic-

ities." American Economic Review 113.4 (2023): 861-905. Bemærk at Boehm m.fl. (2023) selv finder væsentligt

lavere elasticiteter.

Anderson, James and Eric van Wincoop. 2004. “Trade

Costs.” Journal of Economic Literature 42 (3):691–751.

Grøn skattereform

Side 228

Figur 7.8. Estimater for eksportelasticitet på varegruppe, primær- og fødevarein-

dustri (ekspertgruppens centrale skøn baseret på Fontagné m.fl. (2022))

10%

Mejeri, mælke- og

flødeprodukter

Mejeri;

valle

Mejeri,

smør

Mejeri,

oste

Grisekød,

DK eksportandele

Slagterise,

levende

<50kg

Grisekød,

fersk

Grisekød,

indmad

Grisekød,

kadaver

Tyresæd

Vegetabilske

olier

Eksportelasticitet

Anm.: Grafen viser fordelingen af eksportelasticiteter i Fontagné, m.fl. (2022) for landbrug og fødevareproduktionen i

forhold til de danske eksportsandele af den samlede danske landbrugs og fødevareeksport.

Kilde: Fontagné, L., Guimbard, H., and Orefice, G., (2022) 'Tariff-based product-level trade elasticities', Journal of

International Economics.

BACI: International Trade Database at the Product-level: The 1994-2007 Version

Feenstra m.fl. (2018)

GrønREFORM har i tidligere publikationer

estimeret eksportelasticiteterne for vare-

producerende brancher på detaljeret produktniveau (6-cifrede produktkoder), på

baggrund af Feenstra’s metode.

Figur 7.9

7.10

viser, at den gennemsnitlige eksportelasticitet for mejerier og slag-

terier dækker over en stor underliggende variation i eksportelasticiteterne på pro-

duktniveau. Ud fra

figur 7.9

ses det, at næsten 50 pct. af mejeriernes eksport består

af ost, mens andre store eksportvarer er hhv. smør og mælkepulver, som begge

står for ca. 10 pct. af eksporten. I

figur 7.10

ses det, at ca. 2/3 af slagteriernes ek-

sport består af fersk og frosset svinekød.

Se ”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”, samt ”Estimering

af udenrigshandelselasticiteter i MA-

KRO, Kronborg, Poulsen og Kastrup 2020”

for dokumentation af estimationsmetoden

Feenstra, R., Luck, P., Obstfeld, M.

and Russ, K. (2018), ‘In search of the armington elasticity’, Review of Econom-

ics and Statistics 100(1), 135–150.

og Feenstra, R. C. (1994), ‘New product varieties and the measurement of inter-

national prices’, American Economic Review 84, 157–177.

Grøn skattereform

Side 229

Figur 7.9. Estimerede produktspecifikke eksportelasticiteter for mejerier

(Feenstras metode)

Anm.: Grafen viser fordelingen af eksportelasticiteter i Fenstra, m.fl. (2018) for landbrug og fødevareproduktionen i

forhold til de danske eksportsandele af den samlede danske landbrugs og fødevareeksport.

Kilde: Feenstra, R., Luck, P., Obstfeld, M. and Russ, K. (2018), ‘In search of the armington elasticity’, Review of

Economics and Statistics 100(1), 135–150.

og Feenstra, R. C. (1994), ‘New

product varieties and the measurement

of international prices’, American

Economic Review 84, 157–177.

”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”,

BACI: International Trade Database at the Product-level: The 1994-2007 Version

Grøn skattereform

Side 230

Figur 7.10. Estimerede produktspecifikke eksportelasticiteter for slagterier

(Feenstra’s metode)

Anm.: Grafen viser fordelingen af eksportelasticiteter i Fenstra, m.fl. (2018) for landbrug og fødevareproduktionen i

forhold til de danske eksportsandele af den samlede danske landbrugs og fødevareeksport.

Kilde: Feenstra, R., Luck, P., Obstfeld, M. and Russ, K. (2018), ‘In search of the armington elasticity’, Review of

Economics and Statistics 100(1), 135–150.

og Feenstra, R. C. (1994), ‘New product varieties and the measurement

of international prices’, American

Economic Review 84, 157–177.

”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”,

BACI: International Trade Database at the Product-level: The 1994-2007 Version

Feenstra’s metode beregner gennemsnit (momenter) over tid. Derfor kan

den esti-

merede elasticitet fortolkes som et vejet gennemsnit af kort og lang sigt (‘mellem-

sigtet’). Det benyttede data (BACI) dækker perioden 1995-2020

(25 år). Dermed

kan effekten være lavere end den ”rene” langsigtede elasticitet. Fontagné

m.fl.

(2022) benytter en IV tværsnitsanalyse til at estimere handelselasticiteterne på pro-

duktniveau, hvor instrumentet for prisforskelle er toldsatserne. Idet toldsatser er me-

get konsistente over tid, kan disse estimater anses for egentlige strukturelle langsig-

tede vurderinger. For landbrugssektoren finder Fontagné m.fl. (2022) estimater, der

er ca. 20-30

pct. højere end ved Feenstra’s metode.

I et nyt studie af Boehm m.fl. (2023),

The Long and Short (Run) of Trade Elasticities,

estimeres eksportelasticiteter baseret på event-studier af toldsatsændringer. De fin-

der generelt lave elasticiteter (i størrelsesordenen 2 på lang sigt) og argumenterer

generelt for, at Feenstra samt tidligere studier overvurderer handelselasticiteterne

ved ikke at medtage bilaterale fixed effects.

Deres tværsnitsestimat (ekskl. bilate-

rale fixed effects) af handelelasticiteteter ligger mellem 4-7 (konsistent med

Feenstra, Fontagné og øvrige tidligere studier). De lavere estimater ved bilaterale

Medtagning af bilateral fixed effects vil sige, at man i sin regression inkluderer en konstant for landenes eksiste-

rende handel mellem hinanden, for således at tage højde for uobserverbare konstante bilaterale handelspræferen-

cer mellem landene. Dette vil være nødvendigt at tage højde for i sin estimation, hvis der er en korrelation mellem

handelspræferencer og tarifniveauer, da det vil fører til ”omitted variable bias”. Disse udfordringer vil fx opstå, hvis

man har scenarier, hvor forbrugerne i et givet importerende land har meget stærke præferencer for et produkt fra et

specifikt eksportland, som får importlandets politikker til at sætte en lavere tarif på disse produkter.

Grøn skattereform

Side 231

fixed effects kan dog også skyldes et generelt attenuation bias øges i event-studie

specifikationen.

Fokus i Boehm m.fl. (2023) er imidlertid ikke niveauet for elasticiteten så meget som

tidsresponsfunktionen. Fra denne ses det, at langsigtseffekten indtræder efter ca. 7-

10 år og at den kortsigtede elasticitet er ca. det halve af den langsigtede elasticitet.

Idet Feenstra’s metode fortolkes som et vejet gennemsnit af kort og lang sigt, vil Bo-

ehm m.fl. tidsresponsfunktion indebære at Feenstras elasticiteter kan øges.

Ekspertgruppen har på dette grundlag valgt at lægge Fontagné m.fl. (2022) estime-

ring til grund (vægtet efter danske eksportandele), men samtidig inkludere en føl-

somhedsanalyse med estimeringer baseret på Feenstra,

jf. afsnit 2.7

. Ekspertgrup-

pen noterer at der ikke er nævneværdige forskelle i effektvurderingen i denne føl-

somhedsanalyse.

Empiriske studier af eksportelasticiteternes størrelse

tabel 7.34

ses et overblik over estimerede eksportelasticiteter for fødevarebran-

cherne. Generelt ses det at de vægtede elasticiteter varierer i spændet mellem 5-

på tværs af estimeringer.

Tabel 7.34. Overblik over litteraturens eksportelasticiteter i fødevareindustrien.

Hertel m.fl. (2007) (GTAP)

Eksportelasticitet

Planteproduktion, konventionel

Planteproduktion, økologisk

Gartnerier

Kvægdrift

Svinebrug

Fjerkræ

Mejeri

Bageri

Anden fødevareindustri

Slagteri, kvæg

Slagteri, gris

Slagteri, fjerkræ

2,6-8,9

3,7

4.0

7,3

2,6-8,9

2,3-6,6

7,7-8,8

5,36

7,50

8,11

6,41

5,46

6,67

6,93

5,69

12,10

5,84

4,14

2,97

3,14

3,89

4,01

8,47

5,36

9,66

5,60

4,98

Ekspertgruppe / Fontagné

(2022)

Feenstra m.fl. (2018) /

GrønREFORM (2023)

Kilde: ”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”, Fontagné, L., Guimbard, H., & Orefice, G. (2022).

Tariff-based product-level trade elasticities. Journal of

International Economics, 137, 103593 og Hertel, Thomas, Hummels, David, Ivanic, Maros, Keeney,

Roman, (2007) ‘How confident can we be of CGE-based

assessments of Free Trade Agreements?’,Economic Modelling.

Attenuation bias beskriver en situation, hvor ens estimater gør mod 0, som følge af, at signal vs. støj ratioen øges,

når flere variable (i det her tilfælde fixed effects) øges. Se fx

https://towardsdatascience.com/biased-model-

coefficients-part-1-2722128b9e1c.

Se tidligere udsendte notat ”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”, samt ”Estimering

af udenrigshan-

delselasticiteter i MAKRO, Kronborg, Poulsen og Kastrup 2020”

for dokumentation

af estimationsmetoden.

Grøn skattereform

Side 232

Importelasticiteter

Substitutionselasticiteten mellem dansk produceret og importeret forbrug fastsættes

ud fra ”rule of two”, hvorved import-substitutionselasticiteten

sættes til det samme

som eksportelasticiteten for den leverende branche divideret med 2. Der er et godt

empirisk belæg for ’rule of two’. Dette tilsvarer tilgangen i MAKRO og REFORM-mo-

dellen, og indebærer at forbrugere har en præference for hjemmeproducerede va-

rer. Feenstra (2018)

finder at ”rule of two” kun kan afvises for 20 ud af 98 produk-

ter, Hilberry og Hummels (2012)

fremhæver at ”rule of two” er hyppigt anvendt i

CGE-modeller, herunder i GTAP. I

afsnit 2.7

foretages følsomhedsanalyser uden

”rule-of-two”.

In search of the armington elasticity, Feenstra m.fl. (2018).

”Elasticiteter og markedsvilkår i GrønREFORM”, Kirk og Hansen, samt ”Estimering af udenrigshandelselasticiteter i

MAKRO, Kronborg, Poulsen og Kastrup 2020” for dokumentation

af estimationsmetoden.

Side 233

Grøn skattereform

7.18 Øvrige modelresultater

Afgiftsgrundlag og umiddelbar belastning

tabel 7.35

vises en sammenligning af den umiddelbare belastning pr. dyregruppe

for model 1-3.

Tabel 7.35. Afgiftsgrundlag og umiddelbar belastning fordelt på dyregrupper

Afgiftsgrund-

lag

Umiddelbar belastning

Model 1

Model 2

Model 3

375

175

125

775

Model 1

4.200

1.000

325

5,00

600

350

0,25

125

1,25

900

375

3,75

0,50

3.250

Belastning pr. dyr

Model 2

Model 3

700

175

0,75

100

0,00

0,25

150

0,50

0,00

550

Mio. ton

Malkekøer

Øvrigt kvæg

Slagtegrise

Årssøer

Smågrise

Heste

Får

Slagtekyllinger

Lam

Høns

Hjorte

Geder

Ænder, gæs og

kalkuner

Fasaner (høns)

Fasaner (kyllin-

ger)

Strudse

Samlet

3,08

1,44

0,98

0,41

0,23

0,15

0,04

0,03

0,02

0,01

0,00

6,43

2.200

1.025

700

300

175

100

4.575

Mi0. kr.

1.100

525

350

150

2.300

Kr. pr. dyr

2.100

500

150

2,50

300

175

0,00

0,50

450

175

1,75

0,25

1.625

Anm.: Umiddelbar belastning og belastning pr. dyr er angivet i 2023-niveau. Umiddelbar belastning er afrundet til nærmeste 25 mio. kr., mens belastning pr. dyr er

afrundet til nærmste 25 kr., bortset fra Smågrise, slagtekyllinger, høns, ænder, gæs, kalkuner og fananser (kyllinger) hvor belastning pr. dyr er afrundet til nærmste

25 øre. Det er antaget, at afgifterne løbende indekseres med det generelle prisniveau.

Kilde: Egne beregninger baseret på

Klimastatus og

–fremskrivning

2023

Side 234

Grøn skattereform

År-til-år tabeller

I dette afsnit præsenteres tabeller over modellernes statsfinansielle omkostninger og

e-effekter på årsbasis fra 2025-2035.

Tabel 7.36. År-til-år tabel over økonomi og CO

e-effekter

Model 1

Øko-

nomi

Afgift på

750 kr.

pr. ton

Lav-

bund

Tilskud til

skovrejs-

ning

Afgift på

F-gasser

og øvrige

regule-

ring

Sum

effekter

Afgift på

750 kr.

pr. ton

Lavbund

Tilskud til

skovrejs-

ning

Afgift på

F-gasser

og øvrige

regule-

ring

Sum

0,1

0,4

1,4

1,8

925

1.725

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

Gns.

Mio. kr. (2023-niveau)

2.400

3.000

2.925

2.850

2.750

2.675

2.625

2.000

-1.175

-275

-1.175

-350

-1.175

-450

-1.175

-550

-1.175

-675

-1.175

-750

-1.175

-850

-1.175

-925

-975

-1.050

-1.110

-850

-725

-1.450

-1.525

-625

625

1.150

975

825

1.850

1.700

1.600

475

Mio. ton CO

2,4

2,7

2,8

2,7

2,1

0,0

0,1

0,0

0,2

0,0

0,3

0,1

0,6

0,2

1,0

0,3

1,0

0,3

1,0

0,4

1,0

0,6

0,5

0,2

0,0

0,1

0,4

1,4

2,0

2,7

3,2

3,7

4,2

4,3

4,4

2,8

Anm.: Der er afrundet til nærmeste 25 mio. kr.

1) Det er i beregningerne forudsat, at CO

e-afgiften indfases gradvist fra 2027 til 2030.

2) Der er afsat i alt 9,4 mia. kr. til udtagning af kulstofrige landbrugsjorde. Midlerne er her beregningsteknisk fordelt ligeligt mellem 2025-2032, hvor udtagningen

forventes at løbe.

Kilde: Egne beregninger

Side 235

Grøn skattereform

Tabel 7.37. År-til-år tabel over økonomi og CO

e-effekter

Model

Øko-

nomi

Afgift på

750 kr.

pr. ton

e m.

bundfra-

drag på

50 pct.

Lav-

bund

Tilskud til

skovrejs-

ning

Afgift på

F-gasser

og øvrige

regule-

ring

Tilskud til

pyrolyse

Sum

effekter

Afgift på

750 kr.

pr. ton

e m.

bundfra-

drag på

50 pct.

Lavbund

Tilskud til

skovrejs-

ning

Afgift på

F-gasser

og øvrige

regule-

ring

Tilskud til

pyrolyse

Sum

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

Gns.

Mio. kr. (2023-niveau)

250

775

1.275

1.550

1.500

1.475

1.425

1.400

1.350

1.000

-1.175

-275

-1.175

-350

-1.175

-450

-1.175

-550

-1.175

-675

-1.175

-750

-1.175

-850

-1.175

-925

-975

-1.050

-1.110

-850

-725

-1.450

-1.525

-75

-1.375

-100

-975

-150

-650

-225

-525

-225

-675

-225

-775

-225

300

-225

200

-225

100

-125

-650

Mio. ton CO

0,1

0,2

1,1

1,4

1,9

2.1

2,2

2,0

1,6

0,0

0,1

0,0

0,2

0,0

0,3

0,1

0,6

0,2

1,0

0,3

1,0

0,3

1,0

0,4

1,0

0,6

0,5

0,2

0,0

0,1

0,0

0,1

0,0

0,2

0,1

1,2

0,1

1,7

0,1

2,3

0,2

2,8

0,2

3,3

0,2

3,8

0,2

3,8

0,2

3,9

0,2

3,9

0,1

2,4

Anm.: Der er afrundet til nærmeste 25 mio. kr.

1) Det er i beregningerne forudsat, at CO

e-afgiften indfases gradvist fra 2027 til 2030.

2) Der er afsat i alt 9,4 mia. kr. til udtagning af kulstofrige landbrugsjorde. Midlerne er her beregningsteknisk fordelt ligeligt mellem 2025-2032, hvor udtagningen

forventes at løbe.

Kilde: Egne beregninger

Side 236

Grøn skattereform

Tabel 7.38. År-til-år tabel over økonomi og CO

e-effekter

Model

Øko-

nomi

Afgift på

750 kr.

pr. ton

e m.

bundfra-

drag på

50 pct.

Lav-

bund

Tilskud til

skovrejs-

ning

Afgift på

F-gasser

og øvrige

regule-

ring

Tilskud til

pyrolyse

Sum

effekter

Afgift på

750 kr.

pr. ton

e m.

bundfra-

drag på

50 pct.

Lavbund

Tilskud til

skovrejs-

ning

Afgift på

F-gasser

og øvrige

regule-

ring

Tilskud til

pyrolyse

Sum

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

Gns.

Mio. kr. (2023-niveau)

100

575

1.125

1.375

1.350

1.300

1.275

1.225

1.200

875

-1.175

-275

-1.175

-350

-1.175

-450

-1.175

-550

-1.175

-675

-1.175

-750

-1.175

-850

-1.175

-925

-975

-1.050

-1.110

-850

-725

-1.450

-1.525

-75

-1.525

-100

-1.175

-150

-800

-225

-700

-225

-825

-225

-950

-225

150

-225

-50

-125

-775

Mio. ton CO

0,1

0,3

1,1

1,3

1,7

1,9

2,0

1,9

1,5

0,0

0,1

0,0

0,2

0,0

0,3

0,1

0,6

0,2

1,0

0,3

1,0

0,3

1,0

0,4

1,0

0,6

0,5

0,2

0,0

0,1

0,0

0,1

0,0

0,3

0,1

1,2

0,1

1,6

0,1

2,1

0,2

2,6

0,2

3,1

0,2

3,6

0,2

3,6

0,2

3,7

0,2

3,8

0,1

2,3

Anm.: Der er afrundet til nærmeste 25 mio. kr.

1) Det er i beregningerne forudsat, at CO

e-afgiften indfases gradvist fra 2027 til 2030.

2) Der er afsat i alt 9,4 mia. kr. til udtagning af kulstofrige landbrugsjorde. Midlerne er her beregningsteknisk fordelt ligeligt mellem 2025-2032, hvor udtagningen

forventes at løbe.

Kilde: Egne beregninger

Side 237

Grøn skattereform

Tabel 7.39. År-til-år tabel over økonomi og CO

e-effekter

Model

Økonomi

Afgift på

250/125

kr. pr. ton

e m.

bundfra-

drag på

50 pct.

Lav-

bund

Tilskud til

skovrejs-

ning

Afgift på

F-gasser

og øvrige

regule-

ring

Tilskud til

pyrolyse

Sum

e-ef-

fekter

Afgift på

250/125

kr. pr. ton

e m.

bundfra-

drag på

50 pct.

Lavbund

Tilskud til

skovrejs-

ning

Afgift på

F-gasser

og øvrige

regule-

ring

Tilskud til

pyrolyse

Sum

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

Gns.

Mio. kr. (2023-niveau)

150

500

850

1.050

1.025

1.000

975

950

925

675

-1.175

-275

-1.175

-350

-1.175

-450

-1.175

-550

-1.175

-675

-1.175

-750

-1.175

-850

-1.175

-925

-975

-1.050

-1.110

-850

-725

-1.450

-1.525

-375

-1.775

-500

-1.650

-775

-1.700

-1.150

-1.950

-1.150

-2.075

-1.150

-2.175

-1.150

-1.075

-1.150

-1.175

-1.150

-1.250

-775

-1.625

Mio. ton CO

0,1

1,0

1,1

1,2

1,3

1,4

1,3

1,1

0,0

0,1

0,0

0,2

0,0

0,3

0,1

0,6

0,2

1,0

0,3

1,0

0,3

1,0

0,4

1,0

0,6

0,5

0,2

0,0

0,1

0,0

0,1

0,0

0,1

0,2

1,2

0,4

1,7

0,5

2,0

0,8

2,6

0,8

3,1

0,8

3,6

0,8

3,6

0,8

3,6

0,8

3,8

0,5

2,3

Anm.: Der er afrundet til nærmeste 25 mio. kr.

1) Det er i beregningerne forudsat, at CO

e-afgiften indfases gradvist fra 2027 til 2030.

2) Der er afsat i alt 9,4 mia. kr. til udtagning af kulstofrige landbrugsjorde. Midlerne er her beregningsteknisk fordelt ligeligt mellem 2025-2032, hvor udtagningen

forventes at løbe.

Kilde: Egne beregninger

Side 238

Grøn skattereform

Tabel 7.40. År-til-år tabel over økonomi og CO

e-effekter

Model

Økonomi

Afgift på

250/125

kr. pr. ton

e m.

bundfra-

drag på

50 pct.

Lav-

bund

Tilskud til

skovrejs-

ning

Afgift på

F-gasser

og øvrige

regule-

ring

Tilskud til

pyrolyse

Sum

e-ef-

fekter

Afgift på

250/125

kr. pr. ton

e m.

bundfra-

drag på

50 pct.

Lavbund

Tilskud til

skovrejs-

ning

Afgift på

F-gasser

og øvrige

regule-

ring

Tilskud til

pyrolyse

Sum

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

Gns.

Mio. kr. (2023-niveau)

325

700

875

850

825

800

775

750

550

-1.175

-275

-1.175

-350

-1.175

-450

-1.175

-550

-1.175

-675

-1.175

-750

-1.175

-850

-1.175

-925

-975

-1.050

-1.110

-850

-725

-1.450

-1.525

-375

-1.875

-500

-1.825

-775

-1.850

-1.150

-2.125

-1.150

-2.250

-1.150

-2.350

-1.150

-1.250

-1.150

-1.350

-1.150

-1.435

-775

-1750

Mio. ton CO

0,0

0,2

1,0

1,1

0,9

0,0

0,1

0,0

0,2

0,0

0,3

0,1

0,6

0,2

1,0

0,3

1,0

0,3

1,0

0,4

1,0

0,6

0,5

0,2

0,0

0,1

0,0

0,2

1,2

0,4

1,6

0,5

1,9

0,8

2,4

0,8

2,8

0,8

3,3

0,8

3,3

0,8

3,4

0,8

3,6

0,5

2,2

Anm.: Der er afrundet til nærmeste 25 mio. kr.

1) Det er i beregningerne forudsat, at CO

e-afgiften indfases gradvist fra 2027 til 2030.

2) Der er afsat i alt 9,4 mia. kr. til udtagning af kulstofrige landbrugsjorde. Midlerne er her beregningsteknisk fordelt ligeligt mellem 2025-2032, hvor udtagningen

forventes at løbe.

Kilde: Egne beregninger

Side 239

Grøn skattereform

Fald i produktionsmængde og -værdi for modellerne

Tabel 7.41. Ændring i produktionsmængder og -værdi for modellerne, 2030-effekter

Model

Effektiv afgiftssats i 2030

Produktionsværdi

Produktionsfald

Fald i produktionsværdi

Kr. pr. ton CO

Model 1/Afgift på 750 kr. pr. ton CO

e på gødning, kalkning og husdyr

Plante

Kvæg

Grise

Samlet

750

Mia. kr.

pct.

19,8

16,7

53,2

7,9

20,2

17,7

15,0

7,6

8,7

13,6

9,8

Model 2a/Afgift på 750 kr. pr. ton CO

e på gødning, kalkning og husdyr, inkl. 50 pct. bundfradrag

Plante

Kvæg

Grise

Samlet

375

19,8

16,7

53,2

4,8

11,4

11,0

8,9

4,5

4,9

8,4

5,8

Model 2b/Afgift på 750 kr. pr. ton CO

e på kalkning og husdyr, samt 750 kr. pr. ton CO

e tilskud til reduceret gødning, inkl. 50 pct. bundfradrag

Plante

Kvæg

Grise

Samlet

0-375

375

19,8

16,7

53,2

0.8

9.8

8.1

6.0

2,6

4,3

6,2

4,2

Model 3a/Afgift på 750 kr. pr. ton CO

e på gødning og kalkning, 250 kr. pr. ton CO

e på husdyr, inkl. 50 pct. bundfradrag

Plante

Kvæg

Grise

Samlet

375

125

125-375

19,8

16,7

53,2

3,8

6,5

6,6

5,6

2,9

2,8

5,0

3,5

Model 3b/Afgift på 750 kr. pr. ton CO

e på kalkning, 250 kr. pr. ton CO

e på husdyr, samt 750 kr. pr. ton CO

e tilskud til reduceret gødning, inkl. 50

pct. bundfradrag

Plante

Kvæg

Grise

Samlet

0-375

125

125-375

19,8

16,7

53,2

0.0

4.7

3.4

2.6

1,1

2,1

2,6

1,9

Anm.: Produktionsværdi er angivet for 2030, er inkl. landbrugsinterne leverancer og opgjort i 2023-niveau. Det bemærkes, at der for planteproducenter i b-varianterne

er angivet et spænd fra 0-375, da det fortsat er afgift på kalkning selvom der ikke er afgift på udbragt gødning.

Kilde: Egne beregninger

Side 240

Grøn skattereform

Tabel 7.42. Grad af prisovervæltning i modellerne, pct.

Afgiftssats i 2030

Husdyr (bundfra-

drag, pct.)

Gødning (bund-

fradrag, pct.)

Plante

Partielle modeller

Kvæg

Grise

Samlet

Kr. pr. ton CO

Model 1

Model 2a

Model 2b

Model 3a

Model 3b

750 (0)

750 (50)

250 (50) / 125 (0)

750 (0)

750 (50)

750 (tilskud)

750 (50)

750 (tilskud)

Pct. (overvæltning i forbrugerpriser)

Anm.: Partielle modeller er beregnet med samme satser som de generelle modeller, men hvor de 3 landbrugsgrene beskattes enkeltvis.

Kilde: Egne beregninger.

Side 241

Grøn skattereform

Ekspertgruppen for en

grøn skattereform