MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Miljø- og Fødevareudvalget 2023-24
MOF Alm.del Bilag 155
Offentligt

DISKUSSIONSOPLÆG

Udarbejdet af formandskabet for De Økonomiske Råd til

Møde i Det Miljøøkonomiske Råd

tirsdag den 5. december 2023

Klausuleret indtil

tirsdag den 5. december 2023 kl. 12.00

AKTUELLE MILJØØKONOMISKE

PROBLEMSTILLINGER

KLIMATILPASNING I KYSTZONEN

KØDFORBRUG OG

DRIVHUSGASAFGIFTER

Formandskabet

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

DISKUSSIONSOPLÆG

Udarbejdet af formandskabet for De Økonomiske Råd til

Møde i Det Miljøøkonomiske Råd

tirsdag den 5. december 2023

Klausuleret indtil

tirsdag den 5. december 2023 kl. 12.00

AKTUELLE MILJØØKONOMISKE

PROBLEMSTILLINGER

KLIMATILPASNING I KYSTZONEN

KØDFORBRUG OG

DRIVHUSGASAFGIFTER

Formandskabet

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

De Økonomiske Råd

Sekretariatet

Emil Møllers Gade 41

8700 Horsens

Tlf.: 51 51 28 00

E-post: [email protected]

Hjemmeside: www.dors.dk

Twitter: @DORsSekretariat

Som følge af afrundinger kan summen af tallene i tabellerne afvige fra totalen.

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Indhold

INDHOLD

RAPPORTENS HOVEDKONKLUSIONER

KAPITEL I

AKTUELLE MILJØØKONOMISKE PROBLEMSTILLINGER

I.1

Aktuel miljøøkonomisk politik

I.2

EU’s klimaplan Fit for 55

I.3

Udledninger fra landbruget

Litteratur

KAPITEL II

KLIMATILPASNING I KYSTZONEN

II.1

Indledning

II.2

Skadesomkostninger ved stormflod

II.3

De institutionelle rammer for klimatilpasning i kystzonen 62

II.4

Effektiv klimatilpasning i kystzonen

II.5

Forsikring af skader ved oversvømmelse

II.6

Sammenfatning og vurdering

101

Litteratur

110

KØDFORBRUG OG DRIVHUSGASAFGIFTER

III.1 Indledning

III.2 Kødforbrug og prisudvikling

III.3 Forbrugerreaktioner på stigende priser

III.4 Forbrugerreaktioner og oprindelsesland

III.5 Kødpriser og velfærd

III.6 Sammenfatning

Litteratur

119

121

123

134

151

157

164

168

KAPITEL III

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

RAPPORTENS

HOVED-

KONKLUSIONER

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

RAPPORTENS HOVEDKONKLUSIONER

Kapitel I

kommenterer på en række aktuelle miljøøkono-

miske problemstillinger, herunder Danmarks muligheder

for at føre en selvstændig klimapolitik i lyset af EU’s klima-

pakke

Fit for 55

med en ny og mere stram regulering for

hele EU. Kapitlet indeholder også en diskussion af regule-

ringen af landbrugets udledning af drivhusgasser og kvæl-

stof til vandmiljøet.

Kapitel II

finder, at skaderne fra stormflod i fremtiden vil

femdobles i takt med klimaforandringerne. Derfor er det

vigtigt, at der er tilskyndelse til løbende klimatilpasning.

Stormflodsordningen, hvor alle bidrager med samme præ-

mie uafhængig af risiko for stormflod, giver ikke tilskyn-

delse til at undgå bosætning i områder med høj risiko.

Kapitel III

analyserer, om afgifter på landbrugets udled-

ninger tilskynder forbrugerne til at købe færre klimabelas-

tende produkter. Analysen viser, at danske forbrugere re-

ducerer deres forbrug af kød, når kødpriserne stiger. Det

illustrerer ud fra danske data, at en af de grundlæggende

mekanismer bag en drivhusgasafgift virker.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Rapportens hovedkonklusioner

RAPPORTENS

HOVEDKONKLUSIONER

Nærværende diskussionsoplæg er udarbejdet af formandskabet til mø-

det i Det Miljøøkonomiske Råd den 5. december 2023. Formandska-

bets oplæg til mødet indeholder tre kapitler:



Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger

Klimatilpasning i kystzonen

Kødforbrug og drivhusgasafgifter

Vurderinger og anbefalinger i oplægget er alene formandskabets. Den

endelige udgave vil indeholde skriftlige kommentarer fra rådets med-

lemmer. I tilknytning til rapporten er der udarbejdet notater, der uddy-

ber og dokumenterer beregninger og analyser. Disse notater vil være

tilgængelige på www.dors.dk, når rådsmødet har været afholdt.

KAPITEL I, AKTUELLE MILJØØKONOMISKE

PROBLEMSTILLINGER

Aktuel miljøøkonomisk politik

Kommunale

klimamål kan fordyre

opnåelse af

nationale klimamål

Den danske klimalov sætter mål for de samlede udledninger af driv-

husgasser fra Danmark. Mange kommuner har egne reduktionsmål,

som varierer væsentligt. Det kan øge omkostningerne ved at nå natio-

nale mål, dels fordi kommunernes mål er forskellige, dels fordi de ikke

har mulighed for at anvende omkostningseffektive værktøjer, såsom

en ensartet drivhusgasafgift.

Der kan være betydelige meromkostninger ved at regulere med kort

varsel, som det sker i forhold til 2025-målet, og det bør undgås, når

klimalovens 2030-mål skal nås. For at opfylde målet om 70 pct. reduk-

tion i 2030 kan regeringen med fordel implementere en afgift på driv-

husgasser, der er tilpas høj, så målet opfyldes med rimelig sikkerhed,

og dermed undgås, at der skal vedtages ekstra regulering senere. Det

reducerer de samlede omkostninger, fordi man undgår, at gennemføre

dyre tiltag med kort varsel.

Regulering, der

sikrer 2030-målet

opfyldes, bør

gennemføres nu

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Rapportens hovedkonklusioner

EU’s klimaplan

Fit for 55

EU’s klimapolitik

EU’s klimapakke

Fit for 55

blev vedtaget i foråret 2023. Pakken inde-

holder en ny og mere stram regulering, der skal sikre, at EU’s klimamål

opfyldes. I store træk anvendes omkostningseffektive tiltag: det eksi-

sterende kvotesystem udvides, og der oprettes et nyt kvotesystem,

hvor blandt andet transportsektoren medtages. Landbruget vil efter det

nye kvotesystems indførsel være den væsentligste udleder, som ikke

er reguleret via et kvotesystem, men som derimod skal reguleres af det

enkelte land. Samlet bidrager klimapakken til en betydelig nedgang i

de europæiske emissioner i forhold til tidligere.

EU’s og Danmarks egne mål for klimareduktioner efter 2030 har no-

genlunde sammenfaldende ambitionsniveau. De overlappende mål-

sætninger risikerer at føre til uhensigtsmæssig dobbeltregulering og en

unødvendigt dyr omstilling. I det lys bør det overvejes enten at skærpe

de danske klimamål, så de bliver entydigt styrende for klimapolitikken

eller afskaffe dem, så EU's mål bliver styrende. Skærpede danske kli-

mamål efter 2030 vil øge omkostningerne ved omstillingen. Endvidere

betyder lækage gennem EU's kvotesystemer, at Danmarks muligheder

for at føre en selvstændig klimapolitik, der leder til reelle reduktioner af

drivhusgasudledninger, reduceres efter 2030.

Udledninger fra landbruget

De danske klimamål

overlapper EU's

efter 2030

Landbruget central

for at nå klimamål

og vandmiljømål

Landbruget står for så store dele af udledningerne af drivhusgasser og

kvælstof, at det ikke er muligt at nå de politiske målsætninger for kli-

maet og vandmiljøet i de indre danske farvande uden, at landbruget

reducerer deres udledninger af såvel drivhusgasser som kvælstof. Til-

tag rettet mod at reducere udledninger af drivhusgasser, har ofte den

sidegevinst, at de også vil reducere udledninger af kvælstof. For at

sikre at denne sidegevinst høstes, er det vigtigt, at kvælstofregulerin-

gen er på plads, når klimareguleringen indføres.

Den samfundsøkonomisk billigste vej til reduktion af drivhusgasudled-

ningerne fra landbruget er en ensartet afgift på landbrugets udlednin-

ger. En sådan drivhusgasafgift giver incitament til at omlægge alle pro-

duktionsprocesser i en klimavenlig retning, og vil øge prisen på alle de

fødevarer, hvor dette ikke er muligt, så forbrugerne tilskyndes til at fra-

vælge dem. En afgift på fødevareforbruget vil i modsætning hertil ikke

blive pålagt de omkring

⅔

af landbrugsproduktionen, der eksporteres.

For den sidste tredjedel vil en forbrugsafgift alene give incitament til

forbrugsomlægning og ikke til mere klimavenlige produktionsproces-

ser. En sådan afgift er ikke omkostningseffektiv i forhold til at reducere

Drivhusgasafgift på

udledninger mest

omkostnings-

effektiv

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Rapportens hovedkonklusioner

landbrugets klimaudledninger og vil, selv om den bliver meget høj,

næppe kunne sikre, at reduktionsmålene for landbruget nås.

Klimaregnskab

vigtig for afgiftens

virkning

Et retvisende og detaljeret klimaregnskab for den enkelte bedrift er af-

gørende for, hvor omkostningseffektiv en drivhusgasafgift kommer til

at virke i praksis. På baggrund af den nuværende viden er det i stort

omfang muligt at opstille et sådant regnskab, jf.

Økonomi og Miljø,

2022.

Fastlæggelse af rammerne for et sådant regnskab, og hvordan

det opdateres, er en vigtig opgave, der bør igangsættes hurtigst muligt.

Det er et politisk valg, om der skal gives en kompensation for indførel-

sen af en drivhusgasafgift i landbruget, men hvis det sker, er udform-

ningen af kompensationen vigtig for den samfundsøkonomiske effekti-

vitet. Det er væsentligt, at en kompensation gives på en måde, så af-

giftens incitamentsvirkning bevares. Det kan opnås, hvis kompensa-

tion til den enkelte landmand alene sker på baggrund af historiske op-

lysninger, der ikke kan påvirkes. Betinges kompensationen derimod på

valg af særlige teknologier eller andre aktuelle produktionsforhold, for-

vrides incitamenter, hvorved de samfundsøkonomiske omkostninger

stiger.

Muligt at give

kompensation

uden at forvride

incitamenter til

reduktioner

KAPITEL II, KLIMATILPASNING I KYSTZONEN

Klimaforandringerne

øger risikoen for

stormflod, …

I takt med klimaforandringerne stiger havvandstanden langs de danske

kyster, og risikoen for oversvømmelse i kystzonen øges. Den øgede

risiko for oversvømmelse i forbindelse med storm indbefatter både

flere og mere voldsomme hændelser. Dette vil betyde flere og større

skader fra stormflod.

Fremskrives klimaet med et scenarie, hvor temperaturen frem mod

2100 stiger med 2,7 grader, vil de forventede årlige skader fra storm-

flod femdobles. Således ville de forventede skadesomkostninger, der i

2023 er 2 mia. kr., i stedet være 10 mia. kr., hvis Danmark i dag havde

fremtidens klima, jf. figur A.

… og omkostninger

ved skader

femdobles

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Rapportens hovedkonklusioner

FIGUR A

FORVENTEDE ÅRLIGE

SKADER

FIGUR B

INDKOMST I RISIKO-

OMRÅDER

De forventede skader ved stormflod stiger i

takt med klimaforandringerne.

Den gennemsnitlige indkomst er lidt højere i ri-

sikoområder end i ikke-risikoområder.

Anm.:

Figur B angiver den gennemsnitlige ækvivalerede disponible indkomst for beboere og boligejere i hhv.

risiko og ikke-risikoområder. Risikoområder er defineret som sogne med positive forventede årlige ska-

der i 2023.

Egne beregninger på baggrund af data fra Kystdirektoratet og registerdata fra Danmarks Statistik.

Kilde:

Skadesomkostning

reduceres ved

klimatilpasning

Omkostningerne ved flere oversvømmelser kan reduceres ved tilpas-

ninger som f.eks. øget kystbeskyttelse og ændret bosætning. Interna-

tionale undersøgelser viser, at klimatilpasninger kan reducere de for-

ventede skadesomkostninger ved oversvømmelse betragteligt. Det er

derfor afgørende, at der er incitamenter til at foretage passende klima-

tilpasninger.

I perioden 2009-21 er der imidlertid bygget mere i områder, som er i

risiko for at blive ramt af oversvømmelse, end i områder uden risiko

herfor. Dette kan givetvis tilskrives, at det er attraktivt at bo tæt ved

kysten, men det er formentligt en medvirkende årsag, at stormflods-

ordningen i dag subsidierer lokalisering i områder med høj risiko for

fremtidig oversvømmelse.

Det skyldes udformningen af stormflodsordningen, som forsikrer mod

skader ved oversvømmelse fra stormflod. Alle ejendomsejere betaler

via deres brandforsikring den samme forsikringspræmie uafhængigt af

risiko for oversvømmelse. Dette indebærer, at der gives subsidier til

ejendomsejere i risikoområder, som betales af ejendomsejere i områ-

der uden oversvømmelsesrisiko. Dette forvrider incitamentet til at und-

lade at lokalisere sig i områder med høj risiko for oversvømmelse.

Der er bygget mere

i områder med høj

risiko

Stormflodsordning

forvrider

incitamenter til

bosætning

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Rapportens hovedkonklusioner

Subsidie til

ejendomsejere

i risikoområder

Indkomsten blandt personer, som bor i risikoområder, er i gennemsnit

lidt højere end blandt personer, der bor i områder uden risiko for over-

svømmelse, jf. figur B. Stormflodsordningen vil i gennemsnit udvirke

en lille omfordeling fra områder med lav indkomst til områder med høj

indkomst. Endvidere er forsikringspræmien i stormflodsordningen uaf-

hængig af ejendommens værdi, hvilket yderligere omfordeler til ejere

med høj ejendomsværdi i risikoområder.

I kapitlet er beskrevet principper til at forbedre den nuværende storm-

flodsordning, så den samfundsøkonomiske effektivitet øges. Det op-

nås ved, at præmierne gøres risikobaserede, så de afspejler de for-

ventede skader. Herved vil præmierne i risikoområder stige, mens

præmierne i ikke-risikoområder vil falde. Endvidere bør præmier og ud-

betalinger gøres afhængige af observerbare passende tiltag, der fore-

bygger mod skader ved stormflod. Forsikringen bør udformes med

selvrisiko og dækningsgrad, så der gives retvisende incitamenter til, at

private udfører forebyggende tiltag.

Sådanne ændringer vil øge effektiviteten i klimatilpasningen, men kan

indebære store præmieforhøjelser og deraf følgende prisfald for de

ejendomme, som ligger i områder med højest risiko. Det er derfor nød-

vendigt at afveje hensynet til øget effektivitet i klimatilpasningen med

hensynet til ikke, at indføre tiltag, som indebærer et stort tab for en del

af befolkningen. En mulighed er, at indfase de risikobaserede præmier

langsomt for herved at reducere de omfordelende effekter på huspri-

serne her og nu, samtidig med at effektivitetsgevinsterne opnås på

længere sigt. Der bør dog indføres fuldt risikobaserede præmier for alt

nybyggeri med det samme. Det vil allerede i dag medvirke til, at der

ikke bygges for mange nye bygninger i områder med høj risiko.

For at ændre stormflodsordningen er det nødvendigt med yderligere

analyser for mere detaljeret at belyse de foreslåede omlægninger. Det

kan være relevant at indføre en overgangsordning, samt at overlade

dele af markedet for stormflodsforsikring til private selskaber. Det an-

befales derfor, at der nedsættes et ekspertudvalg til at løfte denne op-

gave.

Skadesomkostninger ved stormflod kan reduceres ved effektive kyst-

beskyttelsestiltag foretaget kollektivt eller af private ejendomsejere.

Kollektive kystbeskyttelsesprojekter bør som udgangspunkt følge cost-

benefit kriteriet, der tilsiger, at projekter med positiv samfundsøkonomi

gennemføres, mens projekter med dårlig samfundsøkonomi afvises.

Der bør derfor altid i forbindelse med større kystbeskyttelsesindsatser

udføres standardiserede cost-benefit analyser, og indsatser bør kun

gennemføres, når gevinsterne er højere end omkostningerne.

Indfør

risikobaserede

præmier

Langsom indfasning

for eksisterende

byggeri

Ekspertudvalg

skal fastlægge

omlægning og

overgangsordning

Bedre beslutninger

om kollektiv

kystbeskyttelse via

cost-benefit analyser

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Rapportens hovedkonklusioner

Bidragsfordeling bør

følge nytteprincippet

I dag beslutter den enkelte kommune, om de berørte ejendomsejere

skal bidrage til at finansiere kystbeskyttelsesprojekter samt den kon-

krete bidragsfordeling. Forhandlinger om finansieringen kan risikere at

udskyde projekter og forvride beslutningskriterierne, både så flere

samfundsøkonomisk ufordelagtige projekter gennemføres og så flere

fordelagtige projekter opgives. For at undgå dette anbefales, at bi-

dragsfordelingen følger nytteprincippet proportionalt, så de, som dra-

ger nytte af projektet, bidrager i forhold hertil. Det anbefales også, at

nytteværdier opgøres og fordeles på en standardiseret måde. Hvis alle

projektets gevinster tilfalder ejendomsejerne, har disse som udgangs-

punkt incitament til at støtte projekter med positiv samfundsøkonomi

og arbejde mod projekter, hvor gevinster ikke står mål med omkostnin-

ger.

I oktober 2023 kom regeringen med et udspil til første del af en national

klimatilpasningsplan. Her lægges bl.a. op til en forlængelse af en pulje

på 150 mio. kr., som kommunerne kan søge til gennemførelse af lokale

kystbeskyttelsesprojekter. Kystbeskyttelsesprojekter, som beskytter

lokale værdier, bør dog som udgangspunkt finansieres af dem, som

har gevinst af projektet. I udspillet lægges også op til at forenkle reg-

lerne om bidragsfordelingen. Dette harmonerer som udgangspunkt

med formandskabets anbefalinger om at standardisere opgørelsen

bag bidragsfordelingen.

Udspil til

klimatilpasningsplan

KAPITEL III, KØDFORBRUG OG DRIVHUSGASAFGIFTER

Drivhusgasafgift

medfører

prisstigninger

En afgift på landbrugets drivhusgasudledninger giver incitament til den

samfundsøkonomisk billigste klimaomstilling af dansk landbrug, jf.

Økonomi og Miljø, 2020.

En ensartet drivhusgasafgift fører blandt an-

det til højere priser for de dele af landbruget, der ikke kan omlægges

til mindre klimabelastende teknologier. Det er vigtigt, fordi priser, der

afspejler produkternes klimabelastning, tilskynder forbrugerne til at

mindske efterspørgslen efter klimabelastende produkter. Det medfører

en omstilling af landbruget mod en mere klimavenlig produktion.

Kapitlet undersøger empirisk, om og hvordan danske forbrugere rea-

gerer på prisstigninger på kød. Dermed belyses, om en af de centrale

mekanismer bag drivhusgasafgiften kan påvises. Analyserne er fore-

taget ved at følge husstandes fødevareindkøb i 2021-22, hvor fødeva-

repriserne steg uventet og i varierende grad for forskellige kødtyper og

for kød med forskellige oprindelseslande. Derudover var prisstignin-

gerne af en størrelsesorden, som svarer til det, der kan forventes ved

indførslen af en ensartet drivhusgasafgift. Kapitlet fastlægger danske

forbrugeres efterspørgsel efter forskellige kødtyper og undersøger

Kapitlet undersøger

forbrugerreaktioner

på kødprisstigninger

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Rapportens hovedkonklusioner

blandt andet effekterne på efterspørgslen efter udenlandsk kød af pris-

stigninger på danskproduceret kød.

Mekanisme bag

drivhusgasafgift

virker

Kapitlets analyser viser, at danske forbrugere reagerer på prisstignin-

ger på fire overordnede kødtyper; oksekød, svinekød, fjerkræ samt an-

det kød. Når en kødtype stiger i pris, reduceres den købte mængde af

denne kødtype, jf. figur C. En af de grundlæggende mekanismer bag

en drivhusgasafgift virker dermed, da forbruget falder for de fødevarer,

som stiger i pris.

FIGUR C

FORBRUGERREAKTIONER

Forbruget af oksekød, svinekød og fjerkræ falder, når den pågæl-

dende kødtype stiger i pris.

Anm.:

Figuren viser egenpriselasticiteter ved en prisstigning på 1 pct. for

oksekød, svinekød, fjerkræ og andet kød samt 95-pct. konfidensin-

tervaller markeret med sort streg.

Egne beregninger med data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

Begrænset

substitution mellem

kødtyper

Derudover tyder kapitlets analyser på, at når en kødtype stiger i pris,

så stiger forbruget af andre kødtyper kun i begrænset omfang. Det

samlede kødforbrug falder således, uanset hvilken kødtype der stiger

i pris. Den begrænsede substitution, der finder sted, sker primært til

øvrige fødevarer.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Rapportens hovedkonklusioner

Forbrug af

udenlandsk kød

mere prisfølsomt

end dansk kød

Kapitlet bidrager endvidere med ny viden om, hvordan danske forbru-

gere reagerer på prisstigninger på kød af henholdsvis dansk og uden-

landsk oprindelse. Analyserne viser, at forbruget af dansk kød er min-

dre følsomt overfor prisstigninger end forbruget af udenlandsk kød.

Dette er i tråd med danske og internationale studier, som tidligere har

fundet, at indenlandske forbrugere er mere følsomme overfor prisstig-

ninger på importerede produkter sammenlignet med indenlandske pro-

dukter.

Når prisen på dansk kød stiger, falder forbruget omtrent tilsvarende, så

det beløb, der bruges på indkøb af dansk kød, stort set ikke ændres.

Derfor er behovet for substitution mod udenlandsk producerede kødty-

per begrænset, hvilket netop er, hvad kapitlets analyser viser. Den be-

grænsede substitution, der sker, er desuden primært til øvrige fødeva-

rer. Resultaterne i kapitlet tyder dermed på, at de ændringer i danske

forbrugeres køb af kød, som en drivhusgasafgift vil føre til, kun giver

anledning til begrænset lækage. En drivhusgasafgift på landbruget vil

imidlertid medføre prisstigninger på andre varer end kød, bl.a. mejeri-

varer, og kapitlets analyser udelukker ikke, at danske forbrugeres re-

aktioner herpå kan føre til betydende lækageeffekter.

Indførelsen af en drivhusgasafgift vil medføre relative prisstigninger på

forskellige kødtyper. Ifølge tidligere beregninger fra De Økonomiske

Råds formandskab i

Økonomi og Miljø, 2020

medfører en afgift på om-

kring 1.200 kr. pr. ton CO

e prisstigninger på henholdsvis 17 pct. for

oksekød, 5 pct. for svinekød og 1 pct. for kyllingekød, jf. afsnit III.5.

Beregninger i afsnittet viser, at omkostningerne for de danske forbru-

gere som følge af sådanne prisstigninger er relativt begrænsede. De

udgør omkring 0,5 pct. af husstandenes gennemsnitlige årlige forbrug

på fødevarer eller omkring 100 kr. pr. husstand. De danske forbrugeres

omkostninger som følge af prisstigningerne på kød er næsten ens på

tværs af husstandene i tre bredt afgrænsede indkomstgrupper, som

det har været muligt at sammenligne i kapitlets analyser. Dette repræ-

senterer kun omkostningerne for de danske forbrugere knyttet til for-

bruget af kød. En drivhusgasafgift vil imidlertid også medføre prisstig-

ninger på en række andre fødevarer, eksempelvis mejeriprodukter. De

samlede omkostninger for danske forbrugere som følge af en drivhus-

gasafgift vil derfor være større.

Kapitlets analyser

tyder på begrænset

lækage fra dansk til

udenlandsk kød på

hjemmemarkedet

Lave omkostninger

for danske

forbrugere ved

prisstigninger

på kød

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Rapportens hovedkonklusioner

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

KAPITEL I

AKTUELLE MILJØ-

ØKONOMISKE

PROBLEM-

STILLINGER

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

KAPITEL I

AKTUELLE MILJØØKONOMISKE

PROBLEMSTILLINGER

I dette kapitel afrapporteres formandskabets vurderinger

og anbefalinger til den miljøøkonomiske politik.

I kapitlet kommenteres der blandt andet på, at mange

kommuner har selvstændige klimamål uden at have mulig-

hed for at bruge omkostningseffektive tiltag, såsom en

ensartet drivhusgasafgift. Der er derfor en risiko for, at de

kommunale mål fordyrer den grønne omstilling.

Med indførelsen af EU's nye klimapolitik,

Fit for 55,

vil de

fleste sektorers udledninger af drivhusgasser på sigt være

omfattet af kvoteregulering. Det indebærer, at Danmarks

muligheder for at føre en selvstændig klimapolitik, der le-

der til reelle reduktioner, reduceres efter 2030.

Landbruget står for store dele af udledningerne af drivhus-

gasser og kvælstof i Danmark. Det er derfor centralt at re-

ducere udledningerne fra landbruget. Den samfundsøko-

nomisk billigste vej til at nå klimamålet er en ensartet driv-

husgasafgift på alle udledninger, inklusive landbrugets.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger – Aktuel miljøøkonomisk politik I.1

AKTUELLE

MILJØØKONOMISKE

PROBLEMSTILLINGER

I dette kapitel diskuteres aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger.

Afsnit I.1 indeholder formandskabets vurderinger og anbefalinger rela-

teret til aktuel miljøøkonomisk politik. Vurderingerne og anbefalingerne

er inddelt i følgende overordnede emner:



Yderligere indhold

i kapitlet

Subnationale klimamål

Klimatilpasning i kystzonen

Opfyldelse af klimalovens 2025-mål

Klimapolitik frem mod 2030

Udvinding af fossile brændsler i Nordsøen

Regeringens 2030-plan

Afsnit I.2 indeholder en beskrivelse og vurdering af centrale dele af

EU’s klimaregulering

Fit for 55.

Afslutningsvis diskuteres dansk klima-

politik efter 2030 i lyset af rammerne fra EU. Afsnit I.3 fokuserer på

landbrugets udledninger af drivhusgasser og kvælstof. Afsnittet disku-

terer tiltag, der kan anvendes til at reducere landbrugets effekt på både

klima og vandmiljø.

I.1

AKTUEL MILJØKONOMISK

POLITIK

SUBNATIONALE KLIMAMÅL

Klimaloven sætter

mål for danske

drivhusgas-

udledninger

Den danske klimalov sætter mål for udledninger af drivhusgasser fra

Danmark: 70 pct. reduktion i 2030 og klimaneutralitet i 2050. Klimalo-

ven er samtidig den overordnede ramme for styring af den danske kli-

mapolitik, der skal sikre tilstrækkelige nationale reduktioner, så målene

opfyldes.

Flere kommuner og offentlige institutioner har i tillæg til de nationale

mål vedtaget egne klimamål. Eksempelvis har 96 ud af de 98 danske

kommuner sat mål for deres drivhusgasudledninger, jf. Ea Energiana-

lyse (2023).

Næsten alle

kommuner har

klimamål

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - Aktuel Miljøkonomisk Politik I.1

Kommunernes mål

er meget forskellige,

…

… det øger

omkostningerne

ved omstillingen

Kommunernes mål er forskellige. Størstedelen har mål om 70 pct. re-

duktion og er dermed på linje med de nationale mål, men ca. 20 kom-

muner har reduktionsmål for 2030, som er over 80 pct.

Ensartet regulering på tværs af hele landet kan sikre, at udledningerne

bliver reduceret, hvor der samfundsøkonomisk er lavest omkostninger.

Med forskellige geografiske mål, er der er en risiko for, at reduktionerne

opnås et sted med højere omkostninger end andre steder. Derfor kan

geografiske forskelle i målsætninger øge de samlede omkostninger

ved at nå det nationale mål.

Dertil kommer, at decentrale aktører typisk ikke har mulighed for at

bruge omkostningseffektive tiltag, såsom en drivhusgasafgift, og ofte

må benytte et begrænset udvalg af tiltag, f.eks. krav til indkøb eller

visse adfærdsregulerende tiltag. Dermed er der en risiko for, at opfyl-

delsen af de subnationale mål bliver langt fra omkostningseffektiv.

Reduktion af fartgrænser er et eksempel på tiltag, som øger de sam-

fundsøkonomiske omkostninger ved at opfylde det nationale klimamål

betragteligt. Ifølge Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet (2023a),

har det en samfundsøkonomisk omkostning på 11.500 kr. pr. reduceret

ton CO

at sænke hastigheden fra 130 til 100 km i timen. Dette tiltag

er ca. ti gange dyrere end omkostningen, hvis der indføres en ensartet

drivhusgasafgift. Hvis der implementeres en ensartet afgift, forventes

de dyreste tiltag, der kommer i spil for at nå 2030-målene, at have en

samfundsøkonomisk omkostning på ca. 1.100 kr., jf.

Økonomi og Miljø,

2022.

Hvis en kommune vil bidrage til at reducere udledninger af drivhusgas-

ser, kan det gøres med tiltag, som er komplementære til den nationale

klimapolitik. Eksempelvis ved at sikre effektive godkendelsesproces-

ser og kommunalplaner med rammer, som understøtter de nationale

mål. Det kan f.eks. være i forhold til at godkende udbygning af grøn

infrastruktur, herunder landvindmøller, solcelleparker og el-ladestan-

dere. Det er imidlertid vigtigt, at kommunen tager højde for de gener,

der også kan være ved udbygningen, eksempelvis støj fra vindmøller.

Decentrale aktører

har ikke mulighed

for omkostnings-

effektive tiltag

Reduktion af

fartgrænser er

et eksempel på

et dyrt tiltag

Kommuner kan

bidrage ved at

understøtte national

klimapolitik

KLIMATILPASNING I KYSTZONEN

Regeringens udspil

til klimatilpasnings-

plan

I oktober 2023 kom regeringen med et udspil til første del af en national

klimatilpasningsplan. Her lægges blandt andet op til en forlængelse af

en pulje på 150 mio. kr., som kommunerne kan søge til gennemførelse

af lokale kystbeskyttelsesprojekter. Kystbeskyttelsesprojekter, som

beskytter lokale værdier, bør dog som udgangspunkt finansieres af

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - Aktuel Miljøkonomisk Politik I.1

dem, som har gevinst af projektet. Statslig medfinansiering bør i prin-

cippet alene gå til projekter, hvor der er særlige nationale interesser,

der skal beskyttes. Statslige puljer til finansiering af lokale projekter

kan tilskynde til at gennemføre projekter, som de lokale, der nyder godt

af projektet ikke, selv vil finansiere. Yderligere kan statslige puljer, når

disse er opbrugt, medføre, at projekter udsættes i håb om at opnå fi-

nansiering fra eventuelle fremtidige puljer.

Stormflodsordning

forvrider

incitamenter

til bosætning

I kapitel II behandles klimatilpasning i kystzonen i forbindelse med

oversvømmelse fra stormflod. I kapitlet foretages en vurdering af

stormflodsordningen, som i dag forsikrer mod skader ved oversvøm-

melse fra stormflod. I stormflodsordningen betaler alle ejendomsejere

via deres brandforsikring den samme forsikringspræmie uafhængigt af

risiko for oversvømmelse. Dette indebærer, at der gives subsidier til

ejendomsejere i risikoområder, som betales af ejendomsejere i områ-

der uden oversvømmelsesrisiko. Dette forvrider incitamentet til hen-

sigtsmæssig lokalisering væk fra områder med høj risiko for oversvøm-

melse. I de seneste år er der bygget flere bygninger i områder, der i

fremtiden vil være i risiko for oversvømmelse, end i områder, der ikke

vil. En medvirkende årsag er formentligt, at stormflodsordningen i dag

subsidierer lokalisering i områder med høj risiko for fremtidig over-

svømmelse.

Det vil være en samfundsøkonomisk gevinst, hvis præmierne i storm-

flodsordningen gøres risikobaserede, så de afspejler skadesrisikoen.

Risikobaserede præmier for nybyggeri kan indføres med det samme.

Det vil allerede i dag reducere tilskyndelsen til at bygge i områder med

høj stormflodsrisiko.

En hurtig indførsel af risikobaserede præmier kan give store præmie-

stigninger og fald i priserne på de mest udsatte eksisterende ejen-

domme. Det kan derfor være hensigtsmæssigt med en langsom ind-

fasning af de risikobaserede præmier for eksisterende ejendomme for

herved at reducere de omfordelende effekter på huspriserne her og nu

og samtidig opnå effektivitetsgevinsterne på længere sigt. Formand-

skabet anbefaler, at der nedsættes et ekspertudvalg, der kan udar-

bejde konkrete forslag til omlægninger og overgangsordninger.

Indfør

risikobaserede

præmier

Langsom indfasning

for eksisterende

byggeri

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - Aktuel Miljøkonomisk Politik I.1

OPFYLDELSE AF KLIMALOVENS 2025-MÅL

Nuværende politik

opfylder ikke 2025-

målet

For at leve op til den danske klimalov, skal de danske udledninger af

drivhusgasser reduceres med mindst 50 pct. i 2025. Ifølge Klima-,

Energi- og Forsyningsministeriet (2023b) vil den nuværende politik be-

tyde, at udledningerne i 2025 er mellem 0,5 og 3,7 mio. ton CO

e hø-

jere end målet. Det er derfor nødvendigt at gennemføre yderligere re-

duktionstiltag for at nå målet. Disse tiltag skal implementeres med kort

varsel, fordi opgørelsesperioden for målet er årene 2024-26.

De samfundsøkonomiske omkostninger ved at opnå en given reduk-

tion af de nationale drivhusgasudledninger minimeres ved at indføre

en ensartet afgift på drivhusgasudledninger, jf.

Økonomi og Miljø,

2020.

Fra 2025 indføres en afgift på 750 kr. pr. ton CO

e på udlednin-

gerne fra industrien og transporten. Klimalovens 2025-mål opfyldes

derfor med færrest samfundsøkonomiske omkostninger ved at indføre

en afgift på alle andre nationale drivhusgasudledninger og sikre, at af-

giften er tilstrækkeligt høj.

I transportsektoren er afgiften på drivhusgasudledninger en omlæg-

ning af eksisterende energiafgifter til drivhusgasafgifter. Den samlede

beskatning af kørsel er således ikke steget, og beskatningen fra trans-

port modsvarer derfor stadig ikke skaderne ved de øvrige gener som

kørsel medfører, herunder trængsel, støj, luftforurening og ulykker, jf.

Økonomi og Miljø, 2021.

Derfor er det hensigtsmæssigt, at regeringen lægger op til at hæve af-

giften på diesel og sænke udligningsafgiften på privat ejerskab af die-

selbiler. Afgiftsforøgelsen på diesel medfører, at afgifterne på dieselbi-

ler i højere grad afspejler de samlede gener, som kørslen medfører.

Forhøjelsen bidrager til at opfylde 2025-målet og mindsker også øvrige

gener, som kørslen medfører. De samme argumenter gælder for en

forhøjelse af afgiften på benzin. Formandskabet har tidligere anbefalet,

at den nuværende beskatning af privatbilisme på sigt omlægges til kør-

selsafgifter og drivhusgasafgifter på brændstof, samt at registrerings-

afgiften afskaffes og ejerafgiften sænkes, jf.

Økonomi og Miljø, 2021.

Når der, som det er tilfældet i forhold til 2025-målet, indføres klimare-

gulering med kort varsel, vil tilpasningsomkostningerne for virksomhe-

der og husholdninger være større, end hvis reguleringen blev indført

med et længere varsel. Et længere varsel giver nemlig bedre mulighed

for at planlægge og indtænke tilpasninger i ændringer og udskiftninger

af anlæg, der alligevel skal foretages. Det kan derfor være billigere i

god tid at varsle reguleringer, der er tilpas stramme, for at undgå at

Omkostnings-

effektivitet sikres

med en ensartet

drivhusgasafgift

Brændselsafgift på

transporten oplagt

til at nå 2025-målet

Positivt at

regeringen foreslår

afgift på diesel

Sen regulering

øger de samfunds-

økonomiske

omkostninger

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - Aktuel Miljøkonomisk Politik I.1

skulle foretage dyre reguleringsstramninger med kort varsel, når det

opdages, at et mål vil blive overskredet.

KLIMAPOLITIK FREM MOD 2030

Dansk klimapolitik

opfylder ikke 2030-

mål fra EU

I den danske klimalov fremgår det, at drivhusgasudledningerne fra

Danmark skal falde med 70 pct. i 2030, relativt til 1990. Målet dækker

alle udledningerne og er ikke fordelt på sektorer. Foruden det danske

mål, pålægger EU Danmark at reducere emissionerne fra en specifik

gruppe af sektorer, der under et kendes som ikke-kvotesektoren eller

byrdefordelingssektoren. Dette uddybes i afsnit I.2. Byrdefordelings-

sektoren omfatter udledninger fra biler, boliger samt landbrug og andre

erhverv, der ikke er omfattet af EU's kvotesystem. Den nuværende

danske klimapolitik fører ikke til opfyldelse af EU-målet for byrdeforde-

lingssektoren i 2030, jf. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet

(2023b) og Klimarådet (2023). Derfor skal der implementeres yderli-

gere dansk regulering af byrdefordelingssektoren for at nå EU-målet.

Den samfundsøkonomisk mest omkostningseffektive måde at nå kli-

malovens 70 pct. mål for alle udledninger er gennem en drivhusgasaf-

gift på alle udledninger, jf.

Økonomi og Miljø, 2020.

Den billigste måde

at sikre, at EU-målet for byrdefordelingssektoren nås, er gennem en

ekstra drivhusgasafgift pålagt udledninger fra byrdefordelingssektoren.

Der er allerede vedtaget en afgift på udledninger fra virksomheder i

kvotesektoren, der forventes at blive 1.125 kroner i 2030 (inklusive

kvoteprisen). I byrdefordelingssektoren er der vedtaget en drivhusgas-

afgift på opvarmning og industri på 750 kr. pr. ton CO

e, og der er pla-

ner om at indføre en afgift på drivhusgasudledninger fra landbruget.

Ved at sikre en ensartet afgift for hele byrdefordelingssektoren (inklu-

sive landbruget), der er tilpas høj til, at EU’s 2030-mål for byrdeforde-

lingssektoren nås, vil EU’s målsætning blive opfyldt på den samfunds-

økonomisk billigste måde.

Ensartet pris på

udledninger vil være

omkostningseffektiv

UDVINDING AF FOSSILE BRÆNDSLER I NORDSØEN

Nordsøaftalen giver

begrænset rum for

ny udvinding af olie

og gas

Med

Aftale om fremtiden for olie- og gasindvinding i Nordsøen

blev det

besluttet, at staten ikke længere skal lave udbud og invitere til efter-

forskning efter fossile brændsler. Det er stadig muligt for private aktø-

rer at købe retten til at lede efter olie og gas i områder, som er tæt på

steder, hvor der allerede udvindes fossile brændsler. Det gøres gen-

nem såkaldte “miniudbud”.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - Aktuel Miljøkonomisk Politik I.1

Mere rum for

udvinding og

afgift kan sikre

omkostnings-

effektivitet

Med denne type af udbud er der ikke sikkert, at staten får den størst

mulige værdi ved udvinding af en given mængde fossile brændsler.

For at sikre dette, kan staten åbne for udbud men samtidig indføre en

afgift på udvindingen. Afgiften vil tilskynde til tidligere afslutning af

gamle boringer med lav rentabilitet, og kun gøre det attraktivt at åbne

nye boringer med stor rentabilitet. Afgiften kan fastlægges, så den af-

spejler den politiske betalingsvilje for drivhusgasreduktioner i udlandet.

REGERINGENS 2030-PLAN

Grønt råderum

Regeringens 2030-

plan viser de

overordnede

prioriteringer mod

2030

Frem mod 2030 er der et stort råderum, også efter, at der er taget

højde for, at det er aftalt at anvende væsentligt større beløb på forsva-

ret, jf.

Dansk Økonomi, efterår 2023.

I forbindelse med aftalen om

Etablering af en grøn fond i 2022,

blev det besluttet, at der skulle re-

serves midler til et såkaldt grønt råderum. I regeringens 2030-plan er

det prioriteret at øge dette grønne råderum med 4¼ mia. kr. frem mod

2030. Det er dog ikke nærmere specificeret, hvordan midlerne skal an-

vendes.

Når udmøntningen af det grønne råderum kun er omtalt overordnet, er

det ikke umiddelbart muligt, at vurdere om de påtænkte initiativer er

hensigtsmæssige. Det gælder dog, at ud fra et effektivitetshensyn bør

staten kun foretage investeringer eller give støtte til private aktører,

hvis det kan sandsynliggøres, at der er markedsfejl, der indebærer, at

det samfundsøkonomiske afkast ved en investering overstiger det pri-

vat økonomiske afkast. Endvidere bør de afsatte midler kun anvendes

til tilskud, hvis det er den mest effektive måde at imødegå markedsfej-

len. En omkostningseffektiv drivhusgasbeskatning vil have som et ele-

ment, at der skal gives et tilskud for negative udledninger, der svarer

til beskatningen af positive udledninger.

Grøn statsstøtte

Tilskud bør kun

gives, hvor det er en

samfundsøkonomisk

fordel

Tiltagende

international

statsstøtte …

Der har de seneste år været en stigende tendens til, at der gives stats-

støtte til de nationale virksomheder, særligt indenfor de grønne bran-

cher. USA øger statsstøtten til virksomheder med

Inflation Reduction

Act,

og Kina tilsvarende med

Made in China 2025.

Derfor lægger EU-

Kommissionen med

A Green Deal Industrial Plan for the Net-Zero Age

op til at lempe reglerne for, hvornår medlemsstater kan give stats-

støtte. Et af målene med EU-Kommissionens forslag er, at medlems-

landene skal have mulighed for at give støtte til grønne initiativer på

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - EU’s Klimaplan Fit for 55 I.2

niveau med det, som konkurrenter modtager i andre lande. Regerin-

gens 2030-plan diskuterer i det lys brugen af grøn industripolitik.

… bør ikke føre til

nye støtteordninger i

Danmark

Dansk deltagelse i en international konkurrence på statsstøtte må som

udgangspunkt forventes at medføre samfundsøkonomiske omkostnin-

ger. Det vil som udgangspunkt være en samfundsøkonomisk fordel for

Danmark at udnytte gevinsten ved at importere billigere varer fra ud-

landet, uanset om udlandets omkostningsfordel i en given industri skyl-

des laverer løn- og energiomkostninger eller statsstøtte. Danske virk-

somheder kan i stedet eksportere på markeder, hvor udlandet ikke har

samme omkostningsfordel. Hvis der gives dansk statsstøtte for at re-

ducere omkostningerne på ét område, skal den finansieres af andre

dele af dansk økonomi, hvor omkostningerne øges. Det er derfor for-

bundet med en samfundsøkonomisk omkostning, hvis der gennemfø-

res nye støtteordninger, som ikke er begrundet i markedsfejl. I tilfælde

med markedsfejl kan der være argumenter for statsstøtte, jf. Brander

og Spencer (1985). Det afhænger imidlertid af konkrette markedsfor-

hold, og beslutninger om ny statsstøtte vil kræve solid dokumentation

for, at støtten medfører en samfundsøkonomisk gevinst.

I.2

Fit for 55

skal sikre,

at EU’s klimamål

indfries

EU’S KLIMAPLAN FIT FOR 55

I foråret 2023 er der vedtaget væsentlige opdateringer til den eksiste-

rende klimapolitik i EU samt en række nye og omfattende tiltag. For-

målet er at sikre opfyldelse af EU’s klimamål, som blev vedtaget i 2021.

EU skal være klimaneutral i 2050, og have reduceret udledningerne i

2030 med 55 pct. i forhold til 1990. Derfor kaldes den samlede pakke

af regulering

Fit for 55.

Dette afsnit beskriver først centrale dele af de institutionelle rammer,

som

Fit for 55

sætter for medlemsstaternes udledninger af drivhusgas-

ser. Derefter vurderes de anvendte virkemidler, og der præsenteres

ændringsforslag, som kan bidrage til, at gøre EU’s klimapolitik mere

omkostningseffektiv. Afslutningsvis vurderes dansk klimapolitik i lyset

af EU’s nye klimapolitik.

Afsnittets indhold

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - EU’s Klimaplan Fit for 55 I.2

EU’S KLIMAPOLITIK: FIT FOR 55

EU regulerer

kvotesystemet

og sætter

landespecifikke mål

Overordnet kan udledningerne, der reguleres af EU, opdeles i to. De

udledninger, der er omfattet af det nuværende kvotesystem (ETS I), er

reguleret direkte af EU, hvor de enkelte medlemslande ikke er pålagt

specifikke mål. For resten af udledningerne, dvs. byrdefordelingssek-

toren og LULUCF, er de enkelte lande pålagt reduktionsmål og har

ansvaret for at lave regulering, så de pålagte mål opfyldes.

BYRDEFORDELINGSSEKTOREN OG LULUCF

Byrdefordelingssektoren inkluderer udledninger fra vejtransport, op-

varmning af bygninger, småindustri, landbruget, eksklusive jordenes

udledninger, og affald, men ikke forbrænding af affald. Sektorerne

kaldes samlet for byrdefordelingssektoren, fordi målene varierer på

tværs af lande afhængigt af BNP pr. indbygger. Disse sektorer er

også hidtil blevet omtalt som

ikke-kvotesektoren.

LULUCF-sektoren (“Land Use, Land-Use Change and Forestry”) in-

kluderer jordenes udledninger og ændringer i arealanvendelse og

skovbrug. Landbruget er en væsentlig kilde til udledninger herfra, da

udledningerne fra landbrugets jorde er inkluderet i denne sektor.

Kvotemængden

i eksisterende

kvotesystem

halveres

Med

Fit for 55

er det målet, at udledningerne fra sektorer i kvotesyste-

met ETS I i 2030, skal reduceres mere og hurtigere end tidligere plan-

lagt. Derfor reducerer EU den mængde af kvoter, der fremover bliver

solgt, dobbelt så hurtigt som tidligere annonceret. Den forøgede kvo-

tereduktion er en markant skærpelse, og fører ca. til en halvering af de

samlede udledninger fra de sektorer, der er reguleret.

For hvert medlemsland sætter EU et reduktionsmål for udledningerne

fra byrdefordelingssektoren. På tværs af medlemsstaternes byrdefor-

delingssektorer hæver

Fit for 55

ambitionsniveauet fra 30 pct. reduk-

tion i 2030 til 40 pct., relativt til udledningerne i 2005.

Målet i byrdefordelingssektoren er et såkaldt drivhusgasbudget, der

sætter en begrænsning for de samlede udledninger for perioden 2021-

2030. Den tilladte mængde af udledninger bestemmes ud fra en reduk-

tionssti mellem udledningsniveauet i 2021 og målet i 2030. Reduktio-

ner, der laves tidligt, medfører, at udledningerne i 2030 ikke nødven-

digvis behøver reduceres så meget. Hvis der ikke er reduktioner tidligt,

skal der omvendt reduceres mere sent i perioden for, at det samlede

budget ikke overskrides.

Udledningsmålet

for byrdefordelings-

sektoren strammes

Målet dækker de

samlede udledninger

fra 2021 til 2030

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - EU’s Klimaplan Fit for 55 I.2

SÅDAN FUNGERER ETS I

Kvotesystemet for udledninger af drivhusgasser, det såkaldte “Emis-

sions Trading System” (ETS I), kræver, at virksomheder indenfor sek-

torerne elektricitet og varmeproduktion, energiintensiv industri og fly-

transport i EU, skal indlevere en kvote for hvert udledt ton CO

e. Fra

2024-27 indfases maritim transport. Mængden af udledninger fra virk-

somheder i kvotesystemet styres gennem mængden af kvoter, der

sælges på auktion. Den sidste kvote sælges i 2039, herefter kan der

kun udledes, hvis der er gemt kvoter.

Nyt kvotesystem er

omkostnings-

effektivt, …

Med

Fit for 55

er det endvidere besluttet at oprette et nyt kvotesystem

(ETS II), der dækker udledninger fra byrdefordelingssektoren, eksklu-

sive landbrug og affald. Kvotesystemet er et supplement til ETS I, og

giver i princippet en tilsvarende omkostningseffektiv regulering af de

omfattede sektorer.

I ETS II er der imidlertid initialt et prisloft, som betyder, at kvoteprisen

ikke kan blive højere end cirka 335 kr. Prisloftet og det forhold, at ETS

II ikke omfatter landbrug og affald, betyder formentligt, at byrdeforde-

lingssektorerne skal reguleres med ekstra tiltag i de fleste lande for at

nå byrdefordelingsmålene. Prisloftet ophører som udgangspunkt i

2031, mens den sidste kvote sælges i 2042.

SÅDAN FUNGERER ETS II

Kvotesystemet for udledninger fra opvarmning af bygninger, vejtrans-

port og småindustri træder i kraft i 2027. Grundlæggende fungerer

ETS II ligesom ETS I: Der skal afleveres en kvote for hver ton udledt

e, og disse kvoter sælges ved auktioner. De sidste kvoter sælges

i dette system i 2042.

Den væsentligste forskel mellem de to kvotesystemer er, at ETS II

har et prisloft. Hvis kvoteprisen i to måneder er højere end 45 Euro,

svarende til ca. 335 kr., bliver der solgt nye kvoter. I praksis bliver

systemet dermed til en drivhusgasafgift på 45 Euro, hvis kvoteprisen

når tilstrækkelig højt op. I 2031 bliver det besluttet, om prisloftet skal

fortsætte.

… men prisloft

og udeladelse

af landbrug

nødvendiggør

ekstra regulering

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - EU’s Klimaplan Fit for 55 I.2

Mål for udledninger

fra arealanvendelse

og skovbrug

Frem mod 2025 er EU-målet for den danske LULUCF-sektor, at der

ikke må være nettoudledninger, dvs. at udledningerne skal svare til

optaget fra planterne på arealet. Fra 2026 til 2030 skal sektoren netto

indfange drivhusgasser. Medlemslandenes mål afhænger af tidligere

niveauer af optag af drivhusgasser samt muligheden for at optage

mere i fremtiden.

For at modvirke, at udledningsreduktionerne i EU fører til stigninger i

udledninger udenfor EU, indfører EU en såkaldt CO

-grænsetilpas-

ningsmekanisme, der fungerer som en form for klimatold. Mekanismen

dækker en række varer, såsom jern, cement, og elektricitet, hvor pro-

duktionen er særligt klimabelastende, og derfor reguleret af ETS I. Hvis

en virksomhed i EU importerer fra et land udenfor EU, medfører græn-

sehandelsmekanismen, at der skal betales for de udledninger, som er

relateret til produktionen af importvarerne. Som udgangspunkt er den

pris, der skal betales for udledningerne i udlandet kvoteprisen i ETS I.

Der gives imidlertid rabat, hvis der importeres fra lande, hvor drivhus-

gasudledninger er pålagt en drivhusgasafgift eller reguleret gennem et

kvotesystem.

Udover mål og tiltag rettet direkte mod drivhusgasudledninger, skær-

per EU målet for energi fra vedvarende kilder. Målet for andelen af

vedvarende energi i 2030 opjusteres med 10 pct.point, hvilket udmøn-

tes ved, at hver medlemsstat får et individuelt mål. Derudover stram-

mer EU kravene til medlemsstaternes energiforbrug.

Fit for 55

er en markant stramning af EU’s klimapolitik og giver anled-

ning til en stor reduktion i udledningerne af drivhusgasser. Beregninger

i Hassler (2023) indikerer, at hvis resten af verdens lande begrænser

udledningerne i samme omfang, som EU gør med

Fit for 55,

vil de ak-

kumulerede drivhusgasudledninger være tæt på en mængde, som kan

holde den globale opvarmning under 1,5 grader.

EU’s regulering og målsætning ændres løbende. Det overordnede mål

efter 2030 er klimaneutralitet i 2050. EU-Kommissionen skal i første

halvår af 2024 fremlægge forslag til et delmål for 2040 og et budget for

udledninger i perioden 2030-50.

Klimatold på

drivhusgasintensive

varer produceret

udenfor EU

EU skærper delmål

for energieffektivitet

og brug af

vedvarende energi

Fit for 55

er markant

strammere end

tidligere klimapolitik

I 2024 skal EU

beslutte vejen mod

klimaneutralitet i

2050

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - EU’s Klimaplan Fit for 55 I.2

ANBEFALINGER TIL EU’S KLIMAPOLITIK

Nyt kvotesystem

er et skridt mod

ensartet pris

på drivhusgas-

udledninger

Det er hensigtsmæssigt, at EU bruger omkostningseffektiv regulering,

der prissætter drivhusgasudledninger. Med oprettelsen af ETS II og

udvidelsen af det eksisterende kvotesystem er størstedelen af drivhus-

gasudledningerne fra EU omfattet af en form for prisregulering. Når

udledningerne er prissat, har den enkelte incitament til at lave de mest

omkostningseffektive reduktioner. Det er et markant skridt mod om-

kostningseffektiv klimapolitik på EU niveau.

Foruden direkte mål om at reducere udledninger af drivhusgasser,

sætter EU en række supplerende delmål om energibrug og vedva-

rende energi. Disse mål har i bedste fald ingen effekt, og i værste fald

vil de fordyre den grønne omstilling. Af samme grund kan det fordyre

omstillingen, at byrdefordelingsmålet også omfatter de sektorer, der er

dækket af ETS II. Den billigste omstilling fås ved en ensartet prissæt-

ning af alle udledninger.

Regeringen peger i

Klimaprogram 2023

på en række prioriteter, den vil

arbejde for i drøftelserne af EU’s klimapolitik efter 2030. De centrale

elementer i regeringens forslag er at samle de to kvotesystemer samt

at inkludere negative udledninger i systemet; lave fælles regulering af

udledningerne fra landbruget og LULUCF på tværs af EU; udvide

grænsehandelsmekanismen til f.eks. landbruget; og modernisere EU’s

sektorregulering og produktstandarder. Det er prisværdigt, at regerin-

gens prioriteter overordnet set bidrager til en mere omkostningseffektiv

regulering fra EU.

Herudover bør regeringen, som nævnt ovenfor, også arbejde for at af-

skaffe de supplerende mål om energieffektivitet og vedvarende energi,

samt at byrdefordelingsmålet ikke dækker udledninger omfattet af ETS

II. De supplerende mål stiller krav til at lave ændringer, som ikke direkte

bidrager til at udledningerne af drivhusgasser fra EU reduceres. Derfor

vil en afskaffelse af disse reducere de samlede omkostninger ved at

nå reduktionsmålene.

Supplerende delmål

for VE-andel og

energiforbrug kan

fordyre omstillingen

Regeringen peger på

omkostnings-

effektive ændringer

til EU-forhandlinger,

…

… men regeringen

bør arbejde for at

VE- og energimål

afskaffes

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - EU’s Klimaplan Fit for 55 I.2

DANSK KLIMAPOLITIK EFTER 2030

Uklart om det er

danske eller EU-mål,

som begrænser

danske udledninger

efter 2030, …

Regeringen lægger i regeringsgrundlaget op til, at Danmark skal ved-

tage mere ambitiøse klimamål om klimaneutralitet i 2045 og om nega-

tive udledninger i 2050. Disse mål kan ikke direkte sammenlignes med

målene i EU's klimapolitik, der dækker de samlede udledninger frem til

2050. Det er således ikke klart, om det bliver EU's eller regeringens

mål, der vil være bindende for den danske klimapolitik efter 2030. En

klimapolitik, der tilrettelægges efter skiftende målsætninger, som det

sker op mod 2030, vil gøre det vanskeligt for virksomheder og hushold-

ninger at planlægge, og politikken vil dermed fordyre omstillingen.

Risikoen for skiftende målsætninger i klimapolitikken efter 2030 kan

undgås på to måder: Enten kan de danske klimamål skærpes, så disse

bliver klart bindende i hele perioden efter 2030, eller også opgives de

selvstændige danske klimamål efter 2030, og klimapolitikken overla-

des til EU.

En skærpelse af de klimapolitiske målsætninger vil øge omkostningerne

ved klimaomstillingen af dansk økonomi, fordi omstillingen skal ske hur-

tigere. Samtidig peger analyser af EU's nuværende kvotemarked, ETS

I, på, at der vil være tæt på 100 pct. lækage ved selvstændige danske

klimareduktioner indenfor ETS I efter 2032, jf. boks I.1. Hvis ETS II kvo-

temarkedet kommer til at fungere uden en maksimalpris, hvilket kan ske

fra 2031, vil der også være tæt på 100 pct. lækage ved selvstændige

danske klimareduktioner indenfor de dækkede sektorer. I givet fald vil

der fra begyndelsen af 2030'erne med få undtagelser kun være en reel

klimaeffekt ved selvstændige danske klimareduktioner indenfor land-

brugssektoren, fordi EU's kvotemarkeder medfører en lækagerate på

tæt ved 100 pct. ved indsatser i alle andre dele af økonomien.

… det kan undgås

ved enten at skærpe

eller opgive danske

klimamål

Skærpede mål er

dyrere og har mindre

reel effekt efter 2030

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - Udledninger fra landbruget I.3

BOKS I.1

MARKEDSSTABILITETSRESERVEN – LÆKAGE I ETS I

I et kvotesystem, hvor den samlede mængde af kvoter er fast, er også den samlede mængde af

udledninger givet. Dermed er der som udgangspunkt 100 pct. lækage ved en selvstændig dansk

reduktionsindsats: En ekstra reduktion i udledningerne fra et land, eksempelvis Danmark, vil føre til

en tilsvarende stigning i udledningerne fra andre EU-lande. Når de danske udledninger reduceres,

frigøres kvoter, som ellers var blevet brugt i Danmark. Kvoteprisen vil falde, indtil alle kvoterne er

købt af udledere i andre lande, og derfor vil udledningsfaldet i Danmark blive modsvaret af en stig-

ning af samme størrelse i de andre EU-lande.

ETS I har imidlertid en markedsstabilitetsreserve, som gør, at lækagen kan være væsentligt mindre

end 100 pct. Mekanismen annullerer kvoter, så længe der er et stort kvoteoverskud på markedet.

Reglerne for kvoteannullering betyder, at lækagen ved en selvstændig dansk reduktion er begræn-

set, så længe der er et stort kvoteoverskud. Det betyder, at nationale tiltag, der påvirker kvoteefter-

spørgslen, kan have en betydelig effekt på de samlede udledninger, så længe der er et stort kvote-

overskud på markedet, hvilket der er i dag. Imidlertid reduceres kvoteoverskuddet over tid på grund

af stabilitetsmekanismens kvoteannullering og udviklingen i øvrigt. En række studier peger på, at

overskuddet vil være reduceret så meget, at lækagen bliver tæt på 100 pct. fra begyndelsen af

2030’erne. Hvornår dette sker afhænger af udviklingen i kvotemarkedet og reglerne for systemet,

jf. Beck mfl. (2023). Silbye og Sørensen (2023) peger endvidere på, at der med de nuværende

regler vil være begrænset lækage indtil 2032, og fuld lækage herefter. Det betyder, at tiltag, som

reducerer kvoteefterspørgslen før 2032, kan have en effekt på globale udledninger, hvorimod tiltag,

som reducerer efterspørgslen efter 2032, har lille eller ingen effekt på de globale udledninger.

I.3

UDLEDNINGER FRA

LANDBRUGET

Landbruget står for godt en tredjedel af de samlede udledninger af driv-

husgasser i Danmark. Samtidigt er det danske landbrug den klart stør-

ste udleder af kvælstof til de danske kystområder, hvor landbruget står

for knap 70 pct. af de danske kvælstofudledninger. Det er dermed van-

skeligt at nå de nationale målsætninger om reduktioner af udledning af

drivhusgasser og kvælstof, uden at landbruget bidrager.

Økonomi og Miljø, 2022

har formandskabet analyseret forskellige bud

på en klimapolitik, der kan føre til opnåelsen af 2030-målet i klimaloven

om en reduktion i udledningen af drivhusgasser på 70 pct. Konklusio-

nen er, at den samfundsøkonomisk billigste regulering, der fører til den

Landbruget står for

en stor del af de

danske udledninger

af drivhusgasser og

kvælstof

Tidligere rapporter

har analyseret

klimapolitikken

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - Udledninger fra landbruget I.3

ønskede reduktion i udledningen, er en ensartet afgift på alle udlednin-

gerne også landbrugets.

Drivhusgasafgift i

landbruget har

positive sideeffekter

Udledning af drivhusgasser til atmosfæren og kvælstof til havmiljøet

skyldes i stor udstrækning de samme forhold. En væsentlig del af de

historiske reduktioner i udledning af drivhusgasser skyldes således til-

tag, der var indført for at reducere udledning af kvælstof, jf.

Miljø og

Økonomi, 2018.

Det betyder samtidig, at de kommende reduktioner af

udledning af drivhusgasser kan have en betydelig sidegevinst i form af

reduceret udledning af kvælstof. Men hvis denne sidegevinst skal hø-

stes, er det væsentligt, at reguleringen af kvælstofudledningerne er på

plads, når der indføres en afgift på udledningerne af drivhusgasser fra

landbruget.

I det følgende diskuteres først virkningerne af at beskatte fødevarefor-

bruget i stedet for udledningerne fra landbruget, samt hvilken rolle en

forbrugsafgift kan have, hvis reguleringen skal være omkostningsef-

fektiv. Derefter diskuteres økonomisk kompensation til landbruget, og

hvordan den kan udformes omkostningseffektivitet. Herefter peges der

på, at det bør prioriteres at udvikle rammerne for det klimaregnskab,

der bliver grundlaget for den enkelte bedrifts afgiftsbetaling. Endelig

diskuteres den nuværende regulering af landbrugets kvælstofudled-

ninger og behovet for justeringer, så samspillet med den kommende

klimaregulering bliver omkostningseffektivt.

Indhold i afsnittet

DRIVHUSGASAFGIFT PÅ UDLEDNINGER ELLER

FORBRUGSAFGIFT

Drivhusgasafgift

tilskynder til

både klimavenlig

produktion og

ændret forbrug

Hvis de danske drivhusgasudledninger fra landbruget skal reduceres,

opnås det samfundsøkonomisk billigst ved en ensartet drivhusgasafgift

på alle udledninger. En ensartet afgift på udledninger giver den enkelte

producent et incitament til at reducere udledninger, så længe omkost-

ningen ved tiltag er mindre end afgiften. Den enkelte producent får så-

ledes incitament til at reducere udledningen af drivhusgasser fra pro-

duktionen gennem såvel teknisk omstilling som ændret sammensæt-

ning af inputs. Endelig vil afgiften betyde, at priserne stiger på de land-

brugsprodukter, hvis produktion stadig medfører udledning af drivhus-

gasser. Derved gives der også en tilskyndelse til, at forbrugerne om-

lægger deres forbrug i retning af produkter, der giver lavere udledning

af drivhusgasser.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - Udledninger fra landbruget I.3

Forbrugsafgift giver

ikke tilskyndelse til

ændret produktion

…

… og pålægges

ikke eksporten

En forbrugsafgift vil blive lagt på de enkelte landbrugsprodukter i for-

hold til deres gennemsnitlige drivhusgasudledning. Det giver danske

forbrugere incitament til at omlægge forbruget, men producenterne har

ikke incitament til at omlægge produktionen af de enkelte varer mod

en mindre klimaudledende produktionsform. Endvidere vil en afgift kun

blive pålagt forbrug i Danmark og ikke de ca. to tredjedele af dansk

landbrugsproduktion, der eksporteres. Dermed vil en forbrugsafgift kun

give incitament til en mindre del af de reduktionsmuligheder i landbru-

get, som en drivhusgasafgift giver incitament til. Derfor er forbrugsaf-

giften langt fra omkostningseffektiv, og det er usikkert, om reduktions-

målene overhovedet kan nås, selv hvis afgiften bliver sat meget højt.

En forbrugsafgift vil dog medføre et lavere forbrug af drivhusgasinten-

sive fødevarer i Danmark, hvilket vil reducere det danske klimaaftryk i

udlandet. Hvis det ud over de danske udledningsreduktioner er et po-

litisk mål at reducere det danske klimaaftryk i udlandet, kan en dansk

forbrugsafgift bidrage hertil som et supplement til en afgift på udledning

af drivhusgasser fra landbruget.

Forbrugsafgifter kan

reducere Danmarks

klimaaftryk i

udlandet

KOMPENSATION FOR ØGEDE AFGIFTER

En drivhusgasafgift

vil belaste

landbruget …

En drivhusgasafgift på landbrugets udledninger af drivhusgasser vil i

sagens natur indebære en økonomisk belastning for sektoren under

et, og der kan være nogle producenter af eksempelvis mælk eller ok-

sekød, der har særligt store afgiftsbetalinger.

Det må forventes, at en drivhusgasafgift i nogen grad vil blive kapitali-

seret i ejendomspriserne, hvilket vil medføre et kapitaltab for de nuvæ-

rende ejere. Et stort fald i ejendomspriserne kan potentielt have kon-

sekvenser for soliditeten hos nogle kreditinstitutter i Danmark. Fremti-

dige landmænd vil omvendt få gavn af de lavere ejendomspriser, når

de køber en bedrift. Fremtidige landmænd får således ikke et betyde-

ligt tab som følge af indførelsen af drivhusgasafgifter i landbruget.

Der kan være et politisk ønske om, at de enkelte landmænd skal have

kompensation for, at der indføres en drivhusgasafgift. Størrelsen af en

eventuel kompensation er en politisk afvejning. For den samfundsøko-

nomiske effektivitet er det afgørende, at kompensationen ikke forvrider

incitamenterne til at foretage udledningsreduktioner, som en drivhus-

gasafgift giver de enkelte landmænd. Kompensationen er ikke forvri-

dende, hvis den f.eks. gøres afhængig af historiske udledninger og an-

dre forhold, som landmanden ikke kan påvirke gennem tilrettelæggel-

sen af sin produktion. Hvis kompensationen omvendt gøres betinget af

forhold, som den enkelte landmand kan påvirke, f.eks. betinget på brug

… og føre til lavere

ejendomspriser

Erstatning bør ikke

påvirke incitament

til reduktion af

udledningerne

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - Udledninger fra landbruget I.3

af bestemte miljøvenlige teknologier, vil dette øge tilskyndelsen til an-

vendelse af disse teknologier fremfor andre potentielt billigere måder

at reducere udledningerne. Dette vil forvride afgiftens incitamenter og

gøre den grønne omstilling dyrere.

Engangs-

kompensation

er en mulighed

En engangskompensation, der gives afhængigt af det kapitaltab, den

enkelte landmand påføres ved indførelsen af en afgift, er ikke forvri-

dende, hvis størrelsen afhænger af forhold, der er lagt fast inden afgif-

tens indførsel. Kompensationen kan endvidere udbetales over en år-

række, hvis det foretrækkes frem for en enkeltstående udbetaling. Hvis

der vælges en løbende kompensation, er det igen vigtigt for, at det ikke

skal forvride afgiftens incitamenter, at størrelsen af den årlige udbeta-

ling ikke afhænger af produktion eller andre forhold, som landmanden

kan påvirke. Samtidigt bør der være en slutdato for, hvornår udbetalin-

gen af kompensationen ophører. Et eksempel på, hvordan løbende

kompensationen, der ikke forvrider afgiftens incitamenter kan gennem-

føres, er præsenteret i Hassler og Jacobsen (2023).

Gøres kompensationen afhængig af forhold, den enkelte landmand

kan påvirke, forvrides incitamenterne, og det gør omstillingen dyrere. I

Økonomi og Miljø, 2020

er der foretaget beregninger, hvor kompensa-

tionen er afhængig af virksomhedernes produktion, hvilket fordobler de

samfundsøkonomiske omkostninger ved at nå 2030-reduktionsmålet.

Produktionsafhæn-

gig kompensation

kan modvirke fald i

produktion, men

fordyrer omstillingen

DRIVHUSGASAFGIFT OG KLIMAREGNSKABER I

LANDBRUGET

Bedriftsregnskab

skal danne grundlag

for afgiftsbetaling

En forudsætning for, at en afgift på landbrugets drivhusgasudledninger

giver omkostningseffektive incitamenter er, at den baseres på et retvi-

sende klimaregnskab, der tager hensyn til de reduktionstiltag, land-

manden har gennemført på bedriften. På den baggrund har formand-

skabet anbefalet en række principper for, hvordan et sådan regnskab

kan udformes og opdateres, jf.

Økonomi og Miljø, 2022.

Målet er, at størstedelen af landbrugets udledninger på sigt dækkes af

et såkaldt

detaljeret klimaregnskab.

Udledningerne skal her opgøres

med retvisende metoder, og effekten af gennemførte reduktionstiltag

skal indgå i regnskabet med deres dokumenterede virkning. Det detal-

jerede regnskab sikrer dermed, at den enkelte landmand har incita-

ment til at foretage omkostningseffektive reduktioner.

Hovedparten af

udledningerne bør

indgå i et detaljeret

regnskab

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - Udledninger fra landbruget I.3

Metoderne i

klimaregnskabet bør

løbende opdateres

på transparent vis

Der kommer løbende nye reduktionstiltag, ligesom opgørelserne af ek-

sisterende reduktionstiltags effekter forfines. Derfor er det nødvendigt,

at der sker løbende opdatering af regnskabet. Kun hvis regnskabet

bygger på den nyeste viden, sikres landbruget de rigtige incitamenter

til at reducere deres udledninger. Derfor er det vigtigt, at der etableres

en transparent og forudsigelig procedure for dokumentation af nye til-

tags effekter, og for hvordan landmanden skal dokumentere deres an-

vendelse på sin bedrift.

Rammerne for at dokumentere og godkende nye reduktionstiltag til det

detaljerede regnskab bør udmeldes hurtigt, og samtidig med, at der

skabes sikkerhed for, at der indføres en passende høj drivhusgasafgift

i 2030. Det vil gøre det muligt for landbrugets aktører at indmelde nye

reduktionstiltag frem mod 2030, og samtidig give dem et tydeligt inci-

tament hertil. Begge dele er afgørende, da meget af den nødvendige

viden om reduktionsmulighederne i landbruget findes hos landbrugets

aktører. Derfor har formandskabet anbefalet, at der snarest indføres

en lav drivhusgasafgift i landbruget baseret på et

simpelt

klimaregn-

skab og en stigningstakt for afgiften frem til 2030, jf.

Økonomi og Miljø,

2022.

Det simple klimaregnskab er let at opstille og kontrollere, men

giver ikke fradrag for reduktionstiltag. Landmænd kan vælge i stedet at

aflægge et mere detaljeret regnskab, som op mod 2030 giver mulighed

for flere og flere reduktionstiltag efterhånden som de indmeldes og

godkendes. Det er mere besværligt, men giver afgiftsfradrag for doku-

menterede reduktionstiltag, og vil derfor være en fordel for klimaeffek-

tive landbrug.

Opstilling af rammerne for et detaljeret klimaregnskab, herunder godken-

delsesprocedurerne kræver et grundigt forarbejde, som derfor bør igang-

sættes så hurtigt som muligt. Et vigtigt fokus for dette forarbejde er, at

der sikres de rette incitamenter til løbende at udvikle og dokumentere

reduktionstiltag, samt hvordan de kan anvendes på den enkelte bedrift,

uden at det pålægger landmænd eller myndigheder for store administra-

tive byrder i forbindelse med dokumentationen og kontrol.

Formandskabet vurderer, at der allerede i dag er grundlag for at udar-

bejde et detaljeret klimaregnskab for den enkelte bedrift, som giver en

middelret opgørelse af metanudledningen fra kvæg, jf.

Økonomi og

Miljø, 2022.

Udledningen af metan udgør 85 pct. af udledningerne af

drivhusgasser fra danske kvægbedrifter og to tredjedele af udlednin-

gerne fra alle danske landbrug. Usikkerheden ved beregningen af dan-

ske kvægbedrifters udledning er større end usikkerheden ved bereg-

ning af industriens drivhusgasudledning. Imidlertid må det forventes,

at usikkerheden i beregningen kan reduceres, ligesom andelen af ud-

ledninger dækket af et detaljeret klimaregnskab kan øges frem mod

Rammerne for

et detaljeret

klimaregnskab bør

fastlægges hurtigt

Vigtigt med grundigt

forarbejde

Der kan allerede

i dag opstilles

bedriftsregnskab

for store dele

af udledninger

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - Udledninger fra landbruget I.3

2030, hvis der forskes i forbedrede målemetoder, og landbrugets ak-

tører får incitament til at indmelde og dokumentere reduktionstiltag.

KVÆLSTOFUDLEDNING

Samme tiltag

kan påvirke både

udledning af

drivhusgasser

og kvælstof

Udledning af drivhusgasser og kvælstof fra landbruget sker i høj grad via

de samme processer, jf.

Økonomi og Miljø, 2018.

Indførelsen af en driv-

husgasafgift i landbruget kan derfor have betydelige positive sidegevin-

ster i form af reduceret kvælstofudvaskning. Disse sidegevinster er en

væsentlig årsag til, at drivhusgasreduktioner i landbruget er billigere for

samfundsøkonomien end drivhusgasreduktioner i andre dele af økono-

mien, jf.

Økonomi og Miljø, 2020.

En forudsætning for, at disse sidege-

vinster høstes omkostningseffektivt ved indførelsen af en drivhusgasaf-

gift i landbruget er imidlertid, at regulering af kvælstofudledningerne fra

landbruget er på plads, når drivhusgasreguleringen begynder at virke.

Uden en sådan kvælstofregulering er risikoen, at landbruget ikke vil pri-

oritere klimatiltag, der også reducerer kvælstofudledningen, når der gi-

ves tilskyndelse til at reducere deres drivhusgasudledninger.

Danmark har ifølge vandrammedirektivet en forpligtigelse til at sikre, at

den økologiske tilstand i Danmarks kystfarvande forbedres. Det er ikke

tilfældet i dag, og de planlagte reduktioner i udledningerne af kvælstof

til havmiljøet er ikke tilstrækkelige til at sikre den ønskede økologiske

tilstand i de danske kystfarvande, jf. boks I.2. Det er således vigtigt, at

landbruget gives incitamenter til at prioritere sidegevinster i form af re-

duceret kvælstofudledning i forbindelse med en kommende drivhus-

gasafgift.

Beregninger i

Økonomi og Miljø, 2017

viste, at reduktionerne i kvæl-

stofudledningerne kunne opnås omkostningseffektivt gennem målret-

tede kvælstofafgifter pålagt antal dyr og dyrkede arealer på den en-

kelte bedrift. Afgifterne varierer fra vandopland til vandopland i forhold

til kvælstofreduktionsmål i hvert opland. I

Økonomi og Miljø, 2018

blev

der opstillet rammerne for en drivhusgasafgift på landbruget baseret

på et simpelt klimaregnskab. Endvidere blev det vist, hvordan denne

afgift kunne kobles med den foreslåede differentierede kvælstofafgift

til at give omkostningseffektive incitamenter til at udnytte sidegevin-

sterne ved tiltag, der reducerer begge udledninger.

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug

er der ikke indført en

målrettet afgift på kvælstofudledning, men der anvendes i stedet mål-

rettet regulering baseret på efterafgrøder og andre tiltag. Den valgte

regulering vurderes at være mindre omkostningseffektiv end den fore-

slåede differentierede kvælstofafgift. Den aftalte målrettede regulering

Danmark opfylder

ikke kravene i

vandramme-

direktivet

Afgifter på

drivhusgasser

og kvælstof kan

spille sammen

omkostnings-

effektivt

Den foreslåede

indsats er ikke

omkostningseffektiv

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - Udledninger fra landbruget I.3

af landbrugets udledninger vurderes dog at være væsentligt billigere

end den hidtidige ikke målrettede regulering, jf.

Økonomi og Miljø,

2017.

Ved genbesøget kan

målrettede afgifter

overvejes

I forbindelse med, at

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug

skal

genbesøges i 2024, kan det overvejes, om kvælstofreguleringen skal

omlægges til en differentieret kvælstofafgift. Det vil øge omkostnings-

effektiviteten af kvælstofreguleringen og sikre det samspil med den

kommende drivhusgasafgift, der giver incitament til at kvælstofsidege-

vinsterne ved klimaindsatsen høstes. Hvis ikke kvælstofreguleringen

omlægges i forbindelse med genbesøget, er det vigtigt at sikre, at der

er det nødvendige samspil med drivhusgasafgiften, så der tages pas-

sende hensyn til sidegevinster.

BOKS I.2

ILTSVIND OG KVÆLSTOFUDLEDNING

Iltsvindet i de indre danske farvande nåede i løbet af september 2023 op på den største udbredelse,

der har været i mere end 20 år, jf. Hansen og Rytter (2023a). Det udbredte iltsvind skyldes en

kombination af udledning af kvælstof og uheldige vejrforhold. Vejret i september var ekstraordinært

varmt, hvilket medførte en usædvanlig høj vandtemperatur for årstiden, der var fordelagtig for op-

blomstring af alger. Samtidigt var september forholdsvis vindstille, så der var en beskeden omrøring

i vandet, hvorfor der ikke blev tilført så meget ilt til den nedre del af havet som normalt, jf. Hansen

og Rytter (2023a). Efter stormfloden i oktober har der været så meget omrøring i vandet, at der kun

er begrænset iltsvind aktuelt, jf. Hansen og Rytter (2023b).

Omfanget af iltsvind svinger en del fra år til år, der har dog været en stigende tendens i iltsvindets

udbredelse over tid, jf. Hansen og Rytter (2023a). Vejr- og klimaforhold kan have været med til at

øge udbredelsen af iltsvind, da højere havtemperaturer indebærer, at der bliver bedre forhold for

algeopblomstring.

De algeopblomstringer, der fører til iltsvind, skyldes for stor tilførsel af kvælstof til havmiljøet. Ud-

ledninger fra det danske landområde til havmiljøet stammer hovedsageligt fra landbruget, der står

for 69 pct. af udledningerne. Af de resterende udledninger skyldes 22 pct.point naturlige forhold,

mens blot 9 pct.point stammer fra industri, bebyggelse og dambrug mv., jf. Miljøministeriet (2023).

I Vandområdeplanerne 2021-2027 vurderes det, at udledningen af kvælstof til havmiljøet uden yder-

ligere tiltag vil være 51.300 ton i 2027, hvor der kun er plads til en udledning på 38.300 ton, for at

opnå målet om god økologiske tilstand. jf. Miljøministeriet (2023). Der er således behov for en re-

duktion i udledningen af kvælstof på 13.000 ton. I

Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug

fra 4.

oktober 2021 er det aftalt, hvordan der skal opnås reduktioner i udledninger af kvælstof på 10.800

ton. Der mangler således at blive anvist reduktioner på 2.200 ton. Det er i aftalen fastsat, at den

skal genbesøges i 2023/24.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - Litteratur

LITTERATUR

Beck, U.R., P.K. Kruse-Andersen og L.B. Stewart (2023): Carbon leak-

age in a small open economy: The importance of international climate

policies.

Energy Economics,

117.

Brander, J.A. og B.J. Spencer (1985): Export subsidies and interna-

tional market share rivalry.

Journal of International Economics,

18, s.

83-100.

De Økonomiske Råds formandskab (2017):

Økonomi og Miljø, 2017.

De Økonomiske Råds formandskab (2018):

Økonomi og Miljø, 2018.

De Økonomiske Råds formandskab (2020):

Økonomi og Miljø, 2020.

De Økonomiske Råds formandskab (2021):

Økonomi og Miljø, 2021.

De Økonomiske Råds formandskab (2022):

Økonomi og Miljø, 2022.

De Økonomiske Råds formandskab (2023):

Dansk Økonomi, efterår

2023.

Ea Energianalyse (2023): Analyse af kommunernes CO

-reduktiobsbi-

drag til 70%-målsætningen i 2030.

Hansen, J.W. og D. Rytter (2023a): Iltsvind I danske farvande 24. au-

gust – 21. september 2023. Rådgivningsnotat nr. 2023|44. Aarhus Uni-

versitet, DEC – Nationalt Center for Miljø og Energi.

Hansen, J.W. og D. Rytter (2023b), Iltsvind I danske farvande 22. sep-

tember – 26. oktober 2023. Rådgivningsnotat nr. 2023|52. Aarhus Uni-

versitet, DEC – Nationalt Center for Miljø og Energi.

Hasler, B og J.B. Jacobsen (2023): Afgifter til landbruget bør deles i to.

Jyllands-Posten 24. maj 2023.

Hassler, J. (2023): Sveriges klimastrategi – 46 förslag för klimatomstäl-

ningen i ljuset av Fit-For-55.

Klimarådet (2023):

Klimarådets statusrapport (2023).

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Aktuelle miljøøkonomiske problemstillinger - Litteratur

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet (2023a): Klima-, Energi- og

Forsyningsudvalgt spørgsmål nr. 77 (Alm.del) af 6. juni 2023.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet (2023b):

Klimaprogram 2023.

Miljøministeriet (2023):

Vandområdeplanerne 2021-2027, juni 2023.

Regeringen (2023):

DK2030 Danmark rustet til fremtiden.

Silbye, F. og P.B. Sørensen (2023): National Climate Policies and the

European Emissions Trading System. I Flam, H. og J. Hassler (red.):

Nordic Economic Policy Review 2023: EU versus National Climate Pol-

icies in the Nordics.

Nordic Council of Ministers.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

KAPITEL II

KLIMA-

TILPASNING I

KYSTZONEN

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

KAPITEL II

KLIMATILPASNING I KYSTZONEN

I takt med klimaforandringerne øges risikoen for over-

svømmelse og Danmark ser ind i en femdobling af forven-

tede skadesomkostninger i forbindelse med stormflod, når

klimaet forandres over de næste 100 år.

I kapitlet opstilles principper for, hvordan der sikres sam-

fundsøkonomisk effektiv klimatilpasning. Det vurderes, at

den nuværende beskyttelsesindsats kan forbedres, hvis

der i fremtiden mere systematisk udføres standardiserede

cost-benefit analyser af klimatilpasningstiltag og hvis kyst-

beskyttelse finansieres af dem, der har nytte heraf.

I dag forsikrer stormflodsordningen ejendomsejere ved

skader fra stormflod. Forsikringspræmien til stormflodsord-

ningen er ens for alle uafhængigt af risiko og ejendoms-

værdi. Ordningen forvrider derved incitamentet til at und-

lade at lokalisere sig i områder med høj risiko for over-

svømmelse samt til at foretage forebyggende tiltag. Det

kan derfor effektivisere tilpasningen, hvis der indføres risi-

kobaserede forsikringspræmier, som afspejler de forven-

tede skader ved stormflod.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Indledning II.1

II.1

Klimaforandringer

øger potentielle

skadesomkostninger

i fremtiden

INDLEDNING

I takt med klimaforandringerne og højere temperaturer stiger hav-

vandstanden langs de danske kyster og risikoen for oversvømmelse i

kystzonen øges. Der er stor usikkerhed om den fremtidige klimaudvik-

ling, men alle scenarier tyder på en øget risiko for oversvømmelse i

forbindelse med storm, både i form af flere og mere voldsomme hæn-

delser. Dette vil give flere og større skader i forbindelse med over-

svømmelse, og Danmark kan se frem til en femdobling af de forven-

tede årlige skadesomkostninger, når klimaet forandres over de næste

100 år.

Oversvømmelser fra havet rammer de kystnære områder og områ-

derne langs de danske fjorde. Der er stor variation i, hvor hårdt de for-

skellige områder rammes. Særligt Vestkysten, Vadehavet og Hoved-

stadsområdet er udsat. Her risikerer betydelige områder at blive over-

svømmet ved en 100-års oversvømmelseshændelse. Ligeledes er der

store forskelle i de skader, der sker på tværs af landet. Særligt havne-

byer, hvor der er store værdier i form af boliger, erhverv og infrastruktur

tæt på kysten, vil have relativt høje forventede skader.

De fremtidige skadesomkostninger i forbindelse med oversvømmelse

kan mindskes ved at foretage klimatilpasning i kystzonen. Klimatilpas-

ning bliver allerede i dag udført på tværs af Danmark og består f.eks.

af kystbeskyttelse i form af diger. Et andet vigtigt tilpasningstiltag mod

oversvømmelse i kystområder er at mindske nybyggeri og aktiviteter i

områder med risiko for stormflod. Da klimatilpasning er omkostnings-

fyldt, er det imidlertid vigtigt, at indsatsen afvejes i forhold til reduktio-

nen i skadesomkostninger, så de samlede omkostninger minimeres.

Den rigtige afvejning af skadesomkostninger ved oversvømmelse og

omkostninger til klimatilpasning forudsætter, at borgere og erhverv har

de rette tilskyndelser til ikke at bygge i eller ligefrem flytte fra områder,

som risikerer oversvømmelse, samt til andre forebyggende foranstalt-

ninger. Ligeledes er det vigtigt, at beslutninger om kollektive kystbe-

skyttelsesprojekter fremmer en omkostningseffektiv indsats.

Kapitlet præsenterer beregninger af, hvordan fremtidige ændringer i

klimaet påvirker de forventede årlige skader fra oversvømmelser nati-

onalt og regionalt. Samtidig introducereres en række principper for,

hvordan klimatilpasning i kystzonen foretages samfundsøkonomisk ef-

Store regionale

forskelle i

skadesomkostninger

Omkostninger

ved skader kan

mindskes ved

klimatilpasning

Tilskyndelse til

tilpasning er vigtigt

Formål med kapitlet

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Indledning II.1

fektivt, samt hvordan forsikring af skader fra stormflod kan skabe ret-

visende incitamenter til at foretage forebyggende tiltag og påvirke den

fremtidig bosætning i risikoområder.

Klimatilpasnings-

projekter skal

finansieres af dem,

der drager nytte

Et afgørende princip for økonomisk effektiv klimatilpasning er, at beslut-

ninger om tilpasning sker på det rette niveau, hvor der tages hensyn til

alle fordele og omkostninger ved tilpasningen. Da mange klimatilpas-

ningstiltag påvirker flere ejendomsejere, skal beslutninger herom fore-

tages på kommunalt niveau. Her er det vigtigt, at finansieringen bæres

af de, der har nytte af tilpasningsprojektet. Dette omfatter oplagt ejen-

domsejere, men – i tilfælde af at projektet har bredere samfundsøkono-

misk indflydelse på f.eks. rekreative værdier – også det offentlige.

I dag forsikres oversvømmelser fra stormflod ved stormflodsordningen,

hvor alle ejendomsejere med brandforsikring betaler den samme præ-

mie uafhængigt af risikoen for oversvømmelse. Det betyder, at ejen-

domsejere uden for risikoområderne subsidierer ejendomsejerne i risi-

koområderne. Det indebærer, at stormflodsordningen ikke giver den

enkelte ejendomsejer retvisende incitamenter til hverken ændret bo-

sætning eller forebyggende tiltag. En præmie, der afspejler den enkelte

ejendoms risiko for oversvømmelse, vil kunne give disse incitamenter.

I kapitlet foretages en vurdering af den nuværende stormflodsordning.

I forlængelse heraf beskrives principper for mulige forbedringer af ord-

ningen. Et centralt element heri er at sikre incitament til bosætning og

forebyggende tiltag gennem risikobaserede forsikringspræmier. Gen-

nemføres dette hurtigt, kan det give store præmieændringer og fald i

priserne på de mest udsatte ejendomme. Det kan derfor være hen-

sigtsmæssigt med en langsom indfasning af de risikobaserede præ-

mier, som sikrer effektivitetsgevinster på længere sigt uden for store

omfordelende effekter på kort sigt på grund af fald i ejendomspriser.

Kapitlets ramme sættes i afsnit II.2, hvor klimaforandringernes betyd-

ning for stigende havvand beskrives, og der opgøres forventede ska-

desomkostninger ved oversvømmelser under forskellige klimascena-

rier. Afsnit II.3 beskriver den nuværende danske lovgivning og indsats

i forbindelse med klimatilpasning i kystzonen. Heri foretages også en

kort skitsering af udenlandske forsikringsordninger for oversvømmelse

og stormflod. I afsnit ll.4 opstilles principper for, hvornår individuel og

kollektiv klimatilpasning er samfundsøkonomisk effektiv, samt hvordan

finansiering og beslutningsproces for kollektive klimatilpasningstiltag

bør tilrettelægges. Dette følges op af en beskrivelse af forsikring af

skader ved oversvømmelse i afsnit ll.5. I afsnittet undersøges betingel-

serne for, at et forsikringsmarked kan give ejendomsejere en sam-

fundsøkonomisk effektiv forsikringsdækning samtidig med, at der gives

Stormflodsordning

kan mindske

incitament til

tilpasning

Risikobaserede

præmier giver

bedre incitament

til lokalisering

Indhold i kapitlet

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

samfundsøkonomisk effektive incitamenter til at foretage forebyg-

gende klimatilpasningstiltag og til lokaliseringsbeslutninger. Afslut-

ningsvis sammenfattes kapitlets hovedbudskaber i afsnit ll.6.

II.2

SKADESOMKOSTNINGER VED

STORMFLOD

I perioden 1980-2022 har naturkatastrofer kostet EU-landene omkring

4,8 billioner kroner i skadesomkostninger, jf. European Environmental

Agency (2023). Heraf er 66 mia. kr. skader i Danmark. Opgjort i forhold

til skader pr. indbygger ligger Danmark på en 8. plads. Disse skades-

omkostninger kan for Danmark blandt andet tilskrives oversvømmelser

fra havet, som opstår på baggrund af en forhøjet havvandstand.

De forventede årlige skadesomkostninger ved oversvømmelse forven-

tes at stige markant de næste 100 år, hvis der ikke foretages klimatil-

pasning. De stigende skadesomkostninger skyldes de klimaforandrin-

ger, der forventes at ske de kommende årtier.

Afsnittet beskriver sammenhængen mellem klimaforandringer og frem-

tidige stigninger i middelvandstanden. Herefter opgøres de forventede

årlige skadesomkostninger ved oversvømmelser under fremskrivning

af klimaforandringerne. Beregningerne udtrykker således de økonomi-

ske konsekvenser af klimaforandringer i form af oversvømmelser fra

havet på de nuværende værdier i kystzonen.

Naturkatastrofer har

kostet Danmark 66

milliarder kr. i

perioden 1980-2022

Omkostningerne

ved oversvømmelse

forventes at stige

markant

Indhold i afsnittet

KLIMAFORANDRINGER OG STIGENDE HAVVAND

I fremtiden forventes

middelvandstanden

at stige langs

Danmarks kyst

Danmark er et relativt lavtliggende land med en lang kyststrækning og

er derfor i særlig risiko for oversvømmelser som følge af middelvands-

stigninger langs kysten.

I fremtiden forventes middelvandsstanden at

stige langs den danske kyst jf. Colgan mfl. (2022) og Su mfl. (2021).

Graden af stigningen vil blandt andet afhænge af de fremtidige klima-

forandringer, jf. boks II.1.

1) Ved risiko for oversvømmelse menes i kapitlet sandsynligheden for oversvømmelse.

Dette svarer til, hvad oversvømmelseslitteraturen omtaler som

faren.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

BOKS II.1

STIGNINGER I MIDDELVANDSTANDEN I DANMARK

Havvandstanden falder og stiger på daglig basis. Den gennemsnitlige havvandstand kaldes for mid-

delvandstanden og ændrer sig over tid.

For Danmark er især smeltevand fra Antarktis sammen med opvarmning af havet som følge af

klimaforandringer en væsentlig kilde til middelvandsstandsstigninger, jf. Colgan mfl. (2022).

Historisk set har der været geografisk variation i, hvor meget middelvandstanden er steget langs

den danske kyst. Således har nogle områder oplevet stigninger, mens andre har oplevet mindre

fald. Variationen skyldes, at nogle områder har oplevet landhævninger, som har udlignet stigningen,

mens andre ikke har. I fremtiden forventes landhævninger ikke at kunne udligne stigningen i mid-

delvandstanden, hvorfor middelvandstanden generelt vil stige langs den danske kyst i takt med

klimaforandringerne, jf. Colgan mfl. (2022) og Su mfl. (2021).

Middelvandstanden

kan fremskrives

ud fra IPCC

klimascenarier

Den nuværende middelvandstand kan fremskrives med udgangspunkt

i et IPCC klimascenarie, som er et hypotetisk scenarie for den kli-

mamæssige udvikling, jf. boks II.2. I afsnittet vises beregninger baseret

på tre IPCC klimascenarier med henholdsvis 1,8, 2,7 og 4,4 graders

temperaturstigninger i 2100 som følge af drivhusgasudledninger. Kli-

maforandringerne forventes at medføre middelvandstandsstigninger

på mellem 0,2 og 0,4 meter i Danmark de næste 50 år og med mindre

variationer på tværs af landsdele, jf. figur II.1.

BOKS II.2

IPCC KLIMASCENARIERNE

Der er stor usikkerhed om de fremtidige klimaforandringer og dermed de fremtidige havvandsstig-

ninger. IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) har defineret en række fremtidige kli-

mascenarier kendt som SSP-scenarier. Der er til kapitlet foretaget fremskrivning af de forventede

skader ved oversvømmelse under SSP-scenarierne SSP1-2.6, SSP2-4.5 og SSP5-8.5, jf. tabel A.

TABEL A

SSP-SCENARIER BENYTTET I KAPITLET

Niveau for drivhusgasudledninger

Forventet temperaturstigning i 2100

1,8°

2,7°

4,4°

SSP1-2.6

SSP2-4.5

SSP5-8.5

Kilde:

Lav

Medium

Høj

Temperaturstigningen i år 2100 relativt til det gennemsnitlige niveau i 1850-1900.

Lee mfl. (2021), Colgan mfl. (2022) og O’Neill (2016).

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

FIGUR II.1

MIDDELVANDSTANDEN I 2073

I 2073 forventes middelvandstanden at være steget mellem 0,2 og

0,4 meter relativ til middelvandstanden i 2023.

Anm.:

Kilde:

Figuren viser middelvandstandsstigningen i 2073 relativet til niveauet

i 2023 for 10 målestationer langs den danske kyst. Stigninger illustre-

res for tre klimascenarier med hhv. 1,8, 2,7 og 4,4 grader højere tem-

peraturer i 2100 som følge af drivhusgasudledninger.

Egne beregninger på data fra Kystdirektoratet.

Højvandshændelser

er ekstraordinære,

midlertidige høje

havvandstande

Store oversvømmelser sker i forbindelse med ekstraordinære, midler-

tidige høje havvandstande, kaldet højvandshændelser. Her stiger hav-

vandet relativt til middelvandstanden. Højvandshændelser opstår

blandt andet i forbindelse med stormvejr, kaldet stormfloder. Hver høj-

vandshændelse forekommer med en vis statistisk hyppighed. Således

betegner en 100-årshændelse en forhøjet havvandstand, der statistisk

set vil indtræffe eller overskrides en gang inden for 100 år. Der er en

negativ sammenhæng mellem størrelsen og hyppigheden af en høj-

vandshændelse; jo højere en havvandstanden, jo sjældnere forekom-

mer en højvandshændelse. Således har en 100-årshændelse en hø-

jere havvandstand end en 20-årshændelse.

Da middelvandstanden ændrer sig over tid, ændrer vandstandsni-

veauet for de enkelte højvandshændelser sig også. I takt med at mid-

delvandstanden stiger, vil de nuværende højvandshændelser således

ske hyppigere. Havvandstanden associeret med en 100-årshændelse

i 2023 i København vil derfor næsten svare til havvandstanden ved en

10-årshændelse i 2073, og en nutidig 1.000-årshændelse vil svare til

en 10-årshændelse i 2123, jf. figur II.2.

Større

oversvømmelser

bliver hyppigere

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

FIGUR II.2

HØJVANDSTANDE OMKRING KØBENHAVN

Figuren viser vandstanden omkring København for ni mulige over-

svømmelseshændelser i 2023, 2073 og 2123. Tallene for 2073 og

2123 er fremskrevet med klimascenariet med en 2,7 grader tempe-

raturstingen.

Anm.:

Havvandstanden angiver stigningen relativt til middelvandstanden

det pågældende år. Sammenhængen er vist for København. Der kan

ses en anden tendens andre steder langs kysten.

Egen beregninger på data fra Kystdirektoratet.

Kilde:

Højere havvand-

stand leder til

flere og større

oversvømmelser

Stigende middelvandstand øger hyppigheden og udbredelsen af over-

svømmelser og dermed skadesomkostningerne, hvis ikke der fortages

forebyggende eller beskyttende tiltag. I det følgende præsenteres be-

regninger af de forventede årlige skader ved oversvømmelse for Dan-

mark i 2023 og under scenarier for det fremtidige klima i 2073 og 2123.

Beregningerne repræsenterer således resultaterne af et tankeeksperi-

ment, hvor fremtidens klima fremrykkes til i dag. For de medtagede

skadeskategorier opgør beregningerne således de potentielle skader

som følge af den stigning i middelvandstanden, som klimaforandringer

isoleret set ventes at medføre. Beregningerne er fortaget i samarbejde

med Kystdirektoratet og med udgangspunkt i deres modellering af

oversvømmelser og opgørelse af skadesomkostninger.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

FORVENTEDE OMKOSTNINGER VED OVERSVØMMELSER

Terminologi

Til afsnittet er der foretaget beregninger af de forventede årlige ska-

desomkostninger ved oversvømmelser. Disse svarer til, hvad der in-

den for oversvømmelses- og naturkatastrofelitteraturen omtales som

oversvømmelsesrisikoen. I kapitlet er dog valgt at anvende betegnel-

sen forventede årlige skader.

De forventede årlige skader er en kombination af sandsynligheden for

og skaderne ved oversvømmelser af forskellige størrelser. For at

kunne beregne de forventede årlige skader, anvendes resultater fra en

oversvømmelsesmodel i form af sandsynligheder for hændelser og til-

hørende vanddybde på land. Næste skridt er at bestemme skaderne.

Hertil kræves oplysninger om mængden og værdien af forskellige ak-

tiver, som risikerer at blive skadet, og forskellige aktivitetsvariable, der

påvirkes. Aktiverne opdeles i forskellige skadeskategorier. For hver ka-

tegori kalibreres en skadesfunktion, som blandt andet afhænger af

vanddybde og mængden af aktiver. Således opgøres de årlige forven-

tede skader ved først at simulere en række oversvømmelser som føl-

ger af forskellige hændelser. Herefter opgøres skadesomkostningerne

for forskellige aktiver (f.eks. ejendomme og infrastruktur) for hver over-

svømmelseshændelse og tilhørende vanddybde jf. figur II.3 og boks

II.3. Til sidst opgøres de forventede årlige skader af oversvømmelser

for hvert område med udgangspunkt i hændelsessandsynlighederne

og skadesomkostningerne.

Skadesomkostningerne omfatter skader på private ejendomme og

virksomheder, tab af afgrøder og husdyr samt omkostninger i forbin-

delse med oprydning af infrastruktur og længere rejsetid, jf. boks II.3.

Opgørelsen omfatter således ikke f.eks. gener ved genhusning, stress

eller skader på naturområder eller tab af kulturarv, jf. Arnbjerg-Nielsen

mfl. (2022) og Kystdirektoratet (2020). Det kan afspejle, at det er me-

todisk udfordrende – men ikke umuligt – at opgøre værdien af skader,

som ikke har en markedsværdi.

Beregning af

de forventede

årlige skader

Skadeskategorier

medtaget i

beregningen

2) Idet risiko i daglig tale benyttes om sandsynligheden for et udfald, er det i kapitlet valgt

at benytte betegnelsen

forventede årlige skader,

selv om dette i oversvømmelseslitte-

raturen typisk benævnes

oversvømmelsesrisikoen.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

FIGUR II.3

ILLUSTRATION AF BEREGNINGER

Beregningen af de forventede årlige skader foretages med udgangs-

punkt i en beregning af sandsynlighed og vanddybden på land ved

forskellige oversvømmelser og en beregning af de associerede ska-

der på forskellige aktiver på land.

Til beregningen af de forventede årlige skader under fremtidige kli-

maændringer fortages en fremskrivning ud fra de tre klimascenarier

beskrevet tidligere i afsnittet.

Anm.:

Kilde:

De firkantede kasser angiver beregninger, mens de ovale kasser an-

giver eksogene input til beregningerne.

Egen illustration.

Afsnittets videre

opbygning

I det følgende præsenteres de forventede årlige skader for 2023 samt

under fremskrivningen af klimaet frem til 2073 og 2123 på nationalt

plan.

Efterfølgende beskrives den geografiske fordeling af oversvøm-

melser og forventede skader. Til sidst diskuteres den metodiske tilgang.

3) Bemærk at opgørelsen for 2023 er forventede årlig skader (a priori) og ikke et forsøg

på at opgøre de faktiske skader i 2023. De faktiske skader for 2023 må forventes at

blive højere som følge af den alvorlige stormflod, som ramte Syddanmark i oktober

2023.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

BOKS II.3

BEREGNINGEN AF DE FORVENTEDE ÅRLIGE SKADER

De forventede årlige skader er en kombination af sandsynligheden for ni forskellige oversvømmel-

seshændelser med tilhørende vanddybde og skadesomkostninger. Beregningen fortages med ud-

gangspunkt i skaderne fra hhv. en 10-, 20-, 50-, 100-, 200-, 500-, 1.000-, 5.000- og 10.000-årshæn-

delse. Beregningen foretages på mindre geografiske områder på 50 x 50 meter og i fire overordnede

trin, som opsummeres i denne boks. I beregningen medtages kun skadesomkostninger som følger

af stormflod. I beregningen indgår således ikke bidraget fra skader som følge af, at nogle områder

kan blive permanent oversvømmet, når middelvandstanden stiger. Beregningerne er foretaget i

samarbejde med Kystdirektoratet med udgangspunkt i deres nationale oversvømmelsesmodel og

skadesfunktioner.

(1) Modellering af udbredelse og vanddybde ved oversvømmelser

Oversvømmelser modelleres med en oversvømmelsesmodel, som simulerer hvilke områder af Dan-

mark, der oversvømmes samt vanddybden heri for hver af de ni oversvømmelseshændelser, jf.

Kysdirektoratet (2020) og (2023). For hver af disse hændelser og områder simulerer modellen så-

ledes vanddybden:

��

�� ℎ

��

hvor

��

er vanddybden i område

��

for hændelse

��, ��

er højvandstanden for hændelse

��, ℎ

terrænhøjden i område

��

ifølge Danmarks højdemodel, hvor der også indgår kollektive kystbeskyt-

telsestiltag, blandt andet diger.

Der er usikkerhed forbundet med oversvømmelsesmodellens beregning af udbredelsen af over-

svømmelser. Det skyldes bl.a., at en oversvømmelse i modellen antages at have en så lang varig-

hed, at vandet kan nå at brede sig så langt ind i landet, som det er fysisk muligt. I praksis er varig-

heden af en oversvømmelse for kort til, at en oversvømmelse når sin fulde geografiske udbredelse,

jf. Ramirez mfl. (2016), Larsen mfl. (2020) og Halsnæs mfl. (2022). En mere præcis simulering kan

opnås, hvis der antages en begrænset varighed. En sådan model er benyttet til simulering af lokale

områder i Danmark, men ikke på nationalt plan, jf. Halsnæs mfl. (2022). En national model, der

tager højde for dette, er dog under udvikling i Kystdirektoratet.

Fortsættes

a) Danmarks Højdemodel er en samling af datasæt, der kortlægger højdeforholdende i det danske landskab.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

BOKS II.3

BEREGNINGEN AF DE FORVENTEDE ÅRLIGE SKADER, FORTSAT

(2) Opgørelse af skadesomkostninger ved oversvømmelse

Skadesomkostningerne bestemmes på baggrund af en række skadesfunktioner, som er funktioner,

der relaterer vanddybden i området til skader på eksisterende aktiver og påvirkning af aktivitetsva-

riable i området. Hver skadeskategori, der medtages i beregningen, har sin egen skadesfunktion.

Den samlede skadesomkostning for en hændelse

i område k kan således beregnes som:

��

hvor

��

er den samlede skade ved hændelse

��

i område k,

er antal skadeskategorier, der med-

tages skader på,

��

er skadesfunktionen for skadeskategori

��, ��

er vanddybden i område

��

ved

hændelse

��

beregnet i trin (1) og

��

er aktiver og/eller aktivitetsvariable i område

��.

(3) Opgørelse af aktiver og aktivitetsvariable

Der medtages skader på fire overordnede skadeskategorier 1) private og offentlige ejendomme, 2)

virksomheder, 3) infrastruktur og 4) landbrug. For hvert område og skadeskategori opgøres de ak-

tiver og aktivitetsvariable,

��

, der driver skaderne, jf. tabel A.

TABEL A

AKTIVER OG AKTIVITETSVARIABLE

Medtagne

tab/skader

Skader på

bygninger og

indbo

Aktiver / Aktivitets-

variable

Bygningsværdien for

helårsboliger, som-

merhuse og offentlige

institutioner

Data

Ejendomsværdier ind-

hentet fra Vurderings-

styrelsen. Indbo be-

stemmes som en an-

del af bygningsvær-

dien

Virksomhedsdata fra

CVR-registret

Skadeskategori

Private og offentlige

ejendomme

Virksomheder

Skader på bygnin-

ger, inventar og

lagerbeholdning

samt driftstab

Oprydning af infra-

struktur samt om-

kostninger ved for-

længet rejsetid

Tab af afgrøder og

husdyr

Antal ansatte pr.

virksomhed

Infrastruktur

jernbaner, veje,

lufthavne og færge-

havne

Forsinkelse pr. bil

Bygningsværdien af

landbrugsejendomme

samt ha afgrøder, og

antal kvæg og svin

Geografisk placering

indhentet fra GeoDan-

mark

Markdata fra Land-

brugsstyrelsen og

husdyrdata fra CHR-

registret

Landbrug

Kilde:

Kystdirektoratet.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

BOKS II.3

BEREGNINGEN AF DE FORVENTEDE ÅRLIGE SKADER, FORTSAT

(4) De forventede årlige skader

For hændelse

��

er sandsynligheden for, at vandstanden er

lig eller overstiger

vandstanden

��

lig

med

��

. Skaden knyttet til en vandstand på netop

��

, jf. trin (2). Sandsynligheden for at

opleve en vandstand mellem

��

er således

��

Den lineært approksimerede gennem-

snitlige skade ved denne vandstand er

��

+�� /2. De forventede årlige skader svarer således

principielt til arealet under skades-sandsynlighedskurven, som angiver sammenhængen mellem

skadesomkostninger

��

(x-aksen) og sandsynligheden

��

(y-asken), jf. figur A og Aerts (2013).

FIGUR A

SKADES-SANDSYNLIGHEDSKURVEN

Anm.:

Kilde:

Hvert punkt angiver en af de ni hændelser. Kurven er tegnet for hele

Danmark.

Egne beregninger på data fra Kystdirektoratet.

Idet

��

kun er kendt i de angivne 9 punkter, må arealet approksimeres. I kapitlet benyttes en stykvis

lineær approksimation, jf. Olsen mfl. (2015). De forventede årlige skader for område

��

beregnes

således som:

��

�� ∗

hvor

��

er de forventede årlige skader,

er antal hændelser benyttet i beregningen, og

��

er ska-

derne i område

��

ved hændelse

��.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

Samlede forventede årlige skader

Forventede årlige

skader på 2,1 mia.

kr. i 2023

De forventede årlige skader ved oversvømmelse i 2023 opgøres til 2,1

mia. kr. pr. år. Afhængigt af hvordan klimaet udvikler sig over de næste

50 år, vil de årlige forventede skader stige til mellem godt 4 og 6 mia.

kr. Hvis Danmark i dag havde et klima, som det forventes at se ud om

100 år, ville de forventede årlige skader fra stormflod være mellem knap

7 og 14 mia. kr. pr. år, jf. figur II.4. Det svarer til 0,2-0,5 pct. af BNP.

FIGUR II.4

FORVENTEDE ÅRLIGE SKADER

Figuren viser de forventede skader i 2023 samt 2073 og 2123 under

tre klimascenarier med en temperaturstigning i 2100 på hhv. 1.8°,

2.7° og 4,4°.

Kilde:

Egne beregninger på data fra Kystdirektoratet.

Hændelser er

sjældne, men giver

store skades-

omkostninger

De forventede årlige skader er en funktion af sandsynligheden for, at

en hændelse af en vis størrelse observeres samt skadesomkostnin-

gerne heraf, jf. boks II.3. Som beskrevet ovenfor er der en negativ sam-

menhæng mellem størrelsen på skadesomkostningerne og sandsyn-

ligheden for en given hændelse. Således er skadesomkostningerne

ved en hyppig hændelse som f.eks. en 10-års hændelse små relativt

til skaderne ved en mere sjælden hændelse, jf. figur ll.5. Idet over-

svømmelseshændelser generelt er sjældne, og derfor har en lav sand-

synlighed, er de forventede årlige skader lave relativt til skadesomkost-

ningerne ved den enkelte oversvømmelseshændelse. Derved er de

faktisk omkostninger, når en oversvømmelseshændelse indtræffer,

markant større end de forventede årlige skader.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

FIGUR II.5

SKADESOMKOSTNINGER

Figuren viser de totale skader for de enkelte hændelser i 2023, samt

sandsynlighederne for at hændelserne sker eller overgås af en større

hændelse i løbet af året.

Anm.:

Sandsynligheden for, at en hændelse sker i løbet af året, beregnes

som 1 over hyppigheden, således sandsynligheden for, at der sker

en 100-årshændelser i løbet af 2023, er

��.

Egne beregninger på data fra Kystdirektoratet.

Kilde:

Hyppige hændelser

udgør størst andel af

de forventede årlige

skader

I figur II.6 er de årlige forventede skader fordelt på hændelsesinterval-

ler. Således illustreres hvor meget af de forventede årlige skader, der

kan tilskrives hændelser af en vis størrelse. Den største andel af de

forventede årlige skader i dag kan tilskrives hændelser mellem en 10-

og en 20-årshændelse. Det er således de hyppigere hændelser, som

udgør langt den største andel af de forventede årlige skader. Denne

andel forventes at stige i de næste 100 år, jf. figur II.6.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

FIGUR II.6

HÆNDELSESANDELE

Hændelser, der sker hyppigere end en gang hvert 20. år, udgør den

største andel af de forventede årlige skader.

Kilde:

Egne beregninger på data fra Kystdirektoratet.

Især private

ejendomme og

erhverv rammes

Af de medtagne skadeskategorier er det særligt skader på private ejen-

domme og virksomheder, der bidrager til de samlede skadesomkost-

ninger, jf. figur II.7.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

FIGUR II.7

SKADER VED EN 100-ÅRSHÆNDELSE

Figuren viser de totale skader ved en 100-årshændelse i 2023, 2073

og 2123. Tallene for 2073 og 2123 er beregnet med udgangspunkt i

klimascenariet med en fremtidig temperaturstigning på 2,7 grader,

som er scenariet med udledninger på et middelniveau.

Anm.:

Kilde:

De enkelte kategorier indeholder underkategorier, jf. boks II.3.

Egen beregninger på data fra Kystdirektoratet.

Geografisk fordeling af oversvømmelser og forventede skader

Geografisk variation

i omfanget af

oversvømmelser …

Figur II.8 illustrerer udbredelsen af en 100-årshændelse på sogneni-

veau. En 100-årshændelse vil ramme de kystnære områder og områ-

derne langs Limfjorden. Det varierer dog hvor stort et areal, der over-

svømmes. For eksempel oversvømmes 93 pct. af Skelgård Sogn på

Amager, mens der for Skagen Sogn er tale om 10 pct. eller mindre.

Der er ligeledes stor geografisk variation i størrelsen af de forventede

årlige skader, hvor kun kystkommunerne og kommunerne nær Limfjor-

den oplever skader ved oversvømmelser. Samtidig er der variation in-

den for kommunerne, hvor de forventede årlige skader er koncentreret

i de kystnære dele af kommunen, jf. figur II.9.

… og de forventede

skader

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

FIGUR II.8

UDBREDELSEN AF EN OVERSVØMMELSE

Figuren viser andelen af 50 x 50 meter celler pr. sogn, der oversvømmes ved en 100-årshændelse

i 2023.

Anm.:

Kilde:

Den øverste boks til højre viser sognene i kommunerne København, Frederiksberg, Dragør og

Tårnby. Data præsenteres på sogneniveau for at tydeligøre geografisk variation. De mørke linjer an-

giver kommunegrænser.

Egne beregninger på data fra Kystdirektoratet.

Særligt havnebyerne

rammes af skader

De forventede årlige skader er særligt høje i havnebyerne. Der ses

blandt andet relativt høje forventede årlige skader ved de kystnære

dele af Aarhus, Thyborøn, Horsens, Vejle, Kolding, Aabenraa og Kø-

benhavn. For eksempel opgøres de forventede årlige skader til godt

13 mio. kr. pr. år. pr. km

i Risskov Sogn i Aarhus og til 8,7 mio. kr. pr.

år pr. km

i Dragør Sogn i hovedstadsområdet.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

FIGUR II.9

GEOGRAFISK FORDELING AF DE FORVENTEDE ÅRLIGE SKADER

Figuren angiver de forventede årlige skader pr. km

opgjort pr. sogn i 2023.

Anm.:

Kilde:

Den øverste boks til højre viser sognene i kommunerne København, Frederiksberg, Dragør og

Tårnby. Data præsenteres på sogneniveau for at tydeligøre geografisk variation. De mørke linjer an-

giver kommunegrænser

Egne beregninger på data fra Kystdirektoratet.

Vand og værdier

afgør størrelsen

af skades-

omkostninger, …

Figur II.8 og II.9 illustrerer, at de forventede årlige skader er en funktion

af vandybden og værdierne i et område. Det er derfor ikke alle over-

svømmede områder, som har store forventede årlige skader.

Skaden

er således relativt lille, hvis der sker oversvømmelser i områder, hvor

der ikke er større værdier i form af bygninger. Eksempler herpå er Ar-

ninge Sogn (Lolland Kommune) og Vust Sogn (Fjerritslev Kommune).

4) Bemærk, at der i figur II.9 er vist forventede årlige skader for områder, der ikke er ramt

at oversvømmelse i figur II.8. Dette skyldes, at disse områder går fri ved en 100-års-

hændelse men ikke ved andre hændelser.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

… men ikke alle

værdier medtages

Vestkysten er særligt udsat for oversvømmelse ved en 100-årshæn-

delse, men de forventede årlige skader er relativt lave sammenlignet

med f.eks. skaderne omkring København. Værdierne ved vestkysten

består i højere grad af sandstrand, historiske mindesmærker i form af

bunkere og nationalparker, som ikke indgår i opgørelsen af de forven-

tede årlige skader.

I figur II.10 angives ændringen i de forventede årlige skader pr. km

når middelvandstanden fremskrives til niveauet i 2073 under klimasce-

nariet med en 2,7 grader temperaturstigning. Af figuren fremgår det, at

de forventede årlige skader generelt øges langs den danske kyst og

Limfjorden i takt med, at temperaturen stiger. De forventede årlige ska-

der stiger dog forskelligt langs kysten. Således sker de største stignin-

ger i de kystnære dele af København og de større byer på østkysten,

blandt andet Kolding og Vejle.

Øget byggeri i kystzonen vil alt andet lige øge de forventede årlige ska-

der. Der er i perioden 2009-21 bygget godt 8.000 flere bygninger med

private boliger i områder, der under de fremtidige temperaturstigninger

vil være i risiko for oversvømmelse, relativt til områder, som ikke vil

være i risiko for oversvømmelse. Dermed er værdierne i kommende

risikoområder øget i de seneste år. I takt med klimaforandringerne og

den øgede hyppighed og udbredelse af oversvømmelser er mere byg-

geri i kystzonen med til at øge de forventede årlige skader. Lokalise-

ringen af boliger og erhverv kan derfor blive endnu mere afgørende for

de forventede skader ved stormflod i fremtiden.

Særligt København

og de østjyske

kystbyer rammes af

klimaforandringerne

Nybyggeri kan

give større skades-

omkostninger

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

FIGUR II.10

ÆNDRINGER SOM FØLGE AF KLIMAFORANDRINGER

Figuren angiver ændringerne i de forventede årlige skader pr. km

, når middelvandstanden frem-

skrives til niveauet i 2073 under klimascenariet med en 2,7 grader temperaturstigning.

Anm.:

Kilde:

Den øverste boks til højre viser sognene i kommunerne København, Frederiksberg, Dragør og

Tårnby. Data præsenteres på sogneniveau for at tydeligøre geografisk variation. De mørke linjer

angiver kommunegrænser.

Egne beregninger på data fra Kystdirektoratet.

Indkomsten er i

gennemsnit større

i risikoområder

Ligesom de forventede årlige skader varierer på tværs af landet, vari-

erer befolkningens indkomst også. Denne forskel afspejler sig i en ind-

komstforskel mellem sogne med risiko for oversvømmelse ved storm-

flod og sogne, der ikke er i risiko herfor. Sammenlignes indkomsten i

risiko-sogne med ikke-risiko-sogne, er indkomsten i gennemsnit højere

i sogne, hvor der er risiko for oversvømmelse. Denne forskel øges, når

der tages højde for indkomstforskelle mellem kommuner. Her er ind-

komsten i risikosogne i gennemsnit knap 65.000 kr. højere end i ikke-

risikosogne svarende til 16 pct., jf. figur II.11.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

FIGUR II.11

INDKOMST I RISIKOOMRÅDER

Den gennemsnitlige indkomst er højere i risikoområder end ikke-

risikoområder.

Anm.:

Indkomst er målt ved den ækvivalerede disponible indkomst for be-

boere og ejere i hhv. risiko og ikke-risikoområder. Bor en person i et

sogn og ejer et sommerhus i et andet sogn, indgår personens ind-

komst i begge disse sogne. Dette er gjort for at håndtere, at nogle

personer har bolig i et sogn og ejer et sommerhus i et andet sogn,

som kan blive ramt af stormflod. Risikoområder er defineret som

sogne med positive forventede årlige skader i 2023. Korrektion for

kommunale indkomstforskelle er foretaget ved at sammenligne ind-

komsten for risiko og ikke-risiko områder inden for kommuner. Her

indgår alene kommuner med både risiko og ikke-risiko sogne.

Egen beregning på baggrund af registerdata fra Danmarks Statistik.

Kilde:

Store forskelle i

forventede skaders

andel af indkomsten

Sammenholdes de forventede årlige skader med den gennemsnitlige

indkomst i sognene, fremgår det, at skaderne i nogle områder udgør

en større del af indkomsten, selvom skaderne ikke er størst her, jf. figur

II.12. Dette er eksempelvis tilfældet på Lolland og visse steder på Vest-

kysten. Særligt på Vestkysten er der flere områder, hvor skaderne ud-

gør mellem 5 og 15 pct. af den gennemsnitlige indkomst i området.

Omvendt er der flere områder omkring hovedstaden, hvor skaderne

udgør en relativ lille del af den samlede indkomst, selvom de forven-

tede årlige skader er størst her.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

FIGUR II.12

FORVENTEDE SKADER SOM ANDEL AF INDKOMST

De forventede årlige skader i 2023 udgør en varierende andel af den gennemsnitlige indkomst på

tværs af Danmark.

Anm.:

Den øverste boks til højre viser sognene i kommunerne København, Frederiksberg, Dragør og Tårnby.

Data præsenteres på sogneniveau for at tydeligøre geografisk variation. De mørke linjer angiver kom-

munegrænser.

Egne beregninger på data fra Kystdirektoratet og Danmarks Statistik.

Kilde:

Diskussion af de forventede årlige skadesomkostninger

Tankeeksperiment

hvor fremtidens

klima fremrykkes

til i dag

I afsnittet opgøres de årlige forventede skader ved stormflod på nuvæ-

rende bebyggelse, infrastruktur m.m. under fremtidige klimaændringer.

Der er således tale om et tankeeksperiment, hvor fremtidens klima

fremrykkes til i dag. De økonomiske konsekvenserne heraf opgøres i

form af øgede skadesomkostninger ved oversvømmelser knyttet til de

eksisterende værdier, som nu er placeret i områderne.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

Underkantsskøn for

de samlede skader

De medtagne skadesomkostninger består, som nævnt, af skader på

private ejendomme, virksomheder, tab af afgrøder og husdyr samt om-

kostninger i forbindelse med oprydning af infrastruktur og længere rej-

setid. Der vil dog højst sandsynligt også forekomme andre typer af ska-

der og tab, bl.a. tab af turisme og kulturarv samt skader på naturen.

Isoleret set indebærer det en undervurdering af de samlede skadesom-

kostninger, jf. Arnbjerg-Nielsen mfl. (2020) og Kystdirektoratet (2020).

Oversvømmelsesmodellen overvurderer potentielt oversvømmelser-

nes udbredelse, idet der i beregningen ikke tages højde for, at over-

svømmelser er kortvarige og derfor ikke når at blive så geografisk ud-

bredte, som det er lagt til grund i den anvendte model. Isoleret set pe-

ger det i retning af, at de forventede skader er overvurderede.

Som beskrevet er opgørelsen af de fremtidige skader en forholdsvis

mekanisk beregning, som ikke har karakter af en egentlig fremskriv-

ning. En fremskrivning skal ud over stigende risiko for oversvømmelser

også tage højde for, at der er økonomisk vækst og en stigning i befolk-

ningstallet, som må formodes at indebære en stigning i antallet af bo-

liger og erhverv, som kan blive oversvømmet.

En egentlig fremskrivning bør dog også tage højde for den løbende kli-

matilpasning og mulige ændring i lokaliseringen af boliger og erhverv,

som må forventes at ske i takt med, at risikoen for oversvømmelser sti-

ger. En række studier finder, at antagelser om ændringer i lokalisering,

og hvorvidt der løbende foretages klimatilpasning, har meget stor be-

tydning for de fremtidige omkostninger ved oversvømmelser.

Især synes lokaliseringsbeslutninger at have meget stor betydning for de

fremtidige skader på langt sigt. For eksempel finder Desmet mfl. (2021),

at de økonomiske tab for hele verden fra permanente oversvømmelser

som følge af stigende vandstand reduceres 40 gange, når deres model

tager højde for løbende ændringer i lokalisering.

Uden ændringer i lo-

kalisering finder denne analyse således, at der vil være en reduktion i

BNP på langt sigt på 4,5 pct. som følge af oversvømmelser. Når deres

model tager højde for løbende tilpasning i form af ændringer i lokalisering

finder de en reduktion på blot 0,11 pct. af globalt BNP.

Overkantsskøn for

de medtagede

skader

Mekanisk

beregning – ikke

en fremskrivning

En fremskrivning

skal tage højde for

vækst og adfærd

Adfærd vedr.

lokalisering

meget vigtig

5) Bemærk, at dette studie belyser permanente stigninger i vandstanden, dvs. ikke mere

kortvarige oversvømmelser som følge af stormflod.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Skadesomkostninger ved stormflod II.2

Løbende klima-

tilpasning har

stor betydning for

fremtidige skader

Tilsvarende finder et andet studie af oversvømmelser i europæiske

lande, at skaderne reduceres i høj grad, hvis der tages højde for, at

der udføres økonomisk fordelagtig kystsikring til at imødegå risikoen

for oversvømmelser. De forventede årlige skader for Danmark kan be-

regnes til at være 0,26 pct. af BNP i 2100 for klimascenariet med en

fremtidig temperaturstigning på 2,7 grader, hvis der ikke foretages

kystbeskyttelse, jf. Vousdoukas mfl. (2020). Til sammenligning finder

beregningerne i kapitlet, at fremskrives klimaet til 2123-niveau under

samme klimascenarie, så udgør de forventede årlige skader 0,33 pct.

af nuværende BNP, dvs. overordnet samme niveau. Hvis der tillades

løbende klimatilpasning falder de forventede årlige skader med en fak-

tor 8, dvs. til 0,03 pct. af BNP, jf. Vousdoukas mfl. (2020). Studierne

om lokalisering og klimatilpasning illustrerer, at det har meget stor be-

tydning for opgørelsen af de forventede årlige skader, hvad der anta-

ges om kystbeskyttelse og ændret lokalisering.

Opsummering

De forventede

skader ved

oversvømmelser

stiger kraftigt, …

Afsnittet præsenterer en landsdækkende opgørelse af de forventede

årlige skader ved oversvømmelser fra havet i dag og på henholdsvis

mellemlangt og langt sigt. Ifølge beregningerne vil de forventede årlige

skader ved oversvømmelse stige markant de næste 100 år, hvis der

ikke foretages klimatilpasning. Således opgøres de forventede årlige

skader til at stige fra 2 mia. kr. pr. år i dag til mellem 7 og 14 mia. kr.

pr. år. i 2123.

Internationale studier tyder på, at løbende klimatilpasninger i form af

ændringer i lokalisering og kystbeskyttelse kan give en meget stor re-

duktion i de forventede årlige skader på langt sigt. Det er derfor vigtigt,

at ejendomsejere har de rette tilskyndelser til at flytte til områder med

mindre risiko i takt med de hyppigere oversvømmelser, og at der fore-

tages løbende klimatilpasning i kystzonen.

… men kan i høj

grad imødegås ved

ændret lokalisering

og klimatilpasning

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - De Institutionelle rammer for klimatilpasning i kystzonen II.3

II.3

DE INSTITUTIONELLE RAMMER

FOR KLIMATILPASNING I

KYSTZONEN

I dette afsnit beskrives den nuværende danske lovgivning og indsats i

forbindelse med klimatilpasning i kystzonen. Der er overordnet tre love,

som sætter rammerne for klimatilpasning ved kysten. Kystbeskyttel-

sesloven fastsætter reglerne for anlæggelse og finasiering af kystbe-

skyttelse. Oversvømmelsesloven fastlægger rammerne for vurdering

og håndtering af de forventede årlige skader fra havet, mens Lov om

visse naturskader fastsætter kriterierne for erstatning ved stormflod. I

det følgende gennemgås relevante dele af de tre love.

Indhold i afsnittet

KYSTBESKYTTELSESLOVEN

Reglerne fastsættes

i kystbeskyttelses-

loven

Etablering og udvidelse af kystbeskyttelse langs de danske kyster skal

leve op til reglerne fastsat i Kystbeskyttelsesloven.

Formålet med kyst-

beskyttelse er ifølge Kystbeskyttelsesloven at beskytte mennesker og

ejendomme ved at reducere risikoen for oversvømmelser eller kystned-

brydning fra havet. Formålet varetages ved en afvejning af hensyn til

f.eks. behovet for beskyttelse, økonomi samt natur og miljø, jf. boks II.4.

Ifølge kystbeskyttelsesloven er det kommunen, der giver tilladelse til

kystbeskyttelsesprojekter. Undtagelsen herfor er projekter, hvor staten

er bygherre. Loven opstiller ingen rammer for beslutningsgrundlaget,

ud over de hensyn opstillet i formålsparagraffen. I formålsparagraffen

lægges op til, at der i beslutningen om kystbeskyttelsesprojekter tages

hensyn til økonomi og andre forhold i kystzonen, blandt andet natur og

miljø. Loven giver dog ingen rangordning af hensynene eller anden

vejledning til, hvordan hensynene skal prioriteres. Kystdirektoratet an-

befaler, at der foretages en samfundsøkonomisk analyse, hvor gevin-

ster og omkostninger ved kystbeskyttelsesprojektet sammenholdes,

inden der træffes afgørelse om kommunale fællesprojekter, men det er

ikke et krav, jf. Kystdirektoratet (2022). I praksis benyttes en samfunds-

økonomisk analyse ikke altid, jf. Vejle Kommune (2021a) og Næstved

Kommune (2021).

Kommunerne

træffer afgørelse

om etableringen

af kystbeskyttelse

6) Jf. Miljøministeriet (2020):

Bekendtgørelse af lov om kystbeskyttelse m.v.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - De Institutionelle rammer for klimatilpasning i kystzonen II.3

BOKS II.4

KYSTBESKYTTELSESLOVEN

Danmark har siden 1988 haft en kystbeskyttelseslov. Loven er siden blevet revideret flere gange,

senest i 2020. Kystbeskyttelsesloven definerer formålet med kystbeskyttelse, samt hvem der træffer

beslutning om og giver tilladelse til etablering af kystbeskyttelse. Loven fastlægger desuden, hvem

der bestemmer finansieringen.

Ifølge Kystbeskyttelseslovens formålsparagraf er formålet med kystbeskyttelse at beskytte menne-

sker og ejendomme ved at reducere risikoen for oversvømmelse og erosion. Formålet varetages

ved en afvejning af følgende hensyn:

Behovet for kystbeskyttelse

Økonomiske hensyn (relevant ved kommunale fællesprojekter om kystbeskyttelse)

Kystbeskyttelsesforanstaltningens tekniske, natur- og miljømæssige kvalitet

Rekreativ udnyttelse af kysten

Sikring af den eksisterende adgang til og langs kysten

Andre forhold

Kystbeskyttelsesloven bygger på et grundlæggende princip om, at det er den enkelte grundejers

ansvar at beskytte sin ejendom mod oversvømmelse, jf. Kystdirektoratet (2009) og (2021). Det er

derfor ejerne af de ejendomme, der opnår beskyttelse ved et kystbeskyttelsesprojekt, der skal ud-

føre kystbeskyttelsesforanstaltningerne og afholde udgifterne ved etablering, drift og vedligehol-

delse, jf. Kystdirektoratet (2009). Princippet gælder både ved individuelle projekter og ved kommu-

nale fællesprojekter.

Et kommunalt fællesprojekt er et kystbeskyttelsesprojekt foretaget af kommunen, der beskytter flere

ejendomme. Ifølge kystbeskyttelsesloven kan ejere af fast ejendom, som opnår beskyttelse eller

anden fordel af et fællesprojektet, pålægges at bidrage finansielt. De kan også pålægges at stå for

etableringen og driften som medlemmer af et digelag. Bidragsfordelingen for kommunale fællespro-

jekter bestemmes af den enkelte kommune. Grundejerne kan ved uenighed heri klage over kom-

munes afgørelse om bidragsfordelingen. Miljøministeriet kan dog i særlige tilfælde afskære klage-

adgangen i kommunale fællesprojekter, hvis kommunalbestyrelsen anmoder herom.

Kommunale fællesprojekter iværksættes enten af kommunen selv eller efter anmodning fra f.eks.

en gruppe af grundejere eller et digelag. Kommunen giver tilladelse til både fællesprojekter og pri-

vate kystbeskyttelsesprojekter foretaget af en eller flere grundejere.

Staten kan også være bygherre på et kystbeskyttelsesprojekt, f.eks. hvis der er tale om beskyttelse af

statens ejendomme eller kulturarv. Her er det Miljøministeriet, repræsenteret af Kystdirektoratet, der træf-

fer afgørelse. Her finansierer staten enten hele projektet alene eller i samarbejde med berørte kommuner.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - De Institutionelle rammer for klimatilpasning i kystzonen II.3

Både private aktører

og kommunen

foretager

kystbeskyttelse

Den enkelte grundejere kan efter tilladelse fra kommunen etablere

kystbeskyttelse. Kommunen kan også foretage kystbeskyttelse i form

af kommunale fællesprojekter, dvs. kystbeskyttelsesprojekter, der be-

skytter flere ejendomme, jf. § 1a i Kystbeskyttelsesloven. For eksempel

kan kommunen beslutte at kystbeskytte et udsat sommerhus- eller bo-

ligområde. Eksempler på fællesprojekter er digerne ved sommerhus-

områderne As Vig nord for Juelsminde og Høll ved Vejle.

Loven tillader også statslige kystbeskyttelsesprojekter. Disse admini-

streres af Kystdirektoratet. Et eksempel på statslige kystbeskyttelses-

projekter er fire fællesaftaler om kystbeskyttelse indgået mellem staten

og en række kystkommuner primært beliggende langs vestkysten.

Her er staten, repræsenteret af Kystdirektoratet, bygherre og medfi-

nansier projekterne sammen med kommunerne. I de fleste tilfælde bi-

drager staten med 50 pct. af udgifterne, mens de restende 50 pct. dæk-

kes af den enkelte kommune.

Et andet eksempel på statslige projekter

er beskyttelse af statsejede ejendomme.

Ved kommunale fællesprojekter fastsætter kommunen bidragsfordelin-

gen, dvs. hvem der skal bidrage finansielt og med hvor meget. Bidrags-

fordelingen hviler på et nytteprincip, hvor dem, der har nytte af projek-

tet, bidrager. Derfor kan kommunen pålægge ejere af fast ejendom,

der opnår beskyttelse eller anden fordel af kystbeskyttelsesprojektet,

at bidrage til finansieringen af projektet, jf. § 9a i Kystbeskyttelseslo-

ven. Det er således ikke kun private boligejere, der kan pålægges at

bidrage, men også ejere af erhvervsejendomme eller anden form for

fast ejendom. Samtidig er det ikke kun ejerne af de beskyttede ejen-

domme, der kan pålægges at bidrage, men også ejere, der på anden

vis opnår fordele ved projektet. Andre fordele ved kystbeskyttelse er

f.eks. beskyttelse af infrastruktur og kloaksystemer eller en forbedring

af en ejendoms beliggenhed pga. en forbedring af det rekreative miljø,

jf. Folketinget (2016). Da kommunerne også er ejere af fast ejendom

indgår de også i bidragsfordelingen.

Kommunen behøver ikke at fordele bidraget blandt de påvirkede

grundejere, men kan også selv vælge at stå for finansieringen ud over

hvad, der eventuelt allerede pålægges kommunen som ejere af fast

ejendom.

Kystdirektoratet

træffer afgørelse

om statslig

kystbeskyttelse

Ejere af fast

ejendom kan

pålægges

bidragspligt

Kommunen kan

også selv bidrage

eller betale det hele

7) Der er tale om strækninger langs Lodbjerg-Nymindegab, Lønstrup, Blåvand og Skagen.

8) I aftalen langs Lodbjerg-Nymindegab finansierer staten 90 pct. af kystbeskyttelsen.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - De Institutionelle rammer for klimatilpasning i kystzonen II.3

Kommunernes

bidrag begrænses

af anlægsloftet

Kystbeskyttelsesanlæg er omfattet af kommunernes anlægsloft. Dette

medfører en begrænsning af kommunernes mulighed for at bidrage til

kystbeskyttelsesprojekter. Samtidig kommer kysbeskyttelsesprojekter

i konkurrence med andre anlægsprojekter f.eks. renovering af folke-

skoler, jf. Kommunernes Landsforening (2019) og (2021).

Der er ingen præcise regler for, hvordan bidragsfordelingen udarbej-

des. Kystdirektoratet har dog udarbejdet en vejledning til at bestemme

bidragsfordelingen til kommunerne, jf. Kystdirektoratet (2019). Her fo-

reslås en bidragsfordeling baseret på en opgørelse af nytteværdier for

de involverede grundejere, jf. boks II.5 Der foreslås to typer af bidrags-

fordelinger: tildele ejendomme en ensartet part af omkostningerne eller

differentiere bidraget f.eks. ud fra husværdien.

I praksis benyttes nytteprincippet ofte, når bidragsfordelingen fastsæt-

tes, således at de ejendomsejere, der vurderes at drage nytte af pro-

jektet, pålægges at bidrage. Bidraget fordeles således ofte med ud-

gangspunkt i en fordelingsnøgle, som f.eks. ejendomsværdi eller hvor

lavt i terrænet ejendommen er beliggende. For eksempel blev der til

kystbeskyttelsesprojektet ved sommerhusområdet Høll ved Vejle for-

slået, at der som udgangspunkt blev betalt 1.000 kr. pr. ejendom i om-

rådet, således at alle, der drager indirekte eller direkte nytte, bidrager.

De ejendomme, der mere direkte fik nytte af projektet, skulle betale et

yderlige beløb, som afhæng af deres beliggenhed i forhold til terrænet,

jf. Vejle kommune (2021b). Til det kommende kystbeskyttelsesprojekt

i Dragør kommune er der givet to bud på mulige bidragsfordelinger

baseret på beskyttelsesniveauet og enten ejendomsværdien eller ejen-

dommens anvendelse, dvs. om der er tale om helårsbolig, fritidsbolig

eller erhvervsejendomme, jf. Dragør Kommune (2022). Der er således

tale om bidragsfordelinger, der overordnet søger at opgøre nytten ved

kystbeskyttelse, men ud fra forskellige kriterier.

Der er flere eksempler på, at de nuværende regler for bidragsfordeling

medfører, at projektprocessen kompliceres, jf. Kommunernes Lands-

forening (2019) og Teknologirådet (2015). Mens princippet om, at de,

der drager mest nytte af projektet, også er dem, der skal bidrage mest

til finansieringen, i udgangspunktet er samfundsøkonomisk fornuftigt,

er det op til kommunerne at udmønte dette princip konkret fra projekt

til projekt. Der er ikke en fast fordelingsnøgle. Dette medfører, at trans-

aktionsomkostningerne i projektfasen bliver unødigt store, da finansie-

ringsfordelingen bliver en central del af processen.

Kystdirektoratet

vejleder

kommunerne

Bidragsfordelinger

baseres bl.a. på

ejendomsværdi og

beliggenhed

Uklarhed om

bidragsfordelingen

komplicerer projekt-

processen

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - De Institutionelle rammer for klimatilpasning i kystzonen II.3

BOKS II.5

MATERIELLE OG IMATERIELLE NYTTEVÆRDIER

Kystdirektoratet (2019) anbefaler, at bidragsfordelingen fastsættes med udgangspunkt i grundejer-

enes materielle og immaterielle nytteværdier af kystbeskyttelsesprojektet. Her gives følgende ek-

sempler på materielle og immaterielle nytteværdier af kystbeskyttelse:

Materielle nytteværdier:



Undgået skader på private ejendomme og erhvervsbygninger, infrastruktur og landbrug



Reducerede vedligeholdelsesudgifter på eksisterende kystbeskyttelse



Bevarelse af erhvervsindtægter/intet produktionstab



Forbedring af ejendomsværdi

Immaterielle nytteværdier:



Beskyttelse af kultur- og fritidsfaciliteter



Etablering af arbejdspladser i området



Tryghed



Områdets omdømme



Færdsel langs stranden



Kulturarv



Naturen

Staten giver tilskud

til fællesprojekter

Fællesprojekter kan finansieres helt eller delvist gennem statstilskud.

Staten udbyder årlige tilskudspuljer til kystbeskyttelse. I både 2022 og

2023 var puljen på 150 mio. kr. Kystdirektoratet træffer afgørelse om,

hvilke projekter der får tilskud fra puljen. I 2022 blev der givet tilskud til

ti projekter. Puljen kan søges af kommuner og digelag, men ikke af de

enkelte grundejere.

Ud over kystbeskyttelsesloven kan lovgivning om miljø- og naturbe-

skyttelse samt planloven få betydning for etablering og planlægningen

af kystbeskyttelsesprojekter, jf. boks II.6. Ved afgørelser i henhold til

kystbeskyttelsesloven skal der således tages højde for en række love

angående miljø- og naturbeskyttelse samt EU’s naturbeskyttelsesdi-

rektiver. For eksempel er et kommunalt fællesprojekt på tværs at tre

nordsjællandsk kommuner blevet sat på pause, idet det foreslåede

kystbeskyttelsesprojekt forstyrrede et af EU’s beskyttede naturområ-

der (NATURA-2000), jf. Nordkystens Fremtids hjemmeside.

Anden relevant

lovgivning

9) www.nordkysten.helsingor.dk. Senest besøgt d. 21. november 2023.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - De Institutionelle rammer for klimatilpasning i kystzonen II.3

BOKS II.6

ANDEN LOVGIVNING I FORBINDELSE MED KYSTBESKYTTELSE

Lovgivning angående natur- og miljøhensyn

Afgørelser efter Kystbeskyttelsesloven skal tage hensyn til miljø og naturbeskyttelse. Naturbeskyt-

telsesloven, skovloven, lov om jagt og vildtforvaltning samt vandløbsloven er inkluderet i en afgø-

relse efter kystbeskyttelsesloven. De hensyn, som varetages af den inkluderede lovgivning, skal

således fortsat inkluderes i vurderingen af et kystbeskyttelsesprojekt. Derudover er kystbeskyttel-

sesforanstaltninger omfattet af miljøvurderingsloven.

Kystbeskyttelsesprojekter må som udgangspunkt ikke have negative konsekvenser for internatio-

nale naturbeskyttelsesområder og arter udpeget i miljømålsloven (Natura 2000-områderne). Kun

ved væsentlige samfundsmæssige interesser af bl.a. økonomisk eller social art kan der afviges fra

reglen, hvis der ikke er alternative løsninger. Er der tale om særligt truede arter og områder på

europæisk plan, kan afvigelsen som udgangspunkt kun ske af hensyn til andre væsentlige sam-

fundsinteresser efter indhentning af udtagelse fra EU-Kommissionen, jf. Miljøministeriet (2020).

Planloven

Planloven sætter begrænsninger for udvidelse af by- og sommerhusområder i nærheden af kysten

og for planlægning af bebyggelse og anlæg, som kræver særlig kystbeskyttelse.

Planloven indehol-

der ikke et direkte forbud mod at bygge i områder med høj oversvømmelsesrisiko. I 2018 blev plan-

loven ændret, så kommunerne gennem planlægning kunne forebygge skader ved oversvømmelse

og erosion. Det blev besluttet, at der i kommuneplaner skal udpeges områder med risiko for over-

svømmelse samt tages stilling til og redegøres for planlægning af kystbeskyttelsesforanstaltninger i

områderne. Formålet med ændringen var tidlig stillingstagning til behovet for beskyttelse, når kom-

munen planlægger bebyggelse og arealanvendelse og at styrke kommunernes forudsætninger for

planlægning på tværs af kommunegrænser. Der blev også vedtaget, at der i særlige tilfælde kan

etableres kystbeskyttelse uden tilvejebringelse af en lokalplan, jf. Bolig- og Planstyrelsen (2021).

a) Jf. Erhvervsstyrelsen (2020):

Bekendtgørelse af lov om planlægning.

OVERSVØMMELSESLOVEN

Oversvømmelses-

loven implementerer

EU-direktiv

Oversvømmelsesloven fastsætter retningslinjer for vurdering og hånd-

tering af de forventede årlige skader som følge af oversvømmelser

blandt andet fra havet. Loven udspringer af EU’s oversvømmelsesdi-

rektiv fra 2007 og varetager forpligtelserne heri.

10) Jf. Europa-Parlamentet og Rådet (2007): Europa-Parlamentets og Rådets direktiv

2007/60/EF af 23. oktober 2007 om vurdering og styring af risikoen for oversvømmel-

ser, Den Europæiske Unions Tidende og Miljøministeriet (2016):

Bekendtgørelse om

vurdering og risikostyring for oversvømmelser fra havet, fjorde eller andre dele af sø-

territoriet.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - De Institutionelle rammer for klimatilpasning i kystzonen II.3

Loven stiller krav

om information

om de forventede

skadesomkostninger

Oversvømmelsesloven fastsætter, at Kystdirektoratet løbende skal fo-

retage en vurdering og beregning af de årlige forventede skader og på

baggrund af denne udpege risikoområder. Herudover skal de kort-

lægge oversvømmelser og de årlige forventede skader. Således tilve-

jebringer Kystdirektoratet information om de årlige forventede skader

fra oversvømmelser og om risikoområder. Samtidig forpligter loven

kommuner med risikoområder til at udarbejde risikostyringsplaner for

områderne. Indtil videre er 14 risikoområder udpeget.

ERSTATNING VED STORMFLOD

Stormflod er

en ekstrem

oversvømmelse

I Danmark kompenseres skader fra stormflod igennem en erstatnings-

ordning varetaget af Naturskaderådet, den såkaldt stormflodsord-

ning.

Naturskaderådet er et uafhængigt råd med medlemmer, der

blandt andet repræsenterer en række ministerier, KL, Forbrugerrådet

Tænk samt Forsikring og Pension. Ordningen reguleres af lov om visse

Naturskader, jf. boks II.7.

Det er fremført som en motivation for stormflodsordningen, at opgaven

næppe kan varetages af et privat forsikringsmarked. Som argument

herfor fremføres det, at markedet for en oversvømmelsesforsikring vil

være tyndt, idet oversvømmelsesrisikoen kan være stor, hvorfor stør-

relsen på forsikringspræmien i områder med høj risiko vil kunne være

af en størrelsesorden, som ikke kan dækkes af private. Samtidig gør

Danmarks topografi det meget forudsigeligt, hvor havet vil over-

svømme, hvorfor der er lille spredning i risikoen for stormflod, jf. Er-

hvervsministeriet (2017) og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen

(2018).

Der er dog i udlandet flere eksempler på private forsikrings-

markeder, som dækker mod stormflod og oversvømmelser, jf. til sidst

i dette afsnit og afsnit II.5.

Motivation for

en offentlig

stormflodsordning

11) Jf. Erhvervsministeriet (2022):

Bekendtgørelse af lov om visse naturskader.

12) Nogle kaskoforsikringer og all risk forsikringer dækker dog nogle skader, jf. Erhvervs-

ministeriet (2017).

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - De Institutionelle rammer for klimatilpasning i kystzonen II.3

BOKS II.7

LOV OM VISSE NATURSKADER

Staten yder kompensation i tilfælde af skader fra stormflod i henhold til reglerne fastsat i Lov om

visse naturskader.

Loven definerer hvilke oversvømmelseshændelser og typer af skader, der kompenseres, hvor me-

get af skadesomkostningerne, den enkelte selv skal betale, og hvordan ordningen finansieres.

Loven blev vedtaget i 1991 og gik oprindelig under navnet stormflodserstatningsloven, mens erstat-

ningsordningen var kendt som stormflodsordningen, da den var tiltænkt stormflod alene. Senere

blev den udvidet til også at dække stormfald (dvs. træer, der vælter under en storm) og oversvøm-

melser fra søer og vandløb. Da tørke blev inkluderet i 2022 skiftede loven navn til lov om visse

naturskader. Samtidig ændrede Stormrådet, som varetager ordningen, navn til Naturskaderådet.

Betaling

foregår gennem

brandforsikringen

Stormflodsordningen finansieres gennem en afgift, som indgår i den

enkelte ejendomsejeres brandforsikring

Således er alle boligejere og

ejere af virksomheder med en brandforsikring på fast ejendom eller

løsøre med i ordningen og forsikret i tilfælde af stormflod. Ordningen

er således tilnærmelsesvis obligatorisk, idet realkreditinstitutter stiller

krav om brandforsikring for at kunne udstede lån. I praksis foregår

medlemsskabet ved, at alle brandforsikringer indeholder en årlig ind-

betaling på 30 kr. til ordningen.

Ordningen er desuden dækket af statsgaranti. Det indebærer, at staten

garanterer erstatningen ved at finansiere den, hvis det bliver nødven-

digt. Staten dækker dog maksimalt 200 mio. kr., som skal tilbagebeta-

les gennem midler fra ordningen.

Sagsbehandling af anmeldelser om

skader i forbindelse med stormflod varetages af private forsikringssel-

skaber, som Naturskaderådet fører tilsyn med.

I stormflodsordningen betaler alle med en brandforsikring den samme

præmie uafhængigt af, om ejendommen ligger i et område med høj eller

lav risiko for oversvømmelse. Det indebærer, at præmien ikke afspejler

risikoen for oversvømmelse eller den enkelte boligejers forbyggende

indsats. Præmien afspejler heller ikke værdien af det forsikrede gode,

dvs. om det er en stor, dyr bolig eller et lille, gammelt sommerhus.

Staten er garant

i sidste ende

Pris for forsikring

er afkoblet fra risiko

og boligejers fore-

byggende indsats

13) Der indbetales årligt 40 kr. til ordningen via brandforsikringen. Af de 40 kr. går 30 kr. til

en stormflods, oversvømmelses- og tørkepulje og 10 kr. til en stormfaldspulje.

14) Tilbagebetaling finasieres af en midlertidig forhøjelse af præmien med 10 kr.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - De Institutionelle rammer for klimatilpasning i kystzonen II.3

Krydssubsidiering

fra ejere med lav

risiko til ejere

med høj risiko

Idet alle betaler samme præmie, er der tale om såkaldt krydssubsidie-

ring, hvor ejendomsejere med lav eller ingen risiko i praksis betaler for

forsikring til ejendomsejere med høj risiko. Krydssubsidiering giver

ringe incitament til at foretage forebyggende foranstaltninger, og til ikke

at bosætte sig i risikoområder.

Naturskaderådet afgør på baggrund af højvandsstatistikken fra Kystdi-

rektoratet samt udtalelser fra Danmarks Meteorologiske Institut, hvor-

vidt der har været stormflod i et område.

Lov om visse naturskader definerer stormflod som en oversvømmelse

forårsaget af en ekstremt høj vandstand i havet. Ved ekstrem høj vand-

stand forstås en vandstand, der statistisk set indtræffer sjældnere end

hvert 20. år – en såkaldt 20-års hændelse. Der behøver ikke have væ-

ret storm, for at en oversvømmelse kan erklæres for en stormflod. Ord-

ningen dækker således kun større hændelser og har derfor status som

en katastrofeordning. Hændelseskriteriet på 20 år har flere formål: det

stadfæster, at ordningen er en katastrofeordning og derfor kun dækker

særlige tilfælde, samtidig med at der forsøges at give incitament til at

foretage forebyggende foranstaltninger mod hyppigere hændelser ved

ikke at dække disse, jf. Erhvervsministeriet (2017). Hændelseskriteriet

skal desuden ses i lyset af, at ordningen som udgangspunkt bygger på

et grundlæggende princip om, at den enkelte ejendomsejer selv er an-

svarlig for at forebygge skader ved oversvømmelse, jf. Erhvervsmini-

steriet (2017). Kriteriet er således et forsøg på at leve op til dette princip

ved at begrænse statens involvering.

Hændelseskriteriet giver således incitament til forebyggende foranstalt-

ninger mod mindre og ofte forekommende oversvømmelser. Kriteriet gi-

ver dog ikke incitament til forebyggende foranstaltninger mod mere

sjældne hændelser, selvom sådanne foranstaltninger ville reducere

oversvømmelsesrisikoen og derved størrelsen af kompensationen. Ana-

logt giver kriteriet ringe incitament til at undlade at bygge i områder, hvor

der er relativt høj risiko for sjældne, men alvorlige oversvømmelser.

Den skadesramte afholder en selvrisiko, og stormflodsordningen dæk-

ker således ikke det fulde skadesbeløb. Selvrisikoen varierer med bo-

ligtype og er forskellig for private helårsboliger, private fritidsboliger og

erhvervsboliger. Selvrisikoen udgør en andel af skadesomkostnin-

gerne med en minimums- og maksimumsbegrænsning på det beløb,

der fratrækkes, jf. boks II.8. Der er således en øvre grænse for det

beløb, den skadesramte selv skal dække, men ikke for hvor mange

15) Erklæringer om stormflod gøres for enkelte, afgrænsede kyststrækninger, og der kan

således forekomme stormflod i dele af landet eller i dele af en kommune.

Naturskaderådet

erklærer stormflod

Kun hændelser der

sker hvert 20. år

eller sjældnere

dækkes

Ringe incitament

til forebyggelse

af alvorlige

oversvømmelser

Den skadesramte

bærer selv en andel

af omkostningerne

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - De Institutionelle rammer for klimatilpasning i kystzonen II.3

skadeshændelser den enkelte kan få dækket. Lov om visse naturska-

der sætter desuden begrænsninger for hvilke skader, der dækkes af

ordningen.

Ca. 1,5 mia. er blevet

udbetalt siden 1991

Der er stor variation i de årlige udbetalinger fra Stormflodsordningen,

jf. figur II.13. Dette afspejler, at ordningen dækker sjældne hændelser.

Der er en tendens til, at udbetalingerne har været større de seneste 20

år sammenlignet med de første 10 år af ordningens levetid. Der er ble-

vet betalt omkring 1,7 milliarder i 2022-priser fra ordningen i løbet af

dens levetid fordelt på 29 hændelser.

BOKS II.8

ERSTATNING OG SELVRISIKO VED SKADER EFTER STORMFLOD

Ordningen yder primært erstatning for direkte skader på ejendomme og løsøre indtrådt umiddelbart

efter en stormflod. I enkelte tilfælde ydes der erstatning for indirekte tab. Dette gælder omkostninger

til genhusning eller opmagasinering, ekstra byggeomkostninger og skimmelsvamp. Loven indehol-

der desuden en negativliste over tilfælde, hvor direkte tab ikke dækkes. Listen indeholder blandt

andet tilfælde, hvor man kan forsikre sig privat, eller hvor der er tale om værdier, der er særligt

udsatte, f.eks. fordi de er placeret på en strand eller uden for et dige. Skader på land og tab af dyr

dækkes heller ikke.

Erstatningen nedsættes eller bortfalder, hvis skader skyldes uhensigtsmæssig

adfærd, f.eks. hvis bygningen ikke er ordentligt vedligeholdt, og der derfor er indtrådt skader.

Der fratrækkes en selvrisiko fra kompensationen fra erstatningsordningen. Selvrisikoen udgør en

konstant procentsats af skaden. Der er dog et minimum og et maksimum for størrelsen af det beløb,

der fratrækkes. Størrelse af selvrisikoen og minimums- og maksimumsbeløbene afhænger af ejen-

domstypen, jf. tabel A. Der er både selvrisiko på ejendomme og på løsøre. Da selvrisikoprocenten

er højere for erhvervsejendomme og uden et maksimumbeløb, vil der være større selvrisiko for

erhvervsejere, og de vil herved have større incitament til at foretage investeringer i forebyggende

tilpasningstiltag eller ikke at etablere sig i højrisikoområder.

TABEL A

SELVRISIKO

Selvrisiko

---------- pct.---------

Minimumsbeløb

Maksimumbeløb

------------------------- Kr.-------------------------

5.000

10.000

14.000

5.000

14.000

30.000

50.000

30.000

50.000

Ejendomme

Helårsbolig

Fritids- og summerhuse

Erhvervsejendomme

Løsøre

Helårsbolig

Fritids- og summerhuse

Erhvervsejendomme

Kilde:

Kystbeskyttelsesloven.

a) Dyr opdrættet i dambrug dækkes.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - De Institutionelle rammer for klimatilpasning i kystzonen II.3

FIGUR II.13

HISTORISKE SKADESUDBETALINGER

Udbetalinger fra Stormflodsordningen fra 1990 til 2022.

Anm.:

Der er databrud i tidsserien, da ansvaret for dataindsamling er skiftet

i løbet af perioden. Tallene til og med 1995 er derfor usikre. Priserne

er omregnet til 2022-priser med forbrugerprisindekset.

Data fra Naturskaderådet.

Kilde:

Udenlandske ordninger

Forskellige typer

af forsikrings- og

katastrofeordninger

I Europa er der eksempler på flere forskellige typer af forsikrings- og

katastrofeordninger ved oversvømmelse og stormflod, jf. Atreya mfl.

(2015). Disse kan opdeles i tre overordnede typer: obligatoriske stats-

støttede ordninger, delvist frivillige private ordninger og frivillige private

ordninger. Grupperne er dannet på baggrund af, hvorvidt ordningen er

frivillig eller obligatorisk, hvordan præmien fastsættes og hvilken rolle

staten spiller.

Den første gruppe består af obligatoriske ordninger, som er understøt-

tede eller garanterede af det offentlige i form af statsgaranti eller gen-

forsikring og som finansieres med ens forsikringspræmier frem for risi-

kobaserede præmier. Samlet medfører det en høj grad af krydssubsi-

diering. Da ordningerne er obligatoriske, er udbredelsesraten tæt på

100 pct. I denne gruppe findes eksempelvis Frankrig og Spanien.

Obligatoriske

statsstøttede

ordninger

16) Der kan dannes flere grupper på baggrund af de tre kriterier. De tre grupper er dannet

for at skabe et overblik over de forskellige ordninger.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - De Institutionelle rammer for klimatilpasning i kystzonen II.3

Delvist frivillige

private ordninger

Den anden gruppe består af private ordninger, som er delvist frivillige.

Her er købet af forsikring ofte knyttet til optagelse af boliglån. Det inde-

bærer, at ordningerne i realiteten er mere eller mindre obligatoriske.

Der er som udgangspunkt ikke offentlig støtte til hverken forsikrings-

selskaber eller husholdninger. Ordningerne er dog ofte suppleret med

ad hoc offentlig økonomisk katastrofehjælp efter en større hændelse.

Præmien er i et stort omfang risikobaseret. Sverige, Irland, Ungarn og

Finland tilhører denne gruppe.

Den tredje gruppe består af frivillige private ordninger, som ikke har

krav forbundet med tegningen af forsikringen. Præmien er her risiko-

baseret. Ordningerne er som regel suppleret med katastrofehjælp,

som enten er ad hoc, hvor størrelsesordenen af hjælpen og hvorvidt,

der hjælpes, fastsættes fra gang til gang, eller i form af en permanent

fond, som er offentligt finansieret. Udbredelsen af de frivillige ordninger

er mellem 40-60 pct., når katastrofehjælpen er ad hoc og dermed usik-

ker, mens udbredelsen er lavere, når der er en katastrofehjælpsfond.

Tyskland er et eksempel på et land med ad hoc katastrofehjælp, mens

Østrig er et eksempel på et land med en katastrofehjælpsfond. Der er

flere lande, som tilhører gruppen med frivillige private ordninger, for

eksempel Italien, Grækenland, Polen, og Tjekkiet.

Til trods for at ordningen defineres som en katastrofeordning, har

stormflodsordningen karakter af en delvis obligatorisk, statsgaranteret

forsikringsordning uden risiko-baserede præmier. Den minder derved

om ordningerne i den første gruppe, jf. tabel II.1.

Frivillige private

ordninger

Den danske

ordning tilhører

første gruppe

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - De Institutionelle rammer for klimatilpasning i kystzonen II.3

TABEL II.1

KLASSIFICERING AF UDENLANDSKE FORSIKRINGSORDNINGER

På baggrund af, hvorvidt ordningen er obligatorisk, delvist frivillig eller frivillig samt præmiefastsæt-

telsen og statens rolle, kan de udenlandske forsikringsordninger opdeles i tre grupper.

Præmiefastsættelse

Obligatorisk

Delvist frivillig

Frivillig

Ikke risikobaseret

Delvist risikobaseret

Risikobaseret

Statens rolle

Statsgaranti eller

genforsikring

Ad hoc ex-post

katastrofehjælp

Permanent

katastrofefond eller ad

hoc katastrofehjælp

Lande

Frankrig, Danmark og

Spanien

Sverige, Irland, Ungarn

og Finland

Tyskland, Østrig,

Italien, Grækenland,

Polen, og Tjekkiet

Kilde:

Atreya mfl. (2015).

OPSUMMERING

Kommunerne

træffer afgørelse

om etablering og

finansiering

Det er som udgangspunkt kommunen, der træffer afgørelse om etable-

ring af kystbeskyttelse og som fastsætter hvem, der skal bidrage til fi-

nansieringen. Staten står dog for kystbeskyttelsen af statslige ejen-

domme og på nogle danske kyststrækninger. Det er anbefalet af kystdi-

rektoratet, men ikke krævet, at der udarbejdes en cost-benefit analyse.

Bidragsfordelingen til kystbeskyttelsesprojekter hviler som udgangs-

punkt på et nytteprincip, hvor de ejendomsejere, der får nytte af pro-

jektet, bidrager. Det er dog ikke lovpligtigt, at princippet skal overhol-

des. Samtidig er der ingen klare retningslinjer for, hvordan bidragsfor-

delingen skal fastsættes.

Kystdirektoratet udarbejder information om den geografiske fordeling

af oversvømmelser og de årlige forventede skader heraf samt udpeger

risikoområder.

Skader ved stormfloder, der sker sjældnere end en gang hvert 20. år,

erstattes af Stormflodsordningen. Ordningen finansieres af virksomhe-

der og ejendomsejere med en brandforsikring på fast ejendom eller

løsøre gennem en fast afgift, uanset hvor i landet ejendommen er pla-

ceret. Der krydssubsidieres således mellem høj- og lavrisikoområder.

Nytteprincippet er

ikke lovpligtigt

Kystdirektoratet

informerer om

risikoområder

Offentlig ordning

erstatter skades-

omkostningerne

ved stormflod

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Effektiv klimatilpasning i kystzonen II.4

Alternative

udenlandske

ordninger

Stormflodsordningen har karakteristika af en obligatorisk forsikrings-

ordningen uden risikobaserede præmier. Internationalt ses dog alter-

nativer til en sådan ordning.

II.4

EFFEKTIV KLIMATILPASNING I

KYSTZONEN

I takt med klimaforandringerne øges de forventede årlige skader ved

stormflod, jf. afsnit II.2. Skadesomkostningerne ved stormflod kan

mindskes, hvis der udføres klimatilpasning på et passende niveau. I

dette afsnit gennemgås økonomisk teori og litteratur om klimatilpas-

ning i kystområdet som følge af havstandsstigninger og stigende risiko

for oversvømmelser.

Der er i princippet to typer af tiltag til at reducere virkningerne af klima-

forandringerne. Man kan reducere udledningerne og man kan imødegå

de negative effekter af klimaforandringerne gennem forskellige tilpas-

ningstiltag. For lande som Danmark, der i udgangspunktet ikke kan på-

virke de globale udledninger, er den samfundseffektive tilpasningsind-

sats den, der minimerer de samlede tilpasnings- og skadesomkostninger

givet de forventede fremtidige globale udledninger og klimaændringer.

Hvis al klimatilpasning foretages af de husejere og virksomheder, der

nyder gavn af den, vil der som udgangspunkt ikke være behov for en

offentlig indsats eller regulering. I den situation ville husejere og virk-

somheder have incitament til selv at foretage det niveau af klimatilpas-

ning, der er samfundsøkonomisk omkostningseffektivt. Imidlertid har

væsentlige dele af tilpasningsindsatsen karakter af kollektive tiltag,

f.eks. projekter som diger og stormflodsbarrierer, som gavner mange

på en gang og derfor kræver en form for kollektiv beslutning og indsats.

I det følgende sættes fokus på, hvornår individuel og kollektiv klimatil-

pasning er effektiv samt potentielle markedsfejl, som kan kræve offent-

lig regulering af individuel klimatilpasning. I afsnittet behandles den in-

dividuelle klimatilpasning fra husejere og virksomheder under ét, idet

de antages grundlæggende at have ens incitamenter og beslutnings-

overvejelser omkring klimatilpasning. Disse omtales i det følgende som

ejendomsejere. Samspil og strategisk interaktion mellem private og of-

fentlige aktører udfoldes ikke her, men i afsnit II.5. Afsnittet fokuserer

afslutningsvist på finansiering og beslutningsproces for kollektive kli-

matilpasningstiltag og peger på potentielle udfordringer ved tilrettelæg-

gelsen af indsatsen.

Klimaforandringer

kan øge behovet

for tilpasning

Beslutningstagere

har to værktøjer

til at håndtere

klimaforandringerne

Klimatilpasning kan

foretages individuelt

og kollektivt

Indhold i afsnittet

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Effektiv klimatilpasning i kystzonen II.4

EFFEKTIV KLIMATILPASNING

Effektiv tilpasning

minimerer skades-

og tilpasnings-

omkostninger

Størrelsen af den omkostningseffektive klimatilpasningsindsats i kyst-

zonen afhænger af omfanget af de fremtidige klimaændringer og de

dertil knyttede vandstandsstigninger og skadesomkostninger. Omkost-

ningerne ved klimaforandringerne afhænger både af skadesomkost-

ningerne og af tilpasningsomkostningerne. Når tilpasningsindsatsen er

tilrettelagt omkostningseffektivt, opnås de lavest samlede omkostnin-

ger ved klimaforandringerne.

En omkostningseffektiv tilpasningsindsats starter med de mest om-

kostningseffektive tiltag og fortsætter indtil det tiltag, hvor tilpasnings-

omkostningerne netop svarer til de undgåede klimaskader. Indtil netop

dette tiltag vil klimatilpasningen reducere de samlede omkostninger

ved klimaændringer. Fortsættes indsatsen herudover øges de sam-

lede omkostninger. Det betyder, at det i langt de fleste tilfælde ikke er

optimalt at fjerne klimaskaderne helt, og der vil derfor ofte fortsat være

klimaskader efter tilpasningen, jf. boks II.9.

Sjældent optimalt

at kystsikre, så

der aldrig kommer

oversvømmelser

BOKS II.9

KLIMATILPASNING OG KLIMASKADER

De fremtidige omkostninger som følge af klimaforandringerne afhænger både af skadesomfanget

og af tilpasningsomkostningerne. Principielt findes den optimale danske tilpasningsindsats, hvor de

marginale tilpasningsomkostninger er lig med de marginale fordele ved at undgå skaderne. Den

optimale tilpasningsindsats vil stige i takt med stigende skadesomkostninger som følge af øget op-

varmning.

I figur A er sammenhængen mellem klimatilpasning og klimaskader vist over tid. Klimaforandrin-

gerne, og dermed omkostningerne knyttet hertil, antages at øges over tid. Den grå kurve viser de

samlede omkostninger ved klimaforandringerne, hvis der ikke foretages tilpasning. Foretages der

klimatilpasningstiltag vil omkostningerne ved klimaændring sænkes og ligge under den grå kurve.

Dette er illustreret ved den røde kurve. Tilpasningstiltaget vil dog også i sig selv indebære omkost-

ninger og de samlede omkostninger ved klimaforandringerne efter tilpasningen vil således være

større end de tilbageværende omkostninger ved klimaændringer. Dette er illustreret ved den grønne

kurve

Tilpasningsomkostninger + omkostninger af klimaforandringer efter tilpasning

og forskellen

mellem den grønne og røde kurve udgør således tilpasningsomkostningerne. Den omkostningsef-

fektive tilpasningsindsats vil reducere de samlede tilpasnings- og skadesomkostninger mest muligt,

så den grønne kurve ligger så lavt som muligt.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Effektiv klimatilpasning i kystzonen II.4

BOKS II.9

KLIMATILPASNING OG KLIMASKADER, FORTSAT

Hvis tilpasningsindsatsen ikke er omkostningseffektiv skubbes den grønne kurve op. I princippet

kan tilpasningsindsatsen være så ineffektiv, at de samlede tilpasningsomkostninger og omkostnin-

ger ved klimaændring efter tilpasning er større end den oprindelig effekt af klimaændringerne. I så

fald vil den grønne kurve ligger over den grå kurve.

FIGUR A

TILPASNING OG REDUKTION AF

KLIMASKADERNE

Kilde:

Baseret på Stern mfl. (2006).

INDIVIDUEL OG KOLLEKTIV TILPASNING

Tre tilgange til

klimatilpasning

i kystzonen

Klimatilpasningstiltag langs kysterne kan overordnet opdeles i tre ka-

tegorier, jf. Moser mfl. (2012), Woodruff mfl. (2020) og Kystdirektoratet

(2018). En kategori er

beskyttelse,

som betegner større anlæg, der be-

skytter området mod oversvømmelse ved at forhindre vand fra at

trænge ind. En velkendt kystbeskyttelsesforanstaltning er f.eks. diger,

der beskytter baglandet mod oversvømmelse og højvandsmure, der

ofte etableres i byer og havne. En anden kategori af tilpasningstiltag er

imødekommelse

gennem oversvømmelsessikring af bygninger i form

af byggetekniske foranstaltninger eller sandsække. Den tredje kategori

ændret lokalisering,

hvor boliger og erhverv flyttes eller ved nybyg

placeres i områder, der ikke er oversvømmelsestruede. De tre katego-

rier er vist i tabel II.2.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Effektiv klimatilpasning i kystzonen II.4

Individuel

klimatilpasning

kræver typisk

ikke regulering

Klimatilpasning kan udføres af både de enkelte ejendomsejere, grupper

af ejendomsejere og af det offentlige. Som udgangspunkt er imødekom-

melse og lokalisering individuelle tiltag, hvor omkostninger såvel som

fordele tilfalder den ejendomsejer, der udfører tilpasningstiltaget. Her vil

ejendomsejeren have incitament til at vælge det niveau af klimatilpas-

ning, hvor skades- og tilpasningsomkostningerne er mindst mulige, jf.

boks I.2. Der er derfor som udgangspunkt ikke behov for offentlig regu-

lering, da der er incitamentet til omkostningseffektiv tilpasning.

KLIMATILPASNINGSTILTAG I KYSTZONEN

TABEL II.2

Tilgangen til klimatilpasning i kystzonen kan opdeles i tre kategorier.

Tilgang til klimatilpasning

Beskyttelse

Beskrivelse

Etabler anlæg og/eller andre

foranstaltninger, der beskyt-

ter mod oversvømmelser fra

havvandsstigninger.

Reducer sårbarheden over-

for hændelser ved at mind-

ske potentielle skader.

Fraflytte eller undgå at op-

føre bebyggelse i oversvøm-

melsestruede områder.

Eksempler på

tilpasningstiltag

Diger, højvandsmure og slu-

ser.

Imødekommelse

Oversvømmelsessikring af

bygninger, styring af havan-

det ved byplanlægning.

By- og arealplanlægning.

Flyt beboelse, offentlige faci-

liteter og infrastruktur fra om-

rådet.

Ændret lokalisering

Kilde:

Woodruff mfl. (2020)

Kystbeskyttelses-

tiltag kan have

sideeffekter

Klimatiltag kan dog også påvirker andre, end den person der afholder

omkostningen. I det tilfælde er der en såkaldt sideeffekt.

Der kan

både være tiltag, som er til gene for andre og tiltag, som kan gavne

andre end dem, som udfører og finansierer det. I fravær af regulering

vil det indebære, at der ud fra en samfundsøkonomisk betragtning bli-

ver gennemført for mange projekter, som indebærer en gene for andre

og for få projekter, som gavner andre end dem, som udfører og finan-

sierer det. Kystbeskyttelse er et klimatilpasningstiltag, som kan have

sideeffekter. Et eksempel på en negativ sideeffekt ved beskyttelse af

en kyststrækning er, at der kan være en forøgelse af de forventede

skader på andre nærliggende strækninger ved at ændre det naturlige

Også kaldet en negativ eksternalitet.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Effektiv klimatilpasning i kystzonen II.4

sandforsyningsmønster, jf. Griggs (2005). På samme vis kan et dige

bygget på egen grund øge vandmængden på nabogrundene. Når flere

aktører går sammen om at lave kystbeskyttelse mod stormflod – f.eks.

sommerhusejere i yderste række mod kysten som går sammen om at

bygge et dige – vil det ofte have positive sideeffekter, idet andre ejen-

domsejere i området også får mindsket risikoen for oversvømmelse og

dermed nytte af kystbeskyttelsen.

Kystbeskyttelse

kan have karakter

af offentligt gode

Kystbeskyttelse har derfor i mange tilfælde karakter af et såkaldt of-

fentligt gode, idet de øvrige ejendomsejere ikke kan udelukkes fra at

benytte kystbeskyttelsen (ikke-ekskluderbart), og den enkeltes brug

heraf ikke mindsker værdien af kystbeskyttelse for de øvrige sommer-

ejendomsejere (ikke-rivaliserende). Det indebærer en risiko for, at der

er et såkaldt

free rider-problem,

hvor hussejere i området kan få gavn

af projektet, selvom de undlader at bidrage til finansieringen af dette.

Den enkelte aktør vil derfor afvente andres initiativ, så de ikke selv skal

afholde omkostningerne. I klimatilpasningslitteraturen kaldes den rele-

vante tilpasning, som berører flere ejendomme, for

kollektiv tilpasning.

Kollektiv tilpasning kan både udføres af grupper af individuelle ejen-

domsejere og af det offentlige.

For at undgå ineffektivt høje eller lave investeringer i klimatilpasning

bør beslutninger om kystbeskyttelse foretages på det beslutningsni-

veau, hvor alle fordele og ulemper medtages. Hvilket beslutningsni-

veau, der er relevant, afhænger af, om det enkelte kystbeskyttelsestil-

tag påvirker andre, end den der bærer omkostningerne. Er dette tilfæl-

det, bør beslutningerne om klimatilpasning træffes på et højere niveau,

idet der her kan tages højde for de andre berørtes værdi af klimatilpas-

ningen, jf. Konrad og Thum (2014). Det er derfor som udgangspunkt

fornuftigt, at beslutninger om kollektive tiltag træffes på et kommunalt

eller regionalt niveau.

For at der alene gennemføres kollektive tiltag, som giver et samfunds-

økonomisk overskud, er cost-benefit kriteriet centralt. Det tilsiger, at de

samfundsøkonomiske gevinster skal være større end omkostningerne

ved tiltaget, jf. boks II.10. Anvendelsen af kriteriet vil for det først sikre,

at kun de forslag, som har et samfundsøkonomisk overskud, kommer

i betragtning. For det andet vil det forslag, som har det største overskud

skulle prioriteres. Cost-benefit kriteriet sikrer således, at de samfunds-

økonomisk bedste projekter udvælges blandt dem, der udarbejdes.

Der skal imidlertid også skabes tilskyndelser til, at relevante målrettede

projekter bliver udarbejdet.

18) Alternativt skal der være regulering, som giver en hensigtsmæssig tilskyndelse til at

private beslutningstagere internaliserer de eksterne sideeffekter.

Valg af det rette

beslutningsniveau

Valg af kollektive

tiltag ud fra cost-

benefit kriteriet

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Effektiv klimatilpasning i kystzonen II.4

BOKS II.10

EFFEKTIV FORDELING MELLEM INDIVIDUEL OG KOLLEKTIV

TILPASNING

Den optimale klimatilpasning i kystområdet, når der er kollektive og individuelle tiltag til rådighed,

kan illustreres med følgende model.

Antag, at der kan foretages to forskellige tilpasningstiltag, kollektive tiltag

og individuelle tiltag

��

for ejendom

med henholdsvis tilpasningsomkostninger

dige

i,hus

kan tænkes som en

reduktion af sandsynlighed for oversvømmelse for hele området, f.eks. opførelsen af et dige, mens

��

kan tænkes som reduktionen af individuelle skader for den enkelte grund, f.eks. højvandssikring

af et hus. De individuelle forventede årlige skadesomkostninger,

EAD

, afhænger af de valgte tiltag.

Samfundsøkonomisk optimalt niveau af klimatilpasning

Det overordnede samfundsøkonomiske problem er at vælge tilpasningstiltag, der minimerer de

samlede skades- og tilpasningsomkostningerne:

min

Førsteordensbetingelserne er:

�� , ��

��

�� , ��

��

�� , ��

��

∀��

Fra førsteordensbetingelserne findes de optimale niveauer af kollektive og individuelle tiltag

KT*

Valg af klimatilpasning for den individuelle aktør

Den individuelle aktør

vælger niveauet af individuel tilpasning så egne skades- og tilpasningsom-

kostninger minimeres:

min

�� , ��

��

Første ordensbetingelsen bliver i dette tilfælde

�� , ��

��

a) Problemet er dynamisk, men er af forenklingshensyn skrevet som et statisk problem

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Effektiv klimatilpasning i kystzonen II.4

BOKS II.10

EFFEKTIV FORDELING MELLEM INDIVIDUEL OG KOLLEKTIV

TILPASNING, FORTSAT

Denne førsteordensbetingelse er lig med første ordensbetingelsen fra det samfundsøkonomiske

problem og giver således den optimale løsning for ethvert PT. Uanset omfanget af den kollektive

indsats har de individuelle aktører incitament til at foretage den optimale individuelle indsats givet

den kollektive indsats. Der er således ikke som udgangspunkt effektive argumenter for at regulere

de individuelle aktører.

Valg af kollektiv klimatilpasning

Den første førsteordensbetingelse fra det samfundsøkonomiske problem angiver den optimale stør-

relse af den kollektive indsats (��). Det er imidlertid ikke givet, at det er en samfundsøkonomiske

gevinst at foretage en kollektiv indsats. Kun hvis de samlede gevinster ved det kollektive projekt

overstiger omkostningerne, er det en samfundsøkonomisk gevinst at gennemføre det.

Dette krav kaldes også cost-benefit kriteriet for valg af kollektive tiltag:

��

∗

��

∗

��

∗

��

∗

mindskede skader

sparede private tiltag

kollektive omkostninger

hvor

��

er det nuværende kollektive og individuelle beskyttelsesniveau.

��

∗

angiver det

optimale niveau af kollektiv tilpasning og viser den kollektive merinvestering, som blandt andet in-

deholder ændringer driftsomkostninger ved det projekt, der gennemføres, i forhold til den eksiste-

rende kystbeskyttelse. Cost-benefit kriteriet viser således, at faldet i klimaomkostninger i form af

mindskede forventede årlige skader fratrukket omkostningerne ved kollektiv tilpasning og ændrede

omkostninger ved private tiltag skal være positivt.

Individuelle tiltag

tilpasser sig de

kollektive

Uanset om den kollektive klimatilpasning er omkostningseffektiv, vil

ejendomsejere have incitament til omkostningseffektiv supplerende til-

tag i form af imødekommelsestiltag og lokalisering. Hvis den kollektive

indsats er lille – f.eks. hvis der er ret begrænset kystbeskyttelse af lo-

kalområdet – vil ejendomsejere have stort incitament til at foretage

imødekommelsestiltag og ændret lokalisering, idet de i højere grad vil

være udsat for risiko for oversvømmelse. Hvis den kollektive indsats

derimod er stor, vil ejendomsejere have et mindre incitament til at fo-

retage både imødekommelsestiltag og ændre deres lokalisering. Der

er således ikke som udgangspunkt grund til regulering af individuelle

tiltag, selv hvis den kollektive indsats ikke er omkostningseffektiv, jf.

boks II.10.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Effektiv klimatilpasning i kystzonen II.4

REGULERING AF INDIVIDUEL TILPASNING

Regulering af

sideeffekter og

andre forvridninger

Som beskrevet ovenfor har individuelle aktører som udgangspunkt in-

citament til at foretage en samfundsøkonomisk effektiv klimatilpasning,

hvis der ikke er sideeffekter ved de tiltag, de foretager. Sideeffekter i

forhold til naboer vil typisk skulle reguleres gennem regler fastlagt af

f.eks. kommuner. Der kan dog være andre forhold, der kan forvride og

derfor kan betyde, at offentlig regulering af de individuelle aktøres ad-

færd er en samfundsøkonomisk fordel.

Det er omkostningsfuldt for den enkelte individuelle aktør at fremskaffe

viden om de fremtidlige klimaskader for dennes ejendom. Da informa-

tion, når den først er tilvejebragt, har karakter af et offentligt gode og

der endvidere kan være betydelige stordriftsfordele ved informations-

frembringelse, vil offentlig understøttelse af tilvejebringelsen af infor-

mation om klimaændringerne og virkningerne heraf kunne være en

samfundsøkonomisk fordel.

Hvis der er væsentlig usikkerhed om de fremtidige fordele ved tilpas-

ning, kan individuelle aktører tøve med at foretage tilpasning, jf. Men-

delsohn (2000). Hovekamp og Wagner (2023) undersøger empirisk

private husejeres tilpasning til risikoen for oversvømmelse og finder, at

boligejere ser ud til at underinvestere i tilpasning set fra et samfunds-

økonomisk synspunkt, fordi de forventede fordele ved tilpasningen ikke

umiddelbart afspejler sig i husets salgspris, og fordi udgiften ofte er

større end de forventede skadesreduktioner over ejerperioden på ca.

15 år. Denne forvridning kan delvist modvirkes ved offentlig informati-

onsfrembringelse og gennem tvungne forsikringsordninger, hvilket dis-

kuteres nærmere i afsnit II.5.

Offentlig

understøttelse af

informationsfrem-

bringelse en fordel

Usikkerhed kan give

for lidt tilpasning

ORGANISERING AF OFFENTLIGE INDSATSER

Kollektive tiltag bør

besluttes kollektivt

ud fra cost-benefit

kriteriet

Beslutninger om kystbeskyttelsesprojekter, der påvirker flere ejen-

domsejere, bør som udgangspunkt tages kollektivt f.eks. af en offentlig

myndighed som kommunen, jf. Konrad og Thum (2014). Som beskre-

vet ovenfor bør kollektive tiltag besluttes i overensstemmelse med

cost-benefit kriteriet. Cost-benefit kriteriet tilsiger, at projekter med po-

sitiv samfundsøkonomi gennemføres, mens projekter med dårlig sam-

fundsøkonomi afvises. Hvis det kan sikres, at alle potentielt fordelag-

tige kollektive projekter undersøges, og at cost-benefit kriteriet benyt-

tes ved beslutninger om deres gennemførelse, kan den kollektive kyst-

sikringsindsats blive omkostningseffektiv.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Effektiv klimatilpasning i kystzonen II.4

Cost-benefit

vurdering skal

suppleres med

finansieringsrammer

Imidlertid er det ikke tilstrækkeligt, at der foreligger cost-benefit vurde-

ringer, da navnligt projektets finansiering risikere at forvride beslut-

ningskriteriet. Hvis projektet skal finansieres af den offentlige myndig-

hed selv, kan konkurrencen med andre projekter betyde, at cost-bene-

fit kriteriet skærpes, således at projekter, som de berørte ejendoms-

ejere gerne selv ville have finansieret, udskydes, fordi andre offentlige

projekter prioriteres højere inden for myndighedens budgetramme.

Dette kan betyde, at kystbeskyttelsesprojekter med positiv samfunds-

økonomi forsinkes eller slet ikke gennemføres. Kommunal finansiering

kan i andre situationer betyde, at kystbeskyttelsesprojekter med dårlig

samfundsøkonomi, som de berørte ejendomsejere ikke selv ville finan-

siere, alligevel gennemføres. Dette kan eksempelvis være tilfældet,

hvis de berørte ejendomsejere har uforholdsmæssig stor indflydelse

på den offentlige myndigheds beslutningsproces, jf. Mendelsohn

(2000). Fordi de ikke selv skal betale omkostningerne, kan de berørte

ejendomsejere have interesse i projektet og lobbye for dets gennem-

førsel, selvom samfundsøkonomien er dårlig.

Disse forvridninger kan undgås, hvis det ligger fast, at kystsikringspro-

jekter skal finansieres af de berørte ejendomsejere, og at finansierin-

gen skal ske efter en fordelingsnøgle, der afspejler den enkelte ejen-

domsejers gevinst ved projektet. Da projektet ikke skal konkurrere med

andre kommunalt finansierede projekter, vil det ikke blive udskudt eller

stoppet af den grund. Samtidig vil en indflydelsesrig gruppe af ejen-

domsejere ikke have interesse i at få gennemført et projekt med dårlig

samfundsøkonomi, da de selv kommer til at betale omkostningerne.

Afgørende for et projekts gennemførelse bliver i stedet, at de berørte

ejendomsejere er villige til at finansiere det. Hvis alle projektets gevin-

ster tilfalder ejendomsejerne og fordelingsnøglen afspejler den enkelte

ejendomsejers gevinst ved projektet, har disse som udgangspunkt in-

citament til at støtte projekter med positiv samfundsøkonomi og afvise

projektere med dårlig samfundsøkonomi.

Det afgørende for, at incitamenterne harmonerer med cost-benefit krite-

riet, er således, at finansieringsmodellen sikrer, at dem, der får gevin-

sterne, betaler omkostningerne i et størrelsesforhold, der svarer til deres

gevinster. Hvis der er væsentlige gevinster ved et projekt, der tilfalder

andre end de berørte ejendomsejere, er det derfor afgørende, at der sker

finansieringsbidrag svarende hertil. Dette kan eksempelvis være væ-

sentlige natur eller rekreative gevinster, hvor kommunerne eller en an-

den offentlig instans bør være bidragsydere. Hvis der er væsentlige ge-

ner for andre end de berørte ejendomsejere, er det ligeledes vigtigt, at

planprocessen omkring projektet sikrer, at der tages hensyn hertil.

Bidragsfordeling

proportional med

nytteværdi …

… for både

ejendomsejere

og kommuner

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Effektiv klimatilpasning i kystzonen II.4

Vigtigt med

transparent og

forudsigelig

beslutningsproces

For at sikre en omkostningseffektiv kollektiv kystbeskyttelse er det som

beskrevet vigtigt, at cost-benefit kriteriet anvendes, når der vælges

mellem forskellige projekter. Der eksisterer allerede standard cost-be-

nefit metoder, som på en konsistent måde kan beregne samfundsøko-

nomien. Herudover er det vigtigt, at alle potentielt fordelagtige projekter

undersøges og vurderes. For at sikre dette skal virksomheder og pri-

vate, der overvejer at foreslå et kystbeskyttelsesprojekt, opfatte beslut-

ningsprocessen omkring kystbeskyttelsesprojekter som transparent og

forudsigelig. Endvidere bør processen være karakteriseret ved en stor

sandsynlighed for, at projekter med positiv samfundsøkonomi gen-

nemføres og tilsvarende en stor sandsynlighed for, at projekter med

negativ samfundsøkonomi afvises. En finansieringsmodel, hvor incita-

menterne harmonerer med cost-benefit kriteriet, vil øge disse sandsyn-

ligheder. Tilsvarende vil det øge sandsynligheden for, at projekter med

positiv samfundsøkonomi behandles, hvis der er sikkerhed for kommu-

nerne undersøger alle projekter, der umiddelbart vurderes potentielt

fordelagtige.

En måde at øge transparensen omkring kystbeskyttelsestiltag er at be-

nytte en fast bidragsfordelingsnøgle, som svarer til den enkeltes nytte-

værdi af projektet, til at bestemme den enkeltes finansieringsbidrag.

En sådan fordelingsnøgle vil være i overensstemmelse med cost-be-

nefit kriteriet, idet den enkelte ejendomsejer i så fald må forventes at

se en fordel ved projekter, hvor gevinsterne overstiger omkostnin-

gerne. For projekter med bredere samfundsøkonomiske effekter som

eksempelvis miljøfordele og rekreative fordele, som er offentlige goder,

skal det offentlige finansieringsbidrag svare til den nytteværdi, disse

effekter har.

Fast fordelingsnøgle

for bidrag øger

transparens

OPSUMMERING

Regulering af

individuelle tiltag

ved markedsfejl

Individuelle klimatilpasningstiltag, hvor både fordele og ulemper alene

tilfalder den enkelte ejendomsejer, kræver som udgangspunkt ikke re-

gulering, da ejendomsejerne har de rette incitamenter til at foretage

den samfundsøkonomisk effektive tilpasning. Er der derimod sideef-

fekter, er offentlig regulering nødvendig for effektive tilpasningstiltag,

ligesom der kan være behov for offentlig understøttelse af tilvejebrin-

gelsen af information om klimaændringerne.

For at undgå ineffektivt høje eller lave investeringer i klimatilpasning

bør beslutninger om kystbeskyttelse foretages på det beslutningsni-

veau, hvor alle fordele og ulemper medtages. Da mange kystbeskyt-

telsestiltag påvirker flere ejendomsejere, er kollektiv tilpasning nødven-

dig for samfundsøkonomisk effektive initiativer. Hvis beslutninger om

Kollektive tiltag

vælges ud fra cost-

benefit kriteriet

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Forsikring af skader ved oversvømmelse II.5

de enkelte kollektive tiltag skal være omkostningseffektive, bør de ta-

ges med udgangspunkt i cost-benefit kriteriet, som sikrer at gevin-

sterne ved tilpasningstiltaget overstiger omkostningerne.

Bidragsfordeling

proportional med

nytte

Hvis finansieringen af kollektive projekter bæres af dem, der har nytte

af projektet, reduceres risikoen for, at cost-benefit kriteriet fraviges ved

beslutningen. Bidragsfordelingen til et sådan projekt skal være propor-

tionalt med den nytteværdi, som projektet giver disse. En konsekvens

heraf er, at projekter, der har bredere samfundsøkonomiske effekter

som eksempelvis miljøfordele og rekreative fordele, bør medfinansie-

res af det offentlige, svarende til den nytteværdi disse effekter har.

II.5

FORSIKRING AF SKADER VED

OVERSVØMMELSE

Ejendomsejere, der står overfor en oversvømmelsesrisiko, kan redu-

cere denne risiko ved at foretage forebyggende tiltag eller ved at flytte

til et område med mindre oversvømmelsesrisiko, jf. afsnit II.4. Herud-

over kan ejendomsejere vælge at tegne en forsikring mod oversvøm-

melsesrisikoen, jf. Konrad og Thum (2014). De fleste mennesker fore-

trækker sikre frem for usikre udfald, og kan derfor have fordel af at

betale en sikker forsikringspræmie frem for at leve med en (mindre)

usikkerhed for et stort tab. I dette afsnit redegøres teoretisk for forhold

for forsikringer mod oversvømmelse med udgangspunkt i en situation,

hvor der ikke er en stormflodsordning i Danmark. Dette giver mulighed

for at belyse udfordringer og fordele ved forskellig indretning af forsik-

ringsordninger for skader ved oversvømmelse.

Forsikringsbetingelserne kan imidlertid udformes, så de forvrider ejen-

domsejerens incitamenter til at foretage forebyggende tiltag og påvir-

ker ejendomsejeres lokaliseringsbeslutning, jf. Kunreuther mfl. (2013)

samt Ehrlich og Becker (1972). Det sker f.eks., hvis ejendomsejernes

risiko ikke er afspejlet i præmien. Det er derfor afgørende, at forsik-

ringsmarkedet er velfungerende. Et velfungerende forsikringsmarked

er blandt andet karakteriseret ved, at forsikringsbetingelserne afspejler

potentielle udfordringer knyttet til asymmetrisk information, at præmi-

erne er risikobaserede, og at forsikringsselskabernes omkostninger til

administration, kapital og genforsikring er minimeret.

Forebyggende

tiltag og forsikring

er ikke gensidig

udelukkende

Incitamenter til

forebyggelse

afhænger af

forsikringen

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Forsikring af skader ved oversvømmelse II.5

Indhold i afsnittet

Derfor undersøger dette afsnit betingelserne for, at et forsikringsmar-

ked kan give ejendomsejere en samfundsøkonomisk effektiv forsik-

ringsdækning for oversvømmelseshændelser samtidig med, at der gi-

ves samfundsøkonomisk effektive incitamenter til at foretage forebyg-

gende tiltag og til lokaliseringsbeslutninger, der reducerer risikoen for

skader ved oversvømmelser. Der tages i fremstillingen udgangspunkt

i et forsikringsmarked uden markedsfejl, hvor offentlig regulering ikke

vil kunne forbedre den samfundsøkonomiske effektivitet. Herefter ud-

bygges med forskellige generelle og oversvømmelsesspecifikke mar-

kedsfejl, og det diskuteres, om og hvordan offentlig regulering vil kunne

forbedre den samfundsøkonomiske effektivitet. Som beskrevet i afsnit

II.3 er der danske ejendomsejere i dag forsikret mod stormflod via

Stormflodsordningen. Principperne for forsikring i dette afsnit sammen-

holdes med stormflodsordningen i afsnit II.6.

FORSIKRINGSMARKEDET UDEN MARKEDSFEJL

Forsikring mod

usikre udfald

En klassisk og empirisk velunderbygget antagelse er, at ejendoms-

ejere er risikoaverse, jf. Alan mfl. (2009), Pålsson (1996) og Andersen

mfl. (2008). Det vil sige, at ejendomsejere fortrækker sikre udfald rela-

tivt til usikre med samme forventede værdi. Hvis der eksisterer et for-

sikringsmarked for det usikre udfald, kan usikkerheden reduceres ved

køb af en forsikring. Her betaler forsikringstageren en fastsat forsik-

ringspræmie og undgår risikoen for tab forbundet med det usikre ud-

fald. Det usikre udfald bliver ikke mindre usikkert, men det økonomiske

tab ved et uheldigt udfald mindskes eller fjernes, hvorfor usikkerheden

om ejendomsejerens fremtidige formue også mindskes eller fjernes.

Herved kan forsikringstagerens nyttetab blive reduceret, selvom der

skal betales en forsikringspræmie, jf. boks II.11.

Hvis forsikringspræmien svarer til ejendomsejerens forventede skade,

vil en risikoavers ejendomsejer altid have en fordel ved at tegne forsik-

ring. Imidlertid skal forsikringsselskabets præmie, udover den forventede

skade, også dække omkostninger til administration. Særligt for forsikring

af naturhændelser, hvor hændelser ofte påvirker store geografiske om-

råder og derved skaber spatielt korrelerede og store tab, vil forsikrings-

selskabet risikere at skulle fortage store samtidige skadesudbetalinger,

jf. Jaffee & Russell (1997). Selskaberne skal derfor afdække denne risiko

gennem markederne for kapital og genforsikring, så der også er dæk-

ning, når mange ejendomsejere lider tab samtidigt. Dette er omkostnin-

ger, som er med til at øge præminerne til den type forsikringer.

Præmien

bestemmes

af forsikrings-

omkostninger

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Forsikring af skader ved oversvømmelse II.5

Omkostninger og

risikoaversion

bestemmer

udbredelsesgraden

Forsikringsselskabets omkostninger er afgørende for, om det kan til-

byde en forsikring, der er fordelagtig for ejendomsejerne at tegne. Hvis

omkostningerne er små og præmien derfor kan sættes tæt på den for-

ventede skade, vil de fleste ejendomsejere have fordel af en forsikring.

Dette gælder også dem, der kun er lidt risikoaverse. Hvis omkostnin-

gerne er store, vil præmien omvendt skulle sættes så højt, at det kun

er de mest risikoaverse ejendomsejere, der vil have en fordel ved at

tegne en forsikring. I den situation vil den samfundsøkonomisk effek-

tive udbredelsesgrad af forsikringen være lille.

Hvis der som antaget er velfungerende forsikrings-, genforsikrings- og

kapitalmarkeder uden markedsfejl, vil forsikringspræmien blive konkur-

reret ned til omkostningerne, og det vil være muligt for forsikringssel-

skaberne at afdække den risiko, de står tilbage med til omkostninger,

der ikke er forhøjet på grund af markedsmagt eller andre markedsfejl

på kapital- og genforsikringsmarkederne. I den situation vil et frit for-

sikringsmarked give de billigst mulige forsikringspræmier og den sam-

fundsøkonomisk mest effektive forsikringsdækning, hvor netop de

ejendomsejere, der har en fordel af en forsikring, tegner en og de min-

dre risikoaverse ejendomsejere, der ikke har en fordel heraf, undlader

det. I den situation kan regulering af forsikringsmarkedet ikke forbedre

den samfundsøkonomiske effektivitet. Der kan således være en lav

udbredelsesgrad på et velfungerende forsikringsmarked, når mange

rationelt fravælger forsikringen.

Imidlertid kan forskellige markedsfejl føre til, at såvel forsikringspræ-

mier som udbredelsesgrader afviger fra dem, der ville gælde, hvis for-

sikringsmarkederne var velfungerende. Det vil indebære et samfunds-

økonomisk tab. Sådanne markedsfejl og samfundsøkonomiske tab

kan begrunde regulering. I det følgende belyses disse markedsfejl,

samt hvilke implikationer markedsfejlene har for indretning og regule-

ring af forsikringsordningerne. Først diskuteres implikationerne af

asymmetrisk information som i en vis udstrækning karakteriserer næ-

sten alle forsikringsmarkeder, hvorefter implikationerne af en række

andre potentielle markedsfejl belyses.

Forsikringsmarkeder

kan sikre samfunds-

økonomisk effektiv

fordeling af risiko

Markedsfejl kan

begrunde regulering

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Forsikring af skader ved oversvømmelse II.5

BOKS II.11

FORSIKRINGSMARKEDET FOR OVERSVØMMELSE

Forsikringsmarkedet for oversvømmelse fra stormflod består af efterspørgere (ejendomsejere) og udbydere

(forsikringsselskaber). Først beskrives ejendomsejerens villighed til at tegne forsikring, dernæst hvornår for-

sikringsselskabet vil udbyde forsikring og til sidst forsikringsmarkedets funktion under de gjorte antagelser.

Ejendomsejeren

Antag at der med sandsynlighed

��

sker en oversvømmelse i et givent område, hvorved en ejen-

domsejer lider et formuetab

��.

Ejendomsejerens forventede tab som følge af oversvømmelse er

således

��.

Med en initial formue på

��

er ejendomsejerens nytte

��

, hvis der ikke sker over-

svømmelse og

��

, hvis en oversvømmelse indtræffer. Derved er ejendomsejerens forventede

nytte uden en forsikring

��

. Ejendomsejeren antages at have aftagende mar-

��′ ��

altid gælder. Det betyder, at ejendomsejeren

ginalnytte af sin formue, således at

��

er risikoavers og fortrækker et sikkert tab på

��

frem for usikkert tab med samme forventede værdi.

Således gælder det det at:

��

(1)

Vi definerer nu det

risikonivelerede tab

(��) som det “sikre” tab, der giver ejendomsejeren samme

nytte som den forventede nytte i situationen uden en forsikring således at:

��

(2)

Da ejendomsejeren er risikoavers, er det risikonivelerede tab altid større end det forventede tab

hvilket ses ved sammenligning af ligning (1) med ligning (2):

��

(3)

��

er samtidig den største præmie, som en ejendomsejer er villig til at betale for en forsikring, der

dækker hele skaden

��

ved en oversvømmelse. Ejendomsejeren er villig til at betale deres forven-

tede skadesdækning

��

plus en risiko præmie, som maksimalt kan være

�� ,

jf. Wagner

(2022a). Intuitivt vil en ejendomsejer være villig til at betale mere for at dække et givent forventet

tab (og

RNT

dermed være større) ved en lavere sandsynlighed og for et større tab.

Forsikringsselskabet

Et forsikringsselskab udbyder en forsikring mod oversvømmelser. Udbyderne fastsætter størrelsen

på forsikringspræmien

��,

så den mindst dækker den forventede skade

��

og selskabets omkost-

ninger til administration, kapital og genforsikring,

��.

Hvis forsikringsmarkedet er velfungerende, vil

forsikringspræmien blive konkurreret ned til omkostningerne, således at:

��

(4)

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Forsikring af skader ved oversvømmelse II.5

BOKS II.11

FORSIKRINGSMARKEDET FOR OVERSVØMMELSE, FORTSAT

Der er for forsikringsselskabet en vis usikkerhed om, hvor ofte den forventede skadesudbetaling vil

forekomme. Denne usikkerhed blive mindre jo flere forsikringstagere, der er, og jo oftere de uaf-

hængige skadesudbetalinger sker (store tals lov). Hvis forsikringsselskabet står over for mange

ejendomsejere med denne forventede skade, vil den forventede skadesudbetaling pr. forsikringsta-

ger ligge omkring

��

og usikkerheden herom vil være væsentligt mindre, end den usikkerhed den

enkelte uforsikrede ejendomsejer står overfor. Omvendt vil det øge usikkerheden om selskabets

forventede skadesudbetaling, hvis oversvømmelseshændelserne er korrelerede og derfor typisk

sker flere steder samtidigt. For at kunne dække potentielt store simultane tab, må forsikringsselska-

bet derfor afdække denne risiko ved enten at rejse yderligere kapital, eller ved at genforsikre på det

internationale marked for genforsikring. Denne omkostning, som følge af den systemiske risiko, vil

øge selskabernes omkostninger,

��.

Forsikringsmarkedet

Ved at sammenligne ligning 3 med ligning 4 fremgår det, at forsikringsselskabets omkostninger er

afgørende for, om det kan tilbyde en forsikring, der er fordelagtig for ejendomsejerne at tegne. Hvis

omkostningerne er små, vil de fleste ejendomsejere – også dem der kun er lidt risikoaverse – se en

fordel i at tegne en forsikring. Hvis omkostningerne er store, vil det kun være de mest risikoaverse

ejendomsejere, der vil have en fordel ved at tegne en forsikring. I den situation vil udbredelsen af

forsikringen være lille. Forsikring af oversvømmelser har typisk større omkostninger end andre for-

sikringer, da tabene er korrelerede, og der derfor er behov for mere kapital og genforsikring. Det

tilsiger, at den samfundsøkonomisk effektive udbredelsesgrad af oversvømmelsesforsikringer for et

givet forventet tab kan være mindre end for andre forsikringer. Omvendt er oversvømmelseshæn-

delser typisk karakteriseret ved en lille sandsynlighed for oversvømmelser, der giver anledning til

store skader, hvilket forøger den samfundsøkonomisk effektive udbredelsesgrad.

FORSIKRING MED ASYMMETRISK INFORMATION

To typer af

asymmetrisk

information

Når forsikringstager har bedre information om risikoen for skader eller

om deres adfærd i forhold til at afbøde dem end forsikringsselskabet, er

forsikringsmarkedet karakteriseret ved

asymmetrisk information.

Asym-

metrisk information om forsikringstagers handling for at afbøde skaderne

ved en oversvømmelse kan føre til, at forsikringstagerne i mindre grad

udfører forebyggende tiltag. Denne skjulte adfærd kaldes i faglitteraturen

moral hazard,

på dansk moralfare. Asymmetrisk information om risikoen

for skader kan føre til en reduceret forsikringsudbredelse. At forsikrings-

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Forsikring af skader ved oversvømmelse II.5

tager har skjult information om risikoen for skader for forsikringsselska-

bet og tager forsikringsbeslutning på denne baggrund kaldes i faglittera-

turen

adverse selection,

på dansk ugunstig udvælgelse.

Moralfare giver

samfundsøkonomisk

tab, …

En forsikringstager har umiddelbart et mindre incitament til at foretage

forebyggende tiltag end ejere uden forsikring, fordi de skader, de lider

ved en oversvømmelse, dækkes af forsikringsselskabet. I den ud-

strækning forsikringsselskabet kan skaffe sig information om de fore-

byggende tiltag, forsikringstager foretager, kan selskabet imidlertid

genetablere forsikringstagers incitamenter til forebyggelse ved at be-

tinge præmien eller skadesdækningen på passende forebyggelse. Er

der derimod asymmetrisk information om de forebyggende tiltag, og

forsikringsselskabet således ikke kan observere forsikringstagers fore-

byggende tiltag, er dette ikke muligt. Dette reducerer incitamentet til at

gennemføre forebyggende tiltag, og siges dermed at lede til moralfare.

Selv om forsikringsselskabet i nogen grad kan modvirke dette ved at

indføre selvrisiko og reducere dækningsgraden og derved give forsik-

ringstager et vist incitament til forebyggelse, vil moralfare øge de sam-

fundsøkonomiske omkostninger ved oversvømmelser jf. Konrad og

Thum (2014).

På et i øvrigt velfungerende forsikringsmarked har forsikringsselskaber

imidlertid incitament til at finde den omkostningsminimerende balance

mellem incitamenter til forebyggelse og forringet forsikringsdækning –

en såkaldt

second-best

allokering under moralfare.

Som udgangs-

punkt er det derfor ikke muligt at reducere det samfundsøkonomisk

tab, som moralfare medfører, gennem offentlig regulering, hvis forsik-

ringsmarkedet i øvrigt er velfungerende, jf. Chetty og Finkelstein

(2013). Empiriske undersøgelser peger på, at risikoaverse husejere fo-

retager risikoreducerende foranstaltninger, selv når de er forsikret.

Dette tyder på, at moralfare er et mindre problem for oversvømmelses-

forsikringer, jf. boks II.12.

… som ikke kan

reduceres gennem

regulering

19) I forbindelse med forsikring af oversvømmelser er det ikke selve risikoen for oversvøm-

melse, der er asymmetrisk information om, da ingen kan påvirke, hvorvidt oversvøm-

melseshændelsen finder sted. Det er derimod størrelsesordenen af den økonomiske

skade ved oversvømmelse, der kan være asymmetrisk information om.

20) En

second-best

allokering opstår, når allokeringen øger den økonomiske effektivitet i

forhold til udgangspunktet, selv om markedsfejlen ikke fjernes.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Forsikring af skader ved oversvømmelse II.5

BOKS II.12

EMPIRISKE ANALYSER AF MORALFARE

Resultaterne fra empiriske studier af moralfare er ikke entydige, men flere peger på, at meget risiko-

averse ejendomsejere også foretager forebyggende foranstaltninger, når de er forsikrede. Isoleret set

peger det i retning af, at graden af moralfare ikke er så høj, at der ikke foretages forbyggende tiltag.

Hudson mfl. (2017) finder ikke tegn på moralfare på det tyske forsikringsmarked for oversvømmel-

ser eller det amerikanske marked for stormskader. Derimod finder de, at der kan være en modsat-

rettet sammenhæng, idet husejere med oversvømmelsesforsikring er mere tilbøjelige til at foretage

forebyggende foranstaltninger end uforsikrede, jf. Hudson mfl. (2017). Dette kan forklares ved, at

personer køber forsikring, fordi de er risikoaverse, hvilket også får dem til at foretage øvrige foran-

staltninger mod oversvømmelse, jf. Botzen mfl. (2019).

I et studie af samspillet mellem oversvømmelsesforsikring og forebyggende foranstaltninger på data

fra New York City finder Botzen mfl. (2019) to forskellige mønstre, der afhænger af, hvor nært fore-

stående oversvømmelsen er. I artiklen skelner de mellem to typer forebyggende foranstaltninger;

de, der er tabsreducerende og foretages længe før en reel risiko materialiserer sig, og katastrofe-

beredskab, som foretages, når der er en direkte trussel og oversvømmelsen er nært forestående.

For oversvømmelsesforsikringer og tabsreducerende foranstaltning finder de en positiv korrelation,

hvilket peger på, at husejere, der ikke står overfor en nært forestående oversvømmelse, har både

forsikring og foretager foranstaltninger. Dette tolkes i artiklen som et resultat af, at der ikke er mo-

ralfare. Modsat er der tegn på moralfare, når oversvømmelsesrisikoen er presserende, idet husejere

er mindre tilbøjelige til at sætte ind med katastrofeberedskab, når de er forsikrede.

Ugunstig

udvælgelse

medfører mindre

udbredelse, …

Ugunstig udvælgelse opstår, når forsikringstageren har mere informa-

tion om sin egen risiko for skader end forsikringsselskabet. I den situ-

ation må forsikringsselskabet tilbyde samme forsikringsbetingelser til

personer med en høj og en lav skadesrisiko. Personer, der ved, at de

har en høj skadesrisiko, vil derfor få tilbudt en forsikring, der som ud-

gangspunkt er “for billig” i forhold til deres forventede skade. Samtidig

vil personer, der ved, at de har en lav skadesrisiko, blive tilbudt en for-

sikring, der er “for dyr” i forhold til deres forventede skade. Det forhold,

at forsikringsselskabet systematisk må tilbyde “for dyre” forsikringer til

personer med lav risiko, betyder, at nogle forsikringstagere fravælger

at forsikre sig, selvom de ville have valgt en forsikring, hvis den var

blevet tilbudt til en pris, der afspejlede deres lave skadesrisiko.

Hvis alle personer har samme risikoaversion og omkostningerne ved

at drive forsikringsselskabet er begrænset, vil den samfundsøkono-

misk effektive forsikringsudbredelse være tæt på 100 pct., jf. boks

II.13. Under disse forsimplede antagelser vil ugunstig udvælgelse der-

for betyde, at forsikringsudbredelsen entydigt er for lav, og at offentlig

… som potentielt

kan reduceres

gennem obligatorisk

forsikring

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Forsikring af skader ved oversvømmelse II.5

regulering, der gør forsikring obligatorisk, vil være en samfundsøkono-

misk gevinst, jf. Chetty og Finkelstein (2013).

Usikkert om

obligatorisk

forsikring

er gavnlig

Disse antagelser er imidlertid ikke realistiske. Dels er det veldokumen-

teret, at risikoaversion og andre relevante præferencer varierer bety-

deligt i befolkningen, jf. Chetty og Finkelstein (2013). Ligeledes må der

som beskrevet ovenfor forventes betydelige driftsomkostninger ved

oversvømmelsesforsikringer på grund af behovet for genforsikring. I

dette tilfælde er det ikke længere givet, at obligatorisk forsikring kan

løse problemet med ugunstig udvægelse og give en samfundsøkono-

misk gevinst, jf. boks II.13. Det er dog heller ikke givet, at der opstår

ugunstig udvælgelse, og der kan ligefrem opstå såkaldt gunstig udvæl-

gelse. Dette opstår, hvis variationen i præferencer for risiko er negativt

korreleret med skadesrisikoen. Herved kan udbredelsesgraden bliver

større end den samfundsøkonomisk effektive. Om der er ugunstig ud-

vælgelse, og om obligatorisk forsikring i givet fald kan reducere det

samfundsøkonomiske tab herved, er derfor et empirisk spørgsmål, der

må afgøres for hvert enkelt forsikringsmarked.

I den generelle forsikringslitteratur er der både eksempler på forsik-

ringsmarkeder, hvor der ikke findes tegn på ugunstig udvælgelse og

på markeder, hvor der findes klare tegn herpå, jf. f.eks. oversigtsstudiet

af Cohen og Siegelman (2010). Evidensen for ugunstig udvælgelse på

forsikringsmarkedet for oversvømmelse er blandet, jf. boks II.14. Nogle

analyser tyder på, at de, der tegner oversvømmelsesforsikring, i højere

grad har høj risiko for oversvømmelse, sammenlignet med de der ikke

tegner en sådan forsikring. Det er et tegn på ugunstig udvælgelse.

Problemet med ugunstig udvælgelse opstår typisk, hvis valget om for-

sikring træffes på baggrund af information, som ikke er tilgængelig for

forsikringsselskabet, men alene er kendt af forsikringstager. Imidlertid

peger en analyse af Wagner (2022a) på, at beslutningen om at tegne

forsikring ikke er baseret på privat information, men derimod på obser-

verbare karakteristika for ejendommen, som forsikringsudbyderne ikke

anvender, når præmier og forsikringsbetingelser fastlægges. Dette kan

skyldes, at informationerne er for omkostningsfyldte for forsikringsud-

byderne at observere, og at præmier ikke fastsættes på baggrund af

ejendomsspecifik information men mere generelle forhold. Yderligere

kan det afspejle, at ejendomsejere ikke har megen information om

egen risiko for oversvømmelse, da hændelserne sker sjældent og risi-

koen i høj grad er bestemt af lokal geografi. Wagner (2022a) finder

således, at ejendomsejere i risikoområder er mere tilbøjelige til at ef-

terspørge forsikring, og at den ugunstige udvælgelse sker på baggrund

af observerbare faktorer.

Blandet empiri

for ugunstig

udvælgelse, …

… men begrænset

privat information

om risiko for

oversvømmelse

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Forsikring af skader ved oversvømmelse II.5

BOKS II.13

VELFÆLDSTAB VED UGUNSTIG UDVÆLGELSE

Problemet med asymmetrisk information, som kun er kendt af forsikringstageren, er, at forsikrings-

selskabet ikke kan tilbyde individuelle priser baseret på forsikringstagerens skjulte information men

i stedet må ty til en gennemsnitlig pris. I det simple teoretiske tilfælde, hvor forsikringstagerne vari-

erer alene i forhold til risiko, og hvor selskabernes omkostningerne svarer til skadesudbetalingerne,

medfører det, at de forsikringstagere, som har den laveste risiko, ikke tegner forsikringen, da deres

risikopræmie er mindre end prisen på forsikringen. Dette medfører underforsikring i forhold til det

efficiente niveau, som er, at alle er forsikrede. Figur A illustrerer underforsikringen. X-aksen viser

individer ordnet efter deres risiko fra høj til lav. Y-aksen viser prisen og omkostningerne. Forsik-

ringstagernes betalingsvillighed er vist som den faldende efterspørgselskurve, da de med den hø-

jeste risiko er villig til at betale en højere pris. Kurven ’Marginale omkostninger’ viser skadesudbe-

talingerne for den marginale forsikringstager, mens kurven “Genemsnitlige omkostninger” er de

gennemsnitlige skadesomkostninger. Den efficiente dækning er Q

max

, da betalingsviljen er større

end de marginale omkostninger, mens markedsligevægten (punkt C) er Q

eqm

, hvor profitten er nul,

dvs. betalingsvilligheden er lig med det gennemsnitlige omkostninger. Velfærdstabet er arealet

CDFE, som er summen af de uforsikredes risikopræmie. En obligatorisk forsikringsordning vil i dette

tilfælde kunne sikre den efficiente udbredelse af forskningen.

Figur B viser et mere realistisk tilfælde, hvor forsikringsselskabernes omkostninger til administration

mv. er indarbejdet. Det betyder, at både de marginale og gennemsnitligeomkostningskurver flyttes

opad. Figuren viser et tilfælde, hvor risikopræmien for nogle individer er lavere end de marginale

omkostningerne ved at udbyde forsikringen. Den efficiente udbredelse er Q

eff

til en pris på P

eff

punktet E, så det er inefficient at forsikre alle til højre for E. Der er stadig ugunstig udvælgelse, da

markedsligevægten (punktet C) medfører en endnu lavere udbredelsesgrad Q

eqm

og en højere pris

eqm

. Der er dermed et velfærdstab på CDE. En obligatorsik forsikringsordning vil ikke medføre en

effcient udbredelse af forsikringen. Gevinsten ved den obligatoriske ordning, arealet CDE, skal hol-

des op mod tabet ved at overforsikre de individer, som har en betalingsvillighed mindre end om-

kostningerne, arealet EGH.

FIGUR A

UDEN FORSIKRINGS

OMKOSTNINGER

FIGUR B

MED FORSIKRINGS

OMKOSTNINGER

Kilde:

Chetty og Finkelstein (2013).

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Forsikring af skader ved oversvømmelse II.5

BOKS II.14

EMPIRISKE ANALYSER AF UGUNSTIG UDVÆLGELSE

Overordnet peger flere empiriske studier på, at der er ugunstig udvælgelse på forsikringsmarkedet for

oversvømmelse, idet ejendomme med højere oversvømmelsesrisiko er mere tilbøjelige til at være for-

sikrede, når forsikringspræmien er ens for alle og dermed ikke afspejler risikoen for oversvømmelse.

Som eksempel undersøger Hudson mfl. (2017), hvorvidt der er ugunstig udvælgelse på forsikrings-

markedet for oversvømmelse i Tyskland. Her sammenligner de bygningsskader fra oversvømmel-

ser for husejere med og uden oversvømmelsesforsikring og finder, at husejere med oversvømmel-

sesforsikring var ramt af større skader ved oversvømmelse. Hudson mfl. (2017) adskiller moralfare

og ugunstig udvælgelse og finder ikke tegn på moralfare, hvilket tyder på, at øgede skader blandt

forsikringstagere kan afspejle ugunstig udvælgelse.

Som et andet eksempel finder Bradt mfl. (2021) stærk korrelation mellem efterspørgsel efter forsik-

ring og efterfølgende oversvømmelse i USA, og tolker dette som tegn på ugunstig udvælgelse.

Disse empiriske studier af ugunstig udvælgelse ser i høj grad på korrelationer og identificerer ikke

nødvendigvis den kausale sammenhæng mellem risikoinformation og køb af forsikring.

Wagner (2022a) ser på ugunstig udvælgelse på forsikringsmarkedet for oversvømmelser i USA.

Hun finder ikke tegn på, at husejere tegner forsikring på baggrund af information, der ikke er tilgæn-

gelig for forsikringsselskaberne. Dette kan afspejle husejeres mangel på privat information om over-

svømmelsesrisikoen for deres ejendom. Hvis husejerne ikke har privat information om risikoen, op-

står der således ikke asymmetrisk information mellem forsikringstager og forsikringsudbyder. Wag-

ner (2022a) undersøger desuden, hvorvidt der er forskel på, hvilke husejere der køber forsikring,

ud fra ejendomskarakteristika, som forsikringsselskabet også kan observere. Dette gøres ved at

sammenligne efterspørgslen efter forsikring og udbetaling af skadesdækning for huse, hvis grund-

niveau er hævet og huse, der ikke er hævet. Her finder Wagner (2022a), at der er større sandsyn-

lighed for, at huse, der ikke er hævede, er forsikrede. Der er således ugunstig udvælgelse, udvæl-

gelsen er dog ikke foretaget på baggrund af privat information, da information om husets højde reelt

kan ses af både forsikringstager og -selskab. Studiet peger således på, at udvælgelsen sker, fordi

forsikringsselskaberne ikke anvender de enkelte ejendommes observerbare risikoinformation i for-

sikringen, og ikke fordi husejerne ligger inde med privat information herom.

Ugunstig

udvælgelse kan

påvirke bosætning

Ugunstig udvælgelse er et resultat af for billige præmier til ejendoms-

ejere med høj risiko. Ejendomsejere med høj skadesrisiko får derved

tilskyndelse til at bosætte sig i risikofyldte områder. Et empirisk studie

finder således, at indførslen af subsidiering, så præmierne ikke afspej-

ler risikoen ved at bo i et område med høj risiko for oversvømmelse,

øgede huspriser og bosætningen i risikoområder, jf. Garbarino og Guin

(2022). Ligeledes peger et studie af Colby og Zip (2021) på, at flere

bosætter sig i risikoområder, hvis huspriserne ikke fuldt afspejler over-

svømmelsesrisikoen. Dette er ikke et problem, hvis forsikringspræmien

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Forsikring af skader ved oversvømmelse II.5

afspejler risikoen for oversvømmelse. En risikobaseret præmie inde-

bærer, at det er dyrere at opføre og købe en bolig, som er placeret i et

område med høj risiko. Dette kan gøre ejendomme i risikoområder

mindre attraktive og hermed også mindske bosætningen i områder

med stor risiko, jf. Marcoux og Wagner (2023).

Bedst mulige

risikobaserede

præmier

Risikobaserede præmier, som afhænger af observerbare forebyggelses-

tiltag kan mindske problemer med moralfare og ugunstig udvælgelse. At

fastsætte individuelle risikobaserede præmierer forudsætter, at forsik-

ringsselskaberne kan prissætte forskellene i ejendomsejernes oversvøm-

melsesrisiko. Hvis forsikringsselskaberne udnytter al tilgængelig informa-

tion, som også er kendt af ejendomsejerne, i deres beregning af forsik-

ringsbetingelserne, vil det lede til den i praksis bedst opnåelige (second-

best)

risikofordeling.

ØVRIGE MARKEDSFEJL PÅ FORSIKRINGSMARKEDET FOR

OVERSVØMMELSE

Second best

kan

være udfordret af

andre markedsfejl

Selv om forsikringsbetingelserne er indrettet, så der tages højde for

eventuel asymmetrisk information, og der herved opnås en

second

best

risikofordeling, kan der være andre markedsfejl, som har betyd-

ning for forsikringsmarkedet.

Markedsmagt på forsikrings- og genforsikringsmarkedet for

oversvømmelsesskader

Markedsmagt

er afgørende

for præmie og

udbredelse

En markedsfejl, som kan være til stede på forsikringsmarkedet såvel

som på andre markeder, er markedsmagt. Markedsmagt på forsikrings-

markedet opstår, hvis der er få selskaber, som udbyder oversvømmel-

sesforsikring, og konkurrencen på markedet derfor er lav, hvilket kan

lede til for høje priser. Således er der peget på, at usikkerheden om

især sjældne hændelser og de relaterede skader gør det mere vanske-

ligt at udarbejde forsikringsbetingelserne, hvilket kan medføre højere

priser på forsikringerne og til et begrænset udbud, jf. OECD (2016). Der

er ikke identificeret empiriske studier, som belyser konkurrenceforhol-

dene og eventuel markedsmagt på det danske forsikringsmarked.

Som nævnt vil oversvømmelser ofte påvirke store geografiske dele af et

forsikringsselskabs marked, og der er derfor behov for, at selskabet af-

dækker risikoen for solvensproblemer, når mange kunder søger erstat-

ning på samme tid. Konrad og Thum (2014) argumenterer for, at natur-

katastrofer verden over er uafhængige af hinanden, og at det private

genforsikringsmarked derfor kan benyttes til risikoafdækning. Det inter-

Genforsikring

nødvendig

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Forsikring af skader ved oversvømmelse II.5

nationale genforsikringsmarked, hvor forsikringsselskaber betaler gen-

forsikringsselskaber for at kompensere tabet ved en naturkatastrofe, kan

netop pulje risici på tværs af større geografiske områder, jf. boks II.15.

Tegn på bedre

konkurrence på

genforsikrings-

markedet

Genforsikringsmarkedet for natur- og klimaskader var i 1990’erne præ-

get af høje præmier og manglende konkurrence, men er de senere år

udvidet betydeligt. Det har bidraget til at reducere udsving i præmierne,

jf. boks II.15. Dette peger i retning af, at konkurrencen på genforsik-

ringsmarkedet overordnet set er blevet bedre.

Det er dog blevet fremhævet, at der kan være en risiko for mindre vel-

fungerende markeder for de dele af genforsikringsmarkedet, som dæk-

ker meget sjældne hændelser med meget store skader, da kapitalkra-

vene kan være så store, at kun få selskaber vil kunne engagere sig. I

forskellige dele af litteraturen er der blevet peget på, at det derfor bør

være staterne, som skal være økonomisk garant i sidste ende i stedet

for genforsikringsselskaber, jf. Lewis og Murdoch (1996), Kousky og

Cooke (2012) og Konruether og Pauly (2010). Den Europæiske Cen-

tralbank (2023) peger ligeledes på, at sjældne hændelser med meget

store skader kan betinge offentlig støtte enten direkte ved at påtage

sig genforsikringsrisikoen eller ved at etablere et offentlig-privat sam-

arbejde med henblik på at diversificere risikoen.

GENFORSIKRINGSMARKEDET

Men potentielt

udfordringer ved

meget sjældne

hændelser

BOKS II.15

Katastrofale oversvømmelser er ekstreme og medfører store tab. De er også sjældne. Et forsik-

ringsselskab skal være i stand til at udbetale det maksimale tab hvert eneste år. Det fundamentale

problem med markedet for katastrofale oversvømmelser er, at der er et mismatch mellem størrelsen

på de årlige præmier og størrelsen på det maksimale årlige tab. Uden adgang til genforsikring (ka-

pitalmarkeder) kan selskabet ikke garantere, at der vil være midler nok, og forsikringen vil derfor

ikke blive udbudt.

Der har eksisteret genforsikringsmarker i mange år, f.eks. på det maritime område og på flymarke-

det, jf. Borch (1990). Der eksisterer også et forsikringsmarked for katastrofale hændelser. Det inter-

nationale genforsikringsmarked for katastrofer på ejendomme er voksende og overstiger nu 100

mia. USD pr. år, jf. Swiss Re Institute (2023). De sidste 30 år har den årlige vækstrate været 5-7

pct., hvor både frekvensen af hændelser og skader pr. hændelse har været stigende. Ifølge Swiss

Re Institute vil dette fortsætte i fremtiden.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Forsikring af skader ved oversvømmelse II.5

BOKS II.15

GENFORSIKRINGSMARKEDET, FORTSAT

På et genforsikringsmarked vil forsikringsselskaberne og genforsikringsselskaberne forhandle om

hvilke dele af risikoen, genforsikringsselskabet skal dække samt til hvilken præmie. Genforsikrings-

markedet i 1990’erne var præget af manglende konkurrence og præmier, som afveg betydeligt fra

aktuarmæssige priser, jf. Froot (2001), Kousky og Cooke (2012) og Jaffee og Russell (1997). OECD

(2018) konkluderer, at genforsikringsmarkedet er voksende blandt andet som følge af udvidelse af

finansieringsmulighederne. Et eksempel herpå er katastofeobligationer, som aktiveres ved be-

stemte katastrofer, jf. Den Europæiske Centralbank (2023). At genforsikringsmarkedet er voksende

har reduceret udsving i præmierne.

Den Europæiske Centralbank (2023) peger på, at sjældne hændelser med meget store skader kan

betinge offentlig støtte enten direkte ved at påtage sig dele af risikoen eller ved at etablere et of-

fentligt-privat samarbejde med henblik på at pulje og divertificere risikoen. Det er fordi, genforsik-

ringsmarkedet for de meget sjældne hændelser når sine begrænsninger med for høje præmier til

følge og dermed for lav udbredelse af forsikringer.

Undervurdering af risiko

Undervurdering af

begivenheder med

lav sandsynlighed

og høj risiko …

At naturkatastrofer sker relativt sjældent kan betyde, at det er svært for

forsikringstagere at vurdere deres risiko for oversvømmelse. Flere stu-

dier peger på, at folk har svært ved at vurdere scenarier med lav sand-

synlighed og store omkostninger, og at forsikringstageren derfor po-

tentielt undervurderer risikoen for, at deres ejendom oversvømmes, jf.

f.eks Kunreuther mfl. (2001) og Botzen mfl. (2009). En forklaring kan

være såkaldt optimismebias, hvor sjældne negative hændelser vurde-

res som værende usandsynlige, jf. Kunreuther (2021). Hvis ejendoms-

ejere undervurderer risikoen for en naturkatastrofe, vil betalingsvillig-

heden for forsikring være lav relativt til præmiens størrelse, og udbre-

delsen af forsikringen vil være mindre end det samfundsøkonomisk op-

timale. En række empiriske studier peger herpå, jf. boks II.16.

En måde at håndtere undervurdering af risikoen kan være at gøre for-

sikring af skader fra oversvømmelse obligatorisk for ejendomsejere.

Herved sikres, at ejendomsejere, der undervurderer risikoen for over-

svømmelse, men for hvem oversvømmelsesforsikring ud fra den rig-

tige risikovurdering er rationelt, tegner forsikring. Samtidig vil en obli-

gatorisk forsikring betyde, at ejendomsejere, for hvem det er rationelt

ikke at tegne en oversvømmelsesforsikring, tvinges til at tegne en for-

sikring. Det kan f.eks. være ejendomsejere med lav risikoaversion. For

disse vil der derfor være et tab ved en obligatorisk forsikring. En anden

måde at mindske problemet med for lav forsikringsudbredelse som

følge af undervurdering af risiko kan være gennem information. Ved at

… kan afhjælpes

med obligatorisk

ordning eller øget

information

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Forsikring af skader ved oversvømmelse II.5

give den enkelte ejendomsejer information om risikoen for oversvøm-

melse og forventede skader, kan tendensen til at undervurdere risi-

koen potentielt mindskes.

BOKS II.16

EMPIRISKE STUDIER AF UNDERVURDERING AF RISIKO

Flere studier peger på, at ejendomsejere med høj oversvømmelsesrisiko undervurderer risikoen for

oversvømmelse. Dette ses eksempelvis i New York City, hvor Botzen mfl. (2015) finder, at husejere

underestimerer risikoen for vandskader fra orkaner, hvilket kan forklare, at det kun var 20 pct. af de,

der oplevede tab som følge af orkanen Sandy, som havde oversvømmelsesforsikring inden orkanen

kom. Ligeledes refererer Healy (2018), at kun 20 pct. af de, der oplevede oversvømmelser i forbin-

delse med orkanen Harvey, var forsikrede. Tilsvarende findes også i forbindelse med andre natur-

katastrofer f.eks. skovbrand.

Den lave udbredelsesgrad af oversvømmelsesforsikring kan – ud over undervurdering af risiko –

også skyldes faktorer som lav risikoaversion og høje forsikringspræmier, som følge af at forsikrings-

selskaberne har høje omkostninger.

Som beskrevet ovenfor, er det en velunderbygget antagelse, at ejendomsejere er risikoaverse. På

trods af at der kun er få studier af risikoaversion i forbindelse med forsikringsmarkedet for naturka-

tastrofer, behandles ejendomsejere generelt som risikoaverse på dette område som på de fleste

andre, jf. Marcoux og Wagner (2023).

Hvis forsikringspræmien er høj i forhold til en enkelte ejendomsejeres indkomst, kan det betyde, at

særligt lavindkomstgrupper fravælger oversvømmelsesforsikring på den baggrund. I USA udgør

den gennemsnitlige præmie dog omkring 1 pct. af medianindkomsten blandt husejere i højrisikozo-

ner, hvilket peger på, at den lave udbredelsesgrad ikke alene kan forklares ved relativt høje præ-

mier. Ligeledes kan høje omkostninger ved at undersøge og tegne forsikring umiddelbart ikke for-

klare den lave betalingsvillighed, da mange husejere tegner oversvømmelsesforsikring det første

år, de bor i huset, men ikke fornyr denne, jf. Marcoux og Wagner (2023).

Wagner (2022b) estimerer betalingsvilligheden for oversvømmelsesforsikring ved at udnytte en æn-

dring i forsikringspræmien som følge af en reform af den nationale oversvømmelsesforsikring. Hun

finder, at husejere undervurderer risikoen for naturkatastrofer i et studie af huskarakteristika, over-

svømmelsesforsikringer og erstatningskrav fra 20 amerikanske stater langs Atlanterhavet og Golf-

kysten. Her er kun halvdelen af husejere med høj risiko for oversvømmelse villige til at betale en

forsikringspræmie svarende til deres forventede udbetaling, på trods af at risikoaverse husejere

teoretisk skulle være villige til at betale en højere forsikringspræmie. Der er således en stor andel,

der ikke tegner forsikring, på trods af at denne er kraftigt subsidieret. Dette kan afspejle, at den lave

udbredelsesgrad af forsikringen ikke skyldes høje priser, men derimod undervurdering af risiko.

Generelt er der flere studier, der peger på, at undervurdering af risiko er en vigtig forklaring til lav

betalingsvillighed ved forsikring af naturkatastrofer, jf. Marcoux og Wagner (2023).

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Forsikring af skader ved oversvømmelse II.5

BOKS II.16

EMPIRISKE STUDIER AF UNDERVURDERING AF RISIKO, FORTSAT

En række studier, der direkte beder folk angive deres risiko for oversvømmelse, peger også i retning

af, at folk i risikoområder undervurderer risikoen. Dette ses f.eks. i et studie af Botzen og van den

Bergh (2012), der undersøger betalingsvillighed for oversvømmelsesforsikringer i Holland. Deres

resultater viser, at en stor andel af husejerne undervurderer den lave sandsynlighed for oversvøm-

melse, hvilket afholder dem fra at købe forsikring. I en spørgeskemaundersøgelse af husejere på

Rhode Island, foretaget af Bakkensen og Barrage (2022), vurderer beboere i risikozoner sandsyn-

ligheden for oversvømmelse betydeligt lavere end beboere uden for risikozonerne. Endelig finder

Royal og Walls (2019) i et survey i Maryland ligeledes, at beboere i risikoområder undervurderer

risikoen for oversvømmelse.

Samaritanerens dilemma

Når det offentlige

alligevel griber ind

Ved katastrofebegivenheder kan der opstå et tidsinkonsistensproblem,

som litteraturen kalder

samaritanerens dilemma,

jf. Botzen mfl. (2019)

og Atreya mfl. (2015). Det afspejler en situation, hvor der er en forvent-

ning om, at myndigheder vil yde nødhjælp og kompensation for skader

ved en oversvømmelse på trods af, at politikken inden hændelsen var,

at beboerne i de udsatte områder selv skal forsikre sig mod oversvøm-

melser. I situationen kan der være gode argumenter for hjælp fra of-

fentlig side f.eks. for at få erhvervsliv og arbejdspladser hurtigt igang

igen efter oversvømmelsen. Dette kan dog skabe en forventning blandt

borgerne om, at der altid er hjælp at få på trods af andre udmeldinger.

En sådan forventning vil mindske incitamentet for borgerne til at fore-

tage forebyggende foranstaltninger og tegne en forsikring.

Tilstedeværelsen af samaritanerens dilemma er blevet undersøgt em-

pirisk i enkelte undersøgelser, som peger i forskellige retninger. Dette

er ikke overraskende, da det er vanskeligt empirisk at bestemme på-

virkninger af forventningsdannelsen. Botzen mfl. (2019) finder tegn på

tilstedeværelsen af samaritanerens dilemma, idet personer, der tidli-

gere har modtaget katastrofestøtte fra staten, er mindre tilbøjelige til at

købe forsikring, hvilket kan tyde på samaritanerens dilemma. Kousky

mfl. (2018) estimerer ligeledes den kausale sammenhæng mellem ka-

testrofe hjælp og tilbøjeligheden til at tegne forsiking og finder tegn på

samaritanerens dilemma. Bakkensen og Barrage (2022) finder dog i

en spørgeskemaundersøgelse af husejere på Rhode Island, at bebo-

ere i risikozoner forventer mindre skader og mindre offentlig hjælp end

beboere uden for risikozonerne, hvilket ikke tyder på på tilstedeværel-

sen af samaritanerens dilemma. Det er på denne baggrund svært at

konkludere entydigt, hvorvidt det teoretisk plausible problem med sa-

Tvetydig empiri

for samaritanerens

dilemma

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Forsikring af skader ved oversvømmelse II.5

maritanerens dilemma i praksis findes på forsikringsmarkedet for over-

svømmelser. I litteraturen peges på, at obligatoriske forsikringsordnin-

ger kan være en løsning på problemet med samaritanerens dilemma,

jf. Konrad og Thum (2014).

OPSUMMERING

Obligatorisk

forsikring kan både

forbedre og forværre

samfundsøkonomisk

effektivitet

Hvis der eksisterer velfungerende forsikrings- og genforsikringsmarke-

der uden markedsfejl, kan et frit forsikringsmarked give en samfunds-

økonomisk effektiv fordeling af risiko. Selv under tilstedeværelsen af

moralfare kan markedet opnå en second best allokering af risikoen.

Ugunstig udvælgelse, undervurdering af risiko og samaritanerens di-

lemma kan føre til et samfundsøkonomisk tab på grund af en for lille

udbredelse af forsikringen. Under nogle omstændigheder kan regule-

ring i form af obligatorisk forsikring modvirke dette tab, men under an-

dre omstændigheder potentielt også forværre det. Det er på baggrund

af empiriske undersøgelser vanskeligt at vurdere i hvilket omfang, der

vil være gevinst eller tab ved en obligatorisk forsikringsordning.

Præmier og skadesudbetaling baseret på tilgængelig information, som

afspejler den enkelte ejendomsejers risiko, vil under alle omstændig-

heder reducere de potentielle problemer med ugunstig udvælgelse og

moralfare samt give incitament til forebyggende tiltag i eksisterende

huse og områder. Samtidig vil risikobaserede præmier give incitament

til at bosætningen tilpasses risikoen for oversvømmelse i kystnære om-

råder samt til, at nyt byggeri opføres stormflodssikret.

Jo mere sjældne og ekstreme hændelserne er, jo større er risikoen for,

at der ikke er god konkurrence på forsikrings- og genforsikringsmarke-

det, jf. Den Europæiske Centralbank (2023). Dette kan pege på et be-

hov for offentlig indgriben. Indgrebet kan ske enten ved, at det offent-

lige direkte overtager genforsikringsansvaret ved at stå som finansiel

garant for, at der kan udbetales erstatning ved meget sjældne hændel-

ser, eller ved at der etableres et offentligt-privat samarbejde, der diver-

sificerer risikoen.

Risikobaserede

præmier giver

incitamenter til

forebyggelse

Offentlig rolle ved

forsikring af sjældne

hændelse med store

skader

100

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Sammenfatning og vurdering II.6

II.6

SAMMENFATNING OG

VURDERING

På globalt plan kan stigende vandstand og øget risiko for stormflod

som følge af klimaforandringer lede til store skader på boliger og virk-

somheder. Stigninger i vandstanden sker imidlertid gradvist over lang

tid. Det giver mulighed for, at der gradvist kan laves tilpasninger i loka-

liseringen af boliger og virksomheder. En analyse for hele verden fin-

der, at omkostningerne som følge af det permanente tab af landområ-

der fra stigende vandstande vil være 40 gange mindre indtil år 2200,

hvis lokalisering af de økonomiske aktiviteter fremover ændres. så der

tages højde for den stigende vandstand, jf. Desmet mfl. (2021). Det

svarer til et fald fra 4,5 pct. af globalt BNP til 0,11 pct., når der tages

højde for ændringer i lokalisering.

Pågældende beregninger illustrerer, at der er et meget stort interval for

opgørelsen af skader fra stormflod afhængig af, om opgørelsen tager

højde for, at individer og virksomhedsejere på langt sigt må forventes

at flytte til sikrere områder, når der opstår risiko for oversvømmelser og

stormflod. Et andet tiltag i forhold til stormflod er kystbeskyttelse. Vous-

doukas mfl. (2020) finder, at de årlige skadesomkostninger som følge

af stormflod kan reduceres otte gange ved kystbeskyttelse i 2100.

I takt med den stigende vandstand øges risikoen for stormfloder, og

beregninger foretaget i kapitlet viser, at de forventede skadesomkost-

ninger i Danmark stiger betydeligt. Beregningerne er baseret på vær-

dien af de bygninger og den infrastruktur, som i dag er placeret i risi-

koområder, dvs. uden at der tages højde for vækst eller reallokering af

boliger og virksomheder. I disse beregninger femdobles de forventede

skader fra godt 2 mia. kr. til knap 10 mia. kr., hvis Danmark i dag havde

klima som i 2123 ved et scenarie med en global temperaturstigning på

2,7 grader i år 2100. Stigningen i skader afhænger af de globale ud-

ledninger af drivhusgasser og kan både være mindre eller større.

Den store betydning af, hvorvidt løbende relokalisering indregnes i de

forventede globale skader fra stigende vandstand, viser også, at det er

vigtigt, at borgere, virksomheder og kommuner har den rette tilskyn-

delse til løbende at lave klimatilpasning, navnlig for omkostningerne på

længere sigt. For borgere og virksomheder kan skaderne ved over-

svømmelser reduceres betydeligt ved ændret bosætning og forebyg-

gende tiltag, mens den økonomiske usikkerhed for den enkelte borger

og virksomhed kan mindskes gennem forsikringsordninger. Da ud-

formningen af forsikringsordninger for stormflod påvirker de privates

Skader mindskes

ved ændret

geografisk

allokering

Forventede

skader afhænger

af antagelser om

lokalisering

Skader fra stormflod

femdobles

Incitamenter

til klimapasning

påvirkes af

forsikringsordning

Økonomi og Miljø, 2023

101

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Sammenfatning og vurdering II.6

incitamenter til lokalisering og forebyggende indsats, omhandler de

næste underafsnit en vurdering af den nuværende stormflodsordning

og anbefalinger til ændringer af ordningen. Herefter følger en vurdering

af de nuværende rammer for kollektiv kystbeskyttelse i Danmark i form

af diger og andre større beskyttelsesprojekter.

VURDERING AF STORMFLODSORDNINGEN

Stormflods-

ordningen er

obligatorisk

Den nuværende stormflodsordning håndterer erstatning af skader som

følge af stormflod. Ordningen er ved lov udbredt til alle ejendomsejere,

som har en brandforsikring. Der udbydes i dag ikke forsikringer mod

stormflod på det private marked. Stormflodsordningen dækker således

hele det potentielle marked.

Præmierne i stormflodsordningen følger et såkaldt solidaritetsprincip,

hvor præmien er ens for alle bygningsejere uanset deres risiko for

oversvømmelse, uanset deres ejendomsværdi og uanset om de har

foretaget tiltag, som reducerer skaderne ved en oversvømmelse. Der

gives indirekte subsidier fra staten, da staten står som finansiel garant

for ordningen.

Den nuværende praksis betyder, at der gives subsidier til husstande og

erhverv i risikoområder, som betales af husstande og erhverv i områder

uden oversvømmelsesrisiko. I gennemsnit er indkomsten blandt perso-

ner, der bor eller ejer ejendom i risikoområder, lidt større, end blandt

personer i ikke-risiko områder. Dermed indebærer stormflodsordningen

en omfordeling til personer, som i gennemsnit har lidt højere indkomst.

Da præmien ikke afhænger af ejendomsværdien, er der desuden sub-

sidier til personer i risikoområder med ejendomme med høj værdi.

Denne krydssubsidiering forvrider incitamenter til hensigtsmæssig lo-

kalisering væk fra områder med høj risiko. Det mindsker den løbende

tilpasning i lokalisering af boliger og erhverv væk fra højrisikoområder,

som på langt sigt ellers vil reducere omkostningerne ved stormflod.

Ordningen må således forventes at lede til et stigende samfundsøko-

nomisk tab over de kommende årtier. I perioden 2009-21 har antallet

af byggerier været større i områder, der i fremtiden vil være i risiko for

oversvømmelse, end antallet af nyopførte bygninger i ikke-risiko om-

råder. Den lokaliseringsforvridning, som følger af stormflodsordningen,

kan have været en medvirkende årsag. I takt med klimaforandringerne

må skaderne og udbetalingerne fra ordningen forventes at stige væ-

sentligt, hvilket øger subsidieringen af risikoområderne.

Lav præmie ved høj

risiko

Ordningen

subsidierer

ejendomsejere

i risikoområder …

… og forvrider

incitament til

bosætning

102

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Sammenfatning og vurdering II.6

Stormflodsordningen

medfører for få

forebyggende tiltag

Givet lokaliseringen indebærer stormflodsordningen heller ikke til-

strækkelige incitamenter til, at private og virksomheder foretager fore-

byggende tiltag. Således er hverken præmier eller erstatninger betin-

get af observerbare forebyggende tiltag, som kan mindske skaderne,

når der er en oversvømmelse. Det må forventes at medføre mindre

forebyggelse end det samfundsøkonomisk effektive niveau og dermed

et samfundsøkonomisk tab.

Stormflodsordningen har karakter af en obligatorisk forsikring. Der er

både argumenter for og imod at have en obligatorisk forsikring. På mar-

keder, hvor private frivilligt kan tegne en forsikring mod oversvøm-

melse eller andre naturkatastrofer, er der erfaringsmæssigt mange,

som ikke forsikrer sig. I litteraturen tilskrives dette ofte, at de potentielle

forsikringstagere har svært ved at forholde sig til den lille risiko for en

oversvømmelse og generelt undervurderer risikoen. En lav grad af for-

sikring kan dog også afspejle en forventning om, at staten vil træde til

og give erstatning til ramte, som ikke er forsikrede. Det giver en redu-

ceret tilskyndelse til, at personer i risikoområder selv forsikrer sig eller

beskytter deres ejendom mod stormflod (samaritanerens dilemma).

Undervurdering af risiko og samaritanerens dilemma tilsiger, at en for-

sikring skal være obligatorisk, da det i givet fald kan forøge den sam-

fundsøkonomiske effektivitet.

En obligatorisk forsikring kan dog også indebære et velfærdstab, hvis

der er ejendomsejere, som ikke ønsker at forsikre sig, f.eks. hvis de

ikke har noget imod at påtage sig en risiko som følge af lav risikoaver-

sion. En forsikring mod meget sjældne hændelser, som kan indebære

stor skade på mange ejendomme, når den indtræffer, kan også være

forholdsvis dyr. Det skyldes, at der er en risiko for, at de enkelte forsik-

ringsselskaber ikke selv har kapital nok til at dække de store tab, som

kan finde sted ved meget sjældne, alvorlige hændelser. I så fald er

forsikringsselskaberne nødsaget til at tegne en genforsikring. Det kan

gøre en risikobaseret præmie ekstra høj for ejendomme i risikoområ-

der. Nogle ejere af ejendomme i risikoområder med forholdsvis lav ri-

sikoaversion kan i det lys foretrække ikke at tegne en forsikring. For

dem vil en obligatorisk forsikring indebære et økonomisk tab, da de

tvinges til at købe en ydelse, som de ikke ønsker at betale for.

Der er ikke empirisk grundlag for at vurdere den samlede velfærdsef-

fekt af obligatorisk forsikring i forhold til frivillig forsikring. Imidlertid må

man forvente, at realkreditselskaber i fraværet af stormflodsordningen

vil kræve forsikring mod oversvømmelse i risikoområderne, hvorfor for-

sikringen de facto vil blive tæt på obligatorisk. Derfor vil den reelle ef-

fekt på den samfundsøkonomiske effektivitet af en generel obligatorisk

forsikringsordning være begrænset.

Argumenter for

en obligatorisk

forsikring

Argumenter mod

en obligatorisk

forsikring

I praksis er

forsikring

obligatorisk

uafhængigt

af lovkrav

Økonomi og Miljø, 2023

103

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Sammenfatning og vurdering II.6

Ordningen er

samfunds

økonomisk

ineffektiv

I dag er stormflodsordningen et statsligt monopol. I den udstrækning

den nuværende stormflodsordning træder i stedet for et velfungerende

forsikrings- og genforsikringsmarked, hvor præmierne afspejler risi-

koen for stormflod, risikerer den nuværende ordning at føre til større

driftsomkostninger, der ville være konkurreret ned på et velfungerende

marked. Ligeledes vil konkurrence på et velfungerende marked til-

skynde til risikobaserede præmier, hvilket ikke sikres ved et statsligt

monopol. Derved øges risikoen for et samfundsøkonomisk tab yderli-

gere. I den udstrækning ordningen erstatter forsikringsmarkeder med

manglende konkurrence, reduceres risikoen for samfundsøkonomisk

tab og ordningen kan give samfundsøkonomisk overskud, hvis forvrid-

ningerne på et eventuelt privat marked er tilstrækkeligt store. Risikoen

for manglende konkurrence er større for de meget sjældne hændelser

med store skader, hvor markedet kan være tyndt.

ANBEFALINGER TIL FORBEDRING AF

STORMFLODSORDNINGEN

Forbedringer af

stormflodsordningen

Der er flere muligheder for at forbedre den nuværende stormflodsord-

ning, så den samfundsøkonomiske effektivitet øges. I det følgende be-

skrives principper for dette.

Krydssubsidieringen af bosætning i områder med stor stormflodsrisiko

og indirekte statslige subsidier medfører et (måske betydeligt) sam-

fundsøkonomisk tab. Hvis dette tab skal undgås, bør subsidieringen

afskaffes, så alle præmier afspejler skadesrisikoen. Dette kan eksem-

pelvis gøres med udgangspunkt i kortlægning af risikoområder og

ejendomsværdier. Således bør præmier i risikoområder og for ejen-

domme med skadestruede værdier på sigt stige.

Præmier og udbetalinger bør også gøres afhængige af observerbare,

passende forebyggende tiltag og udformes med selvrisiko og dæk-

ningsgrad, så der gives retvisende incitamenter til private forebyg-

gende tiltag.

Sådanne ændringer vil øge effektiviteten i klimatilpasningen, men kan

indebære større præmieforhøjelser og deraf følgende prisfald for de

ejendomme, som ligger i områder med højest risiko. Det kan derfor

være nødvendigt med en afvejning af hensyn til øget effektivitet i kli-

matilpasningen over for hensynet til at undgå tiltag, som indebærer et

større tab for en del af befolkningen. En mulighed er at indfase de risi-

kobaserede præmier langsomt for herved at reducere de omforde-

lende effekter på huspriserne her og nu, samtidig med at effektivitets-

gevinsterne opnås på længere sigt.

Præmier

bør afspejler

skadesrisiko …

… og være lavere,

hvis der udføres

forebyggende tiltag

Langsom indfasning

for eksisterende

byggeri

104

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Sammenfatning og vurdering II.6

Risikobaserede

præmier ved

nybyggeri

Risikobaserede præmier bør dog indføres med det samme (uden lang-

som indfasning) for nybyggeri. Det vil sikre at tilskyndelsen til, at der

bygges nye ejendomme i områder med høj risiko for oversvømmelse

reduceres med det samme.

Ovennævnte principper for omlægninger af stormflodsordningen vil

kunne forbedre den samfundsøkonomiske effektivitet. Endvidere bør

private forsikringsselskaber som udgangspunkt kunne løse opgaven

med at forsikre imod stormflod. I flere andre lande er det private sel-

skaber, som står for forsikringer mod stormflod og andre naturkatastro-

fer. Private forsikringsselskaber må forventes at udbyde forsikring til

præmier, som varierer med risikoen for oversvømmelse. Hvis realkre-

ditinstitutter stiller krav om oversvømmelsesforsikring i forbindelse med

boliglån, vil forsikringsordningen de facto være obligatorisk og på det

punkt ikke afvige markant fra den nuværende stormflodsordning.

Der kan dog være en risiko for, at det kun er få, store forsikringssel-

skaber, der kan tilbyde forsikringer mod meget sjældne hændelser,

fordi der kan være store udbetalinger ved disse oversvømmelser. I så

fald er der en risiko for, at markedet ikke bliver velfungerende på grund

af markedsmagt. Hvorvidt det er tilfældet afhænger blandt andet af, om

det er let og ikke uforholdsmæssigt dyrt at tegne genforsikring mod

sådanne hændelser. Hvis der er risiko for, at dele af markedet for

stormflodsforsikring ikke bliver velfungerende, kan det være en sam-

fundsøkonomisk fordel at bevare en statslig forsikringsordning for

denne del af markedet. Det er således muligt, at den samfundsøkono-

miske effektivitet kan forbedres yderligere ved at overlade dele eller

hele forsikringsmarkedet for stormflod til private selskaber. Om dette

er tilfældet, er imidlertid ikke vurderet i dette kapitel.

Da gennemsnitsindkomsten i risikoområderne i dag er lidt større end

gennemsnitsindkomsten i ikke-risikoområderne, vil de foreslåede æn-

dringer af stormflodsordningen derfor kunne forbedre den samfunds-

økonomiske effektivitet uden at øge uligheden i samfundet.

Omlægningen af stormflodsordningen bør således baseres på de føl-

gende tre principper. For det første bør stormflodsordningen omlæg-

ges til risikobaserede præmier uden krydssubsidiering og med mulig-

hed for præmienedsættelse ved forebyggende tiltag. For det andet vil

en langsom indfasning begrænse præmiestigningernes umiddelbare

omfordelende påvirkning af huspriserne. For det tredje bør stormflods-

ordningen så vidt muligt erstattes af private forsikringsordninger. Disse

omlægninger af stormflodsordningen vil forbedre den samfundsøkono-

miske effektivitet. Det anbefales, at ændringen af stormflodsordningen

følger disse principper.

Stormflodsforsikring

kan formentlig

håndteres af

private selskaber

Statslig forsikring

med risikobaserede

præmier et muligt

alternativ

Der er ikke en

afvejning mellem

effektivitet og

ulighed

Anbefaling:

Principper for

ændring

Økonomi og Miljø, 2023

105

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Sammenfatning og vurdering II.6

Anbefaling:

Ekspertudvalg

Hvordan disse omlægninger mere præcist skal se ud og hvordan en

overgangsordning for ejendomsejere i risikoområderne kan udformes

kræver yderligere analyser. En måde at løfte denne opgave er gennem

nedsættelse af et ekspertudvalg. Ekspertudvalget bør desuden vur-

dere, hvorvidt hele eller dele af forsikringsmarkedet for oversvømmel-

ser kan overlades til private selskaber, herunder hvilket hændelseskri-

terie, der i givet fald skal afgrænse den statslige ordning, og hvordan

kriteriet skal justeres fremover i forhold til klimaforandringerne.

VURDERING AF DEN NUVÆRENDE

KYSTBESKYTTELSESINDSATS

Kommuner centrale

ved beslutning om

kollektive tiltag

Beslutninger om kystbeskyttelsesprojekter, der påvirker flere ejen-

domsejere og som har karakter af lokale offentlige goder, bør som ud-

gangspunkt tages kollektivt f.eks. af en kommune. Kollektive tiltag bør

besluttes i overensstemmelse med cost-benefit kriteriet, der tilsiger, at

projekter med positiv samfundsøkonomi gennemføres, mens projekter

med dårlig samfundsøkonomi afvises.

Det er i dag en anbefaling men ikke krav om at foretage cost-benefit

analyser af projektforslag til kollektive klimatilpasningsprojekter. Det in-

debærer en risiko for, at beslutningsgrundlaget for nogle projekter ikke

belyser om projektet er samfundsøkonomiske rentable.

Kystbeskyttelsesloven skitserer nogle principper for finansiering af

kystbeskyttelsesprojekter, der indebærer, at ejendomsejere, der får

gavn af projekter, bidrager i forhold hertil. Der er dog ikke nogle klare

regler herfor. Hvis et projekt i stedet finansieres af kommunen, kan

konkurrencen med andre projekter betyde, at samfundsøkonomisk for-

delagtige projekter forsinkes eller opgives. I andre situationer kan kom-

munal finansiering betyde, at kystbeskyttelsesprojekter med dårlig

samfundsøkonomi, gennemføres, f.eks. hvis de berørte ejendoms-

ejere har uforholdsmæssig stor indflydelse på den kommunale beslut-

ningsproces. De manglende finansieringsregler kan også medføre, at

beslutningsprocessen forlænges eller opgives på grund af forhandlin-

ger om finansieringen.

Staten har de seneste år etableret en kystbeskyttelsespulje. Statslige

puljer kan tilskynde til, at der gennemføres projekter, som kommunen

og de berørte grundejere ellers ikke ville gennemføre, da staten dæk-

ker en del af udgifterne. Statslige puljer kan også, når disse er opbrugt,

medføre, at projekter udsættes i håb om at opnå et statsligt finansie-

ringsbidrag i forbindelse med etablering af nye puljer i fremtiden.

Ikke krav om

samfundsøkonomisk

vurdering

Uklar projekt-

finansiering

Statslige puljer kan

påvirke beslutninger

om projekter

106

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Sammenfatning og vurdering II.6

Forvridninger i

beslutninger kan

undgås via klarhed

om bidragsfordeling

Disse forvridninger i beslutningsprocessen kan undgås, hvis det slås

fast, at kystsikringsprojekter skal finansieres af de berørte grundejere,

og at finansieringen skal ske efter en fordelingsnøgle, der afspejler den

enkelte grundejers gevinst ved projektet. I så fald vil en indflydelsesrig

gruppe af ejendomsejere ikke have interesse i at få gennemført et pro-

jekt med dårlig samfundsøkonomi, da de selv kommer til at betale om-

kostningerne. Afgørende for et projekts gennemførelse bliver i stedet,

at de berørte grundejere er villige til at finansiere det. Hvis alle projek-

tets gevinster tilfalder grundejerne og fordelingsnøglen afspejler den

enkelte grundejers gevinst ved projektet, har disse som udgangspunkt

incitament til at støtte projekter med positiv samfundsøkonomi og af-

vise projekter med dårlig samfundsøkonomi.

ANBEFALINGER TIL FORBEDRINGER AF DEN OFFENTLIGE

INDSATS

Beslutning skal

baseres på cost-

benefit kriterie

Grundlaget for

cost-benefit analyser

kan forbedres

Der bør altid i forbindelse med større kystbeskyttelsesindsatser udfø-

res standardiserede cost-benefit analyser, og kun gennemføres ind-

satser, når gevinsterne er højere end omkostningerne.

For at kunne gennemføre cost-benefit analyser af kystbeskyttelsespro-

jekter er det vigtigt, at skader opgøres ensartet på tværs af projekter

og så præcist som muligt. I de nuværende skadesopgørelser fra Kyst-

direktoratet er det ikke alle skader, som er medtaget. Der mangler

blandt andet en værdisætning af ændringer i naturen som følge af

stormflod. Der er behov for mere dækkende opgørelser af alle skader

både for at kunne vurdere omkostningerne ved stormflod og for at lave

cost-benefit analyser af tiltag til kystbeskyttelse. Det kræver speciali-

seret indsigt at lave sådanne cost-benefit analyser. For at analyserne

har tilstrækkeligt højt fagligt niveau, og for at sikre konsistens på tværs

af de forskellige analyser, anbefales det, at alle analyser foretages ud

fra en standardiseret tilgang med et nøgletalskatalog, eksempelvis

svarende til det, der er udarbejdet i regi af Transportministeriet til sam-

fundsøkonomiske beregninger af infrastrukturinvesteringer.

Bidragsfordeling bør

følge nytteprincippet

Ejendomsejere kan i dag pålægges at bidrage til finansiering af kyst-

beskyttelsesprojekter, som de drager nytte af, ved det såkaldte nytte-

princip. Det er dog ikke et krav, at nytteprincippet overholdes. Det er

derimod op til den enkelte kommune at beslutte, om ejendomsejere

skal bidrage, samt at udarbejde den konkrete bidragsfordeling. Det an-

befales, at bidragsfordelingen følger nytteprincippet proportionalt, så

de, som drager nytte af projektet, bidrager i forhold hertil, samt at det

standardiseres, hvordan nytteværdier opgøres og fordeles. Der bør

Økonomi og Miljø, 2023

107

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Sammenfatning og vurdering II.6

desuden være transparens om metoden til fastlæggelse af nytteforde-

ling. Det kan forekomme vidtgående, at pålægge ejendomsejere at bi-

drage til at finansiere kystbeskyttelse. Dette sker imidlertid allerede i

forbindelse med investeringer på andre områder, for eksempel i forbin-

delse med kloakering.

Projektfordele, som

er et offentligt gode,

finansieres af det

offentlige

I det omfang der er betydelige fordele ved projektet, som ikke kan hen-

føres til de direkte berørte ejendomsejere, og som har karakter af et

offentligt gode, bør denne del finansieres af det offentlige. Et eksempel

herpå kunne være, at et projekt øger naturmæssige eller de rekreative

værdier i kystzonen. Således bør kommunen medfinansiere projekter,

hvis en cost-benefit analyse påviser, at andre borgere i kommunen end

de berørte ejendomsejere får nytte af projektet. Kommunens bidrag bør

være proportionalt med denne nytte. Staten kan yde medfinansiering til

kommunerne ved projekter, som har et betydeligt element af offentlig

gode, og som også har værdi for andre end kommunens beboere.

Så længe der fortsat sker krydssubsidiering af præmier i stormflods-

ordningen f.eks. på grund af langsom indfasning af risikobaserede

præmier, vil ejendomsejerne ikke have fuld tilskyndelse til at gennem-

føre kystbeskyttelse, da en del af gevinsten ved et projekt reelt tilfalder

stormflodsordningen. Krydssubsidieringen betyder, at den reduktion i

skadesudbetalinger, som stormflodsordningen kan imødese som følge

et kystsikringsprojekt, ikke (fuldt ud) modsvares af reducerede præ-

mieindtægter fra ejendomsejerne. I overensstemmelse med bidrags-

fordeling efter nytteprincippet bør stormflodsordningen derfor i over-

gangsperioden bidrage til finansieringen af kystbeskyttelsesprojekter i

forhold til denne gevinst.

Stormflodsordning

bør bidrage til

kystbeskyttelse

REGERINGENS UDSPIL TIL KYSTBESKYTTELSE OG ANDRE

FORHOLD

Forhold, som ikke er

behandlet i kapitlet

Offentlig opgave

at tilvejebringe

information om

fremtidige klima

Der er andre forhold, som er relevante i forhold til klimatilpasning i kyst-

zonen, som ikke er vurderet i kapitlet. Det drejer sig blandt andet om

tilvejebringelse af information om effekterne af det fremtidige klima og

om planprocesser.

Den private tilpasning kan være påvirket af manglende eller upræcis

information om, hvordan de fremtidige klimaændringer vil ændre på

omfanget og hyppigheden af de fremtidige lokale stormfloder og der-

med stormflodsskader. Det er hensigtsmæssigt, at det offentlige løfter

denne informationsopgave, da viden og information er et offentligt

gode. Når viden om risiko for stormflod er genereret, er det samfunds-

økonomisk optimalt, at alle frit kan anvende denne viden. EU's over-

108

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Sammenfatning og vurdering II.6

svømmelsesdirektiv følger dette princip, da princippet forpligter med-

lemslandene til at tilvejebringe og udbrede information om oversvøm-

melsesrisikoen. Det er ikke i kapitlet foretaget en vurdering af, om in-

formationsindsatsen i dag er tilstrækkelig.

Planlov er vigtig

for håndtering

af sideeffekter

Der kan være sideeffekter ved både private og kollektive kystbeskyt-

telsesprojekter, som planlove og andre regler bør sikre, at der tages

stilling og potentielt hensyn til. Det er vigtigt, at disse processer funge-

rer, da der kan være negative sideeffekter ved et kystbeskyttelsespro-

jekt, som der ellers ikke tages hensyn til i projektfasen. Det er ikke un-

dersøgt, i hvilket omfang planlove håndterer sideeffekterne.

I oktober 2023 kom regeringen med et udspil til første del af en national

klimatilpasningsplan. I udspillet forslås en forlængelse af tilskudspuljen

til kystbeskyttelse med 150 mio. kr. i 2024. Statslige puljer kan give

incitament til, at der gennemføres projekter, som kommunen og de be-

rørte grundejere ellers ikke ville gennemføre, og hvis fordele derfor

ikke står mål med udgifterne. Statslig medfinansiering bør i princippet

alene gå til projekter, hvor der er helt særlig nationale interesse, der

skal beskyttes. Hvis der herudover er et ønske om at fremme kystbe-

skyttelsesprojekter gennem statslige finansieringsbidrag, kunne dette

ske som faste generelle bidrag til projekter med betydelige natur- eller

rekreative gevinster, hvor det offentlige bør bidrage, jf. ovenfor.

Regeringsudspillet lægger desuden op til, at der skal udarbejdes mo-

deller for en ny organisering, som skal gøre det lettere for kommunerne

at gennemføre kystbeskyttelsesprojekter. Det er positivt, at organise-

ringen af kystbeskyttelsesprojekter opdateres, herunder at reglerne om

bidragsfordeling forenkles. Men der kan være en fare for, at der ikke

tages hensyn til negative sideeffekter, hvis projekter eksempelvis und-

tages fra at gennemgå de sædvanlige planprocesser.

Regeringens udspil

til en national

klimatilpasningsplan

Forenkling af

bidragsfordeling

er positivt

Økonomi og Miljø, 2023

109

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Litteratur

LITTERATUR

Aerts, J. C. H., N. Lin, W. J. W. Botzen, K. Emanuel og H. de Moel

(2013): Low-Probability Flood Risk Modeling for New York City.

Risk

Analysis,

33 (5), s. 772-788.

Alan, S., O. Attanasio og M. Browning (2009): Estimating Euler equa-

tions with noisy data: two exact GMM estimators.

Journal of Applied

Econometrics,

24 (2), s. 309-324.

Andersen, S., G.W. Harrison, M.I. Lau og E.E. Rutström, (2008): Elic-

iting risk and time preferences.

Econometrica,

76(3), s. 583-618.

Arnbjerg-Nielsen, K., T. Panduro, T. T. Andersen, M. F. Asmussen og

D. S. Nielsen (2022):

Metodetilgange for beregning af økonomisk

skade på bygninger til risikoanalyser ifm. klimatilpasning¸

DTU Institut

for Miljø og Ressourceteknologi.

Atreya, A., S. Hanger, H. Kunreuther, J. Linnerooth-Bayer og E.

Michel-Kerjan (2015): A comparison of residential flood insurance

markers in 25 countries. Wharton Risk Center.

Bakkensen, L. A. og L. Barrage (2022): Going underwater? Flood risk

belief heterogeneity and coastal home price dynamics.

The Review of

Financial Studies,

35 (8), s. 3666-3709.

Bolig- og Planstyrelsen (2021):

Evaluering af planlovens regler om fo-

rebyggelse af oversvømmelse og erosion.

Borch, K.H. (1990).

Economics of Insurance.

Amsterdam: North-Hol-

land.

Botzen, W. W., J.C.J.H Aerts og J.C.J.M van den Bergh (2009). De-

pendence of flood risk perceptions on socioeconomic and objective

risk factors.

Water Resources Research,

45 (10).

Botzen, W. W. og J. D. van den Bergh (2008): Insurance against cli-

mate change and flooding in the Netherlands: present, future, and

comparison with other countries.

Risk Analysis,

28 (2), s. 413-426.

Botzen, W. J. W. og J. C. J. M. van den Bergh (2012): Risk attitudes to

low-probability climate change risks: WTP for flood insurance.

Journal

of Economic Behavior & Organization,

82 (2012), s. 151– 166.

110

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Litteratur

Botzen, W. W., H. Kunreuther og E. Michel-Kerjan (2015): Divergence

between individual perceptions and objective indicators of tail risks:

Evidence from floodplain residents in New York City.

Judgment and

Decision making,

10 (4), s. 365-385.

Botzen, W. W., H. Kunreuther og E. Michel-Kerjan (2019): Protecting

against disaster risks: Why insurance and prevention may be comple-

ments.

Journal of Risk and Uncertainty,

59, s. 151-169.

Bradt, J. T., C. Kousky og O. E. Wing (2021): Voluntary purchases and

adverse selection in the market for flood insurance.

Journal of Environ-

mental Economics and Management,

110, 102515.

Chetty, R. og A. Finkelstein (2013): Social insurance: connecting the-

ory to data. I Auerbach, A. J., R. Chetty, M. Feldstein, og E. Saez,

(red.):

Handbook of public economics,

5. Newnes.

Cohen, A., og P. Siegelman (2010): Testing for adverse selection in

insurance markets.

Journal of Risk and insurance,

77 (1), s. 39-84.

Colby, S. J., og K. Y. Zipp (2021): Excess vulnerability from subsidized

flood insurance: housing market adaptation when premiums equal ex-

pected flood damage.

Climate Change Economics,

12(01), 2050012.

Colgan, W., H. J. Henriksen, O. Bennike, S. Ribeiro, M. Marie Keiding,

I. K. Seidenfaden, M. Graversgaard, A. G. Busck, M. Fruergaard, M.

H. Knudsen, J. Hopper, T. Sonnenborg, M. R. Skjerbæk, A. A. Bjørk,

H. Steffen, L. R. Tarasov, R. S. Nerem, og K. K. Kjeldsen (2022): Sea-

level rise in Denmark: paleo context, recent projections and policy im-

plications.

GEUS Bulletin,

49.

Den Europæiske Centralbank (2023): Policy options to reduce the cli-

mate insurance protection gap. Discussion Paper.

Desmet, K., R. E. Kopp, S. A. Kulp, D. K. Nagy, M. Oppenheimer, E.

Rossi-Hansberg og B. H. Strauss (2021): Evaluating the Economic

Cost of Coastal Flooding.

American Economic Journal: Macroecono-

mics 2021,

13 (2), s. 444–486.

Dragør Kommune (2022): Kystbeskyttelse – Dragør Kommune – bi-

dragsmodel.

Ehrlich, I. og G. S. Becker (1972): Market insurance, self-insurance,

and self-protection.

Journal of political Economy,

80 (4), s. 623-648.

Økonomi og Miljø, 2023

111

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Litteratur

Erhvervsministeriet (2017):

De fremtidige stormflods-, oversvømmel-

ses- og stormfaldsordninger.

European Environmental Agency (2023). Economic losses from

weather- and climate-related extremes in Europe. www.eea.europa.eu.

Folketinget (2016):

Bemærkninger til forslag til lov om ændring af lov

og kystbeskyttelse.

Froot, K. A. (2001): The Market for Catastrophe Risk: A clinical exam-

ination. NBER Working Paper Series, No. 8110.

Garbarino, N. og B. Guin (2022): The Effects of Subsidized Flood In-

surance on Real Estate Markets. Working paper. Bank of England.

Griggs, G. B. (2005): The impacts of coastal armoring.

Shore and

beach,

73 (1), s. 13-22.

Halsnæs, K., M. A. D. Larsen, og K. L. Drenck (2022):

Samfundsøko-

nomiske konsekvenser af oversvømmelser og investeringer i klimatil-

pasning.

DTU, Department of Management Engineering.

Healy, J. (2018): By All Appearances, They Overcame Hurricane Har-

vey. Appearances Are Deceiving. https://www.nytimes.com.

Hovekamp, W. P. og K. R. Wagner (2023): Efficient adaptation to flood

risk.

AEA Papers and Proceedings,

113, s. 304-309.

Hudson, P., W. W. Botzen, J. Czajkowski, og H. Kreibich (2017): Moral

hazard in natural disaster insurance markets: Empirical evidence from

Germany and the United States.

Land Economics,

93 (2), s. 179-208.

Jaffee, D. M. og T. Russell (1997). Catastrophe Insurance, Capital

Markets and Uninsurable Risks.

The Journal of Risk and Insurance,

(2), s. 2015-230.

Kommunernes Landsforening (2019):

Klimatilpasning for fremtiden.

Vand fra alle sider.

Kommunernes Landsforening (2021):

KL’s input til den nationale kli-

matilpasningsplan – udfordringer og løsningsforslag.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2018):

Stormflodsloven anno

2018.

112

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Litteratur

Konrad, K. A. og M. Thum (2014): The role of economic policy in cli-

mate change adaptation.

CESifo Economic Studies,

60 (1), s. 32-61.

Kousky, C. og R. Cooke (2012): Explaining the Failure to Insure Cata-

strophic Risks.

The Geneva Papers,

37, s. 206-227.

Kousky, C., E. O. Michel-Kerjan og P. A. Raschky (2018): Does federal

disaster assistance crowd out flood insurance?

Journal of Environmen-

tal Economics and Management,

87, s. 150-164.

Kunreuther, H. (2001): 12. Strategies for dealing with large-scale nat-

ural and environmental risks. In Folmer H., H.L. Gabel, S. Gerking og

A. Rose (red.):

Frontiers of Environmental Economics.

Edward Elgar.

Kunreuther, H. (2021): Improving the National Flood Insurance Pro-

gram.

Behavioural Public Policy,

5 (3), s. 318-332.

Kunreuther, H. og M. V. Pauly (2010): 10. Insuring against catastro-

phes. In Diebold, F.X., N.A. Doherty og R.J. Herring (red.):

The Known,

the Unknown, and the Unknowable in Financial Risk Management:

Measurement and Theory Advancing Practice.

Princeton University

Press.

Kunreuther, H., E. Michel-Kerjan og N. Ranger (2013): Insuring future

climate catastrophes.

Climatic Change,

118, s. 339-354.

Kystdirektoratet (2009):

Vejledning til lov om kystbeskyttelse.

Kystdirektoratet (2018):

Vejledning om kystbeskyttelsesmetoder.

Kystdirektoratet (2019):

Vejledning til bidragsfordeling i forbindelse

med etablering og vedligeholdelse af kystbeskyttelsesforanstaltninger.

Kystdirektoratet (2020);

Metode til kortlægning af fare og risiko for

oversvømmelse. Oversvømmelsesdirektivet, Anden planperiode.

Kystdirektoratet (2021):

Kommune med kystansvar Modul 1, Forvalt-

ning af kystbeskyttelsesloven.

Kystdirektoratet (2022):

Kommune med kystansvar Modul 2, Kommu-

nale fællesprojekter.

Kystdirektoratet (2023):

Metoderapport for Kystplanlægger.

Økonomi og Miljø, 2023

113

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Litteratur

Larsen, M., A., D., G. Karamitilios og K. Halsnæs (2020): DMI report

WP311 - Data driven climate change adaptation Part B: National and

local scale flood modelling as a basis for damage cost assessments,

DTU Department of Technology, Management and Economics.

Lee, J.-Y., J. Marotzke, G. Bala, L. Cao, S. Corti, J. P. Dunne, F.

Engelbrecht, E. Fischer, J. C. Fyfe, C. Jones, A. Maycock, J. Mutemi,

O. Ndiaye, S. Panickal og T. Zhou (2021): Future Global Climate: Sce-

nario-Based Projections and Near-Term Information. In

Climate

Change 2021: The Physical Science Basis. Contribution of Working

Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental

Panel on Climate Change,

Cambridge University Press, s. 553-672.

Lewis, C. M. og K. C. Murdock (1996): The role of government con-

tracts in discretionary reinsurance markets for natural disasters.

Jour-

nal of Risk and insurance,

63 (4), s. 567-597.

Marcoux, K. og K. R. H. Wagner (2023): Fifty Years of U.S. Natural

Disaster Insurance Policy. CESifo Working Paper.

Mendelsohn, R. (2000): Efficient adaptation to climate change.

Cli-

matic change,

45 (3-4), s. 583-600.

Moser, S. C., S. Jeffress Williams, og D. F. Boesch (2012): Wicked

Challenges at Land's End: Managing Coastal Vulnerability under Cli-

mate Change.

Annual Review of Environment and Resources,

37 (1),

s. 51–78.

Miljøministeriet (2020):

Bekendtgørelse om administration af internati-

onale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter for så

vidt angår kystbeskyttelsesforanstaltninger samt etablering og udvi-

delse af visse anlæg på søterritoriet.

Næstved Kommune (2021):

Kystbeskyttelse på Enø/Lungshave.

OECD (2016):

Financial Management of Flood Risk,

OECD Publish-

ing, Paris.

OECD (2018):

The Contribution of Reinsurance Markets to Managing

Catastrophe Risk.

www.oecd.org.

Olsen, A., S., Q. Zhou, J. J. Linde, og K. Arnbjerg-Nielsen (2015): Com-

paring Methods of Calculating Expected Annual Damage in Urban Plu-

vial Flood Risk Assessments.

Water,

7 (1), s. 255-270.

114

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Litteratur

O’Neill, B. C, C. Tebaldi, D. P. van Vuuren, V. Eyring, P. Friedlingstein,

G. Hurtt, R. Knutti, E. Kriegler, J-F. Lamarque, J. Lowe, G. A. Meehl,

R. Moss, K. Riahi og B. M. Sanderson (2016): The Scenario Model

Intercomparison Project (ScenarioMIP) for CMIP6.

Geosci. Model

Dev.,

9, s. 3461–3482.

Pålsson, A. M. (1996): Does the degree of relative risk aversion vary

with household characteristics?

Journal of economic psychology,

(6), s. 771-787.

Ramirez, J., A., M. Lichter, T. J. Coulthard og C. Skinner (2016): Hyper-

resolution mapping of regional storm surge and tide flooding: compar-

ison of static and dynamic models.

Natural Hazards,

82 (1), s. 571-590.

Royal, A., og M. Walls (2019): Flood risk perceptions and insurance

choice: Do decisions in the floodplain reflect overoptimism?.

Risk Anal-

ysis,

39 (5), s. 1088-1104.

Stern, N. H., S. Peters, V. Bakhshi, A. Bowen, C. Cameron, S. Ca-

tovsky, D. Crane, S. Cruickshank, S. Dietz, N. Edmonson, S.-L. Gar-

bett, L. Hamid, G. Hoffman, D. Ingram, B. Jones, N. Patmore, H. Rad-

cliffe, R. Sathiyarajah, M. Stock, C. Taylor, T. Vernon, H. Wanjie. og D.

Zenghelis (2006).

Stern Review: The Economics of Climate Change,

Cambridge, UK: Cambridge University Press.

Su, J., E. Andrée, J. W. Nielsen, S. M. Olsen, og K. S. Madsen (2021):

Sea Level Projections From IPCC Special Report on the Ocean and

Cryosphere Call for a New Climate Adaptation Strategy in the Skager-

rak-Kattegat Seas.

Frontiers in Marine Science,

Swiss Re Group (2023): The State of the Reinsurance Property Catas-

trophe market. www.swissre.com.

Teknologirådet. (2015).

Cases til brug i kystanalysen.

Vejle Kommune (2021a):

Tilladelse til kystsikring i form af dige mm.

ved Høll.

Vejle Kommune (2021b):

Forslag til partsfordeling i Høll.

Vousdoukas, M., I., L. Mentaschi, J. Hinkel, P. J. Ward, I. Mongelli, J.

Ciscar og L. Feyen (2020): Economic motivation for raising coastal

flood defenses in Europe.

Nature Communications,

11 (1).

Økonomi og Miljø, 2023

115

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Litteratur

Wagner, K., R. (2022a): Adaptation and Adverse Selection in Markets

for Natural Disaster Insurance.

American Economic Journal: Economic

Policy,

14 (3), s. 380–421.

Wagner, K., R. (2022b): Designing insurance for climate change.

Na-

ture Climate Change,

12 (12), s. 1070-1072.

Woodruff, S. C., M. Mullin og M. Roy (2020): Is coastal adaptation a

public good? The financing implications of good characteristics in

coastal adaptation.

Journal of Environmental Planning and Manage-

ment,

63 (12), s. 2082-2101.

116

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Klimatilpasning i kystzonen - Litteratur

Økonomi og Miljø, 2023

117

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

KAPITEL III

KØDFORBRUG

OG DRIVHUSGAS-

AFGIFTER

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

KAPITEL III

KØDFORBRUG OG DRIVHUSGASAFGIFTER

Afgifter på landbrugets udledninger af drivhusgasser vil

øge priserne på klimabelastende fødevarer. Kapitlet un-

dersøger på baggrund af et udsnit af danske husstandes

fødevareindkøb i 2021-22, hvordan husstandene reagerer

på prisstigninger på kød.

Kapitlets analyser viser, at danske forbrugere køber min-

dre af en given kødtype, når prisen på denne stiger. Der-

udover viser analysen, at forbrugerne ikke køber andre

kødtyper i stedet, og det samlede kødforbrug falder derfor.

Det illustrerer, at en af de grundlæggende mekanismer

bag en drivhusgasafgift virker.

Analyserne tyder endvidere på, at danske husstande fore-

trækker danskproduceret kød. Når dansk kød stiger i pris,

er substitutionen til udenlandsk kød begrænset.

Beregninger i kapitlet viser, at omkostningerne for forbru-

gerne ved højere kødpriser som følge af en drivhusgasaf-

gift er lave. De samlede omkostninger vil dog være højere,

idet prisen på andre fødevarer også vil stige.

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Indledning III.1

III.1

En drivhusgasafgift

medfører

prisstigninger

INDLEDNING

En afgift på landbrugets drivhusgasudledninger giver incitament til den

samfundsøkonomisk billigste klimaomstilling af dansk landbrug, jf.

Økonomi og Miljø, 2020.

Det skyldes for det første, at afgiften giver

incitament til, at den enkelte bedrift udnytter alle de reduktionsmulig-

heder, der er billigere end afgiften. For det andet fører afgiften til højere

priser for de dele af landbruget, som ikke kan omlægges til mindre kli-

mabelastende teknologier og produktionsmetoder. Her er forbrugerre-

aktioner særligt vigtige for omkostningseffektiviteten, fordi priser, der

afspejler produkternes klimabelastning, tilskynder forbrugerne til at

mindske efterspørgslen efter klimabelastende produkter.

Et vigtigt spørgsmål er derfor, om forbrugerne også i praksis reagerer

på prisændringer som forventet. Reducerer de forbruget af klimabela-

stende fødevarer, når priserne stiger? Substituerer de til udenlandske

produkter, så drivhusgasudledningerne blot flytter med? Hvad betyder

fødevareprisstigningerne for danske forbrugeres økonomi? Er det de

dårligst stillede husstande, der i forvejen bruger den højeste andel af

deres indkomst på fødevarer, der rammes hårdest? Kapitlet søger

blandt andet at svare på disse spørgsmål ved at analysere, hvordan

ca. 2.800 danske forbrugere, der fører ugentlige indkøbsdagbøger, re-

agerede på de betydelige fødevareprisstigninger, der skete i 2021-22.

Indførsel af en afgift på landbrugets udledninger af drivhusgasser for-

ventes at føre til større prisstigninger på nogle typer af kød end på an-

dre, alt efter hvor udledningsintensiv produktionen i udgangspunktet

er, og i hvilken grad den kan omstilles til at udlede mindre. Kapitlet

analyserer danske forbrugeres reaktion på prisstigninger i 2021-22,

der på tilsvarende vis var forskellige på tværs af kødtyper. Prisstignin-

ger på kød blev blandt andet forårsaget af energikrisen, som var uven-

tet og førte til omkostningsstigninger af varierende størrelse hos kød-

producenterne. Prisstigningerne i perioden var af en størrelsesorden,

som svarer til det, der kan forventes ved indførslen af en ensartet driv-

husgasafgift.

I kapitlet analyseres det blandt andet, hvorvidt danske forbrugere rea-

gerer forskelligt på prisstigninger på dansk og udenlandsk kød. Gene-

relt er der meget lidt viden om fordelingen af danske forbrugeres køb

af henholdsvis danske og udenlandske varer, og hvordan de danske

forbrugere reagerer på prisstigninger på kød med forskellig oprindelse.

Kapitlet undersøger

forbrugerreaktioner

på prisstigninger

Analyserer

prisstigninger

på kød i 2021-22

Skelner mellem

dansk og

udenlandsk kød

Økonomi og Miljø, 2023

121

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Indledning III.1

Samlet kødforbrug

falder, når priser

på kød stiger

Kapitlets analyser viser, at danske forbrugeres efterspørgsel efter kød

påvirkes af de relative priser, og dermed at økonomiske incitamenter

giver anledning til ændret forbrugeradfærd. Kapitlet undersøger disse

reaktioner for fire overordnede kødtyper: oksekød, svinekød, fjerkræ

og en restgruppe af andet kød. For alle kødtyper fører en isoleret pris-

stigning til, at der forbruges mindre af denne type kød. Analysen finder

desuden, at der kun er begrænset substitution mellem kødtyper. Det

betyder også, at det samlede kødforbrug falder, når en kødtype stiger

i pris. Den begrænsede substitution sker i stedet til øvrige fødevarer.

Derudover viser kapitlets analyser, at danske forbrugere reagerer min-

dre ved prisstigninger på dansk end på udenlandsk kød. Resultaterne

viser ligeledes, at danske forbrugere kun i begrænset omfang substi-

tuerer mod udenlandsk kød, når dansk kød stiger i pris. Dette stemmer

overens med øvrige danske og internationale studier, som finder, at

indenlandske forbrugere er mere følsomme overfor prisstigninger på

importerede varer sammenlignet med indenlandske varer, jf. eksem-

pelvis Feenstra mfl. (2018) og Kastrup mfl. (2023).

Da produktionen af oksekød i særlig grad er forbundet med udledning

af drivhusgasser, forventes oksekød at stige relativt mere i pris end

eksempelvis svinekød og kylling, hvis der indføres en afgift på landbru-

gets drivhusgasudledninger. De prisstigninger på dansk kød, som kan

forventes ved indførslen af en ensartet drivhusgasafgift, medfører iso-

leret set omkostninger for den gennemsnitlige danske husstand på ca.

0,5 pct. af dens samlede fødevareforbrug. En drivhusgasafgift på land-

brugets udledninger vil herudover medføre prisstigninger på mejeripro-

dukter og en række andre fødevarer, så forbrugernes samlede omkost-

ninger som følge af en drivhusgasafgift vil være større.

I afsnit III.2 beskrives danskernes kødforbrug og prisudviklingen ud fra

det datasæt, som anvendes i kapitlets analyser. Afsnit III.3 benytter

økonometrisk metode og analyserer på baggrund af datasættet, hvor-

dan danske forbrugeres samlede kødforbrug ændres som reaktion på

prisstigninger, mens afsnit III.4 ved brug af den samme estimationstil-

gang fokuserer på kødets oprindelsesland og beregner forbrugerreak-

tionerne på prisstigninger på dansk og udenlandsk kød. I afsnit III.5

undersøges de øgede omkostninger for danske forbrugere som følge

af prisstigninger på kød. Til slut sammenfatter afsnit III.6 kapitlets væ-

sentligste resultater.

Begrænset

substitution fra

dansk til udenlandsk

kød ved prisstigning

på dansk kød

Lave omkostninger

for danske

forbrugere ved

prisstigninger

på kød

Kapitlets indhold

122

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødforbrug og prisudvikling III.2

III.2

KØDFORBRUG OG

PRISUDVIKLING

Fødevarepriserne steg kraftigt i 2021-22, blandt andet som følge af

kraftigt stigende energipriser, jf. eksempelvis

Dansk Økonomi, efterår

2023.

I dette kapitel undersøges husholdningernes reaktioner på pris-

stigninger på ikke-forarbejdet kød. Reaktionerne kan benyttes til at be-

regne, hvordan forbrugsresponsen kan forventes at være, såfremt ud-

valgte varer stiger i pris, for eksempel hvis dansk landbrug pålægges

en drivhusgasafgift. Husholdningernes forbrugsreaktioner belyses ved

at anvende et paneldatasæt for danske husstande fra

GfK Panel Ser-

vices Denmark.

I kapitlet anvendes et udsnit af det fulde datasæt, nem-

lig oplysninger om husstandenes indkøb af kød. Datasættet giver der-

med et unikt indblik i detaljerede informationer om danske husstandes

indkøb af kød på transaktionsniveau samt samlede indkøb af øvrige

fødevarer og dagligvarer på månedsbasis.

Dette afsnit beskriver, hvordan forbruget af kød har udviklet sig i peri-

oden 2021-22, hvor fødevarepriserne steg markant. Først beskrives

kort det anvendte datasæt, herunder hvordan data er indsamlet og

hvilke husstande, der indgår. Dernæst beskrives husholdningernes for-

brug af kød, herunder fordelingen på dansk henholdsvis udenlandsk

oprindelse, og der sammenlignes med forbruget ifølge Danmarks Sta-

tistiks forbrugsundersøgelse, hvor det er muligt. Afslutningsvis under-

søges udviklingen i priser og mængder for de enkelte kødtyper.

Detaljeret

information

om husstandes

faktiske forbrug

og priser

Afsnittets indhold

SÆRLIGT DATASÆT GIVER DETALJERET INFORMATION

OM FORBRUG

Stikprøve af danske

husholdninger

Kapitlets analyser bygger på et udsnit af datasættet fra GfK Panel Ser-

vices Denmark. Datasættet består af et panel af ca. 2.800 danske hus-

holdninger, der ugentligt indrapporterer indkøb for perioden 2021-22.

Dette gøres for alle dagligvareindkøb og dækker dermed en lang

række fødevarer og dagligvarer. I det anvendte datasæt er der dog kun

anvendt et udsnit af datasættet, som indeholder detaljerede oplysnin-

ger om kødindkøb samt oplysninger om de samlede udgifter til føde-

varer og dagligvarer. For hver husholdning er der udpeget en dagbogs-

fører, jf. boks III.1, som årligt udfylder oplysninger om husstandens

størrelse, husstandsindkomst, bopælsregion samt alderen på dag-

bogsføreren.

Økonomi og Miljø, 2023

123

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødforbrug og prisudvikling III.2

BOKS III.1

BESKRIVELSE AF HUSSTANDSPANELET

Analyserne i kapitlet bygger på data fra et panel af husstande fra GfK Panel Services Denmark.

Panelet består af et udsnit på ca. 2.800 danske husstande, som selv har tilmeldt sig panelet. Det

kan i udgangspunktet betyde, at panelet ikke er repræsentativt for den danske befolkning som hel-

hed, da individerne, som vælger at tilmelde sig et husstandspanel formentlig også er forskellige på

andre parametre i forhold til individer, som ikke tilmelder sig sådan et panel. Repræsentativitet kan

håndteres i enkelte dimensioner, hvilket gøres af GfK Panel Services Denmark, jf. nedenfor.

Paneldeltagere betales ikke direkte, men tildeles point og små præmier. Der optjenes 100 point pr.

uge, der registreres, og der tildeles forskellig loyalitetsbonus afhængigt af, hvor længe man har

været i panelet. Pointene får højere værdi, jo flere point, der opsamles. Eksempelvis giver 2.600

point mulighed for at købe varer og gavekort til en værdi af 250 kroner, mens 7.800 point giver

mulighed for at købe varer og gavekort til en værdi af 1.000 kroner. Pointene kan indløses, så længe

man er aktiv i panelet eller senest 3 måneder efter udmeldelse, hvorefter de bortfalder.

Hver husstand har en dagbogsfører, som hver uge udfylder en detaljeret elektronisk dagbogsfor-

mular med information om alle typer af fødevarer og dagligvarer, som er købt af medlemmer af

husstanden i den pågældende uge. Dette dækker over forbrug i supermarkeder, slagterbutikker,

nethandel osv. Forbrug på eksempelvis restauranter indgår dog ikke i datasættet. Det ugentlige

forbrug indsendes elektronisk til GfK sammen med indscannede kvitteringer af indkøbene. For hver

transaktion og hver vare findes i datasættet EAN-kode, produktnavn, varemærke, producent samt

øvrige oplysninger om produktet. Det kan ikke sikres, at alle indkøb bliver indtastet, hvorfor data-

sættet må formodes at være et underkantsskøn for, hvad de pågældende husholdninger har ind-

købt. Formentlig vil småindkøb i lavere grad være indtastet, men det kan også være tilfældet, at

særlige typer af indkøb ikke bliver indtastet, hvis husstanden eksempelvis vil fremstå sundere og

dermed ikke indtaster køb af alkohol eller tobaksvarer. Dette kan være et problem for alle typer af

selvrapporterede paneler.

Dagbogsføreren indtaster årligt en række baggrundsinformationer om sig selv og husstanden be-

stående af: alder på dagbogsføreren, samlet årlig husstandsindkomst, bopælsregion samt antal

personer i husstanden. I datasættet tilstræbes det at sikre repræsentativitet med hensyn til regional

fordeling, husstandsstørrelse og -type, alder osv. Det er dog ikke muligt at sikre, at panelet er re-

præsentativt på alle dimensioner, da der formentlig er husstandstyper, som slet ikke er repræsen-

teret i panelet. Det kan eksempelvis være tilfældet, at individer med større interesse for at følge med

i de ugentlige indkøb også i højere grad tilmelder sig panelet. Disse individers indkøb kan på samme

tid tænkes at være forskelligt fra øvrige individer, som ellers er sammenlignelige med dem på alder,

bopæl osv., og de kan tænkes at reagere forskelligt på eksempelvis prisstigninger på forskellige

typer af fødevarer. Datasættet indeholder dermed en stikprøve af de danske husstande og deres

indkøb, men ikke hele befolkningen og ikke alle de varekøb, der er foretaget i Danmark.

124

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødforbrug og prisudvikling III.2

Panelet

dækker nogle

befolkningsgrupper

bedre end andre

Panelet er udvalgt, så det er tilstræbt at være repræsentativt for alle

danske husstande på en række baggrundskarakteristika. Husstan-

dene tilmelder sig dog selv panelet, hvorfor det ikke er muligt at sikre,

at alle typer af husstande er repræsenteret. Det kan eksempelvis være

tilfældet, at individer med større interesse for at følge med i de ugent-

lige indkøb også i højere grad tilmelder sig panelet. Det er ikke sikkert,

at disse individer reagerer på samme måde på eksempelvis prisstig-

ninger på forskellige fødevarer, som den øvrige del af befolkningen,

som ikke har tilmeldt sig panelet. Baggrundskarakteristika for husstan-

dene i det anvendte datasæt adskiller sig, som forventet, fra husstan-

dene i befolkningen som målt på de tilgængelige baggrundskarakteri-

stika, jf. baggrundsnotatet. Der er særligt en tendens til, at der i det

anvendte datasæt i højere grad er færre personer i husstanden i for-

hold til befolkningen generelt, og at de er en smule ældre. Samtidig

ligger deres indkomster i højere grad i midten af fordelingen, mens der

til gengæld er færre husstande med høje eller lave indkomster.

I de følgende afsnit tages der højde for de kendte forskelle mellem

husstandene i analysen og befolkningen som helhed. Det gøres ved at

give de underrepræsenterede husstandstyper en større vægt i de sam-

lede resultater og dermed undersøge, hvorvidt det gør en forskel, hvis

der indgår flere husholdninger som disse. Det ændrer dog ikke grund-

læggende på resultaterne at anvende en sådan vægtning. Der er der-

med ikke noget, der tyder på, at der er et bias i resultaterne som følge

af de tilgængelige baggrundsvariable. Det er dog ikke ensbetydende

med, at der ikke kan være forskelle mellem husstandene i panelet og

befolkningen som helhed, som ikke opfanges af forskellige baggrunds-

karakteristika. Eksempelvis kan individer med større interesse for pri-

ser og ugentlige tilbudsaviser reagere anderledes på prisstigninger

sammenlignet med andre befolkningsgrupper. På samme måde har

individer med mere privatøkonomisk indsigt formentlig en anden ad-

færd end individer med mindre interesse herfor. I resten af kapitlet vi-

ses de uvægtede resultater, mens et eksempel på vægtede resultater

kan findes i baggrundsnotatet.

Resultater i kapitlet

ikke følsomme

overfor vægtning

af husstande

Økonomi og Miljø, 2023

125

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødforbrug og prisudvikling III.2

HUSHOLDNINGERNES FORBRUG AF KØD

Gennemsnitlige

udgifter til fødevarer

på knap 2.000 kr.

pr. måned

Husstandene i datasættet brugte i gennemsnit knap 24.000 kr. på fø-

devarer i 2021 svarende til knap 2.000 kr. i måneden.

I 2022 brugte

husstandene i gennemsnit knap 50 kr. mindre om måneden på føde-

varer end i 2021, svarende til en reduktion på ca. 2�½ pct. Husstandene

brugte dermed mindre i kroner og øre, selvom priserne steg.

Husholdningerne bruger ifølge datasættet ca. 8 pct. af de samlede fø-

devareudgifter på kød og fjerkræ, hvilket er i omtrent overensstem-

melse med forbrugsundersøgelsen, jf. figur III.1. Der bruges en nogen-

lunde lige stor andel (2�½-3 pct.) af fødevareudgifterne på henholdsvis

svinekød, oksekød og kylling. Andelen af fødevareudgifterne på de fire

kødtyper er relativt konstant på tværs af husstandenes indkomstni-

veau, jf. baggrundsnotatet. Det fremgår desuden af figuren, at de for-

skellige kødtypers andel af de samlede fødevareudgifter var omtrent

uændret fra 2021 til 2022 for husholdningerne i datasættet. De gen-

nemsnitlige priser og købte mængder var dog ikke uændrede fra 2021

til 2022, men henholdsvis steg og faldt, hvilket beskrives nærmere se-

nere i afsnittet.

Ca. 8 pct. af

fødevareudgifter

går til køb af kød

1) Dette er lavere end det gennemsnitlige forbrug for Danmarks Statistiks forbrugsunder-

søgelse, som også er et panel af husholdninger. I modsætning til panelet anvendt i

kapitlets analyser er især husstande med høje indkomster overrepræsenteret i for-

brugsundersøgelsen. For husstandene i forbrugsundersøgelsen er det årlige forbrug

på fødevarer ca. 43.000 kr., svarende til ca. 3.600 kr. i måneden. Det lavere forbrug i

det anvendte datasæt kan yderligere skyldes, at der er lidt færre personer pr. husstand

i gennemsnit i forhold til forbrugsundersøgelsen. Derudover indgår husstandene i for-

brugsundersøgelsen kun i to uger og det årlige forbrug estimeres som et glidende gen-

nemsnit for 2020-21.

126

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødforbrug og prisudvikling III.2

FIGUR III.1

KØDFORBRUG I DET ANVENDTE DATASÆT

OG FORBRUGSUNDERSØGELSEN

Kød og fjerkræ udgør ca. 8 pct. af husholdningernes samlede føde-

vareforbrug. Det er fordelt omtrent ligeligt på oksekød, svinekød, og

fjerkræ.

Pct.

Samlet

kødforbrug

GfK, 2021

Anm.:

Oksekød

GfK, 2022

Svinekød

Fjerkræ

Andet kød

Forbrugsundersøgelsen, 2021

Fordelingen på kødtyper er ikke fuldt sammenlignelig mellem det an-

vendte datasæt, GfK, og forbrugsundersøgelsen. Eksempelvis er ind-

mad en selvstændig kategori i forbrugsundersøgelsen (og i figuren

placeret i kategorien

Andet kød),

men indgår i de enkelte kødtyper i

kapitlets analyser. Forskellene er dog af begrænset betydning.

Egne beregninger på baggrund af data fra Danmarks Statistik, Stati-

stikbanken, og data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

Datasættet giver

mulighed for

yderligere opdeling

af kødtyperne

Ovenfor er forbruget opdelt i fire overordnede produktgrupper; okse-

kød, svinekød, fjerkræ og andet kød. Datasættet giver dog mulighed

for at opdele disse overordnede kødtyper yderligere for at få en bedre

forståelse af, hvordan sammensætningen af forbruget af kød ser ud. I

det følgende præsenteres otte produktgrupper: oksekød, svinekød og

kylling opdelt i hakket henholdsvis ikke-hakket kød, øvrigt fjerkræ (ek-

sempelvis and og kalkun) og andet kød (eksempelvis lammekød og

krondyr). Derudover opdeles disse otte produktgrupper i forhold til, om

kødet har dansk eller udenlandsk oprindelse, jf. boks III.2. Denne op-

deling er dog forbundet med en vis usikkerhed, og der er godt 10 pct.

af forbruget, som ikke kan identificeres som værende af enten dansk

eller udenlandsk oprindelse.

Økonomi og Miljø, 2023

127

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødforbrug og prisudvikling III.2

BOKS III.2

OPDELING I DANSK ELLER UDENLANDSK OPRINDELSE

Information om oprindelsesland observeres kun indirekte i datasættet. De forskellige kødtyper op-

deles i kapitlet efter, om de har dansk eller udenlandsk oprindelse på baggrund af stregkoder (EAN-

numre) for hvert produkt. Andre studier har tidligere anvendt samme metode til at klassificere føde-

varer og dagligvarer som enten nationale eller importerede ud fra stregkoder. Det gælder f.eks. i en

analyse af dansk kyllingekød, jf. Korsgaard og Ellis-Iversen (2019), samt i en række udenlandske

studier, jf. eksempelvis Argente mfl. (2023), Bems og Di Giovanni (2016) samt Messner mfl. (2023).

Et produkts stregkode angiver imidlertid, hvor hovedkontoret, som har bestilt stregkoden, har ho-

vedsæde og ikke nødvendigvis, hvor kødet er produceret.

Det er muligt at bestemme oprindelseslandet på baggrund af stregkoden for cirka to tredjedele af

produkterne i datasættet (unikke stregkoder). Privatmærker,

private label,

benytter typisk andre ty-

per stregkoder, som ikke er standardiserede. I datasættet er der lavet en manuel søgning på disse

varer, hvorved oprindelseslandet forsøges identificeret ud fra varebeskrivelsen. Herved identificeres

yderligere en tredjedel af de ukendte stregkoder. Det efterlader ca. 10 pct. af observationerne, som

ikke kan klassificeres efter oprindelsesland. De indgår i analyserne som en selvstændig gruppe.

Klassificeringen af oprindelseslandet er som følge af ovenstående forbundet med en vis usikkerhed.

Metoden kan medføre målefejl, og oprindelseslandet bestemt på baggrund af stregkoderne er ikke

nødvendigvis retvisende for det faktiske oprindelsesland. Der kan formentlig findes produkter, som

med denne metode klassificeres som danskproducerede, men som på pakken er klassificeret som

udenlandske. Klassifikationen af oprindelsesland er heller ikke nødvendigvis entydig. Eksempelvis

kan dyret, som kødet kommer fra, være født i et land, opdrættet i et andet og slagtet i et tredje.

Der findes ikke nye, sammenlignelige opgørelser af kødprodukters oprindelsesland i de danske

supermarkeder. Udenrigshandelsstatistik kan anvendes til at beregne mængden af kød til konsum.

Der er imidlertid en række grunde til, hvorfor en sådan beregning ikke vil føre til en retvisende op-

gørelse af mængden af udenlandske kødprodukter i de danske dagligvarebutikker. For det første

opgøres mængden til konsum med usikkerhed. Det skyldes bl.a., at produktionen af dansk kød

opgøres i slagtekroppe, mens import og eksport opgøres i udskæringer, og at alt kød medtages,

inklusive kød der bliver forarbejdet til eksempelvis pålæg og muligvis eksporteret. Opgørelser ba-

seret på udenrigshandel når ofte frem til et større gennemsnitligt kødforbrug end opgørelser baseret

på husholdningers indkøb, jf. eksempelvis Fagt mfl. (2018). For det andet vil en opgørelse, som

sammenligner mængden af import med mængden af kød til konsum være behæftet med målefejl.

Eksempelvis bliver en del af de danske svin eksporteret til Tyskland for at blive slagtet og derefter

importeret til Danmark igen for at blive solgt i supermarkederne. I dette tilfælde vil svinet blive talt

med som produceret i Danmark, men også indgå som importeret.

Der findes dog en opgørelse af andelen af forskellige kødtyper med dansk oprindelse på baggrund

af samme datakilde, som anvendes i dette kapitel, jf. Landbrug og Fødevarer (2016). Opgørelsen

finder, at andelen af kød med dansk oprindelse i 2015 var 89 pct. for fjerkræ og 90 pct. for svinekød.

Andelen med dansk oprindelse var desuden 100 pct. for kalvekød og 56 pct. for oksekød, hvilket

samlet svarer til ca. 62 pct., da andelen af kalve- og oksekød var henholdsvis 13 pct. og 87 pct., jf.

Jakobsen mfl. (2022). Dette er omtrent i overensstemmelse med opgørelsen i dette kapitel.

128

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødforbrug og prisudvikling III.2

Størstedelen af

danske kødindkøb

har dansk

oprindelse

For alle varegrupper gælder det, at langt størstedelen af kødet stam-

mer fra Danmark, jf. figur III.2. Mellem 86 og 96 pct. af de hakkede

kødtyper har dansk oprindelse. Desuden er knap 91 pct. af det reste-

rende kyllingekød dansk. Det ikke-hakkede oksekød samt andet kød

har de laveste andele, som stammer fra Danmark. Disse grupper har

desuden den største andel af kød, som ikke kunne identificeres som

værende af enten dansk eller udenlandsk oprindelse. Dette svarer om-

trent til andelen af kød med dansk eller udenlandsk oprindelse, som

andre studier har fundet, jf. boks III.2.

FIGUR III.2

ANDEL AF KØDTYPER MED DANSK ELLER

UDENLANDSK OPRINDELSE I 2021

Langt størstedelen af danskernes kødforbrug har dansk oprindelse.

Anm.:

Tallene er opgjort som antallet af køb, der kan klassificeres som en-

ten af dansk, udenlandsk eller ikke-klassificeret oprindelse, jf. boks

III.2.

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

Hakket oksekød,

samt udskæringer af

svinekød og kylling

udgør ¾ af samlet

dansk kødforbrug

Ud af det samlede forbrug af dansk kød og fjerkræ består størstedelen

af hakket oksekød, ikke-hakket svinekød og kylling, jf. figur III.3. Disse

tre grupper dækker omkring 75 pct. af det samlede antal køb af dansk

kød og fjerkræ. For det udenlandske kød og fjerkræ er der derimod en

større andel af ikke-hakket oksekød, mens hakket oksekød og ikke-

hakket svinekød udgør en mindre andel af de samlede indkøb af uden-

landsk kød og fjerkræ. Forskellene mellem dansk og udenlandsk kød

Økonomi og Miljø, 2023

129

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødforbrug og prisudvikling III.2

kan i nogen grad forklares af, at de dækker over forskellige udskærin-

ger. Det betyder, at for nogle bestemte danske udskæringer kan det

være vanskeligt at finde direkte udenlandske erstatninger.

FIGUR III.3

FORDELING AF DANSK- OG UDENLANDSK-

PRODUCEREDE KØDTYPER I 2021

Hakket oksekød, ikke-hakket svinekød og ikke-hakket kylling udgør

ca. 75 pct. af danskernes forbrug af dansk kød.

Anm.:

Figuren viser fordelingen af de forskellige kødtyper, som har hen-

holdsvis dansk eller udenlandsk oprindelse, samt den samlede for-

deling, hvor også kødtyper med ikke-klassificeret oprindelsesland er

medtaget. Tallene er opgjort som antallet af køb, der kan klassificeres

som enten dansk eller importeret.

Okse, Svin

Kylling

dækker over

okse-, svine- og kyllingekød i udskæringer, mens

Hakket okse, Hak-

ket svin

Hakket kylling

dækker over de hakkede varianter af de tre

kødtyper.

Andet fjerkræ

Andet kød

består af de resterende kød-

produkter.

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

UDVIKLING I RELATIVE PRISER OG KØBTE MÆNGDER

Kapitlets analyser

bygger på forskelle i

relativ prisudvikling

I 2021-22 steg priserne på en række fødevarer, herunder kød, som

følge af højere energiomkostninger, jf. eksempelvis

Dansk Økonomi,

efterår 2023.

Dette underafsnit præsenterer en række beskrivende sta-

tistikker om prisudviklingen på forskellige kødtyper i forhold til hinan-

den. Kapitlets analyser bygger på forskelle i relative priser, og udnytter,

at kødtyperne ikke er steget ens i pris. Udviklingen i de relative priser

130

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødforbrug og prisudvikling III.2

på kød giver dermed anledning til identifikationen af forbrugerreaktio-

ner på stigende priser.

Prisforskelle på

tværs af kødtyper

Efter en sammensat gruppe af

Andet kød,

som inkluderer blandt andet

lam og krondyr, var oksekød i udskæringer den dyreste kødtype på det

danske marked i 2021, jf. figur III.4. Den gennemsnitlige kilopris for de

øvrige kødtyper var omtrent ens og ca. halvt så høj som kiloprisen for

oksekød i udskæringer.

FIGUR III.4

GENNEMSNITLIGE KILOPRISER I 2021

De gennemsnitlige kilopriser er relativt ens for den enkelte kødtype,

uanset om kødet har dansk eller udenlandsk oprindelse.

Anm.:

Figuren viser gennemsnitlige kilopriser på tværs af de otte kødtyper.

Okse, Svin

Kylling

dækker over okse-, svine- og kyllingekød i ud-

skæringer, mens

Hakket okse, Hakket svin

Hakket kylling

dækker

over de hakkede varianter af de tre kødtyper.

Andet fjerkræ

Andet

kød

består af de resterende kødprodukter.

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

Fra 2021 til 2022

ændredes de relative

priser på forskellige

kødtyper …

Selvom den gennemsnitlige kilopris for seks af de otte kødtyper er re-

lativt ens i 2021, er prisstigningen fra 2021 til 2022 ikke den samme, jf.

figur III.5. Hakket oksekød har oplevet den største prisstigning på knap

35 pct., mens eksempelvis oksekød i udskæringer er steget med knap

15 pct. Forbrugerne har reageret på disse prisstigninger og sænket

forbruget af næsten alle kødtyper. Eksempelvis er den købte mængde

af hakket oksekød faldet med ca. 20 pct., mens der har været en re-

duktion i den købte mængde af oksekød i udskæringer på knap 25 pct.

Økonomi og Miljø, 2023

131

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødforbrug og prisudvikling III.2

FIGUR III.5

ÆNDRINGER I PRISER OG MÆNGDER,

2021-22

Når priserne stiger, reduceres de købte mængder af næsten alle

kødtyper. Prisstigningen har været størst for hakket oksekød, mens

mængdereaktionen har været størst for ikke-hakket oksekød. Når

priserne stiger, reduceres de købte mængder for alle kødtyper, bort-

set fra hakket svinekød.

Anm.:

Figuren viser den procentvise ændring i hhv. kiloprisen og den købte

mængde fra 2021 til 2022 for de otte kødtyper.

Okse, Svin

Kylling

dækker over okse-, svine- og kyllingekød i udskæringer, mens

Hak-

ket okse, Hakket svin

Hakket kylling

dækker over de hakkede va-

rianter af de tre kødtyper.

Andet fjerkræ

Andet kød

består af de

resterende kødprodukter.

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

… og på kød

af dansk og

udenlandsk

oprindelse

Tilsvarende kan pris- og mængdeudviklingen undersøges opdelt på,

om kødet har dansk eller udenlandsk oprindelse, jf. figur III.6. Kød af

både dansk og udenlandsk oprindelse er steget i pris, jf. venstre del af

figuren. Figuren viser desuden, at der er forskelle i de relative prisstig-

ninger på tværs af oprindelsesland. Tilsvarende viser højre del af figu-

ren, at der har været ændringer i de købte mængder, som er forskellig

på tværs af kødtyper og oprindelseslande.

132

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødforbrug og prisudvikling III.2

FIGUR III.6

ÆNDRING I PRIS OG MÆNGDE FOR KØD MED DANSK OG

UDENLANDSK OPRINDELSE, 2021-22

Der er forskelle i ændringer i pris og mængde på tværs af kødtyper, og hvorvidt kødet er produceret

i Danmark eller udlandet.

Ændring i kilopris

Ændring i mængde

Anm.:

Figuren viser den procentvise ændring i hhv. kiloprisen (venstre figur) og den købte mængde (højre

figur) fra 2021 til 2022 for de fire aggregerede kødtyper opdelt på, om kødet har dansk eller uden-

landsk oprindelse

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

Forskel i relative

prisstigninger

udnyttes i

analyserne

Den historiske udvikling i de aggregerede kilopriser og mængder købt

kød bestemmes af ligevægten mellem efterspøgslen og udbuddet på

markedet. Som vist i de foregående figurer har de relative priser for de

overordnede kødtyper og kød med dansk eller udenlandsk oprindelse

udviklet sig forskelligt i perioden 2021-22. Dette anvendes i de føl-

gende afsnit til at identificere forskelle i prisfølsomhed på tværs af for-

skellige kødtyper og oprindelsesland ved brug af oplysninger om hus-

standenes individuelle indkøb. Derudover undersøges det, i hvor høj

grad forbrugerne substituerer mellem kødtyper og oprindelsesland, når

priserne stiger.

Økonomi og Miljø, 2023

133

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

III.3

FORBRUGERREAKTIONER PÅ

STIGENDE PRISER

Når prisen på en vare stiger, tilsiger økonomisk teori, at forbrugerne

reagerer ved at købe mindre af den pågældende vare. Men er det fak-

tisk tilfældet for forbruget af kød? Reagerer forbrugerne forskelligt på

relative prisstigninger på forskellige typer af kød? Skifter forbrugerne

til andre kødtyper, når prisen på én type kød stiger, eller skifter de til

øvrige fødevarer? Påvirker indkomsten sammensætningen af de varer,

forbrugerne foretrækker at købe? Disse spørgsmål undersøges i dette

afsnit.

Først introduceres metoden bag analyserne. Dernæst analyseres de

samlede ændringer i efterspørgslen efter forskellige kødtyper som

følge af stigende priser. Til sidst analyseres, hvordan forbruget æn-

dres, når der sker ændringer i indkomsten.

Forbrugerreaktioner

på prisstigninger

Afsnittet undersøger

samlede ændringer i

efterspørgslen

ESTIMATION AF EFTERSPØRGSLEN EFTER KØD

Analyserne

afdækker reaktionen

på ændringer i

kødpriser, …

Analyserne i dette afsnit afdækker, hvordan forbrugernes efterspørg-

sel (forstået som deres mængdeforbrug i en given måned) efter kød

ændres, når prisen på kød ændres. Det undersøges både, hvordan

efterspørgslen på en given vare (kødtype) ændres, når varens egen

pris ændres (såkaldt

egenpriselasticitet),

samt hvordan efterspørgslen

efter en given vare ændres, når priserne på andre varer ændres (så-

kaldte

krydspriselasticiteter),

jf. faktaboksen. Analyserne bygger på et

efterspørgselssystem, som tidligere har været anvendt i litteraturen, jf.

Lewbel og Pendakur (2009) og Zhen mfl. (2014).

Hvis krydspriselasticiteten er positiv, dvs. at en prisstigning på den ene

vare fører til en stigning i forbruget af den anden vare, kaldes de to

varer for

substitutter.

Hvis krydspriselasticiteten omvendt er negativ,

fører en stigning i prisen på den ene vare til et fald i den forbrugte

mængde af den anden vare. I dette tilfælde kaldes varerne

komple-

menter.

Størrelsen på egenpriselasticiteten angiver, om efterspørgslen efter

den pågældende vare er såkaldt

elastisk

eller

uelastisk.

Når mængde-

forbruget procentvis falder mere, end varens pris stiger (dvs. egenpris-

elasticiteten er numerisk større end 1), kaldes efterspørgslen for ela-

… og om varerne er

substitutter eller

komplementer

Begrænset

substitution, hvis

egenpriselasticitet

er tæt på -1

134

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

stisk. For fastholdt samlet fødevarebudget vil det indebære, at en min-

dre andel af budgettet anvendes på denne vare, og dermed sker der

substitution mod andre varer. I det modsætte tilfælde, hvor mængde-

forbruget falder procentvis mindre, end varens pris stiger, kaldes efter-

spørgslen for uelastisk. Uelastisk efterspørgsel fører til en forøgelse i

udgifterne til den vare, der er steget i pris, og dermed falder udgifterne

til andre varer for fastholdt budget. Hvis varens egenpriselasticitet er

-1, ændres udgifterne til den fordyrede vare ikke, og der er dermed ikke

automatisk substitution mod andre varer.

FORBRUGERREAKTIONER PÅ PRISSTIGNINGER

Ændringer i efterspøgslen som følge af en prisstigning opsummeres

ved brug af egen- og krydspriselasticiteter. Efterspørgslen defineres

som mængdeforbruget.

Egenpriselasticiteten

beskriver den procentvise ændring i forbruger-

nes efterspørgsel efter en vare som følge af en 1 pct. ændring i prisen

på varen. En negativ egenpriselasticitet udtrykker, at mængdeforbru-

get af en vare falder, når dens pris stiger. Desto lavere egenprisela-

sticitet, desto større er reduktionen i mængdeforbruget ved en given

prisstigning.

Krydspriselasticiteten

angiver den procentvise ændring i forbruger-

nes efterspørgsel efter en vare som følge af en 1 pct. ændring i prisen

på en anden vare. Er krydspriselasticiteten negativ, er varerne

kom-

plementer,

mens varerne er

substitutter,

hvis krydspriselasticiteten er

positiv.

Eksempler på

substitutter og

komplementer

Eksempelvis kunne man forestille sig, at hvis oksesteaks stiger i pris,

og man havde planlagt at lave oksesteaks, kan man erstatte de dyrere

oksesteaks med hakket oksekød, som kan laves til hakkebøffer. I dette

tilfælde er hakket oksekød og oksesteaks substitutter. Det kan dog

også være tilfældet, at to typer af kødprodukter er komplementer. Hvis

man ønsker at lave frikadeller med hakket kalv- og flæsk, og man ved

en stigende pris på kalvekød efterspørger færre frikadeller, vil det føre

til, at man både efterspørger mindre kalvekød og mindre svinekød. I

dette tilfælde er de to produkter komplementer. Det kan dog også være

tilfældet, at forbrugeren efterspørger samme mængde frikadeller,

selvom prisen på kalvekød er steget. For fastholdt fødevarebudget in-

debærer det en reduktion i forbruget af andre varer, som skal finansie-

rer de forøgede udgifter til kalvekød.

Økonomi og Miljø, 2023

135

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

Forbrugernes

efterspørgsel

estimeres

For at undersøge effekten af ændrede priser er det nødvendigt at

kende forbrugernes efterspørgsel efter forskellige varer til en given

pris. Denne efterspørgsel kan ikke direkte observeres i data, eftersom

de faktisk købte mængder (og markedspriserne) repræsenterer en li-

gevægt mellem udbud og efterspørgsel, jf. Berry og Haile (2021). For

at kunne estimere forbrugernes efterspørgsel er det derfor centralt at

adskille efterspørgselsændringerne fra ændringerne i udbuddet. Kapit-

lets analyser benytter variationen i individuelle indkøb af kød på tværs

af et udvalg af danske husstande, som antages at have adgang til det

samme udbud af varer. Med data for tilpas mange forskellige hus-

stande over tid bliver det muligt at afdække, hvordan forskellige forbru-

gere reagerer på prisstigninger, som de alle sammen oplever.

I estimationen af forbrugernes efterspørgsel antages det, at forbru-

gerne anvender et fast beløb på fødevarer for en given indkomst.

Det

indebærer, at forbrugerne i forbindelse med købet af en given fødevare

(eksempelvis kød) tager stilling til, hvor stor en andel af deres samlede

fødevarebudget, de vil anvende på den pågældende vare ved de givne

fødevaremarkedspriser. Derimod har andre dagligvarepriser, og f.eks.

teater- eller restaurantpriser ingen betydning for, hvor stor en budget-

andel der anvendes på kød.

Estimationsligningen relaterer derfor bud-

getandelen for en given fødevare (i dette tilfælde en række kødtyper)

til fødevarepriserne, jf. boks III.3.

Det centrale i kapitlet er at undersøge, hvorvidt prisændringer giver

anledning til ændret forbrugeradfærd. Adfærden i forhold til valget af

budgetandele påvirkes som udgangspunkt udelukkende, hvis de rela-

tive priser ændres. Hvis alle varer steg proportionalt i pris, ville forbru-

gerne for uændret indkomst og dermed uændret fødevarebudget redu-

cere den forbrugte mængde af alle varer lige meget, dvs. fastholde

budgetandelene.

Sammenhæng

mellem

budgetandele

og priser

Danske forbrugeres

adfærdsændringer

undersøges

2) I baggrundsnotatet præsenteres en alternativ estimationstilgang, hvor udgifter til dag-

ligvarer er faste, og udgifter til fødevarer varierer, når priserne stiger, dvs. der tillades

substitution mellem føde- og dagligvarer. Det påvirker ikke kapitlets resultater nævne-

værdigt.

3) Dette kaldes et ufuldstændigt efterspørgselssystem, jf. LaFrance og Hanemann (1989).

4) Når flere varer stiger fuldstændig proportionalt i pris, kan de i stedet betragtes som én

vare, jf. Chernozhukov mfl. (2019).

136

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

BOKS III.3

EFTERSPØRGSELSMODELLEN

Dette kapitels analyser tager udgangspunkt i minimering af forbrugernes udgifter og det såkaldte

Exact Affine Stone Index (EASI)-efterspørgselssystem,

jf. Lewbel og Pendakur (2009). Denne til-

gang har tidligere været anvendt i litteraturen til at estimere fødevareefterspørgsel med baggrund i

scannerdata, jf. Zhen mfl. (2014), Hovhannisyan og Devadoss (2020), Bakhtavoryan mfl. (2021),

Dogbe og Revoredo-Giha (2022), McCullough mfl. (2022). For yderligere beskrivelse af metoden

henvises der til baggrundsnotatet til kapitlet.

Helt overordnet vælger husstanden,

ℎ,

en budgetandel,

��

, ,

, til hver vare,

��,

i perioden,

��,

afhængigt

af alle varepriser,

��.

Herudover tager metoden højde for en række husstandskarakteristika,

��.

Den

centrale parameter i estimationen er

��,

som angiver semipriselasticiteterne, som også kan omreg-

nes til elasticiteter i enheder af mængdeforbrug, jf. baggrundsnotatet til kapitlet. Estimationslignin-

gen kan skrives som:

��

, ,

��

log

��

, ,

��

, ,

��

, ,

hvor

��

, ,

er andelen af varegruppe

��

i husstandens

ℎ

samlede udgifter i perioden

��

(måned),

��½

det totale antal varegrupper i analysen. Varegrupperne består af de disaggregerede kødtyper samt

et aggregat over øvrige fødevarer.

��

, ,

er husstand

ℎ’s

pris på vare

��

til tidspunkt

��, ��

er antallet

af husstandskarakteristika repræsenteret af variablene

��

. Kontrolvariablene,

��

, er på husstands-

niveau, og i denne analyse inkluderes alder, husstandsstørrelse, husstandsindkomst, bopæl, tids-

periode og en konstant. De reale samlede fødevareudgifter,

��

, beregnes som nominelle udgifter,

∑ ∑

��

, ,

��

, ,

. Det

��

, deflateret med et Stone prisindeks givet ved:

∑ ��

, ,

��

, ,

tillader at fortolke reale udgifter som forbrugerens nytteniveau, jf. baggrundsnotatet til kapitlet.

��

angiver polynomiumsgrad i forbrugerens reale samlede fødevareudgifter,

��

, ,

er fejlledet. De

estimerede parametre er dermed log-lineære semipriselasticiteter,

��

, som angiver egenpriselasti-

citeter, når

�� ,

og krydspriselasticiteter, når

�� ,

samt de såkaldte

demand shifters,

��

udgiftsparametrene,

��

Med henblik på at afdække årsagssammenhænge benyttes instrumentelle variable for at kontrollere

for endogeniteten i de reale samlede fødevareudgifter,

��

. Det er nødvendigt, fordi estimationslig-

ningen har udgiftsandele,

��

, ,

, både på venstre og højre side, hvor de på højre side indgår i pris-

indekset brugt til at beregne de reale samlede fødevareudgifter,

��

. Husstandens reale udgifter

instrumenteres med husstandens nominelle udgifter deflateret med et gennemsnitligt prisindeks på

tværs af husstandene i stedet for et husstandsspecifikt prisindeks. Her antages det, at husstanden

er udsat for de generelle prisstigninger, men at de kun påvirker husstandens efterspørgsel igennem

de varer, som husstanden køber i perioden.

Økonomi og Miljø, 2023

137

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

Prisstigninger i

2021-22 anvendes

som

omkostningsstød, …

Analysen udnytter, at fødevarepriserne, herunder kødpriserne, steg

markant fra 2021 til 2022, jf. også afsnit III.2. En del af prisstigningerne

på kød skete som følge af de betydelige råvare- og energiprisstignin-

ger, der skete i kølvandet på krigen i Ukraine, jf. blandt andet IMF

(2022). Der er således tale om et tilfældigt stød til omkostningerne ved

kødproduktion. Dette stød kan give et indblik i mulige virkninger ved en

drivhusgasafgift, som også kan forøge fødevarepriserne gennem ener-

giomkostningerne. Dyreopdræt og dermed kødproduktion er i særde-

leshed energiintensiv og dermed følsomt overfor energiprisstigninger,

jf. Benoit og Mottet (2023), men de relative prisstigninger varierer på

tværs af kødtyper og oprindelsesland afhængigt af energiindholdet i

produktionen af den pågældende kødtype i det pågældende land, jf.

f.eks. Paris mfl. (2022).

Disse relative prisændringer (som også er be-

skrevet i afsnit III.2) udnyttes til at estimere forbrugernes efterspørg-

selsreaktioner på prisændringerne.

Som tidligere nævnt er den faktisk købte mængde et resultat af lige-

vægten mellem udbud og efterspørgsel. For at kunne isolere efter-

spørgselseffekten antages producenternes adfærd i forhold til produkt-

innovation at være uændret i 2021-22. Analysen antager dermed, at

det ikke var muligt for producenterne at omstille deres produktion og

derved reagere på prisstigningerne. Det er formentlig en rimelig anta-

gelse, givet at en betydelig del af energiprisstigningerne var uventede,

at der analyseres en kort tidsperiode, og at de biologiske krav i dyre-

opdræt gør det vanskeligt at energieffektivisere i stor stil på kort sigt.

I estimationen analyseres fire overordnede typer af kød: oksekød, svi-

nekød, fjerkræ og andet kød. Herudover anvendes en residualgruppe,

som repræsenterer alle øvrige fødevarer. Opdelingen er valgt af to år-

sager. For det første er de fire kødtyper forskellige i den klimabelast-

ning, de medfører. Prisændringer som følge af drivhusgasafgifter vil

forventeligt være nogenlunde parallelle indenfor grupperne af hen-

holdsvis oksekød, svinekød og fjerkræ (særligt kylling), hvorimod der

vil være betydelige forskelle på tværs af grupperne, da udledningerne

relateret til produktionen er meget forskellige. Dette skyldes blandt an-

det, at køer er drøvtyggere, og det komplicerede fordøjelsessystem

med fire maver fører til en særlig høj produktion af metan. Metan fra

køers (og andre drøvtyggeres) fordøjelse er den største udledning af

drivhusgasser i landbruget. For det andet følger opdelingen i de fire

kødtyper den akademiske litteratur på området, jf. f.eks. Edjabou og

Smed (2013), ligesom typerne af kød er forskellige i deres kalorieind-

hold, anvendelse i køkkenet og sundhedsegenskaber.

5) Greenwood (2021) undersøger energiforbruget i produktionen af oksekød, og Nguyen

mfl. (2012) undersøger energiforbruget i produktionen af svinekød.

… og

sammensætning

af varer udbudt på

markedet antages

uændret

Analysen opdeler

på fire kødtyper

138

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

Overførsel til

effekter af

drivhusgasafgifter

er usikker

Analyserne i kapitlet skal som nævnt i afsnit III.1 anvendes til at illu-

strere de mulige konsekvenser af forøgede fødevarepriser som følge

af drivhusgasafgifter. Der er imidlertid en række usikkerheder forbun-

det med at overføre analysernes resultater direkte til en sådan situa-

tion, jf. også boks III.4. For det første var den anvendte dataperiode,

2021-22, præget af midlertidigt høj inflation som følge af midlertidige

hændelser som coronapandemien, Ruslands invasion af Ukraine og

energikrise. Prisstigningerne som følge af drivhusgasafgifter vil være

afgrænsede til visse produkter, ligesom de må forventes at være per-

manente. For det andet er der en række begrænsninger i analyseme-

toden og det anvendte datasæt, som kan medføre usikkerhed i de esti-

merede resultater. Resultaternes overførbarhed diskuteres også i de

øvrige resultatafsnit, dvs. afsnit III.4 og III.5.

Økonomi og Miljø, 2023

139

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

BOKS III.4

KILDER TIL USIKKERHED

Der er visse kilder til usikkerhed i forbindelse med analysernes resultater.

For det første kan efterspørgslen estimeres på flere forskellige måder. I dette kapitel anvendes den

såkaldte

product space-tilgang,

jf. baggrundsnotatet. Her antages, at forbrugerne har præferencer

for forskellige varer og betragter hver vare i sin helhed, f.eks. kylling, oksekød og svinekød. I esti-

mationen antages, at produkterne indenfor en given gruppe er homogene, men det er ikke entydigt,

hvordan gruppernes aggregeringsniveau skal vælges. I virkeligheden er grupperne heterogene og

det kan være tilfældet, at der er betydelig substitution mellem varer indenfor hver gruppe, som me-

toden ikke eksplicit afdækker.

For det andet var perioden 2021-22 præget af et usædvanligt prischok, hvor inflationen steg plud-

seligt og kraftigt. Perioden var påvirket af nedlukninger og genåbninger som følge af coronapande-

mien (særligt i starten af 2021), Ruslands invasion af Ukraine d. 24. februar 2022 og den efterføl-

gende energikrise. Forbrugerreaktionerne i lyset af dette kan dermed være anderledes end, hvis

prisstigningerne skyldes drivhusgasafgifter og forventes at være permanente. Midlertidige stød til

økonomien kan imidlertid godt føre til permanente ændringer i adfærd, som det f.eks. potentielt kan

være tilfældet med udbredelsen af hjemmearbejde efter coronapandemien. Disse effekter er van-

skelige at måle og forudsige. På trods af ovenstående forhold, skal det dog bemærkes, at prisvari-

ationen i dataperioden er af en størrelsesorden, som er sammenlignelig med den prisændring, som

er forventelig som følge af indførelse af drivhusgasafgifter.

For det tredje er der forhold omkring det anvendte datasæt, som kan føre til usikkerhed. Der obser-

veres, som nævnt i afsnit III.2, kun priser og produkter for de indkøb, husstandene faktisk har fore-

taget. Da der er indkøb for mange forskellige forbrugere over tid, giver dette et indblik i de varer,

der er udbudt på markedet. Priserne for de øvrige kødtyper, som den enkelte husstand ikke købte

på det pågældende tidspunkt er derimod uobserverede, og det samme er udbuddet af øvrige varer,

som forbrugeren kunne have valgt. I analysen erstattes de manglende priser med de gennemsnit-

lige priser for de relevante kødtyper indenfor tidsperioden, altså de priser, som de øvrige forbrugere

har mødt. Efterspørgselsestimaterne er imidlertid robuste overfor alternative antagelser om de

manglende priser, jf. baggrundsnotatet til kapitlet.

En fjerde kilde til usikkerhed i analysen er klassifikationen af, om kødet er dansk- eller udenlandsk-

produceret, jf. afsnit III.2. Tilgangen er som beskrevet anvendt i litteraturen og er et første skridt på

vejen mod at forstå forbrugerreaktionerne på prisstigninger på kød produceret i Danmark eller ud-

landet på baggrund af data på husholdningsniveau. Metoden er imidlertid behæftet med målefejl og

klassificerer ikke alt kød korrekt. De fundne resultater er dog i tråd med tidligere opgørelser af

danskproduceret og importeret kød, jf. afsnit III.2.

140

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

RESULTATER FRA EFTERSPØRGSELSESTIMATIONEN

Forbruget af

oksekød er mindst

følsomt overfor

prisstigningerne

Estimationen viser, at forbruget af kød fra forskellige dyr reagerer for-

skelligt på prisstigninger, jf. figur III.7. Navnligt skiller efterspørgslen

efter oksekød sig ud ved, at forbruget falder med mindre end 1 pct.,

når prisen stiger med 1 pct. Det betyder, at forbrugernes samlede ud-

gifter til oksekød stiger, når priser på oksekød stiger.

FIGUR III.7

EGENPRISELASTICITETER

Forbruget af oksekød er mindst følsomt overfor prisstigningerne.

Anm.:

Figuren viser egenpriselasticiteter samt 95-pct. konfidensintervaller

markeret med sort streg. Konfidensintervallerne er dannet ved hjælp

bootstrap

med 200 replikationer, jf. baggrundsnotatet til kapitlet.

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

Stærkere reaktioner

på prisstigninger på

svinekød og fjerkræ

Forbrugerreaktionerne på prisstigninger på både svinekød og fjerkræ

er væsentligt stærkere. Forbruget falder med mere end 1 pct., når pri-

sen stiger med 1 pct. Det betyder, at forbrugernes samlede udgifter til

svinekød og fjerkræ falder, når priser på svinekød og fjerkræ stiger.

Stigende priser på svinekød og fjerkræ fører alt andet lige til større

forbrugsreduktioner sammenlignet med prisstigninger på oksekød af

samme størrelse.

Forbruget af

Andet kød

er mest følsomt overfor prisstigninger. Resul-

taterne for

Andet kød

er dog forbundet med større usikkerhed. Dette

skyldes, at gruppen

Andet kød

fylder mindst i det samlede kødforbrug,

jf. afsnit III.2. Derudover er

Andet kød

en meget sammensat gruppe,

som dækker over lammekød, krondyr, vildsvin og alt andet, som ikke

Andet kød er en

meget sammensat

gruppe

Økonomi og Miljø, 2023

141

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

kan klassificeres som oksekød, svinekød eller fjerkræ. Det indebærer,

at analysens resultater kan være drevet af prisændringer på visse ty-

per af kød, der tilfældigvis har domineret i dataperioden. Hvis andre

typer af kød havde drevet prisændringen, kunne den estimerede ela-

sticitet have været en anden.

Uelastisk

efterspørgsel

påvirker effekter

af afgifter

Efterspørgsel efter oksekød er et eksempel på efterspørgsel, der er

mindre følsom overfor prisstigningerne. Dette kaldes

uelastisk

efter-

spørgsel. En uelastisk efterspørgsel mindsker effekten af skatter og

afgifter, fordi forbrugerne ikke reagerer så stærkt på de medfølgende

prisstigninger. Alt andet lige oplever forbrugerne dermed et større vel-

færdstab ved en prisstigning, når efterspørgslen er relativt uelastisk,

fordi mulighederne for at substituere er mere begrænsede.

Antagelser om forbrugerreaktioner på prisstigninger på kød indgår i de

generelle ligevægtsmodeller, som anvendes i beregninger af konse-

kvenserne af diverse klimapolitiske tiltag. Tidligere beregninger fra for-

mandskabet samt flere andre modeller, eksempelvis GrønREFORM,

bygger på estimater af forbrugernes prisfølsomhed for fødevarer fra

Jensen og Toftkær (2002). Jensen og Toftkær (2002) anvender årlige

nationalregnskabsdata fra 1971-96 og finder, at elasticiteterne for kød

er mellem 0,4 og 1,2.

Som vist ovenfor finder analyserne i dette kapitel

elasticiteter mellem 0,7-1,3. Resultaterne i kapitlet er dermed af

samme størrelsesorden som de antagelser, som ligger til grund for be-

regninger på baggrund af de generelle ligevægtsmodeller.

Med det anvendte data er det muligt at opdele kødtyperne yderligere,

eksempelvis i hakket og ikke-hakket kød af forskellige typer, jf. boks

III.5. Når de enkelte kødtyper underopdeles, stiger elasticiteterne. Ek-

sempelvis er både hakket oksekød og oksekød i udskæringer mere

prisfølsomt end oksekød samlet set. Det skyldes blandt andet, at der

er større substitution mellem de forskellige typer af oksekød end mel-

lem oksekød og svinekød. Resultaterne viser ligeledes, at oksekød og

svinekød ikke er så nære substitutter, som forskellige typer af oksekød.

Hvis man opdelte grupperne yderligere, ville man formodentlig finde,

at forskellige typer af hakket oksekød – eksempelvis hakket oksekød

og hakket kalv – har endnu større egenpriselasticitet, fordi en type hak-

ket oksekød er nær substitut med andre typer af hakket oksekød. Dette

er i tråd med litteraturen, som har fundet, at mere disaggregeret data

fører til mere substitution og dermed højere elasticiteter, jf. eksempel-

vis Bajzik mfl. (2020).

6) Jensen og Toftkær (2002) finder egenpriselasticiteter på 0,4 for oksekød, 1,2 for svine-

kød og 0,5 for fjerkræ. Restgruppen af

Andet kød

har en meget forskellig sammensæt-

ning i de to studier og det er dermed ikke meningsfyldt at sammenligne resultaterne.

Jensen og Toftkær (2002) finder en egenpriselasticitet for primært lammekød på 17,0.

Efterspørgsel

omtrent som

tidligere antaget

Underopdelte

grupper har større

prisfølsomhed

142

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

BOKS III.5

PRÆFERENCER FOR FORSKELLIGE UDSKÆRINGER VARIERER

Valget af varegrupper har betydning for resultaterne, jf. figur A. Her afrapporteres resultaterne af

analysen, hvor der skelnes mellem hakket kød og kød i udskæringer.

FIGUR A

EGENPRISELASTICITETER

Anm.:

Andet kød og andet fjerkræ inkl. hakkede kødtyper. Figuren viser egen-

priselasticiteter samt 95-pct. konfidensintervaller markeret med sort

streg. Konfidensintervallerne er dannet ved hjælp af

bootstrap

med 200

replikationer, jf. baggrundsnotatet til kapitlet.

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

Både hakket oksekød og oksekød i udskæringer er mere prisfølsomme overfor prisstigningerne end

oksekød samlet set. De to typer af oksekød kan dermed betragtes som nærmere substitutter for

hinanden end eksempelvis oksekød og svinekød. Forbrugerne betragter de forskellige varer inden-

for de brede kødgrupper forskelligt og reagerer dermed forskelligt på prisændringerne. Stiger prisen

på hakket oksekød, er det muligt, at forbrugerne køber relativt mere oksekød i udskæringer, men

det samlede forbrug af oksekød ændres ikke i samme omfang.

Forskellen i forbrugerreaktioner på stigende priser er størst for hakket kylling og kyllingekød i ud-

skæringer. Forbrugerne er væsentligt mere villige til at fravælge hakket kylling, når prisen på hakket

kylling stiger. Ikke-hakket kyllingekød er derimod mindst følsomt overfor prisstigningerne sammen-

lignet med alle andre kødtyper. Effekten er dog lidt højere end den tidligere estimerede prisfølsom-

hed for fjerkræ samlet set. Skelnen mellem kylling og andet fjerkræ viser sig at være vigtig, da andet

fjerkræ, eksempelvis kalkun og and, generelt er mere følsomt overfor prisstigningerne end kylling.

Økonomi og Miljø, 2023

143

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

FORBRUGERNE SKIFTER TIL ØVRIGE FØDEVARER

FREMFOR ANDRE KØDTYPER

Lav substitution

mellem kødtyperne

De estimerede egenpriselasticiteter for oksekød, svinekød og fjerkræ

er alle tæt på én, jf. estimaterne for de fire overordnede kødtyper oven-

for. Dermed fører en prisstigning på 1 pct. til et tilsvarende fald på om-

trent 1 pct. i forbruget af den pågældende kødtype. Ændringen i ud-

giftsandelen som følge af en prisstigning er således i alle tilfælde be-

grænset, og behovet for at substituere til andre kødtyper og andre fø-

devarer er derfor begrænset grundet det fastholdte samlede fødevare-

budget.

Forbrugerne kan dog alligevel vælge at reagere på prisstig-

ningerne på én kødtype ved at ændre forbruget af en anden kødtype.

Analysens resultater viser imidlertid, at der overordnet set er meget lav

substitution mellem kødtyperne. Den begrænsede substitution sker pri-

mært til øvrige fødevarer.

Estimationen viser, at uanset hvilken type af kød, der stiger i pris, falder

det samlede forbrug af kød i kg, jf. sidste række i tabel III.1. Effekten

er højest for svinekød, hvor en prisstigning på 10 pct. i gennemsnit

fører til en reduktion på ca. 200 g i det samlede månedlige kødforbrug

pr. husstand, dvs. fra ca. 3,8 kg til ca. 3,6 kg. Denne effekt sker dog

udelukkende via en reduktion i forbruget af svinekød, mens forbruget

af de øvrige kødtyper er uændret. Der er altså ingen tydelig substitution

mellem kødtyper.

Forbruget i kg falder

mest, når svinekød

stiger i pris

7) Substitutionen mellem kødtyperne er dermed lavere end det tidligere har været estime-

ret på danske data, jf. f.eks. Smed mfl. (2007). Studier fra andre lande peger imidlertid

på, at substitutionen mellem kødtyperne mindskes ved særlig høje prisstigninger, jf.

Lusk og Tonsor (2016).

8) Bemærk, at den enkelte forbrugers samlede fødevareudgifter antages at være uæn-

drede, dvs. indkomsten er fast. I baggrundsnotatet til kapitlet præsenteres en følsom-

hedsanalyse, hvor der tages højde for, at fødevareudgifterne kan ændres, men at det i

stedet er de samlede dagligvareudgifter, som antages at være uændrede. Det påvirker

ikke resultaterne.

144

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

TABEL III.1

SUBSTITUTION MELLEM KØDTYPER

Det samlede månedlige kødforbrug pr. husstand falder, uanset hvilken type kød der stiger i pris.

Gennemsnit-

ligt forbrug

Nyt forbrug efter en 10 pct.-prisstigning

1) Oksekød

0,83

1,51

1,33

0,09

3,75

2) Svinekød

0,89

1,32

0,08

3,61

3) Fjerkræ

0,89

1,51

1,17

0,08

3,64

4) Andet kød

0,89

1,51

1,32

0,05

3,78

---------------------------------------------- kg ----------------------------------------------

Oksekød

Svinekød

Fjerkræ

Andet kød

I alt

Anm.:

0,89

1,51

1,33

0,08

3,80

Tabellen viser gennemsnitlige forbrugsniveauer for fire scenarier: (1) oksekød stiger i pris med 10 pct.,

(2) svinekød stiger i pris med 10 pct., (3) fjerkræ stiger i pris med 10 pct., (4) andet kød stiger i pris med

10 pct. Alle tal viser det gennemsnitlige månedlige forbrug pr. husstand i kg betinget på, at husstanden

har købt kød i perioden. Krydspriselasticiteterne bag beregningerne præsenteres i baggrundsnotatet til

kapitlet.

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

Ændringer i udgifter

som følge af

prisstigning

på oksekød

I tabel III.2 illustreres virkningerne af disse 10 pct. prisstød på en anden

måde. Tabellen viser ændringen af hver kødtype, når dennes pris sti-

ger med 10 pct., samt hvordan denne ændring ’finansieres’ ved æn-

dringer i budgetandele for de øvrige kødtyper og fødevarer, idet det

samlede budget antages uændret. Hvis prisen på oksekød stiger med

10 pct., falder forbruget af oksekød med knap 7 pct., og dermed stiger

den samlede udgift til oksekød med 3 pct. Efter prisstigningen anven-

der forbrugerne 0,07 pct.point mere af deres samlede fødevareudgifter

på oksekød. Prisstigningen på oksekød fører desuden til, at forbru-

gerne bruger 0,02 pct.point mere på

Andet kød.

Der er altså en be-

grænset substitution til denne kødtype. De øgede udgifter finansieres

af reduceret forbrug af øvrige fødevarer, hvis udgiftsandel falder med

0,09 pct.point.

Hvis svinekød stiger med 10 pct. i pris, sker det modsatte. Den købte

mængde svinekød falder med knap 13 pct., dvs. mængdeforbruget fal-

der med 3 pct. mere end prisen stiger. Det fører til, at forbrugerne på

grund af prisstigningen i gennemsnit bruger knap 0,08 pct.point mindre

af deres samlede fødevareudgifter til svinekød om måneden. Derud-

over er der et lille fald i udgifterne til oksekød og fjerkræ, begge på 0,01

pct.point, De reducerede udgifter anvendes derimod primært på øvrige

fødevarer, hvor udgiftsandelen stiger med 0,10 pct.point.

Prisstigning på

svinekød fører til

modsat reaktion

Økonomi og Miljø, 2023

145

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

TABEL III.2

ÆNDRINGER I UDGIFTER SOM FØLGE AF PRISSTIGNING

Ved en prisstigning på oksekød, stiger udgiftsandelen til oksekød. Dette modsvares næsten fuld-

stændig af et tilsvarende fald i udgifterne til øvrige fødevarer. For svinekød, fjerkræ og andet kød

fører en prisstigning på den pågældende kødtype til et fald i udgiftsandelen og en næsten tilsva-

rende stigning i udgifterne til øvrige fødevarer.

Ændring efter 10 pct. prisstigning på

1) Oksekød

Ændring i mængdeforbrug

Den pågældende kødtype

Ændring i udgiftsandel

Oksekød

Svinekød

Fjerkræ

Andet kød

Øvrige fødevarer

Fødevarer i alt

Anm.:

2) Svinekød

-12,8

-0,01

-0,08

-0,01

0,00

0,10

0,00

3) Fjerkræ

-12,1

0,00

-0,01

-0,05

0,00

0,07

0,00

4) Andet kød

-34,5

0,01

0,00

-0,07

0,06

0,00

---------------------------------------- pct. ----------------------------------------

-6,9

0,07

0,00

0,02

-0,09

0,00

------------------------------------- pct.point -------------------------------------

Tabellen viser ændringer i mængdeforbrug (pct.) og forbrugsandele (pct.point) for fire scenarier: (1) ok-

sekød stiger i pris med 10 pct., (2) svinekød stiger i pris med 10 pct., (3) fjerkræ stiger i pris med 10 pct.,

(4) andet kød stiger i pris med 10 pct. Krydspriselasticiteterne bag beregningerne præsenteres i bag-

grundsnotatet til kapitlet.

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

TIDSHORISONTENS BETYDNING FOR PRISREAKTIONERNE

Midlertidige og

varige prisændringer

De estimerede forbrugerreaktioner på stigende priser afhænger af de

substitutionsmuligheder, der er tilgængelige for forbrugerne, og af for-

brugernes opfattelse af prisstigningerne, dvs. om de er midlertidige el-

ler permanente.

Når forbrugere oplever, at prisen på en type kød er

steget i en uge i forhold til den foregående uge, kan forbruget forment-

lig udskydes til ugen efter i håb om, at prisen igen er faldet. Nyttetabet

ved at udskyde forbruget i flere uger kan imidlertid være større end ved

blot at udskyde det i en uge. Forbruget af den dyre kødtype kan derfor

stige igen i ugerne efter, selvom prisen forbliver høj.

9) Denne tankegang bygger på den såkaldte

permanent income hypothesis,

jf. Friedman

(1957) og Hall (1978). Nyere studier på husstandsniveau peger imidlertid på, at selv

midlertidige prisændringer påvirker forbrugernes adfærd og især inflationsforventninger

på lang sigt, jf. D’Acunto mfl. (2021).

146

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

Prisreaktioner

for forskellige

tidshorisonter

Analysen viser tegn på netop det. Jo længere tidsperiode estimationen

dækker over, jo mindre tilpasser forbrugerne deres forbrug, og de

større midlertidige reaktioner på prisstigninger har derfor mindre be-

tydning for resultaterne. Figur III.8 illustrerer udviklingen i egenprisela-

sticiteterne for de overordnede kødtyper over tid, hvor data er aggre-

geret op til forskellige tidshorisonter. De estimerede priselasticiteter

ved en tidshorisont på en uge er betydeligt større end elasticiteterne,

hvor tidshorisonten er en måned. Det indikerer, at forbrugerne har let-

tere ved at substituere over en kortere periode end på længere sigt.

Figuren indikerer endvidere, at elasticiteterne ikke ændres meget, når

tidshorisonten øges fra en måned. Elasticiteterne med en tidshorisont

på et år er dog en smule tættere på de tidligere estimerede elasticiteter

fra Jensen og Toftkær (2002) beskrevet tidligere i afsnittet, som tilsva-

rende er estimeret på årlige data.

FIGUR III.8

EGENPRISELASTICITETER PÅ TVÆRS AF

TIDSHORISONTER

De estimerede egenpriselasticiteter er relativt konstante på tværs af

forskellige tidshorisonter.

Anm.:

Data aggregeres op til forskellige tidshorisonter, og elasticiteterne be-

regnes i en selvstændig estimation for hver tidshorisont. Ved bereg-

ningen af husstandens samlede ugentlige udgifter til fødevarer anta-

ges det, at det månedlige forbrug er jævnt fordelt over månedens

uger. Andet kød er ikke med i figuren, da gruppens varesammensæt-

ning varierer markant over året.

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

Økonomi og Miljø, 2023

147

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

Produktinnovation

kan spille en rolle

på lang sigt

De estimerede forbrugerreaktioner på forskellige tidshorisonter er be-

tinget af sammensætningen af de varer, forbrugerne har købt i løbet af

perioden. Det vil sige, at efterspørgslen kun kan estimeres for de varer,

der lige nu er tilgængelige på markedet. Over en længere årrække kan

produktinnovation skabe flere substitutionsmuligheder for forbrugerne

i form af nye varer, som enten er af bedre kvalitet, er mindre klimabe-

lastende eller koster mindre. Alt andet lige vil det gøre forbrugerne

mere villige til at substituere mellem forskellige alternativer og øge for-

brugernes følsomhed overfor prisstigningerne. Dette sker formentlig

over en årrække og ikke indenfor enkelte år. Det kan derfor ikke ude-

lukkes, at priselasticiteterne inklusive disse udbudseffekter er større,

hvis de måles over flere år.

SAMMENHÆNG MELLEM KØDFORBRUG OG INDKOMST

Forbruget varierer

med indkomsten

Efterspørgslen reagerer ikke kun på prisændringer, men også på æn-

dringer i indkomsten. Forbrugssammensætningen vil typisk være for-

skellig for forbrugere med lave og høje indkomster. Højere indkomst

tillader forbrugeren at overveje flere valgmuligheder og at vælge bedre

kvalitet på trods af højere pris. Der kan derfor være systematiske for-

skelle i, hvordan forbedrede forbrugsmuligheder anvendes på forskel-

lige kødtyper. Derudover kan der være forskel på, hvilke kødtyper for-

skellige aldersgrupper og generationer foretrækker. Over tid må såvel

stigende indkomst som ændrede præferencer forventes at påvirke for-

bruget af kød.

Resultaterne viser som forventet, at når indkomsten stiger, rettes bud-

getforøgelsen i høj grad mod dyrere kødtyper, jf. figur III.9.

Forbru-

gerne er mest villige til at bruge deres forøgede købekraft på gruppen

Andet kød,

når indkomsten stiger. Dernæst er det oksekød, som for-

brugerne særligt øger deres budgetandele for, når de får flere penge

til rådighed. Begge grupper har en høj gennemsnitlig kilopris i forhold

til de øvrige kødtyper, jf. afsnit III.2.

Forbrug af andet

kød og oksekød

stiger mest med

indkomsten

10) Litteraturen finder generelt, at når indkomsten stiger, stiger forbruget af oksekød og fisk

mere relativt til forbruget af svinekød og fjerkræ, jf. Gallet (2010).

148

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

FIGUR III.9

INDKOMSTELASTICITETER

Forbrugerne er omtrent lige villige til at købe mere oksekød, svine-

kød og fjerkræ, når deres indkomster stiger.

Anm.:

Figuren viser indkomstelasticiteter samt 95-pct. konfidensintervaller

markeret med sort streg. Konfidensintervallerne er dannet ved hjælp

bootstrap

med 200 replikationer, jf. baggrundsnotatet til kapitlet.

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

Forbrug af kylling

stiger mindst med

indkomsten

Forbrugerne er omtrent lige villige til at købe mere oksekød, svinekød

og fjerkræ, når deres indkomster stiger. Forbruget af oksekød, svine-

kød og fjerkræ øges med omtrent 0,6 pct., når indkomsten stiger med

1 pct. Forbruget stiger dermed langsommere end indkomsten.

Hvis de overordnede kødtyper opdeles i mindre grupper i forhold til,

om kødet er hakket eller ikke-hakket, viser estimationsresultaterne en

tilsvarende tendens til, at de dyrere kødtyper tilvælges, når indkomsten

stiger, jf. boks III.6. Derudover er der en generel tendens på tværs af

kødtyperne til, at forbruget af udskæringer stiger mere med indkom-

sten end forbruget af hakkede kødtyper.

Forbrug af

udskæringer stiger

mest med indkomst

Økonomi og Miljø, 2023

149

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner på stigende priser III.3

BOKS III.6

INDKOMSTEFFEKTER FOR HAKKET OG IKKE-HAKKET KØD

Der er en generel tendens på tværs af kødtyperne til, at forbruget af udskæringer stiger mere med

indkomsten end forbruget af hakkede kødtyper, jf. figur A. Det gælder især for oksekød. Når forbru-

gerne har flere penge til rådighed, som de blandt andet kan bruge på fødevarer, falder valget oftere

på oksekødsudskæringer frem for hakket oksekød. Oksekødsudskæringer inkluderer blandt andet

steak, mørbrad og medaljonbøf. I modsætning til hakket oksekød anser forbrugerne dermed i højere

grad oksekødsudskæringer for luksusgoder. Dermed er der samme tendens som med de overord-

nede grupper til, at forbrugerne i højere grad tilvælger de dyrere kødtyper, når indkomsten stiger.

FIGUR A

INDKOMSTELASTICITETER

Anm.:

Figuren viser indkomstelasticiteter samt 95-pct. konfidensintervaller mar-

keret med sort streg. Konfidensintervallerne er dannet ved hjælp af

boot-

strap

med 200 replikationer, jf. baggrundsnotatet til kapitlet.

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

Forbrugerne foretrækker i mindre grad at bruge deres forøgede købekraft på kylling, uanset om den

er hakket eller i udskæringer. Forbruget af kylling stiger med knap 0,5 pct., når indkomsten stiger

med 1 pct. Forbruget stiger dermed langsommere end indkomsten, hvilket ligesom for de overord-

nede grupper gælder for alle de opdelte kødgrupper, men effekten er lavest for kylling.

150

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner og oprindelsesland III.4

OPSUMMERING

Forbrugerne

reagerer på

prisstigningerne

Analysernes resultater viser, at forbrugerne i den undersøgte tidsperi-

ode, 2021-22, reagerede på prisstigninger og reducerede forbruget af

de fordyrede varer. For den samlede gruppe af oksekød er elasticiteten

tæt på én, hvilket betyder, at ændringen i udgiftsandelen til oksekød

som følge af en prisstigning på oksekød er begrænset grundet faste

fødevareudgifter. Dermed er behovet for at substituere til andre kødty-

per eller fødevarer i udgangspunktet lille. Der er en smule substitution

til

Andet kød,

men de øgede udgifter til oksekød finansieres primært af

et reduceret forbrug af øvrige fødevarer. Svinekød og fjerkræ har en

elasticitet, som er en smule over én, hvorfor forbrugerne reducerer ud-

giftsandelen til disse kødtyper, når prisen på dem stiger. Dette fører til

øget forbrug af øvrige fødevarer. Substitution til andre kødtyper er

imidlertid begrænset, og substitutionen sker primært til øvrige fødeva-

rer. Dermed falder det samlede kødforbrug, uanset hvilken kødtype der

stiger i pris.

III.4

FORBRUGERREAKTIONER OG

OPRINDELSESLAND

I dette afsnit undersøges, hvordan forbrugerne reagerer på prisstignin-

ger på dansk henholdsvis udenlandsk kød. Dette gøres for første gang

i Danmark med baggrund i indkøbsdata på husholdningsniveau. Data

indeholder de observerede valg, som forbrugerne træffer over en læn-

gere tidsperiode. Som beskrevet i afsnit III.2 er langt det meste kød,

som de danske forbrugere køber, af dansk oprindelse. For alle kødty-

per er over halvdelen af kødet danskproduceret og for oksekød, svine-

kød og fjerkræ er over 75 pct. af kødet danskproduceret. I den analy-

serede tidsperiode fra 2021 til 2022 var der betydelig variation i prisud-

viklingen på tværs af dansk- og udenlandskproducerede kødtyper, jf.

afsnit III.2.

Tidligere kvalitative undersøgelser af det danske dagligvaremarked

har peget på, at smag, pris og kvalitet er de vigtigste parametre, som

påvirker forbrugernes adfærd, jf. Landbrug & Fødevarer (2023). Oprin-

delsesland er i undersøgelsen forbrugernes sjette prioritet. På den

baggrund kan man ikke udelukke, at forbrugerne opfatter dansk og

udenlandsk kød som nære substitutter, og at de vil være villige til aktivt

at tilvælge udenlandsk kød, hvis dansk kød stiger i pris. Studier fra

andre lande har dog tidligere vist, at indenlandske forbrugere typisk

Afsnittet undersøger

præferencer for

dansk og

udenlandsk kød

Smag, pris og

kvalitet vigtigere

end oprindelsesland

Økonomi og Miljø, 2023

151

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner og oprindelsesland III.4

foretrækker at købe indenlandskproducerede varer. Forbrugerne er

dermed ofte mere følsomme overfor prisstigninger på importerede pro-

dukter end på indenlandskproducerede produkter, jf. eksempelvis

Feenstra mfl. (2018) og Kastrup mfl. (2023).

Indhold i afsnittet

I dette afsnit undersøges først, hvorvidt forbrugernes reaktioner på

prisstigninger afhænger af oprindelseslandet. Derefter undersøges re-

sultater for, om forbrugerne skifter mellem dansk og udenlandsk kød,

når priserne stiger på den ene type. Estimationen anvender samme

metode som beskrevet i afsnit III.3, hvor kødet ikke blev opdelt på op-

rindelsesland.

RESULTATER FRA EFTERSPØRGSELSESTIMATIONEN

Forbrugerreaktion er

svagere, når dansk

kød stiger i pris

Forbruget af udenlandsk kød er mere følsomt overfor prisstigninger

end forbruget af dansk kød, jf. figur III.10. Hvis udenlandsk kød stiger

med 1 pct. i pris, falder forbruget næsten tre gange så meget. Hvis

dansk kød derimod stiger med 1 pct. i pris, falder forbruget af dansk

kød med omkring 1 pct. Det gælder for alle kødtyper. Oksekød er lidt

mindre følsomt overfor prisstigningerne, mens svine- og kyllingekød er

lidt mere følsomt overfor prisstigningerne.

Forbrugerne reagerer således meget forskelligt på prisstigninger på

dansk og udenlandsk kød. Dette er som tidligere nævnt i tråd med øv-

rige studier, som har vist større prisfølsomhed overfor udenlandsk

fremfor indenlandsk produktion.

Der er to mekanismer, der kan føre

til disse reaktioner. For det første kan forbrugerne have præferencer

for danskproduceret kød. For det andet kan resultaterne afspejle, at

danskproduceret kød, som er dominerende på markedet, dækker over

flere udskæringer og kvalitetssegmenter sammenlignet med uden-

landsk kød. Det indebærer, at udenlandsk kød formodentlig har flere

nære danske substitutter, mens danske kødtyper ikke har lige så

mange nære substitutter med udenlandsk oprindelse. Det vil kunne

føre til en større følsomhed overfor prisstigningerne på udenlandsk end

på dansk kød og mindre substitution mod udenlandsk kød, når dansk

kød stiger i pris.

Dansk og

udenlandsk

kød indeholder

ikke samme

kødprodukter

11) Eksempelvis har Lopez mfl. (2006) undersøgt præferencer for indenlandske og uden-

landske forarbejdede fødevarer i USA. Nakano og Nishimura (2022) har for nylig ana-

lyseret kødimport i Japan.

152

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner og oprindelsesland III.4

FIGUR III.10

EGENPRISELASTICITETER

Forbruget af udenlandsk kød er mest følsomt overfor prisstignin-

gerne.

Anm.:

Figuren viser egenpriselasticiteter samt 95-pct. konfidensintervaller

markeret med sort streg. Konfidensintervallerne er dannet ved hjælp

bootstrap

med 200 replikationer, jf. baggrundsnotatet til kapitlet.

Kød med ikke-klassificeret oprindelse betragtes som en selvstændig

gruppe i estimationen.

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

SUBSTITUTION MELLEM DANSK OG UDENLANDSK KØD

Undersøgelse af

substitution mellem

kødtyper

Indeværende analyse afdækker tillige substitutionen mellem dansk

kød, udenlandsk kød og øvrige fødevarer. Øvrige fødevarer kan dog

med det anvendte datasæt ikke deles op efter oprindelsesland. Der-

med kan analysen ikke anvendes til at undersøge, hvor meget af sub-

stitutionen til øvrige fødevarer, der rettes mod udenlandske varer.

De estimerede egenpriselasticiteter for dansk okse-, svine- og kyllin-

gekød er alle tæt på -1, jf. ovenfor. Dermed er ændringen i udgiftsan-

delen som følge af en prisstigning på en af de danske kødtyper be-

grænset grundet det fastholdte fødevarebudget. Substitutionen til an-

dre kødtyper og fødevarer også er begrænset. Analysen viser, at der

overordnet set er lav substitution fra disse grupper af dansk kød mod

udenlandske kødtyper, når danske kødtyper stiger i pris, jf. tabel III.3.

Tabellen angiver, hvordan den forbrugte mængde af de forskellige

kødtyper ændres, hvis prisen på en given kødtype stiger med 10 pct.

Lav substitution

til udenlandske

kødtyper ved

prisstigning

på dansk kød

Økonomi og Miljø, 2023

153

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner og oprindelsesland III.4

Eksempelvis viser tabellen, at hvis dansk oksekød stiger med 10 pct.,

falder den købte mængde af alt dansk kød med ca. 0,06 kg, hvilket

skyldes et tilsvarende fald i forbruget af dansk oksekød. Denne pris-

stigning på dansk oksekød fører dog kun til en stigning i den købte

mængde af kød, der har kunnet klassificeres som udenlandsk, på min-

dre end 1 gram (som er afrundet til 0,00 kg, jf. tabellen).

TABEL III.3

SUBSTITUTION MELLEM DANSK OG UDENLANDSK KØD

Begrænset substitution mellem dansk og udenlandsk kød.

Ændring i kg efter 10 pct. prisstigning på

Gennem -

-------------------- Dansk --------------------

Alt

snitligt

dansk

Andet

Svine-

forbrug i kg

Okse-

Kylling

kød

Kød produceret i

Danm ark

Ændring i den pågældende

kødtype

Ændring i øvrige kødtyper

Kød produceret i

udlandet

Ændring i den pågældende

kødtype

Ændring i øvrige kødtyper

Kød m ed ikke-

klassificeret oprindelse

I alt

Anm.:

2,89

0,31

0,60

3,80

-0,06

0,00

0,01

-0,04

-0,15

-0,14

-0,01

0,00

-0,15

-0,13

-0,14

0,01

0,00

-0,13

-0,08

0,00

-0,08

-0,42

0,00

0,02

-0,41

Tabellen viser gennemsnitlige forbrugsniveauer for fem scenarier: (1) dansk oksekød stiger i pris med

10 pct., (2) dansk svinekød stiger i pris med 10 pct., (3) dansk kylling stiger i pris med 10 pct., (4) andet

dansk kød stiger i pris med 10 pct., (5) alt dansk kød stiger i pris med 10 pct. Alle tal viser det gennem-

snitlige månedlige forbrug pr. husstand i kg betinget på, at husstanden har købt kød i perioden. Kryds-

priselasticiteterne bag beregningerne præsenteres i baggrundsnotatet til kapitlet.

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

Begrænset

substitution mod

kød med ikke-

klassificeret

oprindelse

Den købte mængde af kød med ikke-klassificeret oprindelse stiger

med ca. 0,01 kg, når prisen på dansk oksekød stiger med 10 pct. Kød

med ikke-klassificeret oprindelse indeholder formentlig kød af både

dansk og udenlandsk oprindelse. Men hvis det antages, at alt kød med

ikke-klassificeret oprindelse er importeret, er det ca. 20 pct. af den re-

ducerede mængde oksekød, der substitueres med kød af udenlandsk

154

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner og oprindelsesland III.4

oprindelse. Dette er imidlertid et overkantsskøn, da kød med ikke-klas-

sificeret oprindelse som nævnt formentlig ikke kun består af kød med

udenlandsk oprindelse. Hvis alt dansk kød stiger med 10 pct. i pris,

stiger den købte mængde af kød med udenlandsk oprindelse og kød

med ikke-klassificeret oprindelse samlet set med ca. 0,02 kg, hvorimod

den købte mængde af dansk kød reduceres med ca. 0,42 kg. Det vil

sige, at det er knap 5 pct. af det danske forbrug af danskproduceret

kød, der bliver substitueret med kød, som ikke har kunnet klassificeres

som dansk. Dette er igen et overkantsskøn, da det ikke-klassificerede

kød formodentligt også indeholder danskproduceret kød.

Lav substitution i

tråd med litteraturen

og kan afspejle

sammensætning

af kødgrupper

Som nævnt tidligere angiver litteraturen, at den begrænsede substitu-

tion mod udenlandske kødtyper kan skyldes, at forbrugerne har præ-

ferencer for nationalt producerede varer og dermed er mere tilbøjelige

til at fastholde forbruget af danske kødtyper, selvom de stiger i pris.

Derudover kan resultaterne afspejle, at dansk kød er en bredere sam-

mensat gruppe end kød af udenlandsk oprindelse. For visse danske

produkter, hvor der antageligt findes et lignende udenlandsk produkt,

kan der være en betydelig substitution, mens dette ikke er tilfældet for

andre danske produkter og ikke for de samlede grupper af kød, som

analyseres her i kapitlet.

I tabel III.4 illustreres virkningerne af samme 10 pct. prisændring ved

at undersøge ændringerne i forbrugernes udgiftsandele fremfor deres

køb i mængder. Tabellen viser (første søjle), at hvis prisen på dansk

oksekød stiger med 10 pct., falder forbruget af dansk oksekød næsten

tilsvarende med 9,4 pct. Det betyder, at udgiften til oksekød er stort set

uændret. Dermed sker der næsten ingen substitution til andre kødtyper

eller fødevarer grundet det fastholdte fødevarebudget. Analysens re-

sultater tyder ikke på, at forbrugerne i betydelig grad substituerer til

andre kødtyper af udenlandsk oprindelse. Eksempelvis er der ingen

ændring i udgiftsandelen for kød produceret i udlandet, når prisen på

dansk oksekød stiger med 10 pct., jf. tabellen.

Udgiften til dansk

kød er uændret ved

prisstigning på

dansk kød

Økonomi og Miljø, 2023

155

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Forbrugerreaktioner og oprindelsesland III.4

TABEL III.4

ÆNDRINGER I UDGIFTER SOM FØLGE AF PRISSTIGNING

En prisstigning på dansk kød fører til lav substitution mod udenlandske kødtyper, både når de dan-

ske kødtyper stiger enkeltvis og samlet. Den begrænsede substitution, der sker, er primært til øvrige

fødevarer.

Ændring efter 10 pct. prisstigning på

----------------------- Dansk -----------------------

Alt

Andet

Okse-

Svine-

dansk kød

Kylling

kød

------------------------------- Pct. -------------------------------

-9,4

-13,3

-13,0

-58,0

-14,6

Ændring i mængdeforbrug

Den pågældende kødtype

Ændring i udgiftsandel

Kød produceret i Danm ark

Den pågældende kødtype

Øvrige kødtyper

Kød produceret i udlandet

Den pågældende kødtype

Øvrige kødtyper

Kød m ed ikke-klassificeret

oprindelse

Øvrige fødevarer

Fødevarer i alt

Anm.:

---------------------------- Pct. point ----------------------------

0,00

-0,01

0,00

0,03

-0,03

0,00

-0,12

-0,09

-0,03

0,00

0,01

0,11

0,00

-0,06

-0,08

0,02

-0,01

0,00

0,01

0,06

0,00

-0,22

0,00

0,01

-0,01

0,22

0,00

-0,40

0,00

0,04

0,35

0,00

Tabellen viser ændringer i udgiftsandele af forskellige kødtyper i det samlede fødevareforbrug for fem

scenarier: (1) dansk oksekød stiger i pris med 10 pct., (2) dansk svinekød stiger i pris med 10 pct., (3)

dansk kylling stiger i pris med 10 pct., (4) andet dansk kød stiger i pris med 10 pct., (5) alt dansk kød

stiger i pris med 10 pct. Krydspriselasticiteterne bag beregningerne præsenteres i baggrundsnotatet.

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

Fald i udgift til

dansk svine- eller

kyllingekød bruges

på øvrige fødevarer

Hvis prisen på dansk svine- eller kyllingekød isoleret set stiger med 10

pct., falder den forbrugte mængde af svine- eller kyllingekød med 13

pct. Det svarer til, at forbrugerne på grund af prisstigningen i gennem-

snit bruger 0,12 og 0,06 pct.point mindre af deres samlede fødevare-

udgifter på henholdsvis svine- og kyllingekød. De reducerede udgifter

på svine- eller kyllingekød anvendes primært på øvrige fødevarer. Ge-

nerelt er den begrænsede substitution, der finder sted, i overvejende

grad til øvrige fødevarer, da der i alle scenarierne sker et fald i den

totale købte mængde kød, når kødpriserne stiger.

156

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødpriser og velfærd III.5

Ingen

udgiftsændring for

udenlandsk kød ved

prisstigning på

dansk kød

Ved en prisstigning på 10 pct. på alt dansk kød, falder den forbrugte

mængde af dansk kød med knap 15 pct., altså knap 5 pct. mere end

den tilsvarende prisstigning. Det medfører en reduktion i udgiftsande-

len til dansk kød på 0,40 pct.point, som primært anvendes på en sti-

gende udgiftsandel til øvrige fødevarer. Udgifterne til udenlandsk kød

ændres ikke som følge af en isoleret prisstigning på dansk kød. Der er

desuden en begrænset ændring i udgiftsandelen til kød med ikke-klas-

sificeret oprindelse.

OPSUMMERING

Forbruget af dansk

kød er mindre

følsomt overfor

prisstigninger

Forbruget af dansk kød er mindre følsomt overfor prisstigninger end

forbruget af udenlandsk kød, hvilket er i tråd med øvrige danske og

internationale studier. De estimerede egenpriselasticiteter for dansk

okse-, svine- og kyllingekød er alle tæt på -1. Ændringerne i udgiftsan-

delene på de danske kødtyper som følge af en prisstigning på den på-

gældende kødtype er derfor begrænsede. Særligt for dansk oksekød

sker der næsten ingen ændring i udgiftsandelen, når prisen på dansk

oksekød stiger, hvorimod udgiftsandelen for dansk svine- og kyllinge-

kød reduceres en smule ved en prisstigning. Der er dermed ikke stort

behov for at substituere til andre kødtyper eller fødevarer.

Analysen viser, at der overordnet set er begrænset substitution mod

udenlandske kødtyper, når danske kødtyper stiger i pris, både enkelt-

vis og samlet. Den begrænsede substitution sker primært til øvrige fø-

devarer. Dette kan afspejle, at forbrugerne har en præference for nati-

onale produkter, hvilket tidligere studier har vist.

Begrænset

substitution

mod udenlandske

kødtyper ved dansk

prisstigning

III.5

Prisstigninger

medfører et

velfærdstab for

forbrugerne, …

KØDPRISER OG VELFÆRD

Det lægges i økonomisk teori oftest til grund, at en persons velfærd

øges, hvis vedkommendes forbrug øges. Forbrugeres købsbeslutning

er dermed en afvejning mellem deres præferencer for en given vare og

varens pris. Ved prisstigninger vil forbrugernes velfærd blive reduceret,

fordi de skal betale mere for de varer, de køber, og derfor kan de i

udgangspunktet forbruge mindre. Forbrugernes velfærdstab herved

kan imidlertid reduceres, hvis forbrugerne kan substituere med varer,

der ikke, eller kun i mindre grad, stiger i pris. Velfærdstabet beskriver

dermed kun det partielle velfærdstab for forbrugerne som følge af pris-

stigningerne på kød. Velfærdstabet som følge af prisstigninger på øv-

Økonomi og Miljø, 2023

157

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødpriser og velfærd III.5

rige fødevarer undersøges ikke i afsnittet, ligesom det samfundsøko-

nomiske velfærdstab som følge af prisstigninger på fødevarer ikke un-

dersøges.

… som hænger

sammen med

madvaner og

indkomst

Prisstigninger kan påvirke husstande forskelligt afhængigt af deres

madvaner og indkomst. Husstande med forskellig indkomst har i ud-

gangspunktet ikke det samme forbrug af de enkelte kødtyper og bliver

derfor ikke ramt ens af prisstigninger på en given kødtype. Udover at

forbrugssammensætningen ikke er ens for alle husstande, kan hus-

standenes substitutionsvillighed også være forskellig. Visse husstande

kan have nemmere ved at skifte mellem kødtyper, mens andre hus-

stande kan have mindre gode muligheder for at ændre deres forbrug.

Dette afsnit undersøger danske forbrugeres velfærdstab på tværs af

indkomstgrupper som følge af forskellige niveauer af prisstigninger på

kød, og mere specifikt når kød bliver dyrere i forhold til øvrige fødeva-

rer. I procent af det samlede fødevareforbrug er danske forbrugeres

velfærdstab næsten ens på tværs af indkomstgrupperne. Ved en

dansk produktionsafgift på 1.200 kr. pr. ton CO

e er velfærdstabet

alene som følge af stigende priser på kød ca. 100 kr. om året pr. hus-

stand. Det udgør i gennemsnit ca. 0,5 pct. af husstandenes samlede

fødevareforbrug. En ensartet drivhusgasafgift vil imidlertid føre til et

større velfærdstab for de danske forbrugere, da andre varer, som f.eks.

mejeriprodukter, også vil stige i pris.

Velfærdstab udgør

en lille del af

fødevareforbruget

DANSKE FORBRUGERES VELFÆRDSTAB VED STIGENDE

KØDPRISER

Velfærdstab som

ændring i

forbrugeroverskud

I det forrige afsnit blev det afdækket, hvordan danske husstandes for-

brug af kød ændrer sig, når priserne på kød stiger. Det gør det muligt

at sammenligne de nye indkøb, som følge af prisstigningerne, med de

oprindelige og dermed beregne, hvor stor en ændring i danske forbru-

geres velfærd en given prisstigning på kød medfører målt i kroner pr.

husstand pr. år. Dette beregnes som ændringen i det såkaldte

forbru-

geroverskud,

jf. boks III.7. Velfærdstabet angiver dermed omkostnin-

gen for husholdningerne som følge af prisstigningerne, hvor der tages

højde for, at forbrugerne reducerer deres velfærdstab ved at substitu-

ere mod varer, der stiger mindre eller slet ikke i pris. Dette mål afspejler

udelukkende de danske forbrugeres velfærdstab fra forbrug af kød og

dermed ikke omkostningen for forbrugerne som følge af prisstigninger

på øvrige fødevarer. Derudover er det ikke ændringer i velfærd på

samfundsniveau som følge af drivhusgasafgifter, som undersøges,

men som forklaret ovenfor, omkostningen for den enkelte husholdning

som følge af prisstigningerne.

158

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødpriser og velfærd III.5

BOKS III.7

BEREGNING AF VELFÆRDSTABET

Velfærdstabet i dette afsnit beregnes som ændringer i forbrugeroverskuddet som følge af en given

prisændring, jf. Lewbel og Pendakur (2009). I log-form kan ændringen i velfærd beregnes som:

∆��

��

hvor

∆��

angiver ændringen i forbrugeroverskuddet,

��

er forbrugsandelene for de forskellige kød-

typer før prisændringen,

��

er de gamle henholdsvis de nye priser og

��

er de estimerede

egen- og krydspriselasticiteter.

Første led angiver den direkte ændring i omkostningerne som følge af prisændringen. Altså hvad

det koster at fastholde de samme udgiftsandele på de forskellige kødtyper givet de nye priser i

forhold til de gamle priser. Andet led medtager den mulige substitution væk fra den fordyrerede

kødtype og til enten andre typer kød eller øvrige fødevarer, der sker som følge af prisændringen.

Estimeret

velfærdstab ved en

dansk afgift på 1.200

kr. pr. ton CO

Formandskabet har i

Økonomi og Miljø, 2020

estimeret, at en ensartet

dansk drivhusgasafgift på 1.200 kr. pr. ton CO

e medfører prisstignin-

ger på 17 pct. for oksekød, 5 pct. for svinekød og 1 pct. for kyllinge-

kød.

Ifølge estimaterne i dette kapitel medfører prisstigninger af

denne størrelsesorden alene på kød et velfærdstab for danske forbru-

gere på ca. 100 kr. om året for en gennemsnitlig husstand, jf. figur

III.11. Herudover forventes især prisen på mejeriprodukter at stige ved

indførsel af en drivhusgasafgift. Budgetandelen for mejeriprodukter er

i 2021 lidt højere end for kød, jf. Danmarks Statistiks forbrugsundersø-

gelse. Det indebærer, at velfærdstabet forårsaget af de forventede

prisstigninger på mejeriprodukter kan være større end det her bereg-

nede velfærdstab af stigende kødpriser. De danske forbrugere oplever

dermed et fald i, hvor meget de kan få for deres husholdningsbudget

som følge af, at danske produkter bliver dyrere. Dette tab reduceres,

hvis forbrugerne kan substituere fra dansk oksekød, som stiger mest,

mod eksempelvis dansk kylling, som forventes at stige mindre i pris,

eller mod udenlandske kødtyper, som ikke vil stige i pris. Kapitlets ana-

lyser tyder imidlertid ikke på, at substitutionen mod udenlandsk kød er

betydelig.

12) Prisstigninger er baseret på en antagelse om 100 pct. overvæltning af afgiften i pri-

serne. En del af afgiften nedvæltes imidlertid forventeligt i jordprisen fremfor fødevare-

priserne. De angivne prisstigninger kan dermed formentlig betragtes som overkants-

skøn.

13) Substitutionen til andre kødtyper udgør ca. 1-2 pct. af velfærdstabet som følge af en

prisstigning svarende til en høj afgift på dansk kød.

Økonomi og Miljø, 2023

159

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødpriser og velfærd III.5

FIGUR III.11

VELFÆRDSTAB, NÅR KØDPRISER STIGER

De forventede prisstigninger på kød som følge af den generelle dan-

ske drivhusgasafgift på 1.200 kr. pr. ton CO

e (høj afgift) medfører i

gennemsnit et velfærdstab pr. husstand på ca. 100 kr. pr. år.

Anm.:

Velfærdstabet angiver det beløb, husholdningen taber som følge af

prisstigningerne, hvor der tages højde for, at forbrugerne ikke køber

de samme varer, som før. Der estimeres effekter af prisstigninger ved

en høj og en lavere drivhusgasafgift. Derudover estimeres effekterne

for to scenarier: kun dansk kød stiger i pris og alt kød, dvs. både

dansk og udenlandsk, stiger i pris. Prisstigninger ved en høj afgift: 17

pct. på oksekød, 5 pct. på svinekød, 1 pct. på kyllingekød, 2 pct. på

andet kød. Prisstigninger ved en lav afgift: 5,3 pct. på oksekød, 1,6

pct. på svinekød, 0,3 pct. på kyllingekød, 0,6 pct. på andet kød.

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

Velfærdstabet

reduceres ved lavere

prisstigninger

Hvis der i stedet indføres en lavere drivhusgasafgift, vil det alt andet

lige medføre, at de forventede prisstigninger som følge af afgiften vil

være lavere. I figuren er det illustreret ved at anvende de forventede

prisstigninger ved en afgift på 375 kr. pr. ton CO

De lavere pris-

stigninger på dansk kød fører til et velfærdstab på ca. 33 kr. om året

for en gennemsnitlig husstand.

14) Disse beregnes blot som en forholdsmæssig justering af prisstigningerne ved en afgift

på 1.200 kr. pr. ton CO

e. Dette giver en prisstigning på henholdsvis 5,3 pct. for okse-

kød, 1,6 pct. for svinekød og 0,3 pct. for kyllingekød.

160

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødpriser og velfærd III.5

Velfærdstab, hvis

udenlandske priser

stiger i samme grad

Hvis klimapolitikken i de lande, som Danmark importerer kød fra,

strammes, vil priserne for det udenlandske kød stige. I en situation,

hvor de udenlandske priser stiger i en grad svarende til de danske pris-

stigninger, forøger det velfærdstabet for de danske husholdninger med

8-10 pct., når der er tale om en lav henholdsvis en høj drivhusgasafgift.

En stigning i de udenlandske priser fører kun til en mindre stigning i

velfærdstabet, da udenlandsk kød kun fylder en mindre del af de dan-

ske husholdningers forbrug, jf. afsnit III.2.

De danske forbrugeres velfærdstab ved en prisstigning på kød udgør

kun en mindre del af de samlede fødevareudgifter. I scenariet med en

høj afgift på danskproduceret kød er velfærdstabet i gennemsnit ca.

100 kr. pr. husstand pr. år. Det svarer til under 0,5 pct. af husstandens

gennemsnitlige årlige forbrug af fødevarer. En afgift på landbrugets

e-udledninger vil også medføre prisstigninger på navnligt mejeri-

produkter, men også andre varer. Effekten herfra på danske forbruge-

res velfærd er ikke med i beregninger præsenteret her. Opgørelsen af

velfærdstabene tager derudover ikke højde for mulige tilpasninger på

produktionssiden, som f.eks. introduktion af nye plantebaserede

køderstatninger og lignende. Hvis udbuddet løbende tilpasser sig, må

man forvente, at velfærdstabet bliver reduceret.

Tidligere studier har tilsvarende undersøgt forbrugernes velfærdstab

som følge af prisstigninger. Eksempelvis har et studie fra Tyskland un-

dersøgt velfærdseffekterne, hvis momsen på kød stiger fra 7 til 19 pct.,

jf. Roosen mfl. (2022). Momsstigningen medfører et velfærdstab på

godt 6 kr. (0,83 euro) pr. husstand pr. måned, dvs. knap 75 kr. pr. hus-

stand om året. Studiet finder, at lavindkomsthusstande bliver ramt hår-

dest relativt set, men svarende til resultaterne i dette kapitel udgør vel-

færdstabet mindre end 0,6 pct. af husstandens samlede fødevarefor-

brug. CONCITO har desuden beregnet, at velfærdstabet for alle typer

af fødevarer ved en produktionsafgift på 350 kr. pr. ton CO

e vil føre til

et velfærdstab på 135 kr. pr. husstand om året, jf. Hasforth og Stenkilde

(2023).

Velfærdstabet

som andel af

fødevareforbrug

Tidligere litteratur

finder tilsvarende

effekter

15) Dette studie laver en række simplificerende antagelser, som fører til, at en produktions-

afgift på 350 kr. pr. ton CO

e vil føre til en prisstigning på oksekød på 1,8 pct., hvor

indeværende analyse antager, at en produktionsafgift af denne størrelsesorden fører til

en prisstigning på oksekød på 5,3 pct.

Økonomi og Miljø, 2023

161

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødpriser og velfærd III.5

VELFÆRDSTAB FOR FORSKELLIGE INDKOMSTGRUPPER

Velfærdstab og

indkomst

Husstande er ikke ens, og derfor bliver de oftest ramt forskelligt af pris-

stigninger. Velfærdstabet sammenlignes typisk med indkomsten for at

undersøge, hvor mange penge der er tilbage i budgettet efter en pris-

stigning. Lavindkomsthusstande kan i nogle tilfælde blive ramt relativt

hårdere, fordi en væsentlig større del af deres indkomst går til fødeva-

reforbrug.

Husstande med høje indkomster taber typisk flere penge målt i kroner,

når kødpriser stiger, jf. figur III.12.

Det skyldes, at højindkomsthus-

stande også ofte bruger flere penge på kød og andre fødevarer samlet

set end øvrige husstande. Husstande med forskelligt indkomstniveau

taber dog i gennemsnit under 0,5 pct. af de samlede fødevareudgifter

som følge af prisstigningerne på dansk kød ved en høj afgift, jf. figur

III.13. Det gælder for alle husstandsstørrelser, jf. baggrundsnotatet.

Velfærdstabet for lavindkomsthusstande er 0,51 pct. af de samlede fø-

devareudgifter, mens det er 0,48 for højindkomsthusstande. Analysen

har kun kunnet undersøge velfærdstabet for tre bredt afgrænsede ind-

komstgrupper og kan derfor ikke påvise, hvorvidt der er forskelle i vel-

færdstabet på tværs af husstandsindkomster ved en finere opdeling.

Velfærdstab omtrent

ens på tværs af

indkomstgrupper

16) Velfærdstabet kan yderligere opgøres efter husstandsstørrelse og geografi, jf. bag-

grundsnotatet til kapitlet. Det absolutte velfærdstab er højere for flerpersonshusstande

end enpersonshusstande. Fordelingen af de relative velfærdstab på tværs af forskellige

indkomstgrupper indenfor den samme størrelsesgruppe er uændret. Derudover finder

analysen ingen signifikante forskelle i fordelingen af velfærdstabene på tværs af regio-

nerne i Danmark.

162

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Kødpriser og velfærd III.5

FIGUR III.12

VELFÆRDSTAB PR.

HUSSTAND PR. ÅR

FIGUR III.13

VELFÆRDSTAB, SOM

ANDEL AF FØDEVARE-

UDGIFTERNE

Det absolutte velfærdstab er højest for hus-

stande med høje indkomster.

Det relative velfærdstab er højest for husstande

med lave indkomster.

Anm.:

Velfærdstabet angiver det beløb, husholdningen taber som følge af prisstigningerne, hvor der tages

højde for, at forbrugerne ikke køber de samme varer som før. Det relative velfærdstab måles i forhold til

husstandens årlige fødevareudgifter. Velfærdstabet estimeres for prisstigninger som følge af en høj og

en lavere afgift. Derudover estimeres effekterne for to scenarier: kun dansk kød stiger i pris og alt kød,

dvs. både dansk og udenlandsk, stiger i pris. Prisstigninger ved en høj afgift: 17 pct. på oksekød, 5 pct.

på svinekød, 1 pct. på kyllingekød, 2 pct. på andet kød. Prisstigninger ved en lav afgift: 5,3 pct. på

oksekød, 1,6 pct. på svinekød, 0,3 pct. på kyllingekød, 0,6 pct. på andet kød. Velfærdstabene er esti-

meret på tværs af alle husstande. Fordelingen af velfærdstabene er ikke korreleret med husstandstør-

relse. For yderligere resultater, herunder fordelingen af velfærdstabene på tværs af forskellige hus-

standsstørrelser og geografi, henvises til baggrundsnotatet til kapitlet.

Egne beregninger på baggrund af data fra GfK Panel Services Denmark.

Kilde:

OPSUMMERING

Forbrugernes

velfærdstab ved en

drivhusgasafgift

Afsnittet har estimeret danske forbrugernes forventede velfærdstab

som følge af prisstigningerne ved en høj og en lavere drivhusgasafgift

på enten danskproduceret eller alt kød. Velfærdstabet for en gennem-

snitlig dansk husstand som følge af de stigende priser på danskprodu-

ceret kød ved en høj afgift på 1.200 kr. pr. ton CO

e er ca. 100 kr. om

året, hvilket svarer til under 0,5 pct. af de samlede fødevareudgifter.

Prisstigningerne som følge af den lavere afgift på danskproduceret kød

på 375 kr. pr. ton CO

e vil føre til et velfærdstab for en gennemsnitlig

dansk husstand på ca. 33 kr. pr. år. Hvis udenlandsk kød stiger tilsva-

rende de danske prisstigninger på kød, fører det til en begrænset stig-

ning i velfærdstabet på 8-10 pct., da udenlandsk kød kun udgør en

mindre andel af det samlede kødforbrug.

Økonomi og Miljø, 2023

163

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Sammenfatning III.6

Velfærdstab omtrent

ens på tværs af

husstandsindkomst

Det gennemsnitlige velfærdstab som andel af de samlede fødevareud-

gifter er omtrent ens på tværs af husstandene uanset indkomstniveau

for tre bredt afgrænsede indkomstgrupper. Velfærdstabet udgør i gen-

nemsnit under 0,5 pct. af husstandens fødevareforbrug. Dette skyldes

blandt andet, at kød kun udgør en lille del af de samlede fødevareud-

gifter. Det kan dog ikke afvises, at velfærdstabene potentielt kan være

større for enkelte husstande, som er underrepræsenteret i kapitlets

stikprøve. En ensartet drivhusgasafgift vil forventeligt medføre samti-

dige prisstigninger på øvrige fødevarer, hvilket kan bidrage til et øget

velfærdstab for danske forbrugere. Dette velfærdstab er ikke medtaget

i beregningerne.

III.6

En drivhusgasafgift

medfører

prisstigninger

SAMMENFATNING

En drivhusgasafgift på landbrugets drivhusgasudledninger giver incita-

ment til den samfundsøkonomisk billigste klimaomstilling af dansk

landbrug, jf.

Økonomi og Miljø, 2020.

En ensartet drivhusgasafgift fører

blandt andet til højere priser i de dele af landbruget, der kun i mindre

omfang kan omlægges til mindre klimabelastende teknologier. Det er

vigtigt for omkostningseffektiviteten, fordi priser, der afspejler produk-

ternes klimabelastning, tilskynder forbrugerne til at mindske efter-

spørgslen efter klimabelastende produkter. Det medfører en omstilling

af landbruget mod en mere klimavenlig produktion.

Dette kapitel har undersøgt, hvordan ca. 2.800 danske husstande re-

agerer på prisstigninger på kød, og dermed om en af de centrale me-

kanismer bag en drivhusgasafgift kan påvises. Analyserne er foretaget

ved at følge danske husstandes fødevareindkøb i 2021-22, hvor føde-

varepriserne steg uventet og i varierende grad for forskellige kødtyper

og for kød med forskellige oprindelseslande. Derudover var prisstig-

ningerne af en størrelsesorden, som svarer til det, der kan forventes

ved indførslen af en ensartet drivhusgasafgift. Kapitlet estimerer dan-

ske forbrugeres efterspørgsel efter forskellige kødtyper og undersøger

blandt andet effekterne på efterspørgslen efter forskellige kødtyper

som følge af prisstigninger på kød, samt efterspørgslen efter uden-

landsk kød som følge af prisstigninger på danskproduceret kød.

Dette afsnit sammenfatter de fundne resultater i kapitlet. For det første

er det undersøgt, i hvilket omfang danske forbrugere reagerer på sti-

gende kødpriser. Dernæst sammenfattes resultaterne for, hvordan

danske forbrugere reagerer på stigende priser på henholdsvis dansk

Kapitlet undersøger

forbrugerreaktioner

på kødprisstigninger

Indhold i afsnittet

164

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Sammenfatning III.6

og udenlandskproduceret kød. Til slut præsenteres forbrugervelfærds-

tabet på tværs af indkomstniveauer som følge af de forventede pris-

stigninger på kød ved en drivhusgasafgift på dansk landbrug.

REAGERER FORBRUGERNE PÅ STIGENDE KØDPRISER?

Forbrugerne

reagerer på

prisstigninger

Kapitlets analyser viser, at danske forbrugere reagerer på prisstignin-

ger på forskellige kødtyper. Når en kødtype fordyres relativt til øvrige

fødevarer, reduceres den forbrugte mængde af denne kødtype. Når

prisen på oksekød stiger med 1 pct., reduceres den indkøbte mængde

af oksekød således med 0,7 pct. For svinekød og fjerkræ falder forbru-

get med ca. 1,2 pct., når prisen stiger med 1 pct. En af de grundlæg-

gende mekanismer bag en drivhusgasafgift virker dermed, idet forbru-

get falder for de fødevarer, der stiger i pris.

Da danske forbrugere køber mere svinekød end oksekød, indebærer

kapitlets resultater om forbrugerreaktioner, at eksempelvis en 10 pct.

stigning i prisen giver et fald i den forbrugte mængde af svinekød, der

er ca. fire gange større end faldet i den forbrugte mængde af oksekød

ved en tilsvarende prisstigning på oksekød. Udledningerne fra kvægs

fordøjelse er dog meget større end de tilsvarende udledninger fra slag-

tesvin. Dermed fører en prisstigning på oksekød til en større reduktion

i udledningerne end en tilsvarende procentvis stigning i prisen på svi-

nekød, selvom den forbrugte mængde oksekød falder mindre.

Kapitlets analyser viser ydermere, at der er begrænset substitution

mellem kødtyperne, når en kødtype stiger i pris. Det procentvise fald i

mængdeforbruget af en kødtype svarer nogenlunde til den procentvise

prisstigning på den givne kødtype. Det betyder, at de danske forbruge-

res udgifter til den fordyrede kødtype stort set fastholdes. Grundet det

fastholdte fødevarebudget indebærer dette et begrænset behov for

substitution mellem kødtyperne, hvilket også er, hvad resultaterne vi-

ser, at der sker. Det samlede kødforbrug falder således, uanset hvilken

kødtype der stiger i pris. Den begrænsede substitution sker primært til

kategorien

Øvrige fødevarer,

som blandt andet indeholder grøntsager,

frugt, fisk og mejeriprodukter.

Antagelser om forbrugerreaktioner på prisstigninger på kød indgår i de

generelle ligevægtsmodeller, som anvendes i beregninger af konse-

kvenserne af diverse klimapolitiske tiltag. Resultaterne i dette kapitel

er af samme størrelsesorden som de antagelser, som ligger til grund

for de tidligere beregninger.

Mindre reduktion i

forbrug af oksekød

end svinekød

Begrænset

substitution mellem

kødtyper

Efterspørgsel

omtrent som

tidligere antaget

Økonomi og Miljø, 2023

165

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Sammenfatning III.6

HVORDAN REAGERER FORBRUGERNE PÅ

PRISSTIGNINGER PÅ DANSK KØD?

Dansk kød mindre

prisfølsomt end

udenlandsk kød

Kapitlets resultater viser, at for en prisstigning på 1 pct. falder dansker-

nes forbrug af udenlandskproduceret kød med ca. 3 pct. Når dansk

kød stiger med 1 pct. i pris, falder danskernes forbrug af danskprodu-

ceret kød med ca. 1 pct. Danskproduceret kød er dermed mindre pris-

følsomt overfor prisstigningerne end kød med udenlandsk oprindelse.

Dette er i tråd med øvrige danske og internationale studier, som viser,

at indenlandske forbrugere ofte er mere følsomme overfor prisstignin-

ger på importerede produkter sammenlignet med indenlandsk produk-

tion, jf. eksempelvis Feenstra mfl. (2018) og Kastrup mfl. (2023).

Derudover viser kapitlets resultater, at der er begrænset substitution

fra danskproduceret kød mod kød af udenlandsk oprindelse, når pri-

serne på dansk kød stiger. I tråd med tidligere studier tyder resulta-

terne dermed på, at danske forbrugere har præferencer for kød af

dansk oprindelse. Endvidere betyder forbrugsfaldet, når dansk kød sti-

ger i pris, at det beløb, der bruges på indkøb af dansk kød, stort set

ikke ændres. Derfor er behovet for substitution mod udenlandskprodu-

cerede kødtyper begrænset. Herudover viser analysen, at i den ud-

strækning, danske forbrugere skifter væk fra dansk kød, rettes efter-

spørgslen i overvejende grad mod kategorien

Øvrige fødevarer.

Resultaterne i kapitlet tyder dermed på, at der er begrænset lækage

forårsaget af ændringerne i danske forbrugeres adfærd, når danskpro-

duceret kød stiger i pris. De danske forbrugere i analysen erstatter kun

i begrænset omfang danskproducerede kødtyper med kødtyper produ-

ceret i udlandet, når danskproduceret kød stiger i pris. En drivhusgas-

afgift på landbruget vil imidlertid medføre prisstigninger på andre varer

end kød, blandt andet mejerivarer, og kapitlets analyser udelukker

ikke, at danske forbrugeres reaktioner herpå kan føre til betydende læ-

kageeffekter.

En permanent prisstigning som følge af en drivhusgasafgift kan føre til,

at producenterne ændrer udbuddet af kød. I den undersøgte periode

er der eksempelvis sket et fald i den gennemsnitlige pakkestørrelse på

hakket oksekød. Fremadrettet kan produktinnovation skabe flere og

bedre substitutionsmuligheder, eksempelvis i form af nye varer, bedre

kvalitet eller mindre klimabelastende varer, hvilket vil ændre danske

forbrugeres indkøb. Derudover kan en prisstigning på dansk kød mu-

ligvis få producenter til at udbyde flere udenlandske kødprodukter på

det danske marked. De kortsigtede prisreaktioner, som er estimeret i

kapitlet, kan derfor stige over tid, hvis prisstigningerne som følge af en

drivhusgasafgift fastholdes i en længere periode.

Begrænset

substitution

fra dansk- til

udenlandsk-

produceret kød

Begrænset lækage

fra dansk- til

udenlandsk-

produceret kød givet

kapitlets analyser

Produktinnovation

kan ændre udbuddet

fremadrettet

166

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Sammenfatning III.6

HVOR STORT ER FORBRUGERNES VELFÆRDSTAB?

Mindre velfærdstab

som følge af

prisstigninger

på kød

Indførslen af en drivhusgasafgift vil medføre relative prisændringer på

forskellige kødtyper. Ifølge tidligere beregninger fra De Økonomiske

Råds formandskab i

Økonomi og Miljø, 2020

medfører en afgift på om-

kring 1.200 kr. pr. ton CO

e differentierede prisstigninger på henholds-

vis 17 pct. for oksekød, 5 pct. for svinekød og 1 pct. for kyllingekød

som beskrevet i afsnit III.5. Dette fører til øgede omkostninger for de

danske husholdninger, som i kapitlet kaldes et velfærdstab. Beregnin-

ger i kapitlet viser, at danske forbrugeres velfærdstab som følge af pris-

stigningerne er relativt begrænsede og udgør omkring 0,5 pct. af hus-

standenes gennemsnitlige årlige udgifter til fødevarer eller omkring

100 kr. pr. husstand. En lavere afgift på 375 kr. pr. ton CO

e, som fører

til prisstigninger på 5,3 pct. for oksekød, 1,6 pct. for svinekød og 0,3

pct. for kyllingekød, vil medføre et gennemsnitligt velfærdstab for hus-

standene på ca. 33 kr. pr. år, hvilket svarer til under 0,2 pct. af hus-

standenes gennemsnitlige årlige fødevareudgifter. Husstande med

høje indkomster taber typisk mere målt i kroner. Det gennemsnitlige

velfærdstab som andel af de samlede fødevareudgifter er dog næsten

ens på tværs af husstandene i de tre bredt afgrænsede indkomstgrup-

per, det har været muligt at sammenligne i kapitlets analyse.

At danske forbrugeres velfærdstab er lavt som andel af de samlede

fødevareudgifter skyldes til dels, at kød kun udgør en lille del af føde-

vareudgifterne. En drivhusgasafgift vil imidlertid også medføre prisstig-

ninger på en række øvrige fødevarer som f.eks. mejeriprodukter. Det

samlede velfærdstab for danske forbrugere som følge af en drivhus-

gasafgift vil derfor være større.

Drivhusgasafgift

medfører

prisstigninger på

en række øvrige

fødevarer

Økonomi og Miljø, 2023

167

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Litteratur

LITTERATUR

Argente, D., C.T. Hsieh og M. Lee (2023): Measuring the Cost of Living

in Mexico and the United States.

American Economic Journal: Macro-

economics,

15 (3), s. 43-63.

Bajzik, J., T. Havranek, Z. Irsova og J. Schwarz (2020): Estimating the

Armington elasticity: The importance of study design and publication

bias.

Journal of International Economics,

127, 103383.

Bakhtavoryan, R., V. Hovhannisyan, S. Devadoss og J. Lopez (2021):

An empirical evaluation of egg demand in the United States.

Journal of

Agricultural and Applied Economics,

53 (2), s. 280-300.

Bems, R. og J. Di Giovanni (2016): Income-induced expenditure

switching.

American Economic Review,

106 (12), s. 3898-3931.

Benoit, M. og A. Mottet (2023): Energy scarcity and rising cost: To-

wards a paradigm shift for livestock.

Agricultural Systems,

205,

103585.

Berry, S.T. og P.A. Haile (2021): Foundations of demand estimation. I

Ho, K., A. Hortacsu og A. Lizzeri:

Handbook of Industrial Organization,

4 (1), s. 1-62. Elsevier.

Chernozhukov, V., J.A. Hausman og W.K. Newey (2019): Demand

analysis with many prices. NBER Working Paper 26424.

D’Acunto, F., U. Malmendier, J. Ospina og M. Weber (2021): Exposure

to grocery prices and inflation expectations. Journal of Political Eco-

nomy, 129 (5), s. 1615-1639.

De Økonomiske Råds formandskab (2020):

Økonomi og Miljø, 2020.

De Økonomiske Råds formandskab (2023):

Dansk Økonomi, efterår

2023.

Dogbe, W. og C. Revoredo-Giha (2022): Industry levy versus banning

promotion on soft drinks in Scotland: A distributional analysis.

Food

Policy,

106, 102191.

168

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Litteratur

Edjabou, L.D. og S. Smed (2013): The effect of using consumption

taxes on foods to promote climate friendly diets – The case of Den-

mark.

Food Policy,

39, s. 84-96.

Fagt, S., J. Matthiessen og A.P. Biltoft-Jensen (2018): Hvor meget kød

spiser danskerne? DTU Fødevareinstituttet.

Feenstra, R.C., P. Luck, M. Obstfeld og K.N. Russ (2018): In search of

the Armington elasticity.

Review of Economics and Statistics,

100 (1),

s. 135-150.

Friedman, M. (1957):

Theory of the consumption function.

Princeton

University Press.

Gallet, C.A. (2010): The income elasticity of meat: A meta-analysis.

Australian Journal of Agricultural and Resource Economics,

54 (4), s.

477-490.

Greenwood, P.L. (2021): An overview of beef production from pasture

and feedlot globally, as demand for beef and the need for sustainable

practices increase.

Animal,

15, 100295.

Hall, R.E. (1978). Stochastic implications of the life cycle-permanent

income hypothesis: Theory and evidence.

Journal of Political Eco-

nomy,

86 (6), s. 971-987.

Hasforth, T. og A.G. Stenkilde (2023): En drivhusgasafgift i landbruget

har lille effekt på forbrugernes priser. CONCITO.

Hovhannisyan, V. og S. Devadoss (2020): Effects of urbanization on

food demand in China.

Empirical Economics,

58 (2), s. 699-721.

IMF (2022):

World Economic Outlook: Countering the Cost-of-Living

Crisis.

Jakobsen, J., M. Langwagen, E. Trolle, A. Poulsen og A. Bysted

(2022): Næringsstofindhold i kødudskæringer af okse-og kalvekød på

det danske marked. DTU Fødevareinstituttet.

Jensen, J.D. og L. Toftkær (2002): En økonometrisk model for fødeva-

reefterspørgslen i Danmark. FOI Working Paper 17. Fødevareøkono-

misk institut.

Kastrup, C. B., T. Vasi og C. Vikkelsø (2023): Estimating trade elasti-

cities for Denmark. DREAM Working Paper 2023:1.

Økonomi og Miljø, 2023

169

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Litteratur

Korsgaard, H. B. og J. Ellis-Iversen (2019): Forbrugsmønstret af fersk

kyllingekød i Danmark. DTU Fødevareinstituttet.

LaFrance, J.T. og W.M. Hanemann (1989): The dual structure of in-

complete demand systems.

American Journal of Agricultural Econo-

mics,

71 (2), s. 262-274.

Landbrug & Fødevarer (2016):

Danskhed bliver vigtigere for fødevarer.

Markedsanalyse.

Landbrug & Fødevarer (2023):

Forbrugerne fokuserer på smagen, når

de handler dagligvarer.

Lewbel, A. og K. Pendakur (2009): Tricks with Hicks: The EASI de-

mand system.

American Economic Review,

99 (3), s. 827-863.

Lopez, R.A., E. Pagoulatos og M.A. Gonzalez (2006): Home bias and

US imports of processed food products.

The North American Journal

of Economics and Finance,

17 (3), s. 363-373.

Lusk, J.L. og G.T. Tonsor (2016): How meat demand elasticities vary

with price, income, and product category.

Applied Economic Perspec-

tives and Policy,

38 (4), s. 673-711.

McCullough, E., C. Zhen, S. Shin, M. Lu og J. Arsenault (2022): The

role of food preferences in determining diet quality for Tanzanian con-

sumers.

Journal of Development Economics,

155, 102789.

Messner, T., F. Rumler og G. Strasser (2023): Cross-country price and

inflation dispersion: retail network or national border? ECB Working

Paper Series No 2776.

Nakano, S. og K. Nishimura (2022): On estimating Armington elastici-

ties for Japan's meat imports.

Journal of Agricultural Economics.

Nguyen, T.L.T., J.E. Hermansen og L. Mogensen (2012): Environmen-

tal costs of meat production: the case of typical EU pork production.

Journal of Cleaner Production,

28, s. 168-176.

Paris, B., F. Vandorou, D. Tyris, A.T. Balafoutis, K. Vaiopoulos, G. Kyr-

iakarakos, D. Manolakos og G. Papadakis (2022): Energy use in the

EU livestock sector: A review recommending energy efficiency

measures and renewable energy sources adoption.

Applied Sciences,

12 (4), 2142.

170

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Kødforbrug og drivhusgasafgifter - Litteratur

Roosen, J., M. Staudigel og S. Rahbauer (2022): Demand elasticities

for fresh meat and welfare effects of meat taxes in Germany.

Food

Policy,

106, 102194.

Smed, S., J.D. Jensen og S. Denver (2007): Socio-economic charac-

teristics and the effect of taxation as a health policy instrument.

Food

Policy,

32 (5-6), s. 624-639.

Zhen, C., E.A. Finkelstein, J.M. Nonnemaker, S.A. Karns og J.E. Todd

(2014): Predicting the effects of sugar-sweetened beverage taxes on

food and beverage demand in a large demand system.

American Jour-

nal of Agricultural Economics,

96 (1), s. 1-25.

Økonomi og Miljø, 2023

171

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Økonomi og Miljø, 2023

MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023 MOF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 155: Det Økonomiske Råd: Økonomi og Miljø 2023

Stibo.com