Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2023-24
KEF Alm.del Bilag 17
Offentligt
2765503_0001.png
Kommentering af
Klimaprogram 2023
Klimarådets kommentarer til regeringens klimaprogram
Regeringen skal hvert år udarbejde et klimaprogram til Folketinget. Det kræver klimaloven. Programmet skal blandt
andet indeholde en status på opfyldelse af klimalovens mål og indeholde regeringens planlagte virkemidler og effekterne
heraf.
Klimarådet har til opgave at kommentere på det årlige program. Kommenteringen indeholder Klimarådets umiddelbare
observationer og bemærkninger til regeringens klimapolitik. Derimod er kommenteringen ikke en egentlig vurdering af,
om regeringens klimaindsats anskueliggør, at klimamålene nås. Denne vurdering finder sted i Klimarådets årlige
statusrapport, som udgives i februar måned.
Boksen opsummerer Klimarådets kommentarer til
Klimaprogram 2023.
De uddybes i de efterfølgende afsnit.
Opsummering af Klimarådets kommentarer til
Klimaprogram 2023
1.
Betydelig risiko for at 2025-målet ikke nås.
Klimarådet har tidligere konkluderet, at regeringen
risikerer at undervurdere reduktionsbehovet for 2025-målets nedre grænse på 50 pct. Regeringen
forholder sig i klimaprogrammet ikke til denne problemstilling, og der er betydelig risiko for, at 2025
målet ikke nås med de initiativer, som regeringen planlægger.
Dieselafgift fremfor CO
2
-fortrængningskrav.
Regeringen har en ambition om at opfylde 2025-
målet ved at forhøje CO
2
-fortrængningskravet i vejtransporten. Klimarådet advarer mod øget brug af
biobrændstoffer, da det er dyrt, og klimaeffekten er tvivlsom. Rådet peger i stedet på en forhøjet
dieselafgift.
Landbruget er nøglen til at nå 70-procentsmålet.
Regeringen har, som Klimarådet, udpeget
reduktioner i landbruget som afgørende for at nål i mål i 2030. Det kan dog kræve politisk
prioritering mellem forskellige samfundsmæssige hensyn.
Nødvendigt at handle på EU-forpligtelser hurtig.
Danmark ser ikke ud til at opfylde
klimaforpligtelserne over for EU. Hurtig handling i transport samt land- og skovbrugssektoren er
nødvendig.
CCS-aftale er positiv, men med uprøvet teknologi er tidsplanen stram.
Den nye CCS-aftale mindsker risici
ved den nye teknologi, men det er vigtigt fortsat at have øje for risikoen for forhindringer og forsinkelser.
Regeringen styrker fokus på implementering af vedtagne tiltag.
Der er vedtaget mange
reduktionstiltag de seneste år, hvilket flytter fokus mod implementering af tiltagene. Det er positivt, at
regeringen præsenterer et implementeringsoverblik i
Klimaprogram 2023.
Der er dog mulighed for at
styrke overblikket yderligere.
Det globale område får meget lidt opmærksomhed i klimaprogrammet.
På trods af at Danmark
har en relativt stor global klimapåvirkning og gode muligheder for at påvirke udledningerne uden for
landets grænser, fylder den globale klimaindsats meget lidt i klimaprogrammet.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Side 1
Kommentering af
Klimaprogram 2023
Oktober 2023
 KEF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 17: Klimarådets Kommentering af Klimaprogram 2023
2765503_0002.png
1
Betydelig risiko for at 2025-målet ikke nås
Klimarådet konkluderede i juni i sin kommentering af Energistyrelsens
Klimastatus og -fremskrivning 2023,
at
fremskrivningen formentligt undervurderer reduktionsbehovet for at nå 2025-målet. Dermed er der behov for mere
klimapolitik, end fremskrivningen umiddelbart viser.
1
Vurderingen bundede i, at en del af de reduktioner, som
regeringen forventer frem mod 2025, ifølge Klimarådets vurdering er forbundet med betydelig risiko.
2025-målet lyder på en reduktion af udledningerne på 50-54 pct. i forhold til 1990. Klimafremskrivningen opgjorde
reduktionsbehovet for målet til 0,2-3,3 mio. ton CO
2
e, dog med forbehold for at reduktionsbehovet kunne stige som følge
af det endelige resultat af det såkaldte CCUS-udbud.
2
I klimaprogrammet er reduktionsbehovet opjusteret til 0,5-3,7 mio.
ton CO
2
e, som følge af at CCUS-udbuddet kommer til at give færre reduktioner i 2025 end oprindelig planlagt.
3
Det kan ikke undgås, at en fremskrivning af drivhusgasudledningerne er forbundet med usikkerhed. Klimarådets
granskning af klimafremskrivningen identificerede dog en række skævheder i antagelserne bag 2025-udledningerne,
hvilket førte til en konklusion om, at reduktionsbehovet for at nå 2025-målets 50-procentsgrænse med god
sandsynlighed er over 2 mio. ton CO
2
e. Det skyldes, at størstedelen af de identificerede skævheder trækker i retning af
højere udledninger. Det gælder fx forventningerne til aktivitetsnedgang på Aalborg Portland, raffinaderierne og de
danske affaldsforbrændingsanlæg, hvor fremskrivningen forventer en større nedgang, end Klimarådet vurderer
sandsynligt.
Regeringen har ikke fokus på risikoen for, at målet er længere væk
Regeringen forholder sig i
Klimaprogram 2023
ikke til Klimarådets kommentarer til klimafremskrivningen om, at
reduktionsbehovet risikerer at være undervurderet. Opgørelsesperioden for 2025-målet starter om mindre end tre
måneder, da målet i henhold til den politiske aftale om 2025-målet opgøres som et treårigt gennemsnit.
4
Potentialerne
for de mulige tiltag, der kan bidrage til 2025-målet, bliver mindre og mindre. Dermed er der i rådets optik en væsentlig
risiko for, at 2025-målet ikke nås, medmindre der indføres yderligere drivhusgasreducerende tiltag end dem, som
regeringen for nuværende har planlagt.
Indfrielse af 2025-målet er vigtigt af flere årsager. Én væsentlig årsag er, at det kræver en hurtig reduktionsindsats, hvis
Danmark skal indfri sine reduktionsforpligtelser over for EU, som vedrører de samlede udledninger i perioden frem til
2020. Dette uddybes i afsnit 4.
2
Dieselafgift frem for CO
2
-fortrængningskrav
Regeringen har annonceret, at den vil nå 2025-målet ved at forhøje CO
2
-fortrængningskravet i vejtransporten.
Klimarådet har ved flere lejligheder advaret mod øget brug af biobrændstoffer og biogas i transportsektoren baseret på
tre argumenter:
5
•
•
Biobrændstoffer i transporten har begrænset langsigtet potentiale på grund af knaphed på biomasse. Samtidig
findes mere fordelagtige elektriske løsninger.
Der er risiko for, at et forhøjet CO
2
-fortrængningskrav fører til udledninger i udlandet, fx som følge af
afskovning. Det er dog uklart, præcis hvilke brændstoffer der vil blive brugt til at dække den efterspørgsel, som
et forhøjet CO
2
-fortrængningskrav vil skabe. Det er dermed også uklart, præcis hvilke klimakonsekvenser kravet
vil have.
Et højere fortrængningskrav er dyrt for samfundet sammenlignet med andre tiltag.
•
Klimarådet peger på en højere dieselafgift som et bedre alternativ til et forhøjet fortrængningskrav.
6
Regeringens egne
beregninger viser netop, at en forhøjet afgift på diesel kan reducere udledningerne til en lavere samfundsøkonomisk
pris.
7
Samtidig vil en forhøjet dieselafgift indebære langt færre klimamæssige risici.
Side 2
Kommentering af
Klimaprogram 2023
Oktober 2023
 KEF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 17: Klimarådets Kommentering af Klimaprogram 2023
2765503_0003.png
3
Landbruget er nøglen til at nå 70-procentsmålet
De seneste års klimaaftaler, både nationalt og på EU-niveau, har fastlagt rammer, der skal reducere udledningerne i en
lang række sektorer. I land- og skovbrugssektoren udestår dog beslutninger, der kan sikre, at sektorens udledninger
nedbringes frem mod 2025 og 2030. Det afspejler sig blandt andet i, at land- og skovbrugssektorens udledninger kun
forventes reduceret med 3 pct. fra 2021 til 2030 i den seneste klimafremskrivning. Dermed forventes land- og
skovbrugssektorens udledninger at stå for mere end halvdelen af Danmarks nettoudledninger i 2030.
Regeringen fastholder i
Klimaprogram 2023
intentionen fra regeringsgrundlaget om at indfri land- og
skovbrugssektorens bindende reduktionsmål på 55-65 pct. i 2030 i forhold til sektorens udledninger i 1990. Det skal ske
med en klimaafgift på landbruget. Lykkes det at indfri sektormålet, er Danmark stort set i mål med 70-procentsmålet.
Klimaprogrammet indeholder ikke nye oplysninger om, hvordan afgiften på landbruget konkret skal indrettes.
Reguleringen af landbruget skal balancere mange hensyn
Regeringen har i regeringsgrundlaget og andre sammenhænge udtrykt, at reguleringen af landbrugets udledninger ikke
må ske på bekostning af blandt andet erhvervets konkurrenceevne. Dermed må der ikke flyttes arbejdspladser ud af
landet samlet set. Endvidere pointeres det, at implementeringen af en afgift skal ske i tråd med en række andre hensyn,
der nævnes i klimaloven.
8
Der udestår stadig et udspil til, hvordan regeringen konkret vil indrette reguleringen af
landbrugets udledninger, så den både sikrer de nødvendige reduktioner og samtidig opfylder de øvrige samfundsmæssige
hensyn. Regeringen vil fremlægge sit udspil, når
Ekspertgruppen for en Grøn Skattereform
har fremlagt sine
konklusioner.
Målet om væsentlige reduktioner i landbruget kan vise sig at kollidere med flere af de ovenstående hensyn, ligesom de
enkelte hensyn kan være i konflikt med hinanden. Det gælder fx hensynet til ikke at forringe konkurrenceevnen, hensynet
til omkostningseffektivitet og hensynet til sunde offentlige finanser. Dermed rummer afgiften og mulige understøttende
tiltag i form af tilskud, kompensation eller anden tilbageførsel af afgiftsprovenuet til erhvervet en række politiske
dilemmaer og uundgåelige prioriteringer. Der er en risiko for, at tilbageførslen kan udvande incitamenterne til at
reducere udledningerne i landbruget, hvilket kan bringe opfyldelsen af 70-procentsmålet i fare.
4
Nødvendigt at handle på EU-forpligtelser tidligt
Klimaprogrammet gør status for Danmarks reduktionsforpligtelser i EU. Den viser, at Danmark har et akkumuleret
reduktionsbehov på 16,1 mio. ton CO
2
e for perioden 2021-2030 i forordningen om indsatsfordeling (ofte kaldet ikke-
kvotesektoren). Ligeledes er der et akkumuleret reduktionsbehov på 8,8 mio. ton for perioden 2026-29 og 2,0 mio. ton
for 2030 i forordningen for arealanvendelse og skovbrug. Det er til en vis grad muligt at overføre overopfyldelse af den
ene forordning til den anden, hvorfor de ofte betragtes under ét.
Klimarådet vurderede i
Statusrapport 2023,
at Danmark på nuværende tidspunkt ikke ser ud til at opfylde de
ovennævnte EU-forpligtelser. Det gælder også, selv om de nationale reduktionsmål i 2025 og 2030 opfyldes. Dermed er
der behov for særskilt at fokusere på at indrette kommende indsatser, så de i videst muligt omfang bidrager til EU-
forpligtelserne. Da EU-forpligtelserne er indrettet som budgetmål for hele perioden frem til 2030, er det essentielt, at
kommende indsatser får virkning så hurtigt som muligt, hvis de skal bidrage mest muligt til forpligtelserne.
Behovet for en hurtig indsats er en generel konklusion af klimapolitikken. Jo længere vi venter med at handle, jo mere
drastisk handling er der brug for, og jo større bliver dilemmaerne med hensyn til at balancere de forskellige
samfundsmæssige hensyn.
9
EU-forpligtelserne peger på landbrug og transport
Transport samt land- og skovbrugssektoren forventes at stå for 87 pct. af udledningerne omfattet af de to EU-
forpligtelser, jf. figur 1. Derfor bør kommende indsatser fokusere på at nedbringe udledningerne i disse sektorer. Det
Side 3
Kommentering af
Klimaprogram 2023
Oktober 2023
 KEF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 17: Klimarådets Kommentering af Klimaprogram 2023
2765503_0004.png
stemmer i udgangspunktet fint overens med, at regeringen har lagt op til at opfylde 2025-målet med yderligere indsats i
transportsektoren og ønsker om at opfylde 2030-målet ved at indfri reduktionsmålet i land- og skovbrugssektoren.
Regeringen har foreslået at opfylde 2025-målet ved at hæve CO
2
-fortrængningskravet i vejtransporten. Det står endnu
ikke klart, om regeringen foreslår, at forhøjelsen alene skal gælde i 2025 eller også årene derefter. Hvis kravet kun
forhøjes i et enkelt år, vil det kun i meget begrænset omfang bidrage til opfyldelse af EU-forpligtelserne, da EU-
forpligtelserne som nævnt er indrettet som flerårige budgetmål. En flerårig indsats, der reducerer udledningerne i alle
årene 2025-2030, vil derfor give et væsentligt større bidrag til opfyldelse af forpligtelserne.
8%
5%
Land- og skovbrugssektoren
48%
39%
Andre sektorer
Transport
Fremstillingserhverv og bygge-anlæg
Figur 1
Anm.:
Akkumulerede udledninger i perioden 2021 til 2030 omfattet af EU’s reduktionsforpligtelser
Andre sektorer
omfatter udledninger fra el- og varmeproduktion, affaldssektoren samt produktion af olie, gas og VE-
brændstoffer.
Energistyrelsen,
Klimastatus og -fremskrivning 2023,
2023.
Kilde:
5
CCS-aftale er positiv, men med uprøvet teknologi er tidsplanen stram
Folketinget har vedtaget en CCS-aftale om udmøntning af støttemidler samt ejerskab af CO
2
-transport og -lagring.
10
Aftalen samler puljerne fra Grøn Skattereform og CCUS-udbuddet til én pulje, der udbydes af to omgange med 0,9 mio.
ton CO
2
i 2025 og 1,4 mio. ton CO
2
i 2026. Begge deludbud skal levere CO
2
-fangst fra 2029. Den nye aftale er et skridt i
den rigtige retning i forhold til at mindske risikoen for, at udbuddene ikke leverer de planlagte reduktioner til tiden. Det
er naturligvis ikke muligt at eliminere risikoen fuldstændigt, men det er alligevel vigtigt at have den for øje, da
forsinkelser kan have betydning for opfyldelse af klimamålene.
CO
2
-fangst fra de danske skorstene og efterfølgende lagring er en central teknologi, hvis regeringens planer for at opfylde
klimamålet i 2030 skal lykkes. Derfor er det vigtigt, at der bliver leveret på ambitionerne til tiden. Størrelsen på
udbuddene giver bedre muligheder for, at store punktudledere kan deltage, og aftalen igangsætter arbejdet med at
etablere den nødvendige infrastruktur. Derfor er den nye CCS-aftale et skridt i den rigtige retning.
CCS-teknologien er ikke uden risici
Selv med den nye aftale ser Klimarådet stadig tre risici i ved regeringens plan omkring etablering af CCS i Danmark.
•
Uprøvet teknologi.
CCS er stadig uprøvet i stor skala på dansk grund, og dermed er der risiko for, at der
kan opstå uventede problemer, fx i forbindelse med indkøring af fangstanlæg eller med lagringen. Den
bedste måde at imødekomme dette problem er sandsynligvis at komme i gang med at opstille anlæg og få
vigtig viden omkring etablering og drift. Det er en risiko, som det er nødvendigt at tage højde for, da
Side 4
Kommentering af
Klimaprogram 2023
Oktober 2023
 KEF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 17: Klimarådets Kommentering af Klimaprogram 2023
2765503_0005.png
komplicerede projekter med ny teknologi nemt kan blive forsinkede. Derfor bliver det vigtigt at prioritere
vidensdeling imellem aktører fremover.
•
Samtænkning af infrastruktur.
Klimarådet har tidligere bemærket,
11
at der mangler incitamenter til
at tænke infrastrukturen til transport af CO
2
sammen på tværs af projekter. Det er endnu for tidligt at sige,
om dette bliver løst med den nye aftale. De kommende udbud er designet på samme måde som tidligere,
hvor der bydes ind med en pris pr. lagret ton CO
2
, og dermed kan den billigste pris opnås ved at
dimensionere sit anlæg til den forventede mængde CO
2
. Manglende samtænkning af CO
2
-infrastruktur på
tværs af projekter kan øge de samlede omkostninger, hvis der bliver bygget infrastruktur med kapacitet til
kun ét projekt.
Øvrig regulering.
Regeringen har meldt ud, at der kommer et udspil i 2023 om de langsigtede
rammevilkår for CCS i forsyningssektoren. Der er i dag en række udfordringer for etablering af CCS i
sektoren, fx om hvordan konkurrenceudsættelse af affaldsforbrænding tænkes sammen med store
investeringer i CCS, ejerskabsmodeller og risikohåndtering. Disse forhold er i dag stadig udfordringer for
branchen og bør løses i god tid før de kommende udbud.
•
CCS-aftalen forsinker reduktionerne en smule
CCS-aftalen betyder desuden at nogle forventede reduktioner i årene 2026-28 udskydes til 2029, hvor der til gengæld
forventes fuld fangst. Perioden fra udbuddene i 2025 og 2026 til kravet om fangst i 2029 giver kun henholdsvis fire og tre
år til at etablere, indkøre og teste et CO
2
-fangstanlæg samt til at etablere af transport og lagring. Det er en kort periode til
at få relativt ny teknologi til at køre driftssikkert. Det betyder også, at selv den mindste forsinkelse i planen om fuld fangst
i 2029 vil betyde et øget reduktionsbehov i forhold til 70-procentsmålet i 2030. Det skyldes, at målet opgøres som et
treårigt gennemsnit over perioden 2029-2031.
6
Regeringen styrker fokus på implementering af allerede vedtagne tiltag
Regeringen har i
Klimaprogram 2023
et øget fokus på implementeringen af politisk vedtagne initiativer. De seneste år er
der vedtaget mange nye tiltag, der skal reducere udledningerne. Der er stadig behov for endnu flere tiltag, men behovet er
blevet markant mindre siden klimalovens vedtagelse i 2020. På den baggrund anbefalede Klimarådet i
Statusrapport
2023,
at klimaindsatsen rettet mod målene i 2025 og 2030 i højere grad end tidligere har fokus på at implementere den
vedtagne politik. Klimarådet fremhævede især implementeringsudfordringer inden for udtagning og vådlægning af
lavbundsjorder, udbygning med sol- og vindenergi og etablering af anlæg til fangst og lagring af CO
2
. Derfor er det
positivt, at der i klimaprogrammet er tilføjet en systematisk metode til at følge op på, om implementeringen af de
forskellige tiltag afvikles efter planen.
Overvågningen af implementering kan yderligere styrkes
Den nye overvågning af implementeringen risikerer dog at overse vigtige implementeringsudfordringer. Fx har
Klimarådet påpeget, at udtagning og vådlægning af lavbundsjorder ikke følger tidsplanen. Dette afspejles som
udgangspunkt ikke i klimaprogrammets oversigt over implementeringsstatus. Her er status på implementeringen af to
indsatser, der skal sikre udtagning af lavbundsjorder, at den forvaltningsmæssige implementering allerede er afsluttet, og
at den fulde samfundsmæssige implementering først forventes afsluttet i 2029/30. Det nævnes ikke, at udtagningen af
lavbundsjorde i praksis går væsentligt langsommere end planlagt. Derfor er der mulighed for at styrke metoden til
overvågning af implementeringen.
Side 5
Kommentering af
Klimaprogram 2023
Oktober 2023
 KEF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 17: Klimarådets Kommentering af Klimaprogram 2023
2765503_0006.png
7
Det globale område får meget lidt opmærksomhed i klimaprogrammet
På trods af at Danmark har en relativt stor global klimapåvirkning og gode muligheder for at påvirke udledningerne uden
for landets grænser, fylder den globale klimaindsats bemærkelsesværdigt lidt i klimaprogrammet. Samlet set udgør
kapitlet om den globale strategi kun 10 ud af de i alt 177 sider.
I henhold til klimaloven skal klimaprogrammet indeholde en global klimastrategi, som skal redegøre for Danmarks
globale klimaindsats. Den globale klimaindsats fokuserer på, hvordan danske forbrugere, virksomheder, investorer og
myndigheder påvirker drivhusgasudledningerne uden for Danmarks grænser. Den globale klimaindsats adskiller sig
derved fra den territoriale klimaindsats, som har fokus på udledninger inden for Danmarks grænser.
Klimarådet analyserer rammerne for den globale klimaindsats
Den globale klimaindsats er et vigtigt element i Danmarks samlede klimapolitik, da Danmark har en stor global
klimapåvirkning i lyset af landets størrelse. På nogle områder er Danmarks globale klimapåvirkning negativ, fx indenfor
international transport, det forbrugsbaserede klimaaftryk og importeret biomasse. På andre områder er Danmarks
globale klimapåvirkning positiv. Det gælder fx for myndighedssamarbejder, klimastøtte, klimadiplomati samt eksport af
teknologi og viden, som hjælper andre lande til at reducere deres udledninger og tilpasse sig til klimaforandringerne.
Klimarådet vurderer, at der generelt er behov for at styrke rammerne for Danmarks globale klimaindsats. Dette ser
Klimarådet nærmere på i en analyse, som forventes af udkomme i slutningen af 2023.
Referencer
1
2
3
Klimarådet,
Kommentering af Klimastatus og -fremskrivning 2023,
2023.
Energistyrelsen,
Klimastatus og -fremskrivning 2023,
2023.
Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet,
Stort, grønt udbud er afgjort: Milliardstort udbud skal sætte fart på CO
2
-fangst og lagring,
2023 (https://kefm.dk/aktuelt/nyheder/2023/maj/stort-groent-udbud-er-afgjort-milliardstort-udbud-skal-saette-fart-paa-co2-fangst-
og-lagring).
Regeringen m.fl.,
Aftale om et indikativt drivhusgasreduktionsmål for 2025 af 7. maj 2021,
2021
Klimarådet,
Svar på brev fra Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet vedrørende Klimarådets syn på biobrændstoffer og CO2-
fortrængningskravet,
2023.
4
5
Klimarådet,
Svar på brev fra Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet vedrørende Klimarådets syn på biobrændstoffer og CO2-
fortrængningskravet,
2023.
7
Altinget,
Lækket notat afslører: Regeringens vej til klimamål er markant dyrere end eksperternes bud,
2023
(https://www.altinget.dk/artikel/ministers-vej-til-2025-klimamaal-er-dyrere-for-stat-og-forbrugere-end-alternativ-viser-regeringens-
tal).
6
Regeringen,
Regeringsgrundlag 2022
–
Ansvar for Danmark,
2022.
Klimarådet,
Hurtig klimahandling giver de bedste muligheder for at tage brede hensyn,
2023
(https://klimaraadet.dk/da/nyhed/hurtig-klimahandling-giver-de-bedste-muligheder-tage-brede-hensyn).
8
9
Regeringen m.fl.,
Aftale om styrkede rammevilkår for CCS i Danmark Klimahandling - Vejen til fuld fangst og lagring af CO
2
i 2030,
2023.
11
Klimarådet,
Statusrapport 2023,
2023.
10
Side 6
Kommentering af
Klimaprogram 2023
Oktober 2023
 KEF, Alm.del - 2023-24 - Bilag 17: Klimarådets Kommentering af Klimaprogram 2023
2765503_0007.png
Side 7
Kommentering af
Klimaprogram 2023
Oktober 2023