Indenrigsudvalget 2023-24
INU Alm.del Bilag 53
Offentligt
2881578_0001.png
Sendt til samtlige
kommunalbestyrelser og
regionsråd samt KL og Danske
Regioner
13. juni 2024
Tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske
anliggender
Det kommunale og regionale tilsyn i Ankestyrelsen har modtaget flere
henvendelser om kommunalbestyrelsers involvering i udenrigspolitiske
anliggender.
På den baggrund har vi udarbejdet denne generelle udtalelse med
henblik på at præcisere allerede udmeldt praksis om
kommunalfuldmagten på dette område, navnlig reglerne om varetagelse
af udenrigspolitiske hensyn, herunder udenrigspolitiske
meningstilkendegivelser. Udtalelsens formål er at vejlede de kommunale
forvaltninger, men den kan ikke forventes at give svar på alle
tvivlsspørgsmål, der er opstået eller kan tænkes at opstå i kommunerne.
Konklusion
Som det fremgår af den under afsnit 2 foretagne gennemgang af
udmeldt praksis om kommuners involvering i udenrigspolitik, er den
altovervejende hovedregel, at kommunerne ikke lovligt kan beskæftige
sig med udenrigspolitiske forhold, herunder fremkomme med
meningstilkendegivelser, der ikke vedrører kommunen eller
kommunalbestyrelsens beføjelser.
I nogle helt særlige tilfælde kan dette udgangspunkt dog fraviges.
Således kan kommunerne inden for de udstukne rammer yde støtte til
humanitær bistand i udlandet.
J.nr. 24-7444
Ankestyrelsen
7998 Statsservice
Tel +45 3341 1200
[email protected]
[email protected]
EAN-nr.:
57 98 000 35 48 21
Åbningstid:
man-fre kl. 9.00-15.00
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
Kommunerne kan videre i begrænset omfang varetage udenrigspolitiske
hensyn i forbindelse med, at de varetager kommunale opgaver.
Det er således inden for rammerne af kommunalfuldmagten, hvis
kommunerne begrunder tilrettelæggelsen af deres indkøbspolitik med en
tilkendegivelse, der er i overensstemmelse med en udenrigspolitisk
tilkendegivelse vedtaget af Folketinget.
Kommunerne kan også tilrettelægge deres indkøbspolitik begrundet i
saglige hensyn, som kommunerne kan varetage, såsom ønsket om at
tage et samfundsansvar (i udlandet) ved at foretrække Fairtrade-
mærkede produkter, forudsat at dispositionen ikke er ledsaget af
udtrykkelige synspunkter om fremmede regeringers håndtering af de
omhandlede spørgsmål. Kommunerne kan under de samme betingelser
også informere om muligheden for at tage samfundsansvar i udlandet.
En underliggende (og uudtalt) forudsætning af udenrigspolitisk karakter
er ikke i sig selv en udenrigspolitisk meningstilkendegivelse i den
forbindelse.
Derudover kan kommunerne i helt ekstraordinære situationer varetage
udenrigspolitiske hensyn, hvis det sker på opfordring fra regeringen med
bred opbakning fra Folketinget. Således kunne kommuner på opfordring
fra regeringen opsige venskabsbysamarbejder og andre indgåede
kontrakter med henvisning til krigen i Ukraine, ligesom kommunerne kan
flage med det ukrainske flag.
Efter Ankestyrelsens opfattelse er det ikke en kommunal opgave at
fremsætte en mundtlig eller skriftlig meningstilkendegivelse om
udenrigspolitiske forhold i andre situationer end de ovenfor nævnte helt
særlige tilfælde, uanset om indholdet af udmeldingen måtte være i
overensstemmelse med regeringens udenrigspolitiske linje.
Ankestyrelsen har overvejet, i hvilken udstrækning kommunerne kan
foretage symbolske handlinger af udenrigspolitisk karakter, eksempelvis
flagning med udenlandske flag eller fremvisning af andre symboler for
fremmende lande, områder eller bevægelser. Afhængig af de nærmere
omstændigheder er dispositioner af denne karakter særdeles egnet til at
kommunikere, at en kommune ønsker at tage parti i en international
konflikt eller på anden måde bidrage med et indlæg i en aktuel
udenrigspolitisk diskussion. Adgangen hertil må efter Ankestyrelsens
opfattelse antages at forudsætte – hvis ikke en udtrykkelig, så i hvert
fald en meget tydelig indirekte – opfordring fra regeringen med bred
opbakning fra Folketinget.
2
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
Hvis en manifestation er direkte begrundet i humanitære forhold i
udlandet - eksempelvis afholdelse af et minuts stilhed i sympati med
ofrene for krigshandlinger, sult eller naturkatastrofer – kan retsstillingen
forekomme mindre klar. På den ene side har kommunerne efter
kommunalfuldmagtsreglerne en begrænset adgang til at varetage
humanitære formål relateret til udlandet, men på den anden side skal
støtten gives upartisk og i udgangspunktet uden nogen form for
udenrigspolitisk meningstilkendegivelse.
En kommune må efter Ankestyrelsens opfattelse antages at være
berettiget til at afholde en manifestation af humanitær karakter med
henblik på at vise respekt for ofre for udenlandske krige og katastrofer.
Men formålet med en sådan humanitær manifestationen må ikke være at
fremkomme med en udenrigspolitisk meningstilkendegivelse forstået
som synspunkter om fremmede staters m.v. dispositioner eller
undladelser. Der må heller ikke fremsættes sådanne udenrigspolitiske
tilkendegivelser som led i manifestationen. Kommunalbestyrelsen må
således vælge sine ord med omhu og i øvrigt overveje, hvilket budskab
den ønsker at sende i den konkrete situation.
Ankestyrelsens gennemgang
1. Baggrund og Ankestyrelsens kompetence
1.1 Sagens baggrund
Ankestyrelsen har over en periode modtaget henvendelser fra borgere
om kommuner, som er kommet med udenrigspolitiske tilkendegivelser.
Vi har også modtaget telefoniske henvendelser med ønsker om juridisk
vejledning fra kommuner, ligesom vi har noteret os, at der har været
presseomtale af problemstillingen.
Den 4. og 10. marts 2022 modtog Ankestyrelsen således henvendelser
fra henholdsvis det daværende Indenrigs- og Boligministerium og Aarhus
Kommune om kommunens ønske om at få præciseret de juridiske
rammer for kommunernes muligheder for at ”bakke op om boykotten af
Rusland”. Den 12. januar 2023 svarede vi kommunen, at vi ikke kunne
afgive en forhåndsudtalelse på baggrund af dens henvendelse, men at
kommunen var velkommen til at vende tilbage med en konkretiseret
anmodning. Vi oplyste samtidig, at kommunens konkrete beslutning om
at indgå en aftale om at aflyse et arrangement med Den Russiske
Nationalballet i Musikhuset ikke gav os anledning til at foretage
3
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
yderligere. Vi henviste i den forbindelse til det anførte i et brev af 4.
marts 2022 fra ministeriet til kommunen om, at kommuner med
hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne kan varetage udenrigspolitiske
hensyn i det tilfælde, hvor regeringen – med bred opbakning fra et flertal
i Folketinget – opfordrer kommuner til at handle på en bestemt måde for
at varetage sådanne hensyn.
Den 26. april 2022 videresendte Indenrigs- og Boligministeriet en
henvendelse fra en borger til Statsministeriet om, at Venstre i Næstved
Kommune ifølge lokalradioen ville stille et forslag om at ”fordømme Putin
for krigen i Ukraine”, og at et par andre kommuner havde vedtaget en
sådan fordømmelse. Der var efter borgerens opfattelse tale om
udenrigsanliggender, som hørte under regeringen og Folketinget. Sagen
er verserende i Ankestyrelsen.
Den 21. februar 2023 modtog Ankestyrelsen en anmodning om
forhåndsudtalelse fra Hovedstadens Beredskab I/S om selskabets
påtænkte donation af 22 ambulancer til en værdi af 2 mio. kr. som
humanitær bistand til Ukraine. Den 7. marts 2023 trak selskabet sin
anmodning tilbage, da der var fundet en anden løsning i samarbejde
med Udenrigsministeriet.
Den 15. november 2023 modtog Ankestyrelsen henvendelser fra en
borger om, at kommunalbestyrelsen i Albertslund Kommune den 14.
november 2023 havde vedtaget at sende en opfordring til Folketinget
vedrørende ”den udenrigspolitiske situation mellem Israel og Palæstina”.
Sagen er verserende i Ankestyrelsen.
Den 17. november 2023 modtog Ankestyrelsen en anmodning om
forhåndsudtalelse fra Københavns Kommune om kommunens påtænkte
donation af humanitær bistand til Ukraine i form af omkring 20
minibusser til brug for ukrainske skolebørn. Sagen er verserende i
Ankestyrelsen.
Den 12. februar 2024 modtog Ankestyrelsen en henvendelse fra en
borger om Albertlund Kommune, herunder om at kommunalbestyrelsen i
Albertslund Kommune på det næstkommende møde ville tage stilling til
et forslag om at yde 50.000 kr. i humanitær bistand til Gaza samt
opfordre andre til ligeledes at donere til formålet, og at kommunen
delvist finansierer et spillested, som havde annonceret en støttekoncert
for Gaza. Borgeren satte spørgsmålstegn ved formålet med koncerten og
ved den organisation, der ville modtage de indsamlede midler. Sagen er
verserende i Ankestyrelsen.
4
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
I perioden har Ankestyrelsen også modtaget telefoniske henvendelser fra
kommuner, der ønskede telefonisk vejledning om muligheden for at give
humanitær bistand til Ukraine og til ofrene for jordskælvet i Tyrkiet i
februar 2023, samt mulighed for at hejse udenlandske flag i sympati
med ofre for krig. Ved telefonisk vejledning henviser vi typisk til udmeldt
praksis og vejleder om muligheden for at anmode om en
forhåndsudtalelse.
1.2 Ankestyrelsens kompetence som tilsynsmyndighed
Tilsynet med kommunerne og kommunale fællesskaber varetages af
Ankestyrelsen. Det står i kommunestyrelseslovens § 47, stk. 1.
Ankestyrelsens kompetence omfatter al virksomhed i kommunen, der
udøves af kommunalbestyrelsen eller på kommunalbestyrelsens vegne.
Tilsynet omfatter kommunalbestyrelsens og udvalgenes virksomhed som
kommunale organer, men ikke den virksomhed, der udøves af det
enkelte medlem af kommunalbestyrelsen eller udvalget bortset fra
tilfælde, hvor borgmesteren eller udvalgsformanden handler på vegne af
kommunalbestyrelsen eller udvalget. Tilsynet omfatter derfor ikke det
enkelte kommunalbestyrelsesmedlems overholdelse af sine pligter som
kommunalbestyrelsesmedlem, f.eks. mødepligten. Vi henviser til Lov om
kommunernes styrelse med kommentarer af Hans B. Thomsen m.fl., Djøf
Forlag, 3. udgave 2022, side 751-753.
Ankestyrelsen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den
lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Det står i
§ 48, stk. 1, i kommunestyrelsesloven.
Ankestyrelsen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner
eller undladelser. Det står i § 50 i kommunestyrelsesloven.
Ankestyrelsen kan efter anmodning fra en kommune afgive en
vejledende udtalelse om lovligheden af en påtænkt kommunal disposition
eller undladelse, inden kommunen træffer en beslutning. Der skal være
tale om et spørgsmål, som kommunalbestyrelsen har behandlet eller må
forventes at skulle behandle, og den påtænkte disposition eller
undladelse skal være tilstrækkeligt konkret beskrevet til, at
Ankestyrelsen kan vurdere lovligheden heraf.
5
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2. Regler og praksis
2.1 Regler
Afgrænsningen mellem kommunale opgaver og statslige (eller regionale)
opgaver beror på lovgivningsmagtens fastsættelse af, hvilke opgaver der
henhører under henholdsvis kommuner, regioner og stat.
Det fremgår af lov nr. 150 af 13. april 1983 med senere ændringer om
udenrigstjenesten, at udenrigspolitik er en statslig opgave. Det er
desuden muligt at se forbuddet mod, at kommuner beskæftiger sig med
udenrigspolitik, som et udslag af forvaltningsretlige
specialitetsprincipper.
Staten varetager opgaver, der vedrører hele landet, hvorimod
kommunestyret i overensstemmelse med det kommunalretlige
almennytteprincip er opbygget med henblik på at varetage
fællesskabsopgaver for et geografisk afgrænset lokalsamfund. At en
kommune som udgangspunkt ikke kan beskæftige sig med eller anvende
sine økonomiske midler til formål af udenrigspolitisk karakter, følger
også af kommunalfuldmagtsregler.
Kommunalfuldmagten er en række uskrevne kommunalretlige
grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse, som giver
kommunerne hjemmel til at varetage visse opgaver.
Kommunalfuldmagtsreglerne er udviklet gennem praksis og viger for den
skrevne lovgivning.
Når den skrevne lovgivning ikke indeholder hjemmel til, at kommunen
kan varetage en given opgave, og den skrevne lovgivning heller ikke er
til hinder for, at kommunen kan varetage en given opgave, skal det
vurderes efter kommunalfuldmagtsreglerne, om kommunen kan
varetage opgaven.
En af de i praksis udviklede afgrænsninger af kommunalfuldmagten
følger af lokalitetsprincippet, som er udtryk for, at kommunen som
udgangspunkt kun kan påtage sig opgaver, som i geografisk henseende
er afgrænset til den pågældende kommunes område. Det afgørende er
dog ikke den fysiske placering af opgaven, men derimod at opgaven
interessemæssigt er knyttet til kommunen. Der er ikke alene tale om en
geografisk afgrænsning, men også en afgrænsning til andre
administrative niveauer.
6
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
Lokalitetsprincippet medfører således, at en kommune ikke kan varetage
eller støtte opgaver, der alene eller i det væsentlige er af interesse for
borgere uden for kommunen.
Vi henviser til Kommunernes opgaver – Kommunalfuldmagten m.v.,
Karsten Revsbech m.fl., Djøf Forlag, 4. udgave 2023, side 95, side 99 og
side 433.
Der kan dog forekomme situationer, hvor en politisk beslutning, der
sådan set ikke vedrører kommunen eller kommunalbestyrelsens
beføjelser, har sådanne virkninger i lokalområdet, at
kommunalbestyrelsen kan udtale sig om hensigtsmæssigheden af dem.
Vi henviser i den forbindelse til Kommunernes opgaver –
Kommunalfuldmagten m.v., Karsten Revsbech m.fl., Djøf Forlag, 4.
udgave 2023, side 102, hvor følgende er anført:
”Endelig skal det nævnes, at kommuner ikke kan yde støtte til
forsvarsmæssige formål, der er en statslig opgave, men at en
kommune naturligvis ikke i enhver henseende er afskåret fra at
beskæftige sig med forsvarsanliggender, der berører kommunen.
Dette hænger sammen med, at kommunalbestyrelsen er
planlægningsmyndighed. Eksempelvis kan en kommunalbestyrelse
udtale sig om, hvorvidt det i forhold til dens overvejelser om
arealanvendelsen i kommunen er hensigtsmæssigt, at staten vil
placere et militært anlæg i kommunen.”
Lokalitetsprincippets udgangspunkt er også modificeret i forhold til
nødhjælp og nogle andre – helt særlige – situationer.
Følgende fremgår af Kommunernes opgaver – Kommunalfuldmagten
m.v., Karsten Revsbech m.fl., Djøf Forlag, 4. udgave 2023, side 98:
”Generelt er det i Indenrigsministeriets praksis antaget, at
lokalitetsprincippet er et af de principper, der har mindre vægt ved
afgrænsningen af kommunalfuldmagten. Det vil sige, at princippet
viger, hvis der foreligger væsentlige, relevante modhensyn. I en
konkret sag har ministeriet således taget udgangspunkt i, at ’det
såkaldte lokalitetsprincip … antages i et vist begrænset omfang at
kunne fraviges, navnlig hvor der foreligger en generel kommunal
interesse heri’.
[…]
7
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
På i hvert fald et punkt er det almindeligt accepteret, at det
territoriale aspekt af lokalitetsprincippet kan fraviges. Det er
således i praksis accepteret, at kommunen yder (begrænsede)
bidrag til indsamlinger til humanitære formål, som kommer
personer i udlandet til gode.”
Videre er følgende anført i Kommunernes opgaver –
Kommunalfuldmagten m.v., Karsten Revsbech m.fl., Djøf Forlag, 4.
udgave 2023, side 434-435:
”Således er det i praksis accepteret, at kommuner yder støtte til
humanitære indsamlinger, som også staten støtter. Afgørende er
det her, at formålet er rent humanitært og ikke indebærer en
udenrigspolitisk tilkendegivelse.
[…]
[…] at der ved den konkrete stillingtagen til, hvor stort et beløb
kommunen kan yde til en humanitær indsamling, må tages hensyn
til, hvilket beløb staten yder (jo mere staten yder – desto mere kan
kommunen også yde), idet et stort beløb fra staten tyder på, at
formålet er meget anerkendelsesværdigt. Endvidere må der tages
hensyn til offerviljen hos kommunens befolkning vedrørende den
katastrofe el. lign., som ligger bag den humanitære indsamling.
Det må også indgå i den konkrete stillingtagen – i retning af at
begrænse størrelsen af det beløb, som kommunen kan yde – at
støtte til en humanitær indsamling angående et andet land nok er
almennyttig, men på den anden side stemmer dårligt med det
lokalitetsprincip, som gælder i relation til kommunalfuldmagten.
[…]
Også i enkelte andre tilfælde er støtte til aktiviteter i fremmede
lande blevet accepteret med den begrundelse, at der dels ikke til
støtten var knyttet udenrigspolitiske tilkendegivelser, og dels at
beløbet var bagatelagtigt.”
8
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
2.2 Praksis om kommunal involvering i udenrigspolitik
2.2.1 Kommunalfuldmagtens forbud mod varetagelse af
udenrigspolitiske hensyn
Der er afgivet en lang række tilsynsudtalelser om kommuners
involvering i udenrigspolitiske anliggender.
Således fremhævede det daværende Indenrigsministerium den 1. juni
1979 (resumédatabasen 79.1.1), at det er en kommunalbestyrelses
opgave at styre kommunens anliggender, men ikke at beskæftige sig
med udenrigspolitiske forhold eller at fremkomme med
meningstilkendegivelser om forhold, der ikke vedrører kommunen eller
kommunalbestyrelsens beføjelser.
Videre fremgår det af den daværende indenrigsministers besvarelse af 4.
oktober 1983 af Folketingets Kommunaludvalgs spørgsmål nr. 1-6
(resumédatabasen 83.3.2), at kommuner ikke lovligt kan erklære sig
som atomvåbenfri zoner, eftersom der er tale om et udenrigs- og
sikkerhedspolitisk spørgsmål, som kommuner ikke kan beskæftige sig
med. Sagen illustrerer, at også udenrigspolitiske tilkendegivelser, der
ikke i sig selv har retlig betydning, er omfattet af det kommunalretlige
forbud mod, at kommuner varetager udenrigspolitiske hensyn.
I en forhåndsudtalelse af 6. marts 2020 vurderede Ankestyrelsen, at
Hørsholm Kommunes beskrevne ønske om at indgå en
partnerskabsaftale, som bl.a. ville forpligte kommunen til at købe
carbon-offset med henblik på at blive CO
2
-neutral fra 2020, ville være i
strid med lokalitetsprincippet. Ankestyrelsen henviste i den forbindelse til
følgende:
”Vi lægger vægt på, at køb af carbon-offset, fx ved
skovbeplantning i udlandet, ikke vil nedbringe CO
2
-udledningen i
kommunen, men derimod et andet sted i verden, og at kommunen
således ved køb af carbon-offset varetager en opgave, der alene
eller i det væsentlige kan anses for at være af interesse for borgere
uden for kommunen.
Køb af carbon-offset som et klimaforbedrende tiltag vil således
efter Ankestyrelsens opfattelse ikke interessemæssigt være knyttet
til kommunen, fordi tiltaget ikke har en direkte effekt i kommunen
eller for borgerne i Hørsholm Kommune.
9
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
Det forhold, at købet af carbon-offset efter kommunens oplysninger
sker som led i en større klimastrategi, og at det er håbet at
anspore andre virksomheder til at tilslutte sig partnerskabet
og/eller støtte op om kommunens samlede klimaindsats, fx ved
omlægning af produktion og elforbrug til mere klimavenlige
løsninger samt ved at udføre og støtte andre klimatiltag med
direkte lokal virkning, udgør efter Ankestyrelsens vurdering ikke en
sådan interesse, at lokalitetsprincippet kan fraviges.
[…]
Ankestyrelsen finder desuden ikke, at Hørsholm Kommune har
peget på andre kommunale interesser, som vil kunne føre til, at
lokalitetsprincippet kan fraviges i den konkrete situation.”
Udtalelsen er offentliggjort i udtalelsesdatabasen på Ankestyrelsens
hjemmeside.
Vi henviser i øvrigt også til Kommunernes opgaver –
Kommunalfuldmagten m.v., Karsten Revsbech m.fl., Djøf Forlag, 4.
udgave 2023, side 433-434.
2.2.2 Modifikationer til hovedreglen
2.2.2.1 Kommunernes planlægningsvirksomhed m.v.
Der kan dog forekomme situationer, hvor en politisk beslutning, der
sådan set ikke vedrører kommunen eller kommunalbestyrelsens
beføjelser, har sådanne virkninger i lokalområdet, at
kommunalbestyrelsen kan udtale sig om hensigtsmæssigheden af dem.
Vi henviser til afsnit 2.1 ovenfor.
Forud for indenrigsministerens under afsnit 2.2.1 nævnte besvarelse af
4. oktober 1983 om atomvåbenfri zoner havde ministeriet den 5. marts
1982 udtalt (resumédatabasen 82.3.1), at det som udgangspunkt ikke
antages at være en kommunal opgave eller et kommunalt anliggende at
fremsætte udenrigspolitiske udtalelser eller meningstilkendegivelser eller
at tage standpunkter i landspolitiske anliggender. Det havde ministeriet
gjort på baggrund af en sag, hvor byrådet i den daværende Nykøbing
Falster Kommune havde vedtaget, at det ikke kunne tillade, at
atomvåben eller depoter for samme blev placeret inden for kommunens
grænser. Ministeriet havde i denne sammenhæng dog præciseret, at en
kommunalbestyrelse i visse situationer kan vurdere og fremsætte
10
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
udtalelser om
virkninger
af landspolitiske spørgsmål, hvis disse vil få
konsekvenser af mere lokal art, eksempelvis på det erhvervsmæssige
eller trafikale område i kommunen.
2.2.2.2 Nødhjælp og humanitære hjælpeaktioner
I et brev af 16. januar 1985 udtalte Indenrigsministeriet
(resumédatabasen 85.3.1), at et kommunalt bidrag til humanitære
hjælpeaktioner uden for landets grænser ikke er i strid med
kommunalfuldmagten, hvis nogle nærmere angivne forudsætninger er
opfyldt. Bidraget skal udbetales til en humanitær hjælpeorganisation, der
sikrer, at hjælpen fordeles på upartisk vis og i overensstemmelse med
det humanitære formål, og bidraget skal ydes uden nogen form for
udenrigspolitisk meningstilkendegivelse.
I et brev af 26. oktober 1989 udtalte Indenrigsministeriet
(resumédatabasen 89.3.2), at støtte til bevarelse af regnskoven kunne
sidestilles med humanitær støtte, og at en kommunal beslutning om at
bevilge 9.000 kr. til en organisation, som ville opkøbe regnskov i Costa
Rica med henblik på at videregive arealerne til regeringen på betingelse
af, at disse kom til at indgå i en fredet naturpark. Ministeriet
fremhævede dels, at der var tale om ”et helt ubetydeligt beløb – ca. 10
øre pr. indbygger”, og at det var en betingelse, at kommunens støtte
blev ydet uden nogen form for udenrigspolitisk meningstilkendegivelse.
I et brev af 26. oktober 2011 afgav Statsforvaltningen Hovedstaden en
forhåndsudtalelse om, at Københavns Kommune lovligt kunne yde en
donation i form af skraldebiler og personaletimer til en værdi af 420.000
kr. i forbindelse med et udviklingsprojekt i Mozambique, hvor
Udenrigsministeriets bidrag til programmet havde været 2,7 mio. kr. Det
blev også i denne sag fremhævet, at det er en forudsætning for at yde
den humanitære støtte, at det sikres, at hjælpen fordeles på upartisk vis,
og at bidraget ydes uden nogen form for udenrigspolitisk tilkendegivelse.
Statsforvaltningen bemærkede i øvrigt, at der antages at gælde ”en
relativt snæver grænse” for, hvor stort et beløb der kan ydes, og at
beløbsgrænsen ikke kan fastsættes generelt, men må bero på en konkret
vurdering. Statsforvaltningen lagde ved sin vurdering af donationens
lovlighed vægt på, at der var tale om en donation ”af mindre økonomisk
værdi”, og at den skete som led i et dansk bistandsprojekt, som den
danske ambassade i landet forestod.
11
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
Udtalelsen er offentliggjort i udtalelsesdatabasen på Ankestyrelsens
hjemmeside.
I den ovenfor under pkt. 2.2.1 nævnte tilsynsudtalelse af 6. marts 2020
foretog Ankestyrelsen følgende vurdering af beløbsgrænsen:
”Ankestyrelsen har overvejet, om den ovenfor beskrevne praksis
om humanitær støtte kan føre til, at lokalitetsprincippet kan
fraviges. Henset til, at kommunen efter det oplyste vil anvende
minimum 200.000 kr. årligt over i hvert fald tre år til projektet,
herunder til køb af carbon-offset, finder Ankestyrelsen på det
foreliggende grundlag ikke, at der er tale om støtte af bagatelagtig
karakter. Derfor er det vores opfattelse, at praksis om humanitær
støtte ikke kan medføre, at lokalitetsprincippet kan fraviges.”
2.2.2.3 Begrundelser for tilrettelæggelse af indkøbspolitik og
opsigelse af kontraktforhold
Siden den tidligste praksis på området er der sket en udvikling i forhold
til kommunernes adgang til at tilrettelægge deres indkøbspolitik og
opsige kontraktforhold begrundet i udenrigspolitiske forhold, ligesom
begrebet ’udenrigspolitiske meningstilkendegivelser’ er blevet
præciseret.
I et brev af 3. december 1987 udtalte Indenrigsministeriet på anmodning
fra det daværende Tilsynsråd for Københavns Amt (resumédatabasen
87.3.4), at det kræver lovhjemmel, hvis en kommune vil opsige
kontraktforhold med tilkendegivelser, der indebærer en udenrigspolitisk
stillingtagen. Ministeriet henviste i den forbindelse til, at det ikke er en
kommunal, men en statslig opgave at tage stilling til udenrigspolitiske
spørgsmål. Gladsaxe Kommune henviste således forgæves til
”intentionerne” bag en vedtaget lov om forbud mod handel med Den
Sydafrikanske Republik og Namibia. Da kommunens kontraktpartner ikke
havde handelsmæssige forbindelser omfattet af den pågældende lov,
kunne kommunen ikke lovligt opsige kontrakterne med den anførte
begrundelse om, at selskabet var Sydafrikas vigtigste handelspartner
med olieleverancer, og at opsigelsen måtte ses som ”et naturligt led i
den internationale kampagne mod det racistiske apartheidregime i
Sydafrika”.
Det fremgår af den daværende indenrigsministers besvarelse af 1.
december 1995 på spørgsmål nr. S 540 stillet af et folketingsmedlem
(resumédatabasen 95.3.10), at kommunerne har en meget fri adgang til
12
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
at tilrettelægge deres indkøbspolitik og inddrage miljøhensyn og andre
saglige hensyn, men at de ikke kan træffe beslutninger, herunder om
tilrettelæggelsen af deres indkøbspolitik, med henblik på at fremkomme
med tilkendegivelser af udenrigspolitisk karakter.
I et brev af 3. maj 2013 (resumédatabasen 13.3.2) udtalte det
daværende Økonomi- og Indenrigsministerium på baggrund af en
henvendelse fra Aarhus Kommune om en tilsynsudtalelse afgivet af en af
de daværende statsforvaltninger om indkøb af Fairtrade-mærkede varer
og en informationsindsats vedrørende mærket, at kommunen efter
kommunalfuldmagtsreglerne kan påtage sig et samfundsansvar.
Ministeriet henviste i den forbindelse til internationale initiativer, som
Danmark havde tilsluttet sig, samt tilsvarende danske initiativer i form af
bl.a. skiftende regeringers handlingsplaner for samfundsansvar og loven
om mæglings- og konfliktinstitutionen for ansvarlig virksomhedsadfærd,
som efter ministeriets opfattelse var udtryk for en generel forudsætning
om, at såvel private som offentlige aktører, som har mulighed for at gøre
det, bør tage et samfundsansvar. Ministeriet bemærkede, at indholdet af
dette samfundsansvar næppe lader sig afgrænse entydigt.
Ministeriet vurderede herefter, at kommunen ved indkøb lovligt kan
udnytte sin mulighed for at efterspørge varer og tjenesteydelser, der er
produceret under ansvarlige forhold, og at kommuner i deres
indkøbspolitik kan fastsætte, at de ønsker at leve op til internationale
anerkendte standarder og principper om samfundsansvar, herunder at
indkøbspolitikken lever op til en række forskellige hensyn, som anses for
generelt anerkendelsesværdige i samfundet, såsom sikring af ordentlige
arbejdsvilkår, rimelige sociale forhold, overholdelse af
menneskerettigheder samt en økonomisk og miljømæssig bæredygtig
produktion. Sammenfattende var det ministeriets opfattelse, at en
kommune lovligt i sin indkøbspolitik kan lægge vægt på indkøb af
Fairtrade-mærkede varer. Ministeriet bemærkede i den forbindelse
følgende:
”Køb af Fairtrade-mærkede produkter hviler på en udtrykkelig
forudsætning om, at produktion af ikke-Fairtrade-mærkede varer i
de omfattede lande ikke nødvendigvis foregår under ansvarlige
forhold, og at købet af Fairtrade-mærkede varer har til formål at
imødegå de arbejdsmæssige, sociale og miljømæssige
udfordringer, som gør sig gældende i de lande, som varen er
produceret i. Dette indebærer imidlertid efter ministeriets
opfattelse ikke i sig selv, at en indkøbspolitik om prioritering af køb
13
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
af Fairtrade-mærkede varer kan anses for at være en
udenrigspolitisk tilkendegivelse.
[…]
Det er imidlertid efter ministeriets opfattelse ikke ganske
utvivlsomt, hvorvidt kommunen uden lovhjemmel kan agitere for,
at borgere og virksomheder i kommunen bør varetage tilsvarende
samfundsansvar.
Det skyldes, at det som ovenfor anført ikke tilkommer en kommune
at afgive udenrigspolitiske tilkendegivelser, og at selve begrebet
samfundsansvar blandt andet omhandler, hvordan man kan
medvirke til at påvirke forholdene i andre, mindre velstillede lande.
Oprettelsen af Mæglings- og Klageinstitutionen for ansvarlig
samfundsadfærd har til formål at tilskynde virksomheder til at
efterleve OECD’s retningslinjer.
Det forhold, at en sådan information kan have den virkning, at
virksomheder herved udviser samfundsansvarlig adfærd, gør efter
Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse ikke i sig selv
information om samfundsansvar i strid med det ovennævnte forbud
mod udenrigspolitiske tilkendegivelser. En kommunes agitation for
samfundsansvar må således antages at ligge i forlængelse af de
hensyn, som varetages ved lov om oprettelse af mæglings- og
klageinstitutionen for ansvarlig samfundsadfærd, uanset, at loven
ikke i sig selv giver en kommune hjemmel hertil.
En kommune vil derfor efter ministeriets opfattelse kunne
informere om samfundsansvar under den forudsætning, at det ikke
får karakter af, at kommunen herved selvstændigt formidler
synspunkter af udenrigspolitisk karakter.
Efter ministeriets opfattelse kan en kommune således både
formidle oplysninger om vanskelige levevilkår, miljøproblemer mv. i
andre lande, og information om at det er muligt som borger eller
virksomhed at være med til at sikre ordentlige arbejdsvilkår,
rimelige sociale forhold, overholdelse af menneskerettigheder, en
økonomisk og miljømæssig bæredygtig produktion mv. i de
pågældende lande, uden at dette får karakter af udenrigspolitiske
synspunkter.
14
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
Ministeriet finder ikke, at en positiv omtale af Fair Trade og
Fairtrade Mærket er udtryk for en udenrigspolitisk tilkendegivelse
eller standpunkt i strid med de ovennævnte kommunalretlige
grundsætninger.
[…]
Ministeriet skal dog understrege, at det ikke vil være lovligt for en
kommune for eksempel at fremføre synspunkter om andre
regeringers/landes håndtering af spørgsmål om
arbejdstagerrettigheder, menneskerettigheder, miljø- og
klimaindsats m.v., idet dette er en statslig opgave.”
Følgende fremgår af den daværende økonomi- og indenrigsministers
besvarelse af 26. november 2014 af spørgsmål nr. 16 (alm. del) fra
Folketingets Kommunaludvalg (resumédatabasen 14.3.5):
”Som omtalt i mit svar af dags dato på Folketingets
Kommunaludvalgs spørgsmål nr. 15 indebærer en beslutning om
ikke at købe varer m.v. med den begrundelse, at de er produceret i
et land, der overtræder internationale konventioner og FN
resolutioner, efter ministeriets opfattelse en udenrigspolitisk
stillingtagen. Efter ministeriets praksis er en sådan udenrigspolitisk
stillingtagen ikke en kommunal opgave.
Henset til, at kommunerne på dette område handler i
overensstemmelse med den udenrigspolitiske tilkendegivelse,
Folketinget er fremkommet med gennem sin vedtagelse af V 13,
kan det imidlertid efter ministeriets opfattelse lægges til grund, at
kommuner ikke er afskåret fra i deres indkøbspolitik at fastsætte,
at de ikke indkøber varer fra besatte områder på Vestbredden.”
Til brug for besvarelsen af spørgsmålet havde ministeriet indhentet en
udtalelse fra Udenrigsministeriet, som bl.a. henviste til den ovennævnte
vedtagelse, hvor Folketinget havde udtalt sin støtte til de aktuelle
fredsforhandlinger om en tostatsløsning og at ”israelske bosættelser ikke
gennem aftaler mellem Israel og EU eller gennem danske offentlige eller
private engagementer får legitimeret deres eksistens eller forbedrede
økonomiske muligheder”. Udenrigsministeriet henviste også til en
vejledning offentliggjort af Danmark sammen med en lang række EU-
lande i juli 2014, der gjorde opmærksom på risici knyttet til økonomiske
og finansielle aktiviteter i bosættelser, navnlig risikoen for omdømmetab.
15
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
Udenrigsministeriet påpegede i sin udtalelse, at der ikke var tale om en
boykot af israelske produkter.
Den daværende kulturminister skrev den 3. marts 2022 følgende til en
rådmand i Aarhus Kommune:
”Omkring retningslinjer for aflysninger kan jeg oplyse, at
Kulturministeriet mandag den 28. februar 2022 har udmeldt
følgende til Kommunernes Landsforening vedr.
hjemmelsgrundlaget for at aflyse forestillinger – i det konkrete
tilfælde Den Russiske Nationalballet – og yde eventuel
kompensation:
Hvis en kommune har ejerskab eller kontrollerende indflydelse på
et koncert- eller kulturhus, der har planlagt en forestilling med Den
Russiske Nationalballet eller lignende fremtrædende russiske
kompagnier eller ensembler, kan kommunen vælge at følge en
opfordring fra regeringen om at aflyse arrangementet på grund af
Ruslands angreb på Ukraine og derefter kompensere arrangøren,
idet kommunen, hvis den vælger at aflyse, pådrager sig et
erstatningsansvar over for arrangøren. Aflysning og kompensation
vil i denne situation være foreneligt med kommunalfuldmagten,
fordi kommunen ikke fører selvstændig udenrigspolitik men agerer i
samklang med regeringens opfordring. Ved arrangementer hvor
kommunen ikke har bestemmende indflydelse på om en aflysning
skal ske, må kommunen ikke kompensere arrangøren.”
Dagen efter sendte det daværende Indenrigs- og Boligministerium et
brev med følgende indhold til kommunen (resumédatabasen 22.3.1):
”Det følger af kommunalfuldmagtsregler, at kommuner som
udgangspunkt ikke kan varetage udenrigspolitiske hensyn.
Det er imidlertid Indenrigs- og Boligministeriets opfattelse, at dette
udgangspunkt kan fraviges, således at kommuner med hjemmel i
kommunalfuldmagtsregler kan varetage udenrigspolitiske hensyn i
tilfælde som i det her foreliggende, hvor regeringen – med bred
opbakning fra et flertal i Folketinget – opfordrer kommuner til at
handle på en bestemt måde for at varetage sådanne hensyn.
Det kan oplyses, at daværende økonomi- og indenrigsminister i
svar af 16. november 2014 på Folketingets Kommunaludvalgs
spørgsmål nr. 16 (alm. del – vedlagt) tilsvarende fandt, at det på
16
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
baggrund af en vedtagelse i Folketinget, var lovligt, at kommuner
boykottede indkøb fra den besatte Vestbred, selvom det indebar
varetagelse af udenrigspolitiske hensyn.
Det er frivilligt for en kommune, om den vil varetage opgaver og
hensyn, som har hjemmel i kommunalfuldmagtsregler. Det gælder
også, når regeringen opfordrer kommuner til at agere på en
bestemt måde.”
Ankestyrelsen skrev den 12. januar 2023 til kommunen, at dens
beslutning om at indgå en aftale om at aflyse arrangementet med Den
Russiske Nationalballet ikke gav anledning til at foretage videre.
Ankestyrelsen henviste i den forbindelse til det af Indenrigs- og
Boligministeriet anførte i brevet af 4. marts 2022.
I en besvarelse af spørgsmål nr. 48 (Alm. del) fra Folketingets
Indenrigsudvalg den 17. april 2024 oplyste indenrigs- og
sundhedsministeren (resumédatabasen 24.3.3), at den retsopfattelse,
som ministeriet gav udtryk for i den ovennævnte besvarelse af 26.
november 2014 om indkøbspolitik, fortsat er gældende. Ministeren
henviste i den forbindelse også til Folketingets seneste vedtagelse af V
100 (samling 2020-2021) om udviklingen på Vestbredden, hvori
Folketinget understregede, at man ikke ”i aftaler med EU eller via danske
offentlige eller private engagementer bør give bosættelser forbedrede
økonomiske muligheder eller på nogen måde legitimere besættelsen”.
Ministeren bemærkede, at kommunerne skal være opmærksomme på
også i øvrigt at overholde gældende lovgivning, herunder
udbudsreglerne.
I et brev til KL under samme nummer i resumédatabasen bemærkede
ministeriet i øvrigt, at EU-retten ikke forholder sig direkte til, hvorvidt en
kommune i sin kommunale indkøbspolitik kan vedtage ikke at købe varer
fra bosættelserne, så længe udmøntningen heraf ikke får karakter af et
nationalt importforbud.
2.2.2.4 Venskabsbyer
Det er almindeligt anerkendt bl.a. i den juridiske litteratur, at kommuner
kan indgå venskabsbyaftaler med kommuner i andre lande, i det omfang
der herved varetages kommunale interesser og ikke udenrigspolitiske
formål. Der kan i den forbindelse bl.a. henvises til Kommunal
Erhvervsvirksomhed, Frederik Gammelgaard, Jurist- og
Økonomforbundets Forlag, 1. udgave 2004 side 45 og side 227 f.
17
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
Tilsvarende fremgår følgende af Kommunernes opgaver –
Kommunalfuldmagten m.v., Karsten Revsbech m.fl., Djøf Forlag, 4.
udgave 2023, side 435:
”Det er ligeledes accepteret, at kommuner har venskabsbyaftaler
med kommuner i andre lande. Dette er begrundet med, at der her
kun varetages en lokal interesse, og at forholdet ikke er af
udenrigspolitisk betydning.”
Den daværende indenrigs- og boligminister skrev den 4. marts 2022
følgende til Aarhus Kommune (resumédatabasen 22.3.2):
"Som bekendt har Rusland torsdag den 24. februar 2022 iværksat
en invasion af Ukraine.
EU-landene har i flere omgange indført en række meget
omfattende sanktioner som reaktion på Ruslands invasion af
Ukraine. Det er heldigvis gået rigtig stærkt med at indføre disse
sanktioner, og der kan desuden blive tale om at indføre yderligere
sanktioner.
Uanset afgrænsningen af de gældende og eventuelle yderligere
sanktioner vil jeg for en god ordens skyld henstille til, at Aarhus
Kommune enten opsiger eller suspenderer kommunens
venskabsbysamarbejde med Sankt Petersborg, såfremt det ikke
allerede er sket. Regeringen og Folketinget ønsker at fastholde et
maksimalt pres på Rusland, og kommunens venskabsbysamarbejde
sender desværre et modsatrettet signal.
Jeg vil sætte stor pris på at blive orienteret om, hvad Aarhus
Kommune beslutter i relation til venskabsbysamarbejdet med
Sankt Petersborg."
Ministeriet sendte tilsvarende breve til Aalborg Kommune og Brøndby
Kommune.
2.2.2.5 Særligt om flagning og andre symbolske handlinger
I indenrigs- og sundhedsministerens besvarelse af 8. februar 2024 af
spørgsmål nr. 38 (Alm. del) fra Folketingets Indenrigsudvalg
(resumédatabasen 24.3.1) fremgår følgende om flagning med
udenlandske flag:
18
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
”For så vidt angår de tidligere regler om flagning, henvises der til
justitsministerens svar af 17. januar 2024 på INU (Alm. del),
spørgsmål nr. 37.
[…]
Flagning med en anden nations flag på en kommunal bygning eller
en kommunal grund kan ifølge kommunalfuldmagtsreglerne efter
omstændighederne udgøre en udenrigspolitisk tilkendegivelse.
Flagning med det israelske eller palæstinensiske flag kan således
efter kommunalfuldmagtsregler efter omstændighederne udgøre en
udenrigspolitisk tilkendegivelse.
Det er i den forbindelse Indenrigs- og Sundhedsministeriets
opfattelse, at det kan lægges til grund, at kommuners flagning med
det ukrainske flag er i overensstemmelse med regeringens og
Folketingets udenrigspolitiske tilkendegivelser om Ukraine.”
3. Ankestyrelsens vurdering
Som det fremgår af den under afsnit 2 foretagne gennemgang af juridisk
litteratur og udmeldt praksis om kommuners involvering i
udenrigspolitik, er den altovervejende hovedregel, at kommunerne ikke
lovligt kan beskæftige sig med udenrigspolitiske forhold, herunder
fremkomme med meningstilkendegivelser, der ikke vedrører kommunen
eller kommunalbestyrelsens beføjelser.
Det skyldes, at udenrigspolitiske anliggender ikke er en kommunal, men
en statslig opgave.
Det er eksempelvis fastslået i den daværende indenrigsministers under
afsnit 2.2.1 beskrevne besvarelse af 4. oktober 1983 om, at kommuner
ikke lovligt kan erklære sig som atomvåbenfri zoner, eftersom
spørgsmålet om atomvåbenfri zoner er et udenrigs- og sikkerhedspolitisk
spørgsmål, som kommuner ikke kan beskæftige sig med.
Dette udgangspunkt kan dog fraviges i nogle helt særlige tilfælde.
Således kan kommunerne inden for de udstukne rammer yde støtte til
humanitær bistand i udlandet. Det forudsætter som udgangspunkt, at
det sker uden nogen form for udenrigspolitisk meningstilkendegivelse.
19
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
Kommunerne kan videre i meget begrænset omfang varetage
udenrigspolitiske hensyn i forbindelse med, at de varetager kommunale
opgaver, navnlig ved tilrettelæggelsen af deres indkøbspolitik, såfremt
kommunens begrundelse er i overensstemmelse med en udenrigspolitisk
tilkendegivelse vedtaget af Folketinget.
Derudover kan kommunerne i helt ekstraordinære situationer varetage
udenrigspolitiske hensyn, hvis det sker på opfordring fra regeringen med
bred opbakning fra Folketinget. Således kunne kommunerne begrunde
opsigelsen af kontrakter og venskabsbyaftaler med henvisning til krigen i
Ukraine, ligesom kommunerne kan flage med det ukrainske flag.
I øvrigt kan det efter Ankestyrelsens opfattelse ikke på forhånd
udelukkes, at der kan opstå en situation, hvor en udenrigspolitisk
beslutning får sådanne konsekvenser af lokal art, at en kommune lovligt
kan vurdere og fremsætte udtalelser om hensigtsmæssigheden af
beslutningen eller om virkninger af det udenrigspolitiske spørgsmål på
kommunens virksomhed.
3.1 Nødhjælp og humanitære hjælpeaktioner
At varetage humanitære formål i udlandet inden for de i praksis
udstukne rammer er en opgave, som kommunerne lovligt kan varetage.
Det er som udgangspunkt en forudsætning for kommunal støtte til
nødhjælp og humanitære indsamlinger, at der er tale om begrænsede
bidrag. Begrænsningen skal ses i lyset af kommunalfuldmagtsreglerne,
hvor der ved humanitær støtte i udlandet er tale om en fravigelse af
lokalitetsprincippet.
Ved vurderingen af, hvor stort et bidrag en kommune kan yde, kan der
blandt andet lægges vægt på, at staten også har bidraget til det
konkrete formål – jo mere staten yder, desto mere kan kommunerne
også yde. Hvis staten ikke bidrager til formålet, kan en kommune stadig
yde støtte, men alene i form af et bagatelagtigt bidrag.
Støtten kan bestå i en donation i form af naturalier såsom
personaletimer eller køretøjer, ligesom den kan gives i form af en sum
penge. Kommunen skal sikre, at hjælpen fordeles på upartisk vis og i
overensstemmelse med det humanitære formål. Kommunen kan
eksempelvis udbetale sit bidrag til en humanitær hjælpeorganisation.
20
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
Derudover fremgår det entydigt af praksis, at det som udgangspunkt er
en forudsætning for at yde nødhjælp eller tilsvarende humanitær
bistand, at støtten ydes uden nogen form for udenrigspolitisk
tilkendegivelse.
Vi henviser til det af Karsten Revsbech m.fl. anførte om kommuners
mulighed for at yde støtte til humanitære formål, som er gengivet under
afsnit 2.2.2, og til gennemgangen af praksis i afsnit 2.2.2.2.
Vi bemærker, at udvælgelsen af modtagere af nødhjælp og humanitær
bistand kan fremstå som en subjektiv stillingtagen. Dette kan efter
Ankestyrelsens opfattelse dog ikke i sig selv indebære, at udvælgelsen af
en konfliktzone eller et nødlidende område i det enkelte tilfælde kan
anses for at være en udenrigspolitisk tilkendegivelse. Vi henviser i den
forbindelse til den under afsnit 2.2.2.3 beskrevne tilsynspraksis om, at
forudsætningen om, at produktion af Fairtrade-mærkede varer i de
omfattede lande ikke nødvendigvis foregår under ansvarlige forhold, ikke
i sig selv fører til, at en indkøbspolitik om prioritering af køb af Fairtrade-
mærkede varer kan anses for at være en udenrigspolitisk
tilkendegivelse.
3.2 Indkøbspolitik og kontraktforhold
Som det videre fremgår af den under afsnit 2.2.2.3 beskrevne
tilsynspraksis, er det en kommunal opgave at tilrettelægge en
indkøbspolitik, og kommunerne kan ved en beslutning herom inddrage
og lægge vægt på saglige hensyn, som de kan varetage, herunder
miljøhensyn. Kommunerne kan i den forbindelse varetage
udenrigspolitiske hensyn i begrænset udstrækning.
Skiftende danske regeringer har tilsluttet sig internationale initiativer om
samfundsansvar og inden for landets grænser gennemført tilsvarende
initiativer i form af blandt andet loven om mæglings- og
konfliktinstitutionen for ansvarlig virksomhedsadfærd. Kommunerne kan
herefter inden for kommunalfuldmagtens rammer tilrettelægge deres
indkøbspolitik begrundet i et ønske om at tage et samfundsansvar – også
i udlandet – ved at foretrække produkter, som er fremstillet under
hensynstagen til anerkendte standarder og principper for
samfundsansvar, herunder ordentlige arbejdsvilkår, rimelige sociale
forhold, overholdelse af menneskerettigheder samt økonomisk og
miljømæssig bæredygtighed.
21
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
Det er dog en forudsætning, at beslutningen ikke er ledsaget af
udtrykkelige synspunkter om fremmede regeringers håndtering af de
omhandlede spørgsmål. Som anført i det foregående afsnit 3.2.1 om
nødhjælp, er en underliggende (og uudtalt) forudsætning af
udenrigspolitisk karakter ikke i sig selv en udenrigspolitisk
meningstilkendegivelse i den forbindelse.
Kommunerne kan under de samme betingelser også informere om
muligheden for at tage samfundsansvar i udlandet.
Ved tilrettelæggelsen af deres indkøbspolitik kan kommunerne dog også
begrunde deres beslutning med en udtrykkelig udenrigspolitisk
meningstilkendegivelse, som er i overensstemmelse med en
udenrigspolitisk tilkendegivelse vedtaget af Folketinget. Kommunerne
skal dog være opmærksomme på at sikre sig, at de overholder anden
lovgivning, herunder udbudsreglerne.
Derudover kan kommunerne i helt ekstraordinære situationer varetage
udenrigspolitiske hensyn, hvis det sker på opfordring fra regeringen med
bred opbakning fra Folketinget. Således kunne kommuner på opfordring
fra regeringen opsige indgåede kontrakter og betale erstatning herfor
med henvisning til Ruslands invasion af Ukraine.
3.3 Venskabsbyer
Det fremgår af den under afsnit 2.2.2.4 beskrevne gennemgang, at
kommunernes indgåelse af venskabsbyaftaler i almindelighed antages
ikke at være af udenrigspolitisk betydning, da der bliver varetaget lokale
– og ikke udenrigspolitiske – interesser.
Nyere praksis viser dog, at der kan opstå en udenrigspolitisk situation,
hvorved et sådant upolitisk samarbejde bliver udenrigspolitisk relevant.
Således bad den daværende indenrigs- og boligminister i et brev af 4.
marts 2022 Aarhus Kommune om at opsige eller suspendere sit
venskabsbysamarbejde med Sankt Petersborg på baggrund af Ruslands
invasion af Ukraine, med henvisning til regeringens og Folketingets
ønske om at ”fastholde et maksimalt pres på Rusland” og til at
samarbejdet sendte ”et modsatrettet signal”.
Sagen er et eksempel på, at kommunerne kan vælge at varetage
udenrigspolitiske hensyn på opfordring fra regeringen med bred
opbakning fra Folketinget.
22
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
3.4 Særligt om udenrigspolitiske meningstilkendegivelser
Det er ikke helt ligetil at trække en skillelinje mellem fremsættelsen af
en mundtlig eller skreven ytring og andre handlinger.
I Den Danske Ordbog (www.ordnet.dk) defineres begrebet
’meningstilkendegivelse’ som en ”ytring eller symbolsk handling, der er
udtryk for afsenderens mening om en bestemt sag eller et bestemt
emne”.
Begrebet ’meningstilkendegivelse’ dækker således over såvel egentlige
ytringer som symbolske handlinger, der mere eller mindre åbenlyst
bærer begrundelsen for handlingen i sig selv. Hvad der reelt er en
tilkendegivelse må komme an på en samlet vurdering af de konkrete
omstændigheder i det enkelte tilfælde, herunder den sammenhæng,
hvor handlingen foregår.
Det er en altovervejende hovedregel, at kommunerne ikke kan
fremkomme med udenrigspolitiske meningstilkendegivelser (forstået som
synspunkter om fremmede stater m.v. og deres dispositioner og
undladelser).
Kommunerne kan dog i meget begrænset omfang fremsætte
udenrigspolitiske meningstilkendegivelser i forbindelse med varetagelsen
af kommunale opgaver, navnlig ved tilrettelæggelsen af deres
indkøbspolitik, såfremt kommunens begrundelse er i overensstemmelse
med en udenrigspolitisk tilkendegivelse vedtaget af Folketinget.
Herudover kan kommunerne helt ekstraordinært på opfordring fra
regeringen med bred opbakning fra Folketinget begrunde opsigelsen af
kontrakter og venskabsbyaftaler med henvisning til krigen i Ukraine,
ligesom kommunerne kan flage med det ukrainske flag.
I øvrigt kan det efter Ankestyrelsens opfattelse ikke på forhånd
udelukkes, at der kan opstå en situation, hvor en udenrigspolitisk
beslutning får sådanne konsekvenser af lokal art, at en kommune lovligt
kan vurdere og fremsætte udtalelser om hensigtsmæssigheden af
beslutningen eller om virkninger af det udenrigspolitiske spørgsmål på
kommunens virksomhed, herunder kommunens
planlægningsvirksomhed.
Efter Ankestyrelsens opfattelse er det ikke en kommunal opgave at
fremsætte en mundtlig eller skriftlig meningstilkendegivelse om
23
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
udenrigspolitiske forhold i andre situationer end de ovenfor nævnte helt
særlige tilfælde, uanset om indholdet af udmeldingen måtte være i
overensstemmelse med regeringens udenrigspolitiske linje.
3.5 Særligt om flagning og andre symbolske handlinger
Ankestyrelsen har overvejet, i hvilken udstrækning kommunerne kan
foretage symbolske handlinger af udenrigspolitisk karakter, eksempelvis
flagning med udenlandske flag eller fremvisning af andre symboler for
fremmende lande, områder eller bevægelser.
Indenrigs- og sundhedsministeren har i den under afsnit 2.2.2.5
beskrevne besvarelse af et spørgsmål fra Folketingets Indenrigsudvalg i
2024 oplyst, at flagning med en anden nations flag på en kommunal
bygning eller en kommunal grund efter omstændighederne kan udgøre
en udenrigspolitisk tilkendegivelse.
Afhængig af de nærmere omstændigheder er dispositioner af denne
karakter særdeles egnede til at kommunikere, at en kommune ønsker at
tage parti i en international konflikt eller på anden måde bidrage med et
indlæg i en aktuel udenrigspolitisk diskussion.
Adgangen til at flage med en anden nations flag må efter Ankestyrelsens
opfattelse antages at forudsætte – hvis ikke en udtrykkelig, så i hvert
fald en meget tydelig indirekte – opfordring fra regeringen med bred
opbakning fra Folketinget. Vi henviser i den forbindelse til indenrigs- og
sundhedsministerens ovennævnte besvarelse af 8. februar 2024.
Hvis en manifestation er direkte begrundet i humanitære forhold i
udlandet - eksempelvis afholdelse af et minuts stilhed i sympati med ofre
for krigshandlinger, sult- eller naturkatastrofer – kan retsstillingen
forekomme mindre klar. Tilsvarende ville gøre sig gældende, hvis
kommunens rådhus eller andre kommunale bygninger blev pyntet med i
sig selv neutrale symboler begrundet i udtryk for universel humanisme,
eksempelvis et alment ønske om fred på jord eller mellemfolkelig
forbrødring. På den ene side har kommunerne efter
kommunalfuldmagtsreglerne en begrænset adgang til at varetage
humanitære formål relateret til udlandet, men på den anden side skal
støtten gives upartisk og uden nogen form for udenrigspolitisk
meningstilkendegivelse.
En kommune må efter Ankestyrelsens opfattelse antages at være
berettiget til at afholde en manifestation af humanitær karakter med
24
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
henblik på at vise respekt for ofre for udenlandske krige og katastrofer.
Men formålet med en sådan humanitær manifestation må ikke være at
fremkomme med en udenrigspolitisk meningstilkendegivelse forstået
som synspunkter om fremmede staters m.v. dispositioner eller
undladelser. Der må heller ikke fremsættes sådanne udenrigspolitiske
tilkendegivelser som led i manifestationen. Kommunalbestyrelsen må
således vælge sine ord med omhu og i øvrigt overveje, hvilket budskab
den ønsker at sende i den konkrete situation.
Vi bemærker i den forbindelse, at vi, som det fremgår af afsnit 1.2, fører
tilsyn med kommunalbestyrelserne, og ikke med de enkelte medlemmer.
Venlig hilsen
Eva Sonne
Kopi er sendt til:
Indenrigs- og Sundhedsministeriet
25
 INU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 53: Orientering Ankestyrelsens tilsynsudtalelse om kommuners involvering i udenrigspolitiske anliggender, fra indenrigs- og sundhedsministeren
Vi har anvendt:
Lovbekendtgørelse om kommunernes styrelse (kommunestyrelsesloven)
nr. 69 af 23. januar 2024
26