FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 103: DIIS policy brief: Danmark skal finde sin nye plads i EU's forsvarspolitiske maskineri

Forsvarsudvalget 2023-24
FOU Alm.del Bilag 103
Offentligt

DIIS POLICY BRIEF DECEMBER 2022

DANMARK SKAL FINDE SIN NYE PLADS I

EU’S FORSVARSPOLITISKE MASKINERI

HOVEDPOINTER

Med Danmarks fulde medlemskab af det europæ-

iske forsvarssamarbejde vil den nye danske

regering snart blive tvunget til at placere sig mere

tydeligt i trekanten mellem EU’s stærke aktører

Frankrig, Polen og Tyskland, der har meget

forskellige visioner for forsvarssamarbejdets

fremtidige retning.

Med danskernes ”ja” den 1. juni 2022 til at afskaffe

forsvarsforbeholdet vil tætte EU-samarbejdspartnere i

stigende grad forvente, at Danmark træder i karakter

som fuldgyldigt medlem af det europæiske samarbejde

om forsvar og sikkerhed (common security and

defence policy, CSDP). Beslutningen om at sætte

■

Frankrig, Polen og Tyskland er tætte danske for-

svarspolitiske partnere, men langt fra enige om de

strategiske visioner bag det europæiske forsvars-

samarbejde.

■

Mens Paris ser forsvarssamarbejdet som en tur-

bolader for en bredere europæisk sikkerhedsarkitek-

tur, ønsker Warszawa at bruge samarbejdet som

bremseskive mod bevægelser væk fra en transat-

lantisk håndtering af sikkerhedstruslen fra Rusland.

I Berlin ses EU´s brede forsvarspolitiske værktøjs-

kasse som støddæmpende mod intra-europæiske

uenigheder.

■

Den nye danske regerings står over for til- og fravalg

i operationaliseringen, der hurtigt kan føre til både

skulderklap og panderynker blandt europæiske

partnere.

FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 103: DIIS policy brief: Danmark skal finde sin nye plads i EU's forsvarspolitiske maskineri

forbeholdet til afstemning blev truffet af et bredt antal

partier, der som reaktion på Ruslands militære invasion

af Ukraine i foråret 2022 gik sammen om det ’nationale

kompromis’ om dansk sikkerhedspolitik. Dette til trods

har forsvarsforbeholdets afskaffelse endnu ikke ført til

en klar ny kurslægning for Danmarks forsvarspolitiske

rolle. Den nye danske regering og det nysammensatte

Folketing har derfor nu den opgave at definere en

forsvars- og sikkerhedspolitisk praksis fri af forsvarsfor-

beholdets skygge.

På den korte bane tog den tidligere regering, kort inden

udskrivelsen af folketingsvalget, de første operationelle

skridt for at introducere Danmark som bidragsyder til

EU’s militæroperationer. Men beslutningen om en

korttidsudsendelse af et helikopterlægebidrag til

Operation Althea i Bosnien-Herzegovina vil ganske snart

skulle følges op. Dette gælder ikke mindst, når den

militære træningsmission EUMAM Ukraine (Military

Assistance Mission in support of Ukraine), der blev

vedtaget af EU’s medlemslande i oktober 2022, skal

operationaliseres med base i Polen og Tyskland.

Foruden de konkrete bidrag venter dog også mere

strategiske spørgsmål, herunder hvordan Danmark skal

definere sin position blandt tre af CSDP’ens store aktører

– Frankrig, Polen og Tyskland. De tre lande, der tilsam-

men udgør den såkaldte ”Weimar-trekant” og i de seneste

år har manifesteret sig som tætte danske forsvarspoliti-

ske partnere, er dog langt fra enige om farten og

retningen for det europæiske forsvarssamarbejde. I dette

spændingsforhold kan Danmark, som fuldgyldigt

medlem af et CSDP under hastig forandring, i en anden

grad end tidligere blive tvunget til at bekende forsvars- og

sikkerhedspolitisk kulør. For at europæiske partneres

forskudsglæde over Danmarks fulde CSDP-deltagelse

derfor ikke hurtigt vender til nøgtern skuffelse, er det afgø-

rende for danske beslutningstagere at kende og afveje

forskellene på Weimar-landenes strategiske visioner for

forsvarssamarbejdets fremtid.

Frankrig: Integrationsfokuseret turbolader

Paris har traditionelt været kendt som en stærk drivkraft

for en integreret brug af militære CSDP-missioner,

særligt på og i farvandene ud for det afrikanske

kontinent. Ukraine-krigen har imidlertid betydet, at et

ofte ”sydvendt” Frankrig for tiden også øger sit fokus

på Europas østlige flanke. I fransk optik er NATO

fortsat for amerikansk domineret og for tyrkisk

influeret til, at Europa udelukkende kan lade sin

sikkerhed hvile på den nordatlantiske forsvars-

alliance. Ikke mindst efter præsident Macrons genvalg

lægges der fornyet vægt på et mere vidtfavnende og

pragmatisk

”l’Europe de la défense”.

Denne mere fleksible tilgang betyder ikke, at man

ønsker at nedprioritere CSDP’en. Frankrig anskuer

snarere Europas forsvarspolitiske integration som en

proces, der foregår både inden for og uden for EU’s

institutioner. Paris ser fortsat fransk-ledede ’coalition

of the willing’-indsatser som egnede metoder til at

gennemføre skarpe militære missioner. Denne ad-hoc

tilgang gav blandt andet mulighed for dansk deltagelse i

den militære indsats under den multinationale koalition

Task Force Takuba i Mali (2019-2022) og den endnu

mindre institutionaliserede antipirateri-indsats i

Guineabugten (2021-2022).

Til trods for at Mali-indsatsen fik en abrupt afslutning

grundet uoverensstemmelser med den nye, fransk-

kritiske militærjunta i Bamako, fastholder Paris, at

fleksible koalitionsformater, helst under fransk ledelse,

bør forblive en option for fremtidige militærindsatser.

Dette skyldes ikke mindst en skepsis om, hvorvidt

EU-ledede militære træningsmissioner (EUTM) – som

bl.a. er blevet anvendt i Mali, den Centralafrikanske

Republik, Mozambique og Somalia – er de rette

værktøjer, når kriser og konflikt allerede er brudt ud.

CSDP’en bør i langt højere grad indsættes der, hvor

nytteværdien er størst: det civil-militære samarbejde.

I de parisiske regeringskontorer er tvivlen om Tysklands

WEIMAR-TREKANTEN

”Weimar-trekanten” er et trilateralt samarbejdsformat,

der i 1991 blev dannet i den tyske by Weimar mellem

de daværende udenrigsministre fra Frankrig, Polen og

Tyskland. Formatets formål er at afstemme positioner

og udvikle fælles initiativer til styrkelsen af Europas

fremtid.

rolle som troværdig militær aktør kun vokset ovenpå

Ukraine-krisen. Polen ses som en tiltagende seriøs

partner, om end stadig grundlæggende (for) fokuseret

på Europas østlige naboskab. Frankrig sætter derfor

fortsat sin lid til partnere som Danmark, der anses som

både kapable og villige, når det gælder. Selvom Paris

har indset, at Danmarks bidrag til fransk-ledede

militærindsatser også var en dansk ”kompensation” for

FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 103: DIIS policy brief: Danmark skal finde sin nye plads i EU's forsvarspolitiske maskineri

ikke at kunne agere militært i CSDP-rammen, er man

overbevist om, at den danske ”forskrækkelse” over den

fejlede Mali-mission på sigt ikke vil forhindre politisk

opbakning i København til igen at ”træffe de rette valg”,

når trusselsbilledet syd for EU tilsiger det.

demonstrere en merværdi af CSDP-samarbejdet i en

sensitiv kontekst, hvor NATO ikke kan levere samme

type træningsstøtte uden at komme for tæt på en

konfrontation med Rusland.

I Warszawa vurderer man, at udgangspunkterne for

Polen: Transatlantisk bremseskive

Skiftende polske regeringer har fastholdt Polens

forsvarspolitiske ”NATO first”-doktrin, der prioriterer

tætte transatlantiske relationer over en stærkere

forsvarspolitisk integration i EU-regi. I en kontekst

hvor mange europæiske partnere ikke leverer på

NATO’s 2%-målsætning, er man i Warszawa kritisk

over for øgede og ”overambitiøse” investeringer i

CSDP’en. Som udgangspunkt kræver man fuld

kompatibilitet med NATO’s strukturer, hvor USA, før

som siden, er den ultimative sikkerhedsgarant.

Den bremsende polske tilgang betyder også, at man

i Warszawa ser skeptisk på ethvert skridt, der

fremmer en øget forsvarsintegration i EU. Det

gælder både en centralisering af kommando- og

kontrolstrukturer, men også brug af ’coalition of the

willing’-formater inden for CSDP’ens institutionelle

Frankrig og Tyskland ligger langt fra Polens. Af samme

grund ”savner” man den britiske NATO-fokuserede

modvægt i EU-diskussioner. Ikke mindst derfor ser

Polen ser derfor også frem til den fulde danske

CSDP-deltagelse, som man forventer markant vil

styrke den pro-transatlantiske stemme i EU-kredsen

efter Brexit.

Tyskland: Intra-europæisk støddæmper

I kølvandet på den russiske invasion af Ukraine er

centrale dele af Berlins mangeårige udenrigs- og

sikkerhedspolitiske pejlemærker ikke blot flyttet, men

faldet sammen. Den flakkende håndtering af substan-

tielle våbenleverancer til Ukraine og den uklare

linjeføring om krigens endemål (”Rusland må ikke

vinde” vs ”Rusland skal tabe”) har, i mange europæiske

partneres øjne, efterladt de tyske ambitioner om at

påtage sig yderligere europæisk lederskab vingeskudt.

Polen ser derfor også frem til den fulde danske CSDP-

deltagelse, som man forventer markant vil styrke den

pro-transatlantiske stemme i EU-kredsen efter Brexit.

rammer. EU’s fælles forsvarssamarbejde skal

forblive ’fælles’, hvilket betyder aktiv polsk modstand

mod scenarier, hvor enkelte medlemslande gives

mandat til at planlægge CSDP-missioner i mindre

grupperinger (jf. EU-traktatens art. 44).

Ruslands militære invasion af Ukraine har bekræftet

Warszawa i behovet for at øge investeringer i eget og

NATO-alliancens territorialforsvar. Massive forøgelser

af forsvarsbudgettet skal inden for få år lede til

etableringen af hele seks divisioner for at beskytte

Polens østlige grænse mod et ”Ukraine-scenarie”. I

denne ligning finder forestillingen om storstilede

bidrag til eventuelle EU-missioner syd for Europa kun

en minimal plads. EUMAM Ukraine ses derimod som

en mulighed for at vise en polsk lederskabsrolle i

forhold til EU’s østlige naboskab – og samtidig

Mere generelt styres den tyske opbakning til CSDP-

rammen af mindst tre hensyn. For det første behovet

for at demonstrere støtte til franske bestræbelser om

øget europæisk strategisk autonomi. Trods aktuelle

kurrer på tråden i det tysk-franske forhold, vil hensynet

Den tyske regering vil i nærmeste fremtid derfor gøre

alt for at signalere sin vilje til at bidrage aktivt til både

NATO- og EU-tiltag, der kan underbygge en utvetydig

støtte til Ukraine og forsvaret af partnere og allierede

mod russiske aggressioner. Det tyske tilbud om at

huse et delhovedkvarter for - og levere forskellige

bidrag til - uddannelsen under EUMAM Ukraine skal

ses i dette lys. For Berlin er CSDP’en en ”tryg” og

ikke-offensiv institutionel ramme, der minimerer den

vedvarende tyske frygt for at blive opfattet som part i

krigen.

FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 103: DIIS policy brief: Danmark skal finde sin nye plads i EU's forsvarspolitiske maskineri

DIIS POLICY BRIEF DECEMBER 2022

til franske sikkerhedsinteresser også i fremtiden være

en trumf i tyske forsvarspolitiske drøftelser. For det

andet at bidrage til en mere ”agil” udformning af

kommende CSDP-missioner, der i højere grad end

tidligere skal kunne justeres løbende til udviklinger på

jorden. En første testcase herfor kunne blive en

kommende militær CSDP-mission i Niger. Og for det

tredje at opbløde den ”kunstige” dikotomi mellem

europæisk støtte til CSDP’en og NATO. I Berlin ser man

derfor sig selv som en støddæmper mellem Paris og

Warszawa; at holde begge partnere glade er, med

andre ord, et tysk succeskriterium i sig selv.

Set med tyske øjne er Danmark en ny CSDP-partner,

For den nye danske regering kan det her blive nærlig-

gende at fastholde det traditionelle transatlantiske

fokus og den forsvarspolitiske pragmatisme, som

tidligere danske regeringer har stået værn om i årtier.

Den aktuelle krisehåndtering i forhold til Ukraine vil for

nu dominere Europas forsvarspolitiske dagsorden i en

sådan grad, at Danmarks strategiske tilgang til det

europæiske forsvarssamarbejde næppe vil blive testet

nye CSDP-medlemskab. Dette ikke mindst fordi den

brede kreds af partier, der stod bag det ’nationale

kompromis’, selv understregede vigtigheden af

forsvarsforbeholdets afskaffelse.

Selv hvis Danmark ikke bekender klart kulør mellem

Weimar-landenes positioner, vil det være vigtigt at have

for øje, at eventuelle til- og fravalg ikke længere kan gøres

med henvisning til et retligt forbehold, men vil blive set

som rendyrkede danske politiske prioriteter.

der deler samme evne til at favne og bakke op om

forskellige europæiske interesser, og derfor kan blive

en hjælp til at afdæmpe intra-europæiske skærmydsler.

Samtidig tales der i Berlin om behovet for, at Danmark

og andre mindre medlemsstater skal turde at ”forme

fremfor at forvalte” CSDP’ens fremtid. En aktiv og

engageret dansk rolle i forsvarssamarbejdet hilses

derfor velkomment.

Danmark: Hvilken funktion i EU’s forsvarspolitiske

maskineri?

Selv i en tid, hvor de sikkerhedsgarantier, der

udspringer af NATO’s artikel 5, har manifesteret sig

som Danmark og Europas forsvars- og sikkerheds-

politiske krumtap, vil danske beslutningstagere over

tid skulle operationalisere Danmarks tilgang til sit

Selv hvis Danmark ikke bekender klart kulør mellem

Weimar-landenes positioner, vil det være vigtigt at have

for øje, at eventuelle til- og fravalg ikke længere kan

gøres med henvisning til et retligt forbehold, men vil

blive set som rendyrkede danske politiske prioriteter.

Balanceringen af disse kan hurtigt føre til enten

højlydte skulderklap eller fordybede panderynker, når

en ny dansk forsvarsminister snart kommer på besøg i

EU’s vægtige hovedstæder.

her og nu. Men modsat tidligere kan man næppe

undgå at blive konfronteret med at skulle stå på mål

for strategiske spørgsmål om CSDP’ens fremtidige

udvikling.

Policybriefet baserer sig på forfatterens interviews blandt forsvars- og sikkerhedspolitiske beslutningstagere og eksperter i Paris, Warszawa og Berlin.

Forfatter:

Forsideillustration:

Kim B. Olsen, Analytiker, [email protected]

Cecilie Castor von Spreckelsen

Denne publikation er en del af de Forsvars- og Sikkerhedspolitiske Studier på DIIS

Alle DIIS Policy Briefs er trykt på Ecolabel og FSC-certificeret papir