FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Finansudvalget 2023-24
FIU Alm.del Bilag 210
Offentligt

Juni 2024

— 16/2023

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Forsvarsministeriets

større anskaffelser af

materiel

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

16/2023

Beretning om

Forsvarsministeriets

større anskaffelser af

materiel

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2024

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og ved kom-

mende minister.

Forsvarsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i oktober 2024.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må -

ned

–

i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2023, som afgives i februar 2025.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

Kritik under middel

Middel kritik

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

Skarp kritik

Skarpeste kritik

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

ISSN: 2245-3008

ISBN online 978-87-7434-839-9

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om Forsvarsministeriets større

anskaffelser af materiel

Med forsvarsforliget for 2024-2033 er Forsvarsministeriets bevilling ble-

vet øget, og der er afsat ca. 190 mia. kr. til bl.a. investeringer i nyt mate-

riel over de næste 10 år. Det er derfor vigtigt, at Forsvarsministeriet har

en proces, der understøtter, at anskaffelserne kommer i mål til tiden, in-

den for den økonomiske ramme og med det planlagte indhold.

Større anskaffelser af forsvarsmateriel er ofte præget af usikkerhed om

overholdelse af leveringstid, pris og kvalitet. Dette skyldes bl.a. materiel-

lets kompleksitet og et begrænset antal leverandører. En tæt styring af le-

verancerne er derfor vigtig.

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet har

gennemført større anskaffelser (over 70 mio. kr.) af materiel på tilfreds-

stillende vis. Beretningen omhandler 20 anskaffelser til en samlet værdi

af ca. 11 mia. kr. i perioden 2018-2023.

Statsrevisorerne finder det kritisabelt, at Forsvarsministeriets større

materielanskaffelser ikke er gennemført til tiden og ofte ikke er blevet

leveret med det aftalte indhold. Dette kan have negative konsekven-

ser for Forsvarets opgaveløsning. En forsinkelse kan bl.a. medføre, at

Forsvaret i en kortere eller længere periode ikke kan løse bestemte

opgaver eller kan blive nødsaget til at bruge nedslidt materiel.

Statsrevisorerne finder det ligeledes kritisabelt, at det er uklart, om

materielanskaffelserne er foretaget inden for den økonomiske ramme,

der fremgår af de aktstykker, som er tiltrådt af Folketingets Finansud-

valg.

10. juni 2024

Mette Abildgaard

Leif Lahn Jensen

Mikkel Irminger Sarbo

Serdal Benli

Lars Christian Lilleholt

Monika Rubin

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne har bl.a. hæftet sig ved følgende undersøgelsesresulta-

ter:

•

Større materielanskaffelser er i gennemsnit 4�½ år forsinket. 19 ud af

20 anskaffelser var forsinket, heraf var ⅔ mere end 3 år forsinket.

•

Forsvarsministeriet har ikke dokumenteret, hvad der ligger til grund

for økonomien i aktstykkerne, og det er samtidig uklart, om opfølgnin-

gen på afholdte udgifter omfatter alle udgifter, som er forbundet med

anskaffelserne.

•

Rigsrevisionens gennemgang af cases viser, at Forsvarsministeriet kun

følger de afholdte udgifter, der vedrører selve materiellet, og ikke de

øvrige udgifter, fx udgifter til reserve og implementering.

•

Forsvarsministeriet har generelt anskaffet materiel i det planlagte an-

tal, men flere af anskaffelserne har ikke haft det aftalte indhold.

•

Forsvarsministeriet har ikke fulgt sine egne retningslinjer for større an-

skaffelser af materiel. Ministeriet har fx ikke gennemført en markeds-

undersøgelse for 11 af anskaffelserne.

Statsrevisorerne finder det kritisabelt, at Forsvarsministeriet i forbindelse

med Rigsrevisionens undersøgelse har været tilbageholdende med at ud-

levere oplysninger og materiale, som Rigsrevisionen har efterspurgt (jf.

beretningens pkt. 14). Statsrevisorerne skal derfor understrege, at mini-

sterierne er forpligtede til at bidrage til revisionsprocessen uden forsin-

kelse og stille alle nødvendige oplysninger til rådighed for Rigsrevisionen.

Statsrevisorerne konstaterer, at beretningen vedrører den afsluttede for-

ligsperiode, og at der i mellemtiden er indgået et nyt forsvarsforlig. Her

er et øget fokus på økonomi- og processtyring, som Statsrevisorerne fin-

der bør følges tæt.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion

.......................................................................................................

1.1. Formål og konklusion

...........................................................................................................................

1.2. Baggrund

....................................................................................................................................................

1.3. Vurderingskriterier, metode og afgrænsning

..........................................................................

2. Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

.......................................................

2.1. Tid, økonomi og indhold for større anskaffelser af materiel

............................................

2.2. Processen for større anskaffelser af materiel

.....................................................................

Bilag 1. Metodisk tilgang

.....................................................................................................................................

Bilag 2. De 20 anskaffelser i undersøgelsen

............................................................................................

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionens mandat til at gennemføre undersøgelsen følger af

§ 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 12. Forsvarsministeriet.

I undersøgelsesperioden januar 2018 - december 2023 har der

været følgende ministre:

Claus Hjort Frederiksen: november 2016 - juni 2019

Trine Bramsen: juni 2019 - februar 2022

Morten Bødskov: februar 2022 - december 2022

Jakob Ellemann-Jensen: december 2022 - august 2023

Troels Lund Poulsen: august 2023 -

Beretningen har i udkast været forelagt Forsvarsministeriet, hvis

bemærkninger i videst muligt omfang er afspejlet i beretningen.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Introduktion og konklusion

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel.

Beretningen omhandler 20 anskaffelser til en samlet værdi af ca. 11 mia. kr. Det drejer

sig fx om pansrede patruljekøretøjer til Hæren, fregatter til Søværnet og radarer til

Flyvevåbnet.

2. Med forsvarsforliget for 2024-2033 er Forsvarsministeriets bevilling blevet øget,

og der er afsat ca. 190 mia. kr. til bl.a. investeringer i nyt materiel over de næste 10 år.

Forsvaret står over for mange, økonomisk væsentlige anskaffelser i de kommende år.

Det er derfor vigtigt, at Forsvarsministeriet har en proces, der understøtter, at anskaf-

felserne kommer i mål til tiden, inden for den økonomiske ramme (dvs. til den planlag-

te pris) og med det planlagte indhold, som fremgår af aktstykkerne. Anskaffelserne

er væsentlige for, at Forsvaret kan løse sine opgaver, herunder håndhæve dansk su-

verænitet og opfylde sine forpligtelser i NATO.

3. Rigsrevisionen har tidligere rejst kritik af Forsvarsministeriets anskaffelsesproces,

herunder ministeriets opgørelse af anskaffelsernes økonomi og manglende opfølgning

på gevinstrealisering. Det har vi gjort i

beretningen om Forsvarets procedurer for an-

skaffelse af større materiel.

Derudover har Rigsrevisionen rejst kritik af den manglende gennemsigtighed i For-

svarsministeriets styring af store projekter i forhold til tid og økonomi. Det har vi gjort

beretningen om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden

2018-2023

og i

beretningen om Forsvarsministeriets opbygning af en indsættelses-

bar brigade.

Den manglende gennemsigtighed fremhæves ligeledes i en rapport fra

Center for Militære Studier på Københavns Universitet fra 2023. Det fremgår af rap-

porten, at den danske anskaffelsesproces er den mindst formaliserede og transparen-

te sammenlignet med andre små lande, fx Norge og Finland.

4. Forsvarsministeriet har fastlagt egne retningslinjer for anskaffelse af materiel. For-

målet med retningslinjerne er bl.a. at bidrage til, at anskaffelserne kommer i mål til ti-

den, inden for den økonomiske ramme og med det planlagte indhold. Derudover skal

processen understøtte, at ministeriet fremlægger aktstykker for anskaffelser med en

samlet økonomisk ramme på over 70 mio. kr., og at der er et tilstrækkeligt grundlag for

udbud og kontraktindgåelse.

Forsvarsforliget for

2024-2033

Regeringen har sammen med

et bredt flertal i Folketinget

indgået et forsvarsforlig for

perioden 2024-2033. Regerin-

gen og partierne er enige om

at investere ca. 190 mia. kr. i

dansk forsvar og sikkerhed de

næste 10 år.

Tid, økonomisk ramme

og indhold

Tid: Afslutningen af anskaffel-

sen sker inden for det afslut-

ningstidspunkt, der fremgår af

aktstykket.

Økonomisk ramme: Anskaf-

felsesprisen holdes inden for

den økonomiske ramme, der

fremgår af aktstykket.

Indhold: Anskaffelsen lever op

til de forudsatte behov, der er

beskrevet i aktstykket (antal

og formål).

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

| Introduktion og konklusion

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet har gennemført

større anskaffelser af materiel på tilfredsstillende vis. For at vurdere dette har vi un-

dersøgt, om 20 anskaffelser, der er afsluttet i den sidste forligsperiode (2018-2023), er

gennemført til tiden, inden for den økonomiske ramme og med det planlagte indhold,

som fremgår af de bevilgende aktstykker. Derudover har vi undersøgt, om anskaffel-

serne har fulgt ministeriets retningslinjer for anskaffelsesprocessen.

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i juni 2023.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Introduktion og konklusion

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel er gennemsnitligt 4�½ år

forsinket, og flere af anskaffelserne har ikke levet op til det planlagte ind-

hold. Derudover er det uklart, om anskaffelsernes økonomiske ramme er

overholdt, og ministeriet følger ofte ikke sine egne retningslinjer for, hvor-

dan en anskaffelsesproces skal forløbe. Det finder Rigsrevisionen utilfreds-

stillende. Konsekvensen er bl.a., at der er risiko for, at Forsvaret ikke kan

løse alle sine opgaver tilfredsstillende.

Forsvarsministeriet har ikke gennemført større anskaffelser af materiel til tiden og

med det planlagte indhold, der fremgår af aktstykkerne. Derudover er det uklart,

om den økonomiske ramme er overholdt.

19 ud af 20 anskaffelser, som Rigsrevisionen har undersøgt, var forsinket, heraf var

⅔

af anskaffelserne mere end 3 år forsinket. Derudover er det uklart, om anskaffelserne

er sket inden for den økonomiske ramme. Det skyldes, at ministeriet ikke har dokumen-

teret, hvad der ligger til grund for økonomien i aktstykket. Det skyldes også, at det er

uklart, om opfølgningen på anskaffelsernes afholdte udgifter omfatter alle udgifter.

Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet

–

på baggrund af Rigsrevisionens under-

søgelse og en efterfølgende dialog med Finansministeriet

–

fra medio april 2024 har æn-

dret praksis i forhold til opgørelsen af økonomien i aktstykkerne og i forlængelse heraf

den økonomi, der følges op på. Ministeriet forventer dermed fremadrettet, at anskaffel-

sernes økonomi vil omfatte flere udgifter end hidtil. Ministeriet har i maj 2024 oriente-

ret Folketingets Finansudvalg herom.

Forsvarsministeriet har generelt anskaffet materiel i det planlagte antal. Flere af anskaf-

felserne har imidlertid ikke levet op til det planlagte indhold. Fx virkede udstyr til F-16-

kampfly og pansrede patruljekøretøjer ikke ved overdragelsen til Flyvevåbnet og Hæ-

ren. Forsvaret har desuden måttet indkøbe yderligere tilbehør til en anskaffelse af ra-

dioer, så de kan anvendes over større afstande.

Forsvarsministeriet har ikke fulgt sine retningslinjer for større anskaffelser af

materiel

Forsvarsministeriet har ikke fulgt sine retningslinjer i nogen af de 20 anskaffelser. Mi-

nisteriet har fx ikke gennemført en markedsundersøgelse for 11 af anskaffelserne, hvil-

ket ellers skal bidrage til at finde leverandører, som kan levere indholdet til den rigtige

økonomi. Derudover er det uklart, hvornår ministeriet har påbegyndt 13 af anskaffel-

serne, og dermed, hvornår ministeriet er begyndt at afholde udgifter til anskaffelserne.

Der kan derfor være risiko for, at processen i praksis ikke understøtter, at anskaffelser-

ne kommer i mål til tiden, inden for den økonomiske ramme og med det planlagte ind-

hold.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

| Introduktion og konklusion

1.2. Baggrund

6. Forsvarsministeriet brugte i gennemsnit 4,2 mia. kr. årligt på anskaffelser af mate-

riel i perioden 2018-2023.

Forsvarsministeriets

Materiel- og Indkøbs-

styrelse (FMI)

FMI har siden 2006 været an-

svarlig for at anskaffe, drive,

vedligeholde, videreudvikle og

bortskaffe materiel og it til alle

myndigheder under Forsvars-

ministeriet. FMI har i alt ca.

2.300 medarbejdere, og heraf

er ca. ¾ civile og ¼ militære.

Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse (herefter FMI) har som kerneopga-

ve at gennemføre anskaffelser på hele Forsvarsministeriets område. FMI gennemfø-

rer anskaffelserne med udgangspunkt i en fastlagt proces, der bl.a. skal understøtte,

at anskaffelserne gennemføres til tiden, inden for den økonomiske ramme (dvs. til den

planlagte pris) og med det planlagte indhold. Modellen for anskaffelsesprocessen er

beskrevet i Forsvarsministeriets retningslinjer. Retningslinjerne indeholder bl.a. krav

om, at der skal udarbejdes en tidsplan, og at der skal følges op på, om materiellet er

leveret som planlagt.

7. I beretningen indgår 20 større anskaffelser af materiel, som Forsvarsministeriet har

afsluttet i den seneste forligsperiode (2018-2023), jf. figur 1.

Figur 1

Anskaffelser, der indgår i undersøgelsen

•

Pansrede patruljekøretøjer:

234 mio. kr.

Taktiske radioer:

227 mio. kr.

Pansrede hjulkøretøjer:

284 mio. kr.

Tunge mortersystemer:

99 mio. kr.

Signalforstærkere:

81 mio. kr.

WGS-jordstationer:

138 mio. kr.

Artilleripjecer til støtteskibe og fregatter:

172 mio. kr.

Teknologisk opgradering af inspektionsskibe:

161 mio. kr.

Skibsbaserede helikoptere:

3.981 mio. kr.

Fregatprogrammet:

4.293 mio. kr.

Belysningsradarer:

182 mio. kr.

Luftforsvarsmissilsystem:

261 mio. kr.

Genopbygning af helikopter:

119 mio. kr.

Avanceret udstyr til F-16:

99 mio. kr.

Produktionsdele til F-35:

100 mio. kr.

Selvbeskyttelsesudstyr til luftfartøjer:

296 mio. kr.

Luftoperationscenter Karup:

71 mio. kr.

Radaranlæg:

73 mio. kr.

TVÆRGÅENDE

FLYVEVÅBNET

SØVÆRNET

HÆREN

•

Personvogne:

304 mio. kr.

•

Udstyr til specialstyrker:

432 mio. kr.

Note: Rigsrevisionen har navngivet nogle af anskaffelserne for at lette forståelsen. Se bilag 2 for anskaffel ser-

nes navne, som de fremgår af aktstykker mv.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af materiale fra Forsvarsministeriet.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Introduktion og konklusion |

Det fremgår af figur 1, at anskaffelserne varierer i forhold til økonomi (fra ca. 70 mio. kr.

til ca. 4 mia. kr.).

Anskaffelserne varierer i forhold til, om der er tale om udvikling af nyt materiel eller ind-

køb af allerede afprøvet materiel. Dette har bl.a. betydning for anskaffelsernes kom-

pleksitet og risici. Det er Rigsrevisionens skøn, at 15 af de 20 anskaffelser er indkøb af

allerede afprøvet materiel, som er mindre risikofyldt end udvikling af nyt materiel. Der-

udover er Forsvarsministeriet i høj grad afhængig af udenlandske leverandører og in-

ternationale samarbejder for at kunne gennemføre større anskaffelser.

8. Både i Danmark og i andre lande er anskaffelser af forsvarsmateriel præget af risici

og udfordringer med at gennemføre anskaffelserne til tiden, inden for den økonomiske

ramme og med det planlagte indhold. Det skyldes bl.a. materiellets kompleksitet, og

at der ofte er et begrænset antal leverandører til rådighed. Dette understreger vigtig-

heden af en tæt styring med fokus på bl.a. planlægning, behovsanalyse og leverandør-

styring.

Boks 1 beskriver udfordringer med forsinkelser, som rigsrevisioner i andre lande har

konstateret i deres undersøgelser af materielanskaffelser.

Boks 1

Andre rigsrevisioners undersøgelser af materielanskaffelser

I 2021 vurderede

den britiske rigsrevision,

at de britiske materielanskaffelser gennem-

snitligt var ca. 1,6 år forsinket. I 2023 vurderede

den australske rigsrevision,

at de au-

stralske materielanskaffelser gennemsnitligt var ca. 2 år forsinket. Endelig vurderede

den norske rigsrevision

i 2005, at ca. 80 % af de norske materielanskaffelser var for-

sinket med mere end 1 år, og at ca. 35 % af anskaffelserne var mere end 5 år forsinket.

Den norske rigsrevision forventer at offentliggøre en ny beretning om materielinveste-

ringer i forsvarssektoren, herunder forsinkelser, i sommeren 2024.

Forsinkelserne er ikke direkte sammenlignelige, da landene anvender forskellige defini-

tioner af, hvornår anskaffelser påbegyndes og afsluttes.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af dialog med de 3 rigsrevisioner

og følgende rapporter: ”Im-

proving

the performance of major equipment contracts”

fra den britiske rigsrevision (2021),

“2021-22 Major Projects Report”

fra den australske rigsrevision (2023) og

”Riksrevisjonens

undersøkelse av materiellinvesteringsprosjekter i Forsvaret”

fra den norske rigsrevision

(2005).

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

| Introduktion og konklusion

Skibsbaseret helikopter, Seahawk. Anskaffelsen af disse helikoptere indgår i

undersøgelsen.

Foto:

Flyvevåbnets

Fototjeneste

1.3. Vurderingskriterier, metode og afgrænsning

Vurderingskriterier

9. Vi har vurderet, om Forsvarsministeriet har gennemført større anskaffelser af ma-

teriel til tiden, inden for den økonomiske ramme og med det planlagte indhold. For at

vurdere dette har vi taget udgangspunkt i oplysningerne i Forsvarsministeriets akt-

stykker. Alle de gennemgåede anskaffelser har en samlet økonomisk ramme på over

70 mio. kr. og skal derfor forelægges Folketingets Finansudvalg i et aktstykke. Vi har

sammenholdt tid, økonomi og indhold i det første aktstykke for hver anskaffelse med

de opgørelser, som fremgår af Forsvarsministeriets projektafslutningsrapport for hver

anskaffelse.

10. Vi har desuden vurderet, om Forsvarsministeriet har fulgt sine retningslinjer for an-

skaffelsesprocessen. For at vurdere dette har vi taget udgangspunkt i 6 trin, der be-

skriver ministeriets krav til proces og dokumentation for større anskaffelser af mate-

riel. Formålet med retningslinjerne er bl.a. understøtte, at alle kommercielle muligheder

er belyst, at grundlaget for udbud og kontraktindgåelse er tilstrækkeligt, og at ministe-

riet undervejs har fokus på at imødekomme det behov, som anskaffelsen er igangsat

på baggrund af.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Introduktion og konklusion |

Metode

11. Undersøgelsen bygger på dataanalyser, cases og en procesanalyse.

Vi har etableret et datasæt, der indeholder oplysninger om tid, økonomisk ramme og

indhold for 20 større anskaffelser af materiel, som Forsvarsministeriet har afsluttet i

perioden 2018-2023. Datasættet indeholder derudover ca. 40 forskellige oplysninger

om anskaffelserne, bl.a. om brugere og ændringer i indholdet. Vi har udvalgt 7 anskaf-

felser til en dybdegående gennemgang (herefter cases). Udvælgelsen er foretaget på

baggrund af konstaterede problemer med økonomien og/eller indholdet ved anskaf-

felsens afslutning. Med udgangspunkt i datasættet og de 7 cases har vi vurderet, om

ministeriet har gennemført anskaffelserne til tiden, inden for den økonomiske ramme

og med det planlagte indhold, der fremgår af aktstykkerne.

Derudover har vi etableret et datasæt med oplysninger om, hvordan selve anskaffel-

sesprocessen for de 20 anskaffelser er forløbet. Med udgangspunkt i datasættet har

vi vurderet, om Forsvarsministeriet følger sine retningslinjer for anskaffelsesproces-

sen.

For at understøtte dataanalyserne, casene og procesanalysen har vi holdt møder med

Forsvarsministeriets departement, FMI og Forsvarskommandoen. Vi har desuden be-

sigtiget udvalgt materiel.

12. Undersøgelsens metode uddybes i bilag 1.

13. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

Afgrænsning

14. Undersøgelsen omfatter 20 større anskaffelser af materiel, som Forsvarsministe-

riet har afsluttet i perioden 2018-2023. Anskaffelserne er påbegyndt og gennemført i

perioden 2005-2023. Afgrænsningen af anskaffelser er baseret på FMI’s årsberetnin-

ger for 2018-2023, hvoraf det fremgår, at ministeriet planlagde at afslutte 35 anskaf-

felser. Tabel 1 viser status på de 35 anskaffelser.

Tabel 1

De 7 cases

•

Pansrede patruljekøretøjer

Taktiske radioer

Pansrede hjulkøretøjer

WGS-jordstationer

Avanceret udstyr til F-16

Personvogne

Udstyr til specialstyrker.

Bruger

En bruger kan være det værn

eller den styrelse, som materi-

ellet skal overdrages til.

FMI’s årsberetninger

Forsvarets materielanskaffelser i perioden 2018-2023

Planlagte

anskaffelser

Afsluttede

anskaffelser

Ikke-afsluttede

anskaffelser

FMI udgiver hvert år en årsbe-

retning, som bl.a. indeholder

oplysninger om anskaffelser

af materiel, herunder hvilke

anskaffelser der er afsluttet i

det pågældende år. Formålet

med årsberetningen er at give

et retvisende billede af FMI’s

økonomiske og faglige resul-

tater.

Kilde:

Rigsrevisonen

på baggrund af FMI’s

årsberetninger for 2018-2023.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

| Introduktion og konklusion

Det fremgår af tabel 1, at 23 anskaffelser blev afsluttet i undersøgelsesperioden. Rigs-

revisionen blev primo april 2024 opmærksom på, at det fremgår af FMI’s årsberetning

for 2023 (offentliggjort den 31. marts 2024), at yderligere 3 anskaffelser blev afsluttet

i 2023. Disse 3 anskaffelser har Forsvarsministeriet ikke oplyst Rigsrevisionen om, på

trods af at vi løbende i undersøgelsen har bedt ministeriet oplyse om alle afsluttede an-

skaffelser i undersøgelsesperioden. Da vi først på et sent tidspunkt i forløbet er blevet

gjort opmærksom på de 3 anskaffelser, indgår de ikke i undersøgelsen.

Derudover har Forsvarsministeriet i løbet af undersøgelsen oplyst, at én af de 20 an-

skaffelser alligevel ikke er afsluttet. Vi har valgt at medtage anskaffelsen, fordi den

fremstår som afsluttet i FMI’s årsberetning for 2020, og fordi vi i starten af undersøgel-

sen fik oplyst, at anskaffelsen snart ville blive afsluttet. Derfor finder vi det relevant at

følge op på den.

Endelig har Forsvarsministeriet efter dataindsamlingen oplyst, at yderligere 2 anskaf-

felser blev afsluttet i undersøgelsesperioden, men anskaffelserne fremgår ikke af FMI’s

årsberetninger. De 2 anskaffelser fremgår ikke af tabel 1 og indgår ikke i undersøgel-

sen.

15. Undersøgelsen omfatter større anskaffelser af materiel på over 70 mio. kr.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel |

2. Forsvarsministeriets

større anskaffelser af

materiel

16. For at vurdere, om Forsvarsministeriet har gennemført sine større anskaffelser af

materiel på tilfredsstillende vis, har vi undersøgt:

om ministeriet har gennemført større anskaffelser af materiel til tiden, inden for

den økonomiske ramme og med det planlagte indhold (afsnit 2.1)

•

om ministeriet har fulgt sine retningslinjer for anskaffelsesprocessen (afsnit 2.2).

•

2.1. Tid, økonomi og indhold for større anskaffelser af

materiel

17. Vi har undersøgt, om Forsvarsministeriet har gennemført større anskaffelser af ma-

teriel til tiden, inden for den økonomiske ramme og med det planlagte indhold.

Vi har lagt til grund, at Forsvarsministeriet skal gennemføre sine større anskaffelser af

materiel til tiden, inden for den økonomiske ramme og med det planlagte indhold, som

fremgår af anskaffelsernes aktstykker, og som Folketinget derved er blevet stillet i ud-

sigt.

18. Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriet kun i få tilfælde har gennemført større

anskaffelser af materiel inden for den tid, der er angivet i aktstykket for hver enkelt an-

skaffelse. Undersøgelsen viser desuden, at det er uklart, om anskaffelserne er gen-

nemført inden for den økonomiske ramme. Endelig viser undersøgelsen, at flere af an-

skaffelserne ikke lever op til det planlagte indhold.

Gennemførelse af større anskaffelser af materiel til tiden

19. For at vurdere, om Forsvarsministeriet har gennemført større anskaffelser af mate-

riel til tiden, har vi sammenlignet afslutningstidspunktet i aktstykket med tidspunktet

for godkendelse af projektafslutningsrapporten.

Det er væsentligt, at anskaffelserne gennemføres til tiden, da en forsinkelse bl.a. kan

medføre, at Forsvaret i en kortere eller længere periode ikke kan løse bestemte opga-

ver eller kan blive nødsaget til at bruge nedslidt materiel.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

| Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

20. Vores undersøgelse viser, at Forsvarsministeriet i 19 ud af 20 tilfælde ikke har gen-

nemført større anskaffelser af materiel til tiden. I gennemsnit var anskaffelserne ca.

4�½ år forsinket. Figur 2 viser, hvor mange af de 20 anskaffelser der var forsinket, og

antal års forsinkelse.

Figur 2

Antallet af materielanskaffelser, der kom i mål til tiden eller var

forsinket

Til tiden

0-1 år forsinket

1-3 år forsinket

3-5 år forsinket

Mere end 5 år forsinket

Note: Én af anskaffelserne er endnu ikke afsluttet, men er foreløbigt 4 år forsinket. Anskaffelsen indgår i

kategorien

”3-5

år

forsinket”.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af de oprindelige aktstykker og projektafslutningsrapporterne.

Det fremgår af figur 2, at 13 af de 20 anskaffelser, svarende til

⅔,

er mere end 3 år for-

sinket.

21. Vi har fastlagt afslutningstidspunktet for en anskaffelse ud fra datoen for den god-

kendte projektafslutningsrapport. Det har vi gjort, fordi Forsvarsministeriet har oplyst,

at rapporten først bliver godkendt, når materiellet er overdraget til brugeren og lever

op til det indhold, der er beskrevet i aktstykket, og når ministeriet har afholdt alle væ-

sentlige udgifter.

Forsvarsministeriet har i sit høringssvar i maj 2024 oplyst, at materiellet kan være

overdraget til brugeren tidligere end godkendelsen af projektafslutningsrapporten.

Rigsrevisionen bemærker, at selve overdragelsen af materiellet ikke er udtryk for, at

anskaffelsen er afsluttet. Det skyldes, at der ofte er udeståender på materiellet efter

overdragelsen til brugeren, fx at det ikke lever op til det planlagte indhold. Dermed er

datoen for godkendelse af projektafslutningsrapporten den mest retvisende angivel-

se af, hvornår en anskaffelse er afsluttet. Rigsrevisionen har derfor fastholdt dette af-

slutningstidspunkt.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel |

Boks 2 beskriver nogle eksempler på årsager til forsinkelser i materielanskaffelser.

Boks 2

Eksempler på årsager til forsinkelser i materielanskaffelser

Anskaffelse af WGS-jordstationer

Anskaffelsen blev forsinket i 3�½ år. Anskaffelsen omfattede indkøb af nyt satellitkom-

munikationsudstyr og nye jordstationer. Materiellet giver Forsvaret mulighed for med

kort varsel at etablere satellitkommunikationsforbindelser til et hvilket som helst geo-

grafisk område i verden.

Anskaffelsen skulle have været afsluttet i 2016, men blev først afsluttet i 2020. Forsvars-

ministeriet har oplyst, at de væsentligste årsager til forsinkelsen var:

at udarbejdelsen af udbudsmateriale og udbuddet tog væsentligt længere tid end for-

ventet

•

at det var forventningen, at de nye jordstationer kunne tages i brug på en midlertidig

godkendelse, men at denne praksis ophørte i mellemtiden.

•

Det betød, at jordstationerne skulle være fuldt godkendt af det amerikanske satellitpro-

gram, før de kunne tages i brug.

Ifølge Forsvarsministeriet var der dermed både interne (planlægning af udbudsproces)

og eksterne (ændrede godkendelseskrav) årsager til, at anskaffelsen blev forsinket.

Anskaffelse af taktiske radioer

Anskaffelsen blev forsinket i 7 år. Anskaffelsen omfattede indkøb af ca. 3.150 radioer og

tilbehør til indbygning af radioerne i Hærens køretøjer. Radioerne skal bidrage til, at For-

svarets soldater kan kommunikere sikkert med hinanden over større afstande. Forsvaret

har tidligere indkøbt 1.700 radioer af samme type.

Radioerne blev leveret i rette tid, men indbygningen tog væsentligt længere tid end for-

udset, og materiellet kunne derfor ikke bruges som planlagt. Anskaffelsen skulle have

været afsluttet i 2013, men blev først afsluttet i 2021. Det skyldtes bl.a., at Forsvarsmini-

steriet manglede tilbehør til at indbygge radioerne i Hærens køretøjer.

Ifølge Forsvarsministeriet skyldtes forsinkelsen vanskeligheder med at få taget materiel-

let i brug, selv om ministeriet allerede brugte tilsvarende udstyr.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Forsvarsministeriets aktstykker og projektafslutningsrappor-

ter om anskaffelserne af WGS-jordstationer og taktiske radioer.

22. Vores undersøgelse viser, at det i gennemsnit tager ca. 10�½ år at gennemføre en

anskaffelse. Figur 3 viser vores estimat af den gennemsnitlige varighed fra begyndel-

se til afslutning af en anskaffelse.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

| Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Figur 3

Anskaffelsesprocessens gennemsnitlige varighed

Forberedelse

inden forelæggelse

af første aktstykke

2 år

Planlagt tid

fra første aktstykke

til afslutning

4 år

10�½ år

Note: Figuren viser gennemsnittet for de 20 anskaffelser.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Forsvarsministeriets aktstykker og projektafslutningsrapporter samt Forsvarsministeriets oplysninger om god-

kendelsestidspunkter i anskaffelsesprocessen.

Forsinkelse

fra planlagt afslutning

til faktisk afslutning

4�½ år

Det fremgår af figur 3, at Forsvarsministeriet i gennemsnit bruger ca. 2 år på at forbe-

rede en anskaffelse. Når aktstykket er fremlagt, planlægger ministeriet gennemsnit-

ligt med, at anskaffelsen skal afsluttes inden for ca. 4 år. Anskaffelserne er i gennem-

snit ca. 4�½ år forsinket.

23. Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet i praksis prioriterer overholdelsen af

økonomien højere end tiden. Hvis en anskaffelse ikke kan leveres til tiden og inden for

den økonomiske ramme, vil hensynet til at overholde økonomien derfor vægte tunge-

re end at overholde tiden. Derudover har ministeriet oplyst, at der kan opstå et ændret

behov hos brugeren, og at ministeriet ikke betragter det som en forsinkelse, hvis der

er aftalt en senere overdragelse med brugeren.

Rigsrevisionen konstaterer, at det planlagte afslutningstidspunkt fremgår af de akt-

stykker, som Folketinget har tiltrådt.

Gennemførelse af større anskaffelser af materiel inden for den økono-

miske ramme

24. For at vurdere, om Forsvarsministeriet har gennemført større anskaffelser af ma-

teriel inden for den økonomiske ramme, har vi sammenlignet den økonomi, der frem-

går af aktstykket for hver enkelt anskaffelse, med den opgørelse af afholdte udgifter,

der fremgår af anskaffelsens projektafslutningsrapport.

Eksempler på udgifter

i forbindelse med en

anskaffelse

Ud over udgifter til selve mate-

riellet kan udgifterne til en ma-

terielanskaffelse fx være ud-

gifter til nye anlæg eller om-

bygning af eksisterende anlæg

(fx garage), risikoreserve, ud-

dannelse og træning, test af

udstyr, tilbehør og reservede-

le, indkøb af dokumentation

(fx tekniske tegninger), værk-

tøj samt møde- og rejseaktivi-

tet.

Det er væsentligt, at anskaffelserne gennemføres inden for den økonomiske ramme,

da en fordyrelse bl.a. kan medføre, at Forsvaret må udskyde anskaffelsen eller justere

i indholdet.

25. Vores undersøgelse viser, at det er uklart, om anskaffelserne er gennemført inden

for den økonomiske ramme, da Forsvarsministeriet ikke kan dokumentere, hvad den

økonomiske ramme dækker over, og i flere tilfælde ikke har fulgt op på alle de afholdte

udgifter.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel |

26. Vi har sammenholdt den økonomiske ramme med de afholdte udgifter for at kun-

ne opgøre, hvilke anskaffelser der er fordyrede og hvor meget. Opgørelsen er dog be-

hæftet med usikkerhed. Usikkerheden betyder, at der er risiko for, at opgørelsen un-

derestimerer fordyrelserne, og at flere anskaffelser er fordyrede.

Opgørelsen viser, at 8 ud af 20 anskaffelser var fordyrede, heraf var 2 anskaffelser

væsentligt fordyrede, dvs. over 10 %. Spændet mellem den mindste og største fordy-

relse ligger fra ca. 2,5 mio. kr. til ca. 340 mio. kr.

27. Usikkerheden ved opgørelsen skyldes 2 forhold:

For det første viser vores undersøgelse, at det ikke er tydeligt, hvilke udgiftsposter der

indgår i den økonomiske ramme i aktstykkerne. Det er dermed ikke angivet, hvilke ud-

gifter der er omfattet. Forsvarsministeriet har ikke en vejledning i, hvilke udgifter der

skal indgå i den økonomiske ramme, og der er dermed risiko for, at økonomien ikke er

opgjort på en ensartet måde på tværs af anskaffelserne.

For 6 ud af 7 cases, som vi særligt har gennemgået, har Forsvarsministeriet ikke udar-

bejdet et budget, der viser, hvad den økonomiske ramme dækker over. For den sidste

case om WGS-jordstationer har ministeriet sendt et budget, der indeholder 3 udgifts-

poster, som vedrører selve materiellet, udgifter til Kammeradvokaten og rejser. Der er

dermed tegn på, at budgettet ikke omfatter alle anskaffelsens udgiftsposter. Fx er der

ikke afsat reserver.

For det andet viser undersøgelsen, at opgørelsen af de afholdte udgifter er behæftet

med usikkerhed. Det skyldes navnlig, at vores gennemgang af cases viser, at Forsvars-

ministeriet kun følger op på de afholdte udgifter, der vedrører selve materiellet, og ik-

ke på øvrige udgifter, fx udgifter til reserve og implementering. Der er dermed tegn på,

at ministeriets opgørelse af afholdte udgifter ikke omfatter alle udgifter.

Dette ligger i forlængelse af

beretningen om Forsvarsministeriets opbygning af en ind-

sættelsesbar brigade,

hvor Rigsrevisionen bemærkede, at Forsvarsministeriets mang-

lende opfølgning på økonomien til brigaden betød, at ministeriet ikke havde viden om,

hvordan midlerne blev anvendt, og om midlerne ville være tilstrækkelige.

Boks 3 beskriver nogle eksempler på anskaffelser, hvor det er uklart, hvad økonomien

omfatter.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

| Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Boks 3

Eksempler på materielanskaffelser med uklar økonomi

Anskaffelse af radaranlæg

Anskaffelsen omfattede indkøb af nye radaranlæg til flyvestationerne Karup, Skrydstrup

og Aalborg, da de nuværende anlæg var forældede og nedslidte. Radaranlæggene skal

bl.a. hjælpe Forsvarets fly med at navigere i luftrummet omkring flyvestationerne, herun-

der at forebygge sammenstød.

Det fremgår af aktstykket, at den økonomiske ramme for anskaffelsen var ca. 73 mio. kr.

Udgifterne omfattede både udgifter til materiellet og de driftsudgifter, der er forbundet

med selve anskaffelsen af materiellet. Dog vedrører Forsvarsministeriets opgørelse af de

afholdte udgifter kun anskaffelsen af selve materiellet.

Anskaffelse af personvogne

Anskaffelsen omfattede indkøb af ca. 1.250 minibusser og ladvogne, som skal bruges til

at transportere ansatte i Hjemmeværnet, Beredskabsstyrelsen mfl.

Den økonomiske ramme var opgjort til ca. 304 mio. kr., men indeholdt ikke alle udgifter

til anskaffelsen. Fx har Forsvarsministeriet oplyst, at rammen ikke indeholder lønudgifter

til gennemførelsen af anskaffelsen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet, aktstykker og projekt -

afslutningsrapporter om anskaffelserne af radaranlæg og personvogne.

28. Rigsrevisionen konstaterer, at det er nødvendigt for at skabe gennemsigtighed i

anskaffelsernes økonomi, at det fremgår, hvad der indgår i den økonomiske ramme i

aktstykkerne, og hvilke udgifter Forsvarsministeriets opfølgning omfatter. Herunder

bør alle udgifter til anskaffelserne indgå.

Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet på baggrund af Rigsrevisionens beret-

ningsudkast har haft en dialog med Finansministeriet om bl.a. fortolkningen af budget-

vejledningens krav til opgørelsen af økonomien i aktstykker om materielanskaffelser.

Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet på den baggrund fra medio april 2024

har ændret praksis i forhold til opgørelsen af økonomien i aktstykkerne, så den omfat-

ter anskaffelsesøkonomien i sin helhed. I forlængelse heraf vil ministeriets opfølgning

på de afholdte udgifter fremadrettet også omfatte økonomien i sin helhed. Forsvars-

ministeriet har i maj 2024 orienteret Folketingets Finansudvalg herom.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel |

Fregatten Peter Willemoes. Anskaffelsen af fregatten indgår i undersøgelsen.

Foto:

2. Eskadre

Gennemførelse af større anskaffelser af materiel med det planlagte

indhold

29. For at vurdere, om Forsvarsministeriet har gennemført større anskaffelser af ma-

teriel, der lever op til det planlagte indhold, har vi sammenlignet beskrivelsen af an-

skaffelsernes indhold, der fremgår af aktstykkerne, med det leverede indhold, der

fremgår af projektafslutningsrapporterne. Der er ikke nogen krav til, hvordan indhol-

det i en anskaffelse skal beskrives i aktstykket. Vi har valgt at tage udgangspunkt i be-

skrivelserne af antallet af materiel og formålet med anskaffelserne, da vi anser det for

væsentlig information i forhold til Folketingets godkendelse af aktstykket.

Forsvarsministeriets

opfølgning på det plan-

lagte indhold

30. Vores undersøgelse viser, at Forsvarsministeriet for hovedparten af anskaffelser-

ne har modtaget det planlagte antal materiel. Derimod lever materiellet ikke i alle til-

fælde op til det planlagte indhold.

For 15 ud af 20 anskaffelser fremgår det planlagte antal materiel af aktstykkerne. Un-

dersøgelsen viser, at 14 af de 15 anskaffelser blev gennemført med det planlagte antal.

Der er endnu ikke udarbejdet en endelig projektafslutningsrapport for den sidste an-

skaffelse. Derfor har vi ikke kunnet undersøge, om antallet af materiel er nået.

Ministeriet har ikke haft prak-

sis for at følge op på og doku-

mentere, om indholdet er ble-

vet leveret, ud over den bru-

geroverlevering, der fremgår

af projektafslutningsrappor-

ten.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

| Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Pansret patruljekøretøj, Eagle 5. Anskaffelsen af Eagle 5 indgår i undersøgelsen.

Foto:

Frederik Kehlet

Vores gennemgang af de 7 cases viser, at Forsvarsministeriet har haft problemer med

at sikre, at anskaffelserne lever op til det planlagte indhold. Fx er en anskaffelse blevet

afsluttet, selv om alt det planlagte indhold ikke er leveret, 2 anskaffelser er blevet over-

draget til brugeren, men virkede ikke ved overdragelsen, og for én anskaffelse var det

nødvendigt at supplere med en ny anskaffelse, for at materiellet kunne tages i brug og

derved leve op til det planlagte indhold. Boks 4 beskriver 2 eksempler på anskaffelser,

hvor der var udfordringer med indholdet.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel |

Boks 4

Eksempler på udfordringer med indholdet i materiel-

anskaffelser

Anskaffelse af udstyr til F-16-kampfly

Anskaffelsen omfattede et supplerende indkøb af avanceret udstyr til F-16-kampfly.

Udstyret skal bl.a. bidrage til, at flyene kan identificere og mere præcist ramme mål, så

risikoen for utilsigtede følgeskader reduceres, herunder fx tab af civile liv. Udstyret har

fx en funktion, der giver mulighed for kommunikation og overførsel af data og billeder

mellem pilot, andre fly og soldater på jorden.

Der er tidligere indkøbt 12 såkaldte ATP’er

(advanced targeting pods) af samme type.

Udstyret blev leveret i det rette antal og til tiden. Udstyret fejlede dog umiddelbart enten

ved første test eller efter 2 måneders brug, hvilket medførte, at ibrugtagningen blev ud-

skudt med 1 år. Flyvevåbnet har oplyst, at fejlen havde en sådan karakter, at udstyret

enten var helt ubrugeligt eller kun kunne bruges i begrænset omfang og kun til træning.

Forsvarsministeriet har oplyst, at alle reparationer efterfølgende er blevet gennemført,

og at udstyret er taget i brug.

Ifølge Forsvarsministeriet kunne materiellet dermed ikke tages i brug på det forventede

tidspunkt, selv om leveringen fra producenten forløb efter planen.

Anskaffelse af taktiske radioer

Anskaffelsen omfattede både indkøb af yderligere ca. 3.150 taktiske radioer og tilbehør

til indbygning af radioerne i Hærens køretøjer. Der er tidligere indkøbt 1.700 radioer af

samme type.

De ca. 3.150 radioer skulle bruges til kommunikation mellem enhederne i Hæren. Anskaf-

felsen omfattede imidlertid ikke alt nødvendigt udstyr, og Forsvarsministeriet har side-

løbende måttet indkøbe ca. 600 signalforstærkere via et nyt aktstykke. Signalforstær-

kerne skulle sikre, at radioerne kan anvendes over større afstande, og forstærkerne var

nødvendige for at kunne færdiggøre indbygningen af de taktiske radioer i Hærens køre-

tøjer. Anskaffelsen af de taktiske radioer blev derfor først afsluttet, efter signalforstær-

kerne var indbygget.

Taktiske radioer er et eksempel på, at anskaffelsernes evne til at leve op til det planlag-

te indhold kan afhænge af andre materielanskaffelser.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oprindelige aktstykker og projektafslutningsrapporter om

anskaffelserne af avanceret udstyr til F-16-kampfly og taktiske radioer.

31. Forsvarsministeriet har oplyst, at taktiske radioer og signalforstærkere er 2 for-

skellige anskaffelser, da radioerne kan fungere uden forstærkerne.

Det fremgår af aktstykket om signalforstærkerne, at anskaffelsen er nødvendig for at

kunne færdiggøre indbygningen af de taktiske radioer i Hærens køretøjer. Ved at be-

handle anskaffelserne hver for sig bliver det uigennemsigtigt, hvad det samlet set vil

koste at leve op til det planlagte indhold, som er beskrevet i aktstykket om de taktiske

radioer.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

| Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

2.2. Processen for større anskaffelser af materiel

32. Vi har undersøgt, om Forsvarsministeriet har fulgt sine retningslinjer for anskaffel-

sesprocessen.

Vi har lagt til grund, at Forsvarsministeriet skal følge sine retningslinjer, da det ifølge

ministeriet bidrager til, at anskaffelserne gennemføres til tiden, inden for den økono-

miske ramme og med det planlagte indhold. Anskaffelsesprocessen er beskrevet i mi-

nisteriets retningslinjer for materielanskaffelser, som omfatter alle anskaffelser, der

indgår i undersøgelsen. Retningslinjerne stiller bl.a. krav til dokumentation og godken-

delser i forbindelse med anskaffelserne.

33. Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriet ikke har fulgt sine retningslinjer i no-

gen af de 20 anskaffelser, og at ministeriet i flere tilfælde ikke kan begrunde hvorfor.

34. Forsvarsministeriets retningslinjer for materielanskaffelser indeholder en række

trin, som anskaffelser på over 70 mio. kr. i udgangspunktet skal følge. Vi har under-

søgt, om ministeriet har fulgt 6 væsentlige procestrin, som fremgår af boks 5.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel |

Boks 5

6 væsentlige trin i anskaffelsesprocessen

Trin 1: Idé

Forsvarsministeriet opretter anskaffelsesprojektet i overensstemmelse med brugerens

behov og begynder at skitsere budgetter og tidsplaner.

Trin 2: Planlægning

Forsvarsministeriet udarbejder en tidsplan, overvejer eventuelle forbehold for miljø- og

lovgivningsmæssige forhold m.m. Aktiviteten

”Markedsundersøgelse”

indgår i planlæg-

ningstrinnet og er bl.a. afgørende for, om anskaffelsen kan gennemføres med undtagel-

se fra udbudsloven.

Trin 3: Udbud

Forsvarsministeriet udarbejder materiale, der understøtter, at der opnås de bedst mulige

tilbud fra leverandører. Derudover fastlægger ministeriet udvælgelses- og tildelingskrite-

rier, så der kan indhentes tilbud og opnås konkurrence. Anskaffelser kan også gennem-

føres uden udbud ved direkte tildeling eller anskaffes via NATO Support and Procure-

ment Agency (NSPA) eller government-to-government-aftaler.

Trin 4: Aktstykke

Forsvarsministeriet tilvejebringer bevillingsmæssig hjemmel til at gennemføre anskaffel-

sen, jf. budgetvejledningens pkt. 3.3.1.

Trin 5: Implementering

Forsvarsministeriet indgår en kontrakt, hvorefter leverandører typisk begynder produk-

tionen af materiellet, som løbende leveres til FMI. FMI kontrollerer, godkender og over-

drager dernæst materiellet til brugeren, som skal udfylde en brugerudtalelse. Trinnet af-

sluttes med aktiviteten

”Godkendelse af projektafslutningsrapport”,

som markerer, at

materiellet er overdraget til brugeren og lever op til det indhold, der er beskrevet i akt-

stykket, og at alle væsentlige udgifter er afholdt.

Trin 6: Afslutning

Forsvarsministeriet følger op på, om det planlagte materiel er blevet leveret til tiden, og

på den økonomiske ramme. Trinnet afsluttes med aktiviteten

”Godkendelse af aktstyk-

kelukningsrapport”, som markerer den endelige opgørelse af anskaffelsens udgifter.

Note: De 20 anskaffelser i undersøgelsen har alle været omfattet af interne retningslinjer for, hvor-

dan større anskaffelser af materiel skal gennemføres. I løbet af undersøgelsesperioden har

Forsvarsministeriet løbende justeret retningslinjerne, og vi har derfor gennemgået 6 forskel-

lige retningslinjer fra 2004, 2011, 2014, 2016 og 2021. Fælles for retningslinjerne er, at de be -

skriver ministeriets proces- og dokumentationskrav ved større anskaffelser af materiel.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Forsvarsministeriets retningslinjer, der har været gældende

for anskaffelserne i perioden 2004-2021.

35. Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriet ikke har fulgt sine retningslinjer fra

start til afslutning for de 20 anskaffelser. Figur 4 viser, hvor mange af anskaffelserne

der har været gennem hvert af de 6 trin i anskaffelsesprocessen.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

| Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Figur 4

Antallet af anskaffelser, der har været gennem hvert enkelt trin i anskaffelsesprocessen

Idé

Planlægning

Udbud

Aktstykke

Implementering

Afslutning

Note: Dokumentationskrav og navne på trinnene har varieret i de forskellige retningslinjer i løbet af perioden 2005-2023. Anskaffelsesprocessen er

dog sammenlignelig på tværs af retningslinjerne med dokumentationskrav for hvert enkelt trin i alle retningslinjerne. Forsvarsministeriet henvi-

ser til disse som

”bestemmelser”.

Aktstykketrinnet har tidligere fundet sted før udbudstrinnet. Navnene i figuren tager udgangspunkt i de se ne-

ste retningslinjer fra 2021. I udgangspunktet skal alle anskaffelser følge anskaffelsesprocessen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

Det fremgår af figur 4, at Forsvarsministeriet har gennemført idétrinnet i 7 af de 20 an-

skaffelser. Ministeriet skal i den forbindelse sikre, at anskaffelsen tilrettelægges, så den

imødekommer brugerens behov. Når idétrinnet mangler, er det ikke muligt at fastslå,

hvornår anskaffelsen blev påbegyndt i FMI, og dermed, hvornår ministeriet begyndte

at have udgifter til anskaffelsen, fx til projektorganisationen.

Forsvarsministeriet har gennemført planlægningstrinnet i 8 af de 20 anskaffelser. Plan-

lægningstrinnet omfatter en markedsundersøgelse, der bl.a. skal indeholde ministe-

riets beslutning om, hvorvidt anskaffelsen skal gennemføres uden udbud. Det er også

på dette tidspunkt, at ministeriet skal udarbejde budget og tidsplan for anskaffelsen.

Ministeriet har imidlertid kun foretaget en markedsundersøgelse for 9 af de 20 anskaf-

felser. For 3 af de 20 anskaffelser er der ikke foretaget en markedsundersøgelse, fordi

ministeriet ikke har stillet krav om det. For de resterende 8 anskaffelser har ministeriet

ikke fremsendt en begrundelse for, hvorfor der ikke er foretaget en markedsundersø-

gelse.

Forsvarsministeriet har gennemført udbudstrinnet i 5 af de 20 anskaffelser. For 8 af de

20 anskaffelser er udbudstrinnet ifølge ministeriet ikke gennemført, fordi anskaffelser-

ne er undtaget fra udbud. Det skyldes, at ministeriet kan undtage en anskaffelse fra

udbud, når visse betingelser er opfyldt, og i stedet anvende fx forsvars- og sikkerheds-

direktivet. For de resterende 7 anskaffelser har ministeriet ikke fremsendt en begrun-

delse.

Forsvarsministeriet har gennemført aktstykketrinnet i alle 20 anskaffelser, hvilket er

et krav, for at ministeriet kan få bevilling til at gennemføre anskaffelserne. Ligeledes

har ministeriet i næsten alle tilfælde gennemført implementeringstrinnet, herunder ud-

arbejdet og godkendt projektafslutningsrapporter.

Endelig fremgår det af figuren, at afslutningstrinnet udestår for alle 20 anskaffelser.

Det betyder, at Forsvarsministeriet endnu ikke har en endelig opgørelse af økonomien

i anskaffelserne, selv om anskaffelserne ifølge ministeriet er afsluttet. Rigsrevisionen

bemærker, at anskaffelserne ifølge ministeriets egne opgørelser er afsluttet i perioden

2018-2023. Ministeriet har oplyst, at den endelige afslutning af anskaffelserne udestår,

idet der i vid udstrækning er tale om en prioritering af resurser, som skyldes, at der i en

periode har været fokus på højere prioriterede opgaver. For enkelte anskaffelser skyl-

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel |

des det, at der fortsat er udestående aktiviteter, selv om materiellet er overdraget og

taget i brug.

36. Forsvarsministeriet har oplyst, at det ikke har været muligt at sende dokumenta-

tionen for alle dele af processen for alle anskaffelser, da det er en resursekrævende

opgave. Det betyder ifølge ministeriet, at der kan have været gennemført flere trin i

processen for flere af anskaffelserne, end det fremgår af figur 4.

Rigsrevisionen bemærker, at det fremgår af Forsvarsministeriets retningslinjer, at al-

le trin i anskaffelsesprocessen skal dokumenteres.

Endelig har Forsvarsministeriet oplyst, at én af anskaffelserne var et NATO-projekt,

og at det derfor ikke var et krav at følge alle trin i anskaffelsesprocessen.

37. Vores gennemgang af de 7 cases peger på, at risikoen for forsinkelser eller mang-

ler i indholdet kan stige, hvis trinnene i anskaffelsesprocessen springes over. Boks 6

beskriver nogle eksempler på afvigelser fra anskaffelsesprocessen i 3 cases.

Boks 6

Afvigelser fra anskaffelsesprocessen i 3 cases

Anskaffelse af pansrede patruljekøretøjer

Forsvarsministeriet har i anskaffelsen af pansrede patruljekøretøjer ikke gennemført idé-

trinnet og udbudstrinnet i sin helhed. Anskaffelsen blev igangsat med en tidsplan, der

ifølge ministeriet var 1�½ år kortere end for lignende anskaffelser. Anskaffelsen er indtil

videre 4 år forsinket og lever ikke op til det planlagte indhold.

Anskaffelse af WGS-jordstationer

Forsvarsministeriet har i anskaffelsen af WGS-jordstationer ikke gennemført hele idé-

trinnet og planlægningstrinnet. Anskaffelsen var ifølge ministeriet underbudgetteret,

blev 3�½ år forsinket og levede ikke fuldt ud op til det planlagte indhold.

Anskaffelse af personvogne

Forsvarsministeriet har i anskaffelsen af personvogne ikke gennemført alle dele af ud-

budstrinnet. Efterfølgende kunne Folketingets Finansudvalg og Forsvarsministeriet kon-

statere, at hovedparten af anskaffelsen blev gennemført, før ministeriet havde hjemmel

til at indgå en kontrakt med leverandøren, hvilket er i strid med gældende regler. Ministe-

riet har efterfølgende orienteret Finansudvalget.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oprindelige aktstykker og projektafslutningsrapporter om an-

skaffelserne af pansrede patruljekøretøjer, WGS-jordstationer og personvogne samt oplys-

ninger fra Forsvarsministeriet om gennemførelse af anskaffelsesprocessen.

Rigsrevisionen, den 29. maj 2024

Birgitte Hansen

/Mads Nyholm Jacobsen

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Metodisk tilgang

| Metodisk tilgang

Bilag 1. Metodisk tilgang

Undersøgelsen bygger på en gennemgang af skriftligt materiale, dataanalyser, cases,

en procesanalyse og møder med Forsvarsministeriet.

Undersøgelsen omfatter 20 større anskaffelser af materiel, som Forsvarsministeriet

har afsluttet i perioden 2018-2023. Anskaffelserne er påbegyndt og gennemført i pe-

rioden 2005-2023.

Afgrænsningen af anskaffelser er baseret på FMI’s årsberetninger

for 2018-2023, hvoraf det fremgår, at ministeriet planlagde at afslutte 35 anskaffelser.

Tabel A viser status på de 35 anskaffelser.

Tabel A

Forsvarets materielanskaffelser i perioden 2018-2023

Planlagte

anskaffelser

Afsluttede

anskaffelser

Ikke-afsluttede

anskaffelser

Kilde:

Rigsrevisonen

på baggrund af FMI’s

årsberetninger for 2018-2023.

Det fremgår af tabel A, at 23 anskaffelser blev afsluttet i undersøgelsesperioden. Rigs-

revisionen blev primo april 2024 opmærksom på, at det fremgår af

FMI’s årsberetning

for 2023 (offentliggjort den 31. marts 2024), at yderligere 3 anskaffelser blev afsluttet

i 2023. Disse 3 anskaffelser har Forsvarsministeriet ikke oplyst Rigsrevisionen om, på

trods af at vi løbende i undersøgelsen har bedt ministeriet oplyse om alle afsluttede an-

skaffelser i undersøgelsesperioden. Da vi først på et sent tidspunkt i forløbet er blevet

gjort opmærksom på de 3 anskaffelser, indgår de ikke i undersøgelsen.

Derudover har Forsvarsministeriet i løbet af undersøgelsen oplyst, at én af de 20 an-

skaffelser alligevel ikke er afsluttet. Vi har valgt at medtage anskaffelsen, fordi den

fremstår som afsluttet i FMI’s årsberetning for 2020, og fordi vi i starten af undersø-

gelsen fik oplyst, at anskaffelsen snart ville blive afsluttet. Derfor finder vi det relevant

at følge op på den.

Endelig har Forsvarsministeriet efter dataindsamlingen oplyst, at yderligere 2 anskaf-

felser blev afsluttet i undersøgelsesperioden, men anskaffelserne

fremgår ikke af FMI’s

årsberetninger. De 2 anskaffelser fremgår ikke af tabel A og indgår ikke i undersøgel-

sen.

Undersøgelsen omfatter større anskaffelser af materiel på over 70 mio. kr.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Metodisk tilgang |

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

•

oprindelige og opfølgende aktstykker om de 20 materielanskaffelser, der indgår i

undersøgelsen

orienteringer til Folketingets Finansudvalg om ændringer i de 20 materielanskaffel-

ser

projektafslutningsrapporter om de 20 materielanskaffelser

FMI’s årsberetninger

for 2018-2023

anskaffelsesspecifikke dokumenter, fx projektgrundlag og businesscases for ud-

valgte anskaffelser

budgetvejledningen (udgaver fra perioden 2001-2021)

de 6 retningslinjer for Forsvarsministeriets styring af materielanskaffelser, som har

været gældende i perioden 2018-2023.

Retningslinjer for For-

svarsministeriets styring

af materielanskaffelser

•

2004: Forsvarskomman-

•

Formålet med gennemgangen af dokumenterne har været at afklare, om Forsvarsmi-

nisteriet har gennemført større anskaffelser af materiel på tilfredsstillende vis. Med

gennemgangen har vi kunnet sammenligne ministeriets forventninger til anskaffelser-

ne af materiellet med den faktiske gennemførelse af anskaffelserne.

Derudover har vi dannet os et overblik over dansk og international litteratur om områ-

det for at kortlægge den eksisterende viden om større militære materielanskaffelser,

og hvad andre rigsrevisioner har undersøgt på området i forhold til tid, økonomi og

indhold. I vores gennemgang af litteraturen har vi lagt vægt på studier o.l. fra de sene-

ste 10 år om materielanskaffelser i Europa. Vi har anvendt denne litteratur til at udar-

bejde baggrundsafsnittet og til baggrundsviden om området.

Boks A viser eksempler på dansk og international litteratur om større militære mate-

rielanskaffelser.

•

doens Materielhåndbog,

som der henvises til i direk-

tiv for anskaffelser af vå-

ben- og materielsystemer

(Hærens Materielkomman-

do)

2011: Bestemmelse for For-

svarets materielanskaffel-

ser

2014 (udgaver fra juli og no-

vember): Bestemmelse for

Forsvarets materielanskaf-

felser

2016: Bestemmelse for sty-

ring af koncernens materiel-

anskaffelser

2021: Bestemmelse for sty-

ring af koncernens anskaf-

felser af materiel og tjene-

steydelser.

Boks A

Eksempler på dansk og international litteratur om større

militære materielanskaffelser

•

Henrik Breitenbach og Jens V. Mathiasen:

”Små

stater og store våben

–

Materielan-

•

skaffelse i europæiske småstater”,

Center

for Militære Studier, Københavns Univer-

sitet (2023).

Jonathan P. Wong, Obaid Younossi, Christine Kistler LaCoste, Philip S. Anton, Alan J.

Vick, Guy Weichenberg, Thomas C. Whitmore:

“Improving Defense Acquisition –

In-

sights from Three Decades of RAND Research”, RAND Corporation (2022).

Ron P. Smith:

“Defence Acquisition and Procurement”, Cambridge University Press

(2022).

Rapport fra den britiske rigsrevision (National Audit Office):”Improving

the perfor-

mance

of major equipment contracts”

(2021).

Rapport fra den australske rigsrevision (Australian National Audit Office):

“2021-22

Major Projects Report”

(2023).

Rapport fra den norske rigsrevision (Riksrevisjonen):

”Riksrevisjonens

undersøkelse

av materiellinvesteringsprosjekter i Forsvaret”

(2005).

Elinor Sloan:

”Something Has to Give:

Why Delays Are the New Reality of

Canada’s

Defence Procurement Strategy”, Canadian Defence

& Foreign Affairs Institute, Uni-

versity of Calgary (2014).

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

| Metodisk tilgang

Data om Forsvarsministeriets materielanskaffelser

Vi har etableret et datasæt, der indeholder oplysninger om de 20 afsluttede materiel-

anskaffelser. Datasættet indeholder ca. 40 forskellige oplysninger om hver enkelt an-

skaffelse.

For at etablere datasættet har vi gennemgået en række dokumenter, der er specifikke

for hver enkelt anskaffelse, bl.a. aktstykker, orienterende aktstykker og breve til Folke-

tingets Finansudvalg, projektgrundlag, udbudsbekendtgørelsen og projektafslutnings-

rapporter. Etableringen af datasættet er gennemført med udgangspunkt i en systema-

tisk kodning af dokumenterne ved hjælp af en kodebog for bl.a. at sikre, at data er

sammenlignelige og ensartede på tværs af anskaffelserne.

Tabel B viser eksempler på oplysninger fra kodebogen til etablering af datasættet.

Tabel B

Eksempler på oplysninger fra kodebogen til etablering af datasættet

Oplysning

Anskaffelsens planlagte

afslutningstidspunkt

Anskaffelsens faktiske

afslutningstidspunkt

Anskaffelsens økonomiske

ramme

Anskaffelsens faktiske

økonomi

Antal planlagte enheder

Antal faktiske enheder

Kilde:

Rigsrevisionen.

Definition

Årstallet, der er angivet som afslutningstidspunkt i aktstykket

Tidspunktet for godkendelse af projektafslutningsrapporten

De planlagte udgifter, som fremgår af aktstykket

Anskaffelsens afholdte udgifter ved anskaffelsens afslutning

Det planlagte antal enheder, som fremgår af aktstykket

Antallet af leverede enheder ved anskaffelsens afslutning

Kilde

Det første aktstykke, der vedrører

anskaffelsen

Projektafslutningsrapporten

Det første aktstykke, der vedrører

anskaffelsen

Projektafslutningsrapporten

Det første aktstykke, der vedrører

anskaffelsen

Projektafslutningsrapporten

For yderligere at sikre kvaliteten af data har vi foretaget blindkodning af anskaffelser-

nes dokumentation. Dette er gjort ved, at 2 personer fra projektgruppen uafhængigt

af hinanden har gennemgået og kodet Forsvarsministeriets dokumentation, hvorefter

de 2 personer har sammenholdt resultaterne for at sikre kvaliteten af kodningen. Kva-

litetssikringen har i nogle tilfælde givet anledning til, at vi har bedt om yderligere ma-

teriale fra ministeriet, fx hvis de afholdte udgifter til en anskaffelse ikke var enslyden-

de i forskellige opgørelser. Vi har i den forbindelse stillet opklarende spørgsmål til mi-

nisteriet, fx hvis afslutningstidspunktet eller de afholdte udgifter i projektafslutnings-

rapporten afveg fra de oplysninger,

der fremgår af FMI’s årsberetninger. Ministeriet

har haft datasættet i høring med henblik på yderligere kvalitetssikring.

På baggrund af datasættet har vi lavet analyser af anskaffelsernes afslutningstids-

punkt, økonomiske ramme og indhold, jf. beretningens afsnit 2.1. I det følgende gen-

nemgår vi den overordnede metodiske tilgang for hver af analyserne.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Metodisk tilgang |

Analyse af, om anskaffelserne kommer i mål til tiden

I analysen af, om Forsvarsministeriets 20 materielanskaffelser er kommet i mål til ti-

den, har vi i samarbejde med ministeriet defineret, hvornår en anskaffelse kan betrag-

tes som afsluttet, og hvilken dato der er sammenlignelig med det planlagte afslutnings-

tidspunkt, som fremgår af det første aktstykke. Efter drøftelser med ministeriet be-

sluttede vi at anvende datoen for en godkendt projektafslutningsrapport som afslut-

ningsdatoen for en materielanskaffelse. Ministeriet har oplyst, at en projektafslutnings-

rapport først kan godkendes, når materiellet er overdraget til en tilfreds bruger og le-

ver op til det planlagte indhold i aktstykket, og når ministeriet ikke længere bruger væ-

sentlig økonomi på anskaffelsen. Vi har sammenholdt datoen for godkendelsen af pro-

jektafslutningsrapporten med afslutningstidspunktet i anskaffelsens første aktstykke.

Da et aktstykke kun angiver årstallet for anskaffelsens afslutning, har vi valgt at an-

vende den sidste kalenderdag i det år, der er angivet i aktstykket, for at kunne bereg-

ne en eventuel forsinkelse og for at undgå en overestimering af forsinkelserne. An-

skaffelsernes forsinkelser kan dermed være længere end det, der fremgår af beretnin-

gen. Resultatet er opsummeret i figur 2 i beretningen.

Vi har sammen med Forsvarsministeriet vurderet, om enten datoen for overdragelse

til brugeren eller datoen for aktstykkelukningsrapporten ville være et mere præcist af-

slutningstidspunkt end datoen for projektafslutningsrapporten. Rigsrevisionen vurde-

rede, at dette ikke var tilfældet, da en anskaffelse ofte først kan afsluttes i forhold til

økonomi og indhold efter overdragelsesdatoen. Desuden har aktstykkelukning endnu

ikke har fundet sted for de 20 anskaffelser, der indgår i undersøgelsen. Ministeriet har

oplyst, at den manglende udarbejdelse af aktstykkelukningsrapporter navnlig skyldes

mindre økonomiske udeståender vedrørende anskaffelserne, og at der dermed er ta-

le om administrative opgaver.

Boks B viser et eksempel på beregning af en forsinkelse.

Projektafslutnings-

rapport

Projektafslutningsrapporten

kan ifølge Forsvarsministeriet

først kan godkendes, når ma-

teriellet er overdraget til bru-

geren og lever op til det ind-

hold, der er beskrevet i akt-

stykket, og når alle væsentlige

udgifter er afholdt. Det er der-

med den dato, der er sammen-

lignelig med det afslutnings-

tidspunkt, der fremgår af akt-

stykkerne. I mange tilfælde

udestår mindre udgifter efter

projektafslutningsrapporten.

Boks B

Eksempel: Taktiske radioer

I Akt 99 7/6 2012 ansøgte Forsvarsministeriet om 227 mio. kr. til anskaffelsen af taktiske

radioer i perioden 2012-2013. Vi har sat den projekterede afslutningsdato til 31. december

2013, hvilket er den seneste dato i kalenderåret 2013. Denne dato har vi sammenholdt

med den faktiske afslutningsdato, som var 1. februar 2021, jf. den godkendte projektaf-

slutningsrapport. Det svarer til en forsinkelse på 7,1 år.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

| Metodisk tilgang

Analyse af anskaffelsernes varighed

I analysen af varigheden af Forsvarsministeriets 20 materielanskaffelser har vi ud fra

ministeriets retningslinjer sat anskaffelsernes start- og afslutningstidspunkt. Dernæst

har vi kombineret vores 2 datasæt. For det første har vi brugt datasættet fra vores

kortlægning af ministeriets anskaffelsesproces (se afsnittet om procesanalyse), der

indeholder datoer for, hvornår bestemte trin i processen for flere anskaffelser er gen-

nemført. For det andet har vi brugt vores datasæt om anskaffelserne (se afsnittet om

data om Forsvarsministeriets materielanskaffelser) til at estimere en gennemsnitlig

forsinkelse og til at opgøre ministeriets forventede varighed af anskaffelserne. På den

baggrund har vi kunnet estimere, hvor lang tid anskaffelsesprocessen gennemsnitligt

tager.

Forsvarsministeriet mangler data for, hvornår flere af anskaffelserne er påbegyndt.

Derfor har vi anvendt det tidligst kendte tidspunkt til at opgøre varigheden af ministe-

riets forberedelse af anskaffelserne, inden der forelægges et aktstykke. Det betyder,

at anskaffelsernes varighed kan være længere end det, der fremgår af beretningen.

Resultatet er opsummeret i figur 3 i beretningen.

Analyse af, om anskaffelserne kommer i mål inden for den økonomiske ramme

I analysen af, om Forsvarsministeriets 20 materielanskaffelser er kommet i mål inden

for den økonomiske ramme, har vi defineret, hvilke økonomiske poster der skal sam-

menholdes i anskaffelsesforløbet. Vi har taget udgangspunkt i det første aktstykke om

en anskaffelse, som bør beskrive anskaffelsens økonomi. Vi har sammenholdt den

økonomiske ramme med de afholdte udgifter, som fremgår af økonomiafsnittet i den

godkendte projektafslutningsrapport. Én af de 20 anskaffelser er endnu ikke afsluttet,

og for den har vi noteret

”ved ikke”. Vi har

endvidere udvalgt 7 cases, hvor vi har under-

søgt anskaffelsernes økonomi mere i dybden (se afsnittet om cases).

Boks C viser et eksempel på beregning af en fordyrelse.

Boks C

Eksempel: Teknologisk opgradering af inspektionsskibe

I Akt 9 1/6 2011, pkt. A, ansøgte Forsvarsministeriet om 160,7 mio. kr. til teknologisk op-

gradering af inspektionsskibe i perioden 2011-2014. Vi har sammenholdt den økonomiske

ramme i aktstykket med de afholdte udgifter i den godkendte projektafslutningsrapport,

hvoraf det fremgår, at der er afholdt udgifter for i alt 166,3 mio. kr. Det svarer til en fordy-

relse på ca. 5,6 mio. kr.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Metodisk tilgang |

Analyse af, om anskaffelserne kommer i mål med det planlagte indhold

I analysen af, om Forsvarsministeriets 20 materielanskaffelser er kommet i mål med

det planlagte indhold, har vi undersøgt, om ministeriet anskaffer det planlagte antal

enheder, som fremgår af det første aktstykke. Vi har sammenlignet det planlagte an-

tal enheder med det faktiske antal, som fremgår af den godkendte projektafslutnings-

rapport. Vi har endvidere udvalgt 7 cases, hvor vi har undersøgt anskaffelsernes ind-

hold mere i dybden (se afsnittet om cases).

Boks D viser et eksempel på en anskaffelse, som ikke levede op til det planlagte ind-

hold.

Boks D

Eksempel: Avanceret udstyr til F-16

I Akt 13 17/11 2016 søgte Forsvarsministeriet tilslutning til at bruge op til 99 mio. kr. til an-

skaffelsen af avanceret udstyr til F-16-kampfly (5 stk. advanced targeting pods, såkald-

te ATP’er)

med reservedele i perioden 2016-2018. Det planlagte antal enheder har vi

sammenholdt med antal indkøbte enheder i projektafslutningsrapporten, hvor det rap-

porteres, at der er anskaffet 5 stk. advanced targeting pods.

Vi har gennemgået den bekræftelse på levering og brugerudtalelse, som der henvises til

i projektafslutningsrapporten. Det fremgår af rapporten, at ATP’erne blev overdraget til

tiden, men at den operative effekt blev forsinket på grund af garantireparationer af alle

komponenter. Det skyldes, at ATP’erne var fejlbehæftede fra starten eller umiddelbart

efter, at de var taget i brug. Fejlen har haft en sådan karakter, at ATP’erne enten har væ-

ret helt ubrugelige eller kun kunne bruges i begrænset omfang og kun til træning. Derfor

levede ATP’erne ikke op til formålet i Akt 13 17/11 2016 ved overdragelsen.

Vi har derudover foretaget følgende baggrundsanalyser af anskaffelserne:

Anskaffelsernes økonomiske væsentlighed: Vi har med udgangspunkt i budget-

vejledningen og Forsvarsministeriets retningslinjer afgrænset vores undersøgelse

af Forsvarsministeriets materielanskaffelser til anskaffelser, som har en vis økono-

misk væsentlighed. En anskaffelse defineres som væsentlig, hvis den har en sam-

let økonomisk ramme på over 70 mio. kr. Dette medfører, at anskaffelsen skal

hjemles via et aktstykke.

•

Afprøvet materiel: Vi har skønnet, i hvilken grad Forsvarsministeriets afsluttede

materielanskaffelser kan betragtes som afprøvede anskaffelser eller er udviklings-

projekter. Det har vi gjort med udgangspunkt i en teoretisk model fra Center for

Militære Studiers rapport

”Små

stater og store våben

–

Materielanskaffelse i euro-

pæiske småstater”, jf. pkt. 7 i beretningen. Vi har vurderet de enkelte anskaffelser

i forhold til 5 kategorier ved hjælp af de beskrivelser, der fremgår af aktstykkerne

og projektafslutningsrapporterne:

•

Model A: Uafhængig og selvforsynende (udviklingsprojekter)

•

Model B: Internationalt samarbejde

•

Model C: Produktlicenser og modificeret afprøvet materiel

•

Model D: Afprøvet materiel (off the shelf

–

OTS)

•

Model E: Opdatering af eksisterende materiel (vores kategori).

•

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

| Metodisk tilgang

Boks E viser et eksempel på modelkategorisering af en anskaffelse.

Boks E

Eksempel på modelkategorisering af anskaffelsen ”Avanceret

udstyr til F-16”

I Akt 13 17/11 2016 ansøgte Forsvarsministeriet om 99 mio. kr. til anskaffelse af avanceret

udstyr til F-16-kampfly. Anskaffelsen bygger på en tidligere anskaffelse af samme udstyr

i 2012, hvilket understøtter, at anskaffelsen omfatter afprøvet materiel.

Fordelingen af de 20 anskaffelser i henholdsvis de anvendte definitioner for hver kate-

gori og den detaljerede kategorisering blev dernæst sendt til kvalitetssikring hos For-

svarsministeriet, som ikke havde nogen bemærkninger.

Vi havde herudover påtænkt, at undersøgelsen bl.a. også skulle omfatte en analyse af

Forsvarsministeriets risikovurdering af de enkelte anskaffelser, men det har ikke væ-

ret muligt på grund af manglende data.

Cases

Undersøgelsen af anskaffelsernes økonomi og indhold bygger også på en gennem-

gang af 7 udvalgte cases. Casene er ikke repræsentative, men er udvalgt med ud-

gangspunkt i datasættet, hvor der var konstateret problemer med økonomien og/el-

ler indholdet ifølge den dokumentation, vi modtog i efteråret 2023. Derudover har vi

vægtet, at casene skulle indeholde anskaffelser med forskellige afslutningstidspunk-

ter og forskellig økonomisk væsentlighed. Vi har systematisk gennemgået dokumen-

terne i de 7 cases og har ved hjælp af en skabelon identificeret de samme oplysnin-

ger på tværs af casene. Derudover har vi holdt møder med FMI om de enkelte cases

og har haft rapporterne om casene i høring.

Formålet med gennemgangen af casene har været at undersøge økonomien i de 7 an-

skaffelser mere i dybden, herunder hvad der indgår i henholdsvis den økonomiske

ramme og i de afholdte udgifter, og om alle udgifter relateret til anskaffelserne er om-

fattet. Derudover har vi undersøgt, om de afholdte udgifter, der fremgår af Forsvars-

ministeriets interne projektafslutningsrapporter, stemmer overens med den økonomi,

der fremgår af FMI’s årsberetninger. Vi har yderligere lagt vægt på,

om ministeriet har

vejledninger til, hvordan den økonomiske ramme skal beregnes, og om det fremgår af

anskaffelsernes økonomi, hvilke udgifter der er omfattet af økonomien.

Formålet med gennemgangen har også været at undersøge indholdet i de 7 anskaffel-

ser mere i dybden, herunder om anskaffelserne er indkøbt i det rigtige antal, og om de

kan leve op til det formål, der fremgår af aktstykkerne. I forhold til sidstnævnte har v i

undersøgt, om anskaffelserne i sig selv kan leve op til indholdet, eller om det har været

nødvendigt for Forsvarsministeriet at foretage yderligere anskaffelser, for at materiel-

let kan leve op til formålet. Vi har lagt særlig vægt på de forhold, hvor ministeriet har

haft problemer med at sikre, at anskaffelserne lever op til det planlagte indhold. Det

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Metodisk tilgang |

skyldes bl.a., at ministeriet ikke har haft praksis for at følge op på, om anskaffelserne

giver de planlagte gevinster.

Procesanalyse

Undersøgelsen af, om Forsvarsministeriet har fulgt sine retningslinjer for anskaffelses-

processen i forbindelse med de 20 anskaffelser, bygger på en kortlægning af ministe-

riets anskaffelsesproces og på en procesanalyse.

Vi har i samarbejde med Forsvarsministeriet kortlagt ministeriets anskaffelsesproces

for at identificere de mest væsentlige dele af processen. Vi har spurgt ministeriet om,

hvilke retningslinjer der har været gældende for større anskaffelser af materiel i under-

søgelsesperioden. Herefter har vi foretaget en kvalitativ indholdsanalyse for at identi-

ficere de centrale trin og dokumentationskrav i anskaffelsesprocessen, som er gen-

nemgående og væsentlige på tværs af retningslinjerne. De udledte trin er efterfølgen-

de afstemt med ministeriet ved flere arbejdsmøder og er sendt i høring for at opnå en

retvisende beskrivelse af ministeriets overordnede proces for større anskaffelser af

materiel.

Derudover har vi etableret et datasæt, der indeholder oplysninger om, i hvilket omfang

og hvornår centrale trin og aktiviteter i anskaffelsesprocessen er gennemført for hver

enkelt anskaffelse. Ministeriet er blevet bedt om at udfylde godkendelsesdatoer for,

hvornår de 6 procestrin og én underliggende aktivitet er gennemført for de 20 anskaf-

felser, og at begrunde eventuelle afvigelser fra processen. Datasættet er efterfølgen-

de kvalitetssikret af Rigsrevisionen via en stikprøvevis gennemgang af ministeriets do-

kumentation.

Vi har i samarbejde med Forsvarsministeriet udarbejdet forslag til, hvilke dokumenter

der kan benyttes til at dokumentere start- og slutdatoen for de ovenstående trin, med

udgangspunkt i de seneste retningslinjer for anskaffelser af materiel. Dokumenterne

er udvalgt med udgangspunkt i de dokumentationskrav, der fremgår af ministeriets

retningslinjer for anskaffelsesprocessen. Hvis en anskaffelse har været omfattet af an-

dre dokumentationskrav end det foreslåede, er ministeriet blevet opfordret til at udfyl-

de feltet med udgangspunkt i det tilsvarende godkendelsestrin fra tidligere retnings-

linjer samt notere dette.

Boks F viser, hvilken dokumentation der i udgangspunktet bør foreligge for alle anskaf-

felser, og hvilket trin/hvilken aktivitet de knytter sig til.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

| Metodisk tilgang

Boks F

Eksempler på dokumentation for anskaffelsesprocessens trin og aktiviteter

Trin/aktivitet

Idétrin

Planlægningstrin

Markedsundersøgelse

(aktivitet)

Udbudstrin

Aktstykketrin

Implementeringstrin

Afslutningstrin

Eksempler på dokumentation for, at trinnet er gennemført

•

Godkendt idégrundlag (startdato)

•

Godkendt projektkommissorium/godkendt iværksættelsesdirektiv (slutdato)

•

Godkendt projektkommissorium/godkendt iværksættelsesdirektiv (startdato)

•

Godkendt projektinitieringsdokument (slutdato)

•

Godkendt plan/strategi for markedsundersøgelse/godkendt investeringsvurdering

(startdato)

•

Markedsundersøgelsesrapport/BM 1A (slutdato)

•

Udbudsbekendtgørelsen (startdato)

•

Udbudsbekendtgørelsen/BM 1A/BM 2 (slutdato)

•

Dato for oversendelse af aktstykke til departementet

•

Dato for oversendelse af aktstykke til Folketingets Finansudvalg (ikke godkendelsesdato)

•

Kontraktunderskrift (startdato)

•

Godkendt projektafslutningsrapport (slutdato)

•

Godkendt projektafslutningsrapport/BM 3 (startdato)

•

Godkendt aktstykkelukningsrapport (slutdato)

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Forsvarsministeriets retningslinjer for anskaffelser af materiel samt møder med ministeriet.

Forsvarsministeriet har løbende fremsendt materiale om anskaffelsesprocessen i pe-

rioden august 2023 - februar 2024.

På baggrund af datasættet har vi udarbejdet analyser for at vurdere, om Forsvarsmi-

nisteriet følger sine retningslinjer for større anskaffelser af materiel. Derudover har vi

som tidligere beskrevet udregnet den gennemsnitlige varighed af anskaffelserne.

I vores undersøgelse af, om Forsvarsministeriet har fulgt sine retningslinjer for større

anskaffelser af materiel, har vi udvalgt centrale trin i processen og opgjort, i hvor man-

ge anskaffelser der er dokumentation for gennemførelsen af disse trin. Ministeriets

datagrundlag er dog mangelfuldt, og derfor har vi ikke kunnet opgøre trinnenes læng-

de, men derimod udelukkende deres udførelse.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

Metodisk tilgang |

I beretningens figur 4 har vi opgjort værdien for hvert trin med udgangspunkt i antal-

let af anskaffelser, hvor Forsvarsministeriet kan dokumentere, at trinnet er gennem-

ført:

•

Værdien for

”Idétrin”

udgøres af antallet af anskaffelser, hvor ministeriet har kun-

net dokumentere, at anskaffelsen er påbegyndt.

Værdien for

”Planlægningstrin”

udgøres af antallet af anskaffelser, hvor ministe-

riet har kunnet dokumentere, at en planlægningsfase med tilhørende markedsun-

dersøgelse er gennemført.

Værdien for

”Udbudstrin”

udgøres af antallet af anskaffelser, hvor ministeriet har

kunnet dokumentere, at der er gennemført et udbud i forbindelse med anskaffel-

sen. Hvis ministeriet ikke har gennemført et udbud, har vi indhentet ministeriets

forklaring herpå, fx hvis forsvars- og sikkerhedsdirektivet har været anvendt.

Værdien for

”Aktstykketrin”

udgøres af antallet af anskaffelser, hvor ministeriet

har kunnet dokumentere, at anskaffelsen er godkendt af Folketingets Finansud-

valg.

Værdien for

”Implementeringstrin”

udgøres af antallet af anskaffelser, hvor mini-

steriet har kunnet dokumentere, at projektafslutningsrapporten for anskaffelsen

er godkendt.

Værdien for

”Afslutningstrin”

udgøres af antallet af anskaffelser, hvor ministeriet

har kunnet dokumentere, at aktstykkelukningsrapport for anskaffelsen er god-

kendt.

Derudover var formålet med undersøgelsen af Forsvarsministeriets proces oprinde-

ligt at identificere længden af processens trin samt fremhæve potentielle flaskehalse

og forbedringspotentialer i ministeriets proces. Dette har dog ikke været muligt på

grund af manglende dokumentation.

Møder

Vi har løbende holdt møder med Forsvarsministeriets departement, FMI og Forsvars-

kommandoen.

Formålet med møderne har været at orientere Forsvarsministeriet, drøfte definitioner

og metodisk tilgang, få indsigt i området og opnå en forståelse for ministeriets anskaf-

felsesproces generelt set og konkret i forhold til de 20 anskaffelser, herunder særligt

de 7 cases.

Besigtigelse af materiel

Vi har i forbindelse med undersøgelsen besigtiget materiellet fra 3 cases: pansrede

hjulkøretøjer, pansrede patruljevogne og avanceret udstyr til F-16-kampfly. Formålet

med besigtigelsen var bl.a. at drøfte anskaffelsernes indhold med brugerne. Det var

ikke muligt at vurdere, om antallet af enheder stemte, da enhederne i alle tilfælde be-

fandt sig på flere lokationer.

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

De 20 anskaffelser i undersøgelsen

| Metodisk tilgang

Eksterne eksperter

Som en del af undersøgelsen har vi holdt møder med eksterne eksperter på området,

herunder repræsentanter fra den britiske rigsrevision (National Audit Office), som har

udgivet flere publikationer om større anskaffelser af materiel, og forskere fra Center

for Militære Studier ved Københavns Universitet, som har udgivet rapporten ”Små

stater og store våben

–

Materielanskaffelse i europæiske småstater”.

Formålet med møderne har været at indsamle internationale perspektiver på området

og opnå en bedre kontekstforståelse for større anskaffelser af materiel.

Kvalitetssikring

Undersøgelsen er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssikring, som

omfatter høring hos den reviderede samt ledelsesbehandling og sparring med chefer

og medarbejdere i Rigsrevisionen.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision, her-

under standarderne for større undersøgelser (SOR 3). Standarderne fastlægger, hvad

brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen, for at der er tale om en god fag-

lig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigs-

revisionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).

FIU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 210: Beretning 16/2023 om Forsvarsministeriets større anskaffelser af materiel

De 20 anskaffelser i undersøgelsen |

Bilag 2. De 20 anskaffelser i undersøgelsen

Anskaffelsernes navne i aktstykker mv.

ACCS CARS KARUP

Advanced Targeting Pods

CIWS

DMS nyt kampfly

Evolved Seasparrow Missile (ESSM)

luftforsvarsmissilsystem Block 2

Fregatprogrammet

Genopbygning af Forsvarets EH-101 helikopter,

halenummer M-518

Pansrede patruljekøretøjer, Eagle 5

BUSLET og varevogne

Selvbeskyttelsesudstyr til luftfartøjer

Signalforstærkere (TVA)

Special Operations Forces (SOF) materiel (FBC34)

Supplerende anskaffelse af taktiske radioer

THETIS-klassens kapacitetsvidereførelse

TMA radar erstatningsanskaffelse

Tunge mortersystemer (120 mm)

Skibsbaserede helikoptere

WGS-jordstationer

MASTIFF III

CWI

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af materiale fra Forsvarsministeriet.

Rigsrevisionens betegnelse for anskaffelserne

Luftoperationscenter Karup

Avanceret udstyr til F-16

Artilleripjecer til støtteskibe og fregatter

Produktionsdele til F-35

Luftforsvarsmissilsystem

Fregatprogrammet

Genopbygning af helikopter

Pansrede patruljekøretøjer

Personvogne

Selvbeskyttelsesudstyr til luftfartøjer

Signalforstærkere til radioer

Udstyr til specialstyrker

Taktiske radioer

Teknologisk opgradering af inspektionsskibe

Radaranlæg

Tunge mortersystemer

Skibsbaserede helikoptere

WGS-jordstationer

Pansrede hjulkøretøjer

Belysningsradarer