Europaudvalget 2023-24
EUU Alm.del Bilag 415
Offentligt
2842057_0001.png
DIIS POLICY BRIEF DECEMBER 2022
DANMARK SKAL FINDE SIN NYE PLADS I
EU’S FORSVARSPOLITISKE MASKINERI
HOVEDPOINTER
Med Danmarks fulde medlemskab af det europæ-
iske forsvarssamarbejde vil den nye danske
regering snart blive tvunget til at placere sig mere
tydeligt i trekanten mellem EU’s stærke aktører
Frankrig, Polen og Tyskland, der har meget
forskellige visioner for forsvarssamarbejdets
fremtidige retning.
Med danskernes ”ja” den 1. juni 2022 til at afskaffe
forsvarsforbeholdet vil tætte EU-samarbejdspartnere i
stigende grad forvente, at Danmark træder i karakter
som fuldgyldigt medlem af det europæiske samarbejde
om forsvar og sikkerhed (common security and
defence policy, CSDP). Beslutningen om at sætte
Frankrig, Polen og Tyskland er tætte danske for-
svarspolitiske partnere, men langt fra enige om de
strategiske visioner bag det europæiske forsvars-
samarbejde.
Mens Paris ser forsvarssamarbejdet som en tur-
bolader for en bredere europæisk sikkerhedsarkitek-
tur, ønsker Warszawa at bruge samarbejdet som
bremseskive mod bevægelser væk fra en transat-
lantisk håndtering af sikkerhedstruslen fra Rusland.
I Berlin ses EU´s brede forsvarspolitiske værktøjs-
kasse som støddæmpende mod intra-europæiske
uenigheder.
Den nye danske regerings står over for til- og fravalg
i operationaliseringen, der hurtigt kan føre til både
skulderklap og panderynker blandt europæiske
partnere.
EUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 415: Kopi af FOU alm. del - bilag 103: DIIS policy brief: Danmark skal finde sin nye plads i EU's forsvarspolitiske maskineri
2842057_0002.png
forbeholdet til afstemning blev truffet af et bredt antal
partier, der som reaktion på Ruslands militære invasion
af Ukraine i foråret 2022 gik sammen om det ’nationale
kompromis’ om dansk sikkerhedspolitik. Dette til trods
har forsvarsforbeholdets afskaffelse endnu ikke ført til
en klar ny kurslægning for Danmarks forsvarspolitiske
rolle. Den nye danske regering og det nysammensatte
Folketing har derfor nu den opgave at definere en
forsvars- og sikkerhedspolitisk praksis fri af forsvarsfor-
beholdets skygge.
På den korte bane tog den tidligere regering, kort inden
udskrivelsen af folketingsvalget, de første operationelle
skridt for at introducere Danmark som bidragsyder til
EU’s militæroperationer. Men beslutningen om en
korttidsudsendelse af et helikopterlægebidrag til
Operation Althea i Bosnien-Herzegovina vil ganske snart
skulle følges op. Dette gælder ikke mindst, når den
militære træningsmission EUMAM Ukraine (Military
Assistance Mission in support of Ukraine), der blev
vedtaget af EU’s medlemslande i oktober 2022, skal
operationaliseres med base i Polen og Tyskland.
Foruden de konkrete bidrag venter dog også mere
strategiske spørgsmål, herunder hvordan Danmark skal
definere sin position blandt tre af CSDP’ens store aktører
– Frankrig, Polen og Tyskland. De tre lande, der tilsam-
men udgør den såkaldte ”Weimar-trekant” og i de seneste
år har manifesteret sig som tætte danske forsvarspoliti-
ske partnere, er dog langt fra enige om farten og
retningen for det europæiske forsvarssamarbejde. I dette
spændingsforhold kan Danmark, som fuldgyldigt
medlem af et CSDP under hastig forandring, i en anden
grad end tidligere blive tvunget til at bekende forsvars- og
sikkerhedspolitisk kulør. For at europæiske partneres
forskudsglæde over Danmarks fulde CSDP-deltagelse
derfor ikke hurtigt vender til nøgtern skuffelse, er det afgø-
rende for danske beslutningstagere at kende og afveje
forskellene på Weimar-landenes strategiske visioner for
forsvarssamarbejdets fremtid.
Frankrig: Integrationsfokuseret turbolader
Paris har traditionelt været kendt som en stærk drivkraft
for en integreret brug af militære CSDP-missioner,
særligt på og i farvandene ud for det afrikanske
kontinent. Ukraine-krigen har imidlertid betydet, at et
ofte ”sydvendt” Frankrig for tiden også øger sit fokus
på Europas østlige flanke. I fransk optik er NATO
fortsat for amerikansk domineret og for tyrkisk
influeret til, at Europa udelukkende kan lade sin
sikkerhed hvile på den nordatlantiske forsvars-
alliance. Ikke mindst efter præsident Macrons genvalg
lægges der fornyet vægt på et mere vidtfavnende og
pragmatisk
”l’Europe de la défense”.
Denne mere fleksible tilgang betyder ikke, at man
ønsker at nedprioritere CSDP’en. Frankrig anskuer
snarere Europas forsvarspolitiske integration som en
proces, der foregår både inden for og uden for EU’s
institutioner. Paris ser fortsat fransk-ledede ’coalition
of the willing’-indsatser som egnede metoder til at
gennemføre skarpe militære missioner. Denne ad-hoc
tilgang gav blandt andet mulighed for dansk deltagelse i
den militære indsats under den multinationale koalition
Task Force Takuba i Mali (2019-2022) og den endnu
mindre institutionaliserede antipirateri-indsats i
Guineabugten (2021-2022).
Til trods for at Mali-indsatsen fik en abrupt afslutning
grundet uoverensstemmelser med den nye, fransk-
kritiske militærjunta i Bamako, fastholder Paris, at
fleksible koalitionsformater, helst under fransk ledelse,
bør forblive en option for fremtidige militærindsatser.
Dette skyldes ikke mindst en skepsis om, hvorvidt
EU-ledede militære træningsmissioner (EUTM) – som
bl.a. er blevet anvendt i Mali, den Centralafrikanske
Republik, Mozambique og Somalia – er de rette
værktøjer, når kriser og konflikt allerede er brudt ud.
CSDP’en bør i langt højere grad indsættes der, hvor
nytteværdien er størst: det civil-militære samarbejde.
I de parisiske regeringskontorer er tvivlen om Tysklands
WEIMAR-TREKANTEN
”Weimar-trekanten” er et trilateralt samarbejdsformat,
der i 1991 blev dannet i den tyske by Weimar mellem
de daværende udenrigsministre fra Frankrig, Polen og
Tyskland. Formatets formål er at afstemme positioner
og udvikle fælles initiativer til styrkelsen af Europas
fremtid.
rolle som troværdig militær aktør kun vokset ovenpå
Ukraine-krisen. Polen ses som en tiltagende seriøs
partner, om end stadig grundlæggende (for) fokuseret
på Europas østlige naboskab. Frankrig sætter derfor
fortsat sin lid til partnere som Danmark, der anses som
både kapable og villige, når det gælder. Selvom Paris
har indset, at Danmarks bidrag til fransk-ledede
militærindsatser også var en dansk ”kompensation” for
EUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 415: Kopi af FOU alm. del - bilag 103: DIIS policy brief: Danmark skal finde sin nye plads i EU's forsvarspolitiske maskineri
2842057_0003.png
ikke at kunne agere militært i CSDP-rammen, er man
overbevist om, at den danske ”forskrækkelse” over den
fejlede Mali-mission på sigt ikke vil forhindre politisk
opbakning i København til igen at ”træffe de rette valg”,
når trusselsbilledet syd for EU tilsiger det.
demonstrere en merværdi af CSDP-samarbejdet i en
sensitiv kontekst, hvor NATO ikke kan levere samme
type træningsstøtte uden at komme for tæt på en
konfrontation med Rusland.
I Warszawa vurderer man, at udgangspunkterne for
Polen: Transatlantisk bremseskive
Skiftende polske regeringer har fastholdt Polens
forsvarspolitiske ”NATO first”-doktrin, der prioriterer
tætte transatlantiske relationer over en stærkere
forsvarspolitisk integration i EU-regi. I en kontekst
hvor mange europæiske partnere ikke leverer på
NATO’s 2%-målsætning, er man i Warszawa kritisk
over for øgede og ”overambitiøse” investeringer i
CSDP’en. Som udgangspunkt kræver man fuld
kompatibilitet med NATO’s strukturer, hvor USA, før
som siden, er den ultimative sikkerhedsgarant.
Den bremsende polske tilgang betyder også, at man
i Warszawa ser skeptisk på ethvert skridt, der
fremmer en øget forsvarsintegration i EU. Det
gælder både en centralisering af kommando- og
kontrolstrukturer, men også brug af ’coalition of the
willing’-formater inden for CSDP’ens institutionelle
Frankrig og Tyskland ligger langt fra Polens. Af samme
grund ”savner” man den britiske NATO-fokuserede
modvægt i EU-diskussioner. Ikke mindst derfor ser
Polen ser derfor også frem til den fulde danske
CSDP-deltagelse, som man forventer markant vil
styrke den pro-transatlantiske stemme i EU-kredsen
efter Brexit.
Tyskland: Intra-europæisk støddæmper
I kølvandet på den russiske invasion af Ukraine er
centrale dele af Berlins mangeårige udenrigs- og
sikkerhedspolitiske pejlemærker ikke blot flyttet, men
faldet sammen. Den flakkende håndtering af substan-
tielle våbenleverancer til Ukraine og den uklare
linjeføring om krigens endemål (”Rusland må ikke
vinde” vs ”Rusland skal tabe”) har, i mange europæiske
partneres øjne, efterladt de tyske ambitioner om at
påtage sig yderligere europæisk lederskab vingeskudt.
Polen ser derfor også frem til den fulde danske CSDP-
deltagelse, som man forventer markant vil styrke den
pro-transatlantiske stemme i EU-kredsen efter Brexit.
rammer. EU’s fælles forsvarssamarbejde skal
forblive ’fælles’, hvilket betyder aktiv polsk modstand
mod scenarier, hvor enkelte medlemslande gives
mandat til at planlægge CSDP-missioner i mindre
grupperinger (jf. EU-traktatens art. 44).
Ruslands militære invasion af Ukraine har bekræftet
Warszawa i behovet for at øge investeringer i eget og
NATO-alliancens territorialforsvar. Massive forøgelser
af forsvarsbudgettet skal inden for få år lede til
etableringen af hele seks divisioner for at beskytte
Polens østlige grænse mod et ”Ukraine-scenarie”. I
denne ligning finder forestillingen om storstilede
bidrag til eventuelle EU-missioner syd for Europa kun
en minimal plads. EUMAM Ukraine ses derimod som
en mulighed for at vise en polsk lederskabsrolle i
forhold til EU’s østlige naboskab – og samtidig
Mere generelt styres den tyske opbakning til CSDP-
rammen af mindst tre hensyn. For det første behovet
for at demonstrere støtte til franske bestræbelser om
øget europæisk strategisk autonomi. Trods aktuelle
kurrer på tråden i det tysk-franske forhold, vil hensynet
Den tyske regering vil i nærmeste fremtid derfor gøre
alt for at signalere sin vilje til at bidrage aktivt til både
NATO- og EU-tiltag, der kan underbygge en utvetydig
støtte til Ukraine og forsvaret af partnere og allierede
mod russiske aggressioner. Det tyske tilbud om at
huse et delhovedkvarter for - og levere forskellige
bidrag til - uddannelsen under EUMAM Ukraine skal
ses i dette lys. For Berlin er CSDP’en en ”tryg” og
ikke-offensiv institutionel ramme, der minimerer den
vedvarende tyske frygt for at blive opfattet som part i
krigen.
EUU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 415: Kopi af FOU alm. del - bilag 103: DIIS policy brief: Danmark skal finde sin nye plads i EU's forsvarspolitiske maskineri
2842057_0004.png
DIIS POLICY BRIEF DECEMBER 2022
til franske sikkerhedsinteresser også i fremtiden være
en trumf i tyske forsvarspolitiske drøftelser. For det
andet at bidrage til en mere ”agil” udformning af
kommende CSDP-missioner, der i højere grad end
tidligere skal kunne justeres løbende til udviklinger på
jorden. En første testcase herfor kunne blive en
kommende militær CSDP-mission i Niger. Og for det
tredje at opbløde den ”kunstige” dikotomi mellem
europæisk støtte til CSDP’en og NATO. I Berlin ser man
derfor sig selv som en støddæmper mellem Paris og
Warszawa; at holde begge partnere glade er, med
andre ord, et tysk succeskriterium i sig selv.
Set med tyske øjne er Danmark en ny CSDP-partner,
For den nye danske regering kan det her blive nærlig-
gende at fastholde det traditionelle transatlantiske
fokus og den forsvarspolitiske pragmatisme, som
tidligere danske regeringer har stået værn om i årtier.
Den aktuelle krisehåndtering i forhold til Ukraine vil for
nu dominere Europas forsvarspolitiske dagsorden i en
sådan grad, at Danmarks strategiske tilgang til det
europæiske forsvarssamarbejde næppe vil blive testet
nye CSDP-medlemskab. Dette ikke mindst fordi den
brede kreds af partier, der stod bag det ’nationale
kompromis’, selv understregede vigtigheden af
forsvarsforbeholdets afskaffelse.
Selv hvis Danmark ikke bekender klart kulør mellem
Weimar-landenes positioner, vil det være vigtigt at have
for øje, at eventuelle til- og fravalg ikke længere kan gøres
med henvisning til et retligt forbehold, men vil blive set
som rendyrkede danske politiske prioriteter.
der deler samme evne til at favne og bakke op om
forskellige europæiske interesser, og derfor kan blive
en hjælp til at afdæmpe intra-europæiske skærmydsler.
Samtidig tales der i Berlin om behovet for, at Danmark
og andre mindre medlemsstater skal turde at ”forme
fremfor at forvalte” CSDP’ens fremtid. En aktiv og
engageret dansk rolle i forsvarssamarbejdet hilses
derfor velkomment.
Danmark: Hvilken funktion i EU’s forsvarspolitiske
maskineri?
Selv i en tid, hvor de sikkerhedsgarantier, der
udspringer af NATO’s artikel 5, har manifesteret sig
som Danmark og Europas forsvars- og sikkerheds-
politiske krumtap, vil danske beslutningstagere over
tid skulle operationalisere Danmarks tilgang til sit
Selv hvis Danmark ikke bekender klart kulør mellem
Weimar-landenes positioner, vil det være vigtigt at have
for øje, at eventuelle til- og fravalg ikke længere kan
gøres med henvisning til et retligt forbehold, men vil
blive set som rendyrkede danske politiske prioriteter.
Balanceringen af disse kan hurtigt føre til enten
højlydte skulderklap eller fordybede panderynker, når
en ny dansk forsvarsminister snart kommer på besøg i
EU’s vægtige hovedstæder.
her og nu. Men modsat tidligere kan man næppe
undgå at blive konfronteret med at skulle stå på mål
for strategiske spørgsmål om CSDP’ens fremtidige
udvikling.
Policybriefet baserer sig på forfatterens interviews blandt forsvars- og sikkerhedspolitiske beslutningstagere og eksperter i Paris, Warszawa og Berlin.
Forfatter:
Forsideillustration:
Kim B. Olsen, Analytiker, [email protected]
Cecilie Castor von Spreckelsen
Denne publikation er en del af de Forsvars- og Sikkerhedspolitiske Studier på DIIS
Alle DIIS Policy Briefs er trykt på Ecolabel og FSC-certificeret papir